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1調(diào)研提綱

由于煙草是一種特殊商品，對其生產(chǎn)和流通必須實行嚴(yán)格管理和限制。世界絕大多數(shù)國家和地區(qū)都采取了政府管制性質(zhì)的制度安排，有70多個國家和地區(qū)實施了煙草專賣，形式上沒有實行煙草專賣的國家，其稅法以及其他限制性制度規(guī)定也很苛刻。解放后，我國經(jīng)過對工商企業(yè)的社會主義改造，流通渠道完全控制在國營商業(yè)手中。為適應(yīng)形勢的發(fā)展變化，我國實行“商品分級管理辦法”，將卷煙由包銷商品調(diào)整為國家計劃二類商品，并明確由商業(yè)部統(tǒng)一收購、統(tǒng)一分配調(diào)撥，實行國家二類計劃商品管理辦法。商業(yè)部通過全國各產(chǎn)地二級卷煙調(diào)撥供應(yīng)站，統(tǒng)一收購卷煙，產(chǎn)地二級調(diào)撥站根據(jù)各省安排調(diào)撥計劃將卷煙調(diào)往銷區(qū)。在“”時期，卷煙零售點中的一部分集體、個體銷煙點也全部改為國營商業(yè)(夏利淵、杜郁，1999)。

改革開放后，為了加強對煙草行業(yè)的集中管理，改善市場卷煙供應(yīng)，增加國家財政收入，國務(wù)院決定成立中國煙草總公司，對煙草行業(yè)實行國家專營。1982年1月1日，中國煙草總公司正式成立，對全國煙草行業(yè)人財物、產(chǎn)供銷、內(nèi)外貿(mào)實行集中統(tǒng)一管理。1983年9月23日，國務(wù)院頒布《煙草專賣條例》，決定建立國家煙草專賣制度。1984年1月，國家煙草專賣局正式成立。為配合專賣管理，各地?zé)煵輰Ｙu機構(gòu)先后成立。1991年6月29日，全國人大常委會通過《中華人民共和國煙草專賣法》，用法律的形式確立國家煙草專賣制度。

國家專賣的實質(zhì)就是國家壟斷經(jīng)營，任何個人與單位，不經(jīng)批準(zhǔn)，不得從事其生產(chǎn)與經(jīng)營活動。由于煙草沒有替代品，專賣制度下的我國煙草市場屬于完全壟斷。確立煙草專賣制度，我國煙草行業(yè)得到較快發(fā)展。實行煙草專賣制度改變了煙草行業(yè)一度盲目生產(chǎn)、重復(fù)建設(shè)、無序競爭、技術(shù)落后的面貌，使我國的煙草經(jīng)濟在20世紀(jì)80年代初以后得以走上健康發(fā)展的軌道。圍繞“增加積累、滿足消費”，煙草行業(yè)創(chuàng)造了令人矚目的經(jīng)濟效益。1982年到2003年的22年間，煙草行業(yè)累計實現(xiàn)稅利近12800億元，其中2003年實現(xiàn)稅利1600億元，比實行專賣前的1981年的75億元增長21.3倍，自1998年以來，煙草行業(yè)實現(xiàn)稅利已連續(xù)居全國各行業(yè)之首，為國家經(jīng)濟建設(shè)做出了應(yīng)有的貢獻。另外，卷煙質(zhì)量和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)有了很大提高，市場供應(yīng)明顯改善。卷煙焦油含量大幅度降低，占主導(dǎo)地位的光嘴煙基本被濾嘴煙替代。

2調(diào)研計劃

本報告主要依據(jù)國家統(tǒng)計局、國家海關(guān)總署、國家商務(wù)部、國家煙草專賣局、中國農(nóng)業(yè)部、中國煙草總公司、中國煙草學(xué)會、以及國內(nèi)外相關(guān)刊物雜志的大量基礎(chǔ)信息和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，立足于全球及各國煙草市場整體發(fā)展大勢，對煙草行業(yè)發(fā)展情況、經(jīng)濟運行數(shù)據(jù)、卷煙市場、主要省市煙草市場、進出口數(shù)據(jù)、煙葉生產(chǎn)狀況、市場營銷策略、競爭格局、國內(nèi)外煙草行業(yè)重點企業(yè)等進行了分析及預(yù)測，并對煙草發(fā)展趨勢及前景進行探討和研判，最后在前面大量分析、預(yù)測的基礎(chǔ)上，提出了未來煙草業(yè)應(yīng)采取的發(fā)展戰(zhàn)略、投資策略，為煙草生產(chǎn)企業(yè)、煙草相關(guān)企業(yè)以及計劃投資煙草行業(yè)的機構(gòu)全面把握行業(yè)發(fā)展趨勢、準(zhǔn)確了解市場運行情況、正確制定企業(yè)競爭戰(zhàn)略和投資策略提供決策依據(jù)。

3論文寫作思路

1）煙草局現(xiàn)狀及問題

2）采取的措施

3）加強與各職能部門的聯(lián)系，實行煙草市場管理社會化

二．如何加強縣級煙草局建設(shè)，發(fā)揮縣局煙草專賣執(zhí)法主體職能作用

1.煙草局現(xiàn)狀及問題

實行煙草專賣制度，既是從我國國情出發(fā)，也是對國外經(jīng)驗的正確借鑒。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，由于煙草專賣制度的外在形式似乎不合改革開放的潮流，對專賣制度與改革的關(guān)系社會上始終存在著疑惑和爭論。專賣執(zhí)法遇到了新情況、新問題，它既有思想認(rèn)識上的疑惑和爭論，又有實際工作中遇到的問題和矛盾;既有來自煙草行業(yè)內(nèi)部的，又有來自行業(yè)外部的，還有相互交叉的，概括起來，當(dāng)前專賣執(zhí)法中存在的問題主要有:

1.煙草專賣意識不濃。一是煙草行業(yè)內(nèi)部專賣意識不濃。有的對專賣執(zhí)法采取實用主義態(tài)度，把專賣管理與卷煙經(jīng)營對立起來。當(dāng)生產(chǎn)經(jīng)營和專賣管理發(fā)生矛盾時，重經(jīng)營、輕管理，對賣大戶，向經(jīng)營個體戶大批量供貨睜只眼閉只眼，甚至聘任煙販為業(yè)務(wù)人員，為他們提供證件、帳號，使他們以煙草系統(tǒng)職工的面目出現(xiàn)，參加訂貨會、交易會，自由出省進行卷煙購銷活動，從中收取小利，造成個體戶搞無證批發(fā)、亂渠道供貨，擾亂市場秩序。還有一些地方的煙草專賣管理更多地帶有為本部門謀取經(jīng)濟利益的色彩。重查罰款創(chuàng)利多的違法運輸煙案，輕艱苦細(xì)致見效不顯著的市場檢查;重查有罰沒收入的真煙案，輕查無經(jīng)濟效益的假煙案;對無證經(jīng)營的卷煙重罰款放行輕收購，從而使各種違法經(jīng)營、運輸行為屢禁不止。

2.煙草專賣執(zhí)法手段不過硬，處罰疲軟。煙草專賣執(zhí)法是保證煙草稅收不致流失的重要手段，但難度相當(dāng)大，主要表現(xiàn)在兩個方面:一是查案難。由于人手少，資金不足等方面的原因，到目前為止，我國的煙草專賣機構(gòu)還僅限于縣以上的行政區(qū)域，雖然部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了煙草專賣管理所，也不過是一兩名正式工帶若干臨時工，實際工作由臨時工完成而已，市場管理基本上是空白。大多數(shù)地方的專賣管理仍是重城市輕鄉(xiāng)村，廣大農(nóng)村市場處于專賣管理無人管的狀態(tài)。如果說專賣執(zhí)法體系問題還較容易解決的話，那么，專賣執(zhí)法的手段問題就不是那么容易解決的了。根據(jù)《煙草專賣法》，煙草專賣局只負(fù)責(zé)卷煙經(jīng)營的批發(fā)、運輸環(huán)節(jié)，卷煙緝私由海關(guān)負(fù)責(zé)，無證經(jīng)營、假冒煙草制品和倒賣煙草制品等由工商行政管理部門負(fù)責(zé)。由于管理職責(zé)分割，煙草行業(yè)又不能越位，只能與工商局聯(lián)合執(zhí)法，遇到妨礙執(zhí)法的問題還要請公安局出面。1997年7月《，煙草專賣法實施條例》頒布實施，將原工商局的煙草管理權(quán)限劃給煙草專賣局，但執(zhí)法手段仍未增強，既無統(tǒng)一的服裝，也不能對違法經(jīng)營和妨礙執(zhí)法者的人身執(zhí)行強制措施，要搞市場整治，實際上還得請工商、公安等部門配合。二是處罰難。違法生產(chǎn)、經(jīng)營卷煙往往與地方利益密切相關(guān)，違法者往往與地方政府及有關(guān)部門有著千絲萬縷的關(guān)系，有些官員甚至直接持有走私或制售假冒煙的股份，給專賣執(zhí)法帶來相當(dāng)大的難度。大案處理不了，小案有時候也難以處理。當(dāng)然，造成處罰難也有煙草行業(yè)內(nèi)部的原因，目前煙草專賣執(zhí)法還有不少不規(guī)范之處，突出表現(xiàn)在程序方面，查案、作出罰款決定與收繳罰款均由同一個部門完成，缺乏應(yīng)有的監(jiān)督，加上一些專賣執(zhí)法人員執(zhí)法水平不高，運用法律不準(zhǔn)確，造成處罰依據(jù)不足，甚至隨心所欲，往往使處罰站不住腳，執(zhí)行不了。

2.采取的措施

1）取消縣級煙草公司法人資格后，地市級公司成為了市場營銷主體，縣局的主要職能也隨之發(fā)生了變化，主要責(zé)任是市場監(jiān)管，充分發(fā)揮縣級局的作用，對于規(guī)范市場秩序有著十分重要的意義?？h級局是卷煙市場管理的主體，是日常掌握市場動向的前沿陣地，是打假破網(wǎng)信息情報最直接的來源地。

2）強化專賣管理依靠的主要力量在縣級局，市場規(guī)范的最終落腳點也在縣級局。

在縣級局建設(shè)中藥積極探索改進市場監(jiān)管方式，將引導(dǎo)、教育、懲處等管理方式有機結(jié)合起來，寓管理于服務(wù)中。

3)重點圍繞法律法規(guī)、內(nèi)管規(guī)范、案件辦理、案卷制作、信息技術(shù)應(yīng)用等內(nèi)容，對專賣人員進行全面培訓(xùn)，提高隊伍素質(zhì)和執(zhí)法水平。

4)強化基層基礎(chǔ)工作，充分發(fā)揮執(zhí)法主體的職能，是深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀的時代要求，要把學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀的成果體現(xiàn)在縣級局職能發(fā)揮到位、隊伍素質(zhì)提高、依法監(jiān)管有力、市場規(guī)范有序上。

3．加強與各職能部門的聯(lián)系，實行煙草市場管理社會化

一是聯(lián)合公安、工商等部門成立了全市聯(lián)合治理整頓煙草市場行動領(lǐng)導(dǎo)小組。同時，為了進一步確保衡陽市煙草制品打假協(xié)作規(guī)范化、制度化，鞏固和深化協(xié)作關(guān)系，提高卷煙打假工作效率。2005年底，市局與市公安局、市中級人民法院、市檢察院研究決定，聯(lián)合成立了全市煙草制品打假協(xié)作辦公室，專門負(fù)責(zé)全市煙草制品打假工作的組織協(xié)調(diào)工作，組織督辦大要案件和疑難案件，及時向政府和有關(guān)部門通報煙草制品打假情況，督促落實打假工作責(zé)任制，明確工作責(zé)任。二是聯(lián)合公安部門開展集中整治行動。為強化煙草專賣管理，維護煙草市場的正常經(jīng)營秩序，我們根據(jù)市場形勢適時聯(lián)合公安部門開展專項整治行動。如2006年7至8月間，我們聯(lián)合公安部門開展了市場專項整治“雷霆行動”，成效十分明顯。整個行動期間共搗毀2個大型卷煙制假窩點，查獲假冒卷煙55350條、繳獲制假設(shè)備4臺、刑事拘留5人，繳獲大批制假原輔材料。專項行動的開展有力打擊了制假、售假違法行為，為規(guī)范煙草市場的正常經(jīng)營秩序夯實了基礎(chǔ)。三是與工商部門開展清理整頓無證經(jīng)營戶行動。在對無證經(jīng)營煙草制品的清理整頓中，我們聯(lián)合工商行政管理部門成立聯(lián)合整頓煙草市場秩序工作領(lǐng)導(dǎo)小組，聯(lián)合取締城區(qū)市場無煙草專賣零售許可證的卷煙零售戶，有效遏制市場無證無照經(jīng)營卷煙行為。

近兩年來我們聯(lián)合工商部門開展清理整頓無證經(jīng)營專項行動達(dá)5次，共取締無證經(jīng)營戶500余戶。通過開展多種形式的煙草市場管理和打私、打假工作，有力地維護了煙草市場經(jīng)營秩序，為轄區(qū)卷煙市場的發(fā)展起到了保駕護航的作用。一是轄區(qū)煙草市場秩序明顯好轉(zhuǎn)，市場凈化程度大幅提高。目前轄區(qū)市場凈化率在96%以上。二是專賣管理人員的管理意識轉(zhuǎn)變，經(jīng)營戶的自律能力增強，違法違規(guī)案件發(fā)案率逐年下降。通過全體專賣人員對市場的有力監(jiān)管和重點打擊，假冒卷煙在衡陽的城鄉(xiāng)市場已沒有立足之地，廣大卷煙零售戶自覺抵制假冒卷煙的意識明顯得到增強。三是煙草專賣的形象贏得了全社會的肯定，執(zhí)法地位得到了提高。四是煙草公司的經(jīng)濟效益、轄區(qū)銷量明顯提高。

實行聯(lián)合執(zhí)法，開展綜合治理。煙草專賣執(zhí)法力量弱、手段軟，缺乏強制措施，而違法經(jīng)營者卻漸趨團伙化，不僅手段狡猾，交通通訊工具精良，而且在有關(guān)部門甚至一些司法機關(guān)有深厚背景，有的還帶有黑社會性質(zhì)，敢以暴力對抗煙草專賣執(zhí)法，僅靠煙草專賣執(zhí)法部門難以完成繁重的市場管理任務(wù)，而與有關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法，就將煙草市場管理上升為政府行為，雖然執(zhí)法主體仍是煙草部門，但發(fā)號施令者是當(dāng)?shù)卣?，容易取得社會各界的支持和公安、工商等部門的配合。根據(jù)筆者在幾個地區(qū)工作的實踐，這一方法都很有效。如1998年8月份以來，萍鄉(xiāng)成立由副市長掛帥的打擊假冒走私卷煙專項整治活動領(lǐng)導(dǎo)小組，并由公安、工商、技監(jiān)、煙草聯(lián)合《關(guān)于加強煙草市場專賣管理的通告》，市政府號召各級政府和工商、公安、技監(jiān)、鐵路、交警等部門必須把加強煙草市場管理納入議事日程，緊密配合煙草部門的執(zhí)法行動。短短幾個月，全市卷煙經(jīng)營率明顯上升，省產(chǎn)煙市場覆蓋率明顯上升，違禁率明顯下降，假冒走私煙明顯減少。

堅持內(nèi)管外打，內(nèi)外兼治。在加大外部執(zhí)法力度的同時，要堅決貫徹執(zhí)行國家局頒布的《關(guān)于加強煙草行業(yè)內(nèi)部專賣管理的若干規(guī)定》，加大內(nèi)部執(zhí)法力度。大力整頓和規(guī)范行業(yè)內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營行為，實行專賣管理一票否決制，轉(zhuǎn)變重經(jīng)營輕管理的思想，糾正專賣管理中追求經(jīng)濟效益的錯誤做法，轉(zhuǎn)向注重社會效益，做到依法行政，保證煙草專賣執(zhí)法公正、廉潔、高效。

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