導(dǎo)語：基層民主是社會和諧的重要保證一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按：民主本身就是價值，體現(xiàn)社會主義的本質(zhì)要求。不能將民主政治建設(shè)功利化、絕對化，甚至得出“民主建設(shè)好，經(jīng)濟發(fā)展快”的結(jié)論。民主政治對于社會進步與和諧，是一個關(guān)鍵的影響因素，它是協(xié)調(diào)權(quán)利關(guān)系、實現(xiàn)社會和諧的基本途徑。本刊專欄作者趙樹凱研究員11月30日在中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時就相關(guān)話題進行了講解。

基層民主面臨新的時代條件

改革開放以來，中國社會的階層結(jié)構(gòu)迅速變化，利益多元化和主體平等競爭格局逐步形成，公民、法人和社會組織正在要求更大程度的政治參與。全球化浪潮也大大地擴展了人們的政治視野和參與沖動。在農(nóng)村，村莊內(nèi)部出現(xiàn)多種經(jīng)濟利益主體，村莊已經(jīng)成為對外開放的社會單位，特別是人口流動為過去相對穩(wěn)定的村莊生活帶來了諸多變量。在城市，社區(qū)里的成員越來越不具有“單位”特征，“單位制度”的社會整合能力大大削弱。城鄉(xiāng)社會已經(jīng)成為一個流動開放的社會。這種新的社會結(jié)構(gòu)本身，使社會管理和利益整合的難度增加。社會成員的政治參與具有日益深厚的利益基礎(chǔ)和能力基礎(chǔ)，政治參與正在成為社會生活的重要組成部分。近兩年的城鄉(xiāng)基層人大代表選舉和自治組織選舉中，個人主動競選迅速增加，“罷免”案不斷出現(xiàn)，顯示公民的政治參與積極性不斷提升。與此同時，意識形態(tài)的統(tǒng)合力量下降。在政府體系內(nèi)部，不同政府層級之間、不同的政府部門之間，權(quán)力和利益關(guān)系也不斷復(fù)雜化，政府間的利益差異也在不斷表現(xiàn)出來，特別是基層政府的“自主性”問題成為政策執(zhí)行中的重要影響因素。如何保障各級政府和政府人員實現(xiàn)“權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系”，協(xié)調(diào)好政府間的行動機制，成為迫切問題。與近二十年前中國剛剛試行《村民委員會組織法》時的情況已經(jīng)大不相同，當(dāng)前中國基層民主建設(shè)正處于全新的社會歷史條件下。

如果說當(dāng)前建設(shè)和諧社會、處理好各方面權(quán)利和利益關(guān)系是一個重大的迫切任務(wù)，那么，建設(shè)基層民主政治也是一個重大而迫切的任務(wù)。

基層民主對于社會和諧的重要作用

中國實行村民自治制度以來，國內(nèi)外學(xué)者開展了若干研究，主要有兩個方面。第一，從基層民主對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的影響來看，多數(shù)研究認為，基層民主的推進對于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有積極推動作用，具體來看，基層民主使得農(nóng)村公共事務(wù)管理和公共服務(wù)的水平提高，有利于縮小村莊內(nèi)部的貧富差距，基層民主狀況好的地方，村莊內(nèi)部的基尼系數(shù)能顯著下降。但是，也有研究認為，基層民主與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展之間并沒有直接的相關(guān)性，或者說這種相關(guān)性是很弱的。第二，從農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展對基層民主的影響來看，國外不少研究認為，中國農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展程度對本村莊的民主自治程度有較大影響，但是具體的影響方式爭議較大。有的認為，集體經(jīng)濟較發(fā)達的農(nóng)村，基層民主更能較好地開展，因為集體所支配的資源多，村干部職位也更有吸引力，選舉中的競爭性更強。有的認為，經(jīng)濟發(fā)展水平與村民自治的實施具有一種反比的關(guān)系，相對封閉的農(nóng)業(yè)村比相對開放的工業(yè)村更加適合民主自治，在大多數(shù)村民都留在村里并且依賴農(nóng)業(yè)取得收入的村莊，村民的參與熱情和選舉的競爭性會更高。有的認為，民主發(fā)展同經(jīng)濟水平是曲線關(guān)系，能夠為村民帶來物質(zhì)福利的村民選舉，會激發(fā)農(nóng)民參加投票選舉的熱情。還有一種觀點認為，中國各地農(nóng)村民主發(fā)展的差異，其原因是多方面的，最關(guān)鍵的是各級地方政府的意愿和推動，與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平?jīng)]有多大的關(guān)系。

本人認為，不論經(jīng)濟發(fā)展與民主發(fā)展的關(guān)系怎樣，都不能用經(jīng)濟發(fā)展來作為發(fā)展基層民主的目標(biāo)。因為，民主本身就是價值，或者說是民主政治本身就是我們黨的執(zhí)政目標(biāo)，體現(xiàn)社會主義的本質(zhì)要求，不是為了發(fā)展經(jīng)濟而推行民主。因此，不能將民主政治建設(shè)功利化、絕對化，甚至得出“民主建設(shè)好，經(jīng)濟發(fā)展快”的結(jié)論。雖然基層民主與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系比較復(fù)雜，或者說是曲線相關(guān)而不是簡單的反比或正比的關(guān)系。但是，我們可以肯定地說，民主政治可以為經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定的健康發(fā)展提供基礎(chǔ)性保障，可以直接地促進社會和諧。這已經(jīng)為中國農(nóng)村的基層民主實踐所證明。民主政治對于社會進步與和諧，是一個關(guān)鍵的影響因素，它是協(xié)調(diào)權(quán)利關(guān)系、實現(xiàn)社會和諧的基本途徑。從我們的觀察研究來看，實行基層民主的直接政治效益，突出有以下方面：第一，能夠通過有序的民主參與解決或化解基層社會經(jīng)濟矛盾，避免這些矛盾升級為政治矛盾甚至政治沖突，使社會和諧建立在多元利益有序、理性互動的基礎(chǔ)上；第二，能夠培養(yǎng)民眾有序政治參與的行為習(xí)慣，逐步消解傳統(tǒng)政治文化的消極因素，減少通過過激言行獲取政治關(guān)注的現(xiàn)象發(fā)生，避免出現(xiàn)諸如通過“阻斷公路、鐵路”“沖擊政府”等來表達權(quán)利訴求的情況。第三，能夠激勵約束基層政府在工作中既對中央負責(zé)，也對人民負責(zé)。一些地方的基層政府干部確有不端行為，在有些方面不執(zhí)行中央的方針政策，偏離了“執(zhí)政為民”的根本要求。防止或者糾正此類行為發(fā)生和蔓延，基層民主建設(shè)是一個非常好的辦法。缺乏有序有效的基層民主的客觀結(jié)果是，基層干部既免受民眾約束壓力，也脫離中央的監(jiān)督管理。而一旦出現(xiàn)嚴重后果，中央不得不背起基層政府錯誤行為的包袱，甚至為地方上違法亂紀的干部承擔(dān)政治責(zé)任。第四，實行基層民主也是促使基層干部樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀的制度措施。發(fā)展觀是否科學(xué)，政績觀是否正確，最重要的指標(biāo)是是否有利于人民的福祉、社會的安定、國家的長治久安、黨的領(lǐng)導(dǎo)的長期穩(wěn)固有效。在這個意義上，中央的要求與民眾的期望是完全一致的。但是，在現(xiàn)實生活中，不科學(xué)的發(fā)展觀、不正確的政績觀還在干擾政府工作，就是因為這種一致性在基層政府還缺乏有力的制度保障。如果缺乏有效的制度保障，這種一致性就會體現(xiàn)為主觀上針對地方、客觀上給中央造成巨大政治壓力的民眾抗議活動，如上訪、群體性事件等。而基層民主政治建設(shè)，就是通過一整套有序有效的民主參與程序來體現(xiàn)中央要求和人民期望的根本一致性。

實踐已經(jīng)證明，基層民主能夠帶來良好的社會治理。但是，形成這種良好治理的局面是一個比較復(fù)雜的過程。對于政府來說，在民主運行的過程中，不可控制的社會因素增加，或者原來習(xí)慣的管理方式遭遇挑戰(zhàn)，都會帶來一定程度、一定時間的秩序問題。中國農(nóng)村經(jīng)歷的選舉就說明了這樣的道理。選舉的初期確實出現(xiàn)不少意想不到的問題或者混亂，使基層政府感到搞民主比較麻煩。但是，當(dāng)農(nóng)民越來越熟悉規(guī)則、政府越來越尊重程序，選舉就變得越來越有序。在民主程序的作用下，村莊的管理也越來越有序。這是我們在調(diào)查中許多基層干部和農(nóng)民共同的感受。因此，只要有了比較充分的思想和組織準備，基層民主初期的混亂是不難度過的，就像在市場化改革過程中某些經(jīng)濟領(lǐng)域出現(xiàn)的情況一樣。

發(fā)展基層民主必須改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式

共產(chǎn)黨執(zhí)政，就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，在基層，就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下大力發(fā)展基層民主政治?；鶎用裰髡谓ㄔO(shè)，能夠為人民當(dāng)家作主奠定制度基礎(chǔ)和政治文化基礎(chǔ)。

在當(dāng)前的基層民主和基層政權(quán)建設(shè)中，如何實現(xiàn)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主的統(tǒng)一，在認識和實踐方面正在展開探索。從具體工作來看，重點是處理好基層黨組織與基層人大、基層政府的關(guān)系，處理好基層黨組織與群眾性自治組織的關(guān)系。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)中，有的主張基層黨組織與基層人大、基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府“合一”；在社區(qū)組織建設(shè)中，有的主張村級黨組織與村民委員會“合一”（即“兩委合一”），社區(qū)黨組織與社區(qū)群眾性自治組織“合一”，以此來保證黨的領(lǐng)導(dǎo)并減少基層組織之間的結(jié)構(gòu)性磨擦。目前，已經(jīng)在一定程度上出現(xiàn)了走向“合一”的趨勢。在一些地方的探索中，不僅提倡鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府相互兼職，村級黨組織成員兼任村民自治組織職務(wù)、社區(qū)黨組織成員兼任社區(qū)群眾性自治組織成員，還出現(xiàn)了一些制度性的安排，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的“三合一”改革、村級組織運行的“一制三化”和“青縣模式”等。“一制三化”是以農(nóng)村黨支部主導(dǎo)“兩委”共治和村民參與監(jiān)督的制度安排，突出的是“兩委聯(lián)席會”的作用；“青縣模式”則提倡村黨支部書記兼任村民代表會議主席，突出的是村民代表會議的權(quán)威地位。目前，這些探索實踐還在起步過程中，經(jīng)驗總結(jié)還需要時日。我的看法是，黨的基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用應(yīng)體現(xiàn)為“掌舵”，而不是“劃船”，黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該主要是制定社會經(jīng)濟生活的規(guī)則，并保證其他各類組織的功能發(fā)揮，而不是直接管理基層社會事務(wù)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中，也許更應(yīng)圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席設(shè)計相應(yīng)制度，而不是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長上做文章，因為這樣做更有利于發(fā)揮黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)作用；在村民自治中，也許更應(yīng)推進黨支部帶領(lǐng)村民制定村莊事務(wù)的方針政策并監(jiān)督村民委員會執(zhí)行的制度探索。

黨組織與自治組織的關(guān)系，即通常說的“兩委關(guān)系”（黨支部與村委會），一直是村民自治的重要問題。如何處理二者關(guān)系，對于改善和鞏固黨在農(nóng)村工作中的領(lǐng)導(dǎo)地位影響深遠?，F(xiàn)在，基層黨組織建設(shè)的一個重要問題是，有的基層黨組織成了支部書記的天下，既不服從中央的方針政策，也不尊重人民的意志愿望，甚至為了維護私利拒不發(fā)展黨員或者只發(fā)展親朋好友入黨。在有的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為了打破村黨支部書記的家天下，甚至不得不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦黨校，組建臨時支部，發(fā)展積極分子入黨。如何從根本上解決這個問題，我們認為，關(guān)鍵是發(fā)展黨內(nèi)民主，而且是將黨內(nèi)民主和人民民主有機地結(jié)合起來。近幾年，基層的探索已經(jīng)有了巨大成績。先有了“兩票制”（全體村民對黨支部成員的信任票和黨員正式選舉），后來逐步有了制度化的支部成員“兩推一選”（村民推薦、黨員推薦和黨內(nèi)選舉），這種黨內(nèi)民主的發(fā)展對于保持黨組織的健康起了重要作用?，F(xiàn)在，在黨組織和自治組織的關(guān)系上，也已經(jīng)有了若干有益探索，這是統(tǒng)一發(fā)展黨內(nèi)民主和人民的重要探索。堅持村黨組織作為村級組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位，并不意味著必須確立村黨支部書記個人的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，或者說黨支部書記可以直接領(lǐng)導(dǎo)村主任的工作。增強黨支部的活力，一條重要途徑是不斷接受民主選舉的洗禮。連接黨內(nèi)選舉和村民選舉的主要通道，可以是黨支部推出黨員參加村委會選舉，并力保共產(chǎn)黨員在公平自由的村委會選舉中獲勝。如果選舉失敗，黨組織負責(zé)人要承擔(dān)責(zé)任直至辭職。這樣，通過選舉來逐漸培養(yǎng)基層黨組織成員的民主政治意識。樹立執(zhí)政黨地位必須不斷接受人民授權(quán)認可和鞏固的人民主權(quán)觀念，而通過基層民主則可以在制度上為黨的建設(shè)引進一股源源不斷的活水。

發(fā)展基層民主提高加強制度化水平

在基層民主政治建設(shè)實踐中，三個環(huán)節(jié)的工作是有機聯(lián)系的，即理念理論——規(guī)則制度——操作運行。目前基層民主政治建設(shè)中的主要問題，主要是表現(xiàn)在規(guī)則制度無法有效運轉(zhuǎn)上。能否建立規(guī)范的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度，真正保證群眾依法行使選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是關(guān)系成敗的根本問題，也關(guān)系到能否保持民主發(fā)展的基本動力。當(dāng)前，在村民自治中存在的一些問題值得特別注意。如在選舉方面，村民選舉委員會成員、村委會候選人不是由村民依法推選和直接選舉產(chǎn)生，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村黨組織指定；不按法定程序進行選舉，不公開計票，不當(dāng)場公布選舉結(jié)果；在決策方面，長期不召開村民大會，用間接民主代替直接民主，法律規(guī)定須由村民大會決定的事項，未經(jīng)村民大會授權(quán)就由村民代表會議作決定；在決策重大村務(wù)時，既不召開村民大會，也不召開村民代表會議，而是由黨組織或村委會甚至個人說了算；在管理方面，形式主義現(xiàn)象嚴重，村務(wù)公開內(nèi)容不真實、公開的形式隨意性很大；在監(jiān)督方面，村委會既不向村民大會報告工作，也不接受村民評議，村委會成員享受誤工補貼標(biāo)準的決定權(quán)集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府，削弱了村級民主監(jiān)督的權(quán)利。出現(xiàn)這些問題的原因，有基層干部的認識水平和管理水平問題，即對民主程序運作還不熟悉，但是，更重要的是認同問題，仍然有相當(dāng)部分基層干部認為村民自治是超前的。此外，也有部分基層干部為了個人謀取私利而抵制民主。

目前，保障基層民主的法律體系還存在若干缺陷；已有的法律制度在實踐操作中也存在著不少問題。以村民自治為例，就村民的民主權(quán)利來說，除涉及村民的財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)的事項可以通過司法途徑如通過行政復(fù)議、行政訴訟、民事訴訟等予以救濟外，其它的并沒有納入司法救濟途徑。《村委會組織法》第四條規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。但是，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)了村民自治事務(wù)，應(yīng)負什么責(zé)任，應(yīng)當(dāng)如何處理，由誰來處理，法律上并無規(guī)定。從法理上講，在發(fā)生沖突時，如果當(dāng)事人認為有關(guān)部門處理不公，應(yīng)有司法途徑給予救濟。但“依法處理”，依什么“法”？缺少法律法規(guī)。不僅《村委會組織法》自身對村民自治權(quán)利的保障缺乏法律責(zé)任的規(guī)定，而且相關(guān)法律如《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》等也沒有為村民自治權(quán)利提供充足的司法救濟途徑。不少村民自治權(quán)利受到侵害的農(nóng)民，只能上訪甚至激化矛盾。從村民自治發(fā)展的實踐要求來看，僅有一部《村組法》顯然是不夠的。為保證與基層民主政治建設(shè)相關(guān)法律的執(zhí)行，不僅要出臺配套的法規(guī)，還要有必要的執(zhí)法手段；同時，還要考慮法律救助問題，開始著手構(gòu)建針對基層民主政治建設(shè)發(fā)展中保障基層群眾權(quán)利的法律救助體系。