導(dǎo)語(yǔ)：構(gòu)建和諧社會(huì)中的政策協(xié)調(diào)問(wèn)題一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

——以計(jì)劃生育政策為例

一、普惠制惠民政策與計(jì)劃生育基本國(guó)策之間形成的導(dǎo)向沖突

中共十六屆六中全會(huì)提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大戰(zhàn)略任務(wù)。近年來(lái)，國(guó)家采取的一系列惠民政策，正是為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。這些政策的主旨可用授利于民、造福于民、方便于民來(lái)概括，分別覆蓋了農(nóng)民增收、改善公共服務(wù)和社會(huì)管理等方面，實(shí)實(shí)在在惠及了城鄉(xiāng)千家萬(wàn)戶。

但是，從“十五”以來(lái)制定實(shí)施的部分主要面向農(nóng)村的惠民政策來(lái)看，這些政策要么是徹底的普惠，要么只是根據(jù)個(gè)人經(jīng)濟(jì)條件進(jìn)行篩選，基本沒(méi)有對(duì)受益人以是否符合基本國(guó)策為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的資格認(rèn)定。從各方面調(diào)研反映的情況看，這些初衷為民的政策由于制定和實(shí)施中考慮欠周已經(jīng)在一定程度導(dǎo)致了惠民政策與基本國(guó)策在導(dǎo)向上的不一致，尤以對(duì)當(dāng)前正處于敏感時(shí)期的計(jì)劃生育工作的影響較為明顯。

1．從促進(jìn)農(nóng)民增收方面的政策來(lái)看

為了解決農(nóng)民增收問(wèn)題，中央對(duì)農(nóng)村的免稅和補(bǔ)貼政策力度一直在加大。從2002年免除農(nóng)民的“三提五統(tǒng)”到2004年開(kāi)始減免農(nóng)業(yè)稅，全國(guó)農(nóng)民比稅改前人均少負(fù)擔(dān)近200元/年；另外，從2004年開(kāi)始實(shí)施直補(bǔ)、間補(bǔ)農(nóng)民政策，直補(bǔ)農(nóng)民現(xiàn)金合400元/人/年，加上良種、農(nóng)機(jī)具等各種間接補(bǔ)貼，一減一補(bǔ)，較明顯地提高了農(nóng)民的現(xiàn)金收入。在生育意愿有違“規(guī)”動(dòng)機(jī)的人群數(shù)量在增大但農(nóng)村社會(huì)保障等公共服務(wù)尚未及時(shí)跟上的情況下，收入增長(zhǎng)帶來(lái)的后果可能不是“富而思樂(lè)”而是“富而思生”，有些地方已經(jīng)出現(xiàn)似乎與各國(guó)經(jīng)驗(yàn)反常但合乎中國(guó)國(guó)情的生育意愿與收入同步增長(zhǎng)的現(xiàn)象。其后，盡管有關(guān)改善公共服務(wù)的惠民政策（主要指社會(huì)保障方面）也逐步出臺(tái)，由于生育意愿的慣性較大加之這些政策中也并未體現(xiàn)出計(jì)劃生育政策方面“違者罰、順者獎(jiǎng)”的原則，這種情況仍然存在。而且，增收政策的一視同仁，使得剛剛推行的計(jì)劃生育獎(jiǎng)補(bǔ)政策等計(jì)劃生育利益導(dǎo)向政策的導(dǎo)向力度相形之下顯著減弱。還有些農(nóng)村地區(qū)，在城市化或者工程占地補(bǔ)償中，采取的是按人頭發(fā)放政策，有的農(nóng)民超生后所交納的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)低于人均征地補(bǔ)償費(fèi)，超生僅計(jì)算直接經(jīng)濟(jì)效益也“產(chǎn)出大于投入”。這種情況對(duì)計(jì)劃生育政策的沖擊就更直接了。

2．從改善公共服務(wù)方面的政策來(lái)看

僅列舉其中最為敏感的教育、社會(huì)保障方面的政策。

——以教育為例。2004年開(kāi)始實(shí)施的教育“兩免一補(bǔ)”政策，尤其是2006年開(kāi)始全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)，在相當(dāng)程度上降低了群眾撫育子女的成本。由于享受政策的八類人群的劃分標(biāo)準(zhǔn)主要就是“經(jīng)濟(jì)困難”，這樣的惠民政策反而可能起到激勵(lì)部分低收入家庭違反政策多生的效果。而且，目前享受政策的貧困學(xué)生中超過(guò)30%來(lái)自雙子女或多子女家庭，其中約10%是違法生育子女，少數(shù)還未接受違法生育經(jīng)濟(jì)處理（繳納罰款和社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等）。這種狀況易于對(duì)群眾產(chǎn)生錯(cuò)誤導(dǎo)向：反正讀書不要錢了，超生的孩子國(guó)家還要一視同仁地補(bǔ)助學(xué)費(fèi)，違法比守法更劃算。這種導(dǎo)向?qū)τ?jì)劃生育政策執(zhí)行的影響是顯然的。

——以農(nóng)村最低生活保障為例。先于農(nóng)村低保制度的計(jì)劃生育獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)際上就是一種替代性的農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)。但即將全面建立的農(nóng)村低保制度，從影響力度和影響面來(lái)看，都已顯著大于計(jì)劃生育的獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助金。從影響力度來(lái)看，2006年全國(guó)的人均月保障標(biāo)準(zhǔn)達(dá)70.3元/人/月，已經(jīng)高于計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助金（50元/人/月），且是即時(shí)可得，沒(méi)有60歲以上限制條件；從影響面來(lái)看，全國(guó)已經(jīng)享受農(nóng)村低保待遇的人數(shù)達(dá)1262萬(wàn)余人（全面建立農(nóng)村低保制度后農(nóng)村2370萬(wàn)貧困人口都可享受），而獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助金覆蓋范圍最多只有200萬(wàn)人。顯然，普惠制的農(nóng)村低保政策的導(dǎo)向作用實(shí)際上更大，甚至可以說(shuō)在一定程度上抵消了計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助的效果，這對(duì)計(jì)劃生育政策的不利影響是顯然的。

這兩方面的政策都說(shuō)明，惠民政策的普惠如果不和計(jì)劃生育政策相協(xié)調(diào)，容易使群眾形成這樣一種錯(cuò)覺(jué)：多子多?！⒆由枚嗟募彝ハ硎艿纳鐣?huì)福利也越多。另外，有的普惠制政策中還人為設(shè)定了不利于執(zhí)行計(jì)劃生育政策的障礙。如農(nóng)村合作醫(yī)療政策明確排除了計(jì)劃生育手術(shù)后遺癥對(duì)象，其治療費(fèi)用不納入報(bào)銷范圍。手術(shù)后遺癥是不可完全避免的，現(xiàn)在的后遺癥患者98%以上均是歷史原因造成的，人口計(jì)生系統(tǒng)現(xiàn)有的治療費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低，解決不了大問(wèn)題。如果農(nóng)村合作醫(yī)療在這方面設(shè)置了障礙，則必然從另一個(gè)方向阻礙計(jì)劃生育政策的實(shí)施。

3．從社會(huì)管理便民措施來(lái)看

社會(huì)管理的便民措施，也是以人為本的重要體現(xiàn)。但這些措施在出臺(tái)時(shí)存在這樣的普遍問(wèn)題：配套政策和管理環(huán)節(jié)替代措施尚未出臺(tái)，為了便民，原有的政策就已取消，造成了原有兼顧各方面考慮的政策在某方面的管理失效。這類問(wèn)題在我國(guó)屢見(jiàn)不鮮。這些年來(lái)較突出的包括取消婚檢、放寬入戶審核等，也給計(jì)劃生育政策的實(shí)施帶來(lái)較大沖擊。例如新的婚姻登記條例規(guī)定，當(dāng)事人憑身份證即可辦理結(jié)離婚登記，取消強(qiáng)制婚前檢查。這些措施方便了群眾，但也弱化了人口和計(jì)劃生育部門的管理力度，造成違法懷孕、違法生育發(fā)現(xiàn)難（如一半以上的育齡婦女長(zhǎng)期外出）、取證難、處理難問(wèn)題，影響了計(jì)劃生育工作。

總計(jì)這三類惠民政策，發(fā)現(xiàn)歷來(lái)對(duì)獨(dú)生子女家庭的特殊獎(jiǎng)勵(lì)或扶助沒(méi)有與普惠制惠民政策的出臺(tái)與時(shí)俱進(jìn)：在新政策中，獨(dú)生子女家庭的特殊優(yōu)惠或優(yōu)先優(yōu)惠都沒(méi)有體現(xiàn)，這可形象地比喻為“水漲船不高”,在計(jì)劃生育管理越來(lái)越多地采用經(jīng)濟(jì)手段的今天其負(fù)面影響越發(fā)明顯。而理論上，家庭的生育決策選擇取決于邊際孩子預(yù)期成本與效益比較,通過(guò)利益調(diào)節(jié)，可以有效降低計(jì)劃生育家庭的孩子成本和計(jì)劃外生育家庭的孩子效益,提高計(jì)劃生育家庭的孩子效益和計(jì)劃外生育家庭的孩子成本,從而影響家庭生育決策。如果計(jì)劃生育家庭和計(jì)劃外生育家庭的孩子效益相仿，計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制的力度就會(huì)被削弱。

事實(shí)上，不僅是普惠制惠民政策與計(jì)劃生育政策產(chǎn)生了政策導(dǎo)向沖突，其它本意是促進(jìn)構(gòu)建和諧社會(huì)的政策在某些方面也與環(huán)境保護(hù)、節(jié)約資源等基本國(guó)策產(chǎn)生了導(dǎo)向沖突。

二、普惠制惠民政策制定和實(shí)施過(guò)程中未建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制是政策導(dǎo)向沖突的成因

普惠制惠民政策的紛紛出臺(tái)是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要體現(xiàn)。但這類政策涉及面廣且在我國(guó)屬于“新”政策，諸多政策過(guò)程需要完善，需要在堅(jiān)持惠民導(dǎo)向的同時(shí)兼顧各方面考慮。就以和諧社會(huì)總體目標(biāo)的要求來(lái)看，這些政策應(yīng)該服從于這樣一個(gè)基本原則:“社會(huì)公平正義是社會(huì)和諧的基本條件”。顯然，公平正義不僅是和諧社會(huì)的六個(gè)目標(biāo)之一，也是和諧社會(huì)的一項(xiàng)基本原則。

根據(jù)上述公平正義要求，對(duì)惠民政策和基本國(guó)策的導(dǎo)向沖突可做如下衡量：基本國(guó)策關(guān)系到國(guó)家的全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，是和諧社會(huì)的重要支柱，充分體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家認(rèn)為的“公平正義”原則。與基本國(guó)策銜接不夠的普惠制惠民政策似乎有助于實(shí)現(xiàn)“機(jī)會(huì)均等化”，卻忽略了一個(gè)普遍存在的事實(shí)：從符合政策（尤其是基本國(guó)策）的角度而言，人群本身是差別化的，有少數(shù)人因?yàn)樵谀承┓矫孢`反了既有政策甚至是基本國(guó)策，在享受這些新出臺(tái)的惠民政策時(shí)不應(yīng)獲得機(jī)會(huì)公平。這就好比違法的人會(huì)在某些方面被剝奪公民權(quán)利一樣。否則，惠民政策就會(huì)產(chǎn)生不利于基本國(guó)策執(zhí)行的激勵(lì)效果：對(duì)不符合基本國(guó)策的人群而言，違“規(guī)”之后還能照樣受益于有關(guān)政策，甚至受益程度大于違“規(guī)”所失，必然產(chǎn)生從利益角度而言的違“規(guī)”導(dǎo)向。這不僅加大了基本國(guó)策的執(zhí)行難度，對(duì)符合政策的人而言，這事實(shí)上也構(gòu)成了機(jī)會(huì)不公平。普惠制惠民政策的初衷只是改善人民福利，并非是為了搞另一種形式的“平均主義大鍋飯”，人均福利的改善仍然是在符合國(guó)家基本方針、與基本國(guó)策不違背的前提下。如果有關(guān)惠民政策不利于執(zhí)行基本國(guó)策，最終結(jié)果也是不利于構(gòu)建和諧社會(huì)的。

以此衡量為基礎(chǔ)，具體到計(jì)劃生育，可以從以下兩方面總結(jié)政策導(dǎo)向沖突的直接成因：

①在促進(jìn)增收和改善公共服務(wù)政策方面，有關(guān)政策出臺(tái)過(guò)程中忽略了其不僅有授利、造福于民的作用，也有物質(zhì)激勵(lì)導(dǎo)向的作用。由于這種物質(zhì)導(dǎo)向的涉及面廣，因此其社會(huì)心理影響是巨大的。一視同仁的普惠反而是對(duì)遵守國(guó)策的大多數(shù)人不公平，從而會(huì)形成違“規(guī)”導(dǎo)向。

②在社會(huì)管理政策方面，忽略了原有政策具有多方面的管理功能。如果沒(méi)有相關(guān)替代措施或統(tǒng)籌考慮，某個(gè)方向的單純意圖的便民反而會(huì)帶來(lái)比原來(lái)更多的擾民。一般而言，原有政策在當(dāng)初出臺(tái)時(shí)都是有合理性的，在執(zhí)行中也肯定發(fā)揮了較有力的管理作用，只是按和諧社會(huì)的要求來(lái)看，有若干不盡人意之處。對(duì)策通常是兩個(gè)：取消它或完善它。若取消它，必須有其合理管理功能的替代政策出臺(tái)為前提；若完善它，則需要相關(guān)部門都參與進(jìn)來(lái)，確保在完善不盡人意之處的同時(shí)，原有的管理功能仍然有效。否則，就會(huì)帶來(lái)政策導(dǎo)向沖突。

可以利用政策過(guò)程理論從更基本的層面分析這種沖突的制度成因。根據(jù)政策過(guò)程理論，成功的政策過(guò)程中應(yīng)該有兩個(gè)要素：政策制定環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)機(jī)制和政策實(shí)施環(huán)節(jié)的利益相關(guān)者參與機(jī)制。政策制定環(huán)節(jié)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)局部利益服從整體利益基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)，政策實(shí)施環(huán)節(jié)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)以優(yōu)先取得整體利益建立實(shí)施機(jī)制。為了保證政策變遷能在達(dá)到目的的同時(shí)穩(wěn)定原有政策的效果，避免一波未平一波又起的局面（即新政策在某一方向改善的同時(shí)造成了與其它政策的沖突），政策協(xié)調(diào)應(yīng)該更多體現(xiàn)在制定過(guò)程中，在協(xié)調(diào)中應(yīng)體現(xiàn)整體利益優(yōu)先的原則。據(jù)此，可認(rèn)為產(chǎn)生惠民政策與基本國(guó)策的導(dǎo)向矛盾根本的制度成因是：政策協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，沒(méi)有明確基本國(guó)策作為整體利益的反映應(yīng)是所有政策的上位政策，有關(guān)本意促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧的政策在制定和實(shí)施中未建立有效的基本國(guó)策主要執(zhí)行部門參與機(jī)制。例如，計(jì)劃生育作為基本國(guó)策決不僅僅是人口和計(jì)劃生育部門的工作，但許多關(guān)聯(lián)到計(jì)劃生育政策的惠民政策卻并沒(méi)有人口和計(jì)劃生育部門參與到其制定和實(shí)施中，以致在有的部門出現(xiàn)所謂“國(guó)家利益部門化”的同時(shí)，人口和計(jì)劃生育部門卻出現(xiàn)了“國(guó)家義務(wù)部門化”的尷尬局面。

三、若干政策建議

隨著構(gòu)建和諧社會(huì)更多措施的出臺(tái)和各項(xiàng)政策力度的加大，這種本意促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧的政策和基本國(guó)策導(dǎo)向沖突的涉及面和后果還將擴(kuò)大。如果不從政策制定和實(shí)施機(jī)制上建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，就難以解決已有問(wèn)題和防止產(chǎn)生新問(wèn)題，難以真正落實(shí)惠民初衷。仍以計(jì)劃生育為例，根據(jù)前述分析，應(yīng)該從以下兩方面建立這樣的基本國(guó)策協(xié)調(diào)機(jī)制。

1、在政策制定環(huán)節(jié)，切實(shí)做到“國(guó)策上位、優(yōu)先優(yōu)惠”。即明確計(jì)劃生育為惠民政策的上位政策，建立基本國(guó)策協(xié)調(diào)機(jī)制，從普惠制惠民政策的各個(gè)方面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制建設(shè)，確保計(jì)劃生育家庭的優(yōu)先優(yōu)惠

應(yīng)由國(guó)務(wù)院出臺(tái)相關(guān)文件，建立基本國(guó)策協(xié)調(diào)機(jī)制，明確惠民政策的制定應(yīng)有基本國(guó)策的主要執(zhí)行部門參與。同時(shí)，建議國(guó)家對(duì)已經(jīng)實(shí)施和正在制定的各種惠民政策與人口和計(jì)劃生育工作的導(dǎo)向沖突加強(qiáng)調(diào)查研究并據(jù)此做出修改調(diào)整。在政策調(diào)整中，應(yīng)從懲、獎(jiǎng)兩方面加大計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制建設(shè)，做到“區(qū)別對(duì)待”和“水漲船高”?！皯汀狈矫娴摹皡^(qū)別對(duì)待”指要盡快完善農(nóng)民增收和改善公共服務(wù)政策方面的甄別篩選機(jī)制，明確規(guī)定對(duì)合法生育子女和違法生育子女在政策享受標(biāo)準(zhǔn)上實(shí)行差別對(duì)待政策，不符合計(jì)劃生育政策者在享受國(guó)家補(bǔ)貼方面應(yīng)顯著少于符合政策者，以利形成政策的正確導(dǎo)向；“獎(jiǎng)”方面的“水漲船高”指在實(shí)施城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療、低保及醫(yī)保等制度中，應(yīng)充分體現(xiàn)“獎(jiǎng)優(yōu)”原則，在統(tǒng)一基本國(guó)民待遇標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，明確對(duì)于計(jì)劃生育家庭及其成員的具體傾斜政策，確保在普惠制政策施行后能讓計(jì)劃生育家庭“水漲船高”。例如，把中年喪獨(dú)生子女家庭、獨(dú)生子女家庭、手術(shù)后遺癥患者家庭等列為政策傾斜的重點(diǎn)（國(guó)家統(tǒng)一確定需要照顧的各種對(duì)象，要么少交個(gè)人費(fèi)用，要么直接明補(bǔ)）；在即將出臺(tái)的農(nóng)村低保和農(nóng)村養(yǎng)老等制度政策中明確對(duì)于計(jì)劃生育家庭的特殊優(yōu)惠辦法等。

2、在政策實(shí)施環(huán)節(jié)上，應(yīng)該形成部門間聯(lián)動(dòng)和信息共享，使計(jì)生部門參與到受惠對(duì)象的確定和直接的施惠工作中。條件許可時(shí)以計(jì)生基層網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)建立基層公共服務(wù)平臺(tái)

應(yīng)建立多個(gè)公共服務(wù)部門的信息共享制度（對(duì)農(nóng)村來(lái)說(shuō)即建立全面的農(nóng)民個(gè)人信用系統(tǒng)），計(jì)生部門參與到以此為平臺(tái)的普惠制政策受惠對(duì)象確定工作中，相關(guān)部門都應(yīng)以此信息共享賬戶為基礎(chǔ)進(jìn)行管理，并將可能涉及計(jì)劃生育工作的信息通過(guò)此平臺(tái)及時(shí)通告給計(jì)劃生育部門。例如，可以此信息共享制度為平臺(tái)，將計(jì)劃生育與流動(dòng)人口就業(yè)管理服務(wù)融為一體：各級(jí)勞動(dòng)社保部門以及職介服務(wù)機(jī)構(gòu)在開(kāi)展勞務(wù)中，都要為當(dāng)事人建立計(jì)生情況臺(tái)賬記錄。這樣，不符合計(jì)劃生育政策者容易被識(shí)別，并將作為個(gè)人信用的不良記錄影響到其對(duì)惠民政策的享受上。

條件許可時(shí)，可充分發(fā)揮人口計(jì)生基層基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，以其為基礎(chǔ)建立公共服務(wù)平臺(tái)，以真正體現(xiàn)“人口是經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展基礎(chǔ)”。例如，可以利用計(jì)生基層網(wǎng)絡(luò)建立個(gè)人申報(bào)、村民評(píng)議、入戶調(diào)查、逐級(jí)審核、三榜公示、確認(rèn)回訪的惠民政策享受資格確認(rèn)程序等。通過(guò)這樣的措施，確保計(jì)劃生育部門在普惠制政策實(shí)施中全面貫徹計(jì)劃生育政策。