導語：如何才能寫好一篇法律實施機制，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、草原生態(tài)保護補獎機制總體實施成效

草原生態(tài)保護補獎區(qū)域內(nèi)生態(tài)、生產(chǎn)和生活總體持續(xù)穩(wěn)定的方向發(fā)展。

第一，生態(tài)恢復趨勢明顯。2014年自治區(qū)草原植被蓋度43.6%，比2010年提高了6.52個百分點，連續(xù)3年穩(wěn)定在40%以上。其中，呼倫貝爾市（2014年）、烏蘭察布市（2014年）的草原植被平均蓋度分別達到72%和29.7%，比2011年分別提高了13%和7.47%。

第二，補獎區(qū)域內(nèi)農(nóng)牧民收入增加。2014年，自治區(qū)農(nóng)牧民人均可支配收入9990元，比2010年的7365元增加了2625元，增長了35%，其中牧民人均純收入到達11769年，比2010年的8452元增加了3317元，增長39.2%。

第三，轉變生產(chǎn)方式。適度的規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)逐漸發(fā)展起來，由于政策引導和市場供求關系的影響。牛羊進行短期集中育肥，冬羔早春羔育肥出欄逐步擴大;牧民開始向非牧產(chǎn)業(yè)和舍飼圈養(yǎng)轉移，牧民組織化程度進一步提高。據(jù)統(tǒng)計，補獎區(qū)域內(nèi)有各類草原農(nóng)牧業(yè)合作社1.3萬家，入社牧戶達到124萬戶。

第四，草原確權工作不斷推動。由于補獎資金直補給農(nóng)牧民，需要根據(jù)每戶承包草場的面積來確定領取的補獎金額，各地區(qū)不斷推動草原確權工作。由于各種原因，一些旗縣仍存在邊界不清的問題。對于未能落實草原確權到戶的，部分地區(qū)將公用草場的補貼平均發(fā)到全體相關的牧民，例如，呼倫貝爾市陳巴爾虎旗的某地公用夏草場就是以確權不確地的方式進行了聯(lián)戶承包，將補貼均分給相關的全體牧民;部分地區(qū)暫停發(fā)放補貼，等待確權。

第五，農(nóng)牧民法律意識和維權意識不斷加強。由于確權、圍欄和發(fā)放補貼，農(nóng)牧民更加重視保護自己的草場。草原生態(tài)保護獎勵補助機制的實施，整體上促進了牧區(qū)草原生態(tài)環(huán)境、社會和諧和邊疆穩(wěn)定。

二、草原生態(tài)保護獎勵補償機制實施中的各種問題

（一）補貼標準差異引起的公平性問題

禁牧指長期禁止放牧利用，對草地施行1年以上禁止放牧利用的措施，主要針對生態(tài)脆弱、水土流失嚴重或具有特殊利用方式（如割草場）的草場進行禁牧。2011年自治區(qū)實際落實禁牧面積4.428億畝，涉及資金245635.46萬元。禁牧區(qū)補貼標準方面，內(nèi)蒙古禁牧區(qū)平均補貼測算標準為6元/畝，再根據(jù)各盟市草原實際生產(chǎn)能力，確定標準畝系數(shù)，用6元/畝乘以標準畝系數(shù)，就是本地區(qū)的補貼標準。從呼倫貝爾市到阿拉善盟，標準畝系數(shù)從1.59到0.35不等。標準畝系數(shù)的確定原則是根據(jù)各地區(qū)草原生產(chǎn)力水平的差距，牧民收入水平，按照實際載畜能力合理制定補助標準，確保從事草原畜牧業(yè)的農(nóng)牧民在禁牧和減畜的情況下，年平均收入水平在原有基礎上不降低，并有所增加。為了避免農(nóng)牧戶補獎額度過高或過低，自治區(qū)實行封頂和保底措施。封頂?shù)臉藴适?，按照本盟市上年農(nóng)牧民人均純收入的2倍進行控制，保底的標準由地方另行制定。除標準畝系數(shù)原因外，各個地區(qū)的發(fā)放補貼標準也不盡相同，主要補貼標準和成因如下：

1、地方財力不同，導致補貼標準的差異。同一盟市內(nèi)部，由于地方財力各異，發(fā)放補貼標準相異。例如巴彥淖爾市涉及補獎的旗縣加大相關政策銜接力度，如烏拉特前旗自籌資金784萬元，將所有草畜平衡面積補貼標準由每畝1.185元提高到退牧還草項目禁牧面積的補貼標準，即每畝4.95元;烏拉特中旗自籌資金3816萬元，將所有草畜平衡面積補貼標準由每畝1.185元提高到獎補機制禁牧面積的補貼標準，即每畝4.74元。烏拉特后旗由于1998年落實雙權一制時候遺留問題較多，補獎資金發(fā)放率不高。在同一市內(nèi)的不同旗縣由于地方財力不同導致補貼標準不一。

2、保底封頂?shù)拇胧┯惺Ч?，尤其是封頂?shù)囊?guī)定引起對草原生態(tài)環(huán)境保護做出較大付出者得不到相應的經(jīng)濟補償問題。在自治區(qū)逐步推行草原承包經(jīng)營期就是將集體所有草場以村為單位，或按照牧戶人口或人口與牲畜數(shù)量相結合的辦法，給牧戶劃分草牧場。因此，受到嘎查村原有草牧場面積、牧戶人口和牲畜數(shù)量等因素的影響，各地牧民人均草牧場面積差距較大。在同一個嘎查內(nèi)部就出現(xiàn)了牧戶之間草場面積較大差異和相鄰嘎查的牧戶草場面積不同的情況，為此在一些地區(qū)采取了封底保底的做法。但是封頂保底的做法需要具體分析，首先根據(jù)標準畝的規(guī)定已經(jīng)將不同區(qū)域草原的差異體現(xiàn)出來了，同時也反映在補獎資金發(fā)放中。保底的做法很好，保障了很少面積的牧民不會因為草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施生活水平下降;但原本擁有較多草場的牧戶不能按照實際草場面積獲得補貼，有些欠妥。草場面積較多的牧民在禁牧和草畜平衡責任書中承擔更多的生態(tài)保護任務，局限了他們使用草場獲得經(jīng)營收益的權利，限制了他們因此獲得相應的收益，不能就具體受損進行補償。草原生態(tài)保護補助獎勵的額度原本就不高，不能充分反映生態(tài)保護的正外部性，而進一步封頂方面規(guī)定，對于草場面積超過規(guī)定人均面積的牧戶是不公平的。例如在錫林浩特市某旗，階段性禁牧區(qū)域內(nèi)，人均草場面積500畝以下（含500畝）的每人每年補貼3000元;人均草場面積501-1667畝的，按照草場的實際面積每人每年6元標準補貼;人均草場面積1668畝以上的每人每年補貼10000元。封頂保底的規(guī)定必然出現(xiàn)補獎資金結余和怎樣使用結余資金的問題。

3、歷史原因導致補獎的金額差異。在第一輪草原承包時，很多地區(qū)劃分草場承包草原面積是依據(jù)每戶的人口與牲畜相結合的辦法，人口多和牲畜多的牧戶分到的草場面積大。例如調(diào)查到某嘎查在1986年第一輪草原承包時劃分草場的標準是按照每人45畝，每頭牛45畝的方法劃分本嘎查的草場;在第二輪草原承包時基本沒有變動每戶承包草場的畝數(shù)，只是部分牧戶的承包草場的位置有些變動。

原有人口多，飼養(yǎng)較多牲畜的分到很大面積的草場的牧戶，現(xiàn)在或沒有牲畜或牲畜較少，但領取很多補貼;一些草場面積較少的牧民經(jīng)過多年經(jīng)營，牲畜的頭數(shù)增加了，需租賃別人的草場放牧或打草，即拿不到適度注意保護草場的補貼，也需增加投入保持牲畜頭數(shù)和收入水平，必然會不考慮草場承載來利用草場。出租方很少在出租草場后限制承租人使用草場的方式，或出租方與承租方?jīng)]簽訂使用草場的合同。因此對于被他人的使用草場很難得到保護和適度利用。這樣一方面國家和自治區(qū)拿出獎補資金保護草原，另一方面出租方既拿著補獎的補貼，又得到租金。

（二）補獎資金發(fā)放依據(jù)問題

草原生態(tài)保護補獎機制其中一項是牧民生產(chǎn)資料補貼資金，具體標準是每戶牧民生產(chǎn)資料的補貼500元。呼倫貝爾市牧戶生產(chǎn)資料補貼標準為500元/戶/年。鄂溫克自治旗考慮到自治區(qū)的批復方案是采用旗1998年的牧戶數(shù)確定牧戶生產(chǎn)資料補貼共4900戶，因此根據(jù)實際情況，將享受生產(chǎn)資料補貼的牧戶數(shù)調(diào)整為7304戶，并將補貼標準相應地調(diào)整為330元/戶/年。

補獎機制實施的基礎人口和牧戶數(shù)據(jù)是以1998年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為準，經(jīng)歷17年的發(fā)展變化，人口和牧戶數(shù)字都發(fā)生了很大變化。這類問題在其地區(qū)同樣存在，補獎機制實施依據(jù)的數(shù)據(jù)陳舊，需要制定政策或者更新數(shù)據(jù)，以便草原保生態(tài)護補獎機制順利實施。更新數(shù)據(jù)并不困難，需研究修改更新數(shù)據(jù)和采用什么時間數(shù)據(jù)等問題。

（三）實施草原保護補獎機制的生態(tài)成效評估標準問題

實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制4年來，總體來看，牧民的生活水平不斷上升，草原植被恢復良好，覆蓋率增加，產(chǎn)草量增多。例如草原生態(tài)保護獎勵機制實施后，43%項目區(qū)植被覆蓋度明顯提高，50%基本保持不變，7%有所下降。78%項目區(qū)地上生物量有不同程度增加，12%基本持平，10%項目區(qū)地上生物減少。

在自治區(qū)實施草原生態(tài)補獎機制的區(qū)域內(nèi)，牲畜不斷減少;人口的變動因素較小，雖然新生人口有所增加，但是人口在農(nóng)牧區(qū)也不斷外遷，草原總體壓力理論上是逐漸減小。需要進一步分析是否是氣候因素促成草原植被生長良好或者是因政策持續(xù)，環(huán)境向良好方向轉變，氣候改善，最終促進草原植被的不斷恢復。例如2014年調(diào)查呼倫貝爾市情況：雨水充足牧草長勢良好，禁牧草場的打草量很好;2015年情況：牧草生長季的重要月份6月基本沒下雨，牧草長勢不好，產(chǎn)草量是上年的三分之一。

（四）草原生態(tài)好轉地區(qū)草原合理利用問題

一些地區(qū)多年實施禁牧政策，天然草場植被恢復情況良好，個別地區(qū)天然草地已經(jīng)可以適度利用。今后禁牧后的草場如何利用、怎么用、誰來用，怎么與國家補獎政策銜接，禁牧政策必要調(diào)整。事實上禁牧區(qū)域內(nèi)每年都以打草方式利用草場，是否考慮可以在禁牧區(qū)內(nèi)季節(jié)性輪牧或者短時間放牧？

打草的成本過高，季節(jié)性輪牧或給草場休養(yǎng)生息的時間，草長到一定高度直接讓牲畜食用既可減少打草成本又可促使植被恢復生長，也擴大了牲畜游走的范圍，避免牲畜在一個小范圍內(nèi)重復啃食，引起草畜平衡區(qū)內(nèi)草場的退化。

（五）草原補獎機制實施效果初顯成效，但補貼標準低，無法緩解減畜與增收矛盾

牲畜在牧區(qū)既是牧民的生活資料，又是牧民的生產(chǎn)資料，減畜就意味著減少了生產(chǎn)資料，也減少了收入來源和資本。一些專家建議將禁牧補貼提高到每畝10元到15元，草畜平衡補貼提高至每畝5元，或者將良種補貼和生產(chǎn)資料補貼合并到禁牧和草畜平衡補貼中，整體提高資金使用效率。

生產(chǎn)成本增加的部分是禁牧后飼養(yǎng)的牲畜需要飼料喂養(yǎng)，一方面需要打草或者購買飼草料，在打草場打草，需要購買和租用打草機和捆草機，并雇傭勞動力，如果購買飼草價格更高。另一方面草畜平衡區(qū)域，圍欄內(nèi)草場飼草的品種有限，牲畜只能吃到幾種飼草，牲畜的肉質降低;牲畜集中多次踩踏圍欄內(nèi)的草，草場退化或部分草腐爛，羊食用后死亡。

（六）國家補獎政策期限偏短

獎補政策實施期為5年，到2015年草原生態(tài)保護補助獎勵將結束，2015年整體經(jīng)濟呈現(xiàn)下滑態(tài)勢，牧民飼養(yǎng)奶牛成本加大，收奶價格降低，2014年呼倫貝爾市部分地區(qū)的收奶價格是2元每公斤，2015年下降到0.7元每公斤，養(yǎng)殖戶基本不再買奶;2014年活羊收購價每斤21元，2015年是每斤16元，補獎資金成為主要的收入。補獎政策期限偏短既不利于牧民著眼未來謀劃草原經(jīng)營，保護草原生態(tài)，也不利于牧區(qū)長遠規(guī)劃，轉變草原畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式。

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關鍵字：假按揭 成因 法律制度完善

一、“假按揭“概述

（一）含義

“房屋按揭”是房屋分期付款買賣中的一種擔保方式，在房地產(chǎn)銷售行業(yè)，“按揭”具有房地產(chǎn)抵押及分期還款兩層含義，指“銀行向具有完全民事行為能力的自然人發(fā)放的用于購買自住住房，以其所購房屋產(chǎn)權為抵押物作為償還貸款的保證，并按月償還貸款本息的一種貸款方式?！?按照擔保標的物形態(tài)的不同，可以分為現(xiàn)房按揭和期房按揭。

“假按揭”的概念目前在學術界沒有準確界定，業(yè)內(nèi)一般是指“開發(fā)商串通無真實購房意愿的購房借貸申請人或獨立偽造購房借貸申請人，以虛假購房交易套取銀行個人貸款并可能代替虛擬或不真實購房借貸人歸還貸款的行為。”2一般來講，“假按揭”是指開發(fā)商以虛構買房人信息的方式購買本企業(yè)的存量住房，達到套取銀行貸款的目的3。

（二）假按揭的特征

1．虛假性。不僅購房行為是假的，而且提供給銀行的個人資料也是編造而成，每月向銀行還款的也是開發(fā)商而非借款者個人。

2．隱蔽性。銀行在受理貸款時以及貸款初期，一般較難分辨貸款行為的真?zhèn)危诔霈F(xiàn)違約時問題才會顯現(xiàn)。

3．集中性。向銀行申請按揭貸款的時間相對集中，多數(shù)的貸款集中發(fā)生在三個月到半年之間。

4．群發(fā)性。一旦開發(fā)商在資金方面出現(xiàn)問題，不能按月供款，則按揭貸款就會出現(xiàn)同時大批量的違約

二、從法律方面探討”假按揭”的成因

（一）我國住房按揭貸款的法律制度存在缺陷

1.1996年8月1日實施的《貸款通則》是我國第一部全面規(guī)范貸款管理的行政規(guī)章，但是由于時間已久，《通則》中的某些條款已經(jīng)明顯不適應形勢發(fā)展的需要。而且該法長期處在金融行政規(guī)章這一最低位階上?，F(xiàn)在大多數(shù)國家的《貸款法》和《消費信貸法》都是以國家最高立法機關制定的高位階的法律形式出現(xiàn)的。4所以盡管《通則》（征求意見稿）已經(jīng)有了很大改進，但就防范“假按揭”而言，作為低位階的規(guī)章，仍有許多問題難以解決。

2.“假按揭”中合同效力的認定難。在“假按揭”中，主要存在四種法律關系：開發(fā)商和借款人之間的房屋買賣法律關系、借款人和貸款銀行之間的借貸法律關系和抵押擔保關系，在預售階段開發(fā)商和銀行之間的保證擔保關系。對于商品房預售合同是否有效以及當銀法。

（二）對“假按揭”的監(jiān)管不力

1.2004年實施的《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風險管理指引》是銀監(jiān)會成立以來的第一個針對具體行業(yè)貸款的文件，也是目前防范“假按揭”風險的唯一指導性文件。但是《指引》只是指導建議性的文件其強制性較弱。

2.缺乏對住房按揭貸款進行有效程序控制的規(guī)范

（1）形式審查制度的局限性

目前我國商業(yè)銀行實行貸審分離制度5，具體而言即由貸款經(jīng)辦人員調(diào)查收集借款人的資信資料，經(jīng)其初步審查之后，提交審核人員對資料的完整性、真實性、準確性及合法性進行復審。這種以書面材料為主的形式審查，為“假按揭”提供了條件：銀行無論是依據(jù)房管局提供的信息，還是購房人的申請資料，當開發(fā)商和購房人串通時銀行都無法真正審查出是否有真實的購房交易。

（2）貸后管理制度的缺失

貸后管理由哪一級銀行負責，由哪個部門的哪些人員負責都沒有明確。因此，在“假按揭”發(fā)生的情況下，難以從貸后管理中得到補救。銀行工作人員缺乏對按揭人的還款方式與時間的警惕，無法對可疑對象及時進行處理。另一方面，對按揭貸款稽核檢查不到位。即使發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題，也是重結果輕過程，沒有嚴格執(zhí)行“問責制”，對違規(guī)人員處罰不到位。

（三）我國信用信息公開制度仍非常不完善

我國處于整個信用體系建設的初級階段，很多部門出于職責各自為戰(zhàn)，使得信用等級沒有一致標準，而且各個政府部門基于安全和部門利益的考慮，對自己所建立的信用信息實行壟斷政策，使得信用信息公開無法實現(xiàn)，信用信息不能共享，社會信用體系無法產(chǎn)生應有的功能。

三、對“假按揭”的法律防范措施及相關法律制度完善

（一）完善有關住房按揭貸款法律制度

1．國家應該進一步完善現(xiàn)有的法律框架。首先，國家應該修改《貸款通則》，特別在信息披露的詳細規(guī)則、投資者市場準入等具體環(huán)節(jié)出臺新的規(guī)定，提高《貸款通則》的位階，使其能夠在司法實踐中起到相應的作用。再次，應該制定其他專門的立法來推動我國住房按揭貸款證券化，并為全面開拓信貸資產(chǎn)證券化開辟道路。

2．統(tǒng)一“假按揭“中合同效力認定

司法實踐中，在認定借款合同效力的問題上各個法院是有出入的。針對此類案件，筆者認為可以參照“揭開公司面紗“的原理。即由開發(fā)商承擔名義借款人的法律責任，名義借款人承擔與之過錯相應的的責任。這樣便有利于穩(wěn)定按揭法律關系的基本架構，更好地維護法律的實質正義。所以為了避免個案對一般法律秩序穩(wěn)定性的沖擊，有必要先通過最高院的司法解釋來規(guī)范這一問題。

（二）彌補對“假按揭”監(jiān)管規(guī)范的缺陷

1．商業(yè)銀行貸前預防。要審查開發(fā)商是否合法成立、是否具有相應的開發(fā)資質、其資金是否充足、有無違約記錄等等，即要選擇那些信譽好的、資金實力雄厚的開發(fā)商開展合作。在按揭貸款審查階段，銀行結合對借款人的調(diào)查，重點核實他的償貸能力和是否具有真實的購房意愿。再次，應由信貸員負責開發(fā)客戶并提供初步資料，再設立獨立的資信調(diào)查機

構，讓其具體負責信用資料的調(diào)查。

2．商業(yè)銀行還應當建立信貸責任追究制度。健全商業(yè)銀行信貸資產(chǎn)責任追究制度，一方面有利于增強銀行內(nèi)部工作人員的責任意識，防止內(nèi)部人員與開發(fā)企業(yè)或者購房人內(nèi)外勾結共同騙取銀行貸款，給銀行造成不必要的損失。一旦發(fā)現(xiàn)內(nèi)外勾結的現(xiàn)象，銀行高層監(jiān)管部門應當對此展開調(diào)查，嚴懲涉案人員。

（三）健全我國社會征信法律體系

1．我國政府應當通過立法對征信服務行業(yè)進行規(guī)范，協(xié)助征信服務機構提高信用信息的采集和流通效率，從而促進社會形成統(tǒng)一的社會評價。對壟斷征信數(shù)據(jù)的行為進行懲罰或經(jīng)濟制裁，以及規(guī)定公開數(shù)據(jù)的地點和方式是加強信用法制建設的當務之急，治本之策。

2．政府應當建立嚴格的失信懲戒機制。

應當嚴格懲戒失信者。比如政府在其建立的征信系統(tǒng)中對失信者予以曝光，使得社會上商業(yè)銀行不敢將其資金借貸給他，給失信者在以后買房、買車的貸款條件高于普通人。讓失信者覺得失信的代價巨大，并時刻警醒他人，遏制失信行為發(fā)生。

結語：

“假按揭”的出現(xiàn)與蔓延，嚴重干擾了金融市場秩序，加劇了房地產(chǎn)泡沫，給國家經(jīng)濟的發(fā)展帶來潛伏的隱患。因此，我國亟需完善相關的法律制度和相關配套制度，促進商品房的依法銷售，維護金融穩(wěn)定、健康的發(fā)展。

參考文獻：

[1]顧文斌.按揭貸款法律分析.

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關鍵詞：突發(fā)事件；應急機制；管理部門

旅游突發(fā)應急機制是在法律允許的范圍內(nèi)，利用可利用的人力、物力、財力在突發(fā)事件發(fā)生時將各種管理手段制度化，使之行之有效。它充分吸收各部門的資源優(yōu)勢，對突發(fā)事件的產(chǎn)生、發(fā)展、處理進行相應的管理，使突發(fā)事件更加完善的解決。

一.旅游突發(fā)應急機制的內(nèi)容

（一）預防：建立旅游突發(fā)事件的預防機制是實施旅游應急機制的第一步，建立有效的預防機制，能將旅游風險消滅在萌芽狀態(tài)，預防機制的主要工作是對旅游信息進行資源整合，制定相應的應急計劃，成立指揮機構等，對應急管理做好充分的準備工作。（二）預警：相關管理機構要有效的整合各方面的信息，并讓科研小組進行準確的判斷，并預測相關信息對旅游造成的影響，將警告信息傳送給旅游企業(yè)及相關組織，這樣，可以讓旅游企業(yè)做好突發(fā)事件的防范，把事故的損失降到最低。（三）響應：面對突發(fā)事件，應急指揮中心，應該及時對事件進行分析，判斷事件的類型及影響，對即將造成的人員傷亡、財產(chǎn)損失進行判斷，做出響應機制，將信息及時通知相關部門，防治事態(tài)擴大。（四）控制：旅游突發(fā)事件產(chǎn)生，要及時做出控制機制，做出科學有效的控制方案，以最快的效率，最低的成本，遏制事態(tài)的蔓延，將損失降到最低。（五）恢復：旅游中的突發(fā)事件控制后，要做好相應的工作，盡快恢復旅游市場的面貌，使旅游業(yè)正常順利的運轉。在恢復中，要做好善后協(xié)調(diào)、評估損失、部門溝通合作等。

二.建立應急機制的對策

（一）建立統(tǒng)一的領導指揮系統(tǒng)

首先必須成立旅游突發(fā)事件的應急機構，能夠對突發(fā)事件進行指揮、決策，準確、及時的判斷突發(fā)事件的性質，并同時樹立權威性，使突發(fā)事件的解決更加順利、完善，要嚴格落實決策的責任機制，使決策科學、合理、可行。第二，成立旅游突發(fā)事件的專家小組，這些人員是應對突發(fā)事件解決機制的專家智囊團，通過專家小組的研究判斷，及時了解突發(fā)事件的社會態(tài)勢，并對突發(fā)事件進行跟蹤研究，做出相應的解決對策，同時方便官方的決策信息，樹立民眾的自信心。第三，各級旅游管理部門要成立專門的應急小組，針對突發(fā)事件，及時有效的做出決策，保證政令暢通，使事故信息上傳下達，使應急機制發(fā)揮其良好的應急作用。

（二）搭建應急信息處理平臺

為了更好更快的解決旅游中的突發(fā)事件，各級旅游部門要積極建立適合本地的應急信息處理平臺，使之更好的與國家旅游應急機制銜接，在旅游信息的采集和檢測中要特別重視，這對突發(fā)事件的應急具有重要的作用。在各旅游區(qū)，要進行資金投資，建立電子地圖、定位系統(tǒng)等相結合的旅游信息系統(tǒng)，使游客在旅游途中方便使用，及時了解游客的旅途信息，發(fā)生緊急事件，使旅游管理部門及時獲得信息，采取預案措施。（三）完善應急體制、法制

面對旅游中的突發(fā)事件，要建立應急管理法制、體制，應急管理體制與應急管理法治是具體的、顯在的，主要表現(xiàn)為相應的機構、團體及其制定的規(guī)章、法律、政策等。應急管理機制是各種應急要素相互組合而成的，具有模糊性和無形性。應急預案的建立要受應急管理體制、機制的制約，但應急預案和應急法制的建立反過來又鞏固和發(fā)展應急管理體制、機制。在我國當前的旅游機制建設中，從基層到國家都已建立相應的應急預案，但應急體制、機制、法制的建設還不夠健全，所以，各級旅游管理部門要建立健全旅游應急管理法制、體制，使旅游應急機制能夠更加協(xié)調(diào)運轉。

（四）建立應急合作機制

在旅游業(yè)飛速發(fā)展的今天，建立相應的旅游突發(fā)事件應急合作機制尤為關鍵和重要，要發(fā)揮社會各界的作用，積極配合，使旅游應急機制能夠快速有效的實施。應急合作有三種模式：第一，政研合作，旅游管理部門應與當?shù)氐目蒲袡C構進行廣泛的合作，在突發(fā)事件發(fā)生時，積極的對事故的性質做出判斷，以便更好的實施應急機制，在平時，要對當機的突發(fā)事件的應急方式、防控模式進行研究，當發(fā)生突發(fā)事件時，能夠從容應對。第二，政企合作，旅游企業(yè)直接與游客進行接觸，對游客生命、安全、財產(chǎn)的保障具有直接的責任，所以，旅游企業(yè)要樹立旅游風險預防意識，建立相應的應急預案和管理機制，在平時，積極對人員進行培訓，提高員工的工作意識，在工作時，提高游客的安全意識。第三，國際合作，現(xiàn)在，國際旅游已成為潮流，我國公民出境旅游數(shù)量每年都在遞增，所以，必須加強國際間的合作，在國際旅游突發(fā)事件中，國家之間的合作，對解決旅游突發(fā)事件具有良好的作用，可以切實的保障公民的生命、財產(chǎn)安全。

篇4

關鍵詞：石油產(chǎn)業(yè)；巴西；石油法；中國

中圖分類號：DF467 文獻標識碼：B

盡管國情不同，但巴西和中國在許多方面有著相似之處，兩國在石油產(chǎn)業(yè)領域也具有非常多的相似地方①。因此，對巴西石油法律制度的研究會對中國石油法律的發(fā)展完善有所借鑒。

一、新法律生效前的巴西石油法律體制

20世紀50年代，巴西進行了自然資源的國有化。根據(jù)1953年10月3日的2004號法律，在聯(lián)邦政府中設置國家石油委員會（Conselho Nacional do Petróleo，CNP）負責國家的石油政策和管理，并成立唯一的國有石油公司——巴西國家石油公司（Petroleo Brasileiro SA， Petrobras）壟斷從勘探到銷售的整個石油產(chǎn)業(yè)。

1995年憲法第9修正案的通過標志著巴西石油產(chǎn)業(yè)開始打破壟斷，實行開放。根據(jù)該修正案，盡管聯(lián)邦政府仍壟斷著作為自然資源的地下石油儲藏，但允許民營資本和外資進入石油天然氣領域。只要符合相應的準入標準，任何企業(yè)不論是本國公司還是外國公司都可以依法取得石油開采權。此外，第9修正案還授權議會對石油開采權的取得、石油開發(fā)的管理等事項進行立法。為此，1997年議會通過了第9478號法律——《石油法》。1988年聯(lián)邦憲法及其第9修正案、1997年《石油法》構成了2010年新法律生效以前，巴西規(guī)范石油產(chǎn)業(yè)的整體法律框架。

在1997年的石油法體系下，巴西管理石油產(chǎn)業(yè)的機構主要有礦業(yè)和能源部（Ministério de Minas e Energia， MME）、國家能源政策委員會（Conselho Nacional de Política Energética， CNPE）和國家石油天然氣和生物質能管理局（Agência Nacional do Petróleo， Gás Natural e Biocombustíveis， ANP），MME作為政府部門是礦業(yè)和能源政策的宏觀制定者和管理者。CNPE是總統(tǒng)直接領導下的議事機構，是確定能源領域的國家政策的主要機構，它的職責還包括根據(jù)MME和ANP提供的資料確定用于招標拍賣的油田區(qū)塊。ANP是具體石油政策的管理和監(jiān)督機關，其職責包括具體組織招標活動、與中標者簽訂石油開發(fā)合同、制定并執(zhí)行監(jiān)管措施等。

1997年石油法的重要特征是提高了政企分離的程度，巴西國家石油公司行使的一部分管理職能被剝離出去，使其成為和其他企業(yè)一樣的市場經(jīng)濟主體，不再履行政府職能，有關職能轉由礦業(yè)和能源部、國家能源政策委員會和國家石油局分工履行[1]。市場化后，盡管巴西政府仍然擁有Petrobras 32.2%的股權以及55.7%的表決權，對Petrobras具有實際控制地位，而且作為國有石油公司，Petrobras在石油領域中的許多行為仍代表著政府意志，但是和其他企業(yè)一樣，Petrobras在取得石油開采權、進行油田生產(chǎn)作業(yè)開發(fā)中都必須遵循同樣的法律規(guī)則，“不再享有任何特權，必須在市場上和其他參與者平等競爭”[2]。

1997年石油法規(guī)定的石油開采合同只有一種形式，即特許權轉讓合同（Concession Contract）的形式。不論是國有石油公司Petrobras還是其他民營資本或外國資本，只能通過這一種形式取得石油開采資格，在程序上取得特許權必須經(jīng)過招投標。每次招標均由ANP組織實施，它負責確定用于招標的區(qū)塊，并根據(jù)每一招標區(qū)塊的地球勘探信息結合競標者的能力來確定投標者的資格。經(jīng)過評標，由中標者與ANP簽訂特許權轉讓合同。評標的依據(jù)是投標企業(yè)提交的最低工作規(guī)程和承諾繳納的費用，以及承諾使用國內(nèi)產(chǎn)品和服務的數(shù)量等。

在這種特許權轉讓合同體系下，政府的石油財政收入主要采用許可費加稅收模式。根據(jù)1997年《石油法》第45條，石油許可費主要包括合同簽約金（Signature Bonus）、特許權費（Royalty）、特別參與費（Special Participation Fee），其中合同簽約金是投標者為取得相應油田區(qū)塊愿意支付的費用。一旦中標，投資者必須于合同生效時一次性繳納該筆費用。特許權費是ANP根據(jù)招標區(qū)塊的地質特征和估計產(chǎn)量等因素在招標文件中確定的費用，根據(jù)區(qū)塊的不同，通常為預計總產(chǎn)量的5%到10%，特許權費自商業(yè)開采之日起每月征收。特別參與費類似通常所說的石油暴力稅，由ANP根據(jù)每個區(qū)塊的開采難易程度、石油產(chǎn)量、開發(fā)年限等確定征收標準，特別參與費的征收額按抵扣開采成本后的石油收益的0-40%征收。除了許可費用外，石油開發(fā)企業(yè)還需繳納土地使用費、場地恢復費等費用，以及企業(yè)所得稅、增值稅、服務稅、關稅等稅負。

二、巴西新石油立法及其主要內(nèi)容

（一）新法律出臺的背景和過程

巴西1997年石油法確立的法律框架被普遍認為是一個公開透明的法律體系，有助于吸引投資者的投資。目前，世界前20大石油公司都已進入巴西市場。伴隨著外來投資，政府財政收入也日益增加。1998-2007年間僅石油特許權轉讓費一項就收入了221.3億美元，石油產(chǎn)業(yè)對GDP的貢獻率從2000年的2.5%增長到2007年的10%。市場的開放也促進了Petrobras的市場競爭力的增強。如今Petrobras已成長為拉丁美洲最大的國家石油公司，也是對全球能源與石油市場有著重要影響的國際性石油公司，其業(yè)務遍及全球各大洲。Petrobras尤以在深海油田開發(fā)方面擁有豐富的經(jīng)驗而聞名，目前世界上22%的深海油田是由Petrobras開采的。盡管許多業(yè)內(nèi)人士認為1997年石油法是一個成功的法律，但2007年巴西政府卻開始醞釀新的石油法律規(guī)則。

制定新的石油法律的直接動因，是巴西深海高品質大油田的發(fā)現(xiàn)。2007年11月8日，Petrobras宣布在Tupi地區(qū)發(fā)現(xiàn)輕質油和天然氣田，儲量估計在50億-80億桶當量（BOE）左右。Petrobras估計油層有800公里長200公里寬，位于1 500-3 000米水下，埋藏深度3 000-4 000米。此后又在東南部位于里約熱內(nèi)盧州和圣保羅州內(nèi)的Campos盆地和Santos盆地證實含有大量石油。在巴西的大西洋海域中有29個類似地質構造的沉降盆地（sedimentary basin），面積達640萬平方公里，其石油儲量前景相當誘人。據(jù)估計到2020年僅Santos盆地的石油產(chǎn)量，將超過2007年全巴西的日產(chǎn)量。有專家甚至估計整個鹽下層油田的遠景儲藏量會超過560億桶[3]。巴西對鹽下層油田的開發(fā)寄予厚望，鹽下層油田的開發(fā)不僅能極大提升巴西在世界能源市場上的地位，而且石油收益對國家發(fā)展和社會治理都將帶來深遠的影響。如何使這一巨大的油藏開發(fā)更好地體現(xiàn)國家的利益，促使巴西聯(lián)邦政府著手考慮實行新的石油開采政策。

更好地利用石油財富增進社會福利，改善民生是制定新的石油法律的根本原因。巴西近年來經(jīng)濟發(fā)展較為迅速，然而一些社會矛盾也日益突出，諸如教育、福利、消除貧困、文化、科學技術、環(huán)境保護問題等等，治理這些問題都需要政府大規(guī)模的資金投入。大油田的發(fā)現(xiàn)以及未來廣闊的開發(fā)前景，促使巴西政府考慮建立新的法律體系，以便通過鹽層下油田的開發(fā)更好地實現(xiàn)政府財政收入的最大化，從而為解決社會問題提供更多的財力。即使在新油田發(fā)現(xiàn)之前的2007年，石油在GDP中的貢獻就已經(jīng)達到了10%。未來新油田的開發(fā)必將使石油工業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位更加重要。因此，巴西政府決定重新考慮石油開發(fā)法律體制。

2008年7月，盧拉總統(tǒng)任命了一個部際委員會研究俄羅斯、委內(nèi)瑞拉、美國、沙特和挪威等國的油氣開發(fā)模式，委員會的主要目的是研究可能適合鹽層下油田開發(fā)的管理模式。2009年8月31日盧拉總統(tǒng)向議會提交了四個草案要求對現(xiàn)有規(guī)則進行根本變革，2010年這些議案最終合并成三個法律文件并經(jīng)議會兩院批準成為正式法律文件。

（二）新的石油法律的主要內(nèi)容

新石油法律并沒有替代1997年《石油法》，而是對某些1997年《石油法》沒有涉及的事項進行了規(guī)范，并對鹽層下油田的開發(fā)建立了新的開發(fā)權轉讓模式。新通過的法律由三個法律文件組成，分別是12276號（2010年6月）、第12304號（2010年8月）和12351號法律（2010年12月）。其中，12276號法律規(guī)定的是政府向Petrobras增資問題，12304號法律規(guī)定了一個新國有石油公司——Petrosal的設立及其職能，12351號法律則規(guī)定了產(chǎn)品分成協(xié)議這一新的石油開發(fā)權利轉讓形式和社會基金的設立問題。綜合三個法律文件的內(nèi)容，新法律體系表現(xiàn)為以下特點：

1.在法律上明確建立戰(zhàn)略區(qū)塊（área estratégica），并適用有別于1997年石油法的新法律規(guī)則。所謂戰(zhàn)略區(qū)塊，根據(jù)12351號法律第2條是指由聯(lián)邦政府確定的，具有低開發(fā)風險和較高石油、天然氣或其他液體碳氫化合物生產(chǎn)潛力的，涉及國家發(fā)展利益的地區(qū)②。如前所述，新發(fā)現(xiàn)的鹽層下油田儲量豐富，而且高品質的輕質原油，一旦進行商業(yè)開采必將對巴西經(jīng)濟產(chǎn)生深遠影響，為此新法律規(guī)定所有未開采的鹽層下油田適用戰(zhàn)略區(qū)塊的開采規(guī)則。對這些區(qū)塊的招標不再由ANP負責進行招投標，而是專門設置的新石油公司Petrosal組織招標活動，戰(zhàn)略區(qū)塊的開采活動也不采用先前唯一的特許權轉讓模式，而是采用新的產(chǎn)品分成協(xié)議模式（Production sharing agreement， PSA）。通過戰(zhàn)略區(qū)塊的設置和特殊開采模式的規(guī)定，政府希望能夠盡可能多地增加政府在鹽層下油田開采中的收益，特別是政府能夠獲得更大份額的石油，而不是讓投資者不適當?shù)孬@得過多的石油。

2.設立了新的管理機構，以更好地體現(xiàn)政府的利益。12304號法律規(guī)定政府組建Petrosal公司，專門負責鹽層下油田的開發(fā)權轉讓。根據(jù)國際石油行業(yè)慣例，通常由國家石油公司代表政府與投資者簽訂并履行產(chǎn)品分成協(xié)議。這是因為在產(chǎn)品分成協(xié)議體制下，開采出的石油分為“成本石油”和“利潤石油”。投資者有權從開采出的石油中先行收回投資成本，這些投資者先取得的石油份額被稱為“成本石油”，國家只能在投資者收回成本后從剩余的石油（即“利潤石油”）中按一定比例分得石油。所以，政府利益的代表必須要參與油田開發(fā)的具體決策，只有這樣才不會給投資者虛增成本損害國家利益的機會。通常國家石油公司既是政府利益的代表，又擁有具體油田開發(fā)決策的技術能力，最適合與投資者簽訂并履行產(chǎn)品分成協(xié)議。

在巴西，由于1997年石油法確立的政企分離原則規(guī)定，原有的國家石油公司Petrobras和其他投資者處于平等地位，不能代表國家簽訂任何合同。1997年石油法規(guī)定的唯一代表國家出讓石油開發(fā)權的ANP作為政府機關，也不能直接參與具體開發(fā)決策。為了在不改變1997年石油法的前提下，引入產(chǎn)品分成協(xié)議制度。12304號法律規(guī)定了新的國家石油公司Petrosal，并規(guī)定Petrosal代表政府負責戰(zhàn)略區(qū)塊的招標活動，并可以代表政府與中標投資者簽訂產(chǎn)品分成協(xié)議。這些職能此前都是由ANP行使的。法律還規(guī)定中標投資者必須與Petrosal和Petrobras共同組建聯(lián)合體（consortium）來履行產(chǎn)品分成協(xié)議，Petrosal有權指定聯(lián)合體管理委員會的半數(shù)成員和主席。這樣作能夠更好地監(jiān)督投資者的開采活動，防止其虛增成本，以提高“利潤石油”在整個開采石油中的比例，從而確保政府能夠通過產(chǎn)品分成協(xié)議獲得的應得的石油份額。

3.引入產(chǎn)品分成協(xié)議制度。產(chǎn)品分成協(xié)議（productsharingagreements，PSA），指投資者與國家之間簽訂的協(xié)議，其中約定投資者承擔一切成本和風險，進行勘探、開發(fā)活動，以取得某一約定份額的最終產(chǎn)品[4]。巴西1997年石油法只規(guī)定了特許權轉讓協(xié)議這一種石油開發(fā)權利取得方式，目前全世界只有美國、加拿大還采取單一的特許權轉讓協(xié)議這一種石油資源開采模式方式。除少數(shù)國家如沙特、委內(nèi)瑞拉仍采用石油服務協(xié)議這種單一模式外，其他絕大多數(shù)國家已轉而采取混合模式，即法律允許包括特許權轉讓協(xié)議、產(chǎn)品分成協(xié)議和石油服務協(xié)議在內(nèi)的多種石油資源開發(fā)方式，供在不同情況下適用。

12351號法律規(guī)定對戰(zhàn)略區(qū)塊的開發(fā)采用產(chǎn)品分成協(xié)議，在程序上產(chǎn)品分成協(xié)議采取招標模式，由CNPE和MME確定招標程序、石油銷售政策、最低當?shù)爻煞忠螅╨ocal content）、批準招標公告文件、批準產(chǎn)品分成協(xié)議，ANP起草招標文件、組織招標活動、起草產(chǎn)品分成協(xié)議。中標者根據(jù)其在投標書中承諾給予國家的份額石油，結合其當?shù)爻煞忠蟪兄Z等指標確定。

產(chǎn)品分成協(xié)議是一種歷史悠久的石油開采方式。進入本世紀，許多石油生產(chǎn)國，如俄羅斯、哈薩克斯坦等認為在當前高油價背景下，采用產(chǎn)品分成協(xié)議投資者獲益太多，對東道國不公平，而紛紛放棄這種開采方式。在這種背景下，為什么巴西卻積極引進這種合同模式呢？時任總統(tǒng)盧拉在給議會的立法建議書中還特意強調(diào)只有這種模式才能更好地實現(xiàn)國家利益呢？這一方面是由于巴西已經(jīng)建立了地質資料的公開數(shù)據(jù)庫，并擁有公開公正的招標程序，投資者必須合理地估計其成本和收益，而非漫天要價才有可能中標；另一方面也是因為鹽層下油田屬于深海油田，其開采需要較高的技術和資金投入，只有相對優(yōu)厚的條件才能吸引投資者的投資。更重要的是新法律對產(chǎn)品分成協(xié)議的適用設置了先決條件，最主要的規(guī)定在每一個招標區(qū)塊中預先留出30%的權益給Petrobras，對剩余70%的權益，Petrobras仍可以單獨或與其他投資者組成聯(lián)合體進行投標。這樣在繳納政府的分成后，其他投資者分得的利潤原油不會超過剩余原油的70%。此外，投資者仍需繳納簽約金、特許權費等費用。在項目管理上，除了Petrosal可以指定管委會主席和半數(shù)成員外，Petrobras還可以根據(jù)其擁有的權益指定部分管委會成員，而且Petrobras為所有鹽層下區(qū)塊的唯一作業(yè)方，這樣在生產(chǎn)過程中政府的利益也得到了加強?？梢娺@種產(chǎn)品分成協(xié)議相比以前的特許權模式，更有利于國家取得較多的石油份額。

4.增強了Petrobras的競爭力和國家對其的控制力。巴西聯(lián)邦政府是Petrobras最大的股東和實際控制人，為了增強對它的控制，新法律規(guī)定聯(lián)邦政府將對其進一步注資。這一注資將主要采用給予一定開發(fā)區(qū)塊的方式進行，即不經(jīng)1997年石油法確立的招標程序，由政府直接將部分戰(zhàn)略區(qū)塊油田授權Petrobras進行開發(fā)。12276號法律對這種直接開發(fā)授予權進行了最高額限制，即授予油田的估計儲量不得大于50億桶當量（BOE）。直接授予Petrobras的油田按其價值轉化為巴西政府對Petrobras的增資，授予Petrobras一些區(qū)塊的原因除了增加國家的控制力外，還表明政府希望增強Petrobras的競爭力。

5.建立了石油基金。12351號法律除了規(guī)定產(chǎn)品分成協(xié)議外，還專辟一章規(guī)定用石油收益建立一個社會基金（fundo social），即通常所說的石油基金。根據(jù)該法律第48條，建立社會基金的主要目的是作為一種常規(guī)性經(jīng)濟來源，通過用于消除貧困、發(fā)展教育、文化、科學和技術項目等來促進社會發(fā)展，以及調(diào)節(jié)因石油和其他不可再生能源價格起落造成的國民經(jīng)濟波動。社會基金的來源包括劃撥給該社會基金的產(chǎn)品分成協(xié)議簽約金、特許權費，國家分得石油分成的銷售收入以及其他收入。社會基金將投資在本國和外國資產(chǎn)上，以實現(xiàn)保值和增值。在社會基金的管理上，設立專門的管理委員會，其成員除包括政府管理部門的公務人員外還有一定比例的民間團體代表。

當然，也不能認為新的石油法律只是一味地關心本國的利益。早在2008年即有學者認為巴西不應當進行石油法改革，認為改革將帶來“給投資者過重財政負擔的風險”，“現(xiàn)在改變游戲規(guī)則將是不明智的決定”[5]。然而考察新法律可以發(fā)現(xiàn)在維護國家在鹽層下油田的利益同時，新法律也同樣體現(xiàn)了1997年石油法堅持的公平、開放的市場競爭原則。如對鹽層下油田采取的PSA中，除了強制給予Petrobras的30%權益外，其余70%的權益仍采用公開招標的方式轉讓，不論國企、民企還是外企都一視同仁。即使Petrobras這30%的權益也必須按照中標投資者承諾給聯(lián)邦政府的份額比例繳納利潤石油，也就是其他投資者繳納的利潤石油越多，Petrobras繳納給聯(lián)邦政府的也越多。此外，新法律只適用于戰(zhàn)略區(qū)塊的油田開發(fā)，其他油田仍按1997年石油法的規(guī)定辦理，從而保證了政策的延續(xù)性，起到穩(wěn)定投資者信心的作用。

三、對完善我國石油法律體制的啟示

盡管他國的模式直接移植到本國并不一定合適，但巴西石油法制的變革對我國今后石油立法的完善有一定的啟示作用。

首先，有必要加強石油立法。建設社會主義法治國家，首要的一點是要做到有法可依。作為世界排名第四的石油生產(chǎn)大國，我國至今沒有出臺石油法，調(diào)整石油法律關系的規(guī)范分散在多部法律文件中，且“多為條例、規(guī)章，不成體系而且效力層次較低，與石油工業(yè)在整個國民經(jīng)濟中的重要地位不相適應”；石油法律關系中一些基本問題，如主管部門、適用范圍、立法原則等都比較模糊，多由政策掌握，沒有形成可資憑借的法律規(guī)范，比較突出的如政府部門應如何監(jiān)管三大石油公司的經(jīng)營活動、石油法制如何破除壟斷引入競爭機制、三大石油公司石油權益的取得方式、經(jīng)營暴利等問題都缺乏明確的法律規(guī)制，這些問題的解決都有賴于國家權力機關的立法。巴西的經(jīng)驗告訴人們石油立法是做到石油規(guī)制領域法治化的前提，只有建立一個公正、透明、可操作性強的法律體系才能保障石油產(chǎn)業(yè)的順利發(fā)展。

其次，巴西將油田分為戰(zhàn)略區(qū)塊和非戰(zhàn)略區(qū)塊的作法值得借鑒。我國立法中沒有將油田分為戰(zhàn)略區(qū)塊和非戰(zhàn)略區(qū)塊，我國的礦產(chǎn)資源法只是規(guī)定“礦產(chǎn)儲量規(guī)模的大型、中型的劃分標準，由國務院礦產(chǎn)儲量審批機構規(guī)定”，“國家對國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)和國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種，實行有計劃的開采”?，F(xiàn)實中除個別情況下允許外資參與大型油田的開發(fā)外（如渤海油田就有德士古、BP等參與開發(fā)），基本上都由國有石油企業(yè)壟斷開發(fā)，而且即便20世紀90年代將國有石油企業(yè)進行重組，實現(xiàn)石油行業(yè)三足鼎立的局面，但實踐中三大石油公司基本上以地域為界實行各自的壟斷，其基本格局是南方石油企業(yè)歸中石化、北方歸中石油，海洋油氣歸中海油，相互之間仍缺乏一定的競爭③。巴西的經(jīng)驗告訴人們引入外來競爭對手不僅不會消弱國有石油公司的實力，反而會使國有石油公司更具活力和競爭力。新的石油法律盡管強調(diào)國家的石油利益，但同時也沒有放棄在戰(zhàn)略區(qū)塊的競爭機制。當然中國的國情不同于巴西，但適當引入競爭機制應該是有益無害的，即使仍不允許外資和民企介入大型油田開發(fā)，也可以考慮通過立法來加強三大公司之間的競爭。如可以考慮像巴西那樣，大型油田的開采權由三大石油公司競標取得，而不是現(xiàn)在的地域壟斷。

第三，巴西將石油產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果與改善民生直接相聯(lián)系的作法值得借鑒。國家有計劃地將石油“紅利”建立基金用于投資，是當今眾多石油生產(chǎn)國實現(xiàn)石油收入的保值增值所采用的慣常作法。巴西聯(lián)邦政府通過建立新的產(chǎn)品分成協(xié)議制度，盡最大可能地保障本國在戰(zhàn)略區(qū)塊的石油收益，并立法將這些收益設立專門的社會基金，以其投資收益用于發(fā)展文教事業(yè)、消除貧困、降低失業(yè)率等社會事業(yè)。從一定意義上講，這一作法有助于緩和國內(nèi)問題、促進民生發(fā)展，克服所謂“荷蘭病”④。因此，值得我國未來石油收益的分配和利用制度改革去借鑒。

我國石油企業(yè)在多年的生產(chǎn)經(jīng)營中為國家貢獻了大量的財政收入，這些收入反過來又通過財政的二次分配手段用于改善國計民生，促進社會的發(fā)展。特別是近年來，國家通過征收石油特別收益金、對石油企業(yè)征收資源稅等一系列改革措施，有助于改善石油企業(yè)收益與國家稅收之間、國家財政收入與地方社會發(fā)展之間的關系。但是，作為世界排名第4的石油生產(chǎn)大國，我國石油產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的貢獻還有待提高，特別是有關實證研究也表明“‘荷蘭病’在我國還是具有相當?shù)钠毡樾缘摹盵6]。因此，為解決我國在經(jīng)濟、文化、教育、地區(qū)發(fā)展等方面問題，有賴于國家財政的財力支持，其中作為支柱產(chǎn)業(yè)之一的石油產(chǎn)業(yè)理應有所貢獻。今后國家在設立石油基金時，有必要將利用石油財富改善民生和社會發(fā)展作為石油基金的主要目標之一，實現(xiàn)將全民所有的自然資源用于改善全民幸福，真正作到取之于民用之于民。

注釋：

① 在國際上，中國的中國石油天然氣集團公司（CNPC）和巴西的巴西國家石油公司（Petrobras）與其他五家國家石油公司（NOCs）一起通常被稱為石油“新七姐妹”，以區(qū)別與20世紀70年代提出的以西方跨國私人石油公司（IOCs）為代表的老石油“七姐妹”。

② 實際上，第12351號法律對鹽層下和戰(zhàn)略區(qū)塊采用了并稱的方式。這表明除了已發(fā)現(xiàn)的鹽層下油田外，如果以后在其他區(qū)域發(fā)現(xiàn)大型油氣田時，政府也可以將其列為戰(zhàn)略區(qū)塊，從而提高了立法的未來適應性。

③ 三大石油公司業(yè)務區(qū)域劃分具體見：《國務院關于組建中國石油天然氣集團公司有關問題的批復》（國函〔1998〕57號）、《國務院關于組建中國石油化工集團公司有關問題的批復》（國函〔1998〕58號）、《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》（2011年修訂）第6條，原1982年《對外合作開采海洋石油資源條例》第5條。

④ 所謂“荷蘭病” 指一個國家或地區(qū)的資源產(chǎn)業(yè)突然繁榮往往會通過要素、產(chǎn)品和貨幣市場的一系列反應而導致其他部門的衰落的現(xiàn)象。因其最早來自學者對20世紀60年代荷蘭問題的研究而得名。

參考文獻：

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篇5

【關鍵詞】轉基因食品；標識；食品安全

1我國轉基因食品標識法律制度的現(xiàn)狀

關于轉基因食品標識，我國尚未有專門立法，只有一些零星法條涉及到了轉基因食品[1]。比如在《食品安全法》中有規(guī)定了顯著標識的義務。具體的法律法規(guī)大致分為四大類，第一類就是法律，以《食品安全法》為代表，于2009年頒布，并于2015年修訂，其中第六十九條確定了轉基因食品的強制標識義務。該法律頒布在轉基因食品標識的發(fā)展過程中起到了很大的管理作用，但是缺點在于《食品安全法》并沒有明確界定什么是轉基因食品、什么是轉基因食品標識。第二類是行政法規(guī)，比如國務院在2001年頒布了《農(nóng)業(yè)轉基因生物安全管理條例》（以下簡稱《條例》），該《條例》經(jīng)過兩次修訂，目前是關于轉基因相關規(guī)定的比較全面的法規(guī)。關于轉基因食品標識的規(guī)定，該《條例》中涉及到轉基因食品標識目錄以及內(nèi)容的相關規(guī)定和要求，也對違反標識義務的法律責任進行的詳細的規(guī)定。但是該《條例》中的規(guī)定只是針對農(nóng)產(chǎn)品這類的轉基因產(chǎn)品，并不是所有的轉基因食品都有規(guī)定。因此該《條例》對于轉基因食品標識這個大的范圍來說并不能完全包含，針對性與專業(yè)性并不強。第三類是部門規(guī)章，農(nóng)業(yè)部在2002年頒布了《農(nóng)業(yè)轉基因生物安全評價管理辦法》、《農(nóng)業(yè)轉基因生物進口安全管理辦法》以及《農(nóng)業(yè)轉基因生物標識管理辦法》，與《條例》配套實施。其中《農(nóng)業(yè)轉基因生物標識管理辦法》中對轉基因食品標識進行了進一步細化的規(guī)定，該辦法再次強調(diào)了我國采用以標識管理目錄為依據(jù)的強制標識制度[2]。隨后又有一些相關的規(guī)定，比如進口轉基因食品需要經(jīng)過檢測并且通過中文標簽進行標識等，但是對具體形式以及內(nèi)容等都沒有規(guī)定，反而是將其具體操作以及違反的法律后果指向《食品安全法》。第四類就是地方立法，比如我省根據(jù)自身情況，也對轉基因食品標識進行了規(guī)定，2012年黑龍江省頒布了《黑龍江省食品安全條例》，并與2015年予以修訂，修訂后的《黑龍江省食品安全條例》，其中的第46條和第109條分別規(guī)定了食品經(jīng)營和銷售企業(yè)承擔的轉基因食品顯著標志義務和違法責任[3]。

2我國轉基因食品標識制度存在的問題

2.1專門立法的缺失。從前文的論述中可以看出，在整個涉及到轉基因食品標識的法律法規(guī)以及部門規(guī)章等法律體系中來說，并沒有一部是專門為了轉基因食品標識設立的專門立法。目前是《農(nóng)業(yè)轉基因生物標識管理辦法》作為專門對轉基因生物標識進行規(guī)定的規(guī)章，但是其主要針對的是農(nóng)業(yè)方面的轉基因生物的規(guī)定，對于轉基因食品標識來說并不完全適用。因為農(nóng)業(yè)轉基因生物與食品的范圍不同，其制度規(guī)定針對食品標識的適用較弱，很難對轉基因食品標識形成明確規(guī)范指導[4]。關于轉基因食品的相關法律法規(guī)就比較少，也就導致關于轉基因食品標識的法律法規(guī)就更少了。尤其是在其中的規(guī)定也比較籠統(tǒng)，比如關于轉基因食品標識的內(nèi)容，大多固定的是選擇性進行標示，也就是說僅僅需要標識食品中是否含有轉基因成分即可。如A產(chǎn)品被轉入B生物的基因，而B生物可能對特定人群產(chǎn)生致敏作用，那么A產(chǎn)品僅僅進行“含有”標識是無法實現(xiàn)對消費者的提醒和警示功能的。再比如對標識的形式規(guī)定也存在問題，雖然對于農(nóng)業(yè)轉基因生物規(guī)定了標識應當醒目，且大于1.8mm，但是1.8mm的字體過于“醒目”，而且也僅僅對大小做出了規(guī)定，對標識的位置也沒有作出具體規(guī)定，以至于消費者很難注意到。2.2懲罰救濟措施的相關法律并不完善。首先是關于違反轉基因食品標識的規(guī)定的行為，如何懲罰以及如何救濟的規(guī)定并不完善。目前僅僅從行政違法的角度予以懲罰，而不涉及到民事或者是刑事責任。從懲罰的角度看，目前如果行為人違反了相關的法律規(guī)定，僅僅是由農(nóng)業(yè)行政管理部門進行行政處罰，而且僅僅是罰款，并沒有其余的懲罰。而且罰款數(shù)額也比較少，并不會起到懲罰應當發(fā)揮的作用。其次是關于救濟的措施并不完善。消費者受到轉基因食品標識的侵權時，并沒有相對于其他侵權那么多的救濟途徑，只能通過司法救濟。而司法救濟周期長、程序復雜、救濟成本高，也使得消費者尋求救濟時比較復雜。

3我國轉基因食品標識法律制度的完善

3.1完善專門立法。鑒于轉基因食品標識并沒有系統(tǒng)的法律法規(guī)予以規(guī)范，因此應當對轉基因食品標識專門立法，無論是法律還是法規(guī)或者是部門規(guī)章，都應當進行專門立法。并且專門立法的內(nèi)容應當涉及到以下幾個方面：第一個方面是關于轉基因食品標識的定義及特點等，可以更好的與農(nóng)業(yè)轉基因生物產(chǎn)品進行區(qū)分，便于民眾理解及適用法律。第二個方面是對轉基因食品標識的范圍進行限定，并且不斷的更新標識目錄。因為轉基因技術的發(fā)展導致目錄一直沒有完全包含市面上轉基因食品的種類，因此需要不斷更新，才能更好的適應科技的發(fā)展。第三方面試講轉基因食品標識的內(nèi)容予以明確并擴大。以前的轉基因食品標識的內(nèi)容并沒有特別明確，相對農(nóng)業(yè)轉基因生物標識來說更加的籠統(tǒng)。應當明確轉基因食品標識的內(nèi)容到底包含哪些，建議包含過敏性風險以及營養(yǎng)成分。包含過敏性風險可以有效防止消費者因為購買轉基因食品而危害自身健康。標注營養(yǎng)成分有利于與傳統(tǒng)食品相對比，體現(xiàn)差異性，讓消費者一目了然二者的區(qū)別，從而更好做出選擇。最后一方面就是，關于轉基因食品標識的形式應當將其的大小予以界定的更大一些。之前的規(guī)定僅僅寫到需要具有醒目性，但是大小規(guī)定的比較小，僅僅1.8mm，很難引起消費者的注意，因此標識的大小以及位置需要更加明確，比如大小可以依據(jù)包裝的大小按照比例調(diào)整，力求做到消費者可以看清，位置也可以盡可能選擇放在醒目的位置。3.2健全懲罰救濟措施。首先是加大對違反轉基因食品標識規(guī)定的行為進行懲罰的力度以及種類方式。目前僅僅是行政懲罰，可以相應的家中行政處罰的力度，并且擴大懲罰的種類，可以包含民事處罰或者刑事處罰。比如可以參考《消費者權益保護法》中的一些規(guī)定，給予消費者對于違反轉基因食品標識規(guī)定的企業(yè)進行3倍賠償?shù)鹊让袷沦r償。甚至是可參考歐盟相關法律，對違法操作企業(yè)進行警告處分，對限期不改企業(yè)責任人判處2年以下監(jiān)禁.其次是救濟措施的完善。首先是救濟的方式不能僅僅限于司法救濟，也可以通過消費者協(xié)會或者是行業(yè)協(xié)會來進行救濟。其次是我們可以借鑒人身保險類的保險制度來保護消費者的人身健康和安全，由企業(yè)或者是行業(yè)協(xié)會進行投保，一旦消費者出現(xiàn)問題，有保險機構進行賠償。一來不至于消費者無處追償，二來消費者也能夠即使得到補償。

4結論

轉基因技術的發(fā)展，帶來的轉基因食品的商業(yè)化，但是隨之而來也出現(xiàn)了很多問題。本文從兩個方面入手闡述了目前我國關于轉基因食品標識存在的問題，一是專門立法的缺失，二是懲罰和救濟措施并不完善，也從這兩個方面入手，提出了一些如何能夠從這兩方面來保障轉基因食品市場的秩序，維護消費者健康與安全的措施。

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篇6

關鍵詞:城中村;失地農(nóng)民;法律保障

一、“城中村”失地農(nóng)民的保障現(xiàn)狀及存在的問題

(一)有關土地征收的具體法律法規(guī)存在矛盾或含混不清

現(xiàn)行土地法律規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員轉為城鎮(zhèn)居民以后,原屬于其成員集體所有的土地屬于國有土地。這一規(guī)定突破了1954年憲法有關征地只能“為了公共利益”這一限制條件的規(guī)定,實際上為征收農(nóng)地轉用非農(nóng)建設提供了一種合法形式。但是產(chǎn)生了一個矛盾:對于非公共利益的農(nóng)地轉用,不經(jīng)過征地是違憲,因為不符合“全部城市土地為國有土地”的憲法準則;征地也違憲,因為不符合為了“公共利益”才可征地憲法準則。又比如,《土地管理法》第16條規(guī)定“土地所有權和使用權爭議,由當事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的,由人民政府處理”。但土地使用權轉讓過程爭議發(fā)生的原因有那些情況,爭議發(fā)生后如何處理,法律沒有確切規(guī)定。因此,在征地過程中農(nóng)民的權益受到損害時,利用法律無法有效地保障自己的合法權益。

(二)對“公共利益”范圍界定不明確

我國現(xiàn)行《憲法》第10條第3款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！痹撘?guī)定可以理解為要對集體所有土地進行征收,就一定得符合公共利益的,非為公共利益,不得對集體土地進行征收。但具體什么情況下征地才符合“公共利益”,哪些征地目的不是為了“公共利益”,這些卻沒有明確規(guī)定。就目前來說,國家只要是為了“公共利益”的需要隨時都可以對農(nóng)民集體所有的土地實行強制征收,并且按照《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定對征收這種法律行為任何單位和個人不得提出異議,如對征收土地的補償費用有異議也只能提請批準征地的政府裁決,但征收補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。而且對土地征收的目的是否是為了“公共利益”也沒有嚴格的審查機制。在我國《土地管理法》中,既沒有土地征收申請、批準前,有關機關對土地征收目的合法性的事前審查,也沒有土地征收被批準后,被征收人認為土地征收目的不具有合法性時的事后審查。只規(guī)定了土地征收必須經(jīng)過國務院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準,對被征收人認為土地征收目的不符合法律規(guī)定時的救濟機制也沒有任何規(guī)定。

(三)法律規(guī)定的征地補償偏低

《土地管理法》第47條是現(xiàn)行征地補償?shù)闹饕梢罁?jù)。該條第1款規(guī)定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償?！卑凑胀恋卦杏猛狙a償,不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價格的因素,其實質是將土地僅僅看作一種生產(chǎn)資料,沒有考慮到土地負載的眾多社會功能和農(nóng)民的財產(chǎn)權,從根本上忽視了土地私益性;該條第2款規(guī)定:“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六到十倍?！恳粋€需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是,每公頃被征耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！备鶕?jù)該規(guī)定,征地(耕地)補償分為土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費三種,其本質不是對土地價值的補償,而是對地上物的補償;具體補償數(shù)值主要根據(jù)該土地被征用前三年的平均年產(chǎn)值來加以確定,對各地的經(jīng)濟發(fā)展水平和種植結構、農(nóng)業(yè)耕地水平的差異缺乏體現(xiàn),無法反映被征土地的區(qū)位價值,同時使得補償價值極易波動,導致同一區(qū)位地塊補償價格懸殊;孤立地考慮耕地作為農(nóng)作物生產(chǎn)的年產(chǎn)值,忽視了被征耕地一旦轉為非農(nóng)用地所飆升的級差價值,農(nóng)民被排除在土地增值利益的分配之外。該條第6款規(guī)定:“依照本條第2款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準,可以增加安置補助費。但是,土地補償費和安置補助費的總和不能超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！边@是我國征地補償?shù)姆ǘㄗ罡邩藴?。土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員賴以生存的基礎,失去土地的農(nóng)民的損失除集體土地承包使用權所能創(chuàng)造的實際價值外,還包括生活保障,就業(yè)安置等方面的損失,即使是根據(jù)法律規(guī)定的最高補償標準,也是明顯偏低。

(四)對非農(nóng)用地的征用安置補償法律沒有規(guī)定

我國的《土地管理法》對征用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地的補償方法做出了比較明確的規(guī)定,但對征用農(nóng)民集體土地中非農(nóng)業(yè)用地的實施方法和補償標準沒有做出具體的規(guī)定與解釋?！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》雖然對房屋拆遷補償、安置方法做出了比較具體的規(guī)定,但該條例的實施對象僅限于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地,不適用于針對農(nóng)民集體土地上房屋及附屬物的拆遷行為;而2004年1月1日起施行的《城市房屋拆遷估價指導意見》也同樣沒有包含適用于上述問題的規(guī)定。2004年11月由國土資源部正式公布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》,確定了新的征地補償標準。按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則,允許征地補償標準突破由《土地管理法》所規(guī)定的土地補償費和安置補助費按統(tǒng)一年產(chǎn)值30倍計算的上限。另外也涉及到了可制定區(qū)片綜合地價的內(nèi)容,以及比從前更為靈活的征地安置措施。但是針對非農(nóng)用地,特別是農(nóng)民宅基地等土地的征用補償,依然未做出較為明確的規(guī)定。

二、健全和完善“城中村”失地農(nóng)民法律保障機制的思考

(一)完善法律規(guī)范,健全法律體系

由于“城中村”農(nóng)民的宅基地與城市居民的房屋用地的性質和來源有很大區(qū)別,村民又不能享受城市政府提供給城市居民的許多社會保障,絕不能套用《城市房屋拆遷安置條例》;同時,“城中村”又是農(nóng)民土地被征用后的最后居留地,不能適用《土地管理法》規(guī)定的征地補償辦法。為此,必須進行新的立法,或修訂現(xiàn)行法律,使政府的改革行為合法,保障農(nóng)村和農(nóng)民的合法權益不受侵犯,保護集體資產(chǎn)、個人財產(chǎn)不被損害;對“城中村”的拆遷安置和土地征用行為予以規(guī)范,做到有法可依,有法必依。在土地收益的分配上盡可能對村民和投資方有利。完善對征收農(nóng)村宅基地的補償和拆遷安置的法律規(guī)定。就“城中村”中以房屋為主的農(nóng)民私有財產(chǎn)的拆遷安置補償方式和標準制定相關法律,確定法律適用,使其在“城中村”改造的實踐中有法可依。完善《中華人民共和國土地管理法》、土地征用條例的修訂與實施,從法律上建立完善土地征用目的合法性審查機制,建立征地價格及補償標準聽證制度、土地征用爭議司法仲裁制度。地方政府可根據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定分配機制、安置辦法、管理體制操作程序,對村集體組織獲得國家的土地補償后的使用或者分配做出具體規(guī)定。要修改行法律法規(guī)關于農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地不能出租、轉讓和抵押等的規(guī)定,只要符合土地利用規(guī)劃,只要在嚴格的土地用途管制之內(nèi),應當通過開發(fā)商和土地所有者進行平等的談判,讓土地所有者――農(nóng)民集體經(jīng)濟組織與用地方直接談判和交易。

(二)明確界定“公共利益”,避免侵犯農(nóng)民合法的土地權益

世界上大多數(shù)國家都規(guī)定國家征用土地的權利僅限于公共利益的需要。我國只是原則性地規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益”,但具體什么是符合“公共利益”,卻沒有明確規(guī)定,這種方法給予了國家行政機構極大的自由裁量權,也給予了國家司法機構極大的法律解釋權,他可以確定某種特定用途是否符合公共需要的性質,因此我國應采取更為明確的立法方式確定“公共利益”的范圍。規(guī)范土地征收程序,以保障土地征收的公平正義。在土地征收過程中,要注重被征收土地者在整個過程中的參與,保證在征用農(nóng)民土地的過程中土地權利人有充分的參與權和知情權。讓他們在征收的目的性、征收的范圍、征收補償安置和補償安置費用在使用、管理方面都有充分的發(fā)表意見的機會,并能夠采取足夠的措施保護其合法權益。

(三)確定合理的征地補償標準,按時兌現(xiàn)補償款

一是逐步提高土地征用補償費標準。土地征用補償要充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長的實際。應該以農(nóng)民征地補償費全部進入社保測算能領到城區(qū)最低生活保障金作為參照系,將現(xiàn)行補償標準提高。這僅僅是靜態(tài)預期補償標準,今后應逐步調(diào)升。國家應該通過立法,提高土地補償費和安置補助費的補償標準,并確保征地補償安置經(jīng)費支付到位。政府要通過壟斷土地一級市場,適當降低稅、費,調(diào)整土地出讓收益分配比例,提高征地補償標準。

二是在統(tǒng)一征地中逐步推行土地“片區(qū)綜合價”。堅持市場化方向,根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃,按地段、地類等將城市土地劃分成若干個區(qū)片,每一區(qū)片確定一個相對合理的基準地價,在統(tǒng)一征地時,實行統(tǒng)一的補償標準。合理的征地補償標準應以保護農(nóng)民的權益為基本出發(fā)點,同時兼顧補償?shù)墓胶侠硇?。處理要考慮土地征用前的價值外,還要考慮土地的區(qū)位、土地的預期收益、供求狀況、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況等因素。合理補償標準是按照公平的市場價格兼顧政府財政的承受能力給予補償。在土地權利的市場價可以確定的地方,如城市郊區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)普遍采取“公平市場價”的方法,在公平市場價難以確定的地方,以公平市場價為基準,同時規(guī)定最低補償標準,即定下限不定上限,但補償不得低于最低補償標準。

(四)以保障農(nóng)民權益為核心改革土地制度

首先,要明晰土地所有權的真正主體。推進農(nóng)村集體經(jīng)濟的股份制改革,將包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)核資折股,量化到農(nóng)民個人,組建初級股份合作社,讓每一個村民擁有一份相應的股權,按股給農(nóng)民分紅利。只有實行這種土地農(nóng)民所有制,才能真正實現(xiàn)“耕者有其田”,使農(nóng)民的土地權益從根本上得到保護。其次,要合理界定土地使用權主體的權利范圍。明確農(nóng)民土地使用權是涵蓋承包權、經(jīng)營權、抵押權、入股權、繼承權和轉讓權的具有交換價值的獨立資產(chǎn)。再次,要完善土地征收制度。把現(xiàn)行強制性的行政征收行為轉變?yōu)榻灰仔缘氖袌鲑徺I行為,積極推進農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地直接進入市場流轉,打破國家對土地一級市場的壟斷,實現(xiàn)集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同樣收益的目標。允許和鼓勵農(nóng)民以租賃、參股等方式參與土地收益的二次分配,獲得長期穩(wěn)定的收益。

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篇7

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城鄉(xiāng)面貌煥然一新，人民群眾生活極大改善。同時，發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題不容忽視，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距和部分社會成員之間的收入差距不斷拉大，影響社會穩(wěn)定和改革發(fā)展的不利因素日益增多，由此帶來了大量新的社會矛盾。這些社會矛盾主要是人民內(nèi)部矛盾，［1］絕大多數(shù)是民生問題，涉及的基本上是普通群眾的利益訴求。因此，我們要正視這些矛盾、主動化解矛盾，在不斷解決矛盾中推動經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，相當部分的社會矛盾是由于法制不健全、人民群眾的法制意識淡薄引發(fā)的。因此，要構建和諧社會，必須妥善協(xié)調(diào)各方面的利益關系，及時化解社會矛盾，建立和完善化解社會矛盾的法律機制。［2］在處理各類社會矛盾時，做到有法可依，嚴格依法辦事，只有這樣，才能不斷增強人民群眾的法制意識，逐步將社會矛盾化解引入法制化軌道。

一、建立和完善訴求表達機制是前提

“防民之口，甚于防川”。對自己合法利益進行訴求，是群眾民主意識的覺醒，絕不能堵塞群眾的信息渠道。要從政治的高度，廣開言路，傾聽群眾呼聲，解決群眾難題。群眾的利益訴求渠道應該有法制化、規(guī)范化、制度化作保障，制定必要的、切實可行的保護群眾利益訴求的制度勢在必行。可以說，建立和完善訴求表達機制是化解社會矛盾的前提。首先，建立和完善暢通的民意表達機制。在社會轉型期，不同階層社會成員的社會地位和利益關系發(fā)生深刻變化，政治參與愿望和民力意識不斷增強。這就要求建立和完善相應的聽證、民主協(xié)商等法律制度，形成暢通的社情民意反映渠道和完善的社會輿情掌控機制，從而引導群眾以理性、合法的形式表達其政治愿望和利益訴求。在此基礎上，依法、及時處置群眾的合理訴求，從源頭上解決問題，盡可能地把矛盾化解在基層，把問題解決在萌芽之中。其次，建立和完善人大代表和政協(xié)委員反映群眾訴求機制。要不斷優(yōu)化這種傳統(tǒng)的社情民意表達渠道，形成及時高效的工作鏈條，從制度上保障各級人大代表和政協(xié)委員反映群眾訴求、維護群眾合法權益的作用。［3］定期、經(jīng)常深入群眾聽取意見，幫助反映訴求，實施法律監(jiān)督，維護人民權益，是各級人大代表應盡的職責。要利用人大代表代表人民的天然優(yōu)勢，及時、全面地反映人民的利益訴求，保證人民群眾的利益訴求能夠通過自己選出的代表及時、充分地得到表達。要進一步發(fā)揮政協(xié)委員收集民意、反映民意、集中民智、參政議政、民主協(xié)商的功能，暢通群眾訴求表達渠道。最后，建立和完善網(wǎng)絡輿情管理機制。要不斷完善“市長熱線”、“市長信箱”、“市民熱線”、“市民投訴”、“市民咨詢”等網(wǎng)絡平臺建立，要及時調(diào)查處理市民反映的熱點難點問題，對合理訴求，相關部門要千方百計給予解決，對一時解決不了的要耐心解釋，對不合理的訴求要進行疏導。地方各級政府和部門要建立和完善相應的網(wǎng)絡信息處理機制，要明確專門機構和人員建立網(wǎng)民留言的收集、梳理、甄別、歸類、匯總、上報以及收集、受理、轉辦、催辦、審核、回復工作流程，形成上下暢通的群眾訴求表達機制。

二、建立和完善社會穩(wěn)定風險評估機制是基礎

建立和完善社會穩(wěn)定風險評估機制，可以防止可能侵害群眾利益的重大決策隨意出臺，對從源頭上預防社會矛盾，維護社會大局穩(wěn)定具有重要意義。地方各級政府要設立單獨的風險評估中心，從事風險評估的人員必須職業(yè)化、專門化和法定化以及可歸責化，防止風險評估的形式主義。要結合本地實際制定社會穩(wěn)定風險評估指標體系，在重大項目建設、重大決策出臺前，要認真開展調(diào)查研究，反復論證，征求各方面意見特別是利害關系人的意見，加大對項目、決策的社會風險分析，切實增強決策的透明度，增強決策的民主性、科學性和法治化程度，預防和減少因決策不當引發(fā)的社會矛盾。在作出重大決策時，要充分估計決策出臺可能給群眾帶來的影響，及時疏導化解不滿情緒，防止因決策隨意和不當而引發(fā)的矛盾糾紛。對確因決策失誤而損害群眾利益的，要據(jù)實承認錯誤，盡快糾正，并建立和完善決策失誤責任承擔制度。要明確要求各級領導在制定、、實施各項政策時嚴格按照規(guī)定做好社會穩(wěn)定風險評估工作。要確保社會風險評估是一道必經(jīng)的法定程序，非經(jīng)風險評估，任何決策不得實施，任何項目不得上馬。各級重點部門如公安局、行政執(zhí)法局、住房和城鄉(xiāng)建設委員會、環(huán)保局等要制定實施細則，落實本地區(qū)、本單位的重大事項風險評估工作第一責任人和責任追究辦法。

三、建立和完善利益協(xié)調(diào)機制是根本

當前社會存在的各種矛盾主要表現(xiàn)為物質利益關系的矛盾。可以說，利益問題是人民內(nèi)部矛盾的總根子，利益矛盾是人民內(nèi)部其他各類矛盾產(chǎn)生的根源，是影響、制約、導致各類矛盾發(fā)展的主導性矛盾。因此，處理好人民內(nèi)部矛盾的根本是建立和完善合理的利益協(xié)調(diào)機制，處理好人民內(nèi)部的利益關系。近年來，我國居民收入兩極分化問題日益突出，已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展、社會進步的主要障礙之一。數(shù)據(jù)顯示，我國證券業(yè)的工資水平比全國職工平均工資高6倍，收入最高和收入最低行業(yè)差距達15倍。當前收入分配上的主要問題是非常態(tài)收入突出，保障性收入不到位，部分社會成員收入差距拉大。［4］現(xiàn)在群眾意見大的，不是對那些勤勞致富的人，而是對那些非法致富和不合理致富的人。這就要求我們通過建立和完善利益協(xié)調(diào)機制，切實解決好分配領域的問題，把收入分配差距控制在合理的、人們可以接受的范圍內(nèi)。要健全勞動、資本、技術、管理等生產(chǎn)要素按貢獻參與分配的制度，初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平。各級政府要結合實際，首先要建立健全利益引導和約束機制，教育引導人們樹立通過辛勤勞動、合法手段獲取利益的價值觀念，正確處理個人利益與集體利益、眼前利益與長遠利益的關系。要約束和規(guī)范人們的利益動機和行為，使人們合理選擇利益目標，自覺調(diào)整利益需求，正確處理利益關系。其次要建立健全利益調(diào)節(jié)機制，一方面制定職工工資正常增長機制，提高低收入人員工資水平，保證社會成員機會平等，實現(xiàn)合理的初次分配；另一方面通過稅收、金融方面的制度，調(diào)節(jié)不同社會階層之間的收入，逐步縮小貧富差距以及城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間的差距。最后要建立健全利益保障機制，加快養(yǎng)老、失業(yè)、工傷和醫(yī)療保障制度的改革，通過制定提高社會保險、社會救助、社會福利的標準，保證保障性收入分配到位。［5］積極發(fā)展各種社會救助和慈善事業(yè)，讓弱勢群體共享社會發(fā)展成果，從而化解社會矛盾糾紛，維護社會穩(wěn)定。

四、建立和完善維穩(wěn)機制是關鍵

隨著改革的深入和利益關系的深刻調(diào)整，各類復雜的社會矛盾日益顯現(xiàn)，工作面臨前所未有的嚴峻挑戰(zhàn)。案件數(shù)量逐年增加，纏訪、鬧訪現(xiàn)象時有發(fā)生，一些久拖不決的案件容易造成，形勢不容樂觀，社會矛盾一觸即發(fā)，嚴重影響了社會和諧穩(wěn)定。因此，要妥善解決各類案件，建立和完善合法有效的維穩(wěn)機制，成為化解社會矛盾的關鍵。首先，建立和完善工作責任機制，切實形成一級對一級負責的工作格局。要建立健全《工作領導責任制》、《事項督查督辦工作規(guī)則》等工作制度，明確領導責任。要加強對工作的考核，建立科學有效的考核機制，改進考核辦法，不能以數(shù)字論“績效”，要以“解決問題”為標準，促使基層加大解決力度，而不把精力放在堵訪和攔截上。其次，建立和完善信仿辦接訪機制，暢通渠道。要加強信息化建設，充分利用網(wǎng)絡等即時通訊工具，將案件受理、轉送、交辦、督辦、復查等環(huán)節(jié)錄入系統(tǒng)，提高工作效率和水平。要做好接待工作，克服“臉難看、門難進、事難辦”的作風，始終做到熱情接待，“一杯熱茶，一張笑臉”，讓來訪者倍感溫暖，消除對抗心理，促進問題順利解決。要積極推行領導包案和下訪制度，對典型案件和重點案件，實行領導干部包案制度，各級干部要轉變作風，變上訪為下訪，設身處地關心群眾疾苦，解決熱點難點問題。最后，建立和完善協(xié)調(diào)處理督辦機制，確保問題得到及時解決。要加強基層工作，做到重心下移，關口前移，把初信初訪一次性辦結率作為對各單位考核的重要指標，嚴格實行首問責任制。要建立聯(lián)席會議制度，有效解決涉及多單位多部門的疑難案件。要建立督查督辦機制，對重大案件實行集中交辦，定期督查通報落實情況，對工作不力、久拖不決的案件，加大問責力度?？傊?，工作要建立在依法治訪的基礎上，政府必須要依法調(diào)解，政策、法律面前要人人平等，使群眾信“法”，不信“訪”。對少數(shù)纏訪、鬧訪的，要視其情節(jié)，依法管理，對無理取鬧的，堅決打擊。堅持既要為大多數(shù)群眾認真解決問題，又不要過于遷就，給鬧訪者可趁之機。

五、建立和完善矛盾調(diào)處機制是重點

面對日益增多的各類復雜矛盾，作為“東方經(jīng)驗”的調(diào)解制度具有天然的優(yōu)勢。可以說，化解社會矛盾糾紛最直接最有效的方法還是調(diào)解，因此，及時有效化解社會矛盾的重點在于建立一套行之有效的矛盾調(diào)處機制。首先，建立和完善四位一體的大調(diào)解體系。面對當前社會矛盾糾紛凸顯的現(xiàn)狀，僅僅強調(diào)司法調(diào)解還遠遠不夠，單靠人民調(diào)解也難以奏效，應該建立人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解和仲裁調(diào)解四位一體的大調(diào)解體系，使四種調(diào)解各自發(fā)揮作用，互相銜接配合，形成有效合力，及時化解社會矛盾。其次，建立和完善多元化調(diào)解機制。要創(chuàng)新矛盾糾紛調(diào)處工作機制，全面建立起警調(diào)、檢調(diào)、訴調(diào)、援調(diào)、民調(diào)、行調(diào)等多元化對接方式，最大限度地解決好各類矛盾糾紛和案件，最大限度地減少涉法涉訴案件的發(fā)生。［6］針對目前醫(yī)患、交通事故、勞資糾紛等棘手的問題，各地要建立獨立于政府的第三方行業(yè)調(diào)解組織，完善建章立制、人員配備、工作流程、規(guī)范管理的機制，取信于民，化解矛盾。再次，建立和完善社會矛盾排查機制。各基層單位和部門，要制定不穩(wěn)定因素排查制度，落實人員，明確責任，做到月排月報、隨排隨報，急排急報，切實掌握影響穩(wěn)定的各種因素、問題、動態(tài)、信息和苗頭，做到提前介入、提早化解，把問題解決在萌芽狀態(tài)，把矛盾化解在基層，從源頭上預防和化解社會矛盾。最后，建立人民調(diào)解員資格認證制度。隨著社會矛盾的日益復雜，需要不斷提高人民調(diào)解員的綜合素質，使人民調(diào)解走上規(guī)范化軌道。要探索建立人民調(diào)解員資格認證制度，培養(yǎng)造就一批滿足現(xiàn)實要求的專業(yè)化調(diào)解員隊伍。要加大培訓力度，大力發(fā)展專業(yè)化、社會化的人民調(diào)解員隊伍，提高調(diào)解矛盾糾紛的能力。

篇8

【摘要】《侵權責任法》等法規(guī)對過度醫(yī)療造成損害相關責任的規(guī)定比較籠統(tǒng)，司法實踐中缺乏學理依據(jù)和指導性判例。分析過度醫(yī)療的概念和民事責任性質，探討過度醫(yī)療行為的判定標準、賠償范圍、歸責原則，從訴訟和非訴訟兩方面探討我國的過度醫(yī)療行為法律規(guī)制體制路徑。

關鍵詞 過度醫(yī)療；侵權責任；法律規(guī)制

Civil Liability on Excessive Medical Treatment and Its Legal Regulation/HE Donghuan，YANG Xuejiao，WANG Ping.//Chinese Health Quality Management，2015，22(1)：106-108

Abstract"Tort Liability Act" and other related laws and regulations have no clear definition on liability related to damage caused by excessive medical treatment. The paper analyzed the concept of excessive medical treatment and the characteristics of civil liability， explored standards， compensation， the principle of imputation on excessive medical treatment behavior， discussed the legal regulation system path on excessive medical treatment behavior from litigation and non-litigation aspects.

Key wordsExcessive Medical Treatment；Constitution of Liability；Legal Regulation

First?author’s addressHumanities and Social science Institute， Ha’erbin Medical University， Ha’erbin， Heilongjiang， 150086， China

目前，過度醫(yī)療已成為困擾百姓的嚴重問題，而我國現(xiàn)行的法律對過度醫(yī)療的民事責任認定與規(guī)制并不明確。為此，解析過度醫(yī)療的法律概念、責任性質、規(guī)制方法，不僅為處理相關案件提供可操作的法律依據(jù)，也是減少醫(yī)療糾紛的現(xiàn)實需要。

1過度醫(yī)療的界定

關于過度醫(yī)療至今尚無統(tǒng)一概念。美國學者文森特·帕特羅（VincentoPet）在專著《當代社會問題》中從醫(yī)學角度指出過度醫(yī)療是一種對病人無效的醫(yī)療行為。美國心臟病學會(ACC)、美國臨床腫瘤學會(ASCO)等九大醫(yī)學組織認為，過度醫(yī)療是指超過疾病實際需求的診斷和治療的行為，包括過度檢查和過度治療。近年來，我國不同領域的學者從各自的研究角度作出不同的表述。有學者從醫(yī)學角度出發(fā)，將過度醫(yī)療定義為由多種因素引發(fā)的超過疾病實際需要的診療行為，該行為對疾病來說是非必要措施且已實際實施［1］。有學者從法律角度來定義，認為過度醫(yī)療是指醫(yī)療機構在診療過程中，違反法律及合同義務，提供了超過個體實際需要的診療措施，造成患者人身及財產(chǎn)損害的行為［2］。楊立新教授［3］將我國《侵權責任法》第63條規(guī)定的過度檢查視為醫(yī)務人員的防御行為。

筆者認為，過度醫(yī)療是指醫(yī)療機構及醫(yī)務人員在診療活動中，違反相關法律法規(guī)、診療護理規(guī)范、常規(guī)，或超過疾病實際需要提供診療，對患者的人身或財產(chǎn)造成了不必要損害的診療行為或過程。從法律角度界定過度醫(yī)療，關鍵要把握過度醫(yī)療“度”的判斷標準。目前，有“合理的技能和注意義務”及“診療規(guī)范、常規(guī)”兩種標準。過度醫(yī)療貫穿于診斷、治療和保健等臨床過程，現(xiàn)實表現(xiàn)為過度檢查、過度治療、過度用藥、過度護理等。

2過度醫(yī)療民事責任認定

針對醫(yī)療責任，從法理角度講具有違約與侵權兩種責任競合的性質。由此，對于過度醫(yī)療的民事責任的認定，無論是大陸法系還是英美法系，大都從違約和侵權角度展開。我國學者多從侵權角度研究過度醫(yī)療民事責任，本文重點分析過度醫(yī)療的侵權責任認定。

2.1行為要件的衡量與范圍界定

行為要件是指醫(yī)療機構及醫(yī)務人員已實施過度醫(yī)療行為。因此，過度醫(yī)療行為侵權判斷的關鍵就在于“度”的判斷。過度醫(yī)療行為的“度”包括具體和抽象兩個方面。具體方面指“法律、法規(guī)、規(guī)章及其它相關診斷治療護理規(guī)范”；抽象方面指“超過疾病實際需要”，由于醫(yī)學本身所特有的復雜性、不定性，判定過度醫(yī)療行為時理應將患者病情的變化、醫(yī)療機構及醫(yī)務人員的水平等因素考慮在內(nèi)。當這些因素發(fā)生變化時，如果僅以法律、法規(guī)、規(guī)章為標度，未免太過僵化，實際中難免存在特殊情況，因此需要“超過疾病實際需要”這一標準，以此與醫(yī)學特點相適應。

《侵權責任法》第63條規(guī)定，醫(yī)療機構及醫(yī)務人員不得違反診療規(guī)范實施不必要的檢查?！安槐匾臋z查”作為實際中過度醫(yī)療現(xiàn)象的重要表現(xiàn)之一，《侵權責任法》未給出明確的參考依據(jù)。過度醫(yī)療行為的范圍僅被限定為“不必要的檢查”，顯然太狹隘，不足以覆蓋過度醫(yī)療行為。因此，《侵權責任法》對過度醫(yī)療行為的規(guī)制可以說仍處于“預備階段”。

2.2損害后果的判斷與賠償范圍界定

后果要件是指過度醫(yī)療行為造成醫(yī)療損害的后果。過度醫(yī)療行為造成的損害是指不當?shù)尼t(yī)療行為造成的不必要的損失和傷害。醫(yī)療損害涵蓋人身傷害、財產(chǎn)損失和精神損害。依據(jù)我國《侵權責任法》中有關精神損害賠償?shù)囊?guī)定，一般情形下，精神損害賠償?shù)那爸靡且允芎θ嗽馐艿缴眢w上物理性損害為前提，進一步對其精神創(chuàng)傷予以賠付。由于過多的損害賠償包括財產(chǎn)損害行為的后果、人身傷害和精神損害賠償，因此過度醫(yī)療侵權責任的范圍應包括財產(chǎn)損害、人身損害和精神損害賠償。

2.3因果關系要件的疑點分析

因果關系要件是指過度醫(yī)療行為與醫(yī)療損害后果之間必須存在因果關系。換言之，是要考量過度醫(yī)療行為與損害后果之間是否存在“后者被前者引發(fā)”的關系。期間，面臨主要疑點有：一是缺少公正有效的判定機制；二是患者特殊體質因素的介入。在判定過度醫(yī)療行為與醫(yī)療損害后果時，大部分都會考慮患者有特殊體質這一因素，進而使得過度醫(yī)療侵權責任中因果關系的確定變得舉步維艱。但是，依據(jù)因果關系理論，特殊體質因素的介入并不導致因果關系的中斷，因果關系的中斷必須是由于獨立的并且異常的因素，“獨立而異?！笔侵笓p害后果發(fā)生與第一個行為無關，是另一個因素的突然介入才導致了結果的發(fā)生。而且特殊體質即使是導致結果發(fā)生的直接原因，也不是唯一原因，更何況它有可能與過度醫(yī)療行為有關。因此，醫(yī)方不能因為這一特別因素的介入就不承擔侵權責任。

2.4 過度醫(yī)療民事責任的主觀要件考量

《侵權責任法》第54條明確規(guī)定醫(yī)療責任適用過錯責任原則，這對于正確評價醫(yī)務人員的行為和責任大小、使損害得到合理公平的彌補及防止惡意訴訟等更有說服力。但對于過錯的主觀方面，可以分為兩種形態(tài)，即故意和過失，二者的差別在于行為人對自己行為的預見和態(tài)度。但應當強調(diào)的是，針對損害類型的不同，行為人的過錯形態(tài)也應有所差別。醫(yī)務人員單純出于對經(jīng)濟利益的追求時其主觀可以是故意的，即造成患者醫(yī)療費用的超額支出及相關經(jīng)濟損失；但對于醫(yī)務人員因過度醫(yī)療引發(fā)的患者人身損害則只能是過失，否則會脫離民事責任問題而跨入刑事責任領域。

學界對于過度醫(yī)療行為人“過錯”的認定，呈現(xiàn)出多種態(tài)度。有學者將過度醫(yī)療民事責任的過錯僅局限于以攫取高額利潤為目的的主觀故意，但另一些學者認為這種定義過于狹窄，因為過度醫(yī)療的動機不僅包括攫取財產(chǎn)利益，還包括避免醫(yī)療糾紛等多種因素［3］。但有學者則主張過度醫(yī)療民事責任的承擔除主觀故意外，還應當包括過失。過度醫(yī)療行為中的過錯主要指醫(yī)方對相關法律法規(guī)中規(guī)定義務的違反，可能是因為應當預見而沒有預見，還可能是因為已經(jīng)預見卻放任或希望其發(fā)生，因此義務違反中的過錯應當包括故意和過失。

2.5主觀要件過錯判定標準

在國外，對于過度醫(yī)療行為中醫(yī)療機構及醫(yī)務人員過錯的判定通行做法是“雙重標準”［4］。“雙重標準”：一是是否符合法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及其它有關診療規(guī)范的規(guī)定；二是是否履行有關崗位職責。例如，如果要證明某醫(yī)療活動中的醫(yī)療機構及醫(yī)務人員有過錯存在，首先要證明醫(yī)療機構及醫(yī)務人員應當并且可以預見到這一結果事實，那么務必要參照客觀標準。對行為人主觀是否有過錯的判斷已經(jīng)日漸被客觀化、規(guī)范化的行為標準所取代。

在過度醫(yī)療行為的過錯判定中，值得指出的是“診療規(guī)范”并不作為唯一標準。參考外國法的相關理論，比如在英美國法中，“診療規(guī)范”被稱為“醫(yī)療常規(guī)”，它指在實踐中長期被自覺遵守并被普遍認可而形成的規(guī)范。雖然“醫(yī)療規(guī)范”很重要，但英美國家也并不把它作為唯一標準，而是綜合考慮醫(yī)生的診療水平、地區(qū)間醫(yī)療水平的差異等因素。例如，在美國的實踐中，醫(yī)療水平不同制定標準不同，不同州考慮不同的醫(yī)療標準，提高過錯判斷的合理度［5］。

3建議

政府應主動采取措施制止過度醫(yī)療違法行為［6］。此外，應從源頭上預防過度醫(yī)療的發(fā)生。醫(yī)療體制改革一方面要使公立醫(yī)院回歸公益性，改變過于注重市場屬性的問題；另一方面，應改革醫(yī)生薪酬體系，充分重視和體現(xiàn)醫(yī)護人員的勞動價值和診療經(jīng)驗價值。同時，改革支付方式，推廣“第三方付費”，建立健全多層次的醫(yī)療保險制度等。還需完善監(jiān)管體制和醫(yī)療服務體系，讓行業(yè)和專業(yè)自理、自制、自足、自律，盡量減少行政干預。

3.1明確過度醫(yī)療行為判定標準

判斷醫(yī)師診療行為是否構成過度醫(yī)療，我國目前通行的判斷標準是“診療規(guī)范”?，F(xiàn)實情況是，專門針對過度醫(yī)療行為的民事訴訟相對較少，醫(yī)患信息不對稱致使過度醫(yī)療行為具有很大的隱蔽性，以及法律上針對過度醫(yī)療行為的司法認定缺乏明確規(guī)定等。因此，完善過度醫(yī)療行為的判定標準成了立法司法工作的重中之重?！肚謾嘭熑畏ā返?3條將診療規(guī)范作為衡量醫(yī)學檢查是否必要的指標，但僅以診療規(guī)范作為客觀標準顯然是遠遠不夠的，必須將一些指南、規(guī)范納入法律認定的診療規(guī)范范疇并逐步完善。

3.2完善過度醫(yī)療損害鑒定制度

由鑒定機構對醫(yī)療案件作出合理正確的判斷十分必要。首先，要確立一元化的鑒定機構，機構鑒定人員應由醫(yī)學會鑒定專家組和司法鑒定人員組成［7］；其次，要有統(tǒng)一鑒定方法，出臺統(tǒng)一的醫(yī)療糾紛鑒定法律法規(guī)，完善對鑒定主體、鑒定程序、鑒定意見形式的審查并結合醫(yī)學的特殊性進行特殊審查［8］；再次，還應建立鑒定意見異議制度，可比照現(xiàn)行證據(jù)規(guī)則，在一方對鑒定結果有異議時，賦予其申請復議復核、申請再次鑒定等權利，以保障鑒定公平性。

3.3健全過度醫(yī)療非訴訟解決路徑

過度醫(yī)療訴訟案件的處理困難較大。一是醫(yī)方和患方之間互不信任，訴訟中對立性極強；二是過度醫(yī)療取證困難，導致責任認定難；三是患者對按法律程序解決問題缺乏條件和信心。一些患者因訴訟程序時間長和費用高等對訴訟解決路徑無望，采用“鬧醫(yī)”等過激行為。非訴訟解決是醫(yī)療糾紛解決路徑的新思路、新出口，它與訴訟民事糾紛解決路徑結合，取得了良好的效果，也是近些年來我國司法實踐中取得的重要成果之一［9］。目前，非訴訟解決路徑一般包含協(xié)商、調(diào)解和仲裁。醫(yī)療非訴訟解決機制的完善是我國醫(yī)療改革重要步驟，包涵各種方式的完善以及相互間及它們與保險的有效銜接，避免醫(yī)患雙方因為糾紛的處理過程而使矛盾再次加深，確保醫(yī)患雙方合法權益，促進醫(yī)患和諧。

參考文獻

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通信作者：

王萍：哈爾濱醫(yī)科大學人文社會科學學院教授

E-mail：wangping-hyd@163.com

收稿日期：2014-07-07

篇9

關鍵詞：國有資產(chǎn)，國有資產(chǎn)流失，表現(xiàn)形式，原因，法律對策

國有資產(chǎn)是國家得以存在，國家機器得以運轉的物質基礎。尤其是在公有制占主體地位的社會主義中國，國有資產(chǎn)更是在政治、經(jīng)濟和社會生活中占有舉足輕重的地位。但是改革開放以來，處于轉軌中的中國一直面臨著一個嚴酷和令人困惑的現(xiàn)實就是國有資產(chǎn)的流失。從生活經(jīng)驗和實際案例來看，這種流失是觸目驚心的。國有資產(chǎn)的嚴重流失不僅會使社會安定和經(jīng)濟發(fā)展的外部條件受到破壞，而且還會威脅到社會財富的積累進而影響到整個國家的經(jīng)濟安全。因此，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象應當引起國家及社會各界的足夠重視并從法律上探討遏制和解決國有資產(chǎn)流失的對策。

一、國有資產(chǎn)流失的概念分析

在我國，固然國有資產(chǎn)流失這個概念在很多文件中經(jīng)常出現(xiàn)，但是有關文件并沒有明確地界定其內(nèi)涵。在學理上，有學者對其進行了解釋，如“國有資產(chǎn)流失是指國有資產(chǎn)的經(jīng)營者、占有者、出資者、管理者，出于故意或過失，違反法律、法規(guī)及國家有關國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、經(jīng)營的規(guī)定，造成國有資產(chǎn)損失或者使國有資產(chǎn)處于流失危險的危險行為”。遺憾的是這種解釋混同了國有資產(chǎn)流失與導致國有資產(chǎn)流失的違法行為這兩個概念。因為國有資產(chǎn)流失從法理學的角度上講是一種結果或狀態(tài)而不是一種行為，雖然違法行為是造成國有資產(chǎn)流失的原因之一，但是它畢竟不是唯一的原因。所以，我們有必要重新界定國有資產(chǎn)流失這一概念。

根據(jù)有關法律和通常的學理解釋，國有資產(chǎn)是指“國家以各種投資及收益、接受饋贈形成的，或者是憑借國家權力取得的，或者是依據(jù)法律認定的各種類型的財產(chǎn)和財產(chǎn)權利”。從一般經(jīng)濟學的意義來看，只有能帶來效益的東西才能被稱為資產(chǎn)。這個意義為法律所吸收而且被認為是具有主導性的內(nèi)涵。但是又必須注意到，國有資產(chǎn)在法律上的范圍更為廣泛。在我國，國有資產(chǎn)一般分為經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)。那么，何謂流失呢？從詞義上看，“流失是指有用的物質如油脂、礦石、土壤自己散失或被風、水力帶走。也指河水等白白地流掉”。最常用的是水土流失，如果從最廣泛的意義上理解，水和土均是我國資源性的國有資產(chǎn)，水土流失也就是一種國有資產(chǎn)流失。但是實際上沒有人會這樣理解，也就是說，國有資產(chǎn)流失在借用“流失”的一般意義時是作了嚴格界定的。有的學者指出，“國有資產(chǎn)流失必須符合以下四要件：第一，造成國有資產(chǎn)流失的違法主體必須是國有資產(chǎn)的經(jīng)營者、占有者、出資者和管理者；第二，違法主體必須對違法行為和國有資產(chǎn)流失的發(fā)生具有主觀故意或過失，即具有過錯；第三，必須是違反法律、行政法規(guī)的行為，這是構成國有資產(chǎn)流失概念的核心條件；第四，必須有國有資產(chǎn)流失后果的發(fā)生，或者不加以制止必然產(chǎn)生國有資產(chǎn)流失的后果”。筆者以為這種解釋把國有資產(chǎn)流失限定在人為造成的現(xiàn)象，而把政策、歷史原因以及經(jīng)營不善所帶來的國有資產(chǎn)損失排除在國有資產(chǎn)流失之外，是值得商榷得。根據(jù)筆者的綜合分析認為，從一般意義上說，國有資產(chǎn)流失是指國有資產(chǎn)的損失或者減少。就其作為一種后果來講，形成的原因是多方面的，既有產(chǎn)權上的問題又有體制上的問題，也有人為的原因。從法律上看，界定國有資產(chǎn)流失只能局限于人為原因導致的范圍，只有這樣才能將有關的法律責任落到實處。制度和體制上造成的國有資產(chǎn)流失，法律的確顯得無能為力。但是不能由此認定國有資產(chǎn)流失僅是人為導致的后果，否則就會使有關責任人將國有資產(chǎn)流失的故意歸為制度或體制上的原因以推卸責任，使國家遭受損失。因此可以說上述學者的觀點在理論和實踐上都是站不住腳的。

那么如何給國有資產(chǎn)流失作一個科學的界定呢？結合以上分析，筆者以為，從法律上看，國有資產(chǎn)流失是指由于國有資產(chǎn)的經(jīng)營者、占有者、出資者、管理者主觀上的過錯而造成的國有資產(chǎn)損失或者減少的狀態(tài)或者結果。在這里必須強調(diào)的是，本文對國有資產(chǎn)流失概念的界定僅僅具有分析意義。因為國有資產(chǎn)流失可以在不同的學科視野中進行審視，在實質上它不可能只是“法律”上的。正如前文所指出的，如果把國有資產(chǎn)流失只局限在法律范圍內(nèi)將會因我國法制狀況而使國有資產(chǎn)流失的漏洞無法彌補。也正是從這個角度，我們不得不重申：國有資產(chǎn)流失的責任主體是國有資產(chǎn)的經(jīng)營者、占有者、出資者、管理者；在主觀方面，是由于有關責任主體主觀上的過錯即故意或過失；而從客觀方面看，國有資產(chǎn)流失是有關責任人的違法行為造成的；在行為結果上，是造成了國有資產(chǎn)的損失或減少。只有同時具備這些方面，才能在法律上構成國有資產(chǎn)流失。從這個意義上來說，由于自然原因如地震、臺風等造成的國有資產(chǎn)流失以及國有資產(chǎn)作為物質的自然損耗，不能稱之為國有資產(chǎn)流失。因政治經(jīng)濟體制原因而造成的國有資產(chǎn)流失問題在實踐中相當嚴重，但從法律上看，造成國有資產(chǎn)流失的責任主體不明。如果要追究，這個責任更多地應由政府特別是中央政府來承擔，因而也就沒有多大的法律意義。還有一種屬于因法制不健全出現(xiàn)的情況。我們一般認為，水土流失不屬于國有資產(chǎn)流失的范疇，但仔細想想也不對。水土流失既有自然原因也有人為原因，自然的責任人類無法去追究，人為的結果又如何呢？從法理上看，“責任是義務為前提的，沒有義務就無所謂責任。顯然，我們目前還缺乏義務、責任主體和范圍的明確、詳備的保護水土流失的法律法規(guī)，這就使水土流失關系國人生存與發(fā)展的問題只能停留在客觀事實或者自然事實而不能上升為法律事實，也就無法追究當事人的法律責任”。這也就是說，立法不完備導致國有資產(chǎn)的損失不能或者至少目前還不能納入國有資產(chǎn)流失的法律內(nèi)涵中來。之所以這樣認識國有資產(chǎn)流失，重要的理論依據(jù)在于，法律從功能上來說，只能規(guī)范和調(diào)整人們的行為。正如馬克思所說的，只能在“我的行為”中法律才有意義，離開“我的行為”法律是不存在的。因而，在尋求控制國有資產(chǎn)流失的途徑時，我們就把焦點集中在人的行為因素上。固然這種行為因素有更為復雜的體制背景和制度背景。

二、國有資產(chǎn)流失的主要表現(xiàn)

在我國，國有資產(chǎn)流失的表現(xiàn)形式是很復雜的，有的表現(xiàn)為隱性，有的表現(xiàn)為顯形。根據(jù)筆者的考察歸納出以下主要情形：

（一）在國有資產(chǎn)評估時，對國有資產(chǎn)進行不評估，低估，漏估所造成的資產(chǎn)流失

這種情況表現(xiàn)為：在應當進行評估時根本不評估，單純依靠某些數(shù)據(jù)（如賬面值）確定國有資產(chǎn)的價值量；國有資產(chǎn)占有單位故意壓低評估值以獲得好處；由于主觀和技術上的原因，對企業(yè)占有的國有土地和無形資產(chǎn)漏估；對評估值進行部門行政干預，搞指定評估，規(guī)定評估值上限使資產(chǎn)評估中的資產(chǎn)流失合法化，這些資產(chǎn)流失的渠道不僅造成了國有資產(chǎn)現(xiàn)實利益的損失，而且國家在以后獲取收益的權利也被流失掉了。

（二）實行股份制改造和國有產(chǎn)權交易中的國有資產(chǎn)流失

實行股份制改造時，將國有資產(chǎn)低價折股，低價出售或者無償分配給個人，造成的國有資產(chǎn)流失。這種情況表現(xiàn)為：將企業(yè)的國有資產(chǎn)以低于市場合理價格折股；分配股利時國家股與其他個人股、法人股同股不同利，同股不同權，實行國家股不分紅，不送股，不配股的歧視性政策；利用企業(yè)股份制改造的機會，把好的車間、資產(chǎn)、技術人員組成新的經(jīng)濟實體，用完原有的資產(chǎn)，留下一個空殼和無人負責的債務，使銀行和國家蒙受巨大的損失；在國有產(chǎn)權交易時，由于交易行為不規(guī)范，存在大量的私下交易造成國有資產(chǎn)流失。

（三）在稅收征收管理中，除國家政策、體制等因素外，因管理的漏洞使稅收大量流失而造成的國有資產(chǎn)流失

主要表現(xiàn)為：一是社會中一些不法分子違反國家稅收政策和稅收法律法規(guī)，偷稅、漏稅、騙稅；二是一些不法分子利用出口退稅的優(yōu)惠政策與外商或者國內(nèi)有關政府工作人員互相勾結，采取偽造出口產(chǎn)品，銷售發(fā)票，開具假完稅發(fā)票等手段，進行出口騙稅；三是一些不法分子利用發(fā)票扣稅的方法，把取得增值稅專用發(fā)票作為偷稅或發(fā)財?shù)慕輳剑M行盜竊、偽造、販賣增值稅發(fā)票的違法犯罪的活動。

（四）國有資產(chǎn)占用單位濫用經(jīng)營權，管理不嚴造成國有資產(chǎn)流失

這種情況主要表現(xiàn)為：第一，企業(yè)違反規(guī)定從事高風險性投機經(jīng)營，盲目投資，出于不正當目的進行巨額贊助等造成資產(chǎn)流失；第二，企業(yè)職工收入分配超過生產(chǎn)經(jīng)營效益，企業(yè)經(jīng)營者違反規(guī)定超標準開支，擅自為全民單位和個人擔保造成損失；第三，國有企業(yè)讓集體和個人掛靠并以其名義進行經(jīng)營造成損失，投資不收取收益，資金被非全民單位長期無償占有；第四，企業(yè)承包中，發(fā)包人廉價發(fā)包，隨意減少承包額，企業(yè)承包人非法轉移利潤；第五，企業(yè)違反財務制度，擅自沖減國家資本金，資金不入賬，形成賬外國有資產(chǎn)，公款私存，侵占國家權益造成的流失。

（五）中外合資、合作企業(yè)中的國有資產(chǎn)流失

這種狀況主要表現(xiàn)為：為吸引外資促成合資合作項目，默認外商低價甚至無償占用土地等中方資產(chǎn)及流動資金以致在企業(yè)創(chuàng)辦時就造成國有資產(chǎn)流失，并直接影響到國有資產(chǎn)未來的收益權利及其他權利；外商往往利用投入設備的高報價、代購設備時轉手加價、在資產(chǎn)運營時采取多樣的轉移定價手段，將企業(yè)利潤轉移出去，既逃避我國稅收又減少國有資產(chǎn)的分享利潤，侵犯了國有資產(chǎn)的權益。

（六）境外國有資產(chǎn)的流失

一是，境外人員揮霍、浪費、攜款潛逃；二是，未經(jīng)批準，在境外進行高風險投機經(jīng)營造成巨額損失；第三，未經(jīng)批準或未辦理有關法律手續(xù)，將國有資產(chǎn)以個人名義在外注冊；第四，任用外籍人員不當導致國有資產(chǎn)流失等。

此外，作為國有資產(chǎn)重要組成部分的資源性國有資產(chǎn)以及常常被人們忽略的大量隱性資產(chǎn)（如商標、企業(yè)信譽、專利等）的流失狀況也是很嚴重的。面對以上種種流失現(xiàn)象，筆者以為當務之急就是找出問題的癥結所在，弄清國有資產(chǎn)流失的原因，然后對癥下藥。

三、國有資產(chǎn)流失的原因分析

有學者以為，“當前國有資產(chǎn)流失的情況之所以如此嚴峻，它與我國正處于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉軌的過程密切相關。轉軌引起的制度、觀念諸方面的摩擦和碰撞造成國有資產(chǎn)管理困難和漏洞，而國有資產(chǎn)流失的根子還在于國有資產(chǎn)或者國家所有權的基本特征及由此帶來的一系列問題”。以下是筆者在這一指導思想下對國有資產(chǎn)流失具體原因的探討：

（一）國有資產(chǎn)產(chǎn)權主體缺位，管理體制滯后

國有資產(chǎn)流失有許多原因，但其根本原因是“國有資產(chǎn)產(chǎn)權主體缺位、管理體制不健全，沒有建立起對國有資產(chǎn)起約束和監(jiān)督作用并促使國有資產(chǎn)有效運營的機制”。國有資產(chǎn)按行業(yè)和行政區(qū)劃由行政機關管理，國家的所有者職能和社會的經(jīng)濟管理職能也是合一的。按行業(yè)和行政區(qū)劃來確立國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的機構，一則形成國有資產(chǎn)宏觀配置的條塊分割，二則多個行業(yè)管理部門和地方政府都承擔了對所屬企業(yè)的所有者職能和行業(yè)管理管理職能，使得國有資產(chǎn)的國家所有等于實際上的部門和地方所有，從而使國有資產(chǎn)實際上處于無人負責的狀態(tài)，出現(xiàn)國有資產(chǎn)在改制等產(chǎn)權變動中嚴重流失的現(xiàn)象。1994年7月的《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》確立了經(jīng)濟管理職能與國有資產(chǎn)管理職能分立的原則，在國有資產(chǎn)管理體系改革方面取得了進步。但是這個條例所創(chuàng)設的依然是所有權職能在組織形式上的“雙重監(jiān)護模式”，即國有資產(chǎn)專業(yè)管理部門與行業(yè)主管部門同時行使監(jiān)督管理權，條例帶有一定的過渡性和階段性，只能實現(xiàn)有限目標并且其中的主管部門有關代行所有權權責規(guī)定明確，而國有資產(chǎn)管理部門代行的所有權權責還很不明確。這些問題的存在說明未能以法律形式確定國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營機制，未能解決國有資產(chǎn)產(chǎn)權主體缺位和國有產(chǎn)權虛置的問題?，F(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體滯后于國企改制的需要，成為國企改制中國有資產(chǎn)流失的根本原因。

（二）資產(chǎn)評估法律制度有待進一步健全與完善

“雖然經(jīng)過多年的法制建設，資產(chǎn)評估法律體系逐步完善，但是其中不健全、不完善的因素仍是國有資產(chǎn)流失的直接原因”。這些情況主要表現(xiàn)在以下方面：1、行政干預、行業(yè)壟斷影響評估的客觀公正性。客觀、公正是資產(chǎn)評估應體現(xiàn)和遵守的原則，但是在國有資產(chǎn)評估中，從評估操作程序到評估價值的確定，都有人為劃出的杠桿，造成國有資產(chǎn)評估不實。此外，行業(yè)壟斷和評估機構管理不嚴也是造成國有資產(chǎn)流失的原因。一些評估機構掛靠在行政管理部門，壟斷評估市場，形成地區(qū)封鎖、部門封鎖。一些行業(yè)管理部門也設立評估機構，收取管理費，由此形成政出多門，影響評估的客觀公正性。2、國有土地使用權等資產(chǎn)不嚴格統(tǒng)一作價入股。國有企業(yè)改制時，涉及的國有土地使用權應當作價入股，由于許多國有大中型企業(yè)占用土地面積大，有的企業(yè)甚至地處“黃金”地段，地價很高，若將土地使用權全部折價入股，企業(yè)資產(chǎn)價值將會成倍增長，而資產(chǎn)利潤率相應下降，不利于在股票發(fā)行時吸引社會投資。在具體工作中各地對這一問題的處理帶有一定的隨意性。有的不折股，仍收取土地占用費；有的折股，但折價太低；有的對工業(yè)企業(yè)不折股，而對商業(yè)企業(yè)折股。3、保護無形資產(chǎn)的觀念單薄和缺乏相應的法律制度。長期以來，人們對無形資產(chǎn)觀念淡薄，忽視對無形資產(chǎn)的評估或者草率評估，也由于無形資產(chǎn)的評估沒有完善的法律措施，主要表現(xiàn)為：一是沒有完整、統(tǒng)一的無形資產(chǎn)評估管理法規(guī)；二是無形資產(chǎn)評估管理不統(tǒng)一。

（三）監(jiān)督制度不健全，保護不力

國有企業(yè)在我國國民經(jīng)濟中占有舉足輕重的地位，它的改革是一項綜合性的系統(tǒng)工程。而在“我國國企的改革過程中，多年來只強調(diào)了形式上的改革：放權、讓利、承包、租賃、改制、改造等等，這樣一來，企業(yè)的自是擴大了，改革在形式上實現(xiàn)了，但企業(yè)該做什么、不該做什么、怎樣做，卻沒有應有的約束與限制，沒有建立、健全相應的制度”。因而，當國有企業(yè)從計劃經(jīng)濟轉向市場經(jīng)濟時，一些工廠變成公司，經(jīng)營方式由單一生產(chǎn)型向多元經(jīng)貿(mào)型轉變，使企業(yè)對國有資產(chǎn)的管理出現(xiàn)了失控。特別是實行轉讓股份、兼并、租賃、承包、聯(lián)營等經(jīng)營機制后，由于缺乏相應的制度和有效的監(jiān)督機制，企業(yè)對國有資產(chǎn)的監(jiān)督約束效力大大削弱，再加上監(jiān)管部門職責不明確，國有資產(chǎn)管理部門分工關系未理順，監(jiān)管工作中相互推諉。審計監(jiān)督制度不健全，對國有企業(yè)的廠長、經(jīng)理仍存在未堅持年度審計和離任審計制度的現(xiàn)象，未能客觀公正地反映企業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營效益。國有資產(chǎn)經(jīng)營管理者的升遷未與其管理效益相掛鉤，因而他們對資產(chǎn)的流失無承擔風險之憂，保值、增值與流失都與己無關，對企業(yè)的管理缺乏嚴格的管理措施任其資產(chǎn)流失，甚至參與瓜分，這樣必然導致國有資產(chǎn)流失。

（四）司法部門執(zhí)法不力、查處不嚴

執(zhí)法部門對國有資產(chǎn)流失的案件及侵吞國有資產(chǎn)等違法犯罪行為查處不嚴，懲罰監(jiān)督不力，管理監(jiān)督手段軟化，不利于保護國有資產(chǎn)權益。特別是在稅收征收管理方面，盡管我國的稅收法律體系已基本形成，有法可依，但因管理手段缺乏科學性、執(zhí)法不力，導致稅收流失現(xiàn)象比較普遍。

（五）國有資產(chǎn)管理者素質偏低，拜金主義和腐敗現(xiàn)象嚴重

國有資產(chǎn)管理者在對于國有資產(chǎn)進行管理的過程中，由于自身素質差、思想和業(yè)務水平低，缺乏組織管理能力，不適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，從而對國有資產(chǎn)負有不可推卸的責任；此外，有些國有企業(yè)領導干部拜金主義和腐敗現(xiàn)象嚴重，嚴重損害了國家的利益。具體表現(xiàn)為利用職務之便侵吞國有資產(chǎn)、貪污受賄、以公款請客送禮。在國有資產(chǎn)發(fā)生流動時，對國有資產(chǎn)的價值低估或少估，使自己或自己的親友或者小團體從中牟利，從而使國有資產(chǎn)被侵蝕。

四、治理國有資產(chǎn)流失的法律對策

“國有資產(chǎn)是國有經(jīng)濟賴以生存和發(fā)展的基礎，因此國有資產(chǎn)流失的社會危害性就不言而喻的。如果國有資產(chǎn)流失的社會現(xiàn)象的不到杜絕、根治，那么國企改革以及整個經(jīng)濟體制改革的進一步深化都無從談起”。筆者以為，國有資產(chǎn)流失是在我國轉軌時期，在推進國企改革以實現(xiàn)經(jīng)營機制轉換過程中所出現(xiàn)的一種社會違法現(xiàn)象。制度及法制的不健全、法律不配套、調(diào)控力度不夠等應該說是這一社會違法現(xiàn)象產(chǎn)生、存在的土壤。因此，針對我國當前國有資產(chǎn)流失的表現(xiàn)形式以及造成國有資產(chǎn)流失的主要原因，對國有資產(chǎn)流失的整治、防止應采取如下對策：

（一）制定物權法，劃清國有資產(chǎn)產(chǎn)權界限，防止國有資產(chǎn)流失

在傳統(tǒng)的經(jīng)濟體制下，企業(yè)財產(chǎn)關系模糊，國有資產(chǎn)為國家所有。企業(yè)對其占有的國有資產(chǎn)不能獨立行使權利，不為國有資產(chǎn)的完全完整負責，更不關心其保值、增值，流失實在難免。而“物權法規(guī)范財產(chǎn)歸屬關系，只有盡快制定物權法，真正劃清產(chǎn)權界限，以物權法明確規(guī)定國家對企業(yè)國有資產(chǎn)的所有權，才能順應物權的價值化趨勢”。國家以收取代價或獲取融資之價值利益，實現(xiàn)對企業(yè)國有資產(chǎn)的所有權，而喪失其對企業(yè)國有資產(chǎn)的現(xiàn)實支配。企業(yè)依物權法上的占有制度占有國有資產(chǎn)，對其獨立支配，經(jīng)過物權登記具體落實每份企業(yè)國有資產(chǎn)的所有者和占有者。企業(yè)以支付國有資產(chǎn)價值為代價而獲取對占有的國有資產(chǎn)獨立支配權利；在經(jīng)營中實現(xiàn)資產(chǎn)價值與企業(yè)自身利益密切結合，能有效地防止諸如與外方合資和股份制改革中無視國有資產(chǎn)價值等產(chǎn)權變動導致的國有資產(chǎn)流失問題?！拔餀喾▌澢迤髽I(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權關系，形成穩(wěn)定的國有資產(chǎn)歸屬秩序，終將維持穩(wěn)定的國有資產(chǎn)流通秩序，防止國有資產(chǎn)因流通領域的混亂而流失。以物權法保護企業(yè)國有資產(chǎn)，無論企業(yè)國有資產(chǎn)展轉流失到何處，依據(jù)物權法均可追回”。

（二）完善國有資產(chǎn)立法體系

完善國有資產(chǎn)立法是國有資產(chǎn)保護中極為重要的一個因素。首先，筆者以為應當盡快制定并出臺《國有資產(chǎn)法》。作為國有資產(chǎn)管理基本法的《國有資產(chǎn)法》至今尚未出臺，嚴重制約了國有資產(chǎn)管理法規(guī)的縱深發(fā)展，眾多的國有資產(chǎn)管理方面的規(guī)范性文件由于缺乏基本法的統(tǒng)帥多有重復和矛盾之處，不利于法的貫徹實施。因此，必須制定《國有資產(chǎn)法》使眾多的國有資產(chǎn)管理方面的規(guī)范性文件能在基本法的統(tǒng)帥下協(xié)調(diào)配套；其次，要制定一些與國有資產(chǎn)管理密切相關的法律法規(guī)，如《產(chǎn)權交易法》、《國有資產(chǎn)流失案件查處辦法》，改變實踐中無法可依或有法難依的局面。出臺《國有資產(chǎn)流失案件查處辦法》，就是要明確國有資產(chǎn)流失案件查處的機關，合理界定國有資產(chǎn)流失的概念，規(guī)定查處機關及工作人員的權利與義務，以及不行使查處權力應當承擔的責任等。出臺《產(chǎn)權交易法》明確規(guī)定產(chǎn)權交易主體、決定權與審批權、資產(chǎn)評估和產(chǎn)權交易的方式、程序等使產(chǎn)權交易遵循明確的法律規(guī)范，逐漸納入法制化軌道；最后，要修改一些操作性不強的規(guī)范。我國目前關于國有資產(chǎn)管理的規(guī)范性文件數(shù)量不少，但操作性較差，如《國有資產(chǎn)產(chǎn)權界定和產(chǎn)權糾紛處理暫行辦法》、《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》、《國有資產(chǎn)評估管理辦法》都規(guī)定了造成資產(chǎn)流失的單位和個人應當承擔的行政和刑事責任，但由于在行為性質界定、違法犯罪數(shù)額等一系列問題上沒有具體規(guī)定，操作性很差。因此，必須對已有的國有資產(chǎn)管理方面的法律規(guī)范進行清理和修改，提高可操作性，發(fā)揮應有的作用。

（三）建立公益訴訟制度，發(fā)揮人民群眾保護國有資產(chǎn)的作用

保護國有資產(chǎn)，除了要在物權法、刑法上做出努力外，筆者以為在訴訟法上建立公益訴訟制度十分必要。只有這樣才能更好地發(fā)揮物權法、刑法的作用。此外“建立公益訴訟制度可以最大限度調(diào)動國有資產(chǎn)所有人——全國人民的積極性和力量，使得任何組織或公民都可以成為公益訴訟的原告。根據(jù)侵害國有經(jīng)濟當事人的不同，適用行政訴訟法或民事訴訟法，建立相應的制度以防止濫用訴權，嚴把立案受理關并追究惡意濫用訴權者的法律責任”。在舉證責任上不能單純采用民事訴訟法中的“誰主張，誰舉證”的原則而應當采取混合制原則，由人民檢察院和公益訴訟原告共同承擔。必要時，人民法院也可以進行證據(jù)的收集。

（四）完善并加強對國有資產(chǎn)的刑法保護

“我國刑法對國有資產(chǎn)的保護主要體現(xiàn)在侵犯財產(chǎn)罪、瀆職罪和破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪等三類罪中，明顯存在三大缺陷。一是犯罪主體范圍規(guī)定過窄，妨礙刑法的全面保護；二是對新出現(xiàn)的犯罪行為，刑法保護嚴重滯后；三是對國有資產(chǎn)的法律保護僅限于行政、經(jīng)濟手段，刑事手段運用明顯不足，無助于對國有資產(chǎn)流失進行有效的控制”。為保護國家財產(chǎn)所有權這一重要的社會關系，筆者以為應該從以下幾個方面完善刑法對國有資產(chǎn)的保護機制：首先，在刑法調(diào)整的廣度方面，第一，要適當擴大犯罪主體范圍，特別是注重運用刑法規(guī)范法人的行為，有必要增設法人盜竊罪、法人詐騙罪、法人挪用公款罪和法人罪；第二，筆者以為、貪污罪主體范圍也應擴大。《關于違反公司法的犯罪的決定》將主體擴大到公司董事、監(jiān)事、職工等非國家工作人員，這對于保護國有資產(chǎn)具有重要意義。除公司、企業(yè)以外，如中介服務機構等非國家工作人員也應通過相應的刑法調(diào)控手段，納入調(diào)整范圍。第三，我國刑法調(diào)控覆蓋面要隨著違法犯罪活動領域的擴大而適當擴大。刑法作為最后且最為強制的手段在法律上應得到體現(xiàn)。針對國有資產(chǎn)流失中新出現(xiàn)的違法犯罪行為，有必要增設虛假陳述罪、利用不實文件罪、侵犯商業(yè)秘密罪、破產(chǎn)欺詐罪等。其次，在刑法調(diào)控的力度方面，要針對各種犯罪的特性，考慮刑罰的有效性，有針對性地施加刑罰力度。對于懲治侵犯國有資產(chǎn)的犯罪，最為有效的武器是廣泛地使用財產(chǎn)刑。一是應將罰金刑的范圍擴大，對侵犯國有資產(chǎn)的犯罪均應附加適用罰金刑；二是保留、完善沒收財產(chǎn)刑，對嚴重侵害國有資產(chǎn)的可以沒收財產(chǎn)。

（五）加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)督檢查

對國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督檢查工作必須通過企業(yè)監(jiān)事會和社會有關中介組織進行。即通過國有企業(yè)的監(jiān)事會、財政、銀行等部門進行監(jiān)督。監(jiān)事會應有經(jīng)濟、金融、法律、技術和經(jīng)營管理的專家組成，以便對企業(yè)的經(jīng)營效益與資產(chǎn)保值、增值狀況進行檢查、監(jiān)督和正確的評價。銀行、財政部門要密切配合，不斷優(yōu)化宏觀調(diào)控措施，促進企業(yè)行為的制度化、合法化。必須有效地利用企業(yè)國有資產(chǎn)審計的法律手段。審計部門主要審查企業(yè)資產(chǎn)、負債、損益是否真實合法，國有資產(chǎn)是否保值、增值，有無資產(chǎn)轉移與流失問題。如有必要，還應對中外合資、合作經(jīng)營企業(yè)進行資產(chǎn)審計試點，著重檢查國有資產(chǎn)評估是否準確，國有資產(chǎn)權益有無保證。此外，對企業(yè)經(jīng)營者進行任期資產(chǎn)審計，對造成資產(chǎn)損壞及流失者，進行嚴肅處理，追究其經(jīng)濟、行政責任，直至刑事責任。

（六）多管齊下、綜合治理，提高全民族保護國有資產(chǎn)的法律意識

加強法律教育，提高全民族保護國有資產(chǎn)的法律意識，這是控制和制止國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象中不可忽視的一條途徑。一方面，我們要認識到國有資產(chǎn)法在國家政治、經(jīng)濟、文化生活中的重要地位。另一方面，我們要認識到現(xiàn)代公民對保護國有資產(chǎn)所應承擔的法律義務與責任，主動抵制造成國有資產(chǎn)流失的違法犯罪行為，從而營造保護國有資產(chǎn)的法律文化氛圍，使國有資產(chǎn)保護機制向良性的方向發(fā)展。

總而言之，加強國有資產(chǎn)的法律保護是一項系統(tǒng)工程，涉及到企業(yè)產(chǎn)權、企業(yè)監(jiān)督管理、各項法律保護等一系列問題。我們只有對國有資產(chǎn)流失的社會危害性有著充分的認識并采取有力的法律措施加以制止，才能有效地保護國民經(jīng)濟的物質基礎，促進社會主義市場經(jīng)濟健康地發(fā)展，從而維護改革開放的良好局面。

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篇10

一、知識經(jīng)濟的權利新主張——自主知識產(chǎn)權

眾所周知，當今世界正在經(jīng)歷著由經(jīng)濟向知識經(jīng)濟時代的嬗變與轉型，由知識產(chǎn)品、知識產(chǎn)業(yè)、知識經(jīng)濟疊構而成的全新社會經(jīng)濟形態(tài)正在引發(fā)一場從生產(chǎn)方式到社會生活方式乃至思維方式的巨大革命，以高新技術及其產(chǎn)業(yè)為代表的經(jīng)濟增長點的凸顯，使人們越來越注重對自身法律權利的維護與保障，關注周邊法律資源及其優(yōu)化配置以及法治經(jīng)濟運行的總體狀況。尤其對于中國而言，知識經(jīng)濟雖然只是初見端倪，但與知識經(jīng)濟相適應的諸多法律需求及相關法律矛盾沖突已日漸顯現(xiàn)，對于科技法律資源的預設與科技法律關系的重新規(guī)范調(diào)整已迫在眉睫，知識經(jīng)濟呼喚著“知識經(jīng)濟法制”，呼喚著以知識產(chǎn)權保護制度為核心的法律保障體制的重新構建。近年來，圍繞加速科技進步與知識創(chuàng)新，構筑民族高新技術產(chǎn)業(yè)新高地這一時代主題，我國科技界率先行動起來，并振臂喊出了自己在知識經(jīng)濟時代的權利新主張——對自主知識產(chǎn)權的確認與保障。此外，我們不僅要大力保護‘別人”（國外或境外知識產(chǎn)權權利人）的專利、商標及版權，我們更要重點關注并傾力保護屬于中國人自己的“自主知識產(chǎn)權”及自主研制開發(fā)、生產(chǎn)的各類“知識產(chǎn)品”。如果忽略了后者，我們則將再次失去搶占未來科技、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟制高點的機遇，在角逐知識經(jīng)濟綜合優(yōu)勢的過程中再度敗落。

令人欣慰的是，自主知識產(chǎn)權在中國的崛起已由觀念創(chuàng)新演化為技術創(chuàng)新與知識創(chuàng)新的一項跨世紀工程。在科技界看來，自主知識產(chǎn)權不僅是中國進人知識經(jīng)濟社會的“通行證”，還是我國加速實現(xiàn)科技產(chǎn)業(yè)化的“密鑰”。只有堅持走自我、自主創(chuàng)新之路，中國的科技進步與科教騰飛才能真正實現(xiàn)?？萍冀绲倪@一呼吁迄今已得到國家和社會的認同與積極回應。黨和國家已正式作出決定：將培育、形成一大批具有國際競爭優(yōu)勢且擁有自主知識產(chǎn)權的高新技術作為我國科技產(chǎn)業(yè)化跨世紀發(fā)展戰(zhàn)略的一項重大舉措。由此看來，首先必須界定自主知識產(chǎn)權的內(nèi)涵與外延，甄別自主知識產(chǎn)權與傳統(tǒng)知識產(chǎn)權之異同。

二、知識經(jīng)濟時代的法律新焦點——自主知識產(chǎn)權

自主知識產(chǎn)權這一具有中國特色的創(chuàng)新概念的提出，一舉打破了原有的“知識產(chǎn)權”獨統(tǒng)天下的固有格局，而自主知識產(chǎn)權與非自主知識產(chǎn)權的劃分，將可能引發(fā)新世紀中國知識產(chǎn)權法律保護制度的又一新革命。究竟什么是自主知識產(chǎn)權，它與傳統(tǒng)知識產(chǎn)權存在著何種聯(lián)系與區(qū)別，為什么要著力保護自主知識產(chǎn)權，怎樣保護等一系列問題將成為知識經(jīng)濟時代法律領域的新焦點。

（－）自主知識產(chǎn)權釋義及其特點

自主知識產(chǎn)權，亦稱自有知識產(chǎn)權，其取名似帶有公權色彩，是基于主權與主體兩大要素而形成的一種絕對化、純粹化的知識財產(chǎn)權利。自主知識產(chǎn)權一般是指在一國疆域范圍內(nèi)，由本國的公民、企業(yè)法人或非法人機構作為知識產(chǎn)權權利主體，對其自主研制、開發(fā)、生產(chǎn)的“知識產(chǎn)品”（如機軟硬件、信息產(chǎn)品等）所享有的一種專有權利。其中，主權的單一性及主體對主權的依附性是自主知識產(chǎn)權生成的根本前提條件。

從法律層面上考察，一般意義上或者說傳統(tǒng)意義上的知識產(chǎn)權，無外乎都具備如獨占性。地域性、法定性、無形（權利）性這四大特點。較之傳統(tǒng)的知識產(chǎn)權而言，自主知識產(chǎn)權則具有以下四大鮮明特點：

l、主體本土化

致力于創(chuàng)設自主知識產(chǎn)權的權利主體必須是“國產(chǎn)化”的研發(fā)機構、企業(yè)法人、新型經(jīng)濟組織聯(lián)合體（如產(chǎn)學研結合體）或具有本國國籍的人的結合。換言之，中國的自主知識產(chǎn)權權利人必須是中國公民或中資企業(yè)、機構或單位。如華為公司就是最典型的中資、民營高科技企業(yè)。主體本土化是自主知識產(chǎn)權形成的決定性前提條件之一。

2、權屬域內(nèi)化

自主知識產(chǎn)權的權利歸屬，從表層意義上看，應依附其主體并打上“本土化”的烙??；但從深層意義上解析，這種權屬在宏觀上具有歸依國家主權的特點，即不得超出主體所在國的疆界范圍。權屬域內(nèi)化是自主知識產(chǎn)權概念命名的最根本、最直接的出發(fā)點，也是對其權利形成的特質寫照。

3．權利集成化

與知識經(jīng)濟興起密不可分的自主知識產(chǎn)權，在更多場合下是指由高新技術企業(yè)或新型產(chǎn)學研聯(lián)合體在自主研發(fā)、生產(chǎn)多系列自主知識產(chǎn)品過程中積聚形成的、一元主體、多個權利組合的知識財產(chǎn)權利。這種涵蓋專利、商標、技術決竅及著作權等各類權利的“一攬子”、集成化的自主知識產(chǎn)權，當其為同一主體占有、使用時，將發(fā)揮最大化的效能，并同時可能為其權利人帶來最大化的收益。由此還可推導出這樣的結論：權利集成化將直接推動自主知識產(chǎn)權“品牌效應”的聚積凸顯。

4．私權公權化

在知識產(chǎn)權已被明示為“私權”的情況下，自主知識產(chǎn)權的提出無疑將“自主”（國家自主。國人自主……）這一公權性質的概念加載到私權上，他被賦予公權色彩的自主知識產(chǎn)權更具有社會權利的外部特征，而不再拘泥于某個企業(yè)、單位或個人的私屬權利的性質。正因為私權公權化，才促成國內(nèi)從中央到地方，從企業(yè)到高校到科研機構都對推介、宣傳、培育具有自主性質的知識產(chǎn)權給予了高度重視。例如，以北大方正、中科院等國內(nèi)幾家著名單位聯(lián)手推出的全中文Linux桌面操作系統(tǒng)，這一被冠名以“紅旗”牌的軟件，其作為自主知識產(chǎn)權的特性以及由取名而折射出的公權化色彩彰顯無疑。

應該說，主體本土化、權屬域內(nèi)化、權利集成化與私權公權化這四大特征已成為自主知識產(chǎn)權迎別于傳統(tǒng)知識產(chǎn)權的客觀寫照。（二）自主知識產(chǎn)權與知識產(chǎn)權及非自主知識產(chǎn)權之間的聯(lián)系與區(qū)別

首先，從宏觀層面來考察三個相關概念（指知識產(chǎn)權、自主知識產(chǎn)權及非自主知識產(chǎn)權）之間的聯(lián)系與區(qū)別，可知自主知識產(chǎn)權與非自主知識產(chǎn)權是包容在知識產(chǎn)權這一大的系統(tǒng)概念體系中的兩個小的獨立分支概念系統(tǒng)，是依“是否具有自主性質”而對知識產(chǎn)權概念進行的劃分。換言之，從邏輯歸屬關系上考察，無論是自主知識產(chǎn)權，還是非自主知識產(chǎn)權，其本質均應歸屬于知識產(chǎn)權領域。

其次，從中觀層面考察，可以得出這樣的結論，即：如果說知識產(chǎn)權是嚴格意義上的法律概念，那么，自主知識產(chǎn)權則是“化”的法律概念。因為，前者重在強調(diào)法定主體對其創(chuàng)造出的智力活動成果依法享有的人身權及物質財產(chǎn)權，后者則重在凸顯權利對特定主體的有選擇“粘著”，這種粘著是以“獨立自主”、“自力更生”的本土化、國家化運作為根本前提的。同樣，非自主知識產(chǎn)權是作為自主知識產(chǎn)權的對稱而得名的，凡不屬國人獨立自主擁有的知識產(chǎn)權即歸于此類。

最后，從微觀層面考察，可對兩對關系中的三個概念進行細化的法律梳理與甄別。

l、自主知識產(chǎn)權與知識產(chǎn)權之間的關系比較

如果我們將自主知識產(chǎn)權與知識產(chǎn)權視為兩種不同的權利形態(tài)而并列考察的話，可以發(fā)現(xiàn)它們之間存在著以下區(qū)別：

（l）權利形態(tài)產(chǎn)生的時間不同。自主知識產(chǎn)權的興起是20世紀90年代中期以后的事，它是一種新型的權利形式；知識產(chǎn)權制度的正式確立始源于現(xiàn)代資本主義時期，作為權利本身，它是一種傳統(tǒng)的權利形式，被納入民法的調(diào)整范圍。

（2）權利形態(tài)的發(fā)源地不同。自主知識產(chǎn)權是中國獨創(chuàng)的一種財產(chǎn)權利形式；而知識產(chǎn)權作為一種“舶來品”來源于西方，它代表著西方工業(yè)文明的強大及其賴以依存的深厚法制根基。

（3）權利歸屬的差異性。自主知識產(chǎn)權的權利歸屬集中在國內(nèi)的一元或多元主體上；而知識產(chǎn)權的權利歸屬則不以國界而設定不同主體。

（4）權利形態(tài)發(fā)展中的競爭對抗性。自主知識產(chǎn)權的脫穎而出，在很大程度上歸功于知識產(chǎn) 權在當展的異化產(chǎn)物——“知識霸權”的有力挑戰(zhàn)。這兩種權利形態(tài)將在未來的長期競爭對抗中尋求互補發(fā)展。

總之，自主知識產(chǎn)權與知識產(chǎn)權之間的關系最終落實在特殊權利與一般法律權利的關系上。從世界范圍內(nèi)講，知識產(chǎn)權必將成為未來知識的主導權利形態(tài)，成為西方發(fā)達國家推進“知識霸權’戰(zhàn)略的最有力武器；而對于來說，具有中國特色的自主知識產(chǎn)權將成為國人抗拒外來“知識入侵”的最有效的“尚方寶劍”。自主知識產(chǎn)權是知識產(chǎn)權在國家主權領域內(nèi)的延伸，是知識產(chǎn)權從國產(chǎn)化與民族化最終走向國際化的自在結果。

2．自主知識產(chǎn)權與非自主知識產(chǎn)權之間的關系比較

自主知識產(chǎn)權與非自主知識產(chǎn)權是一對矛盾對立的統(tǒng)一體，也是對知識產(chǎn)權所作出的一種獨特的二元切分。圍繞知識產(chǎn)權的主體歸屬，應將自主知識產(chǎn)權劃入由中國公民、中國的企事業(yè)組織自主研制、開發(fā)、經(jīng)營、生產(chǎn)及由其最終享有所有權的知識產(chǎn)權（產(chǎn)品）范圍；而非自主知識產(chǎn)權則是指由境外或國外的人、法人等主體對其研發(fā)、生產(chǎn)的知識產(chǎn)品（包括服務）依法享有的知識產(chǎn)權。事實上，如果從私權利益的公法調(diào)整角度看，自主知識產(chǎn)權與非自主知識產(chǎn)權之間的最大區(qū)別就在于：前者的法律主體無論是采取一元化、二元化甚至是多元化的結構形式，其權益的最終歸屬仍為中方所有；而后者的法律主體雖可形成外方獨控、中外混合等多種組合，但其權益的最終歸屬卻以外方所有或主要地由外方所有的結果而告終。舉例來說，深圳華為與美國微軟這兩家公司享有的品牌，分別代表著自主知識產(chǎn)權與非自主知識產(chǎn)權的典型象征：紅旗Linux是由中中聯(lián)合推出的自主知識產(chǎn)權品牌；上海貝爾、華虹NEC等品牌作為混合主體（中外結合）享有的知識產(chǎn)權，從本質上來說，應歸于非自主知識產(chǎn)權之列。

我們?nèi)绻麑⒅袊F(xiàn)有的知識產(chǎn)權系統(tǒng)視為一個金字塔，則可見接近塔尖的知識產(chǎn)權中自主知識產(chǎn)權所占比例相對較小；而自主知識產(chǎn)權在居“金字塔”中部的知識產(chǎn)權中比例有所上升；在“金字塔”底部，自主知識產(chǎn)權總數(shù)與非自主知識產(chǎn)權現(xiàn)實的差距已逐漸縮小。，在中國的非自主知識產(chǎn)權行列中，達到頂尖水平的大多屬于純粹由外方實施技術壟斷的知識產(chǎn)權，而達到較高水平或一般水平的非自主知識產(chǎn)權在很大程度上屬于具有中外混合性質的知識產(chǎn)權?？陀^說，我國自主知識產(chǎn)權目前在知識產(chǎn)權的塔形結構中的地位尚不理想，即：無論數(shù)量、質量上說都不具主流優(yōu)勢。

三、知識經(jīng)濟法制體系的新鋼繩——對自主知識產(chǎn)權的法律保護

（－）保護自主知識產(chǎn)權的法律理念

在知識經(jīng)濟法制的新框架體系中尋求對自主知識產(chǎn)權的法律保護，不僅要求我們重新認識與看待知識產(chǎn)權保護制度在經(jīng)濟中的獨特地位與作用，正確處理自主知識產(chǎn)權與知識產(chǎn)權之間的相互關系，更要求我們以創(chuàng)新的觀念、創(chuàng)新的制度以及現(xiàn)代法治的精神來推動法制的創(chuàng)新與發(fā)展。為此，我們必須首先確立以下法律理念，構建符合知識經(jīng)濟法制要求的法治原則：

l、自主知識產(chǎn)權法律保護的價值核心——“權利法”

知識產(chǎn)權法本來就是一部“權利法”，它是以確立、維護及保障知識產(chǎn)權權利人的人身與財產(chǎn)權利為主旨的權利法則的集合體。這一權利法的出現(xiàn)，不僅為文明的進步奠定了法律保障，而且也為知識經(jīng)濟與知識文明的到來創(chuàng)設了極為重要的法制基礎。自立知識產(chǎn)權的法律保護，重在對自我權利的確認與保障，重在重申與彰顯知識產(chǎn)權是一種“私權”的“權利本位主義”的思想。從更深層的意義上說，對知識產(chǎn)權所蘊含的有形或無形巨大財產(chǎn)權益的價值認同，及由此引發(fā)的自我法律保護意識的覺醒，才是自主知識產(chǎn)權法律保護作為“權利法”的價值核心所在。

2、自主知識產(chǎn)權法律保護的市場定位——“公平法”

我國之所以要在知識經(jīng)濟時代背景下提出加強與重視對自主知識產(chǎn)權制度的建設，其重要原因在于：我國現(xiàn)行的知識產(chǎn)權保護制度是建立在‘“中”“外”有別、對國人的保護弱于對外人的保護這一差別待遇的基礎之上的。知識產(chǎn)權保護制度并未從根本上體現(xiàn)現(xiàn)代法治的精神，尤其是公平競爭、平等保護的法律原則。極端的事例有如美國微軟公司 Windows 98正版軟件的懸殊售價，其在美國、日本的售價均折合人民幣不到1000元，而在中國的售價竟高達1998元。如果我們對于這種借保護知識產(chǎn)權為名，利用“知識霸權”掠奪別國（尤其是發(fā)展中國家）知識與財富行徑一味開綠燈的話，則不僅無法建立公平競爭的市場秩序，對自主知識產(chǎn)權的法律保護則更成為一句空話而已。故‘公平法”的價值理念應成為自主知識產(chǎn)權法律保護的現(xiàn)實基準與出發(fā)點。

3．自主知識產(chǎn)權法律保護的目標導向——“創(chuàng)新法”

作為觀念創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的產(chǎn)物，自主知識產(chǎn)權是對知識產(chǎn)權的深化與拓展。同樣，自主知識產(chǎn)權法律保護制度也應建成真正意義上的“創(chuàng)新法”。這一法律的創(chuàng)新至少應體現(xiàn)在以下三個方面：

（l）法律理念的創(chuàng)新。就是要做到以人為本，重視與加強對科技人力資源及智力知識資本的法律保護，將法制建設的重心從規(guī)范與制度建設轉入到對人的主體行為取向的著力，積極創(chuàng)設主體權利，使自主知識產(chǎn)權法律保護真正成為體現(xiàn)人本主義法律關懷的權利保障法和行為激勵法。

（2）法律制度的創(chuàng)新。就是要在尊重知識與尊重人才，大力培育知識經(jīng)濟的目標導向下重新修正知識產(chǎn)權保護的若干原則和制度，建立起有益于自主知識產(chǎn)權脫穎而出，并使權利人受惠多多的新規(guī)則體系。弘揚公平、自由、民主、平等的法治精神，既重視對外國人正當合法的知識財產(chǎn)權利的保護，也要抵御“知識霸權”的長驅直入。從根本上說，人才培育選拔，科技成果實施轉化與獎勵制度，風險投資制度等法律制度的創(chuàng)新與保障，是自主知識產(chǎn)權法律保護制度創(chuàng)新發(fā)展之根本要素。

（3）法律實施的創(chuàng)新。就是要在法律理念與法律制度創(chuàng)新的基礎上，促成法律制度文化與法律行為文化的整體進步與繁榮發(fā)展。自主知識產(chǎn)權保護制度，不僅僅應停留在主觀、教條。靜態(tài)的法律規(guī)范保護（包括立法、執(zhí)法、司法等）層面上，它應實際轉化為社會全體成員的自覺行動。對以法律權利為核心的價值體系的構建以及對法制預設功能的期待及其現(xiàn)實回應，理應構成一種良性的循環(huán)?？萍挤梢庾R的覺醒、法律文化的形成、行政執(zhí)法保護與司法保護機制的健全及整體水平的提高，這一切都標志著法律實踐的創(chuàng)新發(fā)展，標志著自主知識產(chǎn)權法律保護正逐漸衍化為一種“行動中的法”和“活法”。只有做到這一點，自主知識產(chǎn)權才能返璞歸真，知識產(chǎn)權保護與自主知識產(chǎn)權保護才能合二為一，道法自然。

（二）保護自立知識產(chǎn)權的操作

筆者深知，我們對自主知識產(chǎn)權的法律保護工作才剛剛開始，我們面前還存在著許多困難險阻。以個人的眼光看，我們目前應亟待著解決以下問題：

l、正確處理決策、政策與法律、法規(guī)之間的相互關系，積極、主動、合理地構建自主知識產(chǎn)權法律保護新秩序。黨和國家已將發(fā)展自主知識產(chǎn)權上升為搶占知識經(jīng)濟時代科技產(chǎn)業(yè)新高地的一大戰(zhàn)略決策。從國家“知識創(chuàng)新工程”到1999年8月全國技術創(chuàng)新大會的《決定》，以及從中央到地方陸續(xù)出臺的科技政策與法律規(guī)章，都對自主知識產(chǎn)權作出了特別的規(guī)定。如何圍繞加強對自主知識產(chǎn)權的法律保護，使得科技政策、決策與科技立法之間保持連續(xù)性，處理好創(chuàng)新、發(fā)展與維護現(xiàn)行法制有效性之間的關系，從法理上尋求最佳的保護，這些問題已成為決定自主知識產(chǎn)權未來走向的大問題。

2、正確處理好自主知識產(chǎn)權與知識產(chǎn)權以及與非自主知識產(chǎn)權之間的特殊關系，在切實履行國際社會對知識產(chǎn)權給予相應水平的法律保護的同時，加大力度，著力實施對自主知識產(chǎn)權的特別保護。因為從根本上說，自主知識產(chǎn)權的確立是為強化國家的主權意識，提高我國在現(xiàn)代科技與經(jīng)濟全球競爭中的強國地位，所以，必須從國家主權與國家安全的高度來依法給予自主知識產(chǎn)權特別的維護保障，并以行政干預的手段對自主知識產(chǎn)權設定分級審查保護，如對達到國際領先水平、市場占有率高、極具科技含量的自主權利實行有條件的限制轉讓保護制度，將對促進我國知識產(chǎn)權整體保護水平的上臺階起到非常積極的助推作用。但我們同時要避免“中”、‘外”保護水平的反向失衡，力求在“入世”后尋求自主知識產(chǎn)權與非自主知識產(chǎn)權兩種保護的新的動態(tài)平衡。