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縣農民異地轉移工程是指縣根據省委、省政府“搬得下、穩(wěn)得住、富得起”的指導精神，按照“政府引導、農民自愿、科學規(guī)劃、分步實施”原則，將居住在高山上、深山中，交通條件差、發(fā)展?jié)摿τ邢薜霓r民從生存條件惡劣、自然災害頻繁的山村搬遷出來，搬到中心村、中心鎮(zhèn)、縣城等生產生活條件較好的地方居住，改變其生產生活方式，使之徹底脫貧致富的一項長期性工作，亦稱為農民下山脫貧工程?？h自2003年開始開展這項工作，截至2012年底，已經異地轉移農民6千多戶，2.3萬多人，約占全縣農業(yè)人口的12%。隨著轉移農民的規(guī)模不斷擴大，政策實施所引發(fā)的問題逐步顯現。為此，縣人民法院通過走訪、座談和發(fā)放問卷的形式，對相關問題進行了調查，共發(fā)放問卷800份，收回有效問卷233份，調查截止日期為2011年6月15日?，F將調查情況匯總如下。

一、縣農民異地轉移的主要做法

在2008年以前，縣針對該縣烏溪江水庫周邊群眾基礎設施建設滯后，生產生活條件較差的狀況，將工作重點放在了烏溪江庫區(qū)農民的異地轉移上，就庫區(qū)農民轉移出臺了單獨的扶持政策。到了2008年，庫區(qū)與非庫區(qū)的農民轉移納入了統(tǒng)一的政策管理。根據2008年以后出臺的文件，縣農民異地轉移的主要作法是：

1、劃分轉移區(qū)域，確定不同轉移補助標準。轉移政策涵蓋該縣的全部農業(yè)人口。根據農民居住的自然條件和收入情況的不同，轉移區(qū)域分為烏溪江庫區(qū)、低收入農戶集中村和其他區(qū)域，三類區(qū)域又再劃分優(yōu)惠區(qū)和非優(yōu)惠區(qū)，即總共分為六類區(qū)域，并結合不同安置模式，規(guī)定了每人3000元到20000元不等的補助標準。

2、集中安置和分散安置相結合。所謂集中安置，就是由政府在城鎮(zhèn)（縣城）、集鎮(zhèn)統(tǒng)一征地、統(tǒng)一規(guī)劃，由農戶聯建或政府委托建房并低價出售給農戶，以此轉移農民的安置模式。通過集中安置的農戶，還可以另外獲得財政補助。所謂分散安置，就是農民到縣外、縣城規(guī)劃區(qū)內投親靠友、到城鎮(zhèn)（縣城）、集鎮(zhèn)、村購建房，政府給予財政補助的安置模式。

3、鼓勵拆除原住宅。有關政策規(guī)定“異地轉移農戶新居建成后，原居住房屋和其他建筑物必須拆除，新居建成后一年內退宅退耕還林，新增耕地林地歸原居住地農村集體經濟組織所有”，但具體實施過程中并未對此作強制要求，而是通過預留補助資金總額的10%作為原住宅拆除押金的方法，促使轉移農民拆除原住宅。原宅基地復墾的，還可以獲得每人約8000的補償和獎勵。

4、鼓勵整村搬遷，對進行整體搬遷并拆除原住房的村（自然村），給予額外的優(yōu)惠政策。例如，對整個自然村搬遷的，按拆除房屋戶籍人數每人1500元給予村委會獎勵。

5、被轉移農民可以保留農業(yè)戶籍和生產資料。早期政策要求在縣城購建房、投親靠友的轉移農民必須轉為非農業(yè)戶口，原承包土地到期后不再繼續(xù)承包。但在2009年規(guī)定，在縣城購買安置房、商品房或建房的，不再強制要求轉為非農業(yè)戶口。

二、縣農民異地轉移政策總體效果評價

從問卷情況來看，農民對異地轉移政策普遍表示歡迎，其中63%的人對目前的政策表示滿意或較滿意。但是這項政策的實施效果如何，還要從它是否符合政策的預期效果著手，看它對農民異地轉移起到了多大的激勵作用。由于集中安置與分散安置的政策內容不盡相同，同時縣城安置和村鎮(zhèn)安置有著明顯的地域差異，因此我們將安置模式劃分為四類，即縣城集中安置、村鎮(zhèn)集中安置、縣城分散安置和村鎮(zhèn)分散安置，并分別予以分析。

（一）四種安置模式的總體情況

目前集中安置農民為10463人，占全部異地轉移農民的45%，其中在縣城安置3083人。分散安置12691人，占比55%，其中在縣城安置的比例約為分散安置人數的四分之一。在全部轉移農民中，向縣城轉移的農民占比約為27%。由此可以看出，集鎮(zhèn)和中心村對于偏遠鄉(xiāng)村農民而言，吸引力要大于縣城。

分散安置和集中安置在安置規(guī)模上雖然相當，但這并不代表兩者的政策吸引力也相當。目前，烏溪江庫區(qū)、地質災害點和低收入農戶集中村以外區(qū)域的農民，基本上還無法享受集中安置的優(yōu)惠政策。在可以選擇不同安置模式的烏溪江庫區(qū)，只有不到5%的轉移家庭選擇了分散安置。造成這一現象的原因，主要是由于集中安置不僅可以獲得財政補助，還可以獲得優(yōu)惠的土地或房屋，政策的吸引力遠大于分散安置。以縣城的滕龍小區(qū)為例，庫區(qū)優(yōu)惠區(qū)農民購房價在每平方米2200元左右，每戶可購買面積約為65平方米，按市場差價每平方米4000元計算，單是房屋就可獲得26萬元的好處。因此，在可以選擇集中安置或分散安置時，農民更傾向于選擇集中安置。

（二）“搬得下”的效果評價

為了考察異地轉移在“搬得下”方面的激勵作用，我們在問卷中設置了“如果沒有優(yōu)惠政策，你是否會選擇搬遷”的問題。回答情況是：集中安置的農民有43%回答“不會”，34%回答“不好說”，只有23%回答“會”。也就是說，有近77%的人在沒有優(yōu)惠政策的情況下，不會或者可能不會轉移。在縣城安置的農民，多數表示即使沒有優(yōu)惠政策也會到縣城生活。而在縣城以外范圍集中安置的農民，近66%的人明確表示如果沒有優(yōu)惠政策，就不會選擇搬遷，只有10%的人表示沒有優(yōu)惠政策也會搬遷；在村鎮(zhèn)分散安置的，政策對68%的農民產生了激勵作用。

上述結果顯示，優(yōu)惠政策總體上起到了較大的激勵農民異地轉移的作用，尤其是集中安置模式，無論是縣城還是村鎮(zhèn)安置，都起到了較好的激勵效果。但是，分散安置政策在促使農民向縣城轉移的作用并不明顯。究其原因，是由于縣城的生活成本遠高于集鎮(zhèn)和中心村，多數長期有農村生產生活的農民無力自行在縣城購建房屋。以庫區(qū)優(yōu)惠區(qū)的3口之家為例，在縣城購置商品房后可獲得的補助為4.2萬元～6萬元，而縣城100平方米的商品房價格在60萬元以上。有購房能力的農民多是已經在縣城長期生活，本身就有購房需求，因此即使沒有財政補助，也會考慮買房。而對于本來就沒有能力買房的農民而言，補助的比例起不到有效的激勵作用。而向集鎮(zhèn)轉移的成本僅在一二十萬元左右，多數農民有能力承擔，因此補助的激勵效果較好。

（三）“穩(wěn)得住”的效果評價

在“穩(wěn)得住”方面，在不同地域安置的效果明顯不同。調查顯示，在縣城的集中安置小區(qū)，有63%的人仍有回原所有地生活的打算，有7%的人已決定回去生活，只有30%的人已經安心在縣城生活。在縣城分散安置的農民，基本上能夠安心在縣城生活。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置點，不打算再回去生活的人占到75%。也就是說，在“穩(wěn)得住”方面，除縣城分散安置外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置的效果總體上比在縣城安置要好。這與多數農民沒有完全脫離對土地的依賴有關。根據問卷結果，在所有轉移農民中，有60%的人不愿意轉讓或轉包原有的承包土地；選擇在縣城集中安置的農民，還有許多人仍以土地收入為主。在沒有脫離土地依賴的情況下，由于生產資料所在地與居住點距離較遠，生產很不方便，因此在縣城安置的農民想回村的較多。而選擇在集中鎮(zhèn)或中心村安置的農民，距離原來的生產資料不遠，因此能夠比較安心地在安置點生活。

（四）“富得起”的效果評價

在較早建成的烏溪江小區(qū)安置的農民，他們在縣城已經生活了六、七年，然而就業(yè)問題仍然非常突出。當問到“轉移以后最大困難是什么”時，78.6%的戶主回答是就業(yè)困難或者沒有穩(wěn)定職業(yè)。在收入方面，與轉移前相比差不多的占60%，更差的占20%，更好的僅占20%。這批人的平均年齡為44歲，初中以下文化程度的占62%，大專文化程度的僅占11%，普遍缺乏就業(yè)技能。被調查者多數反映政府未提供過就業(yè)方面的服務。在村鎮(zhèn)安置點，多數被調查者的收入結構仍和搬遷前一樣，收入情況沒有太大的變化。

因此，政府在下山脫貧的“富得起”方面，不能僅僅依靠被轉移農民的自發(fā)就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，而是需要提供更多的就業(yè)服務和創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，來滿足大量轉移農民的就業(yè)需求。

三、縣農民異地轉移相關法律問題

（一）自愿原則的問題

農民異地轉移與庫區(qū)移民最大的區(qū)別就在于一個是自愿遷移，一個是強制遷移。如果異地轉移工作不嚴格遵守自愿原則，就會損害農民遷移的自主決定權，導致農民對該項政策的抵觸，甚至引發(fā)農民的強烈不滿。因此，自愿原則的貫徹情況是此次調查的一項重要內容。

從問卷的結果來看，所有已轉移農民均認為轉移是自愿的，沒有存在被強迫的情況。但是從政策本身的制訂來看，關于“列為農民異地轉移優(yōu)惠區(qū)的村（或自然村），今后原則上不在原村址安排宅基地建房和拆建蓋房”的規(guī)定，似乎有違自愿原則。因為對于那些不愿轉移的農民，不準其在原址修建住房，無異于強迫其向外遷移。

（二）宅基地復墾問題

由于在政策實施時，實際上未強制要求轉移的農民拆除原住宅，加上財政激勵效果不佳，農民轉移后的宅基地復墾率不高。據農辦統(tǒng)計，當前農民轉移后的宅基地復墾率僅在10%左右。我們通過問卷調查發(fā)現，有31%的農戶準備讓老人住到老后才拆掉原住宅，而有59%的農戶準備長期予以保留。也就是說，如果按每戶房屋占地面積150平方米計算，目前就有近千畝宅基地可能被長期閑置，這將導致土地的極大浪費。

（三）騙取補助問題

在走訪過程中，我們發(fā)現存在部分農戶將購買優(yōu)惠土地或房屋的資格進行轉讓，騙取財政補助并從中獲利的情況。據群眾反映，在烏溪江庫區(qū)二期工程中，有大約10%的購房者并非為自己購買；在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集中安置點，借用他人名義購買土地建房的比例甚至高達三分之一；有個村有五分之一的人將優(yōu)惠資格轉給了他人。轉讓優(yōu)惠資格的，一種是在政策出臺前已經向外遷移，另一種是不愿遷移或無力遷移，但又不愿錯過享受政策機會的人。這些人將購買安置土地或房屋的權利讓渡給他人，自己則可以領取轉移補貼。由于享受補貼后原住宅無需強制拆除，騙取補助就沒有任何經濟風險。但是這種行為不僅不符合政策規(guī)定，甚至可能觸犯法律，但由于是在私底下進行，有關部門難以查處。

（四）安置小區(qū)建設與管理問題

1.安置小區(qū)在建設過程中存在安全隱患。目前集中安置小區(qū)的建設有兩種模式，一種是政府供應土地并負責基礎設施建設，由農民自行聯建房屋，一種是政府委托房地產開發(fā)商建房后進行銷售。在第一種建設模式中，存在較多的管理困難。一是財政資金審批用時較長，導致個別小區(qū)的配套設施建設滯后，為此曾發(fā)生安全責任事故。如金竹鎮(zhèn)安置小區(qū)緊鄰水庫，在居民已經入住的情況下，沒有及時安裝防護欄桿，致小區(qū)某居民酒后墜入水庫溺水身亡。政府因此被法院判決承擔了部分賠償責任。二是自建房屋施工隊伍沒有資質，施工安全和房屋質量都難以保障。三是建房時間不統(tǒng)一，一些農戶已經入住，而一些農戶卻還在施工，極易造成安全事故。四是雖然政府要求農戶必須按設計圖紙施工，并通過分階段驗收合格才支付相應比例補助的方式進行約束，但仍有一些農戶擅自改變設計，致使房屋存在一定安全隱患。

2.安置房屋分配不盡合理。作為安置規(guī)模最大的烏溪江庫區(qū)農民異地轉移安置小區(qū)，采用的是第二種建設模式。在安置房屋的分配上，第一期工程規(guī)定按人口確定優(yōu)惠購房面積，超出部分需按較高的價格購買。而在第二期工程中，房屋是按戶抽簽銷售，每戶只能購買一套房屋，導致出現一些農戶只有1個人口的情況下，可以購得70多平方米的房屋，而人口最多的農戶為7人，卻只能購得60多平方米的房屋。部分農戶對此意見較大，也有些家庭因此放棄購買縣城安置房的打算。

3.安置小區(qū)未依法設置物業(yè)管理?？h在縣城集中安置異地轉移農民時，未事先考慮到小區(qū)的物業(yè)管理問題。在烏溪江庫區(qū)一期異地安置小區(qū)，至今尚未成立業(yè)主委員會和開展物業(yè)管理。在烏溪江庫區(qū)二期安置小區(qū)的售房合同中，建設單位也沒有根據《物業(yè)管理條例》，約定前期物業(yè)服務的條款，但小區(qū)今后必然需要物業(yè)管理。如果小區(qū)居民對物業(yè)管理費用由于沒有心理預期而抵制交納，將導致物業(yè)管理困難。小區(qū)的物業(yè)管理最終可能不得不由政府出面買單。

4.安置房限制轉讓的措施不合理。為了避免農民利用政策套取優(yōu)惠安置房獲利，政府采取了限制安置房轉讓的措施，規(guī)定除以下兩種情形外，轉讓安置房應當補交補助資金、原優(yōu)惠稅費和優(yōu)惠部分的土地出讓金：（1）原在鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置，現到縣城購買商品房或獨立式住宅的；（2）原在縣城安置，現在縣城購買面積在于原安置房面積的商品房或獨立住宅的，否則不予辦理產權轉讓手續(xù)。并且規(guī)定，國土和房產部門在辦理農民異地轉移土地和房產證時，應在權證上注明“農民異地轉移”標志。然而這一規(guī)定可能為法院審判帶來難題。

當安置農戶私下轉讓安置房時，根據我國《合同法》的規(guī)定，轉讓合同由于僅僅違反的是縣政府的文件規(guī)定，不屬于違反法律和行政法規(guī)的禁止性規(guī)定，因此不能認定為無效。安置房屋的產權證明上雖然標注了“農民異地轉移”的標志，但是該內容不足以讓買受人知道房屋上存在的權利限制，從而認為其是與出賣人串通損害國家利益。也就是說，法院也不能依據合同雙方惡意串通損害國家利益為由，判決此種買賣合同無效。因此，即使出賣人并沒有取得轉讓安置房的條件，安置房的買賣合同在法律上也是有效的。而有關部門顯然不會認可這樣的判決，給予辦理產權轉讓手續(xù)，這就可能使法院判決陷入兩難的境地。

（五）異地轉移農民的社會管理問題

政策制訂伊始，要求轉移到縣城的農戶，其戶口必須轉為非農業(yè)戶口。烏溪江庫區(qū)一期轉移的農民均按此規(guī)定轉變了戶籍性質。但是在這批人中，許多人還未徹底脫離對土地的依賴，或者希望今后還能通過土地獲得好處，普遍要求轉回農業(yè)戶籍。由于之后的政策發(fā)生了改變，這批人認為待遇不公平，因此反映較為強烈。

修訂后的政策在轉變戶籍的問題上采取了自愿原則。盡管非農業(yè)戶籍在基本公共服務方面可以享受更好的待遇，但轉移后的農民轉為非農業(yè)戶籍的卻只占極少數。造成這一問題的主要原因，在于戶籍關系與集體組織成員資格相捆綁的制度規(guī)定。農民一旦轉變戶籍性質，就喪失集體組織成員資格，從而在承包期滿后無法再獲得土地的家庭承包資格，因此農民多不愿意將戶口遷往城鎮(zhèn)。

而在當前，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、最低生活保障等基本公共服務的提供均與戶籍相掛鉤，城鄉(xiāng)二元體制還沒有徹底破除，轉移到城鎮(zhèn)的農業(yè)人口還無法正常享受城鎮(zhèn)的公共服務。同時，由于現行的暫住人口管理制度不適用于這一人群，造成他們的人口管理屬地與實際居住地長期割裂，這將為社會人口管理帶來極大的困難。

其次，根據最高人民法院的有關司法解釋，受害人為農村戶口，但是經常居住地和主要收入來源地均為城鎮(zhèn)的，可以按當地城鎮(zhèn)居民的相關標準計算損害賠償費用。由于在縣城安置的農民多數仍保留農業(yè)戶籍，根據上述規(guī)定，當他們受到損害時，還需要證明其主要收入來自城鎮(zhèn)，才能視為按城鎮(zhèn)居民標準獲得賠償。而他們中許多人在縣城并沒有固定職業(yè)，城鎮(zhèn)收入證明非常困難。也就是說，在縣城安置的農民，仍然可能要按照農村居民的標準計算賠償。這容易引發(fā)此類人群的不滿。

四、對策和建議

（一）政策制訂方面

1．調整政策規(guī)定，提高異地轉移優(yōu)惠政策效用。農民異地轉移是一項“授之以漁”的工程，它的目標是要讓轉移的農民“穩(wěn)得住、富得起”。因此，要適度加大村鎮(zhèn)的安置力度，引導農民選擇適合自身條件的安置點，使他們在轉移后可以穩(wěn)定下來。要遵守自愿原則，取消優(yōu)惠區(qū)建房限制，避免強迫那些確實沒有能力轉移或者不愿意轉移的農戶向外遷移。

2．完善安置房屋和土地的分配與管理。要制訂公平合理的安置土地或房屋的分配辦法，不能僅強調機會公平而忽視結果公平。要制訂合理的安置房限制轉讓措施，可以改變現有作法，以國有劃撥的性質提供安置用地，通過土地性質來限制安置房地產的轉讓。在安置房屋權證上注明“限制轉讓”的字樣，增強對買受人的法律約束效力。要規(guī)定對私下轉讓安置房屋和土地的制約措施，例如保留政府收回土地或房屋的權利。要合理規(guī)定農戶無力還貸時安置房的處置辦法，避免農戶利用制度漏洞來規(guī)避安置房限制轉讓的規(guī)定。要引導具有一定規(guī)模的安置小區(qū)成立業(yè)主委員會，規(guī)范小區(qū)的物業(yè)管理，政府可以為此提供必要的補助。

3．制訂轉移農民的公共管理和服務政策。要針對轉移農民居住地與生產資料所在地相分離的特點，在居住地為安置農民提供有效的社會管理和服務的同時，保障他們的集體組織成員權利。在戶籍、醫(yī)療、教育、就業(yè)、公民選舉、殯葬、計劃生育、社會保障、社會治安等方面，可以在安置點設立統(tǒng)一的管理組織，將異地轉移農民納入該組織進行管理，也可以納入當地的基層組織代為管理，允許他們享受與當地居民同等的社會福利待遇。在村民選舉、村集體資產管理等方面，繼續(xù)由原村集體組織負責管理。法院要統(tǒng)一裁判標準，保障轉移農民享有與當地居民同等的法律權利。

（二）政策實施方面

1．嚴格執(zhí)行政策中關于“異地轉移農戶新居建成后，原居住房屋和其他建筑物必須拆除”的規(guī)定，一方面避免農民獲得補助后又返回原村居住，導致政策失去效用，一方面減少騙取財政補助的行為發(fā)生，另一方面避免宅基地的閑置和浪費。

2．規(guī)范農民異地轉移補助的發(fā)放，杜絕騙取補助行為的發(fā)生。一要加強法制宣傳力度，促使群眾認識到此種行為的違法性和需要承擔的法律責任，自覺減少違法騙取補助的行為。二要建立定期和不定期的訪查制度，了解和掌握安置房屋與土地的真實使用情況。三要加強與政法機關的合作，切實查處騙取政策優(yōu)惠的行為。

3．加強農民自建房管理，減少安全事故隱患。要加強小區(qū)基礎設施建設的資金管理，做到早預算、早投入，尤其要保障安全設施的及時修建。要加強小區(qū)建房的施工進度管理，盡量使各戶同時竣工入住。要做好施工現場督查工作，檢查施工安全防患制度落實情況，檢查建筑材料進貨來源和質量。要根據農民的實際住房需求，盡可能多的提供戶型設計，同時加強對擅自更改設計的檢查和制約，確保房屋結構安全。

4．多措并舉，保障轉移農民的就業(yè)權利。一要切實加強對轉移農民的技能培訓力度，特別是當前比較緊缺的家政服務、發(fā)展旅游需要的餐飲、接待服務和農產品加工技術等技能的培訓。二要從當地的實際情況和當前的產業(yè)政策出發(fā)，因地制宜地發(fā)展農業(yè)龍頭企業(yè)，以龍頭企業(yè)的發(fā)展壯大來帶動移民脫貧致富，如竹炭、竹膠板、菊米、纖維板等生產加工企業(yè)。三要以當地大力發(fā)展生態(tài)旅游為契機，積極引導和幫助移民發(fā)展農家樂、休閑觀光農業(yè)、森林旅游等服務業(yè)。實施“家門口脫貧致富工程”。四要積極發(fā)展勞動密集型產業(yè)、來料加工業(yè)，特別是適宜那些出不了遠門、文化素質又不高的移民通過手工簡單勞動也能創(chuàng)收的新型產業(yè)。