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編者按：本文主要從我縣縣級財政困難狀況；我縣縣級財政困難的原因分析；緩解我縣縣級財政困難的對策進行講述。其中，主要包括：近幾年來，我縣財政收支一直十分緊張、由于財力所限，我縣預算安排的公用經(jīng)費過低，明顯偏離實際需要，無法保障機關正常辦公運轉，導致長期拖欠差旅費、醫(yī)療費、水電費、電話費和辦公經(jīng)費、作為地方政府，財政公共支出主要用于城市基礎設施、公路交通、環(huán)境保護和其他各項事業(yè)公共支出、縣鄉(xiāng)債務嚴重、縣級經(jīng)濟發(fā)展緩慢，財政收入增長乏力、中央陸續(xù)出臺的減收增支政策較多，縣級剛性支出增多，支出壓力加大、機構膨脹，財政供養(yǎng)負擔日趨沉重、財政體制調整不到位，地區(qū)間財力差距進一步擴大、我縣特殊的地理、地質條件和重點林區(qū)等特點，比其他地區(qū)財政支出增多，財政困難加大、拓寬縣域財源，做大財政“蛋糕”、完善轉移支付制度，加大縣級轉移支付力度、強化財政管理，提高資金使用效益、努力消赤減債，化解債務風險等，具體材料請詳見：

縣級財政是縣級人民政府履行行政職能的物質基礎，是國家政權建設和社會穩(wěn)定的重要保障。隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化，我國經(jīng)濟迅速發(fā)展，縣級經(jīng)濟也得到了快速增長，經(jīng)濟實力日益增強，財政收支規(guī)模不斷擴大，縣級財政在支持政權建設和經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。

我國大部分地區(qū)的縣級經(jīng)濟由于資源匱乏，技術落后，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，加之現(xiàn)行的縣級財政管理體制存在一定缺陷，因此縣級財政收支矛盾不斷加劇，財政運行普遍較為困難。這種縣級財政的困難狀況在我縣顯得尤為突出，并已開始影響到我縣財政工作的正常開展，如不采取相應措施認真應對，勢必嚴重制約我縣經(jīng)濟社會的發(fā)展，甚至造成社會的不穩(wěn)定。為此，謹對我縣財政的困難狀況及原因進行分析，并提出應對措施和建議。

一、我縣縣級財政困難狀況

我縣地處湘西南邊陲，是邵陽市面積最大、交通最不便利、經(jīng)濟比較落后的的一個邊遠山區(qū)縣，全縣總面積2927平方公里，轄25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總人口35萬，其中少數(shù)民族人口占62%。由于各種因素的制約，我縣經(jīng)濟發(fā)展比較緩慢，財政十分困難，主要表現(xiàn)在：收支矛盾突出，行政事業(yè)單位干部工資福利和津貼補貼難以兌現(xiàn)；公用經(jīng)費保障水平較低；基礎設施建設和公共服務支出投入不足；縣鄉(xiāng)債務嚴重等。

（一）收支矛盾尖銳。近幾年來，我縣財政收支一直十分緊張。2009年，我縣地方財政收入預算為11310萬元，預計上級補助收入31819萬元，收入合計為43129萬元，而2009年全縣財政支出需要54000萬元，財政資金缺口高達10871萬元。我縣可用財力只能勉強保障工資的發(fā)放，根本沒有多余的資金安排辦公經(jīng)費，更沒有資金安排基本建設支出。我縣的住房公積金、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險均只按較低標準執(zhí)行，補助津貼、績效工資難以兌現(xiàn)，干部職工的個人待遇比較低。

（二）公用經(jīng)費保障水平低。由于財力所限，我縣預算安排的公用經(jīng)費過低，明顯偏離實際需要，無法保障機關正常辦公運轉，導致長期拖欠差旅費、醫(yī)療費、水電費、電話費和辦公經(jīng)費等。

（三）基礎設施建設和公共服務支出投入不足。作為地方政府，財政公共支出主要用于城市基礎設施、公路交通、環(huán)境保護和其他各項事業(yè)公共支出等，由于資金短缺，財政對基礎設施以及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等基本公共服務領域的投入明顯不足，公共需求得不到滿足，嚴重制約了經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展。

（四）縣鄉(xiāng)債務嚴重。截至2008年底，全縣縣鄉(xiāng)債務余額累計為32202萬元，為2008年一般預算收入9967萬元的3倍多，其中縣鄉(xiāng)政府債務4308萬元，縣級財政債務3363萬元，教育部門債務11112萬元，林業(yè)部門債務6200萬元，其他部門債務7219萬元。由于財力有限，許多債務長時間不能償還，經(jīng)常發(fā)生債主鎖門、民工鬧事、上訪等事件，嚴重影響社會穩(wěn)定。

二、我縣縣級財政困難的原因分析

縣級財政困難是經(jīng)濟、社會等多種因素綜合影響的集中反映，既有歷史積累的矛盾，又有經(jīng)濟轉型過程中出現(xiàn)的新問題，既有經(jīng)濟原因，也有管理原因，既有全國性的共同原因，也有我縣的獨特原因。綜合起來，主要有以下幾點：

(一)縣級經(jīng)濟發(fā)展緩慢，財政收入增長乏力。從全國看，縣級財政的經(jīng)濟基礎主要是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟，受粗放型、數(shù)量型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式和以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)低水平發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟結構的制約，縣級經(jīng)濟發(fā)展緩慢，縣級財政對資源性稅收、行政性收費和罰沒收入的依賴性強，財政收入穩(wěn)定性較差。在傳統(tǒng)經(jīng)濟增長點消失或弱化，新的經(jīng)濟增長點還沒有形成的情況下，這些地方的財源增長出現(xiàn)了“斷檔”，財政收入增長開始出現(xiàn)徘徊甚至下降的情況。隨著市場機制作用的強化，生產(chǎn)要素逐漸向效率較高的地區(qū)和大中城市集聚。反映到財政上，就是自然地理條件、經(jīng)濟發(fā)展條件較差的縣，財政收入增長緩慢，對上級補助的依賴程度提高。

從我縣看，由于特殊的地理和經(jīng)濟環(huán)境，經(jīng)濟總量小，經(jīng)濟發(fā)展水平更低。我縣是一個山區(qū)小縣，經(jīng)濟總量很小，發(fā)展后勁不足，經(jīng)濟主體是竹木和農(nóng)副產(chǎn)品加工，受自然條件、經(jīng)濟環(huán)境、地理位置等諸因素的影響，商品、信息市場和要素市場發(fā)育滯后，吸納資金、技術、人才等能力孱弱，發(fā)展經(jīng)濟成本高，因而普遍存在著規(guī)模小、技術含量低等問題，而在激烈的市場競爭中處于劣勢，經(jīng)濟效益普遍不佳。加上我縣財政是典型的資源型財政，財源單一，結構不優(yōu)，林業(yè)產(chǎn)值占GDP比重的68%，全縣90%的工業(yè)企業(yè)原材料依靠林業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的90%、縣財政收入的70%、農(nóng)民收入的60%直接或間接來源于林業(yè)。國家建立節(jié)約型社會以及“天然林保護工程”和“退耕還林”政策的實施，抑制了原來作為縣域經(jīng)濟發(fā)展支柱和主要財源的資源型竹木加工企業(yè)的發(fā)展。同時，由于我縣屬軍事禁區(qū)，過去一直禁止外商外資進入，目前我縣沒有一家外商外資企業(yè)，其他企業(yè)的發(fā)展也受到諸多限制，企業(yè)大多只能進行竹木產(chǎn)品初加工，豐富的林業(yè)資源得不到充分利用，嚴重影響縣域經(jīng)濟的發(fā)展。2008年我縣財政總收入為16042萬元，比2003年的12580萬元只增加了3462萬元，最近五年時間內，年均增長不到5%，可以看出我縣經(jīng)濟增長相對較緩。

(二)中央陸續(xù)出臺的減收增支政策較多，縣級剛性支出增多，支出壓力加大。近幾年中央陸續(xù)出臺了調整工資、完善社會保障制度等各項改革措施，縣級政府落實各項改革的成本大幅上升。如2007年開始出臺的公務員津貼補貼和績效工資政策等增加的支出，大大超過了地方財政的承受能力。同時，農(nóng)業(yè)、科技、教育、衛(wèi)生、扶貧、計劃生育、環(huán)保等方面的法定支出必須予以保證，縣級政府為了保證兌付農(nóng)村合作基金會存款和供銷社股金等，向中央銀行貸款，以及中央、省各種專項資金要求縣級財政提供資金配套，如建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療制度、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、國債項目、水利建設、公路建設等也要求縣級財政提供配套資金，而且應由市財政負擔的配套資金也轉嫁給了縣財政，縣級財政支出壓力越來越大，加劇了財政收支矛盾。2008年我縣財政總支出達54271萬元，比2003年的18702萬元增加了35569萬元，五年時間內年均增長24%。

(三)機構膨脹，財政供養(yǎng)負擔日趨沉重。我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數(shù)多，地廣人稀，“麻雀雖小，五臟俱全”，財政供養(yǎng)機構和人員相對較多。由于政府職能轉變及行政體制改革的滯后，造成國家關于機構改革和人員分流的政策難以落實，加上我縣地方經(jīng)濟落后，就業(yè)機會少，誰也不愿意放棄“鐵飯碗”，因此“吃飯財政”特征日趨明顯，全縣財政供養(yǎng)人口多，財政負擔日益加重。

（四）財政體制調整不到位，地區(qū)間財力差距進一步擴大。分稅制財政體制改革建立了中央財政穩(wěn)定的收入增長機制，出現(xiàn)財權財力向上集中，削弱了縣級自有財力，財力自給率降低?？h級財權事權不對稱，一方面縣級財力減少，另一方面基本事權卻在擴大，縣級政府承擔著提供義務教育、基礎設施、社會治安、環(huán)境保護、行政管理等多種公共服務的職能，還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟發(fā)展。

（五）我縣特殊的地理、地質條件和重點林區(qū)等特點，比其他地區(qū)財政支出增多，財政困難加大。

一是交通不便，地廣人稀，行政成本高。我縣是一個邊遠山區(qū)縣，距省市路途遙遠，距邵陽市210公里，距省城410公里，到省市出差一趟，其成本高出周邊縣25%以上。全縣轄25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中少數(shù)民族鄉(xiāng)14個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數(shù)的58%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數(shù)多，機構運轉經(jīng)費開支較大。我縣所轄面積居全市首位，地域寬，人口較少，人口住居分散，管理難度大，因境內山高坡徒，路途險竣，財政用于農(nóng)村的道路、水電建設的投入相對較大，以通村公路建設為例，外縣每公里造價在20萬元左右，我縣每公里平均造價在25—29萬元，有些路段每公里造價超過30萬元以上，其建設成本遠遠高出其他縣。

二是林業(yè)支出多。我縣是全國南方重點林區(qū)縣，全縣林地面積349萬畝，森林覆蓋率76.7％，活立木總蓄積量1526萬立方米，立竹1.2億株，2008年采伐商品材18萬立方米。50我年來，*林業(yè)不僅為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供了強大支撐，還為國家無償或廉價提供木材1600萬立方米，貢獻巨大，號稱“三湘林業(yè)第一縣”。但林業(yè)家大、業(yè)大，負擔也大。目前，我縣11家森工企業(yè)共有職工3639人，四個國有林場、林科所共有職工715人，林業(yè)局機關、木材檢查站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站等林業(yè)行政管理部門共有干部職工852人。由于林業(yè)系統(tǒng)機構龐大、人員繁多，每年征收的林業(yè)稅費5000萬元，基本不夠人頭開支，財政對林業(yè)的支出不斷增多，支出壓力增大。

三是山洪地質災害頻發(fā)給我縣造成巨大損失和財政負擔。我縣屬山洪地質災害易發(fā)地區(qū)，近幾年，自然災害頻發(fā)，如2001年6月19日的特大山洪地質災害，2007年6月25日的特大山洪災害，2008年初的特大冰雪冰凍災害，2008年5月28日的特大山洪地質災害，2009年6月9日的特大山洪地質災害，都給我縣帶來巨大的人員傷亡和經(jīng)濟損失，洪災造成經(jīng)濟損失累計70億元以上?？h財政在財力非常困難的情況下每年擠出資金用于災區(qū)居民生活以及道路修復，但災區(qū)要完全恢復僅靠本縣的力量難以做到。

四是柘溪水庫移民較多，增加了我縣財政負擔。我縣接收的柘溪水庫移民較多，在邵陽市居第一。移民的生產(chǎn)、生活、就學、就業(yè)、就醫(yī)等各個方面，都需要財政資金投入，給本來就十分困難的我縣財政增加了更大的支出壓力。

三、緩解我縣縣級財政困難的對策

當前我縣財政正當困難時期，我們要正視困難，迎難而上。緩解縣級財政困難，筆者認為要采取兩個方面的措施，一方面是對內加強管理，另一方面要向上積極爭取政策、爭取資金。從長遠來看，解決縣級財政困難必須明確縣級政府活動范圍，建立規(guī)范的政府間財政分配關系制度，推進行政管理體制改革，建立科學化、民主化、規(guī)范化的行政決策機制，建立地方政府債務管理和預警體系。具體說來，主要有以下幾點：

（一）拓寬縣域財源，做大財政“蛋糕”

一是加快發(fā)展縣域經(jīng)濟。發(fā)展縣城經(jīng)濟是緩解縣級財政困難的重要途徑。但發(fā)展縣域經(jīng)濟，不能單純追求經(jīng)濟數(shù)量，不能以浪費資源、破壞生態(tài)環(huán)境為代價。要認真貫徹落實科學發(fā)展觀，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；娃r(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營的組織化。二是調整調優(yōu)產(chǎn)業(yè)結構。從我縣來說主要是農(nóng)林產(chǎn)業(yè)結構的調整，各級政府要瞄準資源利用率高，產(chǎn)品附加值高，市場前景好的產(chǎn)業(yè)，引導林農(nóng)推廣，形成拳頭產(chǎn)業(yè)。三是加快基礎設施建設。充分利用當前大好形勢，集中精力爭項目爭資金，大搞基礎設施建設，以大建設帶動大突圍。四是合理劃分稅收收入，適當提高地方一般預算收入比例，調動縣級發(fā)展經(jīng)濟和增加收入的積極性。目前的財政體制是中央高度壟斷財政收入，地方的收入比例太小。省以下各級政府間財政收入的劃分要明確、合理、規(guī)范，充分調動縣級政府發(fā)展經(jīng)濟和增加收入的積極性，這需要中央從政策層面做出調整。五是加強收入征管，推進依法治稅，增強基層財政實力。要強化收入征管，嚴厲打擊偷稅、騙稅、抗稅行為，杜絕買稅、引稅、包稅等行為，做到應收盡收，要清理和規(guī)范縣級行政事業(yè)性收費，加強政府非稅收入管理，挖掘非稅收入潛力，增大國有資產(chǎn)收益。

(二)完善轉移支付制度，加大縣級轉移支付力度

一是繼續(xù)加大財力性轉移支付力度。中央財政要進一步加大對地方的財力性轉移支付力度，不斷增強財力薄弱地區(qū)的財政保障能力。特別是中央在工資福利等方面因政策性增加的硬支出，必須全額增加財力性轉移支付，不能“上面出政策，下面出票子”，開沒用的空頭支票。二是規(guī)范專項轉移支付。財力分配不均衡是導致縣級財政困難的重要體制性原因。要進—步規(guī)范專項轉移支付審批程序，改進資金分配使用辦法，逐步建立績效評估制度，提高專項轉移支付資金配置效益。要加大“五獎二補”和財政困難縣補助，有效調動各地發(fā)展縣域經(jīng)濟、控制和化解縣級政府債務、緩解縣級財政困難的積極性。三是推行省管縣財政體制。要積極推行省對縣財政管理方式改革，對財政困難縣要在體制補助、稅收返還、轉移支付、財政結算、專項補助、資金調度等方面直接核定并監(jiān)管到縣，完善和規(guī)范市對縣財政管理體制，支持和幫助縣級財政發(fā)展。

（三）強化財政管理，提高資金使用效益

一是明確縣級政府支出責任。凡屬于省、市政府承擔的支出責任，同級財政要全額保障經(jīng)費，不得以任何形式轉嫁給縣級財政；省、市政府委托縣級政府承辦的事務，要足額安排專項經(jīng)費，不留資金缺口；屬于各級政府的共同事務，要盡可能降低財政困難縣級的資金負擔比例；屬于跨區(qū)域的公共事務，要根據(jù)各方面受益情況，并考慮縣級財政實際承受能力，合理確定分擔比例。除國務院和省政府另有規(guī)定外，其他專項撥款，—律不得要求縣級政府進行配套，也不得以縣級無力落實配套資金而減少對其專項資金扶持。要清理取消各種達標升級、督導評估活動，加強政策協(xié)調，既為縣級辦實事，又不增加縣級政府支出壓力。二是合理確定縣級財政支出順序。要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展和完善公共財政體制的要求，遵循“一要吃飯，二要建設，三要發(fā)展”的原則，合理確定縣級財政支出順序。縣級財政資金首先用于保證機關事業(yè)單位人員工資發(fā)放、基層政權正常運轉和社會保障對象補助支出需要；其次是安排農(nóng)業(yè)、教育、科技、衛(wèi)生等事關經(jīng)濟社會發(fā)展的支出；第三是根據(jù)財力可能辦些改善人民生產(chǎn)生活條件的實事。三是強化縣級財政支出管理。要合理安排預算，硬化縣級財政預算約束，沒有預算不得隨意支出。要牢固樹立過緊日子的思想，勤儉節(jié)約，艱苦奮斗，堅決反對鋪張浪費，杜絕各種勞民傷財?shù)摹罢児こ獭?、“形象工程”。按照全面、科學、客觀、細致的原則，整合財政資源，編制綜合預算，將縣級政府所有政府性資金都納入預算管理，不斷提高預算的完整性、透明性，統(tǒng)籌安排使用縣級政府財政性資金，增強財政保障能力。特別是要嚴格支出管理，限制資金審批。四是精簡機構和人員，控制人頭支出。按照“精簡、統(tǒng)一、高效”的原則，加快縣級政府職能轉變，建立控制編制、人員增長的剛性約束機制，今后一定時限內，機構只能減少，不能增加，嚴格人員編制管理，逐步實現(xiàn)短期財政支出缺口不再增加、中期財政支出缺口明顯減少、長遠財政支出狀況明顯改善的目標。

（四）努力消赤減債，化解債務風險

要按照“制止新債，摸清底數(shù)，明確責任，分類處理，逐年消化”的原則，嚴格控制新增債務，積極化解舊債務。要進一步完善償債機制，明確償債主體，實行誰貸款誰還款、誰擔保誰承擔的連帶責任。