導語：如何才能寫好一篇傳統(tǒng)公共行政的主要特征，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、公共行政文化創(chuàng)新的現(xiàn)實意義

1、公共行政文化創(chuàng)新是推進行政制度變遷的心理基礎(chǔ)。制度是調(diào)整人類行為的規(guī)則，是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范。行政制度變遷離不開行政文化的創(chuàng)新，它是推進行政制度變遷的心理基礎(chǔ)。人們只有認清舊有行政制度的弊端，以及理想行政制度的優(yōu)越性，并且及時轉(zhuǎn)變行政思想、價值觀念、行政情感和行政態(tài)度，進行行政文化的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變，才會使人們積極主動地去觀察、選擇、采納和制定新的行政制度與政策，才會使行政制度變遷更為科學，更為有效，才會使行政制度變遷更易于人們的理解與支持。

2、公共行政文化創(chuàng)新是降低公共政策執(zhí)行成本的有效手段。所謂公共政策執(zhí)行成本是指在政策整個執(zhí)行過程中所消耗的人力、物力、財力、時間等費用的總和，也稱之為“政策運行成本”。它既包括直接的實際耗費，也包含間接的財富損失，尤其是執(zhí)行部門在實施政策中因宣傳、解釋、傳達等所消耗的資源，以及政策對象抵制和削弱執(zhí)行效率、加大政策投入而引起的損耗部分。加強行政文化創(chuàng)新有利于降低政策執(zhí)行成本，政策制定者和執(zhí)行者能及時轉(zhuǎn)變觀念，解放思想，實事求是，與時俱進，認清社會發(fā)展的趨勢和現(xiàn)時迫切需要解決的社會問題，科學地制定合理有效的公共政策，有利于加深政策執(zhí)行者對公共政策的理解程度，從而增加政策執(zhí)行的主動性、積極性和有效性，有利于降低政策執(zhí)行的宣傳、解釋和傳達成本，有利于調(diào)動廣大人民群眾對政策制定和執(zhí)行的參與度和支持度，使人們思想緊跟時代步伐，認清實際情況，增加對政策及其執(zhí)行的理解和配合，從而有效地降低政策的執(zhí)行成本。

3、公共行政文化創(chuàng)新是塑造現(xiàn)代政府形象的重要途徑。政府形象作為人們對政府提供“公共產(chǎn)品”的直觀評價和內(nèi)心體驗，作為人們對政府客觀存在的整體印象和自我認同，作為人們對公共行政的信任度和支持度，良好的政府形象是政府宏觀調(diào)控、市場監(jiān)控、社會管理和公共服務(wù)的重要資源，是減少政策制定壓力和政策執(zhí)行阻力、提高政策評估動力和政策實施效益的取之不盡的源泉。在信息化社會的今天，政府將由權(quán)力行政轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)行政，人們的意愿和利益要求成為政府行政的出發(fā)點和歸宿點。因此要塑造現(xiàn)代政府形象，就必須進行行政文化創(chuàng)新，通過轉(zhuǎn)變行政思想和行政價值觀，樹立現(xiàn)代行政理念，充分重視每個公民的政治地位和合法權(quán)利，促進公眾與政府的平等交流與互動，提高公眾對政府的合法性認同、有效性認可、全面性參與，以此來構(gòu)建全新的現(xiàn)代政府形象。

4、加快行政文化建設(shè)有利于行政改革的深化。行政文化是促使行政系統(tǒng)內(nèi)部有效整合的“凝聚劑”。我國的行政改革不僅包括政府體制的革新、政府機構(gòu)的精簡和政府職能的轉(zhuǎn)變,而且在更深層意義上還蘊含著行政文化環(huán)境的變革。行政文化建設(shè)能夠引導行政改革的發(fā)展方向,可以保證行政改革沿著正確健康的軌道順利發(fā)展,從而促進和推動行政改革的深化。

5、加快行政文化建設(shè)有利于提高行政人員的素質(zhì)。行政文化是一種特殊的文化形態(tài)。一方面,行政人員按照行政文化的發(fā)展要求不斷地塑造自身的心智,是“化人”的過程；另一方面,行政人員又在不斷地通過提高自身的素質(zhì)來創(chuàng)造和推動新的行政文化產(chǎn)生和發(fā)展,即“人化”的過程。行政文化建設(shè)的目標就是要提高行政人員的思想政治覺悟,增強他們的使命感、責任感、自豪感和主人翁感。

二、實現(xiàn)公共行政文化創(chuàng)新的根本轉(zhuǎn)變

1、由集權(quán)型行政向參與型行政轉(zhuǎn)變。所謂參與型行政文化，即不僅行政活動是以行政主客體的積極參與而非消極應(yīng)付為特征，而且行政客體對主體的行為內(nèi)容及方式也會積極施加自己的影響?，F(xiàn)代管理理論發(fā)展到今日，日益強調(diào)參與式的管理，強調(diào)激發(fā)被管理者的能動力量，我國《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》的頒布是參與式行政文化得到肯定、推廣和保護的標志。傳統(tǒng)的集權(quán)型行政文化導致了社會的高度整合和權(quán)力的高度集中、行政主體地位的缺失和行政客體的壓制服從，導致了行政決策和政策制定的非民主性、國家運行機制的失衡、和腐敗的產(chǎn)生?，F(xiàn)代行政文化創(chuàng)新要求由集權(quán)型行政文化向參與型行政文化轉(zhuǎn)變。伴隨著網(wǎng)絡(luò)社會的發(fā)展，公共行政的方式發(fā)生了深刻的變化，很大程度地推動了公共行政文化創(chuàng)新與理念轉(zhuǎn)變。政府上網(wǎng)工程的啟動要求集權(quán)型行政文化向參與型行政文化的轉(zhuǎn)變，拓寬了行政參與渠道，提高了人們參政議政的積極性和主動性，體現(xiàn)了人們的民主地位和當家作主的民利。參與型行政文化要求一切公共行政活動必須反映和尊重公民的利益、需要、意志和目標，要求通過各種合法途徑或渠道參與公共行政生活，并影響公共行政體系的構(gòu)成、運行和決策過程等。

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[關(guān)鍵詞]公共管理運動；服務(wù)；政府；績效；創(chuàng)新

[中圖分類號]G640 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-5918（2016）02-0082-02

國外西方前沿的公共管理服務(wù)運動正在沿著工具理性和價值理性的更新與超載演變軌跡，我國的政府公共管理服務(wù)則面臨著責任履行的系統(tǒng)困境，現(xiàn)代政府發(fā)展創(chuàng)新的根本在于完善和創(chuàng)新公共管理服務(wù)責任機制，用廣視域、多方法的分析及論證，提升我國公共管理服務(wù)責任機制的創(chuàng)新，提高我國政府績效成果的有效性。

一、國外西方公共管理服務(wù)運動的沿革闡述

對于國外西方公共管理服務(wù)的理論追溯，要遵循國外公共行政發(fā)展和變革的軌跡進行沿襲，根據(jù)西方公共行政和公共管理服務(wù)的宗旨和追求，它包含不同的責任含義和實現(xiàn)路徑，而探查國外不同理性之下的公共管理服務(wù)責任機制，則是我國借鑒國外西方的必經(jīng)之路。

（一）國外工具理性主導之下的公共管理責任控制

在19世紀末20世紀初，公共行政是國外獨立的一個研究領(lǐng)域，隨著事務(wù)的繁雜和增多，政府行政建立了行政當局，以更有效地控制政府，并積極有效地應(yīng)對社會復(fù)雜的難題，尤其在實現(xiàn)政府管理績效方面，取得了較大的成功。

然而，在20世紀70年代，國外西方國家歷經(jīng)了一系列的經(jīng)濟、政治和社會危機，傳統(tǒng)的、以官僚制為主要特征的公共行政管理模式呈現(xiàn)出較多的弊端，導致政府的績效下降，并引發(fā)了財政危機。在這一前提下，歐美國家的公共管理部門實施了許多積極的企業(yè)、政府管理變革，代表了當時政府管理的新公共管理運動風靡一時，新公共管理運動倡導以市場為基礎(chǔ)，以競爭為驅(qū)動的策略進行變革，新公共管理運動影響深遠，其核心理論是以市場的優(yōu)越性取代傳統(tǒng)的政府行政壟斷性，以績效的提升作為其公共管理改革的核心導向性目標，并以公共選擇理論、委托理論、交易成本理論為智力支持，在公共管理部門中實施商業(yè)化管理模式，注入了私人的扁平化的、柔性的和更為負責的組織體系，采取了系列的財務(wù)管理改革方案，如：明確和量化績效考核指標、針對官僚舊體制進行行政體制改革、明確劃分責任并進行職能的細化分解等。由此可以看出，政府績效正是新公共管理運動的衍生產(chǎn)物。

時代進入21世紀，諸多反思新公共管理的聲音紛紛出現(xiàn)，批評新公共管理運動的聲音認為：新公共管理運動核心的分權(quán)、競爭和激勵主題本質(zhì)上是一種市場教條主義，它注重結(jié)果而忽略了公共管理服務(wù)的過程，忽視了更為廣闊的政府、政治、社會、文化環(huán)境，于是，出現(xiàn)了以網(wǎng)絡(luò)治理和實現(xiàn)整體管理調(diào)整的后新公共管理理論。它關(guān)于政府績效的核心價值和理念包括：強化政府的適度集權(quán)，否認分權(quán)；注重多元化治理，否認商業(yè)化管理；提倡治理信息網(wǎng)絡(luò)共享，實現(xiàn)資源的充分開放；從整合的概念強調(diào)協(xié)同化治理。

（二）國外價值理性呼喚之下的公共管理服務(wù)責任內(nèi)蘊

上述的工具理性強調(diào)以主體的手段達成目標的合理性，最大限度地追求績效的最大化，注重客觀條件下的整體考量和評價。而價值理性則呼喚主體內(nèi)心的追求，應(yīng)該說，績效最大化或工具理性并不是公共管理服務(wù)的唯一或最高準則，它也應(yīng)具備一系列反映人類崇高追求價值的意蘊，在國外也曾掀起了以價值回歸的公共管理重塑的創(chuàng)新運動。

赫伯特.H.西蒙就曾在《行政行為》中提及：公共行政組織不同于私人組織，它需要在考慮各種價值的前提下，實施公共管理行為。還有，喬治.弗里德里克森曾在《公共行政的精神》一書中說道：公共行政管理闡述的是其政治主張，而公共行政管理者要在此之前仔細地權(quán)衡利弊得失。

二、政府績效責任的內(nèi)涵

目前，學術(shù)界對于政府績效的責任評估主要從以下角度來界定。

（一）從政府公共管理過程的視角對政府績效進行界定。國外著名政府績效學者認為，公共管理的績效需要引用效益、效率和公正等重要標準來進行引導，以實現(xiàn)結(jié)果為目的對政府公共項目進行管理。我國的公共管理政府績效研究學者也指出，政府績效重點針對政府的行政效率和行政效果兩方面，它的主要內(nèi)容包括：政府行政成本、政府效率、民眾滿意度、社會進步等。

（二）從政府提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)質(zhì)量對政府績效進行界定。國外學者認為，政府績效的評估要兼顧效率與有效成本兩方面，如果只能提供其中之一，則會產(chǎn)生偏頗，即指：若政府的公共管理服務(wù)以犧牲單位成本為代價則不公，或政府的公共管理服務(wù)以片面投入產(chǎn)出而提高績效也不可取。因此，兩者互為依賴，缺一不可。

（三）從資源的獲取能力來對政府績效進行界定。在當代社會中，政府的公共管理行為需要運用多種資源，而獲取這些資源的能力及使用這些資源的熟練性，則成為對政府績效的評估角度。國內(nèi)外的學者都普遍認為，政府的公共管理服務(wù)績效評估，要以其資源的獲取和轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的能力為重點，簡明扼要地說，就是指政府在社會公共管理活動中的結(jié)果、效益、效能。

由上可見，當前學術(shù)界對于政府績效的內(nèi)涵尚不具備一個普遍性的定義，但是，都離不開政府公共管理的資源、投入產(chǎn)出、效果、效能等方面。

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摘要：近年網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督成為行政監(jiān)督的方式之一，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督也呈現(xiàn)出一系列新特點。本文針對我國行政監(jiān)督的現(xiàn)狀，簡要論述了網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督在行政監(jiān)督中的作用。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展及使用的普及，網(wǎng)絡(luò)事件不斷涌現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)輿論越來越受到民眾的關(guān)注，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督成為政府或人民大眾實施監(jiān)督權(quán)利的一種方法。

1網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的特點

1.1 網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督具有范圍廣、速度快、限制少的優(yōu)點

傳統(tǒng)的監(jiān)督方法單一、手段落后，知情者有限，參與者有限，不能很全面的進行監(jiān)督。而網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督為公眾提供了一個平臺，公眾可以不受身份、地區(qū)的限制參與進來，表達自己的看法和想法；由于網(wǎng)絡(luò)的便利，公眾可以和其他人溝通看法、交流思想。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督為公眾的溝通交流提供了好的平臺，社會主要價值觀自然也就在公眾的廣泛交流中慢慢的體現(xiàn)出來。

1.2網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督產(chǎn)生的輿論壓力更大

由于網(wǎng)絡(luò)平臺的信息聚合力更大，參與群體更多、范圍廣、速度快等特點，單一的地區(qū)事件、部門事件在網(wǎng)絡(luò)輿論的推動下成為網(wǎng)民們的共同事件，公眾皆知。隨著事件的網(wǎng)絡(luò)曝光，公眾的密切關(guān)注和公眾積極發(fā)表意見，對相關(guān)部門處理這類事件在時間、質(zhì)量上的要求更高，相關(guān)部門處理這類事件時會更加的謹慎、縝密、快捷，更加公正客觀地處理網(wǎng)絡(luò)事件。這在無形之中進一步增強了各級黨委、政府及其工作人員處理、應(yīng)對這類事情的壓力、動力和能力。

1.3網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督也存在不足之處

網(wǎng)絡(luò)也是把“雙刃劍”，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督也存在一些明顯的問題和不足。一是網(wǎng)上信息存在虛假性。網(wǎng)絡(luò)在提供真實、有效信息的同時，還會摻雜許多無效、虛假、甚至惡意的信息。二是泛濫的“人肉搜索”有可能演變成網(wǎng)絡(luò)暴力，侵犯當事人的隱私權(quán)和其他權(quán)利。三是網(wǎng)絡(luò)的匿名性的特點，使得一些人發(fā)言不負責任。四是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的相關(guān)法規(guī)不健全，界定知情權(quán)與隱私權(quán)、政務(wù)公開與黨政機密、社會監(jiān)督與造謠誹謗、言論自由與人身攻擊等的法律法規(guī)不健全。

2我國行政監(jiān)督的現(xiàn)狀

狹義的行政監(jiān)督是指行政機關(guān)內(nèi)部上下級之間的監(jiān)督，以及行政系統(tǒng)內(nèi)部專設(shè)的行政監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)對行政機關(guān)及其公務(wù)人員的監(jiān)督，它屬于行政機關(guān)的自我監(jiān)督。廣義上是指執(zhí)政黨、國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)和人民群眾等多種社會力量對國家行政機關(guān)及其公務(wù)人員的監(jiān)督。在當今限制政府權(quán)力、保障公民權(quán)利已成為世界潮流，加強與強化行政監(jiān)督具有重要的現(xiàn)實意義。

我國現(xiàn)行的行政監(jiān)督制約機制可以分為：黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督。行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督可劃分為專門監(jiān)督和非專門監(jiān)督。行政監(jiān)督主體多元化、行政監(jiān)督主體資格與行政主體資格具有共通性，監(jiān)督內(nèi)容廣泛，體制內(nèi)外監(jiān)督統(tǒng)一。

3網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督在行政監(jiān)督中的作用

3.1有效推進行政監(jiān)督的民主、公開、平等的進行

網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的前提是要求行政公開，公開才有公正。行政的民主化、公開化、法制化、科學化以及行政的高效、清廉是社會主義政治文明的目標。行政公開化就是要增強行政生活的清晰度和透明度，消除傳統(tǒng)行政的封閉性和神秘色彩，消除程序上、技術(shù)上和地域上的限制，使廣大人民群眾能夠通過網(wǎng)絡(luò)更好地了解行政過程，更好地知政、議政和參政，實現(xiàn)各種民利。由于互聯(lián)網(wǎng)的開放性、 匿名性、互動性、便捷性等特征，民眾更多地、更快地參與到監(jiān)督活動中來，為公民提供了更為自由、即時、充分的意見表達空間。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督使行政監(jiān)督公開化，舉報信息可以以最快速度傳遞、反饋、互動，避免了傳統(tǒng)行政監(jiān)督的弊端。

3.2 有利于行政監(jiān)督方法的創(chuàng)新

網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督是行政監(jiān)督方法的創(chuàng)新，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督是一種歷史發(fā)展的必然，一切關(guān)注民生、關(guān)注國家的事情，總是會經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)空間擺到各級政府的桌面上。對于這種“新”事物，各級政府應(yīng)當給予高度重視和恰當?shù)貞?yīng)用。現(xiàn)代高科技的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺克服了傳統(tǒng)溝通中的相互封鎖、排斥等缺陷，可以讓行政部門之間、行政部門與公眾之間和公眾自身之間保持經(jīng)常聯(lián)系，充分溝通，利用現(xiàn)代科技提供的便利條件互通情況聯(lián)合行政，形成合力。本質(zhì)上，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督是動員了全社會的力量，依靠全社會的共同努力來解決行政問題，關(guān)注行政問題，形成行政監(jiān)督。網(wǎng)絡(luò)行政監(jiān)督使得監(jiān)督主體更為廣泛和抽象，它擴大了行政主體的年齡、性別、甚至國別，最終拓寬了行政監(jiān)督的視野，利于各行政監(jiān)督機關(guān)第一時間獲取資料、接受監(jiān)督，協(xié)調(diào)配合。

3.3強化行政決策執(zhí)行的監(jiān)督，降低決策執(zhí)行變形的發(fā)生率

“上有政策，下有對策”等執(zhí)行變形情況是當前中國行政決策執(zhí)行中的主要弊端，造成這些弊端的主要原因在于行政監(jiān)督不力。

網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督簡化了監(jiān)督信息反饋的傳輸渠道，以“秘密投票”的方式確保監(jiān)督者敢于監(jiān)督?，F(xiàn)在的行政監(jiān)督信息主要經(jīng)過繁瑣的行政流程輸往決策層，監(jiān)督者與決策者被人為阻隔。伴隨著網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的開展，只要民眾能擁有一個網(wǎng)絡(luò)終端，便可以通過網(wǎng)絡(luò)與行政首長進行直接“對話”。計算機網(wǎng)絡(luò)對決策監(jiān)督反饋環(huán)中的中間環(huán)節(jié)的替代，避免了反饋信息傳輸過程中的失真。監(jiān)督能否到位就只取決于監(jiān)督者的意愿，而不會出現(xiàn)“攔路虎”，這無疑有利于充分發(fā)揮民眾的監(jiān)督作用，形成強大的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，規(guī)范、條理政府行為。網(wǎng)絡(luò)上的監(jiān)督反饋不會產(chǎn)生面對面的擔憂和筆跡泄密的隱患，能更有效地保障監(jiān)督者的利益，打消他們監(jiān)督的顧慮。換言之，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督安全系數(shù)高，打擊報復(fù)現(xiàn)象不易發(fā)生，為監(jiān)督活動的順利進行提供了保障。

3.4提高公民參與行政監(jiān)督的能力

網(wǎng)絡(luò)媒體是交流傳播各種知識和社會信息之現(xiàn)代化工具，它具有廣泛性、社會性、世界性等主要特征，已經(jīng)成為公眾獲取知識、了解政府行政活動的主要渠道。目前我國來自于各行各業(yè)和社會各階層的網(wǎng)民數(shù)量達2.98億，網(wǎng)民可以隨時、隨地行使監(jiān)督權(quán)力。在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的過程中，公眾也在相互交流信息和知識，積極傳播社會正義、法律、公德、知識，在參與中學習、在參與中互補，在參與中提高素養(yǎng)。

隨著網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的發(fā)展，一方面公眾的監(jiān)督意識會增強，認識到自己是國家和社會的主人，逐步積極行使法律賦予的監(jiān)督權(quán)；再次，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督培養(yǎng)公眾參與監(jiān)督的習慣，實現(xiàn)公眾自我教育，使公眾不斷進步，并積累參與經(jīng)驗，做到依法監(jiān)督、高效監(jiān)督、科學監(jiān)督、公開監(jiān)督等。

網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督作為一種新的監(jiān)督形式，是行政監(jiān)督與時俱進的創(chuàng)新。當然網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督不能等同于制度建設(shè)，也有利有弊，我們要趨利避害，不斷健全網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。

參考文獻：

①彭和平編：《公共行政管理》[M]，中國人民大學出版社，1995年版

②[英]馮?哈耶克.自由秩序原理[M]，北京：生活?讀書?新知三聯(lián)書店， 1997.

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關(guān)鍵詞：政府問題；開放性；公共管理

一、傳統(tǒng)行政管理與政府問題

在傳統(tǒng)的行政學理論中，政府是公共行政（publicadministration）的主體。在公共管理理念中，政府是居于公共管理（PublicManagement）核心地位和主導地位的主體之一。長期以來，特別是建立在行政行為階段的政府理論，對政府的考察一直停留在內(nèi)部靜態(tài)結(jié)構(gòu)上，甚至批評政府組織根本無法適應(yīng)環(huán)境變遷的需要。一些學者在分析政府問題時，對政府組織的靜態(tài)形式考慮過多，包括結(jié)構(gòu)模型、管理方式、制度要素、價值判斷等方面，最大的失誤是忽視了運轉(zhuǎn)起來的政府組織和參與其中活動的人之間的互動關(guān)系。這種風氣從古典組織理論時期一直蔓延到今天，可以稱之為“政府組織的靜態(tài)”。

重新閱讀古典組織理論的經(jīng)典，我們會獲得新的發(fā)現(xiàn)。馬克斯·韋伯官僚制理論設(shè)計的前提是建立一套官僚權(quán)力對行政的控制機制。在他看來，勞動分工、層級節(jié)制、職業(yè)訓練都是以權(quán)力的不可侵犯為基礎(chǔ)，權(quán)力的絕對集中才能保證金字塔式的結(jié)構(gòu)穩(wěn)固存在?！叭魏喂倭胖平M織都力求通過對知識和意圖的保密來增強其專業(yè)上的優(yōu)越地位”。[1]韋伯同時認為，官僚制的技術(shù)優(yōu)越性高于其他任何組織，其基本原則實現(xiàn)了官僚制在行政中的協(xié)調(diào)與控制功能。但事實上官僚組織的理論設(shè)計與實踐之間的嚴重脫節(jié)，官僚制的不透明性、組織僵化、嚴格的等級制度和理性主義的形式使任何公共組織不可避免地陷入封閉狀態(tài)中，并且拒絕民主、民主思想的滲透。

馬克斯·韋伯（MaxWeber）在設(shè)計組織模型時首先把靜態(tài)的規(guī)則看成最重要的，強調(diào)規(guī)則對組織的重要性。其次，把組織結(jié)構(gòu)分層看作是重要的，強調(diào)科層與權(quán)力、責任的完全配套。第三，強調(diào)權(quán)力神圣不可侵犯，目標的精確性。第四，非?？粗毓倭胖泼恳粚蛹壷袀€人的質(zhì)量——是否是一個具備專業(yè)知識的技術(shù)官僚。在韋伯那里，組織要素的重要性超過要素之間的互動作用。

巴納德的研究重點放在組織結(jié)構(gòu)的邏輯分析上，也是從靜態(tài)形式入手分析組織的。他的觀點是正式組織與非正式組織的重要意義是相同的，組織以什么方式、什么狀態(tài)產(chǎn)生是判斷組織結(jié)構(gòu)、性質(zhì)的關(guān)鍵，各級組織包括軍事的、宗教的、學術(shù)的、的都是一個協(xié)作的系統(tǒng)，它們都是社會這個大協(xié)作系統(tǒng)的某個部分和方面。所有的協(xié)作行為都是物的因素、生物的因素、人的心理因素和社會因素這些不同因素的綜合體。這些協(xié)作組織是正式組織，包含協(xié)作的意愿、共同的目標和信息聯(lián)系。在所有的正式組織中都存在非正式組織。正式組織是保持秩序和一貫性所不可缺少的，而非正式組織是提供活力所必須的。兩者是協(xié)作中相互作用、相互依存的兩個方面。在巴納德的觀點中，協(xié)作的重要性顯然是建立在更重要的對組織性質(zhì)的認識基礎(chǔ)之上。

同樣，法約爾的研究以企業(yè)整體作為研究對象，他認為管理理論是“指有關(guān)管理的、得到普遍承認的理論，是經(jīng)過普遍經(jīng)驗檢驗并得到論證的一套有關(guān)原則、標準、方法、程序等的完整體系”，有關(guān)管理的理論和方法不僅適用于公私企業(yè)，也適用于軍政機關(guān)和社會團體。在1916年出版的《管理和一般管理》中，法約爾將管理活動分為計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等五大管理職能和十四項管理原則，并進行了相應(yīng)的分析和討論。五大管理職能和十四項原則的重要性超過其他方面。

1937年，盧瑟·H·古立克（LutherH.Gulick）和林達爾·厄威克（LyndallUrwick）發(fā)表《行政論文集》（PapersScienceofAdministration），提出了“POSDCORB”職能，但僅“代表了1937年的公共行政”，“隨著時間的推移，它們在許多讀者內(nèi)心深處變成了僵化的‘科學原則’?！盵2][P.55]1961年，利格斯發(fā)表《公共行政生態(tài)學》一文，一定意義上了行政生態(tài)理論，但他只是把行政行為放在環(huán)境的簡單背景上進行剖析，仍舊沒有逃脫組織是一種靜態(tài)形式的思維模式。

也許，對于一些細小組織而言，以什么樣的狀態(tài)存在并不重要，但對政府組織而言，靜態(tài)形式的過多考察明顯地造成了政府組織的封閉性。

與此同時，傳統(tǒng)的行政管理理論和官僚制理論對“行政”與“效率”的理解適應(yīng)了這種封閉性，并使之獲得了長足的發(fā)展。[3]官僚制范式的流行摧毀了一切公共組織可能有的變革思想，雖然后來許多學者對其弊端進行了批評，但官僚制作為一種有效的組織形態(tài)依然長期存在，并且在此后的發(fā)展中演變成了另一種形態(tài)，即作風。作風表現(xiàn)出來的等級森嚴、權(quán)力集中、惰性嚴重，沒有進去精神，無效率等方面成為一切不作為的政府組織的病癥，也造成了事實上的政府組織的嚴重封閉狀態(tài)。在另一方面，傳統(tǒng)的行政管理理論始終沒能擺脫單一的價值追求，過多地圍繞“行政”與“政治”的關(guān)系進行爭論，看重“效率”這一靜態(tài)結(jié)果，而忽視了對民主、公正、回應(yīng)性、平等動態(tài)價值的考察。同時，強調(diào)政府行為與政治行為不可分離，政治對政府的控制主要以政策的產(chǎn)出為基礎(chǔ)，這樣，政府的行為就首先是為政治負責而不是為公眾負責，表現(xiàn)出對社會、公眾封閉的一面。休斯在“政治控制的問題”的題目下指出威爾遜“要對政治與行政，或政策與行政進行嚴格的區(qū)分永遠都是不現(xiàn)實的，而且，美國實行的改革運動并未能實現(xiàn)將政策從行政中分離出來，或是將政治家從行政管理者中獨立出來”恰好證明了這一點。[4][P.46]

政府組織的基本特性并不是靜態(tài)形式所表現(xiàn)出來的封閉性狀態(tài)，“管理職能”一詞也不能代替政府的特性，而政府特性的研究也不能長期被忽視下去。拋開有關(guān)的爭論，仔細審視政府組織的運轉(zhuǎn)運動過程，全面梳理政府的運行軌跡，擯棄政府變革與發(fā)展的阻力，從一個新的視角全面理解政府組織，我們就會把握住政府的本質(zhì)特性，促進政府更快、更好地前進。

二、政府的開放性特征

一個完整的組織從功能上看，其具備三個方面的特征：其一、資源聚集功能，即使各種分散的人力、物力、財力、智力、信息聚合在一起。其二、資源轉(zhuǎn)換功能，即促使各種資源進行有效的配置，形成新的合力，實現(xiàn)“整體大于部分之合”的目的。其三、能量釋放功能，即通過一定的方式釋放組織的新能量，實現(xiàn)依靠單一資源無法實現(xiàn)的目標。從構(gòu)成上看，社會組織的構(gòu)成要素分為靜態(tài)要素和動態(tài)要素兩部分。靜態(tài)要素構(gòu)成組織的基本形式，動態(tài)要素構(gòu)成組織的運轉(zhuǎn)過程。靜態(tài)要素是隱性的，只有通過動態(tài)要素才能體現(xiàn)出來。動態(tài)要素是顯性的，只有在靜態(tài)要素的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮作用。政府組織是特殊的組織，其聚集了豐富的人力、物力與財力資源，聚集了最有效的信息資源和掌握著最大的智力資源，通過有效的資源配置，政府組織可以解決其他社會組織無法解決的公共，提供公益物品和服務(wù)，滿足公共的利益追求。在政府組織中，靜態(tài)要素與動態(tài)要素的構(gòu)成極其復(fù)雜，動態(tài)過程所表現(xiàn)出來的特性代表了政府一切要素的力量。在政府組織的多種特性中，開放性最為重要，也就是說政府組織的開放性特征是政府動態(tài)過程中所表現(xiàn)出來的最主要的特征，是所有構(gòu)成要素的本質(zhì)體現(xiàn)。

政府組織是依靠選擇建立起來的，公共權(quán)力的分享與公共責任的承擔要求政府必須以開放的方式與外部建立良性的關(guān)系。這不僅是政治民主的需求，也是政府組織自身的需求。Allison在其建立的模式中把公共組織所面臨的外部構(gòu)成要素歸納為三種協(xié)調(diào)關(guān)系，即：與同一組織的外部單位或該組織的各個部門的協(xié)調(diào)關(guān)系；與獨立組織的協(xié)調(diào)關(guān)系；與新聞媒體和公眾的協(xié)調(diào)關(guān)系。[5]開放性正是實現(xiàn)這種協(xié)調(diào)的前提。然而，現(xiàn)實中的政府組織忽視了這一點，其基本運轉(zhuǎn)過程始終處于封閉狀態(tài)，因此，必要的協(xié)調(diào)中總是問題不斷。

一些者從古典組織的視野出發(fā)，把內(nèi)部因素的互動關(guān)系看作政府組織存在的基礎(chǔ)，而另一些學者包括張金鑒先生則從行政生態(tài)的角度把外部因素的互動關(guān)系看得很重要。在這些研究中，他們看到了內(nèi)部與外部之間的關(guān)系，但對這種關(guān)系存在的基礎(chǔ)忽視了，開放性正是這一關(guān)系存在的基礎(chǔ)，能夠解決和疏通因內(nèi)外部關(guān)系不暢而造成的行政問題的發(fā)生。

可以從另一個角度證明政府組織開放性意義的有力證據(jù)是尼古拉斯·亨利（NicholasHenry）的觀點，他從相關(guān)中證實組織模型應(yīng)該有三種流派：封閉模型、開放模型和綜合模型。封閉模型中以韋伯為代表的官僚制理論（Bureaucratictheory）、以泰勒、吉爾布萊斯為代表的管理理論（Scientificmanagement）以及古立克、厄威克等為代表的行政管理（Administrativemanagement）或一般管理理論（Genericmanagement）三種最為盛行。開放模型中人際關(guān)系學派、新組織發(fā)展學派、組織與環(huán)境互動學派三種最為盛行。官僚制體制所治理的公民和官僚本身是反人本主義的，科學管理追求的效率能夠服務(wù)于人本主義，也能夠服務(wù)于其他價值。開放模型與封閉模型根本的差異可歸納為四項感知上的不同：對組織環(huán)境的感知、對人性的感知、對組織中操縱理念的感知和對組織在社會的角色和意義的感知。亨利雖然把開放模型的起源追到圣西門和奧古斯特·孔德的寫作年代，并認可了他們“組織本身則是人性的解放力量”，“強調(diào)自發(fā)性組織的價值”的觀點，[2][P.93-127]但組織的開放模型真正得到實踐并不是從理論源頭就開始了。因此，認識到組織的封閉模型與開放模型并十分完整地進行理論是尼古拉斯·亨利的貢獻，也為我們進一步理解政府組織的開放性意義提供了重要的依據(jù)。

湯姆·伯恩斯（TomBurns）和G·M·斯道克（G.M.Stalker）1961年在其《革新的管理》（《ManagementofInnovation》）一書中對開放模型的主要特征進行了表述，也為我們理解開放性提供了。開放模型的主要特征是：在不穩(wěn)定條件下出現(xiàn)的非常規(guī)任務(wù)；專門化的知識來完成共同的知識；強調(diào)目的（ends）（或者把工作完成）而不是手段；組織內(nèi)部的沖突是由同事的交互作用加以協(xié)調(diào)而不是由上面來裁決；強調(diào)“責任的輪替（sheddingofresponsibility）”；個人對組織整體的責任感和忠誠感；組織被看成一個流動式的結(jié)構(gòu)（fluidicnetworkstructure）；知識能夠位于組織的任何地方；組織中人與人之間的交互作用不僅傾向于縱向的而且還傾向于橫向的；互動方式是為了成果和“建議”（而不是命令），而且以“貴族神話”為特征，包含了上下級最明顯的服從關(guān)系；強調(diào)工作成果以及完成任務(wù)的卓越績效，有時會犧牲對上級的順從；聲譽外部化了等等。[2][P.102-103]組織開放模型的特征是對其開放性的詮釋，作為最大的和最為深遠的公共組織—政府的開放性是政府組織發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，直接關(guān)系到政府組織的生存狀態(tài)。

開放性是政府文明的標志，也是政治文明的標志。作為民主政治中的一種基本理念，它是一種渠道，傳遞民眾和社會對政府的呼聲和要求，并要求政府以自己的行動做出積極的回應(yīng)。作為政府追求的一種價值，它是對政府狀態(tài)的描寫，反映了民眾對政府評價和政府在民眾心目中的地位。作為一種制度安排，它意味著在政府內(nèi)部與外部必須建立有效的監(jiān)督機制，以利于政府機器內(nèi)在運行和外在運行狀況良好。政府開放性的基本內(nèi)涵：（1）政府文明。制度追求與道德追求是政府的重要任務(wù)，關(guān)心政府的每一成員并實行人性化管理，通過民主的渠道樹立政府的威信，通過科學的建立政府的信譽，有良好的政風。（2）發(fā)展環(huán)境優(yōu)良。政府有能力為自己創(chuàng)造和提供一個良好的發(fā)展環(huán)境，并與之建立良好的溝通機制，使政治環(huán)境寬松，環(huán)境良好，社會環(huán)境穩(wěn)定，環(huán)境優(yōu)良。（3）政府職能獨立化。政府的基本職能：政治、經(jīng)濟、文化、社會職能是政府獨有的。要使政治職能完善，通過民主與法制的手段確保一切民力得到正常發(fā)揮。要使經(jīng)濟職能社會化，通過建立多元的經(jīng)濟主體使經(jīng)濟成份的構(gòu)成多樣。要使文化職能豐富化，文化產(chǎn)品多樣和多層次，真正滿足人民群眾對文化生活的追求。要使社會職能健全，最大可能和最全面提供各種社會保障產(chǎn)品、提供人人享有的社會救濟和健全的社會福利事業(yè)。（4）政府行為公開化。通過行政聽政制度、行政采購制度、行政審批制度的完善，使政府在行政決策、行政執(zhí)行、行政指揮、行政控制方面的一切政務(wù)進一步公開化、透明化，并逐步建立各級政府財務(wù)公開制度和各級官員財產(chǎn)公開制度。（5）行政監(jiān)督透明化。通過對監(jiān)督目標的選擇把政府自身監(jiān)督與其他監(jiān)督主體共同監(jiān)督結(jié)合起來，公開監(jiān)督結(jié)果，提出改進措施，確保監(jiān)督效果。

由于政府組織具有主導地位，政府組織的開放性可以產(chǎn)生不凡的意義。在組織之間，政府組織、私營部門和第三部門中公平、民主的意義大于效率的意義；組織無等級與公共政策的平等性；公共制度（包括政治制度）的發(fā)展與進步先于技術(shù)的發(fā)展與進步，化模式是先進政治模式的結(jié)晶；組織在縱向和橫向方面都表現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)固性，信息傳輸渠道暢通，即政府組織從中央到地方的縱向延伸與政府組織的橫向展開、私營部門從大集團到家庭作坊式經(jīng)營的縱向延伸與私營部門的橫向展開、第三部門的不同類型分割等等，構(gòu)成了整個社會完整的網(wǎng)絡(luò)體系，便于各類信息的傳輸、共享。在實現(xiàn)民主行政的進程中，實現(xiàn)從行政聽政到行政財務(wù)的全面公開；實現(xiàn)從政府上網(wǎng)到網(wǎng)絡(luò)政務(wù)的全面公開，公文開放瀏覽，通過網(wǎng)絡(luò)虛擬辦公解決實際中效率底下的問題；實現(xiàn)從人的管理到制度管理的轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)政風的根本好轉(zhuǎn)，建立公務(wù)人員平等、自由、民主參與公務(wù)的機制。顯然，在這里，政府的開放性有兩重基本價值：一是保證了有效監(jiān)督機制的運行，通過規(guī)制與參與，確立“平行式”監(jiān)督和“滲透式”監(jiān)督機制。二是有利于政府與公民社會之間建立零距離。

政府開放性以政府開放度為標準。衡量政府的開放度主要應(yīng)該有三個方面的指標：制度開放指標、行為開放指標和開放進展指標。制度開放指標包括政府制度有多少種可以公開和查閱，有多少種無密級可言，政策和規(guī)章有多少可以在公共場所（包括互聯(lián)網(wǎng)）上公布。百分比越大開放度越大。行為開放指標包括政府決策項目的公開數(shù)目，行政聽政項目的公開數(shù)目和行政聽政次數(shù)、人數(shù)指標和公眾的評判指數(shù)，以及財務(wù)公開的數(shù)目。

政府開放性也是有限度的。開放性以不影響政府組織存在、不動搖政府組織作用的發(fā)揮為前提。無限度的開放性政府會失去社會價值，會導致全社會無政府狀態(tài)。有限度的開放性會使政府陷入封閉狀態(tài)。因此，強調(diào)開放性是強調(diào)政府開放性理性上的最大化，而非無限化。

過去有關(guān)開放性的理解十分片面，僅認為是政府組織的一種簡單狀態(tài)描述，是有關(guān)經(jīng)濟、、政策等各方面的數(shù)據(jù)，包括技術(shù)數(shù)據(jù)和程序數(shù)據(jù)的進一步公開、政務(wù)信息公開和簡單的行政聽政制度，事實上并不是這樣，隨著政府開放度的加深，開放性的內(nèi)涵會更加豐富、深刻。

三、開放性與公共管理

公共管理時代對政府提出了極高的要求，既不同與古典行政學時期，也不同與新公共管理時期，它要求政府以極度開放的姿態(tài)應(yīng)對一切挑戰(zhàn)。[*]公共管理時代的基本特征是社會化管理趨勢日益明顯，公益物品的供給、公共資源的利用建立在全社會共同關(guān)注的基礎(chǔ)上，并且以提供公益物品、解決公共問題，實現(xiàn)公共利益為核心，政府職能市場化、政府權(quán)力分散化、公共服務(wù)社會化、政府管理企業(yè)化和政府治理，這是傳統(tǒng)狀態(tài)下的政府根本無法解決的問題。開放性是政府自治的結(jié)果，是政府實現(xiàn)善治的開始，也只有在開放性的特征下，政府公共管理的任務(wù)才能完成。

公共管理時代是全球化時代和知識產(chǎn)業(yè)興起的時代，開放性適應(yīng)了這兩大發(fā)展趨勢。全球化帶來新的世界政治秩序、經(jīng)濟秩序和價值秩序沖擊著每一個國家，給每一個政府以新的機會、挑戰(zhàn)、權(quán)利和責任。只有開放性的政府，才能在這種沖擊下獲得新的機會，在各種挑戰(zhàn)面前解決一切可能出現(xiàn)的問題，依靠政府權(quán)力獲得政府利益。知識成為商品和知識產(chǎn)業(yè)的興起促使政府間、政府與社會間的互動、協(xié)調(diào)關(guān)系加強。開放性政府就能夠兼收并蓄，接受各類知識，同時使知識轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟力量。政府也因為獲得了更多的知識而變得文明和守信。這兩大發(fā)展趨勢順應(yīng)了公共管理時代對政府發(fā)展環(huán)境的要求，也確定了政府必須有的開放性特征。在問題的另一面，公共管理時代的政府面臨著更多的動態(tài)性問題（dynamicquestion）、復(fù)雜性問題（complexityquestion）與多樣性問題（diversityquestion），以開放性的姿態(tài)解決這些問題是公共管理時代對政府的要求。

開放性能夠解決公共管理時代政府的內(nèi)部關(guān)系問題。政府獲得權(quán)力和鞏固權(quán)力需要經(jīng)過一系列艱難的過程和面對各種各樣的關(guān)系，政府每一步行動都是各種關(guān)系協(xié)調(diào)、控制與選擇的結(jié)果。政府的內(nèi)部關(guān)系通常是不透明的，外部關(guān)系則是清晰的。在政府內(nèi)部，政府統(tǒng)治與政府治理的關(guān)系、成本與效益的關(guān)系、行為與目標的關(guān)系、組織與管理者的關(guān)系等等方面都表現(xiàn)出極不透明的特點，政府自身利益分割上很難照顧各個方面，利益的侵占與沖突使得政府內(nèi)部常常出現(xiàn)不應(yīng)有的爭奪與矛盾斗爭，必要的妥協(xié)與退讓很難做到。而在政府外部，政府與市場可以互補，建立政府生態(tài)的平衡運做機制，同時，政府與其他利益團體之間通過談判可以達成一定的協(xié)議，通過退讓、妥協(xié)達到雙贏。因此，開放性更強調(diào)政府內(nèi)部關(guān)系的開放和透明、利益分割的開放與透明，矛盾的外化和解決矛盾的方法的透明，并由此使內(nèi)部關(guān)系與外部關(guān)系溝通，最終建立“政府內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)，外部關(guān)系順暢”的發(fā)展模式。

開放性能夠合理地解決政府與市場的關(guān)系問題。對國家總權(quán)力的分配事實上是由公眾委托的政府來承擔的，政府從誕生的那一刻起，就擁有最大的公共權(quán)力。在整個社會領(lǐng)域，政府作為獨立的社會主體對整個社會事務(wù)的安排有更大的主動權(quán)和支配權(quán)。公共選擇理論與委托人理論以經(jīng)濟領(lǐng)域為例，認為政府失靈與市場失靈同時需要對方去干預(yù)和補救，但這種干預(yù)和補救是自愿的還是強迫的？還是外在制度的安排？顯然，是外在力量的作用，這種外在力量正是政府公共權(quán)力的力量，政府與市場關(guān)系中政府更有主動權(quán)和支配權(quán)。在一個封閉的政府里，政府不會自發(fā)地讓位于市場的干預(yù)，市場也不可能自發(fā)地進行干預(yù)。一定意義上，市場的干預(yù)必須取得政府的支持和認可。只有在開放的政府里，政府才會讓位于市場，并安排市場合理干預(yù)和補救因政府失靈而造成的損失。政府的開放性越強，開放度就越大，有效的市場補充越充分，干預(yù)越有效。因此，開放性是協(xié)調(diào)政府與市場關(guān)系，解決政府與市場矛盾的一劑良藥。在市場提供有效的服務(wù)的同時，一個開放的政府懂得自己應(yīng)該做的和必須做的事情，即安德森（Anderson）所認為的：（1）提供經(jīng)濟基礎(chǔ)；（2）提供各種公共商品和服務(wù)；（3）協(xié)調(diào)與解決團體沖突；（4）維護競爭；（5）保護自然資源；（6）為個人提供獲得商品和服務(wù)的最低條件；（7）保持經(jīng)濟穩(wěn)定。[4]這樣，在整個社會生活領(lǐng)域，就會最終建立起一個“政府做，市場也做”的平等發(fā)展模式。

開放性解決了公共管理中政府的定位問題。在開放理念下，轉(zhuǎn)變政府職能的重要方面就是政府組織的運行職能即計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、總結(jié)、預(yù)算與人事七個方面必須是開放的，是在公開狀態(tài)下進行的，規(guī)章制度和文件除過的保密之外，民眾和任何社會團體的閱讀、查詢都是公開的和方便的。同時，政府的基本職能包括政治、經(jīng)濟、文化、社會諸方面的功能必須開放。政治的開放程度直接關(guān)系政治文明、政治穩(wěn)定和民主價值的實現(xiàn)；經(jīng)濟功能的實現(xiàn)完全依賴經(jīng)濟的開放程度；文化的開放與兼容更有利于文化的多元化和文化功能的最終完善；而社會功能的開放可以使更多的社會利益群體分擔社會事務(wù)，最終減輕政府的負擔。在開放理念下，政府的結(jié)構(gòu)應(yīng)該是透明的，盡管不同級別的政府組織結(jié)構(gòu)模式不盡相同，但其基本的要素是應(yīng)該清晰的。結(jié)構(gòu)的透明有利于對政府運行成本進行監(jiān)督，最終建立“透明政府”的結(jié)構(gòu)模式和運行模式。

開放性有利于理解公共管理時代公共政策的實質(zhì)問題。公共管理時代，公共決策有兩層含義，其一是政府為自身發(fā)展制定必要的政策，其二是為社會制定規(guī)范和制度，包括符合私營部門和第三部門使用的規(guī)范與制度。政府決策最重要的是堅持民主與科學原則的統(tǒng)一，最廣泛的民主意味著決策過程最大程度的開放，一切科學手段的采用意味著決策的正確率增強和能夠經(jīng)得起科學的檢驗。開放性的政府可以最大限度地體現(xiàn)民主的原則，可以充分吸收科學家的意見和采用最科學的辦法進行決策，使決策體現(xiàn)公共價值的實質(zhì)，即最大化地滿足公共利益和解決公共問題，最終建立“大家決策，大家參與”的科學模式。

開放性確立了政府在公共管理中的核心地位，并對政府提出了“做表率”的要求。政府是公共管理的核心，是公共政策的制定者和公共利益的分享者，但并不等于政府可以獨霸和支配公共領(lǐng)域的所有事務(wù)。開放性是政府作為公共部門與私人部門和第三部門最終建立平等的主體關(guān)系，同時更好地體現(xiàn)政府民主、回應(yīng)性、公正、公平的價值。政府必須以行動證明自己是可以承擔和擁有這一核心地位的，一方面所制定的公共政策不僅僅以政府自身利益為出發(fā)點，兼顧社會各個團體，特別是不制定歧視性政策和不平等政策，另一方面保證社會制度的公平與公正。政府是核心、更是表率，政府開放，其他社會組織、包括私營部門和第三部門也應(yīng)該適度開放，最終實現(xiàn)“全社會開放”的完整體系。

開放性有利于克服公共管理中政府自利性和非理帶來的問題。政府自利性即政府公務(wù)人員依托政府肌體實現(xiàn)個人利益和政府內(nèi)部部門官僚集團為實現(xiàn)部門利益而產(chǎn)生的自私行為稱為自利性。政府能力弱化、權(quán)力異化以及由此導致的公共行政中行政無效果、行政災(zāi)害稱為非理。[9]就運行過程，自利性和非理的產(chǎn)生正是由于政府封閉運轉(zhuǎn)，公務(wù)人員行政行為缺乏監(jiān)督，搞內(nèi)部操作造成的惡果。在開放性原則下，不僅可以提高對政府的監(jiān)督力度，而且可以有效監(jiān)督公務(wù)人員的行為過程，特別是公務(wù)人員在公務(wù)活動中的行為，同時，依靠開放的秩序和制度保證一切非理在發(fā)生之前就得到遏止，從而減少政府非理下的災(zāi)害發(fā)生，樹立良好的政府威信。

最后，開放性推動了公共管理時代民主化進程。依靠良好的民主的基礎(chǔ)，民主行政、民主管理的渠道愈加暢通，民主的結(jié)果更加有保證。同時，從經(jīng)濟領(lǐng)域入手改變忽視效率的作風，實現(xiàn)生產(chǎn)要素自由地跨越地域流動，按照市場配置資源。從政治領(lǐng)域入手完善政府體制，改變政風和黨風，實現(xiàn)政治文明，實現(xiàn)民主科學的政治制度的建立。從文化領(lǐng)域入手重塑政府道德，塑造良好的政府形象，樹立政府威信。惟此，推動政府管理進入一個新的時代。

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TheOpenSpecialityoftheGovernment

篇5

關(guān)鍵詞：政府購買；公共服務(wù)；啟示

中圖分類號：D63-31 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）07-0183-02

一、新公共管理理論下形成穩(wěn)定統(tǒng)一的政府購買公共服務(wù)模式

有關(guān)“政府購買公共服務(wù)”的研究從西方國家延伸到中國，已有一段歷史。20世紀70年代末，隨著政府在當時的社會發(fā)展，政府需向社會服務(wù)方面提供財政支出的不斷增加、政府機構(gòu)的財政緊張，導致政府從事社會服務(wù)的質(zhì)量下降，為了改善社會服務(wù)的質(zhì)量，同時減少政府的壓力，“政府購買公共服務(wù)”作為一種政府職能的改革創(chuàng)新，得到了蓬勃的發(fā)展。

新公共服務(wù)理論是政府購買公共服務(wù)的重要支撐理論，是著名公共管理學家羅伯特?丹哈特作為公共管理學者的一部分代表通過對公共管理理論的反思，特別是針對作為新公共管理理論中政府理論缺陷的批判而建立起來的新公共服務(wù)理論，新公共服務(wù)理論的重點在于“服務(wù)”。原有的公共管理認為，政府的作用在于“管理”及“控制”。即政府是管理者、控制者，主要掌管公共事業(yè)的發(fā)展。而新的理論則認為，政府的作用在于幫助公民表達和實現(xiàn)他們的共同利益。政府是服務(wù)部門，強調(diào)了公民的重要性，而不能只看所做的“事”。可以說，新公共服務(wù)理論吸收了傳統(tǒng)公共行政的合理內(nèi)容，摒棄了其固有缺陷，對傳統(tǒng)的公共行政理論有某種創(chuàng)新和替代的作用，有助于建立一種以公共利益為基礎(chǔ)的公共服務(wù)行政。

二、公共服務(wù)市場化機制不斷發(fā)展，合同外包等方式應(yīng)用廣泛

由于財政危機、信用危機和服務(wù)危機，許多政府開始將采購的形式向企業(yè)或非政府組織購買公共服務(wù)，出現(xiàn)了福利多元化的趨勢。他們將公共服務(wù)市場化細分為公司合作、私有化或民營化、使用者付費制、政府部門建立與私營企業(yè)的伙伴關(guān)系等等。其中，合同處組織是最主要的形式。美國民營化大師薩瓦斯在《民營化與公司部門的伙伴關(guān)系》（2002）中將合同外包置于民營化的框架之下，從物品與服務(wù)的基本特征、提供物品和服務(wù)的不同機制出發(fā)，認為服務(wù)提供貨安排與服務(wù)生產(chǎn)之間的區(qū)別十分重要。美國著名政治學家、政治經(jīng)濟學家文森特?奧斯特羅姆等學者區(qū)分了公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)兩個概念，進行了進一步的細分闡述。

政府部門與私人部門關(guān)系的改變，是國外學者對政府部門的職能定位提出了新的解釋和界定。美國學者唐納德?凱特爾在《權(quán)利共享：公共治理與私人市場》（2009）中認為，非營利組織在社會服務(wù)供給中功能的發(fā)揮離不開政府部門創(chuàng)造的寬松環(huán)境。財政部財政科學研究所賀巧知在《政府購買公共服務(wù)研究》（2014）中認為，西方小橫幅強調(diào)合同管理，合同承包是國外政府向社會購買公共服務(wù)的最主要的方式。政府與確定的公共服務(wù)承接著簽訂承包合同，在合同中明確公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量標準及購買金額、支付方式等，由承接方提供所要求的公共服務(wù)。

三、美國政府購買公共服務(wù)的歷史發(fā)展

約翰遜總統(tǒng)在20世紀60年代提出的“同貧困的戰(zhàn)爭”運動，預(yù)示著美國政府的政府購買公共服務(wù)的開始，同時期，美國社會也出現(xiàn)了一系列的浪潮。這些浪潮直接導致美國社會對社會福利項目的服務(wù)的急增。在沒有政府購買公共服務(wù)的基礎(chǔ)下，美國政府需要對公共部門進行數(shù)額巨大的補貼，財政負擔十分沉重。政府購買公共服務(wù)的出現(xiàn)作為一種創(chuàng)新解決方法，正好解決當時的社會問題。美國政府為了支持和鼓勵社會組織參與公共服務(wù)外包中來，采取了多種方式，其中包括直接的補貼和合同、課稅扣除、服務(wù)費、納稅減免條約等等。這里主要介紹一下其中兩種方式：補貼和服務(wù)外包的費用。

總的來說，美國的社會組織發(fā)展歷史十分悠久，社會組織為文化教育、養(yǎng)老等多個公共服務(wù)方面都提供了資金的捐助和人員上的幫助。在美國，非政府組織于政府機構(gòu)一起為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，大部分提供公共服務(wù)的社會組織都是非營利性組織。提供公共服務(wù)的內(nèi)容包括衛(wèi)生保健、養(yǎng)老服務(wù)、對低收入人群以及特殊人群的照顧等等。目前，美國的養(yǎng)老模式主要采取的是合同外包模式。由聯(lián)邦政府、州和地方各級政府來執(zhí)行，針對老年人的醫(yī)療保險以及低收入家庭提供的醫(yī)療補助，并給予提供醫(yī)療服務(wù)的社會組織一定額度的補助。雙方采取合同制的方式，按照合同來落實養(yǎng)老服務(wù)，并提供不同形式的資金上的援助。

美國政府在社會組織的監(jiān)管方面，美國政府主張與社會相互家督，相互督促。政府按照科學、專業(yè)化的評估標準，對社會組織所提供的服務(wù)進行嚴格的監(jiān)管，定期組織對社會組織的考核。根據(jù)考核的結(jié)果對沒有達成標準的服務(wù)機構(gòu)進行相應(yīng)的懲罰；政府同時接受社會的監(jiān)督，鼓勵廣大群眾監(jiān)督政府的行為，對社會組織的資金進行監(jiān)管，并對社會組織所提供服務(wù)的質(zhì)量和效率進行滿意度調(diào)查。

四、英國政府購買公共服務(wù)的歷史發(fā)展過程

英國政府購買公共服務(wù)的歷史比美國稍短一些。20世紀70年代末，英國政府提出以市場為導向，以經(jīng)濟和效率為目標，率先在公共部門中引入競爭機制的政府購買公共服務(wù)。

強制實行非壟斷化是英國政府實行購買公共服務(wù)的主要方式。此時，改革的目標是更注重提高“顧客滿意度”以及公共服務(wù)質(zhì)量，為了促成這個目標的實現(xiàn)，英國政府實行了“公民憲法運動”和“競爭求質(zhì)量運動”。

市場檢驗需要確認公共服務(wù)提供的范圍和性質(zhì)及其他相關(guān)信息；監(jiān)督、評估服務(wù)結(jié)果并及時反饋，以便及時應(yīng)對出現(xiàn)的問題以及為下一次政府購買公共服務(wù)做準備。

英國政府采取了一系列的措施來鼓勵社會組織參與到社會服務(wù)外包中，強調(diào)社會組織的能力建設(shè)，側(cè)重能力構(gòu)建者，未來構(gòu)建者和基層資助三種不同的項目來有意識地引導社會組織，提高社會組織提供相應(yīng)的社會服務(wù)的能力，來實現(xiàn)購買公共服務(wù)的目的。

社會組織必須通過與其他社會組織的競爭評估，政府按照已有的標準篩選出最具有資質(zhì)且性價比最高的社會組織承接其項目。政府購買公共服務(wù)，是將服務(wù)下放、但是責任保留的一種方式。需要在社會組織提供服務(wù)的過程中，定期地檢查監(jiān)督組織的運營過程，檢驗服務(wù)的質(zhì)量，由于社會組織的資金是政府提供的，所以社會組織的資金與需要定期的檢查，包括收入、支出、使用效率等問題。使其嚴格按照事先簽好的合同履行法律責任，完成相應(yīng)的責任義務(wù)。

相比較我國，英國政府有專門監(jiān)督公共服務(wù)的社會組織來幫助政府機構(gòu)對提供服務(wù)的社會組織進行有效的監(jiān)督和評估。英國政府安排監(jiān)督的社會組織會按照提供服務(wù)的社會組織的規(guī)模大小、提供資金的多少，成一定比例地安排人員的數(shù)量。同時，讓服務(wù)對象參與到監(jiān)督中。如果提供社會服務(wù)的社會組織沒有達到預(yù)期的結(jié)果，相應(yīng)的較為完善的問責制度也是英國政府在購買公共服務(wù)中的主要特征。

五、西方國家政府購買公共服務(wù)對我國的啟示

以上國家政府購買公共服務(wù)的理論和實踐為世界各國包括我國政府公共管理改革提供了實踐經(jīng)驗，我國借鑒其成功的經(jīng)驗，有利于提高我國的公共服務(wù)質(zhì)量，提高公共服務(wù)供給的效率，進一步推進我國政府制度的改革。小結(jié)如下：

1.政府購買公共服務(wù)中政府占有主導地位。我們政府現(xiàn)在從全責政府走向中立政府，政府在權(quán)利下放的過程中，政府在購買公共服務(wù)扮演什么樣的角色？多元化的服務(wù)供給其實含義非常廣泛，政府向社會市場購買公共服務(wù)也絕非只是將公共服務(wù)推向社會那么簡單。政府把提供公共服務(wù)的機會讓給市場，讓市場作為公共服務(wù)的提供者，但不表明政府在此當中不承擔相應(yīng)的責任，要正確把握政府與市場之間的關(guān)系，政府的作用首先要確定公共服務(wù)的目標，政府要為公共服務(wù)埋單，同時做好監(jiān)督人的角色。

2.政府要制定明確的規(guī)則和標準。各國已有的經(jīng)驗表明，如果政府要將公共服務(wù)的生產(chǎn)職責交給社會組織來承擔，那么首先自身要有明確且能接受并達到的規(guī)則和標準，明確在提供公共服務(wù)當中每個角色的定位及其職責，并在具體實踐中貫徹執(zhí)行。政府還要在已定好的規(guī)則和標準的基礎(chǔ)上，對社會組織進行有效的監(jiān)管。英國及美國政府都有相應(yīng)的法律針對政府購買公共服務(wù)的行為以及服務(wù)提供應(yīng)達到的效果做了明確的規(guī)定。

本文選取了英國、美國，對其政府購買公共服務(wù)的行為進行了一次簡要的分析，并從中總結(jié)出相應(yīng)的經(jīng)驗，即政府要明確其在購買服務(wù)中的職責和地位；要制定明確的規(guī)則和標準，要充分發(fā)揮市場機制和社會組織的作用，供給服務(wù)要多元化。

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