導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇土地承包行政訴訟，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

2001年2月18日，某縣級(jí)市市政府根據(jù)某鎮(zhèn)政府審核的附有某村民委員會(huì)意見的上報(bào)材料，對(duì)該村村民孫某申請(qǐng)的宅基地予以批準(zhǔn)。孫某遂持有關(guān)審批文件使用該地建設(shè)住宅。鄰居張某以鎮(zhèn)政府給其頒發(fā)的《土地承包經(jīng)營(yíng)證》為據(jù)，制止孫某的建房行為。孫某以宅基地審批文件為據(jù)向市法院提起民事訴訟，請(qǐng)求排除張某侵權(quán)妨礙。在庭審中，張某出具了其作為該塊土地承包經(jīng)營(yíng)者、鎮(zhèn)政府1994年簽章作為鑒證機(jī)關(guān)但沒有土地發(fā)包方簽章的《土地承包經(jīng)營(yíng)證》。法庭以訴爭(zhēng)土地發(fā)生使用權(quán)爭(zhēng)議為由，中止審理。

其后，孫某向法院提起行政訴訟，要求確認(rèn)張某持有的《土地承包經(jīng)營(yíng)證》無(wú)效，法院駁回了孫某的。張某向法院提起行政訴訟，要求確認(rèn)市政府批準(zhǔn)孫某使用宅基地行為違法，批準(zhǔn)文件應(yīng)予撤銷。法院認(rèn)為，經(jīng)實(shí)地勘驗(yàn)，張某的土地承包經(jīng)營(yíng)證與孫某的宅基地審批文件所確定的土地部分重疊，產(chǎn)生使用權(quán)爭(zhēng)議，事實(shí)清楚，證據(jù)充分。依據(jù)《土地管理法》第十六條規(guī)定，土地使用權(quán)爭(zhēng)議由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。個(gè)人之間的爭(zhēng)議由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以向人民法院。本案的爭(zhēng)議屬?gòu)埬撑c孫某兩人之間的土地權(quán)屬爭(zhēng)議，而不應(yīng)提起行政訴訟。故裁定駁回張某的。

對(duì)于孫某、張某的訴請(qǐng)和法院的判決，存在以下兩種意見：

第一種意見認(rèn)為，法院的判決事實(shí)清楚，證據(jù)充分，裁定駁回張某并指出應(yīng)由孫某與張某協(xié)商解決土地使用權(quán)爭(zhēng)議或者由縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府之一作出土地使用權(quán)爭(zhēng)議的處理決定，是正確的。第二種認(rèn)為，在孫某依法應(yīng)當(dāng)取得新批宅基地。且市政府審批宅基地程序合法的情況下，法院應(yīng)向原告張某釋明，將村民委員會(huì)及鎮(zhèn)政府列為共同被告或者第三人后，再予審理該案，并確認(rèn)張某所持《土地承包經(jīng)營(yíng)證》無(wú)效，維持市政府對(duì)批準(zhǔn)孫某宅基地行政行為的合法性。

分析

篇2

關(guān)鍵詞：村民委員會(huì)；村民自治權(quán)；公共行政；行政訴權(quán)

一、問題的提出

近年來出現(xiàn)了村民委員會(huì)（以下稱村委會(huì)）被當(dāng)成行政訴訟被告而法院對(duì)也予以受理的一些案件，如“某村委會(huì)對(duì)合同到期的所有承包土地重新發(fā)包時(shí)，對(duì)出嫁外村的婦女一律不予分配承包地?！饧夼啻握掖逦瘯?huì)要求分配土地，村委會(huì)不予解決，……‘外嫁女’以村委會(huì)不作為為由提起行政訴訟。法院判決村委會(huì)限期履行法律責(zé)任?！保?］但是現(xiàn)行法律并未將其納入行政訴訟的受案范圍，村委會(huì)一直以來被排除于行政訴訟的被告資格之外。由此就產(chǎn)生這樣的懷疑，“縣長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)我都可以告，為何不能告村長(zhǎng)”［2］。行政訴訟被告的范圍界定歷來是行政訴訟法學(xué)界研究的熱點(diǎn)問題，如果從行政訴訟實(shí)踐的角度來考察，準(zhǔn)確界定行政訴訟被告的范圍無(wú)疑具有重要的意義。

二、我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定及其分析

（一）村委會(huì)的法律地位與村民自治權(quán)的界定

按照憲法的規(guī)定，村委會(huì)的性質(zhì)是“基層群眾性自治組織”，但在法律地位上存在許多不同的理解?！啊洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第9條規(guī)定，村民委員會(huì)由主任、副主任和委員共3至5人組成。這個(gè)組織實(shí)際上只是基層群眾性自治組織的次級(jí)組織，因?yàn)榘凑找?guī)定，我國(guó)的村民自治組織由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民委員會(huì)、村民小組、村民選舉委員會(huì)等組織構(gòu)成。村委會(huì)只是一種類似于村民自治組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組織，所以將村委會(huì)定位于基層群眾性自治組織在法律地位上不甚準(zhǔn)確。但是將其定位為基層群眾性自治組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)卻是準(zhǔn)確的。在一定條件下，這個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)履行著行政管理職能?！保?］村委會(huì)對(duì)村民負(fù)有自治范圍內(nèi)的管理和服務(wù)職責(zé)。

村民自治權(quán)既是一種權(quán)利，也是一種權(quán)力?！皬谋举|(zhì)上講，該權(quán)力來源于村民的讓渡，這種讓渡的權(quán)力通過章程和規(guī)約體現(xiàn)出來?！?dāng)這種村民自治權(quán)力在《村民委員會(huì)組織法》中得到確認(rèn)以后該權(quán)力就擁有了對(duì)抗政府機(jī)構(gòu)的威力?！保?］因此，村民自治權(quán)具有雙重性質(zhì)：從來源上看，它是法律賦予村民自治主體的一種權(quán)利；而村民自治主體在行使村民自治權(quán)時(shí)，對(duì)構(gòu)成村民自治主體的每一個(gè)村民來說，又是一種具有內(nèi)部管理色彩的公共權(quán)力。因此，作為村民自治組織執(zhí)行機(jī)構(gòu)的村委會(huì)行使村民自治權(quán)的行為也具有類似公共權(quán)力的性質(zhì)。

（二）我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定

我國(guó)目前尚無(wú)法律、法規(guī)及司法解釋明確村委會(huì)在行政訴訟中的被告地位。在實(shí)踐中，對(duì)于村民村委會(huì)在申請(qǐng)用地中不予出具證明等不履行職責(zé)的不作為行為，法院往往以不屬于民事訴訟法所規(guī)定的因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系發(fā)生的糾紛為由拒絕受理，而行政審判庭又以村委會(huì)不是適格的行政訴訟主體為由而不予立案，形成訴訟上的盲區(qū)。而更多的情況是，村民與村委會(huì)發(fā)生法律糾紛時(shí)，村委會(huì)是以積極作為的角色出現(xiàn)的。最常見的是以下幾種情況：第一種是村委會(huì)濫用財(cái)政權(quán)力，向村民亂攤派或非法集資；第二種是村委會(huì)剝奪村民基于自治團(tuán)體成員身份的可期待的財(cái)產(chǎn)利益，如中止承包合同，不分給責(zé)任田或土地征用補(bǔ)償費(fèi)等；第三種是村委會(huì)為管理公務(wù)而行使罰款等處罰權(quán)［5］。而這些法律糾紛除承包合同糾紛被納入民事訴訟范圍外，其余的是納入民事訴訟還是行政訴訟，立法上尚不明確，導(dǎo)致村民告狀無(wú)門?！白罡呷嗣穹ㄔ赫J(rèn)為……農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間因土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生的爭(zhēng)議，不屬于平等主體之間的法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍?！瓕?duì)于因安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)生的爭(zhēng)議應(yīng)否由人民法院受理的問題，應(yīng)具體情況具體分析。如需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的……不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍……對(duì)于不需要由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的人員，安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)直接支付給有關(guān)人員，因此而發(fā)生的爭(zhēng)議，屬于平等主體之間的民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理?！保?］司法解釋已經(jīng)明確規(guī)定，村民委員會(huì)的有些行為不應(yīng)作為民事訴訟來受理，但是否作為行政訴訟，則未明確。

（三）現(xiàn)行法律規(guī)定的弊端

現(xiàn)行的《行政訴訟法》及其相關(guān)的司法解釋未將村民自治權(quán)納入行政訴訟的受案范圍，并不符合法律的基本原則與精神?！按逦瘯?huì)行使的是基層群眾性自治組織中的自治行政權(quán)，……其權(quán)力雖然是村民會(huì)議授予的，但仍然應(yīng)該屬于公共權(quán)力的范疇?！保?］村委會(huì)的職權(quán)突出的特點(diǎn)是以公共權(quán)力作為構(gòu)建和運(yùn)作的基礎(chǔ)，即“村委會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”。這種公共權(quán)力體現(xiàn)為強(qiáng)制性與職責(zé)性相結(jié)合，強(qiáng)制性意味著村民必須服從村委會(huì)的管理，職責(zé)性則意味著村委會(huì)必須承擔(dān)其在公法上所履行的義務(wù)。本文開頭提到的土地承包權(quán)爭(zhēng)議，的確屬于“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村集體所有的土地”的范疇，因此將其定性為“村委會(huì)行使村民的自治權(quán)的范疇”是沒有任何問題的。但是村委會(huì)的決定在事實(shí)上剝奪了“外嫁女”的土地承包權(quán)，侵害了村民的合法權(quán)益，而其依據(jù)的僅僅是村民會(huì)議的表決結(jié)果，并無(wú)任何法律依據(jù)。如果該村民不能通過行政訴訟的途徑使自己的合法權(quán)益得到保護(hù),就只能提起民事訴訟。但是從民事訴訟的“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的舉證原則和行政訴訟的被告負(fù)主要的舉證責(zé)任的規(guī)定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護(hù)村民的合法權(quán)益。如果這個(gè)案件也無(wú)法通過民事訴訟程序得到解決，我們將會(huì)看到這個(gè)村民可能獲得的法律救濟(jì)就幾乎窮盡了。對(duì)于《村民委員會(huì)組織法》第4條目前還沒有明確的官方解釋，在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入的合法性仍然懸而未決。而且，目前法院尚不受理以村委會(huì)為被告的行政訴訟，剩下的法律救濟(jì)可能只有尚未制度化的，并且很難啟動(dòng)的人大監(jiān)督程序了。

三、立法建議

（一）確立村委會(huì)的行政訴訟被告主體地位

筆者認(rèn)為將村委會(huì)行使村民自治權(quán)，對(duì)村民進(jìn)行管理和服務(wù)的行為納入行政訴訟的受案范圍，將是最適當(dāng)?shù)姆删葷?jì)方式。羅豪才先生指出：“行政訴訟實(shí)質(zhì)上是一種司法審查。《行政訴訟法》賦予法院審查具有行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織所實(shí)施的具體行政行為的權(quán)力；而對(duì)于據(jù)以作出具體行政行為的普遍性規(guī)則，在規(guī)章以下，法院具有司法審查權(quán)，可以判斷其合法性并確定是否適用。這種審查對(duì)于行政過程是一種監(jiān)督，而正是由于這種監(jiān)督，它能為權(quán)利被行政權(quán)力侵害的相對(duì)人提供有力的法律救濟(jì)。”［8］148如果村委會(huì)可以作為行政訴訟的被告，法院可以深入考察村委會(huì)行使自治權(quán)的合法性和合理性問題，不僅可以審查村委會(huì)的個(gè)別行為，而且可以審查支持這些行為的村規(guī)民約。行政訴訟中被告一般承擔(dān)更重的舉證責(zé)任，相比于民事訴訟，原告顯然處于更有利的地位。因此，這種救濟(jì)對(duì)于個(gè)體來說是最優(yōu)的選擇。按照我國(guó)的行政訴訟的受案標(biāo)準(zhǔn)，判斷一個(gè)組織能否成為行政訴訟的被告，關(guān)鍵在于看其是否具有行政主體資格。既然村委會(huì)不是行政機(jī)關(guān)，那么其是否具有行政主體資格呢？所謂行政主體是指具有管理公共事務(wù)的職能，以自己的名義實(shí)施公共行政管理活動(dòng)并能獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。由此判斷一個(gè)組織能否成為行政訴訟的被告，關(guān)鍵看其能否以自己的名義實(shí)施公共行政管理活動(dòng)，并能獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任。村委會(huì)不是行政機(jī)關(guān)，村委會(huì)只有在有法律法規(guī)授權(quán)的情況下才可能具有行政主體資格。

（二）村委會(huì)行政訴訟被告主體資格確立的分析

村委會(huì)應(yīng)當(dāng)納入民事訴訟主體還是行政訴訟主體的關(guān)鍵，是看村委會(huì)基于何種身份與村民發(fā)生法律上的關(guān)系?？疾煲幌隆洞迕裎瘑T會(huì)組織法》中對(duì)村委會(huì)職能的規(guī)定，我們能清楚地看到村委會(huì)的三種身份?！按逦瘯?huì)基于三種身份而與村民發(fā)生法律關(guān)系，第一種身份是集體財(cái)產(chǎn)的管理人，依照法律規(guī)定管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，這又包括兩種情況：一種情況是以集體財(cái)產(chǎn)所有人的名義進(jìn)行民事活動(dòng)；另一種情況則是對(duì)村民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理，向村民收取集體提留以及其他款項(xiàng)，分配集體收入等。第二種身份是農(nóng)村社區(qū)的管理者，如調(diào)節(jié)糾紛，維護(hù)治安，興修水利，興辦公共事務(wù)和公益事業(yè)等。第三種身份則是基層政府行政的受托人，受基層政府的委托實(shí)施一些行政行為，主要是催糧派款，審批宅基地，開具結(jié)婚登記證明等。這三種身份中的第一種身份和第二種身份與村民自治的范圍是重合的。村民委員會(huì)的身份應(yīng)當(dāng)采用兩分法，從憲法和村民委員會(huì)組織法的規(guī)定來看，其職責(zé)主要是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，并協(xié)助政府開展工作，因此具有兩種身份，即所謂村民當(dāng)家人身份和政府人身份?！保?］

村民委員會(huì)作為政府人的身份又分為兩種情況。一種是由經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)或規(guī)章授權(quán)而實(shí)施某一方面的行政管理，此時(shí)的村民委員會(huì)屬于行政法上的法律法規(guī)授權(quán)的行政主體，應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍。另一種情況是法律法規(guī)規(guī)章未授權(quán)，但村民委員會(huì)接受鄉(xiāng)級(jí)人民政府委托而辦理行政事宜，這實(shí)質(zhì)上屬于鄉(xiāng)級(jí)政府的一種具體行政行為，村民如果不服到法院，應(yīng)當(dāng)以委托的鄉(xiāng)級(jí)政府為行政訴訟的被告，這種行政訴訟，不論委托的鄉(xiāng)級(jí)政府是否符合法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的情況，只要是鄉(xiāng)級(jí)政府授權(quán)村民委員會(huì)行使行政職權(quán)的，就應(yīng)當(dāng)視為委托成立，即以委托的鄉(xiāng)級(jí)政府為被告。根據(jù)2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第21條規(guī)定:行政機(jī)關(guān)在沒有法律法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的情況下,授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的,應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提訟的,應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告［8］42。

村委會(huì)的村民當(dāng)家人身份，從我國(guó)目前的法律制度來看又分兩種情況。第一種情況是村民委員會(huì)以集體土地發(fā)包人身份出現(xiàn)。因土地承包合同發(fā)生糾紛的，我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定適用民事訴訟程序，村委會(huì)雖然以民法上的主體地位出現(xiàn)，與本村村民簽訂土地承包合同，但在事實(shí)上卻與村民處于不平等的法律地位。村委會(huì)作為集體土地的發(fā)包人，可以與本村村民簽訂承包合同，也可以與非本村村民簽訂承包合同，其中村委會(huì)與本村村民簽定承包合同，其性質(zhì)屬于行政合同的范疇，雖然將其理解為民事合同也可以獲得司法救濟(jì)，但從民事訴訟的“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”原則和行政訴訟的被告負(fù)主要舉證責(zé)任的規(guī)定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。村民委員會(huì)在很大程度上屬于依照法律從事公務(wù)的人員，這在立法上已明確村委會(huì)的某些行為屬于公務(wù)。第二種情況則是村委會(huì)辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，分配集體收入以及攤派集資等。村委會(huì)雖然不屬于我國(guó)的行政機(jī)關(guān)，但辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)在事實(shí)上行使著一種類似國(guó)家權(quán)力的公共權(quán)力，與村民之間是一種管理與被管理的關(guān)系，不屬于平等的法律關(guān)系，而屬于公共行政的范疇。因此村委會(huì)在行使村民的自治權(quán)時(shí)，與村民發(fā)生的糾紛是管理和服從的關(guān)系，并非完全平等的民事法律關(guān)系，仍然應(yīng)當(dāng)將其視為法律法規(guī)授權(quán)的組織，而可以成為行政訴訟的適格被告。

所以，村委會(huì)的行為只要具有辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)性質(zhì)，都屬于法律法規(guī)授權(quán)行使行政權(quán)力的公共行政范疇，原則上都應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟，但如果能夠證明是接受鄉(xiāng)級(jí)政府的委托而辦理行政事宜的，則應(yīng)當(dāng)以委托的鄉(xiāng)級(jí)政府作為行政訴訟的被告。另外，目前有關(guān)農(nóng)業(yè)承包合同糾紛適用民事訴訟程序解決的機(jī)制也應(yīng)當(dāng)?shù)玫讲糠中薷?，其中村民與村委會(huì)就農(nóng)業(yè)承包合同發(fā)生糾紛的，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟，而非本村農(nóng)民承包本村土地發(fā)生糾紛的，其與村委會(huì)則屬于平等的民事主體，應(yīng)納入民事訴訟。

四、對(duì)村民行政訴權(quán)的保護(hù)

目前學(xué)者對(duì)行政訴權(quán)的研究并不多。學(xué)者們普遍認(rèn)為行政訴權(quán)是行政活動(dòng)中的權(quán)利主體按照法律預(yù)設(shè)的程序，請(qǐng)求法院就有關(guān)行政糾紛作出公正裁判的程序性權(quán)利。這里的行政訴權(quán)概念是廣義的，既包括行政相對(duì)人的權(quán)也包括行政主體的應(yīng)訴權(quán)，筆者認(rèn)為這是可取的。

村委會(huì)作為我國(guó)農(nóng)村最基層的行使管理和服務(wù)職能的組織，其行為直接關(guān)系村民的利益，關(guān)系國(guó)家的安定團(tuán)結(jié)以及人民對(duì)法治的信仰。因此，從行政訴訟的角度來看，村委會(huì)無(wú)疑是最有可能被村民提起行政訴訟的組織。

現(xiàn)實(shí)中，村委會(huì)的行為具有較強(qiáng)的“強(qiáng)制性”，一般認(rèn)為其權(quán)力來源于“傳統(tǒng)”、“威信”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的“支持”。這種對(duì)權(quán)力來源的認(rèn)識(shí)在本質(zhì)上是不正確的，是基層民主需要糾正的地方。但是我們不能因?yàn)槠錂?quán)利來源的不正當(dāng)性否認(rèn)其權(quán)利存在的客觀事實(shí)，更不能因此放縱該權(quán)利的行使，并使得因該權(quán)利行使而遭受損害的村民的合法權(quán)利處于失去救濟(jì)渠道的境地。新晨

村民中產(chǎn)生的許多糾紛在提訟時(shí)往往因?yàn)樵V訟主體不對(duì)而得不到迅速有效地處理。村委會(huì)作為基層群眾性自治組織的執(zhí)行組織，其行使村民自治權(quán)的最終目的在于滿足公共利益的需要。其權(quán)力雖然是村民會(huì)議授予的，但仍然屬于公共權(quán)力的范疇。正如有的學(xué)者指出：“多數(shù)農(nóng)民由于幾十年的思維習(xí)慣和幾千年的文化沉淀，仍然將這一管理的機(jī)構(gòu)認(rèn)同為一級(jí)行政機(jī)關(guān)，而這一自治管理過程中仍然存在行政行為?！保?0］這里行政的內(nèi)涵包含了國(guó)家行政和公共行政，而村委會(huì)行使村民自治權(quán)，對(duì)村民進(jìn)行管理和為村民提供服務(wù)的行為，則屬于廣義的行政行為范疇。這些行為完全有可能像前述案例中提到的那樣侵害公民的合法權(quán)益，如果對(duì)這類行為不予受理則是對(duì)村民行政訴權(quán)的侵害。因此，只有將村委會(huì)行使村民自治權(quán)的行為納入行政訴訟的受案范圍，才能對(duì)村民的行政訴權(quán)進(jìn)行更為有效的保護(hù)。村委會(huì)的行為對(duì)村民權(quán)利的影響是巨大的，沒有審判的介入幾乎沒有任何最終的和有效的途徑保護(hù)村民的合法權(quán)利。村委會(huì)作為行政訴訟的被告在理論上是行得通的。

因此，筆者認(rèn)為要切實(shí)保護(hù)村民合法行使行政訴權(quán)，進(jìn)而有效地維護(hù)村民自身的合法權(quán)益，就必須對(duì)現(xiàn)行的《行政訴訟法》加以修改，將村委會(huì)在行使村民的自治權(quán)時(shí)，對(duì)村民進(jìn)行管理和服務(wù)的行為納入行政訴訟的受案范圍。

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篇3

行政合同是指行政主體以實(shí)施行政管理為目的，與行政相對(duì)方就有關(guān)事項(xiàng)通過協(xié)商一致的方式所達(dá)成的協(xié)議。

行政合同它是公法和私法相互滲透，公法精神和契約自由的結(jié)合，它既不同于一般的具體行政行為，更不同于民事合同，在性質(zhì)上、法律適用上、調(diào)整原則上出現(xiàn)與民事合同、一般具體行政行為不同的特征，它同時(shí)具備行政性和合同性的兩大特點(diǎn)。

區(qū)別于民事合同，行政合同的行政性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，從簽約主體上看，一方當(dāng)事人必定是國(guó)家行政主體。

其次，簽訂行政合同以行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)為目的。

第三，行政合同的內(nèi)容是行政管理的公共事務(wù)，具有公益性。如前所述，行政主體與相對(duì)人簽訂合同的目的是為了行使其行政職權(quán)，而此目的也是通過雙方履行合同來實(shí)現(xiàn)。在行政合同中約定的內(nèi)容，從本質(zhì)上說是屬于行政主體管理社會(huì)事務(wù)的范疇，從其內(nèi)容上看，仍不能擺脫公法的性質(zhì)。

第四，行政合同中，行政主體一方擁有行政優(yōu)益權(quán)。一般而言，民事合同的雙方當(dāng)事人的法律地位是平等的而權(quán)利義務(wù)關(guān)系是對(duì)等的，雙方之間沒有隸屬關(guān)系。而在行政合同中，由于行政合同是以實(shí)現(xiàn)行政管理為目的而訂立的，故行政主體在行政合同中不僅是合同的一方當(dāng)事人，還具有行政管理者的身份。作為管理者，行政主體擁有行政優(yōu)益權(quán)，例如行政機(jī)關(guān)享有監(jiān)督合同履行的權(quán)力，對(duì)履行過程中相對(duì)人違反合同的行為進(jìn)行糾正；在一定條件下，對(duì)相對(duì)人的嚴(yán)重違反合同的行為還可以依據(jù)法律賦予的權(quán)利對(duì)相對(duì)人行使制裁權(quán)。

區(qū)分一般的具體行政行為，行政合同的合同性體現(xiàn)在：

首先，行政合同是一個(gè)雙方行為，它是雙方當(dāng)事人意思表示一致的協(xié)議。這是行政合同區(qū)別于其他行政行為的最明顯的特征。一般的行政行為只需行政主體一方做出決定就可形成，而行政合同則不然，它具有一般合同的基本屬性，即合同必須由雙方當(dāng)事人達(dá)成合意方可成立。

其次，行政合同需要雙方協(xié)商，并達(dá)成一致。行政相對(duì)人一方對(duì)于合同是否訂立、合同內(nèi)容擁有一定的選擇權(quán)。這也是契約自由原則在行政合同中的體現(xiàn)。

第三，它是一種非強(qiáng)制性的行政行為，即行政合同的內(nèi)容具有可妥協(xié)性。不同于一般的行政行為，以國(guó)家的強(qiáng)制執(zhí)行力為直接后盾。行政合同雖然要求行政主體和行政相對(duì)人都要按約定，履行合同的權(quán)利義務(wù)。由于行政合同是雙方協(xié)商一致訂立的，所以行政主體可以根據(jù)具體情況對(duì)行政相對(duì)一方做出一些讓步。

行政合同案件的出現(xiàn)，是行政方式變化帶來的必然后果。但是行政合同的雙重屬性卻在法律適用上制造了相當(dāng)大的麻煩，一方面，由于行政合同不同于私法合同，故不能完全適用民事訴訟規(guī)則；另一方面，行政合同亦不同于單方強(qiáng)制性為特質(zhì)的行政命令行政行為，故也不能完全適用行政訴訟規(guī)則。

由于法律制定的滯后性，我國(guó)目前沒有對(duì)行政合同進(jìn)行專門規(guī)定的行政法律法規(guī)。從我國(guó)目前對(duì)行政合同案件的審理現(xiàn)狀來看，筆者以為存在以下難點(diǎn)：1、面對(duì)法律對(duì)行政合同規(guī)定的缺失，行政合同能否納入行政訴訟不明確；2、面對(duì)法律對(duì)行政合同規(guī)定的缺失，行政合同之訴能否適用《中華人民共和國(guó)合同法》的規(guī)定不明確。3、面對(duì)法律對(duì)行政合同規(guī)定的缺失，行政合同中作為行政機(jī)關(guān)一方的當(dāng)事人，其依法行政如何保護(hù)，即是否應(yīng)當(dāng)賦予行政機(jī)關(guān)一方當(dāng)事人訴權(quán)問題不明確。4、面對(duì)法律對(duì)行政合同規(guī)定的缺失，行政合同之訴能否進(jìn)行調(diào)解不明確5、面對(duì)法律對(duì)行政合同規(guī)定的缺失，被訴合同的性質(zhì)確定，即行政合同與民事合同的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不明確。

(一)行政合同能否納入行政訴訟受案范疇

1、行政合同納入行政訴訟受案范圍的理論基礎(chǔ)

行政合同從特征上來說，具有雙重屬性，但從根本屬性上來說，它并不是一個(gè)純粹的民事行為，而是公法契約的一種，是一種非強(qiáng)制性的公法行為，以非強(qiáng)制性的自愿接受、自覺履行為原則。

這是因?yàn)椋谛姓贤碾p重屬性中，筆者以為，行政性是第一性，而合同性則是第二性。“行政合同其實(shí)質(zhì)就是受行政權(quán)監(jiān)督的契約關(guān)系”。

(1)、雖然行政合同具有合同性，但“行政權(quán)的存在、行使必須依據(jù)法律、符合法律，不得與法律相抵觸”，這是行政行為合法性的要求。而行政合同產(chǎn)生的基礎(chǔ)在于公法，特別是行政法律法規(guī)的設(shè)定，所以行政合同設(shè)定的是公法意義的上權(quán)利義務(wù)。

(2)、行政合同中行政相對(duì)人一方的私法權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)公法權(quán)利的限制，外在表現(xiàn)為，行政機(jī)關(guān)一方擁有行政優(yōu)益權(quán)。行政機(jī)關(guān)在行政合同上不可能享有一般合同法意義上的契約自由。例如，在締結(jié)合同方面，行政機(jī)關(guān)受行政合同適用范圍的限制，哪些行政事務(wù)可以采用行政行為方式處理，哪些事項(xiàng)可以采用合同方式進(jìn)行，并不能由締約的行政機(jī)關(guān)自主決定。

由于行政合同僅能約束合同雙方當(dāng)事人，所以行政合同本身為一具體行政行為。依據(jù)行政訴訟法相關(guān)司法解釋，行政合同案屬于行政訴訟受案范圍。

2、行政合同納入行政訴訟的現(xiàn)實(shí)需要

將行政合同納入行政訴訟，這一方面可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，防止行政機(jī)關(guān)以訂立合同的方式規(guī)避法律；另一方面可以加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)權(quán)進(jìn)行監(jiān)控，防止行政機(jī)關(guān)利用強(qiáng)權(quán)或，侵害另一方當(dāng)事人的合法權(quán)益。這兩點(diǎn)是民事訴訟所無(wú)法完成的。

3、相關(guān)案例的判決

1999年，龍巖市武平縣熊某等16名委培生向法院訴請(qǐng)判令該縣教育局履行委托代培合約案，法院最終判定該案所涉“委培代培合約”為行政合同，并受理了該案進(jìn)行審理。

(二)、行政合同案件審理過程中，能否適用合同法的原則？

1、行政合同案適用合同法原則的法理分析

行政合同的雙重屬性決定了它的調(diào)整原則也是雙重的，依法行政原則是行政機(jī)關(guān)所有公法行為的最高原則，對(duì)于行政合同中的行政當(dāng)事人來說也不例外；契約自由是合同法的基本原則，行政合同也應(yīng)遵從這一原則。即，行政合同同時(shí)需要遵從依法行政和契約自由兩大原則。

正如行政合同其行政性為第一性一樣，“在依法行政理念和符合行政目的性原則的支配下，契約自由在行政契約中的適用空間要受到一定的限制”,依法行政原則對(duì)契約自由原則的限制就體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)所擁有的行政優(yōu)益權(quán)上。例，如果合同所規(guī)定的合同義務(wù)與行政機(jī)關(guān)正在或?qū)⒁獔?zhí)行的公共管理義務(wù)發(fā)生矛盾，公共管理機(jī)關(guān)在履行契約義務(wù)時(shí)有合法的特權(quán)，例如可以不履行契約義務(wù)，可以單方面變更或者終止契約等。

2、行政合同案適用合同法原則審理的現(xiàn)實(shí)需要

契約自由原則，體現(xiàn)在行政合同上，表現(xiàn)為行政相對(duì)人一方擁有簽約的選擇權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得加以強(qiáng)迫或干涉；行政相對(duì)人一方對(duì)行政合同內(nèi)容具有一定的決定權(quán)。那么，如何認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的行為是否侵犯行政相對(duì)人的簽約自由權(quán)和內(nèi)容決定權(quán)呢？在沒有相關(guān)行政合同法規(guī)定的情況下，適用《中華人民共和國(guó)合同法》的相關(guān)原則成為法院行政審判的必要選擇。

具體審查時(shí)，首先依據(jù)法律、法規(guī)和參照規(guī)章及其他規(guī)范性文件對(duì)行政合同的合法性進(jìn)行審查，在合同合法的前提下以合同的約定作為審查雙方行為的補(bǔ)充依據(jù)，這樣既防止“販賣高權(quán)”之行為的發(fā)生，保證“契約不能限制行政主體法定的自由裁量權(quán)”原則的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)保護(hù)合同相對(duì)人的利益。從而起到行政訴訟法的“解決權(quán)利糾紛，監(jiān)督和維護(hù)國(guó)家行政職權(quán)依法行使”的作用。

（三）、面對(duì)法律對(duì)行政合同規(guī)定的缺失，行政合同中作為行政機(jī)關(guān)一方的當(dāng)事人，其依法行政如何保護(hù)，即是否應(yīng)當(dāng)賦予行政機(jī)關(guān)一方當(dāng)事人訴權(quán)問題不明確。

1、賦予行政機(jī)關(guān)訴權(quán)的法理分析

行政機(jī)關(guān)在合同中具有行政主體與合同當(dāng)事人的雙重身份，且行政合同不同一般具體行政行為，具備雙向性的特點(diǎn)。從民事訴訟法角度來看，行政機(jī)關(guān)理應(yīng)擁有訴權(quán)。

而現(xiàn)行行政訴訟法，沒有規(guī)定行政主體一方可以提訟程序，而是從保障相對(duì)人權(quán)益出發(fā)，出于平衡權(quán)力的目的，設(shè)定了單向性結(jié)構(gòu)，即只由行政相對(duì)一方提起行政訴訟。在這種框架中，除了出于公共利益必需以外的契約履行中的問題，行政機(jī)關(guān)不能以自己的單方意志強(qiáng)加于相對(duì)一方。這就要求突破現(xiàn)行訴訟框架，賦予行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的訴權(quán)。

2、賦予行政機(jī)關(guān)訴權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要

第一，是保護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政的需要。在行政合同被普遍納行政訴訟后，如果不賦予行政機(jī)關(guān)訴權(quán)，那么保護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政，將成為一句空談。

第二，是保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的需要。如果行政機(jī)關(guān)的依法行政不能通過行政訴訟得到保護(hù)，行政機(jī)關(guān)自身便會(huì)選取對(duì)自己有利的途徑進(jìn)行操作，可能就會(huì)出現(xiàn)更加不利于行政相對(duì)人的情況。

這就要求在審理案件的過程中，也應(yīng)根據(jù)原告的訴訟請(qǐng)求而對(duì)有關(guān)的雙方行為進(jìn)行審查，而不是現(xiàn)在的只審查行政行為的合法性；審查的結(jié)果也不應(yīng)只是對(duì)行政行為的處理。

（四）、調(diào)解原則能否在行政合同訴訟中適用

1、調(diào)解原則在行政合同訴訟適用的法理分析

我國(guó)行政訴訟法明文規(guī)定，“行政訴訟不允許調(diào)解?！蓖ㄕf認(rèn)為行政訴訟不同于民事訴訟，民事訴訟中所涉當(dāng)事人的民事權(quán)利義務(wù)，系當(dāng)事人意志自由設(shè)定，當(dāng)事人具有完全的處分權(quán)。而在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力義務(wù)系由法律明確規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)本身不具備處分權(quán)，行政法律關(guān)系當(dāng)事人不能任意放棄權(quán)利或相互免除義務(wù)，否則會(huì)侵害國(guó)家和公共利益。所以不能實(shí)施調(diào)解。

但行政訴訟法本身也規(guī)定了例外。在行政賠償之訴中，針對(duì)賠償數(shù)額，可以進(jìn)行調(diào)解。

在行政合同之訴中，筆者以為，也可以進(jìn)行調(diào)解?；谛姓贤碾p重屬性，它具有合同性。外在表現(xiàn)為，行政合同本身的內(nèi)容是系行政機(jī)關(guān)及行政相對(duì)人雙方合意達(dá)成的，雙方行政合同當(dāng)事人雙方至少有部分權(quán)利義務(wù)是由雙方約定產(chǎn)生的，這就為調(diào)解打下了基礎(chǔ)。

2、調(diào)解在行政合同中適用的現(xiàn)實(shí)需要

行政合同的出現(xiàn)，就是為了弱化矛盾、調(diào)和矛盾、化解矛盾的需要。而調(diào)解本身的功效也正是如此。二者之間并不矛盾，且相互需要。

但調(diào)解應(yīng)在合法、自愿的原則上進(jìn)行，并且僅限于行政合同中行政主體與行政相對(duì)人雙方約定的部分。

（五）、行政合同與民事合同區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)

行政合同與民事合同最主要的區(qū)別自然是行政合同的行政性這一重要特征,如前的述，應(yīng)主要從主體、內(nèi)容、目的這三方面進(jìn)行區(qū)分。

但由于我國(guó)缺乏專門的行政合同立法，一方面，理論上所確立的標(biāo)準(zhǔn)過于抽象。在實(shí)踐中，一些被訴合同，仍不能通過其來獲得區(qū)分，這就有賴于法律規(guī)定的進(jìn)一步細(xì)化；另一方面，現(xiàn)行的一些法律之間存在一些矛盾。典型的例子是農(nóng)村土地承包合同。我國(guó)《行政復(fù)議法》第6條第6項(xiàng)規(guī)定：認(rèn)為行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯其合法權(quán)益的，公民、法人或者其他組織可以依照本法提起行政復(fù)議。根據(jù)這條規(guī)定，農(nóng)村承包合同屬于行政合同。但2002年8月29日頒布的《農(nóng)村土地承包法》第五十三條規(guī)定：任何組織和個(gè)人侵害承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。第五十六條，當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)合同法》的規(guī)定承擔(dān)違約責(zé)任，根據(jù)這些規(guī)定，農(nóng)村土地承包合同似又屬于民事合同。

篇4

一、農(nóng)業(yè)局行政執(zhí)法部門的職能權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置

農(nóng)業(yè)局所屬行政執(zhí)法部門有：市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理總站、市種子管理站、市農(nóng)藥管理監(jiān)測(cè)站（市植物檢疫站）、市農(nóng)機(jī)監(jiān)理站和市農(nóng)村能源環(huán)保監(jiān)測(cè)站（市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)站），其職能權(quán)限為：

（一）市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理總站

1、負(fù)責(zé)全市農(nóng)村土地承包合同管理，穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定；

2、負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查有關(guān)農(nóng)民負(fù)擔(dān)法律、法規(guī)和政策的貫徹執(zhí)行情況；協(xié)助查處涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)案件；制止非法要求農(nóng)民無(wú)償提供財(cái)力、物力和勞務(wù)的行為；培訓(xùn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理工作人員；

3、負(fù)責(zé)全市村范圍內(nèi)“一事一議”籌資籌勞管理、監(jiān)督和審計(jì)；

4、負(fù)責(zé)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理站、村、社集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同興辦的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體，有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集體資產(chǎn)的其它有關(guān)單位進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；

5、負(fù)責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集體資產(chǎn)管理工作；

6、負(fù)責(zé)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理隊(duì)伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作；

7、負(fù)責(zé)農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)工作。

（二）市種子管理站

1、貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)種子法》及其相關(guān)法律、法規(guī)。

2、負(fù)責(zé)種子計(jì)劃、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和品種及種子質(zhì)量的檢驗(yàn)管理；

3、審核簽發(fā)和管理《種子生產(chǎn)許可證》、《種子經(jīng)營(yíng)許可證》、《種子質(zhì)量合格證》。

4、負(fù)責(zé)查處違法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)種子的單位和個(gè)人，調(diào)解種子糾紛，培訓(xùn)種子技術(shù)和管理人員。

5、培訓(xùn)種子技術(shù)和管理人員。

（三）市農(nóng)藥管理站（市植物檢疫站）

市植物檢疫站與市農(nóng)藥管理站合屬一個(gè)機(jī)構(gòu)。

1、負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)藥監(jiān)督管理工作

2、負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)單位經(jīng)營(yíng)資格審查

3、負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)藥安全合理使用管理、農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督和農(nóng)藥殘留檢測(cè)工作

4、對(duì)違反《條例》和《條例實(shí)施細(xì)則》有關(guān)規(guī)定的行為實(shí)施行政處罰

5、貫徹《植物檢疫條例》及國(guó)家地方各級(jí)政府的植物檢疫法令和規(guī)章制度，向基層干部和農(nóng)民宣傳檢疫知識(shí)。

6、擬訂和實(shí)施當(dāng)?shù)刂参餀z疫工作計(jì)劃。

7、開展檢疫對(duì)象調(diào)查，編制當(dāng)?shù)氐臋z疫對(duì)象分布資料，負(fù)責(zé)檢疫對(duì)象的封鎖，控制和消滅工作。

8、在種子，苗木和其它繁殖材料的繁育基地執(zhí)行產(chǎn)地檢疫，按照規(guī)定承辦應(yīng)施檢疫的植物、植物產(chǎn)品的調(diào)運(yùn)檢疫手續(xù)。對(duì)調(diào)入的應(yīng)施檢疫的植物，植物產(chǎn)品必要時(shí)復(fù)檢。

9、監(jiān)督指導(dǎo)有關(guān)部門建立無(wú)檢疫對(duì)象的種子、苗木繁育生產(chǎn)基地。

10、在當(dāng)?shù)剀囌尽C(jī)場(chǎng)、港口、倉(cāng)庫(kù)及其它有關(guān)場(chǎng)所執(zhí)行植物檢疫任務(wù)。

（四）市農(nóng)村能源農(nóng)業(yè)環(huán)保監(jiān)測(cè)站（市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)站）

農(nóng)村能源農(nóng)業(yè)環(huán)保監(jiān)測(cè)站和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)站是一套人馬，兩塊牌子。

1、宣傳貫徹國(guó)家、省和吉林市有關(guān)農(nóng)村能源農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)和政策；

2、制定農(nóng)村能源、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和年度計(jì)劃；

3、組織推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)，開發(fā)綠色食品；

4、宣傳普及農(nóng)村能源、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)知識(shí)，組織開展農(nóng)村能源、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的科學(xué)研究和技術(shù)推廣工作；

5、組織、指導(dǎo)農(nóng)村生產(chǎn)、生活對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境污染的預(yù)防和治理工作，依法調(diào)查或參與調(diào)查處理農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故；

6、負(fù)責(zé)農(nóng)村能源、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的技術(shù)培訓(xùn)、咨詢、服務(wù)等工作。

7、行使農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)督檢驗(yàn)職能，負(fù)責(zé)市農(nóng)產(chǎn)品的定點(diǎn)、定位檢測(cè)；

8、監(jiān)督農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，提供農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量信息；

9、對(duì)實(shí)施生產(chǎn)許可證和質(zhì)量認(rèn)證的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行檢驗(yàn)；

10、負(fù)責(zé)有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的仲裁檢驗(yàn)和其他委托檢驗(yàn)等項(xiàng)工作。

（五）市農(nóng)機(jī)監(jiān)理站

1、負(fù)責(zé)上道行駛的專門從事運(yùn)輸和既從事農(nóng)田作業(yè)又從事運(yùn)輸?shù)耐侠瓩C(jī)安全技術(shù)檢驗(yàn)。

2、駕駛員考核、核發(fā)全國(guó)統(tǒng)一的道路行駛牌證。

3、農(nóng)機(jī)事故處理。

二、行政許可、批準(zhǔn)、審核、審驗(yàn)、確認(rèn)、登記等行政審批項(xiàng)目的辦理?xiàng)l件、程序、時(shí)限以及所依據(jù)的法律、法規(guī)和規(guī)章、政策

（一）、市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理總站

開展工作的法律依據(jù)：《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》、《吉林省農(nóng)村審計(jì)條例》、《吉林省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承包合同條例》、《吉林省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》、《吉林省集體土地承包經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》、《吉林省農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理若干規(guī)定》、《吉林省村范圍內(nèi)一事一議籌資籌勞管理暫行辦法》等八部法律、法規(guī)。

（二）、種子管理站

種子生產(chǎn)許可審批依據(jù)：《中華人民共和國(guó)種子法》

種子生產(chǎn)許可審批條件：1、生產(chǎn)許可證申請(qǐng)表2申請(qǐng)者的 《種子經(jīng)營(yíng)許可證》及相關(guān)文件3、品種審定證明文件4、質(zhì)量檢驗(yàn)人員生產(chǎn)技術(shù)人員考核合格證明5、注冊(cè)資本和流動(dòng)資金證明6、加工、包裝、貯藏、保管設(shè)備的照片及產(chǎn)權(quán)證明7、種子檢驗(yàn)設(shè)施和儀器的照片及產(chǎn)權(quán)證明。

種子生產(chǎn)許可審批程序：申請(qǐng)審核審批發(fā)證

種子生產(chǎn)許可審批時(shí)限：10天

種子經(jīng)營(yíng)許可審批條件：①經(jīng)營(yíng)許可申請(qǐng)表②注冊(cè)資金的資信證明③檢驗(yàn)人員資格證書④種子檢驗(yàn)儀器清單和照片

種子經(jīng)營(yíng)許可審批程序：申請(qǐng)實(shí)地考察審批發(fā)證

種子經(jīng)營(yíng)許可審批時(shí)限：30天

（三）、市農(nóng)藥管理站（市植物檢疫站）

農(nóng)藥管理審批依據(jù)：《中華人民共和國(guó)農(nóng)藥管理?xiàng)l例》

農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)條件：下列單位可以經(jīng)營(yíng)農(nóng)藥：1、供銷合作社的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料經(jīng)營(yíng)單位。2、植物保護(hù)站。3、土壤肥料站。4、農(nóng)業(yè)、林業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)。5、森林病蟲害防治機(jī)構(gòu)。6、農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)。7、國(guó)務(wù)院規(guī)定的其它經(jīng)營(yíng)單位。

農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)審批程序：申請(qǐng)審核審批發(fā)證

農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)審批時(shí)限：30天

（四）、市農(nóng)機(jī)監(jiān)理站

①申報(bào)農(nóng)業(yè)機(jī)械駕駛證條件：年齡在16－55周歲；具有初中（或相當(dāng)于初中）以上文化程度；身高150厘米以上，身體健康，無(wú)妨礙駕駛機(jī)動(dòng)車的生理缺陷或其它疾病的轄區(qū)內(nèi)居民或以申領(lǐng)暫住證的外埠人口。

程序：申領(lǐng)學(xué)習(xí)駕駛農(nóng)機(jī)者，憑居民身份證或戶口（暫住證），到農(nóng)機(jī)校報(bào)名，參加學(xué)習(xí)；到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以上醫(yī)院體檢；培訓(xùn)學(xué)習(xí)結(jié)業(yè)后由監(jiān)理機(jī)關(guān)進(jìn)行考核；主管人員審批簽字；吉林市所制證；內(nèi)勤登記建檔；核發(fā)駕駛證。

時(shí)限：考核合格的駕駛員一周之內(nèi)核發(fā)駕駛證。

法律依據(jù)：《吉林省農(nóng)業(yè)機(jī)械駕駛（操作）員管理辦法》。

②拖拉機(jī)檢驗(yàn)、核發(fā)牌照、行駛證。

條件：須持車主身份證明，農(nóng)機(jī)來歷證明（購(gòu)車發(fā)貨票），產(chǎn)品合格證到農(nóng)機(jī)監(jiān)理機(jī)關(guān)辦理。

程序：提交相關(guān)材料；檢驗(yàn)；登記建檔；交費(fèi)；審批簽字；制證；核發(fā)牌照、行駛證。

時(shí)限：相關(guān)材料齊全的一個(gè)工作日內(nèi)辦理完畢。

依據(jù)：《吉林省農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》。

三、行政處罰、稅費(fèi)征收、行政仲裁、優(yōu)撫救助、社會(huì)保險(xiǎn)、考試錄用等行政管理事項(xiàng)的依據(jù)、程序和結(jié)果及便民措施、服務(wù)承諾等

（一）、市農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理總站

處罰依據(jù)：《吉林省農(nóng)村審計(jì)條例》

行政處罰程序：根據(jù)農(nóng)村審計(jì)工作計(jì)劃和群眾舉報(bào)確定審計(jì)項(xiàng)目成立審計(jì)小組，制定審計(jì)方案，下達(dá)審計(jì)通知書對(duì)憑證、帳薄、報(bào)表進(jìn)行審計(jì)，取得證明材料形成審計(jì)報(bào)告，征求被審單位意見違法、違紀(jì)處罰告知（符合聽證條件的履行聽證程序）根據(jù)審計(jì)報(bào)告做出審計(jì)結(jié)論和處理決定送達(dá)審計(jì)結(jié)論和處理決定構(gòu)成犯罪的移交司法機(jī)關(guān)追究武刑事責(zé)任結(jié)論、立卷、存檔

服務(wù)承諾：在接案的7天內(nèi)給舉報(bào)人明確答復(fù)，立案的在60天內(nèi)結(jié)案。

便民措施：設(shè)立舉報(bào)電話，舉報(bào)電話6223421

（二）、市種子管理站

行政處罰依據(jù)：《中華人民共和國(guó)種子法》

行政處罰程序：立案階段：舉報(bào)登記立案審批案件調(diào)查、證據(jù)核實(shí)提交案件處理意見。處理階段：違法行為處理事告知（符合聽證條件履行聽證告知）重大案件農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論做出行政處罰決定送達(dá)行政處罰決定執(zhí)行行政處罰決定結(jié)案存檔

便民措施：設(shè)立舉報(bào)電話，舉報(bào)電話6243738

服務(wù)承諾：在接案的7天內(nèi)給舉報(bào)人明確答復(fù)，立案的在60天內(nèi)結(jié)案。

（三）、市農(nóng)藥管理站（市植物檢疫站）

行政處罰依據(jù)：《中華人民共和國(guó)農(nóng)藥管理?xiàng)l例》

處理程序：舉報(bào)立案檢查告知處罰結(jié)案

服務(wù)承諾：審核農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)單位提出的經(jīng)營(yíng)申請(qǐng)、在七個(gè)工作日內(nèi)完成。繁育單位提出的產(chǎn)地檢疫申請(qǐng)、七個(gè)工作日內(nèi)田檢完成。調(diào)運(yùn)單位或個(gè)人提出的調(diào)運(yùn)檢疫要求，不論節(jié)假日兩天內(nèi)辦理完畢。

便民措施：設(shè)立舉報(bào)電話，舉報(bào)電話6230611

（四）、市農(nóng)村能源環(huán)保監(jiān)測(cè)站（農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)站）

行政處罰依據(jù)：《吉林省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)管理暫行規(guī)定》

處理程序：舉報(bào)人舉報(bào) 確定是否立案對(duì)立案的進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查組織專家分析鑒定并作出結(jié)論下達(dá)調(diào)解書作出裁決決定送發(fā)當(dāng)事人。

便民措施：設(shè)立舉報(bào)電話，舉報(bào)電話是6224949

服務(wù)承諾：在接案的7天內(nèi)給舉報(bào)人明確答復(fù)，立案的在60天內(nèi)結(jié)案。

（五）、市農(nóng)機(jī)監(jiān)理站

行政處罰依據(jù)：《吉林省農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》

處理程序：向當(dāng)事人出示合法有效的行政執(zhí)法證件告知當(dāng)事人違法事實(shí)處罰理由和依據(jù)填寫統(tǒng)一制作的預(yù)定格式、編有號(hào)碼的行政處罰決定書將處罰決定書當(dāng)場(chǎng)交付被處罰的當(dāng)事人造知當(dāng)事人不服行政處罰決定，有依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利在2日內(nèi)將行政處罰決定書報(bào)所屬行政機(jī)關(guān)備案依法可以當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出具省財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)。

便民措施：1、實(shí)行一站式辦公，最大限度地為農(nóng)民提供方便，節(jié)省時(shí)間；2、深入基層考核駕駛員3、上門服務(wù)，為養(yǎng)機(jī)戶檢驗(yàn)車輛辦理牌證。

服務(wù)承諾：以服務(wù)“三農(nóng)”為宗旨，做到“文明監(jiān)理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)”。對(duì)手續(xù)齊全，符合條件申領(lǐng)牌證者，一個(gè)工作日內(nèi)辦理完落籍手續(xù)。對(duì)培訓(xùn)考驗(yàn)合格的駕駛員，7日內(nèi)核發(fā)駕駛證。深入基層現(xiàn)場(chǎng)辦公，上門服務(wù)。

四、行政相對(duì)人的權(quán)利：獲得法定利益的權(quán)利、知情權(quán)、拒絕權(quán)、陳述申辯權(quán)、申訴控告權(quán)、行政復(fù)議權(quán)、提起行政訴訟和要求國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利等

（一）、市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理總站：

行政相對(duì)人權(quán)利：農(nóng)村審計(jì)實(shí)行一級(jí)復(fù)議制。被審計(jì)單位對(duì)農(nóng)村審計(jì)站作出的審計(jì)結(jié)論和處理決定不服的，可以在收到審計(jì)結(jié)論和處理決定之日起六十日內(nèi)向上一級(jí)農(nóng)村審計(jì)站申請(qǐng)復(fù)議。上一級(jí)農(nóng)村審計(jì)站在收到復(fù)議申請(qǐng)之日起三十日內(nèi)做出復(fù)議結(jié)論和處理決定。特殊情況下做出復(fù)議結(jié)論和處理決定的期限可以適當(dāng)延長(zhǎng)，但必須經(jīng)其上一級(jí)農(nóng)村審計(jì)站批準(zhǔn)。

被審計(jì)單位對(duì)復(fù)議結(jié)論和處理決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

（二）、市種子管理站

行政相對(duì)人權(quán)利：知情權(quán)、陳述申辯權(quán)、申訴控告權(quán)、行政復(fù)議權(quán)、行政訴訟權(quán)、行政賠償權(quán)

（三）、市農(nóng)藥管理站（市植物檢疫站）

行政相對(duì)人權(quán)利：知情權(quán)、陳述申辯權(quán)、申訴控告權(quán)、行政復(fù)議權(quán)、行政訴訟權(quán)、行政賠償權(quán)

（四）、市農(nóng)村能源環(huán)保監(jiān)測(cè)站（農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)站）

行政相對(duì)人權(quán)利：當(dāng)事人具有獲得法定利益的權(quán)利，具有知情權(quán)、陳述申辯權(quán)、申訴控告權(quán)、行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)。

（五）、市農(nóng)機(jī)監(jiān)理站

行政相對(duì)人權(quán)利：當(dāng)事人對(duì)行政處罰不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。當(dāng)事人逾期不申請(qǐng)行政復(fù)議，不提起行政訴訟，又不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的機(jī)關(guān)可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

五、工作紀(jì)律、廉政勤政制度，對(duì)違法違紀(jì)違諾行為的監(jiān)督辦法、責(zé)任追究辦法及申訴控告途徑等

（一）、堅(jiān)持組織原則，服從組織分配，聽從領(lǐng)導(dǎo)的工作安排。

（二）、自覺遵守單位作息時(shí)間，按時(shí)上下班，不遲到，不早退，工作時(shí)間不辦私事；

（三）、事業(yè)心和責(zé)任心要強(qiáng)，工作積極主動(dòng)，任勞任怨，不計(jì)較個(gè)人得失，服務(wù)態(tài)度好，對(duì)群眾和外來辦事人員要熱情接待，竭誠(chéng)服務(wù)。

（四）、上崗執(zhí)勤要兩人以上，著裝整潔，配帶胸簽，使用文明用語(yǔ)。工作專心致致，精益求精，高質(zhì)高效地完成各項(xiàng)工作任務(wù)。

（五）、工作時(shí)間不準(zhǔn)玩撲克、打麻將、下象棋；

（六）、認(rèn)真參加站內(nèi)組織的政治學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，無(wú)故不得缺度；

（七）、積極參加局黨委召開的各種會(huì)議和組織的各種活動(dòng)。

廉潔自律“十不準(zhǔn)”：

（一）、不準(zhǔn)利用工作之便，與被管理對(duì)象拉關(guān)系，交人情；

（二）、不準(zhǔn)以權(quán)謀私，不準(zhǔn)到企業(yè)或基層吃、拿、卡、要；

（三）、不準(zhǔn)參加和從事與本行業(yè)有關(guān)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、活動(dòng)；

（四）、不準(zhǔn)在工作期間酗酒鬧事、誤事；

（五）、不準(zhǔn)失去原則，為被查處的違法者通融說情；

（六）、不準(zhǔn)失密泄密，將舉報(bào)線索，執(zhí)法檢查內(nèi)容等情況透漏給他人；

（七）、不準(zhǔn)在執(zhí)法過程中?！疤貦?quán)”不講文明。

（八）、不準(zhǔn)用公款互相宴請(qǐng)，正常招待不超標(biāo)準(zhǔn)。

（九）、不準(zhǔn)用公款到營(yíng)業(yè)性的娛樂場(chǎng)所活動(dòng)。

（十）、不準(zhǔn)用公款支付個(gè)人生活消費(fèi)用品的費(fèi)用。

對(duì)違規(guī)違紀(jì)行為的處理

（一）、因工作人員玩忽職守、以權(quán)謀私、徇私枉法的，由所在單位的主管機(jī)關(guān)給予行政處分，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

（二）、工作人員違規(guī)違紀(jì)行為較輕的，給予警告。

（三）、工作人員違規(guī)違紀(jì)行為比較大的，追究行政責(zé)任。

篇5

1985年土地承包時(shí)，謝文瑞作為戶主承包了筋竹鎮(zhèn)筋竹社區(qū)塘面四組的三份責(zé)任田，謝文瑞及其丈夫陳光、女兒陳麗華各占一份。原告謝靜梅于1986年與謝文瑞的兒子結(jié)婚，并將戶口遷入塘面四組謝文瑞戶，此后，謝文瑞、陳光夫妻二人戶口轉(zhuǎn)出本組，承包的兩份責(zé)任田亦由發(fā)包方收回，這樣該戶僅剩下陳麗華一人承包的責(zé)任田。此后陳麗華結(jié)婚，并于1988年將戶口從筋竹社區(qū)塘面四組遷到筋竹社區(qū)三組。1994年土地延包時(shí)，由于謝文瑞、陳光、陳麗華的戶口均已轉(zhuǎn)出筋竹社區(qū)塘面四組，原謝文瑞戶在塘面四組的戶口只剩下謝靜梅和她的兩個(gè)孩子，于是謝靜梅與塘面四組簽訂了延包合同，并領(lǐng)取了《土地延期承包證》。2010年4月，陳麗華得知屬于她承包的責(zé)任田在1994年延包時(shí)被發(fā)包給了謝靜梅引發(fā)糾紛。塘面四組向筋竹鎮(zhèn)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理指導(dǎo)站提出申請(qǐng)，請(qǐng)求將謝靜梅的土地延包證收回或宣告作廢。筋竹鎮(zhèn)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理指導(dǎo)站于2012年4月21日作出《公示》，內(nèi)容為：“……由于塘面四組不注意，造成謝靜梅以自己的名義把陳麗華承包的水田進(jìn)行登記延包，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地承包法》第六條、第九條、第十六條、第二十二條、第三十條的規(guī)定和本著有錯(cuò)必糾的原則，現(xiàn)把謝靜梅的土地延包證撤銷并宣告作廢。如謝靜梅對(duì)本公示取消其土地延包證不服的，可在本公示之日起的三十天內(nèi)提訟?！敝x靜梅對(duì)該《公示》不服，于2012年5月7日向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院依法撤銷被告筋竹鎮(zhèn)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理指導(dǎo)站于2012年4月21日違法作出的《公示》。

爭(zhēng)議焦點(diǎn)

被告筋竹鎮(zhèn)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理指導(dǎo)站是否有權(quán)確認(rèn)謝靜梅與塘面四組簽訂的延包合同的效力，是否有權(quán)撤銷原告的延包證。

原告方認(rèn)為，原告謝靜梅與塘面四組簽訂了土地延包合同書后，領(lǐng)取了《土地延期承包證》，在該延包證中，只有被告筋竹鎮(zhèn)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理指導(dǎo)站作為鑒證機(jī)關(guān)加蓋了印章，沒有其他單位的印章。被告只是原告與塘面四組簽訂延包合同的鑒證機(jī)關(guān)，無(wú)權(quán)確認(rèn)原告謝靜梅與塘面四組簽訂的延包合同的效力，亦無(wú)權(quán)撤銷原告的延包證，其作出的撤銷原告土地延包證的《公示》行為，超越其法定職權(quán)，違反了法律規(guī)定。

被告方認(rèn)為，原告所持的《土地延期承包證》是經(jīng)被告作為鑒證單位蓋章后發(fā)給原告的，現(xiàn)有證據(jù)證明該證存在錯(cuò)誤，根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)承包合同管理辦法》第十七條“無(wú)效承包合同的確認(rèn)權(quán)，歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)承包合同管理機(jī)關(guān)或人民法院”的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理指導(dǎo)站作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)承包合同管理機(jī)關(guān)，有權(quán)確認(rèn)承包合同無(wú)效，既然有權(quán)確認(rèn)合同無(wú)效，也就有權(quán)撤銷承包證，而且本案的延包證中也只蓋有鎮(zhèn)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理指導(dǎo)站的印章。本案原告所持的《土地延期承包證》相關(guān)內(nèi)容存在錯(cuò)誤，被告對(duì)該證內(nèi)錯(cuò)誤的內(nèi)容進(jìn)行鑒證是錯(cuò)誤的，被告撤銷自身鑒證有誤的《土地延期承包證》符合法律規(guī)定。

裁判結(jié)果

本案在審理過程中，被告筋竹鎮(zhèn)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理指導(dǎo)站以《公示》的部分內(nèi)容有誤為由作出“關(guān)于撤銷本站2012年4月21日作出的《公示》的決定”，原告向法院書申請(qǐng)撤訴，法院經(jīng)審查后，準(zhǔn)許原告撤回。

案例評(píng)析

篇6

一、行政合同的界定

中國(guó)近代以來的所謂法律思維方式，無(wú)論是從輾轉(zhuǎn)繼受大陸法系的角度來說，還是從經(jīng)受馬克思辯證唯物主義洗禮的角度來說，其邏輯起點(diǎn)莫不是概念。而我國(guó)當(dāng)今法學(xué)研究的場(chǎng)合，尤其是在一些重大法學(xué)爭(zhēng)論中，在很多意見對(duì)立的場(chǎng)合，爭(zhēng)論的原因和焦點(diǎn)往往是由概念的歧義引發(fā)。③因此，筆者從考察行政合同在不同法系的國(guó)家和地區(qū)的界定入手，以求得出我國(guó)對(duì)行政合同界定所應(yīng)把持的立場(chǎng)。

行政合同，又稱行政契約、公法契約，是以區(qū)分公法、私法為理論背景的大陸法系的概念。由于法律傳統(tǒng)的原因，在行政法學(xué)理論中最早形成行政合同理論的是法國(guó)，今日法國(guó)的行政合同制度及其理論也是特別發(fā)達(dá)。該國(guó)沒有任何一部法律直接對(duì)行政合同的意義進(jìn)行明文規(guī)定，行政法院為將其與民事合同加以區(qū)別以確定管轄，通過行政判例確定了行政合同的三個(gè)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)：合同當(dāng)事人必須有一方是行政主體，合同內(nèi)容是直接執(zhí)行公務(wù)，合同超越私法規(guī)則。④德國(guó)法上行政合同系指以行政法律關(guān)系為客體，設(shè)立、變更或者消滅行政法權(quán)利義務(wù)的合同⑤，1976年《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》對(duì)行政合同進(jìn)行了專章規(guī)定。在日本，學(xué)者對(duì)行政合同的定義有狹義和廣義兩種，狹義認(rèn)為，行政合同是以公法關(guān)系的設(shè)定、變更或廢止為目的的公法合同，這與法、德的有關(guān)界定是大體相類似的；但現(xiàn)在日本占據(jù)統(tǒng)治地位的卻是廣義定義，該定義認(rèn)為，行政合同就是“行政主體作為當(dāng)事人的合同”（室井力語(yǔ)），⑥這就使得日本的行政合同概念在性質(zhì)上包括公法意義上的行政合同和私法意義上的民事合同。相較而言，在英美法系國(guó)家沒有形成如同前述大陸法系國(guó)家的明確的行政合同的概念，但存在著政府合同的概念。

由于英美法系不存在大陸法系上公法、私法的劃分，所以其政府合同適用一般合同法的規(guī)則，因此其很少對(duì)政府合同進(jìn)行界定，但鑒于此類合同的特殊性，行政法學(xué)也研究適用一般合同法規(guī)則的例外情況。在美國(guó)，政府合同是從法院保護(hù)相對(duì)人的權(quán)利到什么程度以及政府在合同中的權(quán)利屬于什么性質(zhì)的角度來進(jìn)行研究的，因此，特許權(quán)是政府合同及政府雇員案件中的重要概念。⑦英國(guó)則比較注重締約的權(quán)力和程序，合同效力的特殊性等問題。⑧我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于1999年公布其“行政程序法”以專章規(guī)定行政合同制度，其內(nèi)容大體沿襲德國(guó)行政程序法的有關(guān)規(guī)定。⑨香港特別行政區(qū)沿襲英國(guó)普通法制度，在合同上與英國(guó)一樣不大區(qū)分公法合同、私法合同，而適用同樣的規(guī)則。⑩澳門特別行政區(qū)則沿襲葡萄牙的規(guī)定，認(rèn)為行政合同是設(shè)定、變更或者消滅某一行政關(guān)系的合意⑾，其1994年“行政程序法”設(shè)專章規(guī)定行政合同。

通過上述比較，我們基本可以得出結(jié)論，即在區(qū)分公法、私法的大陸法系，主流觀點(diǎn)認(rèn)為所謂行政合同，是指行政主體以實(shí)施行政管理為目的，與行政相對(duì)人就有關(guān)行政法律關(guān)系設(shè)立、變更和終止經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議。我國(guó)法學(xué)界也存在這種觀點(diǎn)⑿，即認(rèn)為行政合同是行政主體與行政相對(duì)人之間的一種合意。此外，還存在第二種、第三種觀點(diǎn)。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政合同是國(guó)家行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理目的，而與公民、法人和其他組織之間或者國(guó)家行政機(jī)關(guān)相互之間經(jīng)過協(xié)商，雙方意思表示一致達(dá)成的協(xié)議。⒀第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政合同是指為了實(shí)施行政管理目標(biāo)，行政機(jī)關(guān)相互之間、行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間、或者行政機(jī)關(guān)監(jiān)督下的相對(duì)人之間，經(jīng)相互協(xié)商，意思表示一致所達(dá)成的協(xié)議。 ⒁通過比較可見，我國(guó)法學(xué)界的三種觀點(diǎn)的分歧集中在行政合同主體的問題上。

第二種觀點(diǎn)堅(jiān)持認(rèn)為行政主體之間、行政機(jī)關(guān)與其所屬下級(jí)機(jī)構(gòu)或者工作人員之間也可能存在行政合同關(guān)系，如行政機(jī)關(guān)內(nèi)部通過層層簽訂責(zé)任書的方式落實(shí)責(zé)任制的現(xiàn)象。這種觀點(diǎn)不妥當(dāng)。首先，從本文引言所述及的行政合同的產(chǎn)生背景來看，行政合同主要是適應(yīng)民主、法治的發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變的需要而采取的與行政相對(duì)人之間的關(guān)系的調(diào)整措施，它涉及的是行政主體和行政相對(duì)人之間的關(guān)系，而這才是現(xiàn)代行政法調(diào)整的主要對(duì)象和核心?，F(xiàn)代行政法的產(chǎn)生和行政合同的產(chǎn)生背景都是為了保障民權(quán)，限制公權(quán)。其次，行政合同作為行政行為的一種，是直接調(diào)整社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理目的的，而不是先調(diào)整行政主體內(nèi)部關(guān)系再去調(diào)整社會(huì)管理關(guān)系，它應(yīng)當(dāng)是外部行政行為而非兼具內(nèi)部行政行為和外部行政行為的雙重性質(zhì)。再次，這類合同中，有些合同的簽訂，當(dāng)事人一方并無(wú)選擇權(quán)，只能簽訂而不能不簽，限制了弱勢(shì)一方的意志，有違合同的本質(zhì)，即便因?yàn)樗切姓贤膊荒苋绱?。?yán)格意義上講，這種做法只是內(nèi)部管理行為的選擇模式。最后，按照我國(guó)現(xiàn)行行政法律制度，當(dāng)事人之間就此發(fā)生糾紛也無(wú)法為其提供合理、便捷的救濟(jì)途徑，同時(shí)，所謂行政糾紛是發(fā)生在行政主體和行政相對(duì)人之間的糾紛⒂，上述合同的糾紛根本不應(yīng)列為行政爭(zhēng)議，當(dāng)然也就不應(yīng)由行政法上的法律手段加以解決。

第三種觀點(diǎn)除了認(rèn)為行政主體之間、行政機(jī)關(guān)與其所屬下級(jí)機(jī)構(gòu)或者工作人員之間也可能存在行政合同關(guān)系外，還堅(jiān)持認(rèn)為非行政主體之間也可能存在行政合同，認(rèn)為這時(shí)當(dāng)事人雖然沒有行政主體，但其簽訂合同是根據(jù)行政機(jī)關(guān)的命令或者有行政機(jī)關(guān)監(jiān)督，合同的目的是公共利益。這種觀點(diǎn)也不妥當(dāng)，它混淆了民事合同和行政合同的界限。當(dāng)事人雙方均為非行政主體之時(shí)，所簽訂的合同當(dāng)然為平等主體之間簽訂的合同，也就是民事合同。雙方為履行合同而發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，也當(dāng)然應(yīng)當(dāng)運(yùn)用合同法加以解決，完全沒有必要將其列入行政合同。以往這類的供用電、水、氣、熱力合同、農(nóng)村土地承包合同等，在 1999年《中華人民共和國(guó)合同法》、2002年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》中分別被專章或者專條明確其民事合同性質(zhì)。筆者認(rèn)為，把行政合同的主體過于擴(kuò)大是不符合行政合同概念所指稱的社會(huì)現(xiàn)象的本質(zhì)的，其主體只能限定在行政主體和行政相對(duì)人之間。

基于上文論述，筆者認(rèn)為行政合同具有如下特點(diǎn)：第一，行政合同的主體一方是行政機(jī)關(guān)，即具有法定行政職權(quán)、可以簽訂行政合同的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織，另一方是行政相對(duì)人，即公民、法人和其他組織；第二，行政合同的內(nèi)容是法律、法規(guī)規(guī)定可以使用合同手段或者不排除使用合同手段進(jìn)行行政管理的公共事務(wù)，具有公益性；第三，行政主體在行政合同中居于主導(dǎo)地位，在合同的履行過程中依法享有監(jiān)督控制權(quán)、指揮權(quán)，在合同的變更、解除上依法享有行政優(yōu)益權(quán)，對(duì)違約的行政相對(duì)人依法享有制裁權(quán)。這三點(diǎn)是行政合同的行政屬性。第四，行政合同是雙方協(xié)商一致的產(chǎn)物，行政相對(duì)人對(duì)合同是否簽訂、合同內(nèi)容有一定的選擇權(quán)；第五，行政合同內(nèi)容具有可妥協(xié)性，行政相對(duì)人有權(quán)提出修正合同內(nèi)容的建議，行政主體可以根據(jù)具體情況做出適當(dāng)讓步。這兩點(diǎn)是行政合同的民事屬性。這五方面的特點(diǎn)也就是判斷某合同是否屬于行政合同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

二、行政合同糾紛解決機(jī)制

有合同難免會(huì)有糾紛，有救濟(jì)方有權(quán)利。行政主體與相對(duì)人在行政合同運(yùn)動(dòng)過程中難免會(huì)因?yàn)楹贤暮炗?、合同的履行、行政主體前述特權(quán)的行使、情勢(shì)變更等問題發(fā)生各種糾紛。⒃ 基于行政合同所具有的占主導(dǎo)地位的行政屬性和處于從屬地位的民事屬性，其糾紛解決機(jī)制也應(yīng)循此而構(gòu)建。

行政合同本質(zhì)上是一種行政行為，或者說是一種與行政行為有關(guān)的行為，其糾紛解決機(jī)制應(yīng)當(dāng)適用現(xiàn)有的行政糾紛解決機(jī)制。我國(guó)目前的行政糾紛解決機(jī)制可分為司法外解決機(jī)制和司法解決機(jī)制。其中司法外解決機(jī)制主要是行政復(fù)議機(jī)制，我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議法第2條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)體出行政復(fù)議申請(qǐng)……”，現(xiàn)行《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》將“具體行政行為”解釋為“具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為”，實(shí)質(zhì)上是將原來的“具體行政行為”從僅指行政主體的單方行為擴(kuò)展到了雙方行為，從而已然擴(kuò)大了行政復(fù)議的受案范圍，將行政合同納入了行政復(fù)議的視野。同時(shí)行政復(fù)議法第6條第（六）、（七）兩項(xiàng)具體指出了兩種行政合同即企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)合同和農(nóng)業(yè)承包合同的復(fù)議適用。另一種司法外解決機(jī)制則是所謂的政府協(xié)調(diào)。這在行政管理過程中是比較常見的行政糾紛解決方法，在行政合同糾紛解決過程也是完全可以適用的。

司法解決機(jī)制則是行政訴訟制度。如前所述，行政訴訟中的所謂“具體行政行為”已被解釋成雙方行為，行政合同也在行政訴訟的受案范圍之內(nèi)。但由于行政合同具有民事屬性，所以一方面，在案件審理的法律適用上需要同時(shí)適用行政法律規(guī)范和民事法律規(guī)范，尤其是合同法原則。在審理行政合同案件時(shí)適用合同法原則是很多國(guó)家的做法。大陸法系德國(guó)和法國(guó)分別以法律和判例規(guī)定、確立了法院審理行政合同案件適用合同法原則的規(guī)范。我國(guó)目前雖無(wú)類似規(guī)定，但2003年最高人民法院行政審判工作會(huì)議主題報(bào)告中指出，審理行政合同案件，法律有特別規(guī)定的，適用法律的規(guī)定，沒有規(guī)定的，可以適用合同法的規(guī)定。另一方面，我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法第50條規(guī)定，“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”，但由于該條規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)是為限制行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)濫用，以防止其單方具體行政行為侵害國(guó)家利益、社會(huì)利益、公民利益。但行政合同行為不同于一般的具體行政行為，存在著與行政相對(duì)人的合意，即行政主體在一定范圍、一定程度上有處分的權(quán)力，行政合同的形成就是建立在行政主體與行政相對(duì)人意思表示一致的基礎(chǔ)之上，因此，法院在審理行政合同案件的過程中，完全可以進(jìn)行調(diào)解，使雙方當(dāng)事人在合意范圍內(nèi)達(dá)成和解。當(dāng)然，由于行政合同具有公益性，應(yīng)同時(shí)建立相對(duì)嚴(yán)格的調(diào)解、和解制度，以防侵害公共利益。

此外，同樣是基于行政合同的民事屬性，行政合同糾紛也可以通過雙方協(xié)商加以解決。尤其在由于誠(chéng)實(shí)信用、顯失公平、不可抗力、情更等原因而發(fā)生行政合同糾紛的場(chǎng)合。

因此，行政合同糾紛解決機(jī)制包括兩個(gè)部分，一是司法解決機(jī)制，即行政訴訟制度；二是司法外解決機(jī)制，包括協(xié)商、政府協(xié)調(diào)、行政復(fù)議三種形式。

注釋：

①參見曾繁正、趙向標(biāo)等編譯：《西方主要國(guó)家行政法行政訴訟法》，紅旗出版社，1998年第1版，第102頁(yè)以下。

②參見王平：“民事合同與行政合同之比較及啟示”，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》2000年第3期。

③參見張文顯：《法哲學(xué)基本范疇研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年修訂版，第19頁(yè)。

④參見王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年第1版，第186頁(yè)以下。

⑤參見［德］哈特穆特。毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年第1版，第349頁(yè)。

⑥參見曾繁正、趙向標(biāo)等編譯：《西方主要國(guó)家行政法行政訴訟法》，第252頁(yè)。

⑦參見曾繁正、趙向標(biāo)等編譯：《西方主要國(guó)家行政法行政訴訟法》，第99頁(yè)。

⑧參見曾繁正、趙向標(biāo)等編譯：《西方主要國(guó)家行政法行政訴訟法》，第100頁(yè)。

⑨參見馬永欣：“完善行政合同司法救濟(jì)制度的構(gòu)想”，載《行政執(zhí)法與行政審判》總第9集，法律出版社2004年第1版。

⑩參見馬永欣：“完善行政合同司法救濟(jì)制度的構(gòu)想”。

⑾參見應(yīng)松年主編：《外國(guó)行政程序法匯編》，中國(guó)法制出版社1999年第1版，第618頁(yè)以下。

⑿類似定義參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年第1版，第251頁(yè)，馬永欣：“完善行政合同司法救濟(jì)制度的構(gòu)想”，等。

⒀參見王連昌主編：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年第1版，第255頁(yè)。

⒁參見任中杰主編：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第158頁(yè)。

⒂參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，第295頁(yè)。

篇7

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《征收條例》）2011年1月起施行，取代了原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《拆遷條例》），對(duì)有效規(guī)范城市房屋征收活動(dòng)，切實(shí)保障公共利益的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義?！墩魇諚l例》許多制度規(guī)定，如征收決定、征收補(bǔ)償決定、征收補(bǔ)償協(xié)議、取消行政強(qiáng)拆等成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。履行征收補(bǔ)償協(xié)議發(fā)生糾紛時(shí)，《征收條例》賦予了一方當(dāng)事人提起訴訟的權(quán)力。但同時(shí)《征收條例》規(guī)定了先補(bǔ)償后搬遷的基本原則，政府征收部門在履行征收補(bǔ)償協(xié)議時(shí)應(yīng)承擔(dān)先履行義務(wù)。實(shí)踐中政府征收部門在先履行補(bǔ)償義務(wù)后要求被征收人搬遷時(shí)，難以避免發(fā)生被征收人反悔拒絕履行搬遷義務(wù)。法律適用上的困境使政府征收部門很難采取有效法律措施以解決征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛。

一、征收補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)：民事合同或行政合同

所謂征收補(bǔ)償協(xié)議，就是房屋征收部門為了公共利益的需要，與公民、法人和其他組織，經(jīng)過協(xié)商一致后訂立的解決房屋征收、補(bǔ)償、安置等問題的協(xié)議。《征收條例》第25條規(guī)定：“房屋征收部門與被征收人依照本條例的規(guī)定，就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項(xiàng)，訂立補(bǔ)償協(xié)議。補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟。”從該條規(guī)定并不能看出征收人與被征收人所簽訂的征收補(bǔ)償協(xié)議到底屬于何種性質(zhì)？是民事合同還是行政合同？而征收補(bǔ)償協(xié)議的法律性質(zhì)是解決征收補(bǔ)償協(xié)議爭(zhēng)議的前提。

根據(jù)我國(guó)《合同法》，民事合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。對(duì)于行政合同，目前尚無(wú)國(guó)家立法層面的界定，一般指行政機(jī)關(guān)為達(dá)到維護(hù)與增進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)之目的，與相對(duì)人之間經(jīng)過協(xié)商一致達(dá)成的協(xié)議。民事合同當(dāng)事人之間屬于民事法律關(guān)系，行政合同當(dāng)事人之間屬于行政法律關(guān)系。兩類合同對(duì)應(yīng)的實(shí)體法律關(guān)系是不一致的。民事合同與行政合同主要區(qū)別如下：

1.合同主體。民事合同的主體是具有民事權(quán)利能力和行為能力的自然人、法人和其他組織，民事合同主體間的地位平等，平等地享有法律規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)。行政合同的主體中一方恒定是行政主體，表現(xiàn)為不平等狀態(tài)。行政主體作為合同一方當(dāng)事人，并沒有因合同行為而變成民事主體，其仍保持著行政主體的身份，從而保留了其作為行政主體的行政管理權(quán)，從而使其與行政合同的另一方當(dāng)事人在法律地位上不平等。

2.合同依據(jù)。民事合同主體在不違背法律的禁止性規(guī)定的前提下，遵循意思自治原則，也就是說民事主體在簽訂民事合同時(shí)，可以自由決定合同的內(nèi)容，包括締結(jié)合同的自由、選擇相對(duì)人的自由、決定合同內(nèi)容的自由、變更解除合同的自由、決定合同方式的自由，不需要有特別的法律依據(jù)，其遵循的是“法不禁止即自由”的原則。但在行政合同的簽訂中，作為合同一方的行政主體都有自己的權(quán)限，其行為的方式遵循著“法無(wú)授權(quán)即禁止”的原則。因此，行政合同的依據(jù)不能僅僅是雙方的合意。如果合同是依據(jù)某一行政法律規(guī)范簽訂，并且該行政法律規(guī)范對(duì)行政機(jī)關(guān)締結(jié)合同的權(quán)限或程序都做了明確的規(guī)定，那么行政機(jī)關(guān)在合同當(dāng)中行使的權(quán)力就是一種公權(quán)力，也就是行政合同。

3.合同目的。民事合同的主體基于自身私益的最大化簽訂合同，合同的目的呈現(xiàn)單一的私益性。行政合同則因行政主體的參與，使得行政合同的目的區(qū)別于單純的私益性而具有了公益性。同時(shí)，在行政合同的行政性與合意性之間，行政性應(yīng)是其基本的屬性，合意性是對(duì)傳統(tǒng)行政性的修正，使行政行為的行使方式更加柔性化。

4.合同內(nèi)容。從合同的內(nèi)容角度來對(duì)合同的性質(zhì)進(jìn)行判定，常見于德國(guó)的行政合同理論，其判斷某一合同是行政合同還是民事合同，是看該合同在形成、變更或消滅行政法律關(guān)系還是在形成、變更或消滅民事法律關(guān)系。合同的性質(zhì)應(yīng)根據(jù)合同的內(nèi)容確定，特別是合同約定的給付義務(wù)和履行義務(wù)是否具有公法性質(zhì)為根據(jù)。

5.行政優(yōu)益權(quán)。民事合同在簽訂、履行、變更和解除的過程中，雙方平等地享有法律上的權(quán)利義務(wù)，無(wú)法律上的特權(quán)，除非合同約定，賦予一方法律不禁止的特權(quán)。但是在行政合同中，行政主體對(duì)行政合同的履行享有民事合同主體不享有的行政優(yōu)益權(quán)。具體體現(xiàn)為對(duì)合同履行的監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更權(quán)和解除權(quán)。當(dāng)然，行政主體只有在合同訂立后出現(xiàn)由于公共利益的需要或法律政策的重大調(diào)整，必須變更或解除時(shí)，才能行使單方變更權(quán)、解除權(quán)。由此造成相對(duì)人合法權(quán)益損害的，要予以補(bǔ)償。

根據(jù)《征收條例》，市、縣級(jí)人民政府是國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)奈ㄒ恢黧w，市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。房屋征收部門可以委托房屋征收實(shí)施單位承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作，也可以自行實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。因此，房屋征收部門是法規(guī)授權(quán)的代表市、縣級(jí)人民政府實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償工作的行政機(jī)關(guān)，具有管理轄區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償事務(wù)的權(quán)限。因此，從立法條文的基本精神實(shí)質(zhì)來看，房屋征收部門與被征收人應(yīng)屬于管理者與被管理者的關(guān)系，屬于行政法律關(guān)系，在法律關(guān)系地位上不是平等的。房屋征收部門為了公共利益的需要行使其行政職能，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地上房屋征收的行政管理目標(biāo)，與公民、法人和其他組織，經(jīng)過協(xié)商，相互意思表示一致后訂立房屋征收補(bǔ)償協(xié)議。

可見，征收補(bǔ)償協(xié)議不是民法意義上平等主體之間訂立的協(xié)議，其法律性質(zhì)不是民事合同，符合行政合同的各項(xiàng)構(gòu)成要件，屬于行政合同的范疇。房屋征收部門簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議，是一種具體行政行為。

二、征收補(bǔ)償協(xié)議訴訟方式：民事訴訟或行政訴訟

《征收條例》第25條規(guī)定，“征收補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟”。根據(jù)這一規(guī)定，可以明確的是，征收部門不履行協(xié)議時(shí)，被征收人可以提起訴訟；被征收人不履行協(xié)議時(shí)，征收部門也可以提起訴訟。但是該條未明確征收補(bǔ)償協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，當(dāng)事人所采取訴訟方式的性質(zhì)。

轉(zhuǎn)貼于

我們已經(jīng)判斷，征收補(bǔ)償協(xié)議屬于行政合同性質(zhì)，其法律關(guān)系是行政法律關(guān)系，所以征收補(bǔ)償協(xié)議發(fā)生糾紛時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用我國(guó)《行政訴訟法》。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第2條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。” 所以，當(dāng)征收部門不履行征收補(bǔ)償協(xié)議約定義務(wù)時(shí)，被征收人可以利用《行政訴訟法》來保護(hù)和救濟(jì)自己的合法利益。但是，被征收人不履行征收補(bǔ)償協(xié)議約定時(shí)，房屋征收部門卻無(wú)法同樣根據(jù)《行政訴訟法》第2條規(guī)定提起行政訴訟。因?yàn)榘凑瘴覈?guó)《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，行政訴訟被告只能是行政主體。由此導(dǎo)致征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛發(fā)生時(shí)法律適用陷入困境的問題。我們不禁猜想，《征收條例》制定之時(shí)，立法者是否假定，政府部門可能會(huì)出現(xiàn)違約行為，而被征收人不會(huì)出現(xiàn)違約行為？顯然這一假定是沒有充分理由的。

《征收條例》第27條規(guī)定，“實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷。作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府對(duì)被征收人給予補(bǔ)償后，被征收人應(yīng)當(dāng)在補(bǔ)償協(xié)議約定或者補(bǔ)償決定確定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷”。這是保護(hù)被征收人合法利益的重要規(guī)定。先補(bǔ)償后搬遷的制度對(duì)房屋征收部門規(guī)定了先履行義務(wù)。實(shí)踐中，房屋征收部門履行補(bǔ)償義務(wù)后，被征收人反悔拒絕搬遷的情形也時(shí)有發(fā)生。那么此時(shí)，房屋征收部門根據(jù)什么法律來保護(hù)國(guó)家利益，要求被征收人履行義務(wù)呢？現(xiàn)實(shí)中的法律邏輯是矛盾的。

按照行政訴訟方式處理，征收補(bǔ)償協(xié)議雙方當(dāng)事人享有不同的救濟(jì)途徑。在行政合同的履行過程中，如果行政主體不履行合同義務(wù)，行政相對(duì)方可以依據(jù)《行政訴訟法》對(duì)行政主體提起行政訴訟。如果行政相對(duì)人（被征收人）不履行協(xié)議，行政主體并不享有訴訟權(quán)利。從這個(gè)角度來看，《征收條例》第25條第2款的規(guī)定與現(xiàn)行訴訟制度不符，這或?qū)倭⒎ū茁?，或?qū)倭⒎ㄕ呒俣ㄕ魇詹块T不需要訴訟權(quán)利。

那么征收補(bǔ)償協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，可否按照民事訴訟方式處理呢？首先，征收補(bǔ)償協(xié)議屬于行政法律關(guān)系，不屬于民事訴訟受案范圍。我國(guó)《民事訴訟法》第3條規(guī)定，“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定”。 其次，按照民事訴訟方式處理，則不利于保護(hù)被征收人的合法利益。因?yàn)樵诿袷略V訟中，舉證責(zé)任一般由誰(shuí)主張誰(shuí)舉證，也就是被征收人提起訴訟的話，要承擔(dān)舉證責(zé)任。而在行政訴訟過程中，被征收人因征收補(bǔ)償協(xié)議提起行政訴訟，舉證責(zé)任在于被告即房屋征收部門。在征收補(bǔ)償協(xié)議簽訂過程中，被征收人收集相關(guān)證據(jù)的難度較大。最后，我們也無(wú)法假設(shè)，同一征收補(bǔ)償協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，被征收人提起訴訟為行政訴訟，適用《行政訴訟法》；而房屋征收部門提起訴訟為民事訴訟，適用《民事訴訟法》。毫無(wú)疑問，這種處理方式是自相矛盾的。

這樣看來，征收補(bǔ)償協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，不宜用民事訴訟方式進(jìn)行立案處理。因此，《征收條例》第25條則由于存在極大漏洞而無(wú)法適用，不利于國(guó)家公共利益的實(shí)現(xiàn)，不利于規(guī)范城市房屋征收行為。

三、征收補(bǔ)償協(xié)議法律適用的司法救濟(jì)

征收補(bǔ)償協(xié)議所遭遇的尷尬并非獨(dú)有，一直飽受爭(zhēng)議的國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同也面臨同樣問題，根源還得從行政合同法律制度體系建立入手。在現(xiàn)代行政管理實(shí)踐中，行政主體運(yùn)用行政合同的方式實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)已成為一種趨勢(shì)。有合同就有爭(zhēng)議，有爭(zhēng)議就需要解決。解決行政合同所引起的糾紛需要建立行之有效的救濟(jì)制度。

眾所周知，現(xiàn)行《行政訴訟法》是在人們尚未充分認(rèn)識(shí)行政合同性質(zhì)的情形下出臺(tái)的，因此該法難免存在不適合對(duì)行政合同進(jìn)行審查之處，具體表現(xiàn)在救濟(jì)制度的構(gòu)建上僅是對(duì)相對(duì)人的單向救濟(jì)。例如《行政訴訟法》規(guī)定，只有受行政機(jī)關(guān)具體行政行為侵害的相對(duì)人才能提起行政訴訟，被告不得反訴；在訴訟中被告行政機(jī)關(guān)負(fù)主要舉證責(zé)任。這種單向性救濟(jì)制度實(shí)際上剝奪了行政機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)的權(quán)利。事實(shí)上，行政合同爭(zhēng)議是在雙方達(dá)成合意的條款基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，要求解決爭(zhēng)議的一方不一定就是相對(duì)方，也可能是行政機(jī)關(guān)，故現(xiàn)行行政訴訟制度的單向性規(guī)定不能滿足行政合同救濟(jì)的需要。

篇8

行政合同是和民事合同相對(duì)而言,它是當(dāng)事人設(shè)立、變更、終止行政權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議?！秶?guó)有土地使用權(quán)出讓合同》屬于行政合同,它是土地行政主管部分和相對(duì)人協(xié)商,對(duì)雙方在土地行政治理中的權(quán)利、義務(wù)的約定。將《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》規(guī)定為行政合同,利于維護(hù)相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)利,也利于土地行政主管部分行使土地行政治理權(quán)。

對(duì)于《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》的性質(zhì),我國(guó)法律界熟悉不一。就理論界而言,民法學(xué)者以為其屬于民事合同,行政法學(xué)者以為其屬于行政合同。在審判實(shí)踐中,以前法院將《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》大多作為民事案件來受理,依據(jù)是最高人民法院《民事案件案由規(guī)定(試行)》,該規(guī)定將土地使用權(quán)出讓合同糾紛規(guī)定為第五個(gè)民事案由,屬于房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)合同糾紛①。但是,最高人民法院在2004年1月有關(guān)規(guī)范行政案件案由的通知中,把行政合同列為行政行為之一。依據(jù)該通知,《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》糾紛的案由應(yīng)當(dāng)定為土地行政合同糾紛,應(yīng)該屬于行政訴訟范圍了②。這使實(shí)踐和理論的理解上就更加混亂了。筆者以為,《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》屬于典型的行政合同。本文擬就《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》的性質(zhì),談以下三個(gè)新題目:1、行政合同的起源及和民事合同的區(qū)別;2、《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》屬于典型的行政合同的理由;3、將《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》規(guī)定為行政合同的意義。不對(duì)之處,敬請(qǐng)批評(píng)指正。

一行政合同的起源及和民事合同的區(qū)別

要講行政合同的起源,就要先講合同的起源。合同,又稱為契約,英文稱為“Contract”,法文稱為“Contrat”或者“Pacte”,德文稱為“Vertrag”或者“Kontrakt”。這些用語(yǔ)都是來源于羅馬法的合同概念。羅馬法中合同稱為“Contractus”。根據(jù)羅馬法,契約是指“得到法律承認(rèn)的債的協(xié)議”③。從本質(zhì)上說,契約是雙方當(dāng)事人的合意。雙方當(dāng)事人以發(fā)生、變更、擔(dān)保或消滅某種法律關(guān)系為目的的協(xié)議,就叫契約。在羅馬法上,不僅私法上有契約的概念,公法和國(guó)際法上也有這個(gè)概念。優(yōu)帝《學(xué)說匯纂》就把協(xié)議(Conventio)分為國(guó)際協(xié)議、公法協(xié)議和私法協(xié)議三種。在私法上,則不僅債法中有契約的概念,而且物權(quán)、支屬和繼續(xù)法上也有這個(gè)概念。例如物權(quán)的設(shè)定和轉(zhuǎn)移、婚姻關(guān)系的成立、分析遺產(chǎn)的協(xié)議等,凡能發(fā)生私法效力的一確切事人的協(xié)議,就是契約④。從以上分析我們可以看出,合同的概念有廣義、狹義等不同層次的區(qū)分,合同在不同的語(yǔ)境中有不同的具體含義。我們現(xiàn)在所說的合同,實(shí)際也有這種區(qū)分?！睹穹ㄍ▌t》中的合同,是指當(dāng)事人之間設(shè)立、變更、終止民事法律關(guān)系的協(xié)議?！逗贤ā分械暮贤?是指同等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議,但是不包括婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)等有關(guān)身份關(guān)系的協(xié)議。從以上比較,我們可以看出,以上兩個(gè)合同的概念,外延是不同的,《合同法》中的合同概念要比《民法通則》中合同的概念外延小。但是它們都限定為設(shè)立、變更、終止當(dāng)事人之間的民事法律關(guān)系,屬于民法上的合同,即民事合同。

行政合同是和民事合同相對(duì)而言的。固然,在羅馬法時(shí)期就有國(guó)際協(xié)議、公法協(xié)議和私法協(xié)議之分,但是,行政合同成為行政機(jī)關(guān)自覺運(yùn)用的一種行政手段卻是在資本主義完成產(chǎn)業(yè)革命以后。資本主義產(chǎn)業(yè)革命的完成,使經(jīng)濟(jì)的社會(huì)化程度大大進(jìn)步,很多社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所提出來的新題目,例如失業(yè)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、環(huán)境污染、生態(tài)平衡等,個(gè)人是沒有能力解決的,于是政府職能擴(kuò)展,政府從很少干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到越來越多的干預(yù)經(jīng)濟(jì)。行政合同相對(duì)于行政命令,有它自己的上風(fēng):行政機(jī)關(guān)只有得到相對(duì)人的同意,合同所設(shè)立的權(quán)利義務(wù)才對(duì)相對(duì)人具有法律約束力,它比行政命令相對(duì)緩和得多,這樣,既淡化了強(qiáng)制命令的色彩,使相對(duì)人樂于接受,又使行政機(jī)關(guān)利用合同的方式推行了國(guó)家的法律法規(guī)及政策。到二十世紀(jì)四十年代,現(xiàn)代社會(huì)進(jìn)進(jìn)所謂福利主義國(guó)家時(shí)代,政府開始啟用行政合同作為進(jìn)行行政治理的一種手段。法國(guó)事行政法母國(guó),行政合同制度比較完備,英國(guó)、德國(guó)、美國(guó)、日本的行政合同制度也都得到發(fā)展。我國(guó)行政合同的發(fā)展是在改革開放以后,現(xiàn)在,行政法學(xué)者一般把行政合同分為國(guó)有土地出讓合同、全民所有制產(chǎn)業(yè)承包合同、全民所有制小型產(chǎn)業(yè)企業(yè)租賃經(jīng)營(yíng)合同、農(nóng)村土地承包合同和糧食定購(gòu)合同、國(guó)家訂貨合同、公共工程承包合同等⑤。

篇9

為深入貫徹黨的十七大和十七屆三中全會(huì)精神，深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展，以全面開展“工作效能年”活動(dòng)為載體，圍繞縣委、縣政府中心工作，把保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展作為檢察機(jī)關(guān)服務(wù)大局的首要任務(wù)，充分立足職能，全力服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，全力保障和改善民生，為**趕超式發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律保障，特提出如下實(shí)施意見，并接受社會(huì)各界監(jiān)督。

一、維護(hù)良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。積極參加整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)，依法打擊嚴(yán)重破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序特別是金融、證券、房地產(chǎn)等領(lǐng)域的犯罪活動(dòng)，促進(jìn)資本市場(chǎng)和房地產(chǎn)等市場(chǎng)健康發(fā)展。積極參與治理商業(yè)賄賂，突出查辦發(fā)生在工程建設(shè)、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易、醫(yī)藥購(gòu)銷、政府采購(gòu)、資源開發(fā)等領(lǐng)域的商業(yè)賄賂犯罪案件，努力凈化公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。積極發(fā)揮對(duì)民事審判的法律監(jiān)督職能，促進(jìn)依法調(diào)節(jié)民事經(jīng)濟(jì)關(guān)系，促進(jìn)各類市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)。

二、強(qiáng)化對(duì)重大項(xiàng)目建設(shè)安全的保障。充分發(fā)揮檢察職能，認(rèn)真做好民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等重大項(xiàng)目建設(shè)關(guān)鍵部位和環(huán)節(jié)的預(yù)防性監(jiān)督工作，積極開展重大項(xiàng)目建設(shè)中的行賄犯罪檔案查詢，依法嚴(yán)懲損害重大項(xiàng)目建設(shè)的各類刑事犯罪，嚴(yán)肅查處國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員侵犯重大項(xiàng)目投資者和經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的職務(wù)犯罪案件，推動(dòng)重大項(xiàng)目建設(shè)健康規(guī)范進(jìn)行。

三、注重保護(hù)能源資源和生態(tài)環(huán)境。依法打擊造成重大環(huán)境污染、嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境等犯罪，繼續(xù)抓好查辦危害能源資源、破壞生態(tài)環(huán)境瀆職犯罪專項(xiàng)活動(dòng)，促進(jìn)能源資源節(jié)約和生態(tài)文明建設(shè)。對(duì)于行政不作為造成環(huán)境污染和自然資源破壞的情形，積極探索運(yùn)用公益訴訟的方式，依法保護(hù)社會(huì)公共利益。

四、切實(shí)改進(jìn)辦案方式和方法，保障企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。從有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序穩(wěn)定的高度，規(guī)范執(zhí)法，文明辦案。對(duì)受理的舉報(bào)線索，慎重初查、慎重立案。對(duì)涉及企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和關(guān)鍵崗位工作人員的職務(wù)犯罪案件，慎重選擇辦案時(shí)機(jī)。對(duì)法律政策界限不明的，嚴(yán)格區(qū)分工作失誤與瀆職犯罪，依法慎重處理。切實(shí)改進(jìn)執(zhí)法的方式方法，慎重使用查封、扣押、凍結(jié)、拘留、逮捕等措施，特別是對(duì)企業(yè)法定代表人采取強(qiáng)制措施，做到慎之又慎，決不因?yàn)閳?zhí)法不當(dāng)給企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成不利影響。加強(qiáng)對(duì)涉及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的民事審判和行政訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督，依法保護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益。認(rèn)真傾聽企業(yè)的意見和建議，立足檢察職能，及時(shí)有效地提供法律支持和司法服務(wù)，促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展。

五、積極服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展。依法打擊侵害農(nóng)民利益、危害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、影響農(nóng)村穩(wěn)定的犯罪，堅(jiān)決打擊農(nóng)村黑惡勢(shì)力犯罪、嚴(yán)重影響農(nóng)民群眾安全感的“兩搶一盜”、拐賣婦女兒童等犯罪，以及利用組織破壞法律實(shí)施和利用宗教、宗族勢(shì)力破壞農(nóng)村政權(quán)建設(shè)的犯罪活動(dòng)；積極參與農(nóng)村社會(huì)治安綜合治理和平安創(chuàng)建活動(dòng)，結(jié)合辦案加強(qiáng)法制宣傳，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)大局穩(wěn)定。繼續(xù)深入開展查辦涉農(nóng)職務(wù)犯罪工作，重點(diǎn)查辦發(fā)生在惠農(nóng)支農(nóng)資金發(fā)放、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村土地征用等領(lǐng)域和環(huán)節(jié)侵害農(nóng)民切身利益的案件，并及時(shí)將追繳的贓款全額返還給受損農(nóng)民；認(rèn)真辦理土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村金融等領(lǐng)域和涉及農(nóng)民工勞資等糾紛的民事行政申訴案件，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)等權(quán)益。有針對(duì)性地加強(qiáng)涉農(nóng)職務(wù)犯罪預(yù)防，保障中央各項(xiàng)支農(nóng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的有效落實(shí)。深入農(nóng)村開展調(diào)查研究，積極探索加強(qiáng)農(nóng)村檢察工作的有效措施，不斷提高服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展的能力和水平。

六、高度關(guān)注和保障民生。抓住關(guān)系民生的突出問題，加大法律監(jiān)督力度，切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。嚴(yán)肅查辦發(fā)生在社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、征地拆遷、移民補(bǔ)償、搶險(xiǎn)救災(zāi)、醫(yī)療衛(wèi)生、招生考試等領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，以及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的侵權(quán)犯罪，切實(shí)保障人民群眾依法享有的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各項(xiàng)權(quán)利。積極參加食品、藥品安全專項(xiàng)整治活動(dòng)以及“質(zhì)量和安全年”活動(dòng)，依法嚴(yán)厲打擊制售有毒、有害食品、藥品等涉及群眾切身利益的犯罪，堅(jiān)決查辦重大安全生產(chǎn)事故、重大食品安全事件背后的受賄、徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守等職務(wù)犯罪，切實(shí)保障生產(chǎn)安全和食品衛(wèi)生安全。強(qiáng)化對(duì)涉及勞動(dòng)爭(zhēng)議、保險(xiǎn)糾紛、補(bǔ)貼救助等民事審判和行政訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督，堅(jiān)決監(jiān)督糾正侵害弱勢(shì)群體利益的現(xiàn)象。及時(shí)執(zhí)行已復(fù)查糾正的案件和刑事賠償決定，探索實(shí)行對(duì)生活確有困難的被害人司法救助制度，體現(xiàn)司法的人文關(guān)懷。

七、強(qiáng)化法律監(jiān)督，確保司法公正。全面梳理有損公平正義的突出問題和法律監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，加大對(duì)侵害企業(yè)利益、危害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等犯罪案件的立案監(jiān)督、審判監(jiān)督力度，特別是涉外民商事案件審判活動(dòng)的監(jiān)督力度，切實(shí)依法糾正因地方保護(hù)主義導(dǎo)致的司法不公，嚴(yán)肅查處其中的徇私舞弊、枉法裁判等犯罪案件，切實(shí)維護(hù)社會(huì)公平正義。

八、建立預(yù)防職務(wù)犯罪聯(lián)系制度，增強(qiáng)企業(yè)防護(hù)能力。結(jié)合辦案幫助 企業(yè)建立健全規(guī)章制度，堵塞漏洞，消除隱患，并認(rèn)真搞好行業(yè)預(yù)防和重點(diǎn)預(yù)防，與重要行業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)部門建立聯(lián)系制度，互通情況，密切配合，堅(jiān)持每季度召開一次聯(lián)席會(huì)議，共同做好預(yù)防犯罪工作。各業(yè)務(wù)科室分別與一個(gè)以上企業(yè)建立法律服務(wù)聯(lián)系點(diǎn)，加強(qiáng)與企業(yè)負(fù)責(zé)人和客商的聯(lián)系，主動(dòng)無(wú)償提供法律咨詢和法律服務(wù)，幫助排憂解難，支持合法經(jīng)營(yíng)，協(xié)助企業(yè)開展法律宣傳教育，增強(qiáng)企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)，依法管理的自我保護(hù)意識(shí)和保護(hù)能力。

篇10

所謂行政合同（又稱行政契約），通說是指行政主體為了行使行政職權(quán)，實(shí)現(xiàn)特定的行政管理目的，而與公民、法人和其他組織，經(jīng)過協(xié)商，相互意思表示一致所達(dá)成的設(shè)立、變更、終止相互間權(quán)利義務(wù)的協(xié)議。一般認(rèn)為，行政合同包括以下三種形態(tài)：其一是行政主體相互間的合同；其二是行政主體與行政相對(duì)人之間的合同；其三特定領(lǐng)域中受行政主體支配的行政相對(duì)人之間的合同。行政法學(xué)研究的合同，主要是第二種形態(tài)的合同，即行政主體與行政相對(duì)人之間的合同。該形態(tài)合同亦是本文所論行政合同救濟(jì)問題的主要指向。

一、行政合同法律救濟(jì)的必要性

行政合同作為政府管理國(guó)家的一種行政手段，是隨著社會(huì)的發(fā)展、國(guó)家職能的擴(kuò)張、人民民主觀念和國(guó)家意識(shí)的加強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而產(chǎn)生和發(fā)展；并進(jìn)一步隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、行政作用的改變而突顯出來。他的出現(xiàn)，一方面可以提高行政機(jī)關(guān)的工作效率，突出了在民的思想，讓“合同”進(jìn)入“行政”域，使以支配和服從為特征的高權(quán)利行政更加柔和和富有彈性，充分體現(xiàn)了其旺盛的生命力及日益重要的作用。但是，另一方面，由于我國(guó)法學(xué)界對(duì)行政合同的定性問題爭(zhēng)議不一，結(jié)果導(dǎo)致行政合同徘徊在民事契約與行政契約之間，對(duì)于層出不窮的各種實(shí)際問題，往往出現(xiàn)“陰不收陽(yáng)不管”或搞不清到底由誰(shuí)來管的混亂而尷尬的局面，嚴(yán)重影響了行政合同積極作用的發(fā)揮。同時(shí)，行政合同救濟(jì)制度的不完善必然導(dǎo)致行政相對(duì)人對(duì)行政合同的參與性、民主性的信心下降，勢(shì)必影響行政合同制度的進(jìn)一步發(fā)展，也從根本上違背了行政合同更好的實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理目標(biāo)、更好的發(fā)揮行政相對(duì)人的積極性和創(chuàng)造性、合同爭(zhēng)議投訴有門，解決有據(jù)的初衷。因此，為行政合同建立一個(gè)合理、健全且與現(xiàn)行體制不相沖突的救濟(jì)制度是十分必要的，也是迫切需要的。

二、行政合同救濟(jì)在國(guó)的現(xiàn)狀

我國(guó)目前行政合同救濟(jì)的現(xiàn)狀是：行政合同法還沒有出臺(tái)，行政合同的救濟(jì)沒有明確的法律依據(jù)。行政合同的種類不明確，救濟(jì)方式混亂。

在行政合同法律關(guān)系中，行政主體享有必要的統(tǒng)治者特權(quán)，即其享有行政合同的發(fā)起權(quán)；對(duì)行政合同履行的監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)；單方變更、解除合同權(quán)；對(duì)不正當(dāng)履行合同的制裁權(quán)。而相對(duì)人除享有合同締結(jié)權(quán)外并無(wú)其他相應(yīng)性權(quán)利。因此，在行政主體行使上述特權(quán)時(shí)，相對(duì)人的權(quán)利都極可能也極易受到損害。而在受到損害之后，行政主體大多不予理會(huì)、拒絕承擔(dān)任何責(zé)任。此種不良現(xiàn)象的直接根源在于：我國(guó)行政合同法還沒有出臺(tái)，行政合同的救濟(jì)還沒有明確的法律依據(jù)。同時(shí)，目前我國(guó)行政合同種類不明確，救濟(jì)方式混亂。實(shí)踐中已大量存在行政合同，如：土地承包合同；政府采購(gòu)合同；人事聘用合同；科研合同；計(jì)劃生育合同；公用征收合同；公共工程承包合同；工業(yè)企業(yè)承包、租賃合同。對(duì)于這些合同的種類、定性問題，學(xué)術(shù)界至今沒有統(tǒng)一。而相應(yīng)的救濟(jì)，在制度上將他們納入了行政法的范疇，并且予以相應(yīng)的行政法上的司法救濟(jì)；但在實(shí)踐中，一般將行政合同的救濟(jì)納入民事救濟(jì)的范疇，多采用民事手段來處理。這是解決我國(guó)目前急待完善的行政合同救濟(jì)制度與實(shí)踐中紛繁多樣的行政合同實(shí)務(wù)之間的矛盾不得已的措施

總之，我國(guó)目前行政合同救濟(jì)水平在事實(shí)上導(dǎo)致行政合同雙方的權(quán)利、義務(wù)不穩(wěn)定，或處于懸空狀態(tài)（主要是相對(duì)人利益上的缺失），行政合同法律秩序一片混亂。

三、行政合同分階段性救濟(jì)制度構(gòu)想

為了遏止上述惡果的涌現(xiàn)，追求當(dāng)事人雙方行政合同法律關(guān)系的和諧，必須而且只能從根源入手，即：努力尋求當(dāng)事人雙方權(quán)利的平衡，并通過其他途徑給予相對(duì)人的權(quán)利予更多的救濟(jì)。具體到行政合同相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)包括以下四個(gè)方面。

（一）合同定立過程中的救濟(jì)——質(zhì)詢

以合同本身的要約——承諾規(guī)則解釋，行政合同的主要條款是由行政主體以要約形式提出，由相對(duì)人作出承諾形成的。同時(shí)對(duì)于和誰(shuí)締結(jié)、如何締結(jié)合同，行政主體占據(jù)主導(dǎo)地位。因此，在那些能夠使相對(duì)人獲利的合同的訂立中，那些參與而未能與行政主體訂立合同的當(dāng)事人就應(yīng)能夠要求行政主體對(duì)：為什么選擇他人而非自己、根據(jù)是什么等作出具體說明，以能夠進(jìn)一步明確、主張自己的權(quán)

（二）合同履行過程中的救濟(jì)

1、對(duì)行政主體在行使指揮權(quán)時(shí)的抗辯。行政主體對(duì)合同的履行享有監(jiān)督權(quán)和控制權(quán)的同時(shí)，對(duì)涉及公共利益合同的具體執(zhí)行措施還享有指揮權(quán)。這是因?yàn)樾姓黧w享有大量的信息和相應(yīng)的能力，是為了更好的促使公共利益的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)相對(duì)人在客觀上也是為了公共利益。為此，相對(duì)人對(duì)行政主體的指揮權(quán)享有抗辯權(quán)不是為了抵制行政主體的指揮權(quán)；相反，恰恰是為了在行政主體的指揮下，更明確、充分的對(duì)產(chǎn)生的后果負(fù)責(zé)。

2、行政主體單方面變更、解除合同和行使制裁權(quán)時(shí)相對(duì)人的聽證。行政主體為了公共利益的需要或由于情更、政策上的變更而單方面變更、解除合同或?qū)Σ贿m當(dāng)履行合同義務(wù)當(dāng)事人實(shí)施的多種制裁手段（如：罰款、強(qiáng)制執(zhí)行和代執(zhí)行、解除合同而不給相對(duì)人任何補(bǔ)償）是比較嚴(yán)厲的，對(duì)相對(duì)人利益影響甚大。對(duì)此，相對(duì)人應(yīng)有要求召開聽證會(huì)的權(quán)利。通過聽證，要求行政主體說明理由，聽取相對(duì)人的陳述、申辯，給予相對(duì)人充分表明自己意見的機(jī)會(huì)。

(三)行政上的救濟(jì)。在合同履行、訂立過程中為相對(duì)人設(shè)立的質(zhì)詢、抗辯、聽證是在程序上對(duì)其權(quán)利的救濟(jì)，是沒有實(shí)體保障的，還需進(jìn)一步有賴于行政救濟(jì)。

1、行政仲裁。隨著我國(guó)仲裁制度的改革，依據(jù)仲裁法重新建立的仲裁機(jī)構(gòu)性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g組織。而行政合同爭(zhēng)議涉及公法（行政法）上的權(quán)利義務(wù)的爭(zhēng)議根本不適用民間仲裁機(jī)構(gòu)的救濟(jì)。因此，行政合同的救濟(jì)不宜借助此類仲裁體系，對(duì)此，仲裁法也予以肯定。但仲裁制度的變革并不否認(rèn)仲裁作為解決糾紛的有效方式也能夠用于行政合同糾紛。目前，行政機(jī)關(guān)在行政體系內(nèi)部設(shè)立了專門的仲裁機(jī)構(gòu)，解決特定的行政賠償。例如：人事部設(shè)立了人事仲裁廳，受理因履行聘任合同發(fā)生的爭(zhēng)議。這種模式對(duì)解決行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)與其下級(jí)機(jī)構(gòu)及其所屬公務(wù)員之間的行政合同糾紛具有較強(qiáng)的示范和借鑒作用，落實(shí)在制度上就是考慮能否在行政機(jī)關(guān)體系內(nèi)設(shè)立專門的具有一定獨(dú)立性的仲裁機(jī)構(gòu)。

2、行政復(fù)議。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二章行政復(fù)議范圍中的明確規(guī)定，相對(duì)人“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)變更或廢止農(nóng)業(yè)承包合同侵犯其合法權(quán)益的”可以提起復(fù)議。由此，農(nóng)業(yè)承包合同相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)就有了明確的法律依據(jù)。一旦農(nóng)業(yè)承包合同糾紛出現(xiàn)，便可選擇直接進(jìn)行行政復(fù)議，將相對(duì)人的損失降到最小?；谵r(nóng)業(yè)承包合同立法上的積極成就，該模式的立法應(yīng)大力推廣到其它種類的行政合同中。

3、行政賠償。行政賠償是國(guó)家賠償責(zé)任之一，是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)侵犯自然人、法人和其它組織合法權(quán)益造成損失的，由國(guó)家給予受害人的賠償。其構(gòu)成要件是：①必須是行政機(jī)關(guān)及其工作人員與職權(quán)有關(guān)的行為；②必須是行政機(jī)關(guān)的違法行為；③違法行為與受害人的損失存在法律上的因果關(guān)系；④受害人的損失確已發(fā)生。由此來看，行政賠償當(dāng)然應(yīng)適用于行政合同糾紛，但我國(guó)賠償法第二章行政賠償范圍卻沒有將行政合同明確納入賠償范圍。筆者認(rèn)為，應(yīng)在我國(guó)賠償法中直接、明確地對(duì)行政合同糾紛的行政賠償予以規(guī)范。

（四）司法救濟(jì)。司法救濟(jì)是行政合同的終極救濟(jì)，是樹立在程序救濟(jì)、行政救濟(jì)之后最堅(jiān)實(shí)的屏障。司法救濟(jì)既屏除了程序救濟(jì)無(wú)實(shí)體保障的缺陷，又能有效防止行政救濟(jì)“自己做自己法官”而產(chǎn)生不公正的出現(xiàn)。

行政訴訟（即行政合同司法上的救濟(jì)）是由司法機(jī)關(guān)依司法程序解決行政爭(zhēng)議的一種訴訟制度?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人和其它組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)依照本法向人民法院提訟”。但《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》在關(guān)于具體行政行為的界定上將行政合同拒之門外。而《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》規(guī)定的不可訴行為亦不包括行政合同糾紛。正是因?yàn)榇朔N立法漏洞，盡管在實(shí)踐中行政法庭有受理行政合同糾紛案件的實(shí)例，但嚴(yán)格的說，行政訴訟制度并沒有將行政合同納入救濟(jì)范圍，而是將其作為民事合同，按民事訴訟程序進(jìn)行審理。這一后果使行政合同救濟(jì)狀況又落回到了初始的低劣層級(jí)。為了確立切實(shí)、明確的司法救濟(jì)手段，有學(xué)者認(rèn)為：應(yīng)將行政合同納入具體行政行為范疇之內(nèi)，理由是：（1）行政合同都是基于一定的行政目的，行使行政權(quán)利的方式。（2）行政合同事實(shí)上能夠引起行政法上的效果，產(chǎn)生行政法律關(guān)系。（3）行政合同是行政主體與特定的相對(duì)人訂立的，產(chǎn)生直接的法律效力。筆者非常支持此觀點(diǎn)，認(rèn)為我國(guó)相關(guān)法律、法規(guī)和法學(xué)著作中對(duì)具體行政行為界定不夠周延，理論界需要在行政法基礎(chǔ)理念的基礎(chǔ)上對(duì)具體行政行為的范圍進(jìn)行反思、重構(gòu)，以便為行政合同的司法救濟(jì)找到一個(gè)有效、合理的訴訟救濟(jì)途徑。

總之，行政合同糾紛在我國(guó)實(shí)踐中是大量存在的，這對(duì)我國(guó)行政法制進(jìn)程有所阻礙的事實(shí)是不可忽視的。解決這些糾紛的救濟(jì)途徑必須明確，應(yīng)當(dāng)在最短時(shí)間內(nèi)，確立一個(gè)貫穿其始終、分階段性、具有針對(duì)性的救濟(jì)制度，以能夠有效保障相對(duì)人的合法權(quán)益和行政管理的高效率。

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