導(dǎo)語：如何才能寫好一篇農(nóng)村土地治理，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地管理 問題 治理 對策

在當(dāng)前我國社會保障體系尚不完善的情況下，土地除了是其賴以發(fā)展和生存的基礎(chǔ)外，還具有社會保障的功能作用。因此在廣大農(nóng)民的心目中，土地既是資源，更是資產(chǎn)。隨著我區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，農(nóng)村經(jīng)濟得到長足發(fā)展，集體土地效益大幅度提升，農(nóng)村土地問題也隨之凸現(xiàn)。筆者通過調(diào)查走訪，試就如何治理農(nóng)村土地問題作點探討。

1.農(nóng)村土地管理中存在的主要問題

近年來，我區(qū)通過組織開展“百日行動”和衛(wèi)片執(zhí)法，有效地打擊和遏制了各類違法用地行為的發(fā)生，但由于一些地方的法律意識不強，非法占地、違規(guī)用地的現(xiàn)象仍時有發(fā)生，給農(nóng)村土地管理帶來了被動。

1.1村民宅基地管理不到位。

目前，農(nóng)村宅基地主要存在著以下三類違法現(xiàn)象：

一是非法占地。即未經(jīng)批準擅自占地或采取隱瞞房屋、虛報人口、變更戶籍等欺騙手段騙取主管部門批準宅基地。這種現(xiàn)象較為普遍，尤其在城鄉(xiāng)結(jié)合部和建制鎮(zhèn)比較突出，既有失公平正義，又擾亂了管理秩序。據(jù)統(tǒng)計，2011年全區(qū)共立案查處非法占地5宗，占全年立案數(shù)的27％,面積1.08畝。

二是少批多占?！逗鲜嵤贾腥A人民共和國土地管理法＞辦法》第32條規(guī)定，村民建房“每一戶用地面積使用耕地不超過130m2，使用其他土地不超過180m2，使用荒山荒地不超過210m2”。實際中，村民超面積占地、擅自改變宅基地用途的現(xiàn)象時有發(fā)生。2011年赫山區(qū)立案查處少批多占2宗，占全年立案數(shù)的11％,面積0.19畝。

三是非法轉(zhuǎn)讓?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定，“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，一律不予批準”；第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。在農(nóng)村土地件案中，相當(dāng)部分是反映村民通過不正當(dāng)?shù)氖侄稳〉昧藘商幧踔炼嗵幷睾蟮故洲D(zhuǎn)讓，從中非法獲取暴利。在2011年全區(qū)共立案查處非法轉(zhuǎn)讓3宗，占全年立案數(shù)的16％,涉地面積1.36畝。

根據(jù)《土地管理法》第77條的規(guī)定，對農(nóng)村村民違法建筑的處理是限期拆除建筑物和其他設(shè)施、恢復(fù)土地原狀。但法律賦予土地管理部門的權(quán)力只有單一的制止權(quán)，沒有強制執(zhí)行權(quán)。待按照法定程序作出行政處罰和申請法院執(zhí)行期間，足以讓村民的違法建筑形成規(guī)模和建成事實。事實上，土地管理部門在此期間己依法責(zé)令，盡了執(zhí)法責(zé)任，但違法當(dāng)事人如果拒不執(zhí)行，國土部門在沒有強制手段，又沒有強制執(zhí)行法規(guī)依據(jù)的情況下，實在沒有更多好辦法對付，結(jié)果只能是以次罰代主罰，收取罰款了之。這種立法上導(dǎo)致的“以罰代批”法律后果，卻往往得由國土部門來承擔(dān)“以罰代批”的執(zhí)法責(zé)任。

1.2土地利用集約化程度不高。

發(fā)展離不開搞建設(shè)，但只要是搞建設(shè)就總得用地。我區(qū)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中期，資源驅(qū)動型的工業(yè)化模式、土地擴張型的城鎮(zhèn)化模式與剛性的土地規(guī)劃計劃約束及資源稟賦間的矛盾相當(dāng)尖銳，大量農(nóng)村土地，包括耕地因發(fā)展建設(shè)而被征用。

一是非農(nóng)建設(shè)占地。據(jù)調(diào)查，我區(qū)每年的非農(nóng)建設(shè)所減少的耕地面積在整年所有減少的耕地面積中占據(jù)的比例至少達30%，尤其在中心城區(qū)、工業(yè)園區(qū)周邊或者主要交通干道附近的優(yōu)質(zhì)耕地，這些損失是難以靠實施國土整治所開發(fā)出的土地來彌補的。

二是城市擴張侵地。當(dāng)前，我區(qū)正在實施“東進東接”長沙發(fā)展戰(zhàn)略，各類招商類發(fā)展項目、民生項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目遂年增多，必然要占用一定的耕地甚至基本農(nóng)田。雖然對土地實行“占補平衡”管理，并有序開展農(nóng)村土地綜合整治以補充新增耕地，且不說新增耕地的數(shù)量如何，至少在質(zhì)量上也難以過關(guān)。

三是發(fā)展項目用地。近年來，我區(qū)加快了小城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐，有些地方為了追求建設(shè)的速度，忽視了建設(shè)的合理安排與規(guī)劃。而建設(shè)中由于缺乏對用地的合理規(guī)劃，必然會造成土地閑置的現(xiàn)象。另外，農(nóng)村居民點不集中，一戶多宅、空心村以及超標用地等，也造成了一定的土地資源浪費。

1.3承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范。

一是政策因素致窮。自農(nóng)村稅費改革以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟收入銳減，一些地方的集體經(jīng)濟來源，除了少量機動地承包費外，幾乎沒有其他收入，導(dǎo)致入不敷出產(chǎn)生債務(wù)。

二是法律意識淡薄。有的基層干部為了提高集體經(jīng)濟收入，隨意變更《土地承包合同》、收回或者調(diào)整農(nóng)民承包土地，使農(nóng)戶的權(quán)益受到損害。

三是民本觀念不強。一些地方的基層領(lǐng)導(dǎo)為了在城鎮(zhèn)建設(shè)中獲得個人的利益，不經(jīng)承包戶許可強制流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，出賣集體土地，或者是通過高價對外出租獲取經(jīng)濟效益，其中個別地方出現(xiàn)挪用農(nóng)民土地補償費和安置補助費的現(xiàn)象。

2.解決好我區(qū)農(nóng)村土地管理問題的對策

資源競爭是當(dāng)今國際綜合國力競爭的重要體現(xiàn)，資源短缺已成為制約區(qū)域發(fā)展亟待破解的首要難題。因此，妥善解決農(nóng)村土地問題，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

2.1下大力氣加強農(nóng)村宅基地管理

一是申報程序規(guī)范化。結(jié)合我區(qū)工作實際，新建宅基地應(yīng)由村民個人申請，經(jīng)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，村委會鑒署意見并蓋章，交鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及國土所審查后，再報國土分局統(tǒng)一審批、登記確權(quán)、頒證。

二是用地審查嚴格化。在審查的過程中，各級各部門要嚴格把關(guān)，認真執(zhí)行農(nóng)村村民“一戶一基”規(guī)定，且審批面積不得超標。農(nóng)村村民一戶多基的，原則上必須由村民組或村委會將多余的宅基地依法收回，統(tǒng)一安排使用。

三是區(qū)別對待人性化。對經(jīng)村民大會或村民代表會議討論通過，且事實上已形成超標準的建房用地，應(yīng)考慮村民利益，盡量不；對于房地產(chǎn)繼承等原因形成的多處住宅，村民可以出賣多余的住宅，也可以維持原狀，但不得翻建，房屋損壞后多余的宅基地應(yīng)當(dāng)依法收回。

四是行政管理實效化。國土所地處國土資源管理第一線，要按照有關(guān)規(guī)定，切實加強對村民建房的監(jiān)督，做到“用地審批結(jié)果公開及審查到場、定點到場、開工放線到場、竣工驗收到場”。

2.2花真功夫維護好群眾合法權(quán)益

一是突出依法行政的原則。要嚴格按照依法批準的征地方案組織征地，征地拆遷安置補償依法依規(guī)足額補償?shù)轿?，切實做到“先安置后拆遷”，依法維護好被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

二是推行節(jié)約集約的原則。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中，不僅要看到經(jīng)濟發(fā)展的重要性，還應(yīng)當(dāng)堅持發(fā)展的可持續(xù)性，要以嚴格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準則，保證耕地的合理利用，防止浪費土地。

三是遵循合理補償?shù)脑瓌t。為了農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)嚴格征地補償標準，嚴格區(qū)分公益用地與經(jīng)營用地，對經(jīng)營性用地引入市場機制，使老百姓得到應(yīng)有的合理補償。

2.3用責(zé)任心引導(dǎo)好承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

一是抓住提質(zhì)這個前提。通過多年來的農(nóng)村普法宣傳，廣大農(nóng)民對土地政策和法律法規(guī)有所了解，懂得自身權(quán)利和義務(wù)，知道要如何來維護自身合法權(quán)益。相反，一些基層干部對土地管理的相關(guān)法律法規(guī)學(xué)習(xí)不夠，法律意識有待進一步提升，唯其如此，方能做到依法行政，確保相關(guān)政策、路線以及方針的落實到位。

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關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地整理 意義 制度保障

中圖分類號:D922.3文獻標識碼:A 文章編號:1007-3973 (2010) 03-112-01

眾所周知,我國幅員遼闊,土地資源豐裕,從總量上看,土地資源稱得上是大國,但是由于我國人口眾多,平均下來,人居占有的土地資源數(shù)量卻很少。尤其是隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程的加快,人地矛盾的突出,對土地的有效利用就頗為重要了。

土地整理是指按照農(nóng)村土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃,采取行政、經(jīng)濟、法律和工程技術(shù)手段,對土地利用狀況進行綜合整治、調(diào)整改造,以提高土地的出產(chǎn)率和利用率,改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。一般來說,土地整理分為農(nóng)村土地整理和城市土地整理,農(nóng)村土地整理是指通過對田、水、路、林的綜合整治,增加有效耕地面積,提高耕地質(zhì)量,改善農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的活動和過程。城市土地整理是指對根據(jù)城市規(guī)劃確定的目標和用途,采取各種手段,調(diào)整城市土地利用和社會經(jīng)濟關(guān)系,提高土地配置和利用效率,改善城市生態(tài)環(huán)境,優(yōu)化城市景觀設(shè)計,最終實現(xiàn)城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的活動和過程。本文采用狹義的土地整理概念,即主要探討農(nóng)村的土地整理問題。

1我國農(nóng)村土地整理的意義

1.1保護和改善生態(tài)環(huán)境的需要

土地整理過程中是對田、水、路、林的綜合整治過程,不單單針對土地,對于水流和山林等的整理也包括在內(nèi),這樣能夠使整理對象田、水、路、林互相促進,互有助益。比如退耕還林,可以有效控制水土流失,減少對優(yōu)質(zhì)土地的侵害。再比如對河流的有效治理可以完善農(nóng)田的水利基礎(chǔ)設(shè)施等。對田、水、路、林的綜合整治的土地整理是保護和改善生態(tài)環(huán)境的有效措施。

1.2有利于解決糧食供給和糧食安全問題

我國人均土地占有量小,部分土地質(zhì)量差,必須采取有效措施,提高土地的產(chǎn)出率和利用率。在農(nóng)村進行確實有效的土體整理項目,可以補充因建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)重建退耕和自然災(zāi)害毀損等原因減少的農(nóng)村耕地,解決國家糧食自給和糧食安全這個關(guān)系到國家長治久安的問題。

1.3改變土地利用的粗放型方式,推進農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進程

我國農(nóng)村土地利用大部分還保持著傳統(tǒng)的粗放型方式,土地地塊零碎,村落零散,這樣既不利于現(xiàn)代化的生產(chǎn)方式和生產(chǎn)工具的應(yīng)用,也不能提高土地的產(chǎn)出率。據(jù)統(tǒng)計,我國大部分土地都屬于中低產(chǎn)田,有較大的提高潛力,但由于這種零散式、粗放型的土地利用方式,這些土地的潛力沒能夠很好的發(fā)揮出來,因此,要通過土地整理的方式,有效規(guī)劃、合理利用土地資源,實現(xiàn)對土地資源及其利用方式的再組織和再優(yōu)化。對農(nóng)村土地的集約化、規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,可以增加農(nóng)民收入,提高農(nóng)民的生活水平,改善農(nóng)村生活環(huán)境,并最終促進農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進程。

2農(nóng)村土地整理尚存在的問題

我國農(nóng)村土地整理工作開展的時間不長,雖然取得了很多成績,但也確實存在著一些問題。首先,土地整理的公眾參與廣度和深度不夠。其次,農(nóng)村土地整理項目的投資主體單一,資金缺乏。目前我國土地整理的資金來源主要是政府的投資,但是面對中國巨大的土地整理空間,單靠政府的投資是不夠的。最后,農(nóng)村土地整理的法律制度還不夠完善。我國還沒有關(guān)于土地整理的單行法規(guī),相關(guān)的法律法規(guī)對很多問題也沒有明確,使得土地整理的很多問題無法可依,權(quán)利得不到有效的保障,糾紛得不到及時解決。

3我國農(nóng)村土地整理的制度保障

3.1多元的經(jīng)濟支持制度

土地整理的投資主體主要包括政府、企業(yè)和個人三方。我國目前投資主體實際是政府為主,企業(yè)和個人投入不足,社會資金沒有得到吸納利用。從根本上阻礙了土地整理的進程。所以,必須尋求多元的經(jīng)濟支持,充分利用社會資金,保障土地整理產(chǎn)業(yè)的長足發(fā)展。

3.2法律保障制度

規(guī)則之治是有效的治理方式,我國農(nóng)村土地整理工作需要法律制度的保障。我們應(yīng)該從立法、司法和法律監(jiān)督等各個方面完善土地整理法律制度。首先應(yīng)該有完備科學(xué)的法律體系,保證國家土地整理有法可依。 在憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章的各個層面保證土地整理工作的有效實施。其次,土地整理過程中發(fā)生的涉法問題應(yīng)該得到有效解決。最后,應(yīng)該建立高效的監(jiān)督機制,切實落實好土地整理的法律保障問題。在農(nóng)村土地整理過程中,公眾參與、土地整理規(guī)劃、權(quán)屬調(diào)整和評價都需要基本法律制度的保障,應(yīng)該在土地整理的實踐中,不斷完善和修改相關(guān)法律制度,為我國農(nóng)村土地整理工作保駕護航。

3.3政府推進與公共參與制度的結(jié)合

在國外,開展土地整理工作比較早并比較成功的國家,如德國、荷蘭、加拿大和俄羅斯等國,都非常注重土地整理過程中公眾的參與。尤其是德國,土地整理的具體執(zhí)行單位為參加者聯(lián)合會。并且公眾參與貫穿土地整理活動的全過程,在土地整理過程中產(chǎn)生的任何一個重要決定,比如土地整理立項決定、土地估價、土地整理方案等,都要征求參加者和相關(guān)部門的意見。另外,聯(lián)邦德國土地整理法明確規(guī)定了公眾參與土地整理的組織設(shè)置、參與規(guī)模、形式、步驟等。我們應(yīng)該借鑒國外比較成功的經(jīng)驗,結(jié)合我國實際情況,走政府推進與公眾參與相結(jié)合的農(nóng)村土地整理之路。

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內(nèi)容提要: 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的出租、代耕是土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，反租倒包模式本質(zhì)上是在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上建立起的雙層租賃結(jié)構(gòu)。土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換、抵押是導(dǎo)致物權(quán)變動或設(shè)定的流轉(zhuǎn)方式。土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包行為是一種設(shè)定與永佃權(quán)相當(dāng)?shù)拇渭壋邪?jīng)營的行為。在土地承包經(jīng)營權(quán)入股的運作過程中，農(nóng)民一般是在其土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定次級承包經(jīng)營權(quán)并將該權(quán)利移轉(zhuǎn)給合作社或者公司，從而獲得相應(yīng)的股權(quán)。

“流轉(zhuǎn)”是一個來自于生活的術(shù)語，它包含了一系列法律性質(zhì)與法律效果各異的由法律行為所引起的法律關(guān)系。從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人的角度來看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人所進行的依法處分自己的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)或者在農(nóng)村土地上設(shè)定物權(quán)性負擔(dān)、債權(quán)性負擔(dān)或者其他相關(guān)權(quán)利的行為。從目前的實踐來看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、抵押、出租、入股等。據(jù)統(tǒng)計，到 2008 年底，全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達到1． 09 億畝，占農(nóng)戶承包耕地總面積的 8． 9% ，其中通過轉(zhuǎn)包占 54% ，出租占 26． 2% ，轉(zhuǎn)讓占 6． 2% ，互換占 4． 4%，入股占 4． 4%，其他占 4． 8%（注：數(shù)據(jù)來自朱雋： 《農(nóng)業(yè)部： 土地流轉(zhuǎn)要充分尊重農(nóng)民意愿》，人民日報 2009 年 8 月 2 日，參見 http： / /nc． people． com． cn/GB /61154 /9771278． html，最后瀏覽日期 2010 年 2 月 15 日。）。到 2009 年 9 月，全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)比例升至約11% ，在浙江等省份，流轉(zhuǎn)比例已近 30% ，各種流轉(zhuǎn)形式所占之比例基本與 2008 年底持平（注：數(shù)據(jù)來自劉凌云： 《土地流轉(zhuǎn)改變中國農(nóng)村》，新財富 2009 年 11 月 13 日，參見網(wǎng)頁 http： / /www． p5w． net/newfortune/qian-yan /200911 / t2670878． htm，最后瀏覽日期 2010 年 2 月 15 日。）。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)發(fā)展異常迅速的形勢下，探討實踐中普遍存在的出租、代耕、反租倒包、互換、轉(zhuǎn)讓、抵押、轉(zhuǎn)包以及入股等農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式的法律屬性、法理內(nèi)涵及制度完善問題，對于夯實社會主義新農(nóng)村建設(shè)的土地權(quán)利基礎(chǔ)具有重大意義。

《土地承包經(jīng)營法》第 32 條以及《物權(quán)法》第 128 條集中對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)作出了規(guī)定。從其內(nèi)容來看，我國將土地承包經(jīng)營權(quán)區(qū)分為家庭承包方式獲得承包經(jīng)營權(quán)與通過非家庭承包獲得承包經(jīng)營權(quán)，并分別對其做出了規(guī)定。通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)，但不能用來抵押，流轉(zhuǎn)方式受到一定的限制； 通過非家庭承包方式取得的承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)則幾乎不受限制，可以轉(zhuǎn)包、出租、互換，可以進行抵押，下面我們主要對通過家庭方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題進行探討。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出租、代耕、反租倒包的法理分析

從法理分析的角度，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的出租、代耕、反租倒包是三種典型的債權(quán)式流轉(zhuǎn)方式。出租是產(chǎn)生租賃關(guān)系的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理法辦法》對此解釋道： “出租是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。出租后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。承租方按出租時約定的條件對承包方負責(zé)。”出租是一種產(chǎn)生租賃關(guān)系的行為，在出租人與承租人之間因承包經(jīng)營權(quán)出租合同而產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系。租賃契約的有效存在與承租人對土地的實際占有為承租人支配土地的權(quán)利依據(jù)與事實基礎(chǔ)。承租人在占有承租土地的占有關(guān)系之長期存在進一步強化了承租人對承租地的權(quán)利，使承租人近乎享有一種基于債權(quán)關(guān)系而產(chǎn)生的對物的支配效力，但這并不能改變土地租賃法律關(guān)系依然是債之法律關(guān)系的基本屬性。出租承包經(jīng)營權(quán)合同除了需遵守農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則外，可以由出租人與承租人自由協(xié)商確定。由于出租對應(yīng)規(guī)范的租賃契約形態(tài)，出租這一流轉(zhuǎn)方式在實踐中獲得普遍認同，相關(guān)糾紛也較容易按照租賃合同約定而解決。

我國農(nóng)村地區(qū)還普遍存在代耕現(xiàn)象。“所謂代耕，是指承包人在不改變與集體的承包關(guān)系的情況下，以支付一定對價為條件，委托他人或經(jīng)濟組織在其承包地上進行耕種的行為?！盵1]在代耕關(guān)系中土地承包經(jīng)營權(quán)仍由承包方享有，土地承包經(jīng)營權(quán)并不發(fā)生移轉(zhuǎn)，受托人以承包方的名義在承包地上進行耕種，代耕實質(zhì)上是一種創(chuàng)設(shè)債權(quán)債務(wù)關(guān)系的普通債權(quán)行為。在代耕法律關(guān)系中代耕人以代耕合同為基礎(chǔ)，享有基于債權(quán)與占有事實而產(chǎn)生較租賃關(guān)系更為短暫的對農(nóng)地的支配性權(quán)利。代耕形式在實踐中的進一步發(fā)展導(dǎo)致了帶有一定代耕特征的“托管”流轉(zhuǎn)方式出現(xiàn)?！巴泄堋绷鬓D(zhuǎn)模式在實踐中具體的做法是由農(nóng)戶組建的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社( 或稱土地合作社) 為無暇或無力耕種土地的農(nóng)戶代為管理和耕種土地，由被代耕的農(nóng)戶向合作社繳納一定的管理及生產(chǎn)費用。托管農(nóng)地的合作社可以對委托其代耕的農(nóng)地進行統(tǒng)一的規(guī)劃、統(tǒng)一的管理和規(guī)模化經(jīng)營，表明“托管”模式下的代耕并不完全同于農(nóng)戶之間自發(fā)的代耕[2]。

我國一些農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了反租倒包的經(jīng)營形式。反租倒包的雛形可以追溯到改革開放初期在北京順義地區(qū)進行試驗農(nóng)場規(guī)模經(jīng)營，該試驗農(nóng)場經(jīng)營的基本方式是土地承包給農(nóng)民，在此基礎(chǔ)上土地再租賃給集體或者集體中的具有機械化或者規(guī)模經(jīng)營能力的大戶。目前反租倒包在沿海地區(qū)發(fā)展較為迅速。反租倒包的基本做法是在堅持農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，將土地反租給集體經(jīng)濟組織或村委會，再由集體經(jīng)濟組織或村委會將土地租給種田大戶或者農(nóng)業(yè)公司，由他們進行土地的規(guī)模經(jīng)營。反租倒包后種糧大戶或農(nóng)業(yè)公司會雇傭農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此，反租倒包會在一定程度上提高農(nóng)民的收入，也會提高農(nóng)業(yè)的集約經(jīng)營程度。反租倒包為主要形式的規(guī)模經(jīng)營需要農(nóng)民有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來源來保障，并須在保障農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)及其收益權(quán)的前提下才能實施。同時，反租倒包要求種糧大戶和農(nóng)業(yè)公司必須進行高附加值的農(nóng)業(yè)經(jīng)營以彌補農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)自身的不足，這也制約反租倒包的發(fā)展。反租倒包模式的特點是在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上建立起了雙層租賃結(jié)構(gòu)，即農(nóng)戶以租賃的方式將土地租賃給集體，集體再通過轉(zhuǎn)租的形式將土地租賃給種糧大戶或者公司。在反租倒包中，集體再次將土地權(quán)利流轉(zhuǎn)第三方時使用了“包”的用語，但實質(zhì)該次流轉(zhuǎn)依然是一種土地權(quán)利的租賃。由于集體通過反租形式從出租農(nóng)戶那里獲得的是一種以土地為標的物的債權(quán)以及依據(jù)該債權(quán)而享有的基于債權(quán)關(guān)系的支配權(quán)，所以集體在“倒包”中所能轉(zhuǎn)移給種糧大戶或者公司也是一種債權(quán)和基于債權(quán)關(guān)系的支配權(quán)?！胺底獾拱敝械陌值膽?yīng)用說明了現(xiàn)實中存在著強化租賃權(quán)保護承租人的現(xiàn)實需要。在反租倒包的過程中，要謹防集體經(jīng)濟組織或者村民委員等集體土地所有權(quán)行使主體強迫農(nóng)民出租自己享有土地承包經(jīng)營權(quán)的土地，導(dǎo)致農(nóng)民難以再以土地為基礎(chǔ)進行農(nóng)業(yè)經(jīng)營，形成種田大戶與農(nóng)業(yè)公司對農(nóng)民土地的變相兼并。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)的互換、轉(zhuǎn)讓的法理分析

土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換是涉及到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變動的兩種重要的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式。

土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，是對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行法律處分的最徹底方式，是指土地承包經(jīng)營權(quán)人將其擁有的未到期的土地承包經(jīng)營權(quán)移轉(zhuǎn)給他人的行為。土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致了原承包經(jīng)營權(quán)人的承包經(jīng)營權(quán)的消滅和受讓人的土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生。為了保障農(nóng)地被合理用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營，《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》都要求“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”。除此之外，法律針對“家庭承包”和“其他方式的承包”做出了不同的規(guī)定。對于家庭承包，轉(zhuǎn)讓前提是原土地承包經(jīng)營權(quán)人有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)收入或者有穩(wěn)定的收入來源，并經(jīng)發(fā)包方同意（注：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第 41 條規(guī)定： “承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止?！边@實際上是繼承、總結(jié)并提升了司法實踐最初對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。）； 對于“其他方式的承包”，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓并沒有被設(shè)定任何的限制。在土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓過程中，存在一個土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓是否要經(jīng)過發(fā)包方的同意的問題?！掇r(nóng)村土地承包法》第37 條“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意”的規(guī)定并不符合法理?！翱紤]到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的相當(dāng)所有權(quán)屬性，考慮到土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓對集體成員變動的積極影響，也考慮到歷史上中國的土地權(quán)利是高度流轉(zhuǎn)的以及宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓不需要代行主體同意的狀況，筆者認為未來立法應(yīng)當(dāng)取消農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)需經(jīng)過發(fā)包方同意的限制?！盵3]

土地承包經(jīng)營權(quán)的互換，是土地承包經(jīng)營權(quán)人將自己的土地承包經(jīng)營權(quán)交給他人行使，自己行使從他人處換來的土地承包經(jīng)營權(quán)。互換一般只限于在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行，針對這一點《農(nóng)村土地承包法》第 40 條規(guī)定： “承包方之間為了方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經(jīng)濟組織的土地承包經(jīng)營權(quán)進行互換。”互換所導(dǎo)致的物權(quán)法效果是兩個土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人發(fā)生變動。從性質(zhì)來說，互換在量上是兩個土地承包經(jīng)營權(quán)相互轉(zhuǎn)讓行為的結(jié)合； 在質(zhì)上，互換是一種特殊的轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)的行為，即這種轉(zhuǎn)讓僅僅限于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，不會引起集體共有人的變動。因此，互換這種土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式發(fā)揮作用的范圍有限。農(nóng)戶互相之間互換耕地，可以達到便利耕作、避免農(nóng)地的過分細碎化的效果。

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在轉(zhuǎn)讓與互換時，存在的問題是何時發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)變動的效力。《物權(quán)法》第 129 條規(guī)定： “土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府申請土地承包經(jīng)營權(quán)登記； 未經(jīng)登記的不得對抗第三人。”從該條的規(guī)定來看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓與互換不需要經(jīng)過登記就可以實現(xiàn)，即農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓與互換合同發(fā)生效力則農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變動，在土地承包經(jīng)營權(quán)的變動中土地承包經(jīng)營權(quán)的登記僅僅是發(fā)生對抗效力的要件。

將登記作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變動的對抗要件，優(yōu)點是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的變動可以較為容易的實現(xiàn)，缺點是其會帶來糾紛并危及交易安全。由于未經(jīng)登記就可以產(chǎn)生土地承包經(jīng)營權(quán)變動的效力，土地承包經(jīng)營權(quán)人客觀上可以將土地承包經(jīng)營權(quán)多次轉(zhuǎn)讓，產(chǎn)生一個土地承包經(jīng)營權(quán)多次轉(zhuǎn)讓問題。理論上，承包經(jīng)營權(quán)人將承包經(jīng)營權(quán)第一次轉(zhuǎn)讓后，就不再享有土地承包經(jīng)營權(quán)，但是由于未經(jīng)登記原承包經(jīng)營權(quán)依然存在著權(quán)利的外觀，其依然存在著再次轉(zhuǎn)讓原承包經(jīng)營權(quán)的可能性。在原承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給數(shù)個權(quán)利人的情況下，誰才是真正的享有土地承包經(jīng)營權(quán)，誰才是真正的權(quán)利人的問題就產(chǎn)生了。確立“未經(jīng)登記的不得對抗第三人”的規(guī)則僅僅在有限范圍內(nèi)解決了這一問題，它明確了登記人享有的“土地承包經(jīng)營權(quán)”具有最優(yōu)的效力，從而在確立了一個判定誰是真正權(quán)利人的規(guī)則。但是這一模式在理論上存在著諸多的矛盾。在理論上轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的行為是一個處分行為，權(quán)利人僅能進行一次該種行為，即原土地承包經(jīng)營權(quán)人在將權(quán)利轉(zhuǎn)讓給第一個受讓人時，他就應(yīng)不再享有土地承包經(jīng)營權(quán)，它將不能再次進行以下的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，即按照物權(quán)變動的基本法理，在僅依轉(zhuǎn)讓合同就可以實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的情況下，第一受讓人將取得承包經(jīng)營權(quán)。轉(zhuǎn)讓合同產(chǎn)生轉(zhuǎn)讓效力的邏輯結(jié)果應(yīng)當(dāng)是僅僅第一個受讓人才能取得承包經(jīng)營權(quán)，其承包經(jīng)營權(quán)的絕對性應(yīng)當(dāng)具有排斥一切干涉的效力。第一受讓人的承包經(jīng)營權(quán)具有排斥任何其他的承包經(jīng)營權(quán)的效力，即它的承包經(jīng)營權(quán)的存在將導(dǎo)致其他任何土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)定不能。但是，問題在于由于未經(jīng)登記，原承包經(jīng)營權(quán)人依然享有權(quán)利的外觀，依然會有第三人與之簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議而受讓承包經(jīng)營權(quán)。嚴格的講，由于原承包經(jīng)營權(quán)人已經(jīng)將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移，其第二次轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的行為就成為了無權(quán)處分，不能再直接發(fā)生權(quán)利變動的效力。在現(xiàn)實的生活中，很多第三人都會信賴原承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利外觀，而與之共同進行再次轉(zhuǎn)讓的行為。在這種情況下，由于第三人代表了交易的秩序，保護第三人的利益就具有合理性，“未經(jīng)登記的不得對抗第三人”的規(guī)則正是在這種意義上提供了一個保護第三人的合理規(guī)則?！拔唇?jīng)登記的不得對抗第三人”的規(guī)則一個形式前提是原承包經(jīng)營權(quán)人的受讓人都取得了“承包經(jīng)營權(quán)”，只是效力上有所不同，登記的“承包經(jīng)營權(quán)”的效力強于未經(jīng)登記的“承包經(jīng)營權(quán)”，其貫徹的結(jié)果也正是登記的權(quán)利人的權(quán)利排斥了其他權(quán)利人。顯然，“未經(jīng)登記的不得對抗第三人”的規(guī)則與其前提轉(zhuǎn)讓合同生效時權(quán)力轉(zhuǎn)移的規(guī)則相矛盾?？傊?，《物權(quán)法》為土地承包營權(quán)轉(zhuǎn)讓所設(shè)定的轉(zhuǎn)讓合同生效時，承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，未經(jīng)登記的不得對抗第三人的規(guī)則存在著邏輯上的混亂與矛盾，既不利于物權(quán)與債權(quán)的真正區(qū)分，也不利于交易安全的真正實現(xiàn)。

《物權(quán)法》確立的土地承包經(jīng)營權(quán)變動的這一規(guī)則著眼于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)未普遍進行登記與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)很少轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)實，帶有現(xiàn)實主義的氣息。在當(dāng)前中國農(nóng)村依然保存著歷史上形成的“差序格局”，依然是“熟人社會”情況下，這一規(guī)則還具有一定適應(yīng)性。但是，現(xiàn)在農(nóng)村人口流動的趨勢已經(jīng)出現(xiàn)，很多農(nóng)民已經(jīng)開始流入城市進行非農(nóng)勞動，并試圖在城市定居； 相對發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民也已經(jīng)開始就近工業(yè)化，在當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的需要已經(jīng)出現(xiàn)。隨著中國城市化與工業(yè)化的發(fā)展與農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的普遍化，這一模式不利于交易安全弊病必將會帶來大量的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓糾紛，危及農(nóng)地流轉(zhuǎn)秩序的建立。

此外，互換與轉(zhuǎn)讓中展現(xiàn)出來的土地承包經(jīng)營權(quán)變動模式偏離了《物權(quán)法》總則部分要求基于法律行為發(fā)生的不動產(chǎn)物權(quán)變動在登記時實現(xiàn)的物權(quán)形式主義立法模式。雖然這一模式是對歷史經(jīng)驗的總結(jié)而且在土地登記機關(guān)在農(nóng)村并未普遍建立的情況下，具有現(xiàn)實合理性。但是，由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是中國農(nóng)村中最重要的物權(quán)，它對《物權(quán)法》總則中的物權(quán)變動模式的偏離，會使農(nóng)村土地物權(quán)變動模式呈現(xiàn)出總體上偏離《物權(quán)法》總則的危險。從各國( 地區(qū)) 立法的經(jīng)驗來看，各國( 地區(qū)) 不動產(chǎn)物權(quán)的變動模式一般都是統(tǒng)一的，德國、日本、韓國以及我國臺灣地區(qū)的民法典均是如此。因此《物權(quán)法》應(yīng)當(dāng)在未來適當(dāng)?shù)臅r候修改農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)定與變動規(guī)則，應(yīng)當(dāng)在承認已經(jīng)設(shè)定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，逐步將其變更為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在登記時設(shè)立與變動的規(guī)則。在統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度在農(nóng)村普遍建立之后，需要逐步實現(xiàn)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的普遍登記，對于歷史上已經(jīng)設(shè)定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)而未登記的土地承包經(jīng)營權(quán)，需要限制其轉(zhuǎn)讓，建立起不登記不能轉(zhuǎn)讓的規(guī)則。對于通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得承包經(jīng)營權(quán)，《農(nóng)村土地承包法》第 49條確立一個近似的不取得承包經(jīng)營權(quán)證不能流轉(zhuǎn)的原則，該原則在實踐中的貫徹也取得了較好的效果，未來的農(nóng)村土地立法可以吸取這一經(jīng)驗（《農(nóng)村土地承包法》第49 條規(guī)定： “通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！睂Υ俗鞣疵娼忉?，則為未取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，不能流轉(zhuǎn)?！掇r(nóng)村土地承包法》第 49 條確立了一個通過其他方式取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)未獲得權(quán)利證書不能變動，甚至是不能流轉(zhuǎn)的原則。從實現(xiàn)來看，它在運作中取得了良好的效果。未來我國《物權(quán)法》的修改需要在建立完善的不動產(chǎn)登記制度的基礎(chǔ)上，建立已經(jīng)設(shè)立的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)未經(jīng)登記不得轉(zhuǎn)讓的規(guī)則。）。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包的法理分析與次級承包經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)

轉(zhuǎn)包是一種產(chǎn)生時間最早的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，也是現(xiàn)實中農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的最重要形式之一。轉(zhuǎn)包最初發(fā)生在集體經(jīng)濟組織成員之間，后來也主要被界定為發(fā)生在集體經(jīng)濟組織成員之間的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式。農(nóng)業(yè)部的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》( 2005 年) 將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包定義為“承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營”，轉(zhuǎn)包農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶一般被稱為“轉(zhuǎn)包戶”，接受轉(zhuǎn)包的同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)戶被稱為“接包方”。由于轉(zhuǎn)包是來源于實踐而且未經(jīng)過準確定義的詞匯，因此，在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)該詞在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實踐中含義很不確切。轉(zhuǎn)包這一詞匯在實踐幾乎包含了集體成員之間的大部分的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系，短期的、長期的、不定期的轉(zhuǎn)包都存在。

從法律規(guī)定來看，轉(zhuǎn)包是一種與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出租、互換、轉(zhuǎn)讓并列的流轉(zhuǎn)方式。問題是轉(zhuǎn)包與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的出租、轉(zhuǎn)讓之間到底存在什么樣的區(qū)別? 轉(zhuǎn)包到底會產(chǎn)生什么樣的法律后果? 涉及到轉(zhuǎn)包的一個最重大的法律問題就是轉(zhuǎn)包的法律定性問題。從《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》( 以下簡稱《管理辦法》) 第 35 條來看，該辦法依據(jù)中國農(nóng)村中對這一用語的現(xiàn)實使用狀況，將轉(zhuǎn)包和出租的區(qū)別主要界定為流轉(zhuǎn)對象不同，前者限于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，后者無限制性規(guī)定。但是這種區(qū)別顯然不是本質(zhì)性的，如果僅僅是流轉(zhuǎn)的對象不同，但是權(quán)利屬性上卻完全一致，那么土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包就可以完全并入到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)租賃的范疇。但是，法律一直以來都是將轉(zhuǎn)包作為與租賃相區(qū)別的方式，而未將其并入到租賃之中。如果轉(zhuǎn)包確實是與租賃不同的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，那么就需要深刻探討兩者之間的區(qū)別。

從法理上講，轉(zhuǎn)包應(yīng)當(dāng)被定性為一種在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，再次設(shè)定一種與永佃權(quán)相當(dāng)?shù)男挛餀?quán)的法律行為。

首先，轉(zhuǎn)包行為是一種包含著設(shè)定支配權(quán)意思表示的法律行為。“包”字在中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的實踐中出現(xiàn)了一種用來指稱農(nóng)地物權(quán)設(shè)定的趨勢，“包”的這種含義最初起源于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)定，在轉(zhuǎn)包的實踐中得到進一步應(yīng)用。在大部分農(nóng)民群眾樸素的法律意識中，“包”和“租”字是有區(qū)別的，這種區(qū)別就是通過“包”獲得的農(nóng)地權(quán)利在效力上強于通過“租”獲得農(nóng)地權(quán)利。在農(nóng)民樸素的觀念中，在轉(zhuǎn)包的過程中，原承包經(jīng)營權(quán)人所享有的承包經(jīng)營權(quán)所具有的效力( 絕對效力) 通過“包”的方式傳遞給了“接包方”。因此，轉(zhuǎn)包所產(chǎn)生出來的效力高于出租。這種權(quán)利傳遞的結(jié)果使得“轉(zhuǎn)包戶”不得以任何理由干涉“接包方”，不得以支付違約金解除承包合同為由而排斥掉接包方對接包地的權(quán)利，正如同在農(nóng)村土地承包中發(fā)包方不得干涉、收回承包地一樣，即一旦轉(zhuǎn)包后就形成了一個直接對農(nóng)地的權(quán)利，在轉(zhuǎn)包合同規(guī)定的空間內(nèi)既使原承包經(jīng)營權(quán)人也難以排除接包人的農(nóng)地權(quán)利。農(nóng)民的這種樸素觀念是簡單的，但是其中卻蘊含著物權(quán)與債權(quán)區(qū)分的深刻法理。轉(zhuǎn)包后既使轉(zhuǎn)包人也不得排除“接包方”的農(nóng)地權(quán)利，說明“接包方”的農(nóng)地權(quán)利是一種對物的支配權(quán)，是一種絕對性的權(quán)利。

其次，轉(zhuǎn)包迥異于產(chǎn)生債權(quán)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出租。從《流轉(zhuǎn)管理辦法》第 35 條來看，該辦法依據(jù)中國農(nóng)村中對這一用語的現(xiàn)實使用狀況，將轉(zhuǎn)包和出租的區(qū)別主要界定為流轉(zhuǎn)對象不同，前者限于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，后者無限制性規(guī)定。但是這種區(qū)別顯然不是本質(zhì)性的。在理論上，出租是一種產(chǎn)生租賃關(guān)系的法律行為，在出租人與承租人之間因承包經(jīng)營權(quán)出租合同而產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系。通過租賃方式設(shè)定的農(nóng)地權(quán)利首先表現(xiàn)為承租人對出租人的權(quán)利，這種權(quán)利對出租人的約束性使得承租人可以以此為紐帶而使用農(nóng)地，即在租賃關(guān)系中，承租所獲得的權(quán)利首先是指向出租人的，以此為基礎(chǔ)才表現(xiàn)為對農(nóng)地的權(quán)利。在租賃關(guān)系中，出租人負有一項將農(nóng)地提供給承租人使用的義務(wù)，在他遵守契約的情況下，他可以通過自己履行契約的行為而使承租人得以使用農(nóng)地。但是，他同樣可以選擇不履行契約義務(wù)，承擔(dān)違約責(zé)任而排除承租人的權(quán)利。在轉(zhuǎn)包關(guān)系中，“接包方”享有一個直接支配農(nóng)地并排除包括轉(zhuǎn)包人在內(nèi)的所有人進行非法干涉的權(quán)利。從法理的角度來看，轉(zhuǎn)包與租賃的本質(zhì)區(qū)別在于轉(zhuǎn)包是一種產(chǎn)生新物權(quán)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為，而租賃僅僅是一種產(chǎn)生債權(quán)性土地權(quán)利的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式。

再次，轉(zhuǎn)包完全不同于徹底變動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓。雖然政策文件與立法文件都一向?qū)⑥D(zhuǎn)包與轉(zhuǎn)讓并列，但轉(zhuǎn)包與轉(zhuǎn)讓的區(qū)別是明顯而根本的。土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，是對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)最徹底的處分方式，是指土地承包經(jīng)營權(quán)人將其擁有的未到期的土地承包經(jīng)營權(quán)移轉(zhuǎn)給他人的行為。土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致了原承包經(jīng)營權(quán)人之土地承包經(jīng)營權(quán)的消滅和受讓人的土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生。在轉(zhuǎn)包的情況下，原承包經(jīng)營權(quán)人的承包經(jīng)營權(quán)并不消滅，只是在其上又產(chǎn)生了一個新的物權(quán)性的農(nóng)地權(quán)利。由于在同一時刻只能存在著一個直接占有與使用農(nóng)地的土地權(quán)利，因此，轉(zhuǎn)包的結(jié)果只能是“接包戶”直接占有承包地進行經(jīng)營，而原土地承包經(jīng)營權(quán)人的土地承包經(jīng)營權(quán)虛化為一種間接占用農(nóng)村土地虛化性權(quán)利。在轉(zhuǎn)包關(guān)系中，原土地承包經(jīng)營權(quán)人仍可以以其土地承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)而保持著其與集體之間的聯(lián)系，并以此為基礎(chǔ)向接包人收取地租； “接包人”以其所享有的支配農(nóng)村土地的權(quán)利為基礎(chǔ)，占有并使用著農(nóng)村土地。

在理論上，轉(zhuǎn)包的法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)定位為新物權(quán)———次級承包經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)。實際上，轉(zhuǎn)包的結(jié)果是產(chǎn)生了一個新的與永佃權(quán)相當(dāng)物權(quán)，接包人所享有的權(quán)利基本符合承包經(jīng)營權(quán)的定義，接包人享有了對農(nóng)地進行占有、使用和收益的權(quán)利。但是，接包人所享有的這樣的一個新的承包經(jīng)營權(quán)又與原承包經(jīng)營權(quán)人的承包經(jīng)營權(quán)不同。接包人的承包經(jīng)營權(quán)是以原承包經(jīng)營權(quán)人的承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)定的，并事實上限制了原承包經(jīng)營權(quán)人的承包經(jīng)營權(quán)，使后者僅僅只能在價值形態(tài)上實現(xiàn)。由于接包人的承包經(jīng)營權(quán)是以原承包經(jīng)營權(quán)人的承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)定的，因此，可以將之稱為次級承包經(jīng)營權(quán)。由于原承包經(jīng)營權(quán)人不再直接對農(nóng)村土地進行直接的占有和使用，僅僅由次級承包經(jīng)營權(quán)人對農(nóng)地進行直接的占有和使用，因此，承包經(jīng)營權(quán)與次級承包經(jīng)營權(quán)是可以同時存在于農(nóng)村土地之上的。承包經(jīng)營權(quán)與次級承包經(jīng)營權(quán)可以同時存在于農(nóng)地之上的事實說明通過家庭承包經(jīng)營方式取得承包經(jīng)營權(quán)更接近所有權(quán)，而不能被簡單的歸入用益物權(quán)的行列。從大陸法系的農(nóng)地權(quán)利設(shè)置狀況來看，他們一般在農(nóng)地所有權(quán)基礎(chǔ)之上再設(shè)定永佃權(quán)( 農(nóng)用權(quán)) 或者農(nóng)地租賃權(quán)，通過永佃權(quán)( 農(nóng)用權(quán)) 來實現(xiàn)非所有權(quán)人( 永佃權(quán)人) 對農(nóng)地的穩(wěn)定性的支配與利用。由于通過家庭承包方式取得承包經(jīng)營權(quán)在性質(zhì)上與西方國家的農(nóng)地所有權(quán)最為接近，因此，我國允許在通過家庭方式取得承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定次級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與其他國家或地區(qū)允許在農(nóng)地上設(shè)置永佃權(quán)( 農(nóng)用權(quán)) 是相同的。

雖然我國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)立法已經(jīng)明確肯定了轉(zhuǎn)包這種流轉(zhuǎn)方式，但是并未能明確地將轉(zhuǎn)包的后果界定為次級承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)定，這導(dǎo)致了現(xiàn)實轉(zhuǎn)包狀況的復(fù)雜與混亂。實踐中，農(nóng)民一方面樸素地認為轉(zhuǎn)包產(chǎn)生的權(quán)利強于租賃產(chǎn)生的權(quán)利，轉(zhuǎn)包合同較之于租賃合同具有更強的約束力。轉(zhuǎn)包合同中一般含有特定期限內(nèi)不得變動的條款，這些條款也在糾紛中為法院強制履行的判決所認可。另一方面，由于轉(zhuǎn)包所產(chǎn)生的農(nóng)地權(quán)利的物權(quán)效力沒有被法律所明確確認，轉(zhuǎn)包在事實上處在一個模糊的灰色區(qū)間。在通過轉(zhuǎn)包設(shè)定次級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象在現(xiàn)實中已經(jīng)普遍存在的情況下，《物權(quán)法》應(yīng)當(dāng)及時對之進行歸納和總結(jié)，明確將轉(zhuǎn)包的效果界定為次級承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)定?！段餀?quán)法》第 128 條著重列舉了轉(zhuǎn)包、互換與轉(zhuǎn)讓等三種流轉(zhuǎn)方式，將轉(zhuǎn)包與帶有物權(quán)變動性質(zhì)的互換與轉(zhuǎn)讓方式并列在了一起，說明了立法者已經(jīng)意識到現(xiàn)實中的轉(zhuǎn)包帶有設(shè)定次級承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，只是鑒于對轉(zhuǎn)包的設(shè)定次級土地承包經(jīng)營權(quán)的屬性認識還不夠清晰，而沒有明確規(guī)定。因此，筆者認為應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)實中的帶有租賃性的轉(zhuǎn)包關(guān)系抽離出轉(zhuǎn)包的概念，將其還歸入租賃的范疇； 同時，歸納現(xiàn)實中轉(zhuǎn)包設(shè)定次級承包經(jīng)營權(quán)行為共同特定，建立起可以在通過家庭承包方式取得的承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)立次級土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)則，并最終將這一規(guī)則擴展到通過其他方式設(shè)定的承包經(jīng)營權(quán)之上。在理論上，將轉(zhuǎn)包的效果界定為物權(quán)性次級承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)定，并構(gòu)建完全不同于租賃的次級承包經(jīng)營權(quán)制度，有利于實現(xiàn)民法體系的完整與清晰，是最優(yōu)的制度選擇。

對于因轉(zhuǎn)包而產(chǎn)生的次級承包經(jīng)營權(quán)的存續(xù)期期限，筆者認為立法應(yīng)當(dāng)斟酌現(xiàn)實狀況酌情設(shè)定之。在日本，永佃權(quán)的存續(xù)期間為 20 年以上，50 年以下。如果設(shè)定的永佃權(quán)期間超過 50 年，將被縮短為 50 年。這一期間可以進行更新，但從更新之日起，不能超過 50 年。未以設(shè)定行為確定的永佃權(quán)的存續(xù)期間，除有特別習(xí)慣外，其期間為 30 年( 《日本民法典》第 278 條)[4]。我國舊民法則認為永佃權(quán)應(yīng)當(dāng)是永久性，不得約定期限，否則將被視為租賃( 第 842 條) 。我國臺灣地區(qū)在長期沿用舊民法的規(guī)定后，將永佃權(quán)修改為了農(nóng)用權(quán)。按照相關(guān)規(guī)定“農(nóng)用權(quán)之期限不得逾20 年，逾20 年者，縮短為20年”，其立法理由是農(nóng)用權(quán)的期限，如果“過于長久，將有害公益，經(jīng)斟酌農(nóng)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟利益等因素，并參酌‘民法’第 449 條規(guī)定而為規(guī)定”[5]?？紤]到我國歷史的永佃權(quán)一般都是長期的，舊民法也未設(shè)定最高期限限制，而我國現(xiàn)實中出現(xiàn)的轉(zhuǎn)包其期限也長短不一，筆者認為對于因轉(zhuǎn)包而生的次級承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)以不設(shè)定最高期限為宜。我們可以考慮借鑒日本民法的規(guī)定，為次級承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)定，設(shè)置一個最低期限?？紤]到現(xiàn)實中轉(zhuǎn)包的期限一般都不太長以及次級承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性，筆者認為可以將其規(guī)定為不低于 2 年，低于 2 年的應(yīng)當(dāng)延長至 2 年； 2 年以上的期限可以由當(dāng)事人以設(shè)定契約設(shè)定之； 對于以集體土地所有權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)而進行的農(nóng)地租賃，筆者認為應(yīng)當(dāng)繼續(xù)貫徹《合同法》中設(shè)定的農(nóng)地期限的下限性規(guī)定，即農(nóng)地租賃在期限上不能超過 20 年，超過 20 年的縮短為 20 年。

轉(zhuǎn)貼于

四、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法理問題分析及制度創(chuàng)新

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押在本質(zhì)上是一種旨在設(shè)定擔(dān)保物權(quán)的法律行為。關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以通過抵押的方式進行流轉(zhuǎn)，1995 年頒布的《擔(dān)保法》第 34 條允許荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)在獲得發(fā)包方同意后抵押，第 37 條第 2 款明確規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山這些集體所有的土地之土地使用權(quán)不能抵押。1996 年國務(wù)院辦公廳的《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進一步加強水土保持工作的通知》，重申了四荒土地使用權(quán)可以抵押的法律政策。原最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第 15 條規(guī)定： “承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認定無效。對因此而造成損失的，當(dāng)事人有過錯的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。”該解釋否定了在通過家庭方式承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押的可能性?！掇r(nóng)村土地承包法》基本上繼承了《擔(dān)保法》及最高人民法院司法解釋的相關(guān)規(guī)定，其第 49 條規(guī)定農(nóng)民可以通過抵押方式將“四荒”土地的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

在物權(quán)法制定過程中，土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以抵押問題一直都是理論界爭論的一個焦點問題。反對者認為農(nóng)村的社會保障尚未建立，允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押會導(dǎo)致農(nóng)民喪失農(nóng)地，從而誘發(fā)農(nóng)村社會的不穩(wěn)定； 同時，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押后，執(zhí)行抵押后的土地承包經(jīng)營權(quán)也存在著困難。支持者認為農(nóng)民有著通過土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押從而獲取貸款的巨大需求，不允許土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押會妨礙農(nóng)民的自主權(quán)，使土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)權(quán)價值難以顯現(xiàn)； 在農(nóng)村金融體系還不健全，農(nóng)民融資渠道不暢的情況下，禁止農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押會進一步造成農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)資金的短缺。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是否能夠抵押的爭論中，反對農(nóng)地抵押的觀點占據(jù)了上風(fēng)。最終，《物權(quán)法》仍舊繼承了《擔(dān)保法》與《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，禁止了通過家庭方式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，而認可了通過招標、拍賣、公開協(xié)商方式獲得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押?！段餀?quán)法》第 180條第 1 款規(guī)定“以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)”可以抵押； 同時，《物權(quán)法》第 184 條又規(guī)定耕地、宅基地、自留山、自留地等集體所有的土地使用權(quán)，除法律有特別規(guī)定可以抵押的外，不得抵押，否定了通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押?！段餀?quán)法》第 187 條規(guī)定，以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)“抵押的，應(yīng)當(dāng)辦理抵押登記。抵押權(quán)自登記時設(shè)立”。由于抵押合同的簽訂并不直接導(dǎo)致抵押權(quán)在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定，而僅僅使當(dāng)事人負有進行抵押登記設(shè)定抵押權(quán)的義務(wù)，因此，抵押合同在本質(zhì)上為設(shè)定義務(wù)的負擔(dān)法律行為。事實上，當(dāng)事人在抵押權(quán)設(shè)定意思表示推動下進行的抵押登記行為直接導(dǎo)致了抵押權(quán)的設(shè)定，是一種典型的處分法律行為。

總體而言，按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，除招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等的土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押外，以家庭方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押。但是，在現(xiàn)實生活中，出現(xiàn)了很多農(nóng)民在交往中自愿簽訂“抵押協(xié)議”，在債務(wù)不履行或者無法履行情況下，協(xié)議將土地承包經(jīng)營權(quán)抵債的情況。這種情況說明，法律禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的情況下，并不能達到防止農(nóng)民因債務(wù)負擔(dān)等而被迫轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的可能性，相反，它只會造成農(nóng)民的融資渠道不暢與財產(chǎn)價值的低估。此外，從現(xiàn)實的角度來看，在法律不承認農(nóng)地抵押的情況下，上述“抵押協(xié)議”并不產(chǎn)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的效果。但是，債務(wù)人如果在債務(wù)到期后，仍然愿意用土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移來抵銷債務(wù)，在沒有任何公權(quán)力介入的情況下，會最終發(fā)生承包經(jīng)營權(quán)“事實上”轉(zhuǎn)移的實踐效果。另外，在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得法律認可的情況下，而法律卻限制土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，實有難以解釋之處。既然《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》已經(jīng)允許土地承包經(jīng)營權(quán)在一定條件下轉(zhuǎn)讓，而土地抵押的最為嚴重的預(yù)期法律后果就是土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，因此，按照舉重以明輕的原則，既然法律允許了土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓就應(yīng)當(dāng)允許土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押。其次，在法律上，土地是可分物，農(nóng)民都可以對土地承包經(jīng)營權(quán)進行量上的分割，對部分土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押。在時間上，既可以將剩余的全部承包期限的承包經(jīng)營權(quán)抵押，也可以抵押一段期限內(nèi)的承包經(jīng)營權(quán)。如果農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權(quán)進行部分抵押或者一定期限內(nèi)的抵押，農(nóng)戶仍然在一定程度上保留著土地這一基本的生活保障手段，即抵押權(quán)的實現(xiàn)并不必然導(dǎo)致原承包經(jīng)營權(quán)人喪失承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶的生活也不會因此而遭受毀滅性打擊。同時，農(nóng)戶抵押進行融資的結(jié)果往往是從事新的生計行業(yè)，可能為承包經(jīng)營權(quán)人最終提供新的生活支持。在對部分時間的土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押時，在制度上可以考慮，一旦拍賣成功，則原土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定一個次級的土地承包經(jīng)營權(quán)。該次級承包經(jīng)營權(quán)期限屆滿或者權(quán)利人放棄次級承包經(jīng)營權(quán)后，原承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利恢復(fù)至原初對土地的支配狀態(tài)。另外，我們必須注意到，隨著我國的農(nóng)村的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和非農(nóng)就業(yè)的途徑的增加，農(nóng)民對土地依賴性已經(jīng)大大降低，農(nóng)民的就業(yè)渠道日益多元化，非農(nóng)收入在農(nóng)民收入中的比重也日益增大，土地對農(nóng)民的自我保障功能日趨弱化。在東部的很多地方與中西部城鎮(zhèn)郊區(qū)，農(nóng)民已經(jīng)不再以農(nóng)業(yè)收入為主要生活來源，很多農(nóng)民需要通過融資來轉(zhuǎn)換自己的身份，從事新的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營。另外，農(nóng)地的不能充分流轉(zhuǎn)導(dǎo)致了西部很多地方出現(xiàn)了棄田拋荒現(xiàn)象，土地資源出現(xiàn)浪費，允許農(nóng)民在土地上設(shè)定抵押權(quán)可以起到整合土地資源的作用。筆者認為隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)民就業(yè)渠道拓寬，以及農(nóng)民生活保障的建立，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的條件已經(jīng)基本成熟，立法應(yīng)當(dāng)適時承認農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)的抵押，并在此基礎(chǔ)上建立完善的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度。另外，考慮到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)所具有的相當(dāng)于所有權(quán)的性質(zhì)，中國傳統(tǒng)的土地物權(quán)具有充分流轉(zhuǎn)的傳統(tǒng)，也應(yīng)當(dāng)允許土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，滿足農(nóng)民融資的需要。如果僅僅是擔(dān)心農(nóng)民徹底失去土地承包經(jīng)營權(quán)，可以考慮恢復(fù)中國古代的典權(quán)制度，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的“活賣”，在制度留下農(nóng)民重新獲得自己的承包經(jīng)營權(quán)的可能性。

與土地承包經(jīng)營權(quán)抵押密切相關(guān)的一個法律問題是通過家庭承包方式獲得的承包經(jīng)營權(quán)可否抵押的問題?？紤]到抵押權(quán)的設(shè)定和執(zhí)行完全有可能導(dǎo)致農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的喪失，我國現(xiàn)行立法一直采行禁止通過家庭承包方式取得的承包經(jīng)營權(quán)抵押的立法規(guī)定。但從實踐角度來看，2009 年前后，用于抵押貸款的林地其實已經(jīng)遠遠超出了四荒地的范疇，此時如果嚴格貫徹《物權(quán)法》規(guī)定，采信嚴格的物權(quán)法定主義，則通過家庭承包方式取得的一切土地承包經(jīng)營權(quán)———包括通過家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營權(quán)———都不能作為抵押的客體，那么即使已經(jīng)就此簽訂抵押合同并進行了抵押登記，也不能產(chǎn)生抵押權(quán)設(shè)定的效果，以家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營權(quán)之抵押貸款將轉(zhuǎn)變?yōu)闆]有抵押權(quán)擔(dān)保的貸款。這樣的結(jié)果既打擊了金融機構(gòu)對農(nóng)民發(fā)放抵押貸款的熱情，也抑制了農(nóng)民的現(xiàn)實融資需求，啟迪著立法機關(guān)去重新思考農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押問題，突破農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。事實上，農(nóng)民都可以對自己的土地承包經(jīng)營權(quán)進行量上的分割，而自主決定抵押哪部分土地承包經(jīng)營權(quán)，既可以將剩余的全部承包期限內(nèi)的承包經(jīng)營權(quán)抵押，也可以抵押一段期限內(nèi)的承包經(jīng)營權(quán)。當(dāng)農(nóng)戶僅將一定時間段內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押時———如林權(quán)的抵押多是如此，抵押權(quán)實現(xiàn)時其仍保留有剩余時段的承包經(jīng)營權(quán)，就不會因抵押權(quán)的實現(xiàn)而完全喪失承包經(jīng)營權(quán)。當(dāng)農(nóng)戶將全部剩余的土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押時，可以考慮前述在原土地承包經(jīng)營權(quán)上新設(shè)定一個“次級承包經(jīng)營權(quán)”的辦法，抵押權(quán)實現(xiàn)時，該次級承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移，但當(dāng)其期限屆滿或者權(quán)利人放棄后，原承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利就回復(fù)至原初對土地的支配狀態(tài)。

五、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股的法理分析

《農(nóng)村土地承包法》對于土地承包經(jīng)營權(quán)入股采取了一種慎重對待的態(tài)度。對于通過家庭承包方式獲得承包經(jīng)營權(quán)入股，《農(nóng)村土地承包法》的表述是“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”，對于通過其他方式獲得承包經(jīng)營權(quán)該法僅僅用了入股這一術(shù)語進行了表述。在政策導(dǎo)向上，目前國家的政策導(dǎo)向是鼓勵農(nóng)民通過入股方式組建農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，而不鼓勵農(nóng)民組建農(nóng)業(yè)公司。在這里，論文主要以物權(quán)法為視角對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股中的權(quán)利轉(zhuǎn)移問題進行分析。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股的法理分析，以對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的正確認識為基本入手點，即我們在理解農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股時，必須認識到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是一項對農(nóng)村土地進行占有、使用與收益的物權(quán)，是一項可以由權(quán)利人對該項權(quán)利進行一定處分的物權(quán)； 通過家庭承包方式取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)基本上相當(dāng)于傳統(tǒng)民法中的農(nóng)地所有權(quán)，它居于農(nóng)地物權(quán)體系基礎(chǔ)性層次；以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)可以再在其上設(shè)定次級土地承包經(jīng)營權(quán)并可進行土地權(quán)利租賃，從而形成土地物權(quán)或者土地債權(quán)疊加的不同層次。以此為基礎(chǔ)，筆者認為大部分農(nóng)地股權(quán)都是以物權(quán)為基礎(chǔ)，以債權(quán)為基本運作形式，帶有復(fù)合性權(quán)利特征的土地權(quán)利。

首先，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股的結(jié)果是產(chǎn)生一個新的獨立于原來的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地使用權(quán)。這一新的農(nóng)地使用權(quán)在形態(tài)上表現(xiàn)為原有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的客體結(jié)合在一起，或者依舊獨立的成為一個或幾個新的土地權(quán)利的支配對象，但是通常情況是以將原有土地承包經(jīng)營權(quán)客體結(jié)合為一個新的土地權(quán)利的客體為常態(tài)。正是因為如此，有學(xué)者提出土地承包經(jīng)營權(quán)的入股是一種土地承包經(jīng)營權(quán)的聚合，即若干集體組織成員依農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變更或者變動方式，以統(tǒng)一的行為，或使數(shù)個農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)所涵蓋的標的農(nóng)地歸于一主體，或使數(shù)個農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合并于一主體的流轉(zhuǎn)方式[6]。入股后通常會產(chǎn)生一種新的農(nóng)地權(quán)利( 大多數(shù)情況下是物權(quán)) ，這一新的土地權(quán)利一般都要歸屬于新成立的或者已經(jīng)存在的合作社或者農(nóng)業(yè)公司等法人機構(gòu)。這些機構(gòu)在人格上獨立于原有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)主體，可以在入股后使用原有的農(nóng)地，也說明了入股后產(chǎn)生了一種新的土地權(quán)利。這些法人機構(gòu)以新產(chǎn)生的農(nóng)地權(quán)利( 主要是物權(quán)) 為基礎(chǔ)來實現(xiàn)對入股的農(nóng)村土地的支配，這是農(nóng)地股權(quán)中所包含的物權(quán)性一面。

其次，通過家庭承包方式取得的承包經(jīng)營權(quán)入股與通過其他方式取得的承包經(jīng)營權(quán)入股并不完全相同。通過家庭方式取得的承包經(jīng)營權(quán)入股本身并不能完全消滅原有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。家庭承包方式取得的承包經(jīng)營權(quán)在很大程度上是將集體土地所有權(quán)直接針對具體地塊進行個人化的結(jié)果，集體土地所有權(quán)在經(jīng)過客體范圍的分割并個人化后內(nèi)化到了家庭承包方式取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)之中，因此，集體土地所有權(quán)彈力性與回復(fù)性也使得家庭承包經(jīng)營權(quán)具有了彈力性與回復(fù)性。家庭承包方式取得承包經(jīng)營權(quán)在承包經(jīng)營期滿后按國家規(guī)定的繼續(xù)承包意味著原來的土地承包經(jīng)營權(quán)仍然延續(xù)存在，即家庭承包方式取得承包經(jīng)營權(quán)可以通過不斷繼續(xù)承包而獲得新生。在這種情況下，家庭承包方式取得承包經(jīng)營權(quán)入股不是一種原有土地權(quán)利的轉(zhuǎn)讓，而應(yīng)當(dāng)是一種新的次級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生。在實踐中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的入股一般都是將一定期限的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股或者是將一個承包期內(nèi)剩余期限的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股。在這種情況下，可以認為承包經(jīng)營權(quán)入股是一個異于原承包經(jīng)營權(quán)的次級承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定并轉(zhuǎn)移的過程，承包經(jīng)營權(quán)人的原承包經(jīng)營權(quán)在入股后依然存在，只不過是受到新的次級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)限制。對于通過非家庭承包方式取得承包經(jīng)營權(quán)，由于其屬于帶有期限的典型他物權(quán)，因而，其入股可以通過轉(zhuǎn)讓這種土地權(quán)利的方式來實現(xiàn)。

最后，入股以后，農(nóng)民原來的土地承包經(jīng)營權(quán)大都轉(zhuǎn)變?yōu)榱硗獾囊环N運作方式。首先是最基本的債權(quán)式的運作方式，即向合作社或者農(nóng)業(yè)公司進行請求獲得一定的利益的權(quán)利。農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)入股的一個最重要目的就是要通過轉(zhuǎn)讓、創(chuàng)設(shè)一個限制原有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)，來實現(xiàn)農(nóng)地權(quán)利形態(tài)的價值化，獲取一定的農(nóng)地收益。換言之，合作社或者農(nóng)業(yè)公司獲取對農(nóng)地支配性的權(quán)利或者其他權(quán)利是有代價的，即是以為自己設(shè)定一項義務(wù)或者負擔(dān)為代價。在農(nóng)民放棄原有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)或者在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定新的物權(quán)( 次級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)) 并將該項權(quán)利移轉(zhuǎn)后，農(nóng)民向合作社或者公司等請求獲得利益的請求權(quán)就成為農(nóng)民最為重要的權(quán)利。與此同時依據(jù)股權(quán)的特性，農(nóng)民將土地權(quán)利入股的同時，也產(chǎn)生了一項參與合作社或者公司的管理與決策的權(quán)利。

總之，農(nóng)地股權(quán)，大都屬于以物權(quán)為基礎(chǔ)、以債權(quán)為運作形式的復(fù)合性土地權(quán)利。農(nóng)戶在將其通過家庭承包方式取得的承包經(jīng)營權(quán)入股時，一般是在該承包經(jīng)營權(quán)上再設(shè)定一個低于剩余承包期限的“次級承包經(jīng)營權(quán)”，并以此入股組建公司。農(nóng)戶入股時仍保留原承包經(jīng)營權(quán)、而僅向合作社或者公司移轉(zhuǎn)次級承包經(jīng)營權(quán)，因此合作社或者公司破產(chǎn)時，受到處分的僅僅是次級承包經(jīng)營權(quán)，而不會導(dǎo)致原承包經(jīng)營權(quán)的徹底變動。

結(jié)論

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的出租、代耕是土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，在出租與代耕法律關(guān)系中，承租人與代耕人均享有基礎(chǔ)債權(quán)關(guān)系與占有事實而產(chǎn)生的對農(nóng)地的控制性權(quán)利。反租倒包模式本質(zhì)上是在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上建立起了雙層租賃結(jié)構(gòu)，即農(nóng)戶以租賃的方式將土地租賃給集體，集體再通過轉(zhuǎn)租的形式將土地租賃給種糧大戶或者公司。轉(zhuǎn)讓、互換是導(dǎo)致物權(quán)變動的流轉(zhuǎn)方式。在法律已經(jīng)允許通過家庭承包方式設(shè)定的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)逐步允許該種土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。為了保護農(nóng)民的土地權(quán)利，可以允許農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定次級承包經(jīng)營權(quán)，并將給次級承包經(jīng)營權(quán)抵押。土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包明顯不同于土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓與出租，轉(zhuǎn)包行為是一種包含著設(shè)定支配權(quán)意思表示的處分法律行為，轉(zhuǎn)包的后果是設(shè)定與永佃權(quán)相當(dāng)?shù)拇渭壋邪?jīng)營。在土地承包經(jīng)營權(quán)入股的運作過程中，農(nóng)民一般是在其土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定次級承包經(jīng)營權(quán)并將該權(quán)利移轉(zhuǎn)給合作社或者公司，從而獲得相應(yīng)的股權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)入股后形成的農(nóng)地股權(quán)是以物權(quán)為基礎(chǔ)，以債權(quán)為基本運作形式，帶有復(fù)合性權(quán)利特征的土地權(quán)利。鑒于土地承包經(jīng)營權(quán)各種流轉(zhuǎn)形式的法律屬性與運作機制的差異性與復(fù)雜性，立法機關(guān)必須在準確把握土地承包經(jīng)營權(quán)的各種流轉(zhuǎn)形式的法律屬性與運作機制的基礎(chǔ)上，進行法律塑造； 司法機關(guān)也必須在準確把握各種流轉(zhuǎn)形式的法律屬性的前提下，進行司法裁判。

注釋:

[1]孟勤國，等． 中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究[M]． 法律出版社，2009． 81．

[2]李軍波． 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、分析及其法律思考[J]． 河北法學(xué)，2009，( 8) ．

[3]袁震． 論集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)之間的沖突與協(xié)調(diào)[J]． 河北法學(xué)，2010，( 9) ．

[4][日]三瀦信三． 孫芳譯． 物權(quán)法提要[M]． 中國政法大學(xué)出版社，2005． 118、119．

篇4

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；土地整理；制約因素；路徑選擇

開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要措施，是推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的有效途徑。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地資源及土地利用是最基本的載體和最基礎(chǔ)的條件。在我國，總體上農(nóng)村是人多地少，這是我國農(nóng)村發(fā)展的剛性約束。因此，如何實現(xiàn)土地資源的有效利用和土地資源的優(yōu)化配置是我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基本前提，而土地整理則是實現(xiàn)土地利用的科學(xué)性、合理性和集約性以及改善農(nóng)村生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的基本路徑和基礎(chǔ)工程。

一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與土地整理的關(guān)系

人類總是在一定的地域上從事生產(chǎn)活動和進行生活。因此，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)是要對土地資源的優(yōu)化配置和合理利用、可持續(xù)利用。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的土地整理包括對田、水、路、林、村等實行綜合整治；農(nóng)村土地整理過程是提高農(nóng)村土地利用率和產(chǎn)出率，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。

1　改善農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境，要求進行農(nóng)村居民點的土地整理

農(nóng)村居民點建設(shè)是農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點。農(nóng)村居民點的土地整理是通過村鎮(zhèn)規(guī)劃，以村鎮(zhèn)宅基地建設(shè)為中心內(nèi)容，結(jié)合土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整，退宅還田，并進行村莊改造、歸并和合理布局，建設(shè)和完善村莊生活基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)村居民點土地利用強度，促進土地利用有序化和科學(xué)化，這是實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)的必然選擇。

(1)農(nóng)村土地整理可消除我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地的瓶頸。搞好農(nóng)村社區(qū)居民點建設(shè)，包括社區(qū)組織公共管理所需的場所建設(shè)、居民住宅區(qū)建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。當(dāng)前，我國農(nóng)村居民點占地面積較大，且零星分散，土地利用中存在較大的浪費，而且不少鄉(xiāng)村中居住環(huán)境臟亂、污染嚴重、生活習(xí)慣不文明等弊端急需整治。開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村莊土地整理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，能大大改善人居環(huán)境，為農(nóng)民參與農(nóng)村社區(qū)的社會生活提供良好的公共空間。農(nóng)村居民點通過土地整理可在很大程度上對已利用的土地資源進行功能和存量上的優(yōu)化配置，這將大大緩解我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地緊張的困境。

(2)農(nóng)村土地整理能提高農(nóng)村居民點的土地利用率，為村莊發(fā)展提供后備用地。首先，結(jié)合村鎮(zhèn)規(guī)劃，挖掘居民點的用地潛力，將部分可開發(fā)的居民點用地置換為公共建設(shè)用地，或復(fù)墾為耕地和其他農(nóng)用地。既能擴大耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，又可以提高土地利用率和居民點的建筑容積，減少農(nóng)村居民點占用農(nóng)地，增加耕地的可開發(fā)數(shù)量。整理出來的居民點用地可轉(zhuǎn)化為農(nóng)地或非農(nóng)建設(shè)用地，由此可節(jié)約大量的農(nóng)用地資源，提高農(nóng)村居民點單位土地面積的利用率。

(3)農(nóng)村土地整理將加速推進農(nóng)村社區(qū)向全面建設(shè)小康社會的目標邁進。對農(nóng)村居民點進行土地綜合整理，能為改善農(nóng)村居民點的各種基礎(chǔ)和服務(wù)設(shè)施(如道路、通訊、教育、飲水、用電、物資供應(yīng)、休閑、娛樂、保健和醫(yī)療等)創(chuàng)造條件，能有利于改善農(nóng)民的居住條件和居住環(huán)境，完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量和農(nóng)民物質(zhì)生活水平。如通過對農(nóng)村居民點的土地整理，將社區(qū)建設(shè)中的新型農(nóng)民住宅和住宅小區(qū)達到統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)，將會大大改變農(nóng)村有史以來存在的臟、亂、差的局面，在人居條件上不斷消除與城市的差別，使農(nóng)村居民能充分分享到現(xiàn)代城市文明，并有利于農(nóng)村社會的長期穩(wěn)定和全面發(fā)展，加快農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。

(4)加快原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地整理，將提高農(nóng)村社區(qū)環(huán)境質(zhì)量和產(chǎn)業(yè)集約化程度。把大量以原來的自然村落為依托、零散分布的鄉(xiāng)村企業(yè)向小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)集中，并將原址復(fù)墾，減小和壓縮鄉(xiāng)村工業(yè)過度占用耕地，這樣既可以減少鄉(xiāng)村環(huán)境的污染源，便于統(tǒng)一進行環(huán)境治理，還可擴大村莊建設(shè)用地。而鄉(xiāng)村企業(yè)的集中布局，又能較大幅度地降低企業(yè)生產(chǎn)成本和節(jié)省基礎(chǔ)設(shè)施投入，這將能大大提高鄉(xiāng)村企業(yè)的集約化水平和規(guī)模效益。

2　適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。要求進行農(nóng)用地整理

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中對農(nóng)用地的整理是提高農(nóng)村現(xiàn)代化程度和農(nóng)村社區(qū)整體經(jīng)濟實力的主要途徑，是農(nóng)村經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的必備條件和基本保障。農(nóng)用地的整理與居民點的土地整理相輔相成。農(nóng)用地整理是指在耕作區(qū)內(nèi)進行土地合并、復(fù)耕復(fù)墾、農(nóng)田平整、興修水利、調(diào)整和修建道路等，包括農(nóng)業(yè)地塊整理、農(nóng)田綜合整理和農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)整理，從而在農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)因地制宜，挖掘存量土地資源的利用潛力，形成合理、高效、集約的土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，改善生態(tài)環(huán)境，提高生態(tài)承載力，以適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)各項建設(shè)項目和事業(yè)發(fā)展及生態(tài)平衡對土地的需求。對農(nóng)村社區(qū)范圍的農(nóng)用地整理的作用主要表現(xiàn)

(1)能有效地增加耕地面積，提高農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的用地資源存量。為滿足人口日益增長和生活水平不斷提高的要求和緩解建設(shè)用地增加帶來的人地矛盾的加劇，通過農(nóng)用地整理，改變不合理的農(nóng)用地利用方式，可新增有效耕地面積，滿足生產(chǎn)用地、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施用地的需要，保持和提高土地生產(chǎn)力，彌補因人口增長和建設(shè)占用耕地增加而導(dǎo)致的耕地減小的困境，這是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的重要選擇。

(2)能有效地推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化進程，加快提高農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。農(nóng)地整理是按照農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)新農(nóng)村要求而進行的一種資源再配置過程。因此，通過對農(nóng)用地進行整理，有利于把零碎分散的一家一戶經(jīng)營的耕地合并成大片園田化的農(nóng)地，增加了機械化耕作的使用率，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了土地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；有利于把耕地資源集中到種田能手和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)手中，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，降低生產(chǎn)成本，謀求農(nóng)業(yè)土地利用的規(guī)模效益，增加農(nóng)民收入；有利于建設(shè)和完善農(nóng)村社區(qū)中的生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化服務(wù)體系，增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的抗風(fēng)險能力；有利于減少兼業(yè)農(nóng)戶，推進農(nóng)村的專業(yè)化分工的深化。因此，實施土地整理是促進農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，是改善農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)生產(chǎn)條件和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的重要保障。

(3)土地整理是農(nóng)村災(zāi)區(qū)恢復(fù)生產(chǎn)重建家園的重要舉措。我國是自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，尤其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村居民點受災(zāi)發(fā)生率較高。自然災(zāi)害已成為影響農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的經(jīng)常性的重要因素。農(nóng)村社區(qū)的災(zāi)區(qū)重建中的土地整理就不同程度地包括有清理宅基地、重建農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田復(fù)耕、災(zāi)毀耕地重建、遷村并點、移民建鎮(zhèn)等。農(nóng)村災(zāi)區(qū)土地整理是實現(xiàn)農(nóng)村災(zāi)區(qū)耕地毀補平衡和恢復(fù)農(nóng)村社區(qū)美好家園面貌的主要途徑，是實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

3　順應(yīng)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展及新農(nóng)村建設(shè)需要。要求進行農(nóng)村土地整理

農(nóng)村的村莊空間布局是農(nóng)村社區(qū)長年累積發(fā)展演變的結(jié)果，其土地利用狀況是經(jīng)過了人類投入大量勞動長期開發(fā)利用，因而留下了人類勞動的跡痕的后果，它體現(xiàn)了土地物質(zhì)和土地資本構(gòu)成的屬性，在以往的鄉(xiāng)村土地利用中更多地是體現(xiàn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)活動的特征。改革開放以來，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，順應(yīng)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中二、三產(chǎn)業(yè)比重不斷上升，鄉(xiāng)村從業(yè)人員結(jié)構(gòu)的變化深刻反映了這一趨勢。由此，村莊功能中二、三產(chǎn)業(yè)的比重加大和鄉(xiāng)村從業(yè)人員不斷從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中的轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)村社區(qū)原有的土地空間布局受到較大的沖擊。農(nóng)村原有的以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正向著以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，單一的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重也呈現(xiàn)加快下降的趨勢，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的空間布局必然要進行土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整才能適應(yīng)這種新變化。這就要求在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中必須要加快進行農(nóng)村土地整理，為農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和與之相適應(yīng)的人居環(huán)境的改變與改善提供土地利用的有效供給，以解決農(nóng)村社區(qū)日益增長的建設(shè)用地與農(nóng)用地和耕地日益減少的矛盾，對農(nóng)村社區(qū)的土地利用空間進行合理布局，從而為建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔和管理民主的新農(nóng)村提供基礎(chǔ)條件。

二、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理的制約性因素和土地利用存在的主要問題

1　全國農(nóng)村耕地減少與全國人口增長呈現(xiàn)較大的反差趨勢使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)人地矛盾日益凸顯

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，當(dāng)前，我國正面臨著耕地減少，人口增加，各項建設(shè)對土地需求增大等壓力。僅從1998年至2007年的10年間看，全國耕地面積由19.45億畝下降到18.26億畝，減少了1.19億畝，下降幅度達6.12％；而同期全國人口則由12.4761億人上升到13.2129億人，增加7368萬人，上升幅度達5.91％。這使我國人均耕地面積不斷縮小的趨勢沒有改變，人地矛盾日益嚴重(見圖1)。雖然1998—2007年間，我國鄉(xiāng)村人口由于勞動力轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化的加速，已由8.3153億人減少到7.275億人，下降幅度達12.51％，但農(nóng)村土地面積減小的趨勢也仍在繼續(xù)，使我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地利用面臨較嚴重的制約。究其原因，一是與城市相比，農(nóng)村人口的較高出生率將使農(nóng)村人口增長成為農(nóng)村社區(qū)發(fā)展較長時期中的剛性約束。二是城市化加速和各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對農(nóng)村土地的占用仍將繼續(xù)。三是農(nóng)村大量的外出務(wù)工人員是個龐大的社會群體，雖然許多實現(xiàn)了職業(yè)上非農(nóng)化的轉(zhuǎn)換，但大多仍是“離土不離鄉(xiāng)”，建房仍在農(nóng)民家庭消費支出中占有最重要的比重。如在2006年我國農(nóng)村居民家庭平均每人生活消費支出構(gòu)成中，除食品消費占43.02％，就是居住消費占16.58％，長期位居消費類第二高比重；同期，在農(nóng)村生活消費現(xiàn)金支出構(gòu)成中，除食品消費占34.58％，居住消費占18.15％，均大大高于其它消費類比重。這一狀況必然導(dǎo)致農(nóng)村居民點建設(shè)的住宅用地也出現(xiàn)過快增長趨勢。四是耕地質(zhì)量不斷下降。其原因一方面是由于耕地的粗放利用，使目前我國大部分的耕地為中低產(chǎn)田；另一方面是由于自然災(zāi)害頻繁，環(huán)境污染嚴重使土壤退化仍未能受到抑制，如西北地區(qū)土壤荒漠化、黃土高原的水土流失、南方的土壤酸化等。這種狀況導(dǎo)致單位耕地產(chǎn)出率和效用下降，意味著原等同農(nóng)產(chǎn)品的收獲現(xiàn)在需要占用更多的耕地才能得以實現(xiàn)。五是我國是一個耕地后備資源貧乏的國家，我國目前未開墾的荒地、荒坡、可利用的草原、可利用的沿海灘涂的總量十分有限，而且開墾這些后備資源的投入和代價很高，這些后備資源大多分布在生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，考慮到很高的生態(tài)代價，因此相當(dāng)部分后備土地資源是不宜開發(fā)的。由此，使我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的土地瓶頸問題仍將長期存在。

2　農(nóng)村居民點用地分散增大了農(nóng)村社區(qū)人均基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本

長期以來，農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)和布局不合理。我國農(nóng)村居民點形成大多呈自然式發(fā)展，村莊建設(shè)基本上處于自發(fā)性的狀況，由于落后的生產(chǎn)工具和交通不便的限制，為了農(nóng)田耕作的便利，農(nóng)村居民點多數(shù)分布于一定的耕作半徑，散居的習(xí)慣特征較為明顯，尤其是我國山地面積大，小型的零星村落在村莊總數(shù)中占有較高比重。加上單一村莊的空間布局方式大多是隨著人口的增加而以外延式自然擴展為主，往往忽視了對原有村莊空間布局的調(diào)整。其后果，一是形成了自然村落極其分散的狀況，農(nóng)民居住集中化程度比較低，增大了村莊配套設(shè)施的建設(shè)規(guī)模；二是隨著農(nóng)村家庭小型化趨勢的不斷擴大，農(nóng)村中平均每戶常住人口、平均每戶整半勞動力和平均每個勞動力負擔(dān)人口的下降趨勢(見圖2)均反映了農(nóng)村傳統(tǒng)家庭的不斷分化縮小，從而使單一家庭數(shù)量大大增加，增大了農(nóng)村人均住宅占地面積的建設(shè)投入；三是建設(shè)用地粗放式外延擴張，大量占用了村莊周邊的農(nóng)用地，特別是耕地。這種結(jié)構(gòu)松散的人居布局體系和日益分散小型化的家庭結(jié)構(gòu)，不僅極大地增加了農(nóng)村社區(qū)公共設(shè)施和生活基礎(chǔ)設(shè)施的投入，大大提高了人均建設(shè)成本，同時，使得農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)覆蓋面和輻射效果受到影響，也不利于社區(qū)居民通過經(jīng)常性地交往培育社區(qū)共同意識和加強社區(qū)凝聚力。

3　農(nóng)村居民人均住宅建設(shè)占地過大使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)面臨土地后備資源短缺的困境

目前，農(nóng)村居民點的用地規(guī)模急劇擴大，每年占用了較多的耕地和農(nóng)用地。就農(nóng)村本地而言，突出表現(xiàn)在人均建設(shè)用地偏大，空間利用率低下。近年來，農(nóng)村地區(qū)村莊建設(shè)面積的不斷擴大，與農(nóng)村耕地面積日益減少的下降狀況正好相反。我國農(nóng)村人均住戶面積一直呈現(xiàn)上升趨勢，并且大大高于城鎮(zhèn)人均住宅面積(見圖3)。以2005年為例，人均住房面積中，農(nóng)村大于城市3.6個平方米，高出13.79％。在城鄉(xiāng)新建住房面積的比較中，農(nóng)村新建住房面積也始終占較高比重(見圖4)。

以1990—2006年的農(nóng)村居民家庭住房情況分析(見表2)，可以得出以下結(jié)論：(1)農(nóng)村人均新建房屋面積17年間增長了2.44％，農(nóng)村人均新建房屋面積基本呈現(xiàn)較平穩(wěn)的增長。(2)人均新建住房結(jié)構(gòu)中鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)17年間增長了1.35倍，年均增長了5.48％；同期，磚木結(jié)構(gòu)下降了42.55％。表明農(nóng)村新建住房質(zhì)量和價值有個較大提高。農(nóng)村人均新建房投入呈現(xiàn)較大的增長，反映了農(nóng)戶建房保持了較高的愿望，這是農(nóng)村住房占地過大的直接動機。(3)人均住戶面積17年間增長了71.90％，年均增長3.44％；同期，人均住房結(jié)構(gòu)中鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)面積增長8.66倍，年均增長了15.23％，磚木結(jié)構(gòu)面積增長了48.27％，年均增長2.49％。表明了農(nóng)村人均住房占地面積長期處于較快增長的趨勢，而農(nóng)村人均住戶面積增長幅度又大大高于農(nóng)村人均新建房屋面積的增長，在很大程度上反映了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷徙的加快和農(nóng)村空閑房大量的存在，使農(nóng)村人均住宅占地面積在農(nóng)村居民點人均用地中達到了一個較高的比重，此消彼長，就增大了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地的壓力。(4)在17年間，按當(dāng)年價新建房屋造價每平米增長了3.26倍，而同期，住房造價每平米則增長了5.45倍。反映了原有住房造價低廉，原來較小的資本投入就能占用較多的宅基地面積進行建房，導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)住房建設(shè)中因土地利用成本較低，使土地后備資源過早地過度開發(fā)、過度供應(yīng)，這是造成目前農(nóng)村人均住戶占地過大和土地低效使用及土地浪費的經(jīng)濟根源。

農(nóng)村居民點的建筑類型多以單層為主，庭院較大，內(nèi)部結(jié)構(gòu)大多松散零亂，各家各戶獨立成型且人均宅基地面積過大，客觀上造成了村莊空間的無序蔓延擴展和土地的巨大浪費。其表現(xiàn)，一是建筑外觀和坐落雜亂，平面占地大，而且建筑物功能單一，尤其缺乏公共活動和公共服務(wù)場所。這種容積率低的村莊用地現(xiàn)狀，給農(nóng)村居民點內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地增加了很多困難，制約了居民點建筑結(jié)構(gòu)和功能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。二是缺乏對原有農(nóng)村居民點建筑的更新改造。一邊是農(nóng)村居民點用地規(guī)模在不斷擴大，新建住房在村莊外圍不斷出現(xiàn)；而另一邊則是村莊中心地帶的舊住宅用地不斷荒廢。三是隨著大量農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)村從業(yè)人員就業(yè)地域的擴大，使農(nóng)村家庭人員的分居形式成為常態(tài)，在一面出現(xiàn)大量的老、少、婦、病、殘留守人員同時，另一面是農(nóng)村中出現(xiàn)長年存在的大量空置房。四是許多鄉(xiāng)村企業(yè)存在建設(shè)用地較大浪費的現(xiàn)象，隨著市場化改革的不斷深化和市場競爭的優(yōu)勝劣汰，許多粗放式經(jīng)營的鄉(xiāng)村企業(yè)出現(xiàn)了經(jīng)營不景氣或已經(jīng)倒閉，使這些企業(yè)占用的土地出現(xiàn)大量閑置，加劇了農(nóng)村土地的荒蕪程度。

4　農(nóng)村社區(qū)建設(shè)長期缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，村莊基礎(chǔ)設(shè)施嚴重落后。居住環(huán)境惡劣。增大了居民點改造難度

農(nóng)村社區(qū)由于長期缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，使農(nóng)村居民點建設(shè)表現(xiàn)為較大的隨意性。一是村莊的整體空間面貌臟亂差現(xiàn)象嚴重，對村莊的生產(chǎn)、生活的公共設(shè)施缺少整體統(tǒng)籌建設(shè)和長遠考慮。目前，由于農(nóng)村經(jīng)濟的多元化和鄉(xiāng)村從業(yè)人員職業(yè)的分化，村莊作為村民日常生活的聚集地和農(nóng)民的生產(chǎn)勞動場所的雙重性質(zhì)日益明顯。這使得原來村莊建設(shè)功能更多的是為了適應(yīng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的需要，面臨著還要日益去適應(yīng)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)活動的需要。而為適應(yīng)不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的村莊住宅和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)顯然存在較大的差異性，如何使村莊建設(shè)的新舊功能能實現(xiàn)有機結(jié)合和對村莊建設(shè)用地實現(xiàn)合理利用是個較復(fù)雜的過程，是個需要較大投入和改造的過程，這勢必大大增加農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的困難性。二是村莊基礎(chǔ)設(shè)施差和居住環(huán)境惡劣主要表現(xiàn)為村莊的衛(wèi)生狀況低劣，就生活環(huán)境而言，許多村莊的住宅與畜禽圈舍混雜，且缺乏排污排水的公共設(shè)施，村中常常污水橫流，增大了疾病的傳播概率和范圍；飲用水的安全性較差，許多村莊均缺乏進行飲用水凈化處理的設(shè)施；村中廁所、畜舍以敞口露天、半露天的居多，而且大多是與農(nóng)戶居住用房混雜布局，對村中空氣造成較大的污染；缺乏必要的垃圾收集和處理設(shè)施及管理制度，傳統(tǒng)不文明的生活習(xí)慣與習(xí)俗還在很大程度上禁錮著人們的生活。就生產(chǎn)環(huán)境而言，由于村中和周邊產(chǎn)業(yè)“三廢”的大量排放及農(nóng)藥、化肥等的大量使用，使大量有毒有害物質(zhì)進入土地生態(tài)系統(tǒng)和水循環(huán)系統(tǒng)，造成土地、水源和大氣生態(tài)環(huán)境污染，土地質(zhì)量和產(chǎn)出率下降，并通過食物鏈危害居民健康。凡此種種，使得村民極易受到疾病的侵害，其健康也易受到損害，加之社會保障的滯后，村民往往是因病致貧和因病返貧，極大地制約了新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村全面實現(xiàn)建設(shè)小康社會的目標。三是存在著地方政府對農(nóng)村宅基地的管理缺位和規(guī)劃滯后，許多地方農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的土地利用無序化，還沒有建立一套規(guī)范的土地整理程序，這給農(nóng)村社區(qū)建設(shè)增添了較大的制度障礙，導(dǎo)致農(nóng)村居民點用地成為我國土地管理中最薄弱的環(huán)節(jié)。

5　農(nóng)村家庭承包制使農(nóng)村土地整理面臨諸多的障礙

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是在家庭承包制的框架下展開的，由此農(nóng)村土地整理受制于現(xiàn)行的家庭承包制。一是土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整是土地整理的主要內(nèi)容之一，涉及到田塊重整、村莊合并等諸多權(quán)屬重劃。但目前實施的家庭承包制使農(nóng)村土地權(quán)屬模糊，產(chǎn)權(quán)制度短缺已成為制約我國農(nóng)村土地高效利用乃至農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的嚴重桎梏。二是在家庭承包制下，一家一戶的分散經(jīng)營，造成耕地劃分零散，使土地難以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，制約了農(nóng)業(yè)機械的應(yīng)用，這與通過土地整理促進土地資源優(yōu)化配置以實現(xiàn)土地高效集約經(jīng)營是相悖的。三是在家庭承包制下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的微觀主體是分散經(jīng)營的農(nóng)戶，因此，土地整理作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的一種社會行為在很大程度上取決于各個農(nóng)戶對土地整理主觀上的接受和認知程度，加上一些地方土地整理目前還缺乏有效的宏觀指導(dǎo)和科學(xué)管理，政府服務(wù)職能還不到位。這勢必增加土地整理的社會成本、經(jīng)濟成本和實施難度。四是土地分包到戶后，土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，由于二者隸屬界限尚不清晰，極易于造成土地資源的浪費，如出現(xiàn)擅自占用，變相非法買賣和轉(zhuǎn)讓農(nóng)用地使用途徑，或浪費和拋荒耕地等；同時，還造成農(nóng)村居民點存量土地粗放利用，村莊中一戶多宅與房屋閑置現(xiàn)象突出，有的農(nóng)戶建房時還往往避開廢棄地、閑置地，占用建設(shè)成本較低的耕地建房等，而另一方面則又限制了城市工商業(yè)者、龍頭企業(yè)和外來資本對農(nóng)村投資的土地需求，這就在很大程度上制約了農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。

三、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中搞好土地整理的模式與路徑選擇

1　因地制宜地確定農(nóng)村社區(qū)的土地整理模式

我國地域廣闊，不同鄉(xiāng)村地區(qū)存在著自然條件、社會經(jīng)濟條件的差別，同時農(nóng)村土地整理內(nèi)容復(fù)雜，資金籌集渠道和土地權(quán)屬等情況各地差異性較大，決定了農(nóng)村土地整理模式也應(yīng)多元化。應(yīng)結(jié)合各地區(qū)農(nóng)村實際情況，堅持因地制宜、實事求是的原則，充分利用現(xiàn)有條件和基礎(chǔ)設(shè)施，針對不同群體的居住類型和生產(chǎn)條件，因村而宜選擇各具特色的農(nóng)村土地整理模式。

一是城鄉(xiāng)一體化的土地整理模式。這種方式較適用于經(jīng)濟比較發(fā)達的城郊結(jié)合部地區(qū)和城市群空間布局較密集的地區(qū)及規(guī)劃中待開發(fā)的重點項目建設(shè)用地。應(yīng)將這些地區(qū)的村莊土地整理納入城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃體系，對分散的自然村實行搬遷移民，或使村民享有城鎮(zhèn)拆遷居民的同等待遇和福利政策，實行集中時間一家一戶有步驟地向城鎮(zhèn)搬遷，或集中合并建立新村，把城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)功能延伸到農(nóng)村，實現(xiàn)農(nóng)民生活方式的城鎮(zhèn)化。在上述基礎(chǔ)上形成對原有村莊土地的集中連片開 發(fā)，實行產(chǎn)權(quán)的集中，復(fù)墾已搬遷的村莊，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和發(fā)展集約化農(nóng)業(yè)，增加耕地面積和提高土地生產(chǎn)率。

二是以中心村為基礎(chǔ)的自然村合并的土地整理模式。這種方式適用于平原和低矮丘陵地區(qū)，且交通較為便利，自然村落之間經(jīng)濟聯(lián)系、血緣紐帶及婚姻圈較為緊密，集市和產(chǎn)業(yè)分工較為成熟，文化傳承和生活習(xí)俗及民間信仰相似的鄉(xiāng)村地區(qū)。這是以建設(shè)中心新村為重點，通過中心村的總體規(guī)劃布局將周邊分散零亂的自然村合并到中心村，將搬遷的自然村落農(nóng)戶騰出的農(nóng)用地和建設(shè)用地進行成片復(fù)耕、復(fù)墾，減少自然村數(shù)量，加大和不斷完善中心村居民點住宅區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)，在實現(xiàn)提高土地增量和土地利用率的基礎(chǔ)上加大對城市文明成果的吸納能力，加快農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的城鎮(zhèn)化進程。

三是單一自然村落土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的土地整理模式。這種方式適用于不宜進行自然村合并，或合并的社會成本、經(jīng)濟成本和生態(tài)成本超過了現(xiàn)階段可利用資源的實際承載力，或合并后對農(nóng)戶生活和生產(chǎn)活動影響的中、長期效果是弊大于利的地區(qū)。這種自然村一般是分布在山地間較狹小的平原和丘陵及河谷地區(qū)，且歷史悠久，地域文化沉積深厚，并已具有一定的人口規(guī)模。這種村落主要是對自身土地利用結(jié)構(gòu)進行調(diào)整和優(yōu)化配置，挖潛土地利用潛力，對于農(nóng)舍和基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)用地進行統(tǒng)盤規(guī)劃和優(yōu)化布局，充分利用閑置地和廢棄地；對于農(nóng)用地圍繞優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，本著有利于規(guī)?；?jīng)營、科學(xué)種養(yǎng)和構(gòu)建良好生態(tài)環(huán)境的原則不斷提高土地利用的集約化水平。

四是異地遷移的土地整理模式。這是以政府行為為主導(dǎo)的模式。這種方式適用于分布于偏遠山區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的零散村落，一般是自然條件差，交通不便，土地承載力極低，就地改造難度大，靠有限貧瘠的土地資源難以擺脫貧困的資源極度缺乏地區(qū)。這些村落大多分布在國家扶貧工作重點縣或庫區(qū)及退耕還林地區(qū)境內(nèi)，或江河上游及源頭地區(qū)。應(yīng)對這些村落居民進行整體異地遷移到區(qū)位條件較好的中心村，或用經(jīng)濟補償方式在土地資源相對較富余地區(qū)通過土地流轉(zhuǎn)和置換建立新村，實施異地重建規(guī)劃，并對舊村落土地進行以生態(tài)建設(shè)為重點的土地整理。這類鄉(xiāng)村的土地整理的效應(yīng)更多的應(yīng)是體現(xiàn)在對整個流域地區(qū)，或?qū)δ硞€大面積連綿成片的農(nóng)耕區(qū)的土地利用上發(fā)揮不可替代的生態(tài)屏障保護和生態(tài)平衡作用，或出于維護基本****的需要，其土地利用更多的是體現(xiàn)社會效益的屬性和保證公共利益最大化及保證貧困人口基本生存權(quán)的以人為本的價值觀。此類土地整理是個復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，既要考慮經(jīng)濟成本，也要注重社區(qū)重建的文化、族群、宗教、歷史等元素在人口遷移中的影響力。，

五是地域資源利用最大化的土地整理模式。這是一種在不改變耕地用途，根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和區(qū)位，以市場需求為導(dǎo)向的土地整理模式。由于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)是以自然經(jīng)濟為基礎(chǔ)，具有地域封閉性。隨著市場化改革的推進和商貿(mào)、交通、信息等因素的影響，農(nóng)村社區(qū)的封閉性被打破，生產(chǎn)、生活和交往愈益社會化，農(nóng)民的活動空間已大大超越傳統(tǒng)的村莊地域界限，這使以市場取向為內(nèi)涵的土地整理模式成為了可能。其特征，一是將農(nóng)業(yè)與其他服務(wù)業(yè)和社會事業(yè)相結(jié)合，延長產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，如發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)，包括觀光農(nóng)園、生態(tài)農(nóng)園、教育農(nóng)園、休閑農(nóng)莊、森林及地質(zhì)公園、觀光民俗村、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施園等。二是將農(nóng)業(yè)從業(yè)人員大部分轉(zhuǎn)移到本村的非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)上，在經(jīng)濟能人和龍頭企業(yè)的帶動下，利用特色資源從事“一村一品”的特色手工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，深化本地的產(chǎn)業(yè)分工。三是利用村莊所在地特有的地域優(yōu)勢，開辟多種經(jīng)營(如在重要交通要沖點，在歷史文化的重要遺址、特有的景觀等發(fā)展服務(wù)業(yè)和旅游業(yè))。同時將原有耕地進行土地整理后通過土地流轉(zhuǎn)實行規(guī)?；?jīng)營，并圍繞有利于特色開發(fā)經(jīng)營的需求進行村莊整理，從而使農(nóng)戶能得到更多的非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營收入。其所得收入又可以用于反哺種植和養(yǎng)殖業(yè)，提高農(nóng)村土地的生產(chǎn)力。

2　調(diào)整土地使用結(jié)構(gòu)，提高土地的供給能力和利用效率

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理目的，(1)要擴大可利用土地面積，通過調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，提高土地利用的供給量；(2)提高土地生產(chǎn)力，通過土地集約化利用，增加土地產(chǎn)出，使土地利用的邊際效益最大化。從而在上述基礎(chǔ)上實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。為此，可選擇的路徑有：一是加強耕地管理，完善基本農(nóng)田保護制度，增強農(nóng)業(yè)的抗災(zāi)能力，為農(nóng)業(yè)集約化提供良好的保障條件。著眼點是要從根本上改變不利的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加大農(nóng)田基本建設(shè)的投入，主要包括土地平整，改造坡耕地，改良土壤，營造農(nóng)田防護林，整修田間道路，興修水利等等，以提高中低產(chǎn)田的生產(chǎn)力水平。二是適應(yīng)產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需要，對社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)用地進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，分類合理利用農(nóng)用地，加大應(yīng)用農(nóng)業(yè)科技的投入，集約利用土地，提高耕地利用效率。三是加強宅基地管理，嚴格控制農(nóng)村居民人均建房占用面積。通過村莊土地整理將騰出宅基地用作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施的后備資源，或通過村莊合并將搬遷村落的土地復(fù)墾還耕。充分利用農(nóng)村閑置的占地建筑，將其改造為為社區(qū)服務(wù)的載體。對于新建住宅應(yīng)充分利用村莊中的荒廢地和實施舊宅改造，盡量不占或少占村莊周邊耕地。等量建設(shè)用地要有經(jīng)土地整理騰出的等量閑置土地進行補償，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。四是為實現(xiàn)土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，農(nóng)村居民點規(guī)劃必須要先行。村莊規(guī)劃要符合農(nóng)村現(xiàn)代化的要求，并要結(jié)合農(nóng)村實際，注重農(nóng)戶的生產(chǎn)生活特點，本著節(jié)約土地和村容整潔的原則嚴格控制村莊盲目擴張。同時，農(nóng)村土地整理過程須根據(jù)待整理土地適宜性及經(jīng)濟社會發(fā)展需要，應(yīng)對社區(qū)居民點內(nèi)部各項用地作出近、中期和遠期總體布局和具體規(guī)劃，實行動態(tài)控制，確定農(nóng)村土地整理的不同階段目標和模式，使村鎮(zhèn)規(guī)劃更加符合科學(xué)發(fā)展觀要求的人居環(huán)境標準。五是應(yīng)廣泛開發(fā)和動員社會資源，采取多種途徑和形式，爭取社會各界在人力、物力和財力上對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的支持。

3　改革和完善農(nóng)村土地使用制度和管理制度

在穩(wěn)定家庭承包制的基礎(chǔ)上進一步完善集體的土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)。一方面要改變目前農(nóng)村宅基地?zé)o償占有和無償使用而造成許多地方宅基地管理失控和大量占用耕地的現(xiàn)象；另一方面要保護好農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和促進農(nóng)村土地的可持續(xù)利用。為此，首先，要明晰土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整及土地收益分配關(guān)系。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地整理涉及到田塊重整，村村合并，農(nóng)用地和建設(shè)用地替代等土地權(quán)屬置換。如果不明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，不僅不利于社區(qū)居民點用地整理工作的開展，而且還會給農(nóng)村居民點用地整理后留下各種權(quán)屬糾紛，影響今后構(gòu)建和諧社區(qū)。要注重把社區(qū)建設(shè)中土地整理后的利益分配與土地整理的工作相互聯(lián)系起來，建立和完善農(nóng)村社區(qū)用地整理的激勵機制和監(jiān)督機制。其次，我國農(nóng)村的土地整理是在廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)進行的，每個項目都涉及到眾多農(nóng)民的實際利益，因而農(nóng)民的積極參與程度是推動土地整理工作能否高效、科學(xué)開展的重要條件。政府應(yīng)推動建立積極的公眾參與及商榷機制，確保每個農(nóng)戶家庭利益都不受較大侵犯，搞好這項惠民工程，盡可能地減少因土地問題引發(fā)的社會矛盾和社會沖突，以使農(nóng)村土地整理項目達到社會效益最大化。第三，農(nóng)村社區(qū)的土地整理涉及到國家、集體的土地所有權(quán)人、農(nóng)戶乃至社會公眾的切身利益。這些利益僅靠單一政策、行政法規(guī)去調(diào)整是不夠的，必須有整套完備的法規(guī)政策體系來調(diào)整利益相關(guān)者的利益。要求從法律上規(guī)范農(nóng)村宅基地分配、有償使用、交易和繼承等。這將有利于對耕地的保護，有利于農(nóng)村土地合理利用，也有利于為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展開辟新的資金支持渠道。為保證農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理的順利開展，應(yīng)在現(xiàn)有土地管理法的基礎(chǔ)上制定我國的土地整理法，彌補我國在土地整理的具體運行操作上還缺乏一個具體的法案去規(guī)范土地整理項目從啟動到實施完畢這一具體過程的各個環(huán)節(jié)的法律條文，科學(xué)地規(guī)范農(nóng)村土地整理的各種行為，不斷完善農(nóng)村土地使用制度和管理制度，以促進農(nóng)村土地的合理配置和高效利用。

4　建立多元投資模式。滿足農(nóng)村社區(qū)土地整理的資金需求

農(nóng)村社區(qū)的土地整理是一項投資較大的基礎(chǔ)工程，資金能否落實是土地整理能否達到預(yù)期目的關(guān)鍵因素之一。土地整理較成功的國家或地區(qū)的經(jīng)驗表明，資金渠道的穩(wěn)定，是土地整理順利進行的基本保障。雖然在很大程度上土地整理是調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系的政府為主導(dǎo)的行為，公共財政應(yīng)占主體，但限于我國目前的財力，應(yīng)建立多元投資模式，從國家土地稅收、土地拍買、集體經(jīng)濟組織以及私人等渠道籌集專項資金，國家可以對土地整理進行政策性信貸融資、財政信用融資和爭取國際援助等擴大籌資渠道。同時，建立和完善中央及地方各級政府土地整理專項資金保障體系。應(yīng)制定開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的土地整理投入的優(yōu)惠政策和引入市場競爭機制，建立和完善農(nóng)村土地整理的資本市場，統(tǒng)籌兼顧調(diào)動各方面的積極性，廣泛吸引多種社會力量進入農(nóng)村土地整理市場。要從農(nóng)村土地整理項目的規(guī)劃設(shè)計、工程施工到工程監(jiān)理等不同階段引入不同的競爭方式如招標、投標、議標形式等。對企業(yè)、個人等投資農(nóng)村居民點整理增加的有效耕地，投資者可擁有經(jīng)營使用權(quán)30年，使用期限的政策與現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包政策相銜接。在土地使用期限內(nèi)允許土地承包經(jīng)營權(quán)在不改變土地用途的前提下有償流轉(zhuǎn)。對農(nóng)村土地整理后按比例和政策獲得的建設(shè)用地指標，可優(yōu)先安排土地整理的投資者用于建設(shè)用地使用。

篇5

第一條為加強農(nóng)村宅基地管理，集約、合理利用土地，加快農(nóng)村城市化進程，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)〔20*〕234號）和《*省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，結(jié)合我區(qū)實際，制定本辦法。

第二條*市國土資源局高明分局（以下簡稱“國土資源分局”）是我區(qū)農(nóng)村宅基地的主管部門，鎮(zhèn)（街道）國土資源管理部門在鎮(zhèn)（街道）建設(shè)、規(guī)劃管理部門的協(xié)助下，負責(zé)實施本轄區(qū)農(nóng)村宅基地的管理。

第三條農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村居民經(jīng)依法批準，用于建造住宅（包括住房及與居住生活相關(guān)的廚房、廁所、禽畜舍、庭院等輔助用房、設(shè)施）的用地。

第二章規(guī)劃與供地

第四條農(nóng)村宅基地建設(shè)應(yīng)符合鎮(zhèn)（街道）土地利用總體規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃。

（一）各鎮(zhèn)（街道）要根據(jù)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》，結(jié)合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃修編工作，按照控制總量、合理布局、集約用地、保護耕地的原則，委托有資質(zhì)的規(guī)劃編制單位，力爭用3年左右的時間，編制完善本轄區(qū)村莊建設(shè)規(guī)劃；規(guī)劃行政主管部門要積極指導(dǎo)和協(xié)助鎮(zhèn)（街道）編制完善村莊建設(shè)規(guī)劃。

（二）村莊建設(shè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村實際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色。村莊建設(shè)規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)包括：規(guī)劃區(qū)范圍，住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場所等農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施及公益事業(yè)等各項建設(shè)的用地布局、建設(shè)要求，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護、防災(zāi)減災(zāi)等的具體安排。

第五條各鎮(zhèn)（街道）要有計劃、有步驟地引導(dǎo)農(nóng)村居民住宅建設(shè)逐步向城鎮(zhèn)和中心村集中。

對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村居民住宅建設(shè)，應(yīng)當(dāng)集中建設(shè)公寓式農(nóng)村居民住宅小區(qū)，西江新城規(guī)劃區(qū)內(nèi)以及“城中村”不再單獨安排宅基地；對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)村居民住宅建設(shè)，鼓勵以集中聯(lián)建的形式建設(shè)農(nóng)村居民新村；在規(guī)劃撤并的村莊范圍內(nèi)，停止審批新建、重建、改建住宅；對于規(guī)劃搬遷的村莊，可采取異地置換等方式鼓勵農(nóng)村居民搬遷到新規(guī)劃的居住區(qū)內(nèi)，以盤活農(nóng)村土地資源，加快城市化進程。

第六條農(nóng)村住宅建設(shè)要充分利用村內(nèi)的空閑地、舊宅基地以及荒坡地、廢棄地。凡村內(nèi)有空閑地、舊宅基地未利用的，原則上不批準占用新的農(nóng)用地特別是耕地用于農(nóng)民住宅建設(shè)。農(nóng)村住宅建設(shè)禁止占用基本農(nóng)田。

第七條農(nóng)村宅基地限于用地者興建自住房屋，禁止非法買賣、出租或以合作建房的形式變相買賣土地。

第三章申請與審批

第八條農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有，非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，不得申請宅基地的土地使用權(quán)。符合下列情形之一的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員可以向本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織申請宅基地：

（一）因自然災(zāi)害影響，原住宅必須搬遷的；

（二）因?qū)嵤┩恋乩每傮w規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、舊村鎮(zhèn)改造，原住宅必須調(diào)整搬遷的；

（三）已達到法定結(jié)婚年齡，確需分戶建房的；

（四）原有宅基地被依法征收的；

（五）法律法規(guī)規(guī)定的其他情形。

第九條新批準農(nóng)村宅基地的面積按每戶100平方米以下的標準執(zhí)行。

原有宅基地超出法定標準面積的，分戶時應(yīng)予以扣減；一戶多宅的，分戶時不予安排新宅基地。

第十條農(nóng)村居民有下列情形之一的，不得再申請宅基地：

（一）已擁有一處宅基地的；

（二）出賣、出租、贈與他人或以其它形式轉(zhuǎn)讓宅基地的；

（三）改變宅基地用途的；

（四）以所有家庭成員作為一戶申請批準宅基地后，不具備分戶條件而以分戶為由申請宅基地的；

（五）其他不符合申請宅基地條件的。

第十一條農(nóng)村居民一戶只能擁有一處住宅用地。對符合有關(guān)規(guī)定的，可以退出其舊宅基地移建新住宅。

確需退出舊宅基地移建新住宅的，必須與村集體經(jīng)濟組織簽訂舊房拆除合同，確保舊房按期拆除，并將舊宅基地退還村集體，且由有關(guān)主管部門依法注銷舊宅基地使用證。退還舊宅基地后，符合農(nóng)村宅基地申請條件的，可辦理領(lǐng)取新建住宅宅基地使用權(quán)證手續(xù)。

第十二條申請農(nóng)村宅基地，必須提供下列材料：

（一）戶主身份證明或戶籍證明；

（二）建房用地申請書；

（三）已經(jīng)編制了村莊建設(shè)規(guī)劃的村需提供規(guī)劃部門出具的規(guī)劃意見；尚未編制村莊建設(shè)規(guī)劃的村暫由鎮(zhèn)（街道）建設(shè)環(huán)保辦公室出具審批意見，并報規(guī)劃部門備案。

（四）經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會或成員代表會議討論通過的宅基地使用方案；

（五）審批機關(guān)按照法律法規(guī)認為需要的其他文件、資料。

第十三條農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員申請宅基地，按以下程序辦理：

（一）使用村內(nèi)原住宅用地、空閑地、荒山、荒坡地或其他土地的，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員向本集體經(jīng)濟組織提出書面申請，如實填寫《農(nóng)村村民建房用地申請書》，并提供相應(yīng)必備材料；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)集體討論通過后，在《農(nóng)村村民建房用地申請書》上簽署意見，再由申請人送鎮(zhèn)（街道）國土資源管理所；國土資源管理所負責(zé)進行現(xiàn)場踏勘核查，并予以張榜公布15天，公布期滿無異議的，提交鎮(zhèn)政府（街道辦）審核后，送區(qū)國土資源管理部門；區(qū)國土資源管理部門在規(guī)定的時限內(nèi)對是否符合建房條件、用地面積、宅基地位置等進行審核，經(jīng)審核無異議的，報區(qū)政府批準后，由區(qū)國土資源管理部門實行發(fā)證公告，公告期滿無異議的，予以發(fā)證。

（二）成片規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村住宅，涉及占用農(nóng)用地的，依照《*省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第三十五條的規(guī)定，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，并由用地者繳交有關(guān)稅費。占用耕地的，由用地者負責(zé)開墾與所占用耕地數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母鼗蚶U納耕地開墾費。

第十四條在農(nóng)村宅基地管理和規(guī)劃建設(shè)中，法律法規(guī)和政策沒有明確規(guī)定向農(nóng)村居民征收的稅費項目，一律不得征收。

第十五條農(nóng)村居民在宅基地上建造的住宅，因戶主外遷而轉(zhuǎn)讓給本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員的，由雙方到鎮(zhèn)（街道）國土資源管理部門申辦變更土地登記手續(xù)。

第四章監(jiān)管與查處

篇6

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；管理現(xiàn)狀；建議

中圖分類號： F301 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/ki.jlny.2017.08.020

1 農(nóng)村土地管理存在的問題

1.1農(nóng)村土地建設(shè)無規(guī)劃性

從農(nóng)村土地的使用調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前，很多地區(qū)仍然存在土地使用的無序化、無規(guī)劃性。尤其對住宅的建設(shè)更是隨意性。很多農(nóng)民對土地的利用沒有法律意識，也沒有完全按照國家的相關(guān)法律和程序進行。

1.2土地執(zhí)法監(jiān)察力度不夠

農(nóng)村土地的濫占濫用現(xiàn)象比較嚴重，尤其是占用耕地建房、建廠屢見不鮮。

農(nóng)村土地的使用問題具有歷史性，尤其是北方地區(qū)，土地使用自我意識強。這就給執(zhí)法部門增添了執(zhí)法難度，監(jiān)察效果不佳。加之一些地區(qū)的執(zhí)法能力不足，使得難上加難。另外，一些地區(qū)的執(zhí)法人員工作態(tài)度不端正、執(zhí)法紀律不夠嚴明，缺乏法律尊嚴和法律力度。

2加強農(nóng)村土地管理措施

2.1加大對農(nóng)村土地保護的宣傳力度

一切土地開發(fā)利用要始終堅持《中華人民共和國土地管理法》的相關(guān)條例，一切違法行為要堅決予以打擊。但是所謂的違法行為有些只是停留在管理部門，也就是說有些“土地管理”條例很多人并不了解，尤其是一些較為封閉的農(nóng)村地區(qū)，何為違法行為，哪些屬違法行為，地農(nóng)民并沒有概念。所以要加強宣傳力度，讓農(nóng)民首先了解哪些為違法行為，違法行為會帶來的法律后果。采用何種渠道進行宣傳是宣傳的要點。宣傳要上級部門起到主導(dǎo)作用采取不同渠道進行宣傳工作，包括紙媒、電視、廣播等方式。宣傳工作要落到實處，定期進行集體宣講工作，并印發(fā)資料。注重宣傳的實效性，不要流于表面。

2.2實行土地用途管制

所謂的土地用途管制主要是通過對土地進行總體規(guī)劃，科學(xué)合理地進行用途區(qū)域劃分，規(guī)定土地的使用用途，限定其使用條件，規(guī)范土地利用行為，在土地用途上實行嚴格把控，并且通過行政或法律手段強制實施的措施。實行土地管制是從法律的層面下至農(nóng)用土地的非農(nóng)轉(zhuǎn)化，特別是對基本農(nóng)田的保護。要切實履行和執(zhí)行土地管制制度，要加強以下幾方面的工作。

2.2.1 執(zhí)行耕地的等級劃分以及評估工作 我國土地利用規(guī)劃以及年度土地計劃是土地用途管制的依據(jù)，因此，土地相關(guān)部門比如農(nóng)業(yè)行政管理部門、土地行政主管部門等，必須嚴格按照我國頒發(fā)的《農(nóng)用土地分等定級規(guī)程》對農(nóng)用土地進行評定劃分，因地制宜，制定土地利用分區(qū)，引導(dǎo)使用者合理開發(fā)利用，滿足社會發(fā)展的需求。

2.2.2 加強土地執(zhí)法力度 土地的規(guī)劃與利用需要有關(guān)部門監(jiān)督執(zhí)行，其中就要加強執(zhí)法部門人員的執(zhí)法力度。對土地執(zhí)法監(jiān)察工作人員進行垂直領(lǐng)導(dǎo)，并堅持精干高效的原則，將其納入行政編制當(dāng)中。另外，要加強執(zhí)法監(jiān)察人員的執(zhí)法能力，提高專業(yè)技能和專業(yè)素養(yǎng)，提高綜合能力，加強責(zé)任心，具備主動、積極的工作熱情，有兢兢業(yè)業(yè)的工作態(tài)度，廉潔奉公的執(zhí)法精神。從體制及個人綜合素質(zhì)等多個方面加強土地執(zhí)法力量。

2.2.3 執(zhí)行農(nóng)用土地登記制度 要對現(xiàn)有農(nóng)用土地進行登記，只有做好登記，才能受法律保護，形成穩(wěn)定的責(zé)權(quán)，從真正意義上保護農(nóng)民的利益，增強他們投資的積極性，提高土地的使用率，保護農(nóng)用地的質(zhì)量，減少農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地的可能。

2.3執(zhí)行土地動態(tài)監(jiān)測

篇7

關(guān)鍵詞：制度變遷；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；路徑依賴

中圖分類號：DF4 文獻標識碼：A文章編號：1673-0992（2010）11-0000-01

一、制度變遷理論概述

制度是一種“公共產(chǎn)品”，包括正式和非正式的規(guī)則，制度變遷簡單說就是一種效益更高的制度對另一種效益相對較低的制度的替代過程。制度由個人或組織生產(chǎn)出來，成為制度的供給。在人的有限理性和資源的稀缺性前提下，制度供給也是有限、稀缺的。隨著外界環(huán)境的變化，人們會不斷提出對新制度的需求，以實現(xiàn)預(yù)期能夠增加的收益。當(dāng)制度的供給和需求基本均衡時，制度是穩(wěn)定的；當(dāng)現(xiàn)存制度不能滿足人們的需求時，就會發(fā)生制度變遷。制度變遷的動力是潛在利益的存在。制度變遷成本與收益的比較對于促進或延緩制度變遷起著關(guān)鍵作用，只有在預(yù)期收益大于預(yù)期成本的情況下，行為主體才會去推動直至最終實現(xiàn)制度變遷。

制度變遷分為誘致性變遷和強制性變遷。前者指由個人或一群人，受新制度獲利機會的引誘，自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實現(xiàn)的制度變遷，又稱“自下而上”的制度變遷。后者指由政府充當(dāng)?shù)谝恍袆蛹瘓F，以政府命令和法律形式引入和實行的制度變遷，又稱“自上而下”的制度變遷。

二、我國農(nóng)村土地制度的三次變遷

建國以來，我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了由農(nóng)民土地所有制到農(nóng)村土地集體所有制，再到農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制的制度變遷。

時期，建立了以“耕者有其田”為特征的農(nóng)民土地所有制，這種土地制度是一種集所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)于一體的“單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”，其產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)民個體所有。農(nóng)村合作化和化時期，建立起以土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)高度集中、集體土地?zé)o償使用為特征的農(nóng)村土地集體所有制。以來，確立起集體所有、農(nóng)戶經(jīng)營為特征的。這一土地制度在堅持土地集體所有制不變的前提下，實現(xiàn)土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。三次變遷中，前兩次屬于強制性變遷，第三次是誘致性變遷，最后又由國家給予肯定并在全國推廣。

三、對的分析

家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的確立, 并不標志著我國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的結(jié)束。我國經(jīng)濟高速增長和區(qū)域發(fā)展的不平衡,要求根據(jù)變化著的環(huán)境,不斷創(chuàng)造出新的制度供給。

1.進一步實現(xiàn)制度變遷的必然性

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善, 經(jīng)濟實現(xiàn)穩(wěn)步增長,農(nóng)業(yè)技術(shù)極大進步。然而，在以戶均制為特征的下，小農(nóng)經(jīng)營的耕作方式在許多地方仍然保持, 很大程度上阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高。由此, 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效率與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高效率間的利益差為制度變遷帶來了機會。

2.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

在現(xiàn)存技術(shù)、資源稀缺性、信息不完全和不確定性的約束下，成本最小的產(chǎn)權(quán)形式是有效率的。有效的產(chǎn)權(quán)是競爭性或排他性的，因此必須明確界定產(chǎn)權(quán)。制度創(chuàng)新的一個重要內(nèi)容就是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)能夠創(chuàng)造有效率的市場、推動技術(shù)進步。

我國現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，但對于“集體”這一產(chǎn)權(quán)主體的界定是模糊的。泛化的“集體”產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致所有者缺位, 使農(nóng)民喪失獨立的經(jīng)濟主體資格, 并誘發(fā)大量行政權(quán)現(xiàn)象產(chǎn)生。因此有必要明確界定農(nóng)村土地所有權(quán)的代表者。目前，理論界大致有土地國有化、土地私有化和在當(dāng)前集體所有制前提下進行改進三種主張，本文認為，應(yīng)在堅持農(nóng)村土地集體所有和農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度長期不變的前提下，實現(xiàn)農(nóng)戶對土地完整的使用權(quán)，變單一的土地使用為占有、使用、處置、收益等各項權(quán)利的統(tǒng)一。

3.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織。黨的十七屆三中全會把加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)作為農(nóng)村制度建設(shè)的一項重要內(nèi)容，明確提出允許農(nóng)民通過多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

（1）比較利益的存在是促成土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動力

一方面，家庭分散經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營之間的效益存在差異。家庭分散經(jīng)營投入大、產(chǎn)出小,效益低；而規(guī)模經(jīng)營能夠優(yōu)化組合資金、科技、勞動力等生產(chǎn)要素，降低成本，提高效益。因此，在維持農(nóng)戶原有承包權(quán)不變的情況下，利用土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，在自愿有償?shù)幕A(chǔ)上適當(dāng)集中土地，能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入存在差異。普通農(nóng)戶更傾向于就近轉(zhuǎn)入小城鎮(zhèn)或城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動, 種田能手則傾向于集中更多的耕地, 以便運用現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)耕作技術(shù),實現(xiàn)更大的收益。這種趨勢促使土地流轉(zhuǎn)日益重要。

（2）當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及其完善

目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)生率普遍偏低，流轉(zhuǎn)市場發(fā)育緩慢。首先，現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度難以形成有效的激勵和約束機制，必然制約著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。當(dāng)前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度本身存在欠缺，流轉(zhuǎn)形式主要是農(nóng)戶自發(fā)型和集體推動型（劉喜廣，2006）。前者的弊端是發(fā)生范圍小、流轉(zhuǎn)不規(guī)范、行為短期化。后者的弊端是容易出現(xiàn)強迫流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象和村干部的尋租行為。其次，土地流轉(zhuǎn)交易費用高昂。在農(nóng)村信息傳播渠道不暢通的情況下,交易雙方的搜尋成本和談判成本過高。再次，意識形態(tài)在制度變遷和經(jīng)濟增長中的特殊的制度性作用。我國農(nóng)民對于土地的執(zhí)著感情和鄉(xiāng)村社會固有的社會文化意識形態(tài)使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場呈現(xiàn)明顯的封閉性。

根據(jù)現(xiàn)狀，完善土地流轉(zhuǎn)制度，應(yīng)當(dāng)在家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)農(nóng)村土地的承包權(quán)和使用權(quán)的進一步分離，加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，健全相關(guān)法律法規(guī)，建立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，并加快完善農(nóng)村社會保障體制。

4.政府的作用

政府代表國家界定和實施產(chǎn)權(quán)，并最終對經(jīng)濟增長或衰退負責(zé)。政府在農(nóng)村土地制度變遷中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。除需要健全和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和土地流轉(zhuǎn)制度之外，政府也要在其他方面實現(xiàn)其職能。一方面,要促進多層次的農(nóng)村社會保障體系的建立，逐步弱化土地的福利和社會保障功能；另一方面,組織建立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)，逐步建立規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)。在這一過程中，政府的介入要注意合理的邊界，并要注重自身改革。

5.“路徑依賴”問題

“ 路徑依賴”理論表明，在制度創(chuàng)新中存在報酬遞增和自我強化機制。這種機制使制度創(chuàng)新一旦走上某一路徑，其既定方向會在日后的發(fā)展中自我強化。一方面，這表明初始的制度設(shè)計和選擇十分重要。另一方面，這也暗示在改革過程中，既得利益集團會力求維持現(xiàn)有制度，阻礙變革。

我國的農(nóng)村土地制度選擇符合市場化趨向，但在改革深化階段，變革的阻力也日益明顯。我國農(nóng)村土地制度改革的路徑選擇應(yīng)當(dāng)在集體所有制的前提下繼續(xù)完善，一方面發(fā)揮原有土地制度變遷的路徑依賴對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的有利影響，另一方面避開不良影響，及時修正制度變遷的路徑，使我國的農(nóng)村土地制度沿著規(guī)范的方向演進。

參考文獻：

1、盛洪，《現(xiàn)代制度經(jīng)濟學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2003年版

2、科斯•諾思，《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店，1990年版

3、 蔣永穆，安雅娜，《我國農(nóng)村土地制度變遷的路徑依賴及其創(chuàng)新》，經(jīng)濟學(xué)家，2003年3月

4、田靜婷，《中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的困境與對策――基于制度經(jīng)濟學(xué)的視角分析》，經(jīng)濟問題，2009年第10期

篇8

關(guān)鍵詞：土地管理制度；反思；重構(gòu)

中圖分類號： F32 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/ki.jlny.2017.08.018

土地問題不僅關(guān)系著農(nóng)民的切身利益，同時也影響我國社會的和諧發(fā)展。有些地區(qū)由于土地產(chǎn)權(quán)制度模糊不清，土地管理制度不完善。因此進行土地管理制度改革勢在必行。

1土地制度存在的問題

1.1耕地面積逐年減少，且速度不斷加快

由于地方政府提前完成土地使用的計劃指標，我國目前耕地面積逐年遞減，且減速加快。在此種環(huán)境影響下，中央政府出臺了《1997-2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》的基礎(chǔ)上提前制定新的綱要[1]。

1.2 農(nóng)村用地不合理

根據(jù)現(xiàn)行土地管理制度，公開的鄉(xiāng)村土地市場關(guān)閉時，農(nóng)民集體也會失去土地的自主開發(fā)權(quán)，這就導(dǎo)致農(nóng)民為了提高自己的物質(zhì)基礎(chǔ)，被迫違法對建筑用地或是小產(chǎn)權(quán)房進行售賣或出租，因此，出現(xiàn)更多進城打工的人員，給城市的基礎(chǔ)設(shè)施、資源供應(yīng)等方面帶來更多的壓力，也會加大農(nóng)村與城市之間的貧富差距，不利于社會的穩(wěn)定發(fā)展。我國嘗試過有償出讓制度和招拍制度來推動土地資本化深化發(fā)展，雖然可以提升政府的經(jīng)濟效益，卻不利于政府平衡市場房價或是進行宏觀調(diào)控，顯然不是最有效的土地管理制度的辦法。

2完善土地管理制度的措施

2.1進一步明確國有土地和集體土地的產(chǎn)權(quán)

防止政府或其他外界權(quán)利侵犯農(nóng)民土地使用權(quán)的有效途徑，是將耕地使用權(quán)落實到農(nóng)民主體，利用農(nóng)民對土地的切實使用權(quán)抵制土地管理者和政府對耕地的隨意占用，可以提高農(nóng)民的主人翁地位。只有當(dāng)農(nóng)民擁有且能夠切實享受到土地所有者的權(quán)利時，土地管理者和地方政府才不會隨意占用。

2.2將國有土地和集體土地的法律地位平等化

《土地管理法》中對土地所有權(quán)的性質(zhì)進行了劃分，我國的憲法也已做出了相關(guān)規(guī)定，國家和集體所有的土地所有權(quán)模式，兩者的法律地位是平等的[2]。這就要求在《土地管理法》的相關(guān)修訂中，充分考慮到國有土地和集體土地法律地位的平等性。在對土地進行統(tǒng)一規(guī)劃時，要結(jié)合土地的區(qū)位、用途、發(fā)展前景等。另外，要對國有土地和集體土地使用人的權(quán)利進行統(tǒng)一，確保在建設(shè)用地、集體土地用地中，擁有相同的權(quán)利。

2.3轉(zhuǎn)變政府土地管理職能

應(yīng)充分發(fā)揮公法中比例原則的積極作用，重構(gòu)政府土地管理職能的角色。

適當(dāng)性原則要求政府采用適當(dāng)?shù)男姓侄螌ν恋剡M行管理，而且對行政目標的實現(xiàn)具有推動作用，所以政府要有意識的對傳統(tǒng)的管理思維和模式進行調(diào)整；必要性原則要求政府在土地管理方面應(yīng)用的法律制度要對行政目標實現(xiàn)具有必要性，避免管理上出現(xiàn)漏洞；相稱性原則主要是政府在保護糧食安全的前提條件下，要讓公民或組織的土地使用權(quán)與糧食安全、城市化建設(shè)達到平衡的狀態(tài)。

2.3.1 加強對設(shè)施農(nóng)用地的審核監(jiān)管工作 農(nóng)用土地是我國土地管理的重要組成部分，所以要對進行農(nóng)用地建設(shè)的單位或組織加強審核，避免通過其他途徑獲得設(shè)施農(nóng)用地。在審核時，要嚴格審核程序。首先應(yīng)判斷審核人是否了解設(shè)施農(nóng)用地的用途，如果在了解過程中發(fā)現(xiàn)有其他目的，一定要及時對其進行法律教育；在農(nóng)用土地審批下來后，相關(guān)部門也要經(jīng)常調(diào)查監(jiān)督，以防出現(xiàn)將農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為其他用途的情況出現(xiàn)；最后，要合理利用和規(guī)劃農(nóng)用土地的規(guī)模，充分利用農(nóng)用閑置設(shè)施，減少隨意建設(shè)和土地浪費等情況。

2.3.2 發(fā)揮國土部門的引導(dǎo)作用 土地管理工作是一項長期而又艱巨的工作，因此，國土部門要加大執(zhí)法監(jiān)察力度，通過制定有效的土地管理制度和措施，避免出現(xiàn)非法用地、y占土地等現(xiàn)象。另外，要做好宣傳教育工作，對土地進行合理的規(guī)劃，堅持科學(xué)用地，對農(nóng)業(yè)用地進行分類指導(dǎo)，落實科學(xué)發(fā)展觀。

2.3.3積極探索農(nóng)村城鎮(zhèn)化土地資源配置管理制度 隨著社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化腳步的加快，我國的小城鎮(zhèn)數(shù)量增多，因此，土地管理制度應(yīng)根據(jù)我國的特點，建立多元化的小城鎮(zhèn)土地市場，既涵蓋國有土地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)，也包括集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，改變以往傳統(tǒng)的依靠征收農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地推進城鎮(zhèn)化的約束，推動城鎮(zhèn)化進程。

3結(jié)語

綜上所述，只有不斷總結(jié)土地管理制度存在的問題，分析其原因，結(jié)合我國的社會發(fā)展情況對土地管理制度進行積極重構(gòu)，才能充分發(fā)揮土地管理制度的作用，推動我國社會經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

參考文獻

[1]程雪陽.中國現(xiàn)行土地管理制度的反思與重構(gòu)[J].中國土地科學(xué)，2013，（07）：15-20.

篇9

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；政府；土地流轉(zhuǎn)；管理制度；行為分析

引言

當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進入穩(wěn)定期，合理的使用農(nóng)村土地就成為促進我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的新希望，在政府出臺一系列政策的良好環(huán)境下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)被越來越多的農(nóng)民所接受。土地流轉(zhuǎn)為我國三農(nóng)的建設(shè)和發(fā)展帶來的新的生機，但是土地流轉(zhuǎn)仍然是一項新的舉措，還存在許多的不足，在流轉(zhuǎn)的過程中會遇到一些障礙。在各方面條件還不是很健全的情況下，加強土地流轉(zhuǎn)管理，在各地條件不同的條件更好的推行實施土地流轉(zhuǎn)政策，完善健全土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度，深入了解政府在土地流轉(zhuǎn)過程中的角色定位及管理行為就成為促進土地流轉(zhuǎn)至關(guān)重要的做法。

1 關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的論述

1.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的含義 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟組織的行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，通過土地流轉(zhuǎn)，可以開展規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原因 改革開放后，隨著我國工業(yè)化進程的加速，農(nóng)民為了追求收益最大化，只要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的邊際收益大于務(wù)農(nóng)的邊際收益就會轉(zhuǎn)出土地；反之，則會自耕土地。同時，由于部分農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入穩(wěn)定，而部分農(nóng)民也期望在市場的要求下擴大土地經(jīng)營規(guī)模，進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展高效經(jīng)濟農(nóng)作物，這在一定程度上又推動了土地流轉(zhuǎn)。另一方面，政府促進土地流轉(zhuǎn)的意愿比較強烈，因為土地流轉(zhuǎn)有助于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定，減少對農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移支付，而商業(yè)投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是效益較高的開發(fā)項目，也能夠支付相對較高的租金，對農(nóng)村土地流動產(chǎn)生一定的拉力。

2 關(guān)于我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的分析

2.1 當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的模式

2.1.1 土地出租 指某一土地的所有者與土地使用者在一定時期內(nèi)相分離，土地使用者在使用土地期間向土地所有者支付租金，期滿后，土地使用者歸還土地的一種經(jīng)濟活動。

2.1.2 土地轉(zhuǎn)讓 土地所有人將土地所有權(quán)有償或無償?shù)剞D(zhuǎn)移給他人，有償?shù)氖琴I賣，無償?shù)氖琴浥c或遺贈。在土地家庭承包經(jīng)營的情況下，土地轉(zhuǎn)讓指承包人自找對象，由第三者代替自己向發(fā)包人履行承包合同的行為，轉(zhuǎn)讓的合同內(nèi)容雖無改變，但是變更了承包人，終結(jié)了原承包人與發(fā)包人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確立了受讓人與發(fā)包人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

2.1.3 法人入股 土地權(quán)利人將土地使用權(quán)和投資者的投資共同組成一個公司或經(jīng)濟實體，股份持有方從中取得各自的報酬或收入。我國土地入股有以下形式：國家直接以國有土地入股；通過出讓方式取得的土地使用權(quán)與投資者入股進入房地產(chǎn)開發(fā)；行政劃分的土地入股。

2.1.4 土地互換 轉(zhuǎn)包是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。接包方按轉(zhuǎn)包時約定的條件對轉(zhuǎn)包方負責(zé)。

2.1.5 委托代耕 委托代耕是指土地承包作為委托人與作為受托人的代耕人雙方達成的關(guān)于承包人委托代耕人代為管理經(jīng)營其承包土地的協(xié)議，委托代耕并不改變原土地承包關(guān)系，也無須征得發(fā)包方的同意，且期限一般較短，如超過一年，代耕人可以要求簽訂轉(zhuǎn)包合同。

2.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

2.2.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的政策指導(dǎo)和法律規(guī)范 隨著社會的不斷發(fā)展，關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的立法也逐漸陳舊，由于缺少法律依據(jù)，在土地流轉(zhuǎn)中一些問題難以解決。如集體發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)模農(nóng)業(yè)過程中，個別農(nóng)民出于非正當(dāng)原因拒不流轉(zhuǎn)，而對于這種現(xiàn)象缺乏有效的制約手段，致使多數(shù)農(nóng)民和集體經(jīng)濟的發(fā)展受到影響。

2.2.2 政府對農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的使用情況不明朗 由于地方政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏相關(guān)權(quán)力行使的配套規(guī)范，導(dǎo)致公權(quán)力及團體權(quán)利對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)及其利益的侵犯。

2.2.3 違背農(nóng)民意愿和損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象頻發(fā) 根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)反映，不少的地方政府存在強行征地方式推行土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，對業(yè)主許以各種承諾，以行政命令的手段，通過強行征用和收回農(nóng)民承包的土地，再將土地用于城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、農(nóng)業(yè)企業(yè)開發(fā)、旅游開發(fā)等。

2.3 政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必要性

2.3.1 有助于保障農(nóng)民的根本利益 農(nóng)民的權(quán)益缺乏保障、以及失地農(nóng)民就業(yè)難等問題而引發(fā)的農(nóng)民上訪、與政府及相關(guān)單位發(fā)生沖突的事件已越來越多，性質(zhì)也越來越嚴重，這些緊張的關(guān)系已經(jīng)成為破壞社會穩(wěn)定、影響社會主義和諧社會建設(shè)的重大隱患。因此，政府加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的干預(yù)有助于保障農(nóng)民的根本利益。

2.3.2 有助于維護社會秩序的穩(wěn)定 農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體，對大多數(shù)農(nóng)民來說土地是生存和發(fā)展的根本保障，土地往往承擔(dān)了農(nóng)民的就業(yè)、子女的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等本應(yīng)由國家和社會對農(nóng)民承擔(dān)的大部分保障功能。政府加強對農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)有助于維護廣大農(nóng)村的社會穩(wěn)定和國家的長治久安。

3 政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理制度分析

3.1 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)思想與基本原則 一方面要促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的不斷加快，另一方面是農(nóng)民的收益得到保護并不斷提高，確保農(nóng)民利益不受損害。通過積極貫徹落實黨在農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，堅持在不變的前提下，把不改變農(nóng)村土地性質(zhì)和用途作為先決條件。按照“穩(wěn)制活田”和自愿、依法、規(guī)范、有償?shù)脑瓌t，充分尊重農(nóng)民意愿，切實保護農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自。嚴格遵循政策規(guī)定，充分保障流轉(zhuǎn)雙方的合法地位，著力規(guī)范土地流轉(zhuǎn)申請、登記、備案、公證各項程序依法合理有序進行土地流轉(zhuǎn)。

3.2 政府健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場機制 建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場機制，大力發(fā)展土地價格評估機構(gòu)，對土地流轉(zhuǎn)價格的評估，應(yīng)以社會、經(jīng)濟、生態(tài)綜合效益為標準，充分考慮轉(zhuǎn)讓方的目標臨界值、土地的選擇價值和外部性問題，使土地的價值得到較為客觀的體現(xiàn)。

4 政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理行為分析

4.1 以立法者的身份進行政策上的規(guī)范 在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域中，政府要以立法者的身份進行政策上的規(guī)范，發(fā)揮具體規(guī)制作用的方向和著力點，通過為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度和規(guī)范的修改、完善和構(gòu)建總結(jié)，政府立法機關(guān)要加強配套立法，進一步規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，特別是對不按規(guī)定進行土地流轉(zhuǎn)的行為進行處理，要有相應(yīng)的規(guī)定，做到于法有據(jù)。

4.2 以執(zhí)行者的身份進行管理上的干預(yù) 為了促使土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范有序進行，政府應(yīng)該提供政策咨詢，向群眾解答法律和政策上的難題；辦理變更登記或者幫助農(nóng)民簽訂流轉(zhuǎn)合同，在辦理登記和簽訂合同的過程中提出合理的意見和建議，發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)雙方有違反法律法規(guī)的現(xiàn)象，及時予以糾正，要采取切實有效措施，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，確保流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途不變，對違反規(guī)定改變土地使用性質(zhì)的，要按照有關(guān)法律法規(guī)予以查處。

5 結(jié)論

土地是人們最基本的生產(chǎn)資料，也是人類生活資料最基本的來源，在市場經(jīng)濟日益法制化的今天，其重要性日益明顯。土地流轉(zhuǎn)是社會進步的標志，土地通過產(chǎn)出體現(xiàn)價值，如何實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的高效能化，關(guān)系到社會的穩(wěn)定以及經(jīng)濟的發(fā)展。所以，我們要通過完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)思想與基本原則，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場機制，健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)管理制度；以立法者的身份進行政策上的規(guī)范，以執(zhí)行者的身份進行管理上的干預(yù)，以協(xié)調(diào)者的身份進行秩序上的維護，從而使整個農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場逐步趨向平穩(wěn)發(fā)展。

參考文獻

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篇10

關(guān)鍵詞：人工濕地；濕地植物；農(nóng)村生活污水；生物入侵；凈化效果

中圖分類號：X703.1 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2014）13-3043-05

Rural Domestic Sewage Treatment by Native Wetland Plants in Sichuan Basin

and the Case Study

YANG Zi-yao

（School of Soil and Water Conservation， Beijing Forestry University， Beijing 100083， China）

Abstract： To treat rural domestic sewage， the purification effect and plant growth of six kinds of wetland plants induding reeds， cyperus alternifolius， canna indica， typha latifola， acorus calamus， and hedychium coronarium was studied in Sichuan Basin. Results of the biomass and the relative growth rate showed that the growth characteristic of cyperus alternifolius and reeds had the fastest growth， followed by typha latifola and canna indica， while acorus calamus and hedychium coronarium had the slowest growth. Treatment capacities of six kinds of wetland plants on CODCr， TP， NH4+-N， TN， DO and turbidity were quite different. After 25 days， acorus calamus worked best for CODCr purification with reduction from 217 mg/L to 39 mg/L， followed by typha latifola and reeds with reduction from 217 mg/L to 45 mg/L and 47 mg/L. Acorus calamus worked best for TP purification with reduction rom 9.4 mg/L to 3.7 mg/L， followed by typha latifola and reeds with reduction from 217 mg/L to 3.9 mg/L and 4.0mg/L. Canna indica and hedychium coronarium worked best for TN purification with reduction from 21.9 mg/L to 5.4 mg/L and 5.6 mg/L. Cyperus alternifolius and reeds worked best for NH4+-N purification with reduction from 15.6 mg/L to 1.58 mg/L and 1.62 mg/L. To avoid using alien species including cyperus alternifolius， canna indica and acorus calamus， three native wetland plants including reeds， typha latifola and hedychium coronarium can be used safely. After the small wetland engineering treatment， the purification effect of CODCr， TP， NH4+-N， TN， DO and turbidity of rural domestic sewage was obvious， which can meet the requirement of a class national farm irrigation water.

Key words： artificial wetland； wetland plants； rural domestic sewage； biological invasions； purification effect

農(nóng)村生活污水主要來源于廚房炊事用水、洗滌用水、沖廁用水，養(yǎng)殖用水及糞尿廢水，生活垃圾、糞肥滲濾及沼氣池廢液等，污水中含有較高的氮、磷、微生物和碳氫化合物。目前國內(nèi)研究中，針對生活污水最佳處理方式之一就是建設(shè)小型人工濕地，利用濕地植物凈化生活污水。人工濕地系統(tǒng)的關(guān)鍵在于凈化工藝和濕地植物的配置，但此方面的研究較為缺乏[1-5]。通常，濕地植物以高生物量的草本植物為主。常見的濕地植物種類有蘆葦、香蒲、燈芯草、菖蒲、水蔥、水芹等[6]。常見的濕地植物主要來源于園林植物，部分為外來物種，其中一部分已被界定為入侵物種。例如水葫蘆和大已被界定為入侵植物，環(huán)境風(fēng)險極大，應(yīng)盡量避免使用；粉綠狐尾藻和再力花具有一定的潛在入侵風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)慎用；旱傘竹與美人蕉的風(fēng)險性相對較低[7]。本土植物以蘆葦、香蒲與姜花等為代表，可以安全采用。

四川盆地具有獨特的氣候與地理條件，河流、湖泊、稻田、水庫和魚塘等水生生態(tài)系統(tǒng)廣泛分布，也極易受到外來物種的入侵威脅。為此，應(yīng)加大對本土濕地植物的研究與培育，使其替代具有環(huán)境風(fēng)險的外來濕地植物。但目前國內(nèi)針對此方面的研究或工程實例均較為空白。為利用濕地植物處理農(nóng)村生活污水，同時從長遠考慮避免生物入侵，本研究以蘆葦、旱傘竹、美人蕉、香蒲、菖蒲及姜花6種濕地植物為研究對象（旱傘竹、美人蕉與菖蒲為常見的且具有一定生物入侵風(fēng)險的外來濕地植物，蘆葦、香蒲與姜花為零風(fēng)險的本土濕地植物），比較其處理農(nóng)村生活污水的植物生長狀況和凈化效率，同時介紹四川省小型人工濕地工程選定蘆葦、香蒲與姜花3種本土濕地植物對農(nóng)村生活污水進行處理的工程實例。

1 材料與方法

1.1 濕地植物

選用四川盆地常見的6種濕地植物（表1）。引種時每種植物盡量控制在中等密度。種植初期，植物均為幼苗，生長狀況觀測時間持續(xù)1年。每種植物同時種植生長狀況相近的較多植株（超過150株）作為試驗樣本。

1.2 植物生長狀況、生物量及相對生長速率的測定方法

植物生長狀況等各項指標測定時間持續(xù)1年。測定前隨機抽取同期蘆葦、旱傘竹、美人蕉、香蒲、菖蒲及姜花的標準苗各45株，逐株測定株高和基徑，并將植株各部分（根、莖、葉、果、花）在105 ℃烘干至恒重，分別記錄其干質(zhì)量，并計算總生物量（B）。并根據(jù)植物生長相關(guān)法[8]，植株的基徑（D）、株高（H）與生物量（B）之間的關(guān)系如下：

lgB=lga+b?lg（D2H）

相對生長速率（R）的計算：

R=（lnB2-lnB1）/（T2-T1）

式中，R為相對生長速率，B1和B2分別為時間T1和T2時的植株干重。

1.3 濕地植物培養(yǎng)箱

為了分別研究6種植物對農(nóng)村生活污水的水質(zhì)凈化效率，在實驗室構(gòu)建多個人工培養(yǎng)箱，分別種植相等數(shù)量的6種濕地植物。每個培養(yǎng)箱采用長50 cm、寬45 cm、高30 cm的塑料箱進行試驗。塑料箱內(nèi)從下至上依次填充礫石層（粒徑1～3 cm）、砂層、土壤層，厚度均大約為10 cm。在箱中埋設(shè)PVC管，一端插入箱底，另一端伸出土壤層外，用于進排水。箱體的容水體積在實驗初期較高，穩(wěn)定后維持在5 L。試驗用水均采用農(nóng)村生活污水，分別在0、5、10、15、20、25 d 6個時間點監(jiān)測培養(yǎng)箱內(nèi)相關(guān)水質(zhì)數(shù)據(jù)，同時增設(shè)一組空白。

1.4 水質(zhì)指標測定方法

水樣檢測指標包括6類：CODCr、TP-P、NH4+-N、TN-N、DO和濁度。CODcr、TP和TN的測量方法采用國標方法；NH4+-N的測定采用納氏試劑比色法；濁度由WZS-185型高濁度儀測定；DO用溶解氧測定儀測定。

1.5 數(shù)據(jù)處理

采用SPSS統(tǒng)計軟件計算各個指標的平均值和標準差，如存在顯著差異，采用Student-Newman-Keuls多項比較法檢驗差異的顯著性。

2 結(jié)果與分析

2.1 植物的生長狀況

2.1.1 株高、基徑及其年增量 植物的株高與基徑是衡量植物外部形態(tài)的重要指標。結(jié)果（表2）表明，蘆葦、旱傘竹、美人蕉、香蒲、菖蒲及姜花株高年增量分別為24、76、39、77、34和41 cm，試驗后（1年后）株高分別為試驗前的1.2、1.9、1.3、1.8、1.7和1.4倍。株高年增量為香蒲≈旱傘竹>姜花>美人蕉>菖蒲>蘆葦，且差異較為顯著。同樣，6種植物的基徑年增量分別為11、5、16、15、13和12 cm，試驗后（1年后）基徑分別為試驗前（1年前）的1.3、1.8、2.2、1.8、3.2和2.5倍。基徑年增量為美人蕉>香蒲>菖蒲>姜花>蘆葦>旱傘竹，且差異顯著。

2.1.2 生物量及其相對生長速率 為了估算生物量，建立了6種植物生物量（B）與株高（H）和基徑（D）的回歸方程[9]（表3）。根據(jù)回歸方程分別計算出6種植物試驗前后的生物量及其相對生長速率（表4）。表4的結(jié)果表明，從生物量可以看出，蘆葦、旱傘竹、美人蕉、香蒲、菖蒲及姜花的植株生物量年增量分別為135、706、93、245、201和64 g，試驗后（1年后）生物量分別為試驗前（1年前）的3.4、3.8、2.9、3.0、2.2和1.8倍。生物量年增量為旱傘竹>蘆葦>香蒲>美人蕉>菖蒲>姜花，且差異較為顯著。另外，相對生長速率也反映出了旱傘竹與蘆葦生長最快，香蒲與美人蕉次之，菖蒲與姜花較慢的植物生長特性。

2.2 濕地植物對污水水質(zhì)的影響

2.2.1 對CODCr的去除效果 由圖1可知，蘆葦、旱傘竹、美人蕉、香蒲、菖蒲及姜花均能有效降低農(nóng)村生活污水中的CODCr。在培養(yǎng)25 d時，CODCr的濃度均小于或等于65 mg/L，此時對CODCr的凈化效率依次為79.3%、70.0%、75.1%、78.3%、82.0%和72.8%。其中，菖蒲對于水體中CODCr的處理效果最佳，使其由217 mg/L降低至39 mg/L，其為外來物種；香蒲與蘆葦其次，分別降低至45 mg/L與47 mg/L，為本土物種；旱傘竹相比最差。針對污水中CODCr的凈化，小型人工濕地工程采用香蒲與蘆葦具有較高的可行性。

2.2.2 對TP的去除效果 由圖2可知，6種濕地植物對于污水中TP的去除效果均優(yōu)于對照組，但效果差異較明顯。一方面，濕地植物通過根際微生態(tài)環(huán)境吸附污水中的部分磷，用于自身生長合成；另一方面，濕地植物根系產(chǎn)生的氧，使水體溶氧量增加呈好氧狀態(tài)，水體微生物中聚磷菌等活躍，也發(fā)揮了一定的固磷作用。同時，濕地基質(zhì)也能吸附一部分磷，最終使得污水中TP含量大幅下降。在培養(yǎng)25 d時，濕地植物對TP的凈化效率依次為57.4%、52.1%、45.7%、58.5%、63.8%和48.9%。其中，空白的TP濃度為9.4 mg/L，菖蒲對于生活污水中TP的去除效果最好，使TP的濃度降低至3.7 mg/L，香蒲與蘆葦其次，分別降低至3.9 mg/L與4.0 mg/L，美人蕉和姜花的去除效果相對較差。針對污水中TP的凈化，小型人工濕地工程采用香蒲與蘆葦具有較高的可行性。

2.2.3 對TN的去除效果 在人工濕地環(huán)境下，生活污水中的N，一部分被植物根系直接吸收，滿足植物生長需要；一部分通過微生物的氨化、硝化、反硝化作用被消耗掉。植物的存在能增強濕地系統(tǒng)中微生物的活性。由圖3可知，蘆葦、旱傘竹、美人蕉、香蒲、菖蒲及姜花均能有效去除農(nóng)村生活污水中的TN。隨著培養(yǎng)時間的延長，污水中TN含量持續(xù)下降，在培養(yǎng)25 d時，人工濕地植物對TN的凈化效率分別為71.2%、65.3%、75.3%、56.6%、73.5%和74.4%，而對照的TN含量變化較小，去除率僅為4.4%，表明濕地植物對污水中TN的去除效果較好。其中，空白的TN濃度為21.9 mg/L，美人蕉和姜花對于TN的去除效果最好，分別使TN的濃度降低至5.4 mg/L和5.6 mg/L，香蒲的去除效果相比略差。針對污水中TN的凈化，小型人工濕地工程可采用姜花。

2.2.4 對NH4+-N的去除效果 濕地植物根系長期處于水生環(huán)境中，其供氧能力決定了微生物對水體中NH4+-N的去除效果。對于NH4+-N的去除效果，有植物的濕地系統(tǒng)要優(yōu)于沒有植物的濕地系統(tǒng)。此外，NH4+-N的去除同時也靠植物根部吸收，且去除率與植物生長情況成正相關(guān)，生長情況好的植物對NH4+-N的吸收量也高[2]。

由圖4可知，6種濕地植物對NH4+-N的去除效果有一定的差別。濕地植物生長水體中的NH4+-N含量隨著培養(yǎng)時間先上升后持續(xù)下降。其中，在25 d時，蘆葦、旱傘竹、美人蕉、香蒲、菖蒲及姜花對NH4+-N的凈化效率依次為89.8%、89.9%、89.4%、88.1%、89.6%、87.6%和85.7%，而空白僅為8.8%，表明濕地植物對污水中NH4+-N的去除效果較好。旱傘竹與蘆葦分別使污水中NH4+-N濃度由15.60 mg/L降低至1.58 mg/L與1.62 mg/L。不同植物去除效果由高到低：旱傘竹≈蘆葦>香蒲>美人蕉>菖蒲>姜花。針對污水中NH4+-N的凈化，小型人工濕地工程可采用蘆葦。

2.3 工程實例應(yīng)用

依托四川省小型人工濕地示范工程項目，在四川某村落建設(shè)占地面積為800 m2的小型人工濕地系統(tǒng)，處理水量為80 m3/d，設(shè)計水力停留時間為5 d。該項目村居民80余戶，總?cè)丝?53人，該村通自來水，同時也使用地下水作生活用水。目前生活污水直接排入該村附近河溝。本工程試驗用水直接取自該河溝（與實驗室用污水來源相同）。根據(jù)前述試驗結(jié)論，小型人工濕地工程主要采用蘆葦、香蒲與姜花3類濕地植物，種植密度約6株/m2。工程運行初期采用間歇進水、逐漸加大進水量，經(jīng)過60 d的培養(yǎng)馴化調(diào)試后進入穩(wěn)定運行階段[10]。穩(wěn)定運行階段后，經(jīng)本系統(tǒng)處理后的污水（試驗組）與未經(jīng)處理的污水（對照組）年平均水質(zhì)指標如表5。

由表5可知，由蘆葦、香蒲與姜花3類濕地植物構(gòu)成的人工濕地系統(tǒng)對于農(nóng)村生活污水CODCr的凈化效率達到了69.7%～79.7%。有研究表明，不溶性有機物通過人工濕地的沉淀和過濾可以很快從污水中截留下來，被人工濕地中的微小生物加以利用，可溶性有機物則可通過微生物的代謝過程被去除，使其濃度降低[1]。另外，對于TP與TN的凈化效率也分別達到了19.2%～58.0%和50.5%～59.5%，可見生活污水中N和P含量有大幅降低。此外，經(jīng)人工濕地植物處理后，生活污水中NH4+-N的凈化效率達到了25.8%～77.5%；DO含量達到了6.7 mg/L，高于4 mg/L，水體條件呈好氧狀態(tài)；濁度達到了60～87 NTU，水體濁度有所改善。經(jīng)該人工濕地系統(tǒng)處理后的出水水質(zhì)可滿足國家農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準（GB5084-92）對于一類（水作）灌溉水質(zhì)（CODcr≤200 mg/L、TP≤5.0 mg/L和TN≤12 mg/L）的要求。

3 小結(jié)與討論

四川盆地目前應(yīng)用較廣的蘆葦、旱傘竹、美人蕉、香蒲、菖蒲及姜花6種濕地植物，研究其株高、基徑、生物量較試驗前均有不同程度的增加。生物量以及相對生長速率反映了旱傘竹與蘆葦生長最快，香蒲與美人蕉次之，菖蒲與姜花較慢的濕地植物生長特性，這對于濕地植物的培育有指導(dǎo)意義。

在本研究中，實驗室人工培養(yǎng)箱試驗25 d后，菖蒲對于農(nóng)村生活污水中CODCr的處理效果最佳，使其由217 mg/L降低至39 mg/L，香蒲與蘆葦其次，分別降低至45 mg/L與47 mg/L，旱傘竹相比最差；菖蒲對于TP的去除效果最好，使其由9.4 mg/L降低至3.7 mg/L，香蒲與蘆葦其次，分別降低至3.9 mg/L與4.0 mg/L，美人蕉和姜花相對較差；美人蕉和姜花對于TN的去除效果最好，分別使TN的濃度由21.9 mg/L降低至5.4 mg/L和5.6 mg/L，香蒲的去除效果相比略差；旱傘竹與蘆葦分別使污水中NH4+-N濃度由15.6 mg/L降低至1.58 mg/L與1.62 mg/L。以避免選用外來濕地植物為前提，小型人工濕地工程可以安全采用蘆葦、香蒲與姜花3類濕地植物。

農(nóng)村生活污水經(jīng)小型人工濕地系統(tǒng)處理后，CODCr、TP、NH4+-N、TN、DO和濁度與試驗前差別較為明顯，處理后的出水水質(zhì)可滿足國家農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準對于一類灌溉水質(zhì)關(guān)于CODcr、TP和TN的要求，表明其應(yīng)用價值較高。

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