城區(qū)交通管理改革調(diào)查匯報(bào)
時(shí)間:2022-04-20 06:07:00
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中共十六大和十六屆三中全會(huì)明確提出全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)和“五個(gè)統(tǒng)籌”、“五個(gè)堅(jiān)持”的發(fā)展要求,從而對(duì)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的管理工作提出了更高、更新的要求,按照中央的部署和要求,加快推進(jìn)區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和人的全面健康發(fā)展,將是我國(guó)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)今后一段時(shí)期的重要工作內(nèi)容。
縱觀我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的總體態(tài)勢(shì),其突出特點(diǎn)是:中心城市是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量,其以不到1%的國(guó)土面積、17.4%的人口,創(chuàng)造了全國(guó)41%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。因此,中心城市的發(fā)展直接關(guān)系著我國(guó)整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展質(zhì)量和水平,是影響我國(guó)城市化進(jìn)程的重要制約因素。只有實(shí)現(xiàn)中心城市的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,才能帶動(dòng)和促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)社會(huì)的健康發(fā)展。
交通運(yùn)輸不僅是中心城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)保障,同時(shí)也是中心城市輻射功能體現(xiàn)的物質(zhì)載體,因此在中心城市發(fā)展過程中占有舉足輕重的地位。隨著中心城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平特別是人民生活水平的逐步提高,對(duì)交通運(yùn)輸提出了更新、更高的要求,如何適應(yīng)這種新的需求,是中心城市交通發(fā)展面臨的重要課題。
綜觀我國(guó)中心城市交通發(fā)展歷程,經(jīng)過改革開放以來特別是近十幾年來的發(fā)展,無論是基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模和質(zhì)量,還是交通服務(wù)能力和水平,均得到極大地改善,交通運(yùn)輸對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)程度運(yùn)步提高。與此同時(shí),交通運(yùn)輸管理與交通運(yùn)輸生產(chǎn)力之間的矛盾也日益凸現(xiàn),并逐漸成為阻礙中心城市交通運(yùn)輸乃至社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要制約因素。究其原因,則是落后的交通生產(chǎn)關(guān)系與先進(jìn)交通生產(chǎn)力不相適應(yīng)的根本體現(xiàn)。目前,我國(guó)多數(shù)中心城市的交通運(yùn)輸管理體制仍沿襲傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式,政出多門、職能交叉現(xiàn)象較為突出,不能適應(yīng)交通運(yùn)輸市場(chǎng)快速發(fā)展的基本要求,已成為影響中心城市交通和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要體制性障礙。因此,按照中共十六屆三中全會(huì)精神的要求,改革現(xiàn)行中心城市交通管理體制,建立適應(yīng)交通市場(chǎng)發(fā)展要求、滿足全面建設(shè)小康社會(huì)發(fā)展需要的新型中心城市管理體制已迫在眉睫、勢(shì)在必行。
為此,致公黨中央適時(shí)開展了“中心城市交通行政管理體制研究”調(diào)研活動(dòng),以求通過深入細(xì)致的調(diào)研分析,為我國(guó)中心城市交通運(yùn)輸管理體制改革提供切實(shí)可行的科學(xué)依據(jù)和政策參考,為實(shí)現(xiàn)中共十六大提出的全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)做一些力所能及的工作,從根本上改變我國(guó)城鄉(xiāng)分割的''''二元''''經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和體制,促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康、快速發(fā)展。
在相關(guān)部門的大力支持和協(xié)助下,調(diào)研組歷時(shí)一年之久,分別對(duì)重慶、深圳、上海、武漢、北京等中心城市的交通行政管理體制進(jìn)行了深入、細(xì)致的調(diào)研和考察。每到一處,調(diào)研組都召開有相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、專家參加的中心城市交通行政管理體制座談會(huì),詳細(xì)了解情況,充分征求意見。在此基礎(chǔ)上,調(diào)研組對(duì)我國(guó)中心城市交通行政管理體制現(xiàn)狀、存在問題等有了較為清晰的認(rèn)識(shí),理清了改革思路和脈絡(luò),提出了“關(guān)于我國(guó)中心城市交通行政管理體制改革”調(diào)研報(bào)告,達(dá)到了預(yù)期目的。
希望此調(diào)研報(bào)告能對(duì)加快我國(guó)中心城市交通行政管理體制改革進(jìn)程、促進(jìn)中心城市乃至區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到應(yīng)有的啟迪和參考作用。
第一章我國(guó)中心城市的地位作用及其交通發(fā)展
1.1我國(guó)中心城市的地位和作用
中心城市是指我國(guó)直轄市、省會(huì)城市和副省級(jí)城市。我國(guó)共有36個(gè)中心城市,其中包括4個(gè)直轄市、27個(gè)省會(huì)城市和5個(gè)計(jì)劃單列市(大連、青島、寧波、廈門、深圳)。
我國(guó)36個(gè)中心城市總面積為6881平方公里,不到全國(guó)總面積的1%。總?cè)丝?2344萬,占全國(guó)的17.4%。2002年36個(gè)中心城市的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到42964.7億元,占全國(guó)總量的41%。作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的
高密度區(qū)和集聚區(qū),中心城市在國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。特別是長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲以及環(huán)渤海地帶大都市圈的形成,中心城市強(qiáng)有力的輻射和帶動(dòng)作用越來越明顯。中心城市的發(fā)展已經(jīng)不僅僅是自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題,在一定程度上已成為我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)、順利實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化宏偉目標(biāo)的關(guān)鍵所在。
1.1.1中心城市是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的高密度區(qū)
中心城市往往是地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心、金融中心、交通中心、信息中心和科教文化中心,經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頻繁。未來幾十年,以中心城市為核心的都市群,將成為我國(guó)人口最稠密、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、文化最繁榮、人民生活最富庶的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。加快中心城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)二元經(jīng)濟(jì)向一元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化,是今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)推進(jìn)我國(guó)城市化進(jìn)程,加快中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)中心環(huán)節(jié)。
1.1.2中心城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的火車頭
中心城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最重要、最具活力的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和集聚地。國(guó)外和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明,中心城市是培育財(cái)源的關(guān)鍵所在,是增強(qiáng)發(fā)展后勁的最主要源泉,中心城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用日益顯現(xiàn)。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,中心城市憑借其獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)地理區(qū)位和資源條件優(yōu)勢(shì),將成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易發(fā)展中對(duì)內(nèi)、對(duì)外兩個(gè)輻射扇面的戰(zhàn)略樞紐點(diǎn),對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將起到龍頭作用,對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到表率作用。加快中心城市發(fā)展,已成為推進(jìn)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)選擇。
1.1.3中心城市是促進(jìn)城鎮(zhèn)化、加快國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力和源泉
城市是帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要?jiǎng)恿?,城?zhèn)化是近現(xiàn)代社會(huì)進(jìn)步的突出特征。中心城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所產(chǎn)生的強(qiáng)大輻射作用,可以帶動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程,有效地轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口,加快農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,保證全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
21世紀(jì)是城鎮(zhèn)化的時(shí)代。城市是政治經(jīng)濟(jì)文化的中心,城市經(jīng)濟(jì)是新世紀(jì)先進(jìn)生產(chǎn)力和先進(jìn)文化集中體現(xiàn)的區(qū)域。中心城市的發(fā)展在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中,具有極其重要的戰(zhàn)略地位。加快中心城市發(fā)展,是中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要保障。
1.2我國(guó)中心城市交通發(fā)展概況
交通運(yùn)輸是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要的基礎(chǔ)設(shè)施。一些中心城市往往具有地區(qū)最大的國(guó)際港口、航空港、鐵路樞紐和高速公路網(wǎng)絡(luò),強(qiáng)大的集聚力使中心城市的資源配置獲得更廣闊的空間,并對(duì)生產(chǎn)力發(fā)展產(chǎn)生放大效應(yīng)。
我國(guó)中心城市擁有鋪裝道路長(zhǎng)度為17.6萬公里,占全國(guó)公路通
車總里程的10%左右。2002年我國(guó)中心城市完成的客運(yùn)量為42.1億人。占全國(guó)客運(yùn)總髦的26.3%;完成貨運(yùn)量45.4億噸,占全國(guó)貨運(yùn)總量的30.6%;中心城市共有出租車40.0萬輛,占全國(guó)總量40.5%,公共營(yíng)運(yùn)汽電車12.3萬輛,占全國(guó)總量的60.4%。中心城市是交通運(yùn)輸?shù)母叨让芗瘏^(qū),中心城市交通運(yùn)輸及基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展對(duì)城市經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生巨大的影響。
1.3我國(guó)中心城市交通發(fā)展的地位和作用
交通對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有先導(dǎo)性和基礎(chǔ)性作用。一個(gè)城市交通的優(yōu)劣,將直接影響到這個(gè)城市的競(jìng)爭(zhēng)力、影響力和輻射力。
1.3.1交通運(yùn)輸作為城市的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),對(duì)中心城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的基礎(chǔ)性作用。
“經(jīng)濟(jì)要發(fā)展,交通要先行”,通過建立高效、便捷的城市交通體系,縮短人們出行的時(shí)間,提高人們的辦事效率,使城市獲得更廣闊的發(fā)展空間。
1.3.2交通運(yùn)輸對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有先導(dǎo)性作用。
交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)可以完善城市功能,引導(dǎo)城市經(jīng)濟(jì)合理布局,帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整?,F(xiàn)代交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展已經(jīng)由過去被動(dòng)地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸向主動(dòng)引導(dǎo)、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變,對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局具有先導(dǎo)性作用。
1.3.3交通運(yùn)輸有助于加快城市化進(jìn)程。
便利、快捷的交通條件加快了中心城市人流、物流、資金流和信息流向周邊地區(qū)的擴(kuò)散,加強(qiáng)了城鄉(xiāng)之間的文化、經(jīng)濟(jì)交流,推動(dòng)城市和周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,支撐城市現(xiàn)代化。
1.3.4中心城市交通發(fā)展是交通行業(yè)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>
中心城市是區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化和交通中心。中心城市交通發(fā)達(dá),可以帶動(dòng)周邊地區(qū)交通的發(fā)展。中心城市交通加快向現(xiàn)代化邁進(jìn),可以為全國(guó)交通行業(yè)的發(fā)展與改革提供有力的支撐??梢哉f沒有中心城市交通的現(xiàn)代化,就沒有整個(gè)交通行業(yè)的現(xiàn)代化。
第二章我國(guó)中心城市交通行政管理體制概況及分析
2.1我國(guó)中心城市交通行政管理體制發(fā)展沿革
作為我國(guó)政府管理體制的重要組成部分,中心城市交通行政管理體制與我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)管理體制的發(fā)展變化存在一定的相似性,即以改革開放為分水嶺,改革開放之前,均以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制模式為主,實(shí)行嚴(yán)格的條塊管理,期間雖幾經(jīng)調(diào)整,但管理體制的根本屬性并未改變:改革開放后,特別是自二十世紀(jì)八十年代開始,以哈爾濱等城市為試點(diǎn),進(jìn)行了相應(yīng)的城市交通行政管理體制改革的探索,在管理體制結(jié)構(gòu)上有所突破,但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的色彩仍然較為濃厚,部門分割、多頭管理的狀況仍然存在:進(jìn)入二十世紀(jì)九十年代后期,以政府行政管理體制改革為契機(jī),我國(guó)部分中心城市,如北京、重慶等又相繼按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的要求,對(duì)中心城市交通行政管理體制進(jìn)行了新的改革探索,基本上構(gòu)筑起“一城一交”的大交通行政管理模式,為從根本上理順城市交通管理體制,建立適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的新型交通行政管理體系結(jié)構(gòu)進(jìn)行了有益的探索。
現(xiàn)以北京市交通行政管理體制的發(fā)展為例,對(duì)我國(guó)中心城市交通行政管理體制的沿革作一簡(jiǎn)要分析。
總體而言,北京市交通行政管理體制主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段:
一是建國(guó)初期至“”期間:其中,1949年4月成立華北公路運(yùn)輸總局,隸屬華北人民政府交通部;1952年6月成立北京市公用局;1953年1月,交通部批準(zhǔn)成立京津公路運(yùn)輸局;1954年1月成立北京市運(yùn)輸管理局;1956年12月成立北京市交通運(yùn)輸局,管轄北京市公路運(yùn)輸和市內(nèi)公共交通企業(yè);1969年4月成立北京市交通局。
由上述主要演進(jìn)過程來看,在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,中心城市
交通行政管理的變革主要以隸屬關(guān)系的調(diào)整為主。
二是1978年至1999年:其中,1978年8月成立北京市交通運(yùn)輸局,并將北京市公共交通管理工作劃出:1984年4月成立北京市交通運(yùn)輸總公司,仍履行交通運(yùn)輸局職能,公共交通管理職能由北京市市政管理委員會(huì)負(fù)責(zé):1990年成立北京市交通局,執(zhí)行交通運(yùn)輸局職能,公共交通管理職能由北京市市政管理委員會(huì)負(fù)責(zé)。
在這一時(shí)期,交通行政管理體制的調(diào)整除隸屬關(guān)系的變更之外,突出的特點(diǎn)就是開始重視交通管理職能的整合,在機(jī)構(gòu)調(diào)整方面更加注重交通發(fā)展的客觀規(guī)律和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。
三是2000年至今:其中,2000年1月成立北京市交通局,執(zhí)行交通運(yùn)輸和公共交通管理職能:2003年2月成立北京市交通委員會(huì),執(zhí)行交通運(yùn)輸和公共交通管理、城市道路管理職能,明確提出北京市交通委員會(huì)是負(fù)責(zé)北京市道路(含公路)及交通運(yùn)輸(含公共交通、軌道交通、長(zhǎng)途客運(yùn)、貨運(yùn)、水路交通等)的市政府組成部門。
2000年以來,特別是2003年成立北京市交通委員會(huì),主要根據(jù)城市交通發(fā)展的內(nèi)在要求,通過整合交通資源,建立集中、統(tǒng)一的交通行政管理體制,以充分發(fā)揮交通在城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用。
上述三個(gè)主要發(fā)展階段是對(duì)我國(guó)中心城市交通行政管理體制改革總體迸程的簡(jiǎn)要概述,我國(guó)中心城市的交通行政管理也就是在此基礎(chǔ)上形成了三種管理職能、職責(zé)不盡相同的管理模式。
2.2我國(guó)中心城市現(xiàn)有交通行政管理體制模式概述
2.2.1模式一的基本特點(diǎn)分析
從我國(guó)中心城市交通行政管理體制的發(fā)展沿革可以看出,此管理體制模式仍處于我國(guó)城市交通管理體制變革的第一階段,即基本上沿用傳統(tǒng)的條塊分割、垂直領(lǐng)導(dǎo)的分散管理模式,是典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。概括起來,該管理體制的主要特點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
一是管理部門眾多,各自職能相對(duì)單一,便于管理的細(xì)化,但部門間的協(xié)調(diào)配合難度較大,對(duì)運(yùn)輸市場(chǎng)變化的應(yīng)變能力較低;
二是職能、職責(zé)交叉明顯,易產(chǎn)生內(nèi)耗,行政效率較低;
三是以管理為目的,管理職能突出,但服務(wù)功能相對(duì)弱化。
2.2.2模式二的基本特點(diǎn)分析
該管理模式基本屬于我國(guó)城市交通行政管理體制發(fā)展的中間階段,主要有以下顯著特點(diǎn):
一是管理機(jī)構(gòu)相對(duì)較為精簡(jiǎn),管理職能相對(duì)集中,實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸管理的一體化,提高了交通行政管理效率;
二是城市綜合交通管理體制尚未建立,各種運(yùn)輸方式的管理仍比較分散;
三是在進(jìn)一步提高交通行政管理對(duì)市場(chǎng)變化的應(yīng)變能力的同時(shí),社會(huì)服務(wù)功能得到明顯增強(qiáng)。
2.2.3模式三的基本特點(diǎn)分析
這一交通體制模式是目前我國(guó)中心城市交通行政管理體制改革的最新成果,是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下管理創(chuàng)新、體制創(chuàng)新的直接體現(xiàn),是我國(guó)交通行政管理體制模式發(fā)展的一大突破,為構(gòu)建綜合運(yùn)輸管理體制、實(shí)踐“以人為本、執(zhí)政為民”理念進(jìn)行了有益的嘗試和探索。其特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
一是實(shí)現(xiàn)了決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離和協(xié)調(diào),減少了管理層次,提高了管理效率,降低了管理成本。其中,決策層主要負(fù)責(zé)全市交通事業(yè)發(fā)展的綜合決策與研究,協(xié)調(diào)各方加快交通事業(yè)的發(fā)展;執(zhí)行層負(fù)責(zé)有關(guān)交通運(yùn)輸、路政方面的具體事務(wù);
二是實(shí)現(xiàn)了城市交通發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和決策的統(tǒng)一,為城市交通的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ);
三是實(shí)現(xiàn)了各種運(yùn)輸方式管理的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一,從根本上消除了條塊分割、部門分割的不利影響,整合了交通資源,有利于交通快速反
應(yīng)機(jī)制的建立和形成;
四是在提高城市交通宏觀管理能力的同時(shí),社會(huì)服務(wù)職能得到顯著增強(qiáng)。
由以上分析可知,目前我國(guó)中心城市現(xiàn)存的三種交通行政管理模式之間存在以下演進(jìn)關(guān)系,即由單純的為管理而管理逐步走向管理、服務(wù)并重和以人為本;管理層次由多到少、管理機(jī)構(gòu)由繁到簡(jiǎn)、管理效率由低到高、管理職能由微觀到宏觀、管理體制由分散到集中。
就三種模式的實(shí)施效果來看,由于大交通管理體制模式是在充分認(rèn)識(shí)交通與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上,以市場(chǎng)為導(dǎo)向,以滿足客貨運(yùn)輸需求、提高交通運(yùn)輸?shù)纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)效益、實(shí)現(xiàn)“人暢其行,貨暢其流”為目的,通過改革與實(shí)踐的探索而建立起來的、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代城鄉(xiāng)交通發(fā)展相適應(yīng)的運(yùn)輸管理新體制,因此與其他管理體制模式比較而言,具有更強(qiáng)的宏觀調(diào)控能力、更好的應(yīng)變能力、更高的運(yùn)行效率和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益及更好的民眾親和力和認(rèn)同感。
2.3我國(guó)中心城市交通行政管理體制存在的主要問題
我國(guó)中心城市交通行政管理體制是在特定歷史時(shí)期,特定社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下建立和發(fā)展起來的,是與一定的社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)的,這是認(rèn)識(shí)和分析中心城市交通行政管理體制的基礎(chǔ)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的變化,特別是交通運(yùn)輸需求的不斷變化,傳統(tǒng)管理體制的僵化己演變成為阻礙城市交通發(fā)展的重要制約因素,體制性障礙日益凸顯。
中共十六大和十六屆三中全會(huì)明確提出全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)和堅(jiān)持以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,必將對(duì)管理體制提出更新、更高的要求。因此,認(rèn)真分析和審視現(xiàn)有管理體制的問題的弊端,是建立適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展要求的交通行政管理新體制的重
要認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。
通過調(diào)研分析,目前我國(guó)中心城市交通行政管理體制方面所存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
一是體制不順。一方面三種體制模式并存,名稱各異,中心城市交通行政管理機(jī)構(gòu)有的名稱為交通委員會(huì)(北京、重慶等),有的為交通局(深圳、哈爾濱等),還有的為城市交通管理局(上海);另一方面,隸屬關(guān)系不一,如有的城市交通主管機(jī)構(gòu)直接歸市政府管理,有的歸口經(jīng)委和建委管理。以出租車為例,全國(guó)36個(gè)中心城市有24個(gè)城市城鄉(xiāng)出租車由交通一家管理,有11個(gè)城市由建設(shè)部門管理城區(qū)出租車,交通部門管理郊縣出租車;長(zhǎng)沙由交通、建設(shè)、公安共管。
正是這種模式各異、體系混亂的狀況,導(dǎo)致中心城市管理的區(qū)域分割、部門分割和各自為政,無法真正形成有效的管理體系,是體制關(guān)系不順的根源所在。
二是政出多門、職能交叉、管理混亂。長(zhǎng)期以來,由于缺乏對(duì)中心城市交通行政管理職能的深入研究和科學(xué)界定,導(dǎo)致交通行政管理的條塊之間、行政層級(jí)之間存在著較大程度上的事權(quán)不清、關(guān)系不順;各管理機(jī)構(gòu)之間職能分工存在著多頭管理、政出多門的現(xiàn)象。由于行政主體的多元化,導(dǎo)致市場(chǎng)管理的混亂,社會(huì)影響十分惡劣。如目前我國(guó)多數(shù)中心城市的城市規(guī)劃、道路建設(shè)和維護(hù)、公交運(yùn)營(yíng)、道路交通管理和公路建設(shè)、軌道交通的管理職能分別屬于建設(shè)、公安、交通、鐵路等部門。
同時(shí),多頭管理還突出體現(xiàn)在交通市場(chǎng)管理尺度不一、依據(jù)不一,直接影響著交通市場(chǎng)法制化建設(shè)進(jìn)程和政府的依法行政。目前,各類城市交通管理機(jī)構(gòu)對(duì)城市交通市場(chǎng)實(shí)施管理的法理依據(jù)分別為各政府主管部門制定的規(guī)章和文件,因這些規(guī)章多相互矛盾和抵觸,導(dǎo)致
管理者執(zhí)行難度加大,經(jīng)營(yíng)者無所適從,既影響了政府部門的行政效率,造成城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸管理的混亂,損害了經(jīng)營(yíng)者與交通行為參與者的合法權(quán)益,又嚴(yán)重?fù)p害了政府的威信和形象。
三是分工過細(xì)、機(jī)構(gòu)重疊。目前,多數(shù)中心城市的交通行政管理體制仍屬計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式的延續(xù),其設(shè)立的根本目的就在于“以管理為中心”,為管理而管理。突出表現(xiàn)為:分工過細(xì),管理部門眾多,機(jī)構(gòu)重復(fù)。其結(jié)果是效率低下,人浮于事,也導(dǎo)致人、財(cái)、物等資源的浪費(fèi),并在一定程度上割裂了交通行政管理體系各組成部分之間的內(nèi)在聯(lián)系。
四是政策不一、城鄉(xiāng)有別。主要表現(xiàn)在城市公交與城鄉(xiāng)交通發(fā)展政策的不對(duì)稱方面,從而主觀上形成城市居民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民交通出行的差別待遇。如部分中心城市的城市公交可享受免交養(yǎng)路費(fèi)、客運(yùn)附加費(fèi)和路橋費(fèi)以一定的稅收優(yōu)惠等政策,而作為城鄉(xiāng)交通主要方式的公路客運(yùn)不僅要交各種公路規(guī)費(fèi),在財(cái)政和稅收上也沒有什么任何優(yōu)惠政策。這不僅難以適應(yīng)“以人為本、執(zhí)政為民”理念的本質(zhì)要求,同時(shí)也不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和日益加快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要,特別是隨著城市客運(yùn)郊區(qū)化、城鄉(xiāng)客運(yùn)公交化發(fā)展的逐步深入,克服城市交通管理的體制性障礙已成當(dāng)務(wù)之急。
上述問題的產(chǎn)生有其深刻的社會(huì)和歷史根源,如何客觀認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)這些問題對(duì)當(dāng)前中心城市交通運(yùn)輸乃至城市整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響,是決定中心城市交通行政管理體制改革進(jìn)程的關(guān)鍵。通過分析,目前交通行政管理體制問題對(duì)我國(guó)中心城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是阻礙運(yùn)輸生產(chǎn)力的發(fā)展和統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序運(yùn)輸市場(chǎng)的形成;二是導(dǎo)致交通資源的浪費(fèi),制約城市和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;三是導(dǎo)致行政管理成本增加,影響交通行政管理效率。
第三章發(fā)達(dá)國(guó)家中心城市交通行政管理體制的經(jīng)驗(yàn)分析
3.1發(fā)達(dá)國(guó)家交通行政管理體制概述
3.1.1以美國(guó)為代表的綜合運(yùn)輸管理體制
美國(guó)經(jīng)歷了現(xiàn)代交通運(yùn)輸業(yè)完整的發(fā)展過程,其政府的交通運(yùn)輸管理也隨著交通運(yùn)輸業(yè)的成長(zhǎng)而不斷調(diào)整。期間經(jīng)歷了以鐵路運(yùn)輸為主時(shí)代:公路運(yùn)輸興起、水路運(yùn)輸恢復(fù)、航空運(yùn)輸條件改善時(shí)代。1950年到1970年,開始實(shí)施洲際公路建設(shè)、機(jī)場(chǎng)和航空運(yùn)輸改造、海運(yùn)
振興計(jì)劃等。為適應(yīng)交通運(yùn)輸業(yè)大規(guī)??焖侔l(fā)展的要求,1966年,約翰遜總統(tǒng)提出組建運(yùn)輸部并經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)于次年4月1日正式成立。從而將原分散在商業(yè)部、財(cái)政部等八個(gè)部、委、三個(gè)局、處的交通管理職能和相關(guān)事務(wù)集中,實(shí)現(xiàn)了對(duì)全國(guó)交通運(yùn)輸事務(wù)的綜合管理。
美國(guó)聯(lián)邦運(yùn)輸部是聯(lián)邦政府歸口管理水、陸、空運(yùn)輸?shù)恼畽C(jī)構(gòu)。下設(shè)美國(guó)海岸警備隊(duì)、聯(lián)邦航空管理局、聯(lián)邦公路局、聯(lián)邦鐵路局、國(guó)家公路交通安全管理局、聯(lián)邦公共交通管理局、圣.勞倫斯海道管理局、海事管理局等。主要負(fù)責(zé)國(guó)家交通運(yùn)輸政策和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的制定,交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)管理,起草并提交交通運(yùn)輸或與交通運(yùn)輸有關(guān)的立法。其中,聯(lián)邦公路局主要負(fù)責(zé)有關(guān)公路設(shè)施管理、交通安全、車輛管理,駕駛員管理、駕培行業(yè)管理、交通監(jiān)控、交通信號(hào)、道路標(biāo)志管理等。
3.1.2以德國(guó)為代表的政府“超”綜合運(yùn)輸管理體制
20世紀(jì)80年代以來,發(fā)達(dá)國(guó)家如德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)在原有綜合運(yùn)輸管理體制的基礎(chǔ)上又開始進(jìn)行大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革,將交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)與其他性質(zhì)相近、聯(lián)系密切的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)合并,形成所謂的“超”運(yùn)輸部。如1998年,德國(guó)政府將聯(lián)邦交
通部與建設(shè)部等合并成立德國(guó)聯(lián)邦交通、建設(shè)和住房部,其職能范圍涉及鐵路、公路、航空、遠(yuǎn)洋、內(nèi)河航運(yùn)、公路建設(shè)、聯(lián)邦航道建設(shè)及氣象服務(wù)等領(lǐng)域。其宗旨是在歐洲建立一個(gè)統(tǒng)一的交通運(yùn)輸市場(chǎng);建立歐洲范圍內(nèi)暢通、現(xiàn)代化的交通網(wǎng)絡(luò);適應(yīng)相鄰國(guó)家的交通管理體制并與之相銜接。同時(shí)提出交通不僅應(yīng)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而且還要為公民的出行提供便捷的交通服務(wù),并盡可能地減少交通對(duì)人類生存和生態(tài)環(huán)境的不利影響。
3.2國(guó)外中心城市交通管理體制的成功經(jīng)驗(yàn)和基本做法
目前,發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)進(jìn)入交通管理的科學(xué)化、現(xiàn)代化階段,其中心城市的交通管理體制主要考慮綜合運(yùn)輸體系配置的合理性、經(jīng)濟(jì)性,并從環(huán)保、快捷等方面強(qiáng)化對(duì)交通網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)代化改造,逐步推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)交通設(shè)施的信息化。概括起來,國(guó)外中心城市交通管理體制的成功經(jīng)驗(yàn)和基本做法主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
3.2.1管理職能法定化
實(shí)現(xiàn)交通管理體制的法制化是國(guó)外中心城市交通管理的普遍經(jīng)驗(yàn),交通行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其職責(zé)權(quán)限均由相關(guān)法律法規(guī)予以明確限定,并對(duì)政府機(jī)構(gòu)之間、地方政府之間的關(guān)系加以明確和規(guī)范,為行政機(jī)關(guān)執(zhí)行交通運(yùn)輸管理職能提供了法律依據(jù)。交通管理體制改革一旦與原有法律發(fā)生沖突,必須以法律的修改和完善為先導(dǎo),一旦形成新的法律,交通管理體制就得到法律的保護(hù)。
3.2.2交通管理一體化
發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)交通運(yùn)輸均實(shí)行集中統(tǒng)一的管理體制,即綜合運(yùn)輸管理體制。其中心城市為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的需要,將原分屬于交通、城市建設(shè)、規(guī)劃部門的相關(guān)職能予以合并,達(dá)到了統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、節(jié)約成本、運(yùn)輸便利、環(huán)境清潔的目的。在此基礎(chǔ)上
形成了全國(guó)統(tǒng)一、上下一致、職能明確、權(quán)責(zé)清晰的中心城市交通管理體制,減少了交叉環(huán)節(jié),有力地促進(jìn)了城市交通和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。
3.2.3調(diào)節(jié)手段市場(chǎng)化
充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置方面的基礎(chǔ)作用,對(duì)運(yùn)輸資源實(shí)行開放式管理是國(guó)外中心城市交通市場(chǎng)管理的基本經(jīng)驗(yàn),無論是城市出租車、還是駕駛員培訓(xùn)、物流或貨運(yùn)公司,多采用市場(chǎng)準(zhǔn)入制度或招投標(biāo)制的管理模式,并通過一定的考核體系對(duì)其服務(wù)質(zhì)量、財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)水平等實(shí)施管理。這樣既減少了審批環(huán)節(jié),又降低了政府的行政成本,體現(xiàn)了以人為本的管理理念。
3.2.4規(guī)劃、決策科學(xué)化
發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)交通規(guī)劃、決策工作非常重視,并制定了一整套嚴(yán)格的程序預(yù)防決策失誤。其基本程序是:首先由交通管理部門根據(jù)交通需求提出初步計(jì)劃,在聽取專家和市民的意見后,報(bào)市政管理委員會(huì);市政管委會(huì)將方案提交相關(guān)的專業(yè)委員會(huì)(如環(huán)境委員會(huì)等)進(jìn)行充分的論證和修改;對(duì)方案進(jìn)行公示,如果多數(shù)市民不同意,方案就不能被批準(zhǔn);如方案獲得通過,市政管委會(huì)將以法律法規(guī)的形式予以確認(rèn),之后方可付諸實(shí)施。
3.2.5城市交通公交化
目前,發(fā)達(dá)國(guó)家中心城市交通管理的重心己轉(zhuǎn)向解決城市交通擁堵、大力發(fā)展公共交通方面,通過建設(shè)發(fā)達(dá)的公共交通設(shè)施和公共客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),為公眾提供便捷、完善的公共交通服務(wù)來提高公眾對(duì)公共交通的認(rèn)識(shí)及使用的積極性,以盡可能地減少私人轎車的出行次數(shù)和規(guī)模,提高城市車輛的通行速度,減緩城市交通擁堵,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)交通的順暢。
3.2.6監(jiān)督機(jī)制完善化
發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)城市交通建設(shè)和管理均建立了完善的監(jiān)督機(jī)制。如聯(lián)邦德國(guó)為了加強(qiáng)對(duì)高速公路建設(shè)的司法控制,在全國(guó)設(shè)立了聯(lián)邦高速公路工程監(jiān)理委員會(huì),統(tǒng)一審批并監(jiān)管監(jiān)理公司。在聯(lián)邦法院專門設(shè)立了高速公路法庭,配備了懂工程的法官,實(shí)行嚴(yán)格的司法控制程序,按照建設(shè)程序嚴(yán)格合同管理,對(duì)工程定額、工程質(zhì)量發(fā)生問題的建設(shè)項(xiàng)目直接訴諸法律,通過司法手段對(duì)合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行責(zé)任劃分,依法處理有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人,從而確保工程的質(zhì)量和效益。
3.2.7科技運(yùn)用實(shí)效化
國(guó)外中心城市交通管理部門為了實(shí)現(xiàn)本地區(qū)交通管理的方便快捷,注重加強(qiáng)現(xiàn)代高新技術(shù)的應(yīng)用研究工作,為交通設(shè)施的現(xiàn)代化改造提供充足的技術(shù)儲(chǔ)備。如通過數(shù)據(jù)自動(dòng)采集、動(dòng)態(tài)模擬、電子通信、衛(wèi)星導(dǎo)航等現(xiàn)代交通管理技術(shù)的應(yīng)用,實(shí)現(xiàn)了交通現(xiàn)狀的實(shí)地監(jiān)控和適時(shí)的信息公告,大大提高了交通疏導(dǎo)能力,有利地促進(jìn)了交通基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化和交通管理的信息化。
3.3幾點(diǎn)啟示
(一)從國(guó)外交通管理體制演進(jìn)的基本規(guī)律來看,由分散走向集中,是交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。建立集中統(tǒng)一的交通管理機(jī)構(gòu),是進(jìn)一步提高統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、管理能力,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一法規(guī)、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一規(guī)劃,促進(jìn)中心城市交通發(fā)展的必由之路。
(二)發(fā)達(dá)國(guó)家中心城市的交通管理普遍采用“統(tǒng)一管理、兩個(gè)層面(決策層、執(zhí)行層)、三大職能管理、建設(shè)、執(zhí)法”的大交通管理模式。有利于構(gòu)筑與中心城市交通發(fā)展需求相適應(yīng)的體制框架,并從根本上解決了制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)和運(yùn)輸生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙和
中心城市交通管理主體眾多、部門分割、職能交叉等問題。實(shí)行統(tǒng)一管理、決策與執(zhí)行相分離的管理模式,有利于保證交通行政管理的公平和效率。
(三)實(shí)現(xiàn)城市交通管理的集中統(tǒng)一,有利于交通基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌布局和交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的整體規(guī)劃,使城市中心區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部的交通配套設(shè)施更趨合理,實(shí)現(xiàn)中心城市內(nèi)部和城市與衛(wèi)星城之間的交通暢通,達(dá)到方便城市居民出行,發(fā)揮中心城市經(jīng)濟(jì)輻射作用,帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。
(四)建立集中統(tǒng)一的城市交通管理體制,是實(shí)現(xiàn)各種運(yùn)輸方式的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、有效銜接,建立暢通、安全、便捷的交通運(yùn)輸體系,優(yōu)化運(yùn)輸?shù)慕M織方式與結(jié)構(gòu),減少出行時(shí)間和費(fèi)用,提供“無縫”和“零距離換乘”的交通服務(wù)系統(tǒng)的重要體制保障。
第四章中心城市交通行政管理體制改革的緊迫性
中共十六屆三中全會(huì)作出了關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決定,明確提出要按照“五個(gè)統(tǒng)籌”的思路促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。中共十六屆三中全會(huì)的這個(gè)重要論斷,不僅為完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制指明方向,同時(shí)也為深化我國(guó)中心城市交通行政管理體制改革指明了方向。
我國(guó)現(xiàn)行的中心城市交通行政管理體制是多年來在改革實(shí)踐中不斷探索、不斷總結(jié)、不斷完善而形成的,曾對(duì)中心城市的交通和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極的作用。但隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快,城市人口和城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張,現(xiàn)行的交通管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需求。根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于政府機(jī)構(gòu)改革的總體部署,按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)政府行政管理體制的基本要求,在全面總結(jié)、認(rèn)真吸取國(guó)內(nèi)外中心城市交通行政管理體制改革經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,對(duì)我國(guó)中心城市交通行政管理體制按照城鄉(xiāng)交通一體化的模式逐步進(jìn)行改革,十分必要。
4.1是立黨為公、執(zhí)政為民和實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想的迫切需要
出行方式是生活方式的體現(xiàn),關(guān)心和解決人民群眾的出行問題就是從根本上維護(hù)和實(shí)現(xiàn)了人民群眾的根本利益。建立一體化的城鄉(xiāng)交通管理模式整合道路交通資源,實(shí)現(xiàn)交通含公共交通、軌道交通、長(zhǎng)途客運(yùn)、貨運(yùn)、水路交通等一體化運(yùn)輸,能夠合理地配置各種交通資源,優(yōu)化運(yùn)輸出行的組織方式和結(jié)構(gòu),減少出行時(shí)間和費(fèi)用,從而最大限度地提高出行服務(wù)質(zhì)量和效率,代表了現(xiàn)階段交通運(yùn)輸領(lǐng)域先
進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求,執(zhí)政為民,興交為公,真正將“三個(gè)代表”重要思想落到實(shí)處。
4.2是適應(yīng)中心城市經(jīng)濟(jì)和交通發(fā)展的迫切需要
中心城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心,經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度日益加大,對(duì)支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)提出了更高的要求。中心城市的交通發(fā)展己經(jīng)呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)化、社會(huì)化發(fā)展趨勢(shì),各種交通方式既競(jìng)爭(zhēng)又聯(lián)合,既分工又協(xié)作,其運(yùn)輸過程和技術(shù)裝備等相互銜接的要求越來越高?,F(xiàn)代城市交通的發(fā)展,使各種交通方式相互依存,對(duì)合理分工、銜接配套、協(xié)調(diào)平衡的要求越來越高,客觀上需要建立與之相適應(yīng)的統(tǒng)一高效的交通管理體制。
4.3是整合運(yùn)輸資源、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的迫切需要
分散的交通管理模式不僅使交通運(yùn)輸?shù)囊?guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)難以體現(xiàn),聯(lián)合運(yùn)輸難以組織,而且運(yùn)力投放盲目,無序競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重,難以形成綜合運(yùn)輸效益。各自為政還導(dǎo)致了社會(huì)資源、交通資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。在實(shí)行交叉管理模式的中心城市中,不同的交通運(yùn)輸方式分屬不同的行政管理部門,導(dǎo)致了諸如城市公共汽車交通與長(zhǎng)途客運(yùn)交通不能有效接駁、城市出入口道路與公路不能合理銜接、出租車和停車場(chǎng)管理混亂等問題。受條塊分割管理模式的影響,在道路交通行政管理、行業(yè)管理、治安管理及相關(guān)執(zhí)法工作中,圍繞車輛購(gòu)置、使用、道路通行稅費(fèi)征收、運(yùn)管服務(wù)等也存在職權(quán)交叉、管理混亂、手續(xù)繁雜、扯皮嚴(yán)重等,難以為乘車人提供優(yōu)質(zhì)滿意的運(yùn)輸服務(wù),“人暢其行、貨暢其流”的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。
4.4是加快城市化進(jìn)程、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的迫切需要
中心城市在人口數(shù)量和城市規(guī)模等方面不斷擴(kuò)大,城郊住宅小區(qū)的不斷興建以及城市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的不斷拓展,城市內(nèi)外道路系統(tǒng)相互交織,中心城區(qū)與遠(yuǎn)城區(qū)的聯(lián)系更加緊密,城鄉(xiāng)邊界不斷模糊。但由于實(shí)行分散管理,有些中心城市出現(xiàn)了長(zhǎng)途汽車公交化和公共汽車郊區(qū)化的矛盾,各部門在線路的分配、站點(diǎn)的設(shè)置等方面也存在許多不協(xié)調(diào)的地方,嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸?shù)恼0l(fā)展。為促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展,交通改革必須走一體化的道路,對(duì)城鄉(xiāng)交通統(tǒng)一決策、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理,建立“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效”的交通行政管理機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)各種交通方式銜接有序、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),全面提升城市交通功能,促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)文化交流,加快城市化進(jìn)程和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展。
4.5是適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)的迫切需要
國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明,以中心城市為核心、其他城市配套發(fā)展的點(diǎn)軸模式,是加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。中心城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)相互依存,彼此推動(dòng)。交通運(yùn)輸是城市化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展必須解決的一個(gè)關(guān)鍵問題,而中心城市的交通運(yùn)輸問題又是關(guān)鍵中的關(guān)鍵,是影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行鏈條效率的核心環(huán)節(jié)。建立綜合的交通管理體制,統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)一體化交通運(yùn)輸問題,是優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)能力的重要手段,也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)的迫切需要。
4.6是降低政府行政成本、提高服務(wù)效率的迫切需要
實(shí)行分散的管理模式,由于機(jī)構(gòu)和職能交叉,管理人員隊(duì)伍龐大,
財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。同時(shí)運(yùn)輸生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所需的政府審批手續(xù)重疊、龐雜,由于政出多門而導(dǎo)致的政府行政成本居高不下,服務(wù)效率難以提高。因此必須實(shí)行城鄉(xiāng)交通一體化的管理模式,按照決策、執(zhí)行、管理與監(jiān)督相協(xié)調(diào)的原則,政府從直接的市場(chǎng)準(zhǔn)入審批和價(jià)格管制退向管理競(jìng)爭(zhēng)者資質(zhì)、依法監(jiān)督行為等。進(jìn)一步理順關(guān)系、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高行政管理透明度和清晰度,降低管理成本,提高政府行政效率,加快由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,重新樹立政府的威信和社會(huì)形象。
第五章我國(guó)中心城市交通行政管理體制改革建議
中心城市是我國(guó)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心和龍頭,在全面建設(shè)小康社會(huì)和協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城市化進(jìn)程方面具有舉足輕重的作用。只有認(rèn)真研究和充分發(fā)揮中心城市在國(guó)民經(jīng)濟(jì)特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用,克服中心城市發(fā)展所面臨的體制性障礙,切實(shí)做好中心城市的各項(xiàng)改革工作,才能為中心城市及其區(qū)域經(jīng)濟(jì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造寬松的政治環(huán)境和制度保障。
交通運(yùn)輸作為城市發(fā)展的基礎(chǔ)性、服務(wù)性、先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè),應(yīng)始終堅(jiān)持“適度超前”原則,以提高運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的連通性、服務(wù)能力為重點(diǎn),以克服交通管理的體制性障礙為突破口,牢固樹立以人為本、交通為民的服務(wù)理念,銳意改革、加快發(fā)展,為區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面、健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
5.1我國(guó)中心城市交通行政管理體制改革目標(biāo)
根據(jù)中共中央十六大提出的全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)以及中共十六屆三中全會(huì)提出的“五個(gè)統(tǒng)籌”、“五個(gè)堅(jiān)持”的總體部署,按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)政府行政管理體制的基本要求,在全面總結(jié)分析建國(guó)以來我國(guó)中心城市交通行政管理體制改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,借鑒和吸收國(guó)外大中城市交通行政管理的普遍經(jīng)驗(yàn),提出我國(guó)中心城市交通行政管理體制改革的目標(biāo)是:
逐步建立機(jī)構(gòu)精干、體系完整、職能明確、權(quán)貴一致、管理順暢、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、辦事高效、基本符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)階段發(fā)展要求、有利于促進(jìn)中心城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)和交通運(yùn)輸生產(chǎn)力全面協(xié)調(diào)發(fā)展的中心城市交通行政管理體制。
通過機(jī)構(gòu)調(diào)整和資源整合,實(shí)現(xiàn)中心城市管理機(jī)構(gòu)、交通規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)、運(yùn)輸管理的相對(duì)集中,形成決策、執(zhí)行、管理與監(jiān)督協(xié)調(diào)的中心城市交通行政管理運(yùn)行機(jī)制。
其中,改革目標(biāo)可以劃分為兩個(gè)層次:
第一層次,即基本目標(biāo)是:以建立和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)交通一體化管理體制為重點(diǎn),通過職能調(diào)整、機(jī)構(gòu)整合,理順城鄉(xiāng)交通管理的體制關(guān)系,為城鄉(xiāng)交通發(fā)展和城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件;
第二層次,即終極目標(biāo)是:以構(gòu)建綜合運(yùn)輸管理體制為重點(diǎn),理順條塊關(guān)系,明確職能職責(zé),建立集中統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致、管理高效的交通行政管理體系。
5.2我國(guó)中心城市交通管理體制改革應(yīng)遵循的主要原則
為實(shí)現(xiàn)上述改革目標(biāo),中心城市交通行政管理體制改革除應(yīng)遵循政府機(jī)構(gòu)改革的一般原則之外,還必須遵循以下原則:
5.2.1堅(jiān)持以十六屆三中全會(huì)精神為指導(dǎo)
中共十六屆三中全會(huì)明確提出了“五個(gè)統(tǒng)籌”、“五個(gè)堅(jiān)持”的發(fā)展要求,是指導(dǎo)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要的綱領(lǐng)性文件,為我國(guó)的改革與發(fā)展工作指明了方向。中心城市交通行政管理體制的目的,在于通過體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新,克服體制性障礙對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響,充分發(fā)揮中心城市的輻射和拉動(dòng)作用,促進(jìn)城市特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的全面和健康發(fā)展。因此,中心城市交通行政管理體制改革也必須以十六屆三中全會(huì)精神為基本指導(dǎo)原則,按照十六屆三中全會(huì)的統(tǒng)一部署和要求,認(rèn)真做好各項(xiàng)改革工作。
5.2.2堅(jiān)持以人為本的原則
“以人為本、執(zhí)政為民”是新時(shí)期各級(jí)政府管理工作的中心環(huán)節(jié),同時(shí)也是中共十六屆三中全會(huì)提出的一個(gè)全新要求。實(shí)踐“以人為本、執(zhí)政為民”,是要把滿足人民群眾的交通需求作為改革的出發(fā)點(diǎn)和歸宿,從便民、利民的角度,認(rèn)真做好各項(xiàng)管理工作。
在中心城市交通行政管理體制改革過程中堅(jiān)持“以人為本、執(zhí)政為民”的原則要求,就是要深刻理解和明確交通管理的定位,以對(duì)黨負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的態(tài)度,摒棄部門利益、個(gè)人利益,顧全大局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn),轉(zhuǎn)變觀念,牢固樹立服務(wù)意識(shí),實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變,即實(shí)現(xiàn)由為管理而管理向管理即服務(wù)方向的轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。
5.2.3決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的原則
實(shí)現(xiàn)中心城市交通行政管理決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離和協(xié)調(diào),是當(dāng)今政府改革和建立有限型政府的重要內(nèi)容。籍此可達(dá)到減少管理層次,提高管理效率,降低行政成本的目的,同時(shí)便于最大限度地發(fā)揮各級(jí)政府交通行政管理機(jī)構(gòu)的整體效能,便于各層級(jí)之間的相互監(jiān)督,有利于建立和形成交通快速反應(yīng)機(jī)制,提高交通行政管理水平。
5.2.4實(shí)事求是、循序漸進(jìn)的原則
認(rèn)真分析各種交通運(yùn)輸方式的特點(diǎn)及其發(fā)展趨勢(shì),以是否有利于促進(jìn)中心城市生產(chǎn)力發(fā)展作為改革的根本標(biāo)準(zhǔn),科學(xué)合理地處理中心城市交通行政管理?xiàng)l塊關(guān)系。探索最佳管理模式。我國(guó)地域遼闊,東西部中心城市之間有著巨大的差異,必須堅(jiān)持實(shí)事求是,具體問題具體分析,根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)、交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展水平及發(fā)展趨勢(shì)等因素,制定適合本地區(qū)發(fā)展的改革方案。必須正確處理好交通行政管理體制改革的階段性目標(biāo)和總體目標(biāo)的關(guān)系,按照從實(shí)際出發(fā),全面部署、重點(diǎn)突破、分步實(shí)施、協(xié)調(diào)推進(jìn)的要求,分清輕重緩急,有步驟、分階段地推進(jìn)。
5.3基本模式選擇與改革步驟
根據(jù)改革目標(biāo)和原則,在綜合分析我國(guó)中心城市交通行政管理體制現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,提出中心城市交通行政管理體制改革的基本模式為:“一城一交”模式,即大交通管理體制模式。
選擇“一城一交”作為中心城市交通行政管理體制的基本模式,有其合理性和可行性。一方面,“一城一交”模式即是當(dāng)今世界大型城市交通管理體制的基本模式,也是國(guó)外城市交通管理成功經(jīng)驗(yàn)的根本體現(xiàn),其在整合交通資源、優(yōu)化資源配置、降低行政成本、提高管理效率方面所體現(xiàn)出的巨大優(yōu)勢(shì)是其他管理模式無可比擬的;另一方面,“一城一交”模式也是當(dāng)前我國(guó)中心城市交通行政管理體制改革的最終取向,特別是北京、重慶、深圳、武漢等城市在這方面所作的有益嘗試和探索,為指導(dǎo)其他城市的交通行政管理體制改革提供了可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn),即“一城一交”管理模式在我國(guó)具有可行性和可操作性。
在進(jìn)行中心城市“一城一交”管理體制模式改革過程中,可根據(jù)各地的不同情況,采用如下兩種方式予以實(shí)施:
一是一步到位,即不考慮城市現(xiàn)行交通行政管理體制模式現(xiàn)狀,直接按照“一城一交”模式的要求,提出改革方案,予以實(shí)施:
二是循序漸進(jìn),即在充分考慮城市交通管理體制發(fā)展現(xiàn)狀及其所處的發(fā)展階段的基礎(chǔ)上,由模式一到模式三逐步推進(jìn),分步實(shí)施。其中,處于模式一(城鄉(xiāng)道路運(yùn)輸分散管理)的中心城市應(yīng)在相關(guān)部門的指導(dǎo)下,首先盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸?shù)囊惑w化管理:處于模式二的中心城市,要在總結(jié)現(xiàn)有管理體制改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,參照其他城市改革的成功經(jīng)驗(yàn),按照“一城一交”管理模式的要求,向構(gòu)筑大交通管理體制方向邁進(jìn)。
5.4措施建議
(一)建議在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,由中共中央編辦牽頭,會(huì)同有關(guān)部門對(duì)中心城市交通行政管理體制進(jìn)行深入研究,按照“五個(gè)統(tǒng)籌”、“五個(gè)堅(jiān)持”的原則要求,制訂并提出中心城市交通行政管理體制改革的指導(dǎo)意見,指導(dǎo)中心城市交通改革與發(fā)展,為全面推動(dòng)中心城市交通行政管理體制改革提供必要的政策指導(dǎo)。
(二)鼓勵(lì)和支持管理體制改革經(jīng)驗(yàn)相對(duì)較為豐富、體制基礎(chǔ)較好的中心城市,按照“一城一交”體制模式的要求,繼續(xù)開展交通行政管理體制改革的試點(diǎn)工作。
5.5結(jié)束語
致公黨中央開展本項(xiàng)調(diào)研工作的目的,就在于通過對(duì)當(dāng)前中心城市交通行政管理體制現(xiàn)狀的實(shí)地調(diào)查和分析,了解和掌握中心城市交通行政管理體制存在的突出問題,在認(rèn)真聽取各有關(guān)政府部門和專家意見的基礎(chǔ)上,以十六大和十六屆三中全會(huì)精神為指導(dǎo),提出中心城市交通行政管理體制改革的建議,以克服制約中心城市發(fā)展的根本性體制障礙,推動(dòng)和促進(jìn)我國(guó)中心城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)和交通事業(yè)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展.