導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇行政處罰的制裁性，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：消防行政處罰 自由裁量權(quán) 制約機(jī)制

消防行政處罰自由裁量權(quán)是指在法律法規(guī)對(duì)消防行政行為的范圍、條件、形式、程度和方法未作詳細(xì)、具體而明確的規(guī)定時(shí)，消防行政主體可以在法律法規(guī)的規(guī)定幅度和范圍內(nèi)，或符合立法目的和原則的前提下，根據(jù)具體情況自行選擇、裁量作出消防行政處罰行為的權(quán)力。

一、消防行政處罰自由裁量權(quán)的產(chǎn)生

消防行政處罰自由裁量權(quán)產(chǎn)生源于以下幾個(gè)方面：

第一，消防行政處罰權(quán)力日益擴(kuò)大是自由裁量權(quán)產(chǎn)生的前提。近年來(lái)，我國(guó)消防法律法規(guī)日益完善，消防行政權(quán)力無(wú)論從橫向還是從縱向分析，其擴(kuò)大是顯而易見(jiàn)的，正是這種局面的形成，為消防行政處罰自由裁量權(quán)的實(shí)施留下了廣泛發(fā)揮的空間。

第二，消防監(jiān)督管理的特殊性、復(fù)雜性使消防行政處罰自由裁量權(quán)的存在成為必然。消防機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中所面臨的消防違法違章問(wèn)題涉及范圍廣泛、內(nèi)容復(fù)雜、形式多樣，在實(shí)施處罰過(guò)中簡(jiǎn)單的采用統(tǒng)一的處罰標(biāo)準(zhǔn)困難較大，需要給予消防機(jī)關(guān)依據(jù)消防法律法規(guī)進(jìn)行消防執(zhí)法的靈活性。

第三，由于消防法制建設(shè)的漸進(jìn)性以及具體立法過(guò)程中經(jīng)驗(yàn)的缺乏，也使消防行政處罰自由裁量權(quán)的存在成為可能。新的《中華人民共和國(guó)消防法》自2009年5月實(shí)施以來(lái)，對(duì)促進(jìn)消防工作起到了非常重要的作用，但消防立法對(duì)于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，難以制定出詳盡周密的法律對(duì)消防執(zhí)法進(jìn)行全過(guò)程的指導(dǎo)，即使修訂消防法時(shí)考慮超前，也難以保證消防執(zhí)法的每一個(gè)環(huán)節(jié)百密不疏。因此賦予消防機(jī)關(guān)相應(yīng)的機(jī)動(dòng)權(quán)力處理具體事務(wù)是必要的。

二、消防行政處罰自由裁量權(quán)的形式

根據(jù)現(xiàn)行的有關(guān)消防法律法規(guī)，賦予消防機(jī)關(guān)行政處罰自由裁量權(quán)的主要形式包括：

第一，消防行政處罰作為方式的自由裁量。在公安消防執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政管理相對(duì)人作出行政處罰時(shí)，可以在相應(yīng)的法律條文規(guī)定的處罰種類中選擇。

第二，情節(jié)性質(zhì)判斷的自由裁量。在一些消防違法事實(shí)發(fā)生之后，對(duì)于其性質(zhì)的認(rèn)定可能存在所適用條款的選擇。情節(jié)的輕重也直接影響到消防行政處罰的裁定。由于執(zhí)法行為人判定標(biāo)準(zhǔn)不一，情節(jié)和性質(zhì)的認(rèn)定上就存在很大的自主空間。

第三，消防行政處罰幅度內(nèi)的自由裁量。在消防行政處罰所依據(jù)的法律法規(guī)中存在許多比例幅度或上下限幅度的規(guī)定，這樣的條款可以使消防行政執(zhí)法人員在法定的處罰幅度內(nèi)自由選擇處罰數(shù)額。

三、消防行政自由裁量權(quán)失控的主要表現(xiàn)及危害

消防行政處罰自由裁量權(quán)失控的表現(xiàn)主要是違反合理性原則的濫用。從具體的表現(xiàn)形式看，主要有：（1）偏離法律的目的、法律條文的原旨，錯(cuò)誤理解和解釋法律的規(guī)定，甚至出于恣意性報(bào)復(fù)目的做出不合理的決定。（2）對(duì)事實(shí)情節(jié)因素的裁量錯(cuò)誤，未考慮或不考慮有利害關(guān)系的應(yīng)當(dāng)予以考慮的相關(guān)因素，或者對(duì)不相關(guān)的因素進(jìn)行裁量做出決定。（3）違反比例性、必要性的要求，嚴(yán)重偏離各方利益和價(jià)值的博弈均衡。如實(shí)施裁量時(shí)對(duì)行政管理相對(duì)人個(gè)人的損害超過(guò)了對(duì)社會(huì)的利益，使得個(gè)人損害與社會(huì)獲利顯失均衡。（4）程序?qū)嵤┖头椒ú划?dāng)。如故意拖延結(jié)案時(shí)間、降低處罰額度以規(guī)避適用一般程序等?；蛘卟捎玫姆椒ù胧┦Ф炔⑴c要實(shí)現(xiàn)的目的相抵觸。

消防行政處罰自由裁量權(quán)的失控除了導(dǎo)致行政處罰相對(duì)人權(quán)利的直接損失和社會(huì)公共利益的損失外，還存在延伸出來(lái)的外部性問(wèn)題。它直接造就了一種權(quán)力尋租，從而滋生腐敗，還因?yàn)槿狈深A(yù)見(jiàn)性和穩(wěn)定性，增加消防行政處罰相對(duì)人的行為預(yù)期成本。

四、消防部門行使自由裁量權(quán)應(yīng)遵循的原則

第一，必須符合法律目的。任何法律的制定都是基于一定的社會(huì)需要，為了達(dá)某種社會(huì)目的?！吨腥A人民共和國(guó)消防法》總則第一條對(duì)立法目的有明確的規(guī)定。因而所有消防行政行為都應(yīng)圍繞于、服務(wù)于該項(xiàng)目的。

第二，必須具備合理的動(dòng)機(jī)。消防執(zhí)法行為的動(dòng)機(jī)必須符合法律的要求，出于正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)，即做出某一具體執(zhí)法行為在其最初的出發(fā)點(diǎn)和動(dòng)機(jī)誘因上，不得違背社會(huì)公平觀念和法律精神。如消防部門在進(jìn)行行政處罰時(shí)不是為了制裁違法行為，而為了增加收入，改善工作人員的福利待遇。

第三，必須考慮相關(guān)因素。一項(xiàng)執(zhí)法行為的作出涉及到多種因素，自由裁量權(quán)的適用應(yīng)當(dāng)考慮到相關(guān)因素。比如在作出一項(xiàng)行政處罰時(shí)，要考慮到行政處罰相對(duì)人的主觀惡性、違法情節(jié)、對(duì)社會(huì)造成的危害程度以及不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)的差異等等相關(guān)因素。

第四，必須符合公正法則。一是同等情況同樣對(duì)待。在條件相同的情況下，執(zhí)法行為無(wú)論是賦予權(quán)利還是設(shè)定義務(wù)都應(yīng)當(dāng)一視同仁，不能有任何偏見(jiàn)和歧視。二是把握好比例。即作出的決定和相對(duì)人所受的處理應(yīng)成比例。三是前后一致性。即在相同的情況下，先前所作的行政處罰決定和其后所采取的行為應(yīng)當(dāng)一致，從而維護(hù)行政執(zhí)法行為的嚴(yán)肅性和連續(xù)性。

五、建立消防行政處罰自由裁量權(quán)制約機(jī)制的實(shí)踐

為了保證消防行政處罰自由裁量權(quán)的正確運(yùn)用，除了進(jìn)一步完善立法，處理好法律、法規(guī)條文的“彈性”與“可操作性”的關(guān)系，盡量減少“彈性”，以及抓緊制定與相配套的行政程序法等有關(guān)法律法規(guī)外，還應(yīng)在建立消防行政處罰自由裁量權(quán)制約機(jī)制上下功夫。

第一，以合理分權(quán)為基礎(chǔ)的權(quán)力制約機(jī)制。從消防行政處罰自由裁量權(quán)的形成過(guò)程來(lái)看，權(quán)力制約應(yīng)包涵立法制約、行政制約、司法制約三個(gè)部分。立法機(jī)構(gòu)對(duì)于所授予的自由裁量權(quán)應(yīng)反復(fù)考慮，充分論證，以防止其選擇范圍過(guò)寬而導(dǎo)致消防執(zhí)法中的濫用。消防機(jī)關(guān)在自由裁量權(quán)的執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)實(shí)施合理分權(quán)，形成上下級(jí)之間以及平級(jí)機(jī)構(gòu)之間相互監(jiān)督兩種監(jiān)督體系。要加強(qiáng)內(nèi)部自查，建立嚴(yán)格的消防行政處罰自由裁量權(quán)責(zé)任追究制度，嚴(yán)格對(duì)濫用自由裁量權(quán)的單位和個(gè)人追究有關(guān)的責(zé)任。

第二，以提高消防執(zhí)法人員素質(zhì)為基礎(chǔ)的職業(yè)道德制約機(jī)制。當(dāng)前要增強(qiáng)消防執(zhí)法人員道德修養(yǎng)，幫助他們形成正確的權(quán)力觀，培養(yǎng)他們勤政廉政為人民服務(wù)的意識(shí)和品質(zhì)，使他們能夠自覺(jué)地以內(nèi)心的道德力量抵制外在不良誘惑，自覺(jué)嚴(yán)格要求自己，行使好他們手中的權(quán)力，從而減少因道德風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的消防行政處罰自由裁量權(quán)的濫用。

第三，以約束消防行政處罰自由裁量權(quán)為目標(biāo)的消防執(zhí)法制約機(jī)制。堅(jiān)持消防執(zhí)法民主化與公開(kāi)化，建立健全執(zhí)法責(zé)任制和過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制為主要內(nèi)容的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)執(zhí)法檢查，及時(shí)研究、分析、糾正消防執(zhí)法中存在的問(wèn)題，從而使消防執(zhí)法工作更趨完善。同時(shí)要接受社會(huì)對(duì)消防機(jī)關(guān)的監(jiān)督，對(duì)于被監(jiān)督事項(xiàng)，要做到“件件有著落，事事有回音”，有錯(cuò)必糾，舉一反三。

篇2

>> 無(wú)證行醫(yī)行政處罰自由裁量風(fēng)險(xiǎn)控制 論行政處罰的自由裁量權(quán) 淺談“一事不再罰”原則在煙草專賣行政處罰中的應(yīng)用 煙草專賣行政處罰案卷制作問(wèn)題淺析 銀行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法中的行政處罰自由裁量權(quán)控制 淺談消防行政處罰自由裁量權(quán)的現(xiàn)狀與控制 工商行政處罰自由裁量權(quán)行使的法律思考 規(guī)范人民銀行行政處罰自由裁量權(quán)的思考 消防行政處罰自由裁量權(quán)適用中的幾點(diǎn)思考 對(duì)檔案行政處罰自由裁量權(quán)的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí) 規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)研究 行政處罰自由裁量權(quán) 淺談規(guī)范內(nèi)河海事行政處罰自由裁量權(quán)的程序控制 淺談環(huán)境行政處罰中自由裁量權(quán)及其控制 淺談海事行政處罰自由裁量權(quán)程序控制 行政處罰自由裁量合理性之?dāng)?shù)學(xué)思考 檔案行政處罰自由裁量權(quán)核心要素的構(gòu)建 檔案行政處罰中自由裁量權(quán)的應(yīng)用及規(guī)范 淺議交通行政處罰自由裁量權(quán)的運(yùn)行原則 交通行政處罰自由裁量權(quán)存在的原因 常見(jiàn)問(wèn)題解答 當(dāng)前所在位置：

②《浙江省煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施規(guī)定》， 時(shí)間：2013-04-25

③《長(zhǎng)沙市煙草專賣局煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)（試行） 》，，時(shí)間：2010-07-16

參考文獻(xiàn)：

[1]《煙草專賣管理師（2-5級(jí)）專業(yè)知識(shí)》，全國(guó)煙草行業(yè)職業(yè)技能鑒定培訓(xùn)教材，71-102頁(yè)

篇3

一、責(zé)令無(wú)照經(jīng)營(yíng)者停止相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不具有行政處罰制裁性質(zhì)

行政處罰作為一種行政行為，是制裁或懲戒性質(zhì)的行政行為，制裁性是行政處罰最本質(zhì)的特征。而行政處罰的制裁性具體表現(xiàn)為：剝奪或限制當(dāng)事人已經(jīng)依法取得的資格或權(quán)益，給當(dāng)事人增加新的義務(wù)負(fù)擔(dān)。

《國(guó)務(wù)院無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》規(guī)定，縣級(jí)以上工商行政管理部門對(duì)涉嫌無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行查處取締時(shí)，可以責(zé)令當(dāng)事人停止相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。從表象上看責(zé)令涉嫌無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為人停止相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，與責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰在結(jié)果上是一致的，但本質(zhì)卻大相徑庭。

工商管理部門作出的責(zé)令當(dāng)事人停止相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的具體行政行為，對(duì)具備合法經(jīng)營(yíng)資格的經(jīng)營(yíng)者而言，在責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰作出之前已經(jīng)依法取得經(jīng)營(yíng)資格，只是因?yàn)檫`法經(jīng)營(yíng)才被有關(guān)行政主體責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。而予以暫時(shí)限制其經(jīng)營(yíng)資格是在一定期限內(nèi)對(duì)其依法所享有權(quán)利的一種剝奪，其性質(zhì)是對(duì)實(shí)施了違法行為的當(dāng)事人的一種懲戒，顯系行政處罰行為，且屬依法應(yīng)當(dāng)履行聽(tīng)證程序的行政處罰行為。

而對(duì)不具備合法經(jīng)營(yíng)資格的無(wú)照經(jīng)營(yíng)者而言，情況則不然。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，公民、法人或者其他組織，未經(jīng)核準(zhǔn)登記無(wú)權(quán)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，核準(zhǔn)登記是對(duì)禁止的解除。未經(jīng)核準(zhǔn)登記擅自開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是一種違法行為，責(zé)令無(wú)照經(jīng)營(yíng)者停止經(jīng)營(yíng)，不是對(duì)其法定權(quán)利的剝奪或限制，而是責(zé)令其改正違法行為，履行其原本就應(yīng)當(dāng)履行的不得無(wú)照經(jīng)營(yíng)的義務(wù)。其目的就是要求當(dāng)事人對(duì)造成的損害予以補(bǔ)救，使不法狀態(tài)恢復(fù)為合法狀態(tài)，恢復(fù)被違法行為破壞了的行政管理秩序。因此，責(zé)令當(dāng)事人改正違法行為是實(shí)現(xiàn)行政補(bǔ)救性功能的具體手段，是行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)要求違法當(dāng)事人對(duì)不法狀態(tài)予以糾正的一種措施。行政處罰的制裁既然在本質(zhì)上具有損害權(quán)益的性質(zhì)，那么為促使違法者恢復(fù)守法狀態(tài)和糾正違法行為顯然不屬于行政處罰的范疇，亦無(wú)需履行聽(tīng)證程序。

二、責(zé)令無(wú)照經(jīng)營(yíng)者停止相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不具有行政處罰終局性質(zhì)

篇4

一、中國(guó)，行政處罰的大國(guó)

中國(guó)目前是世界上有數(shù)的行政處罰大國(guó)。行政處罰幾乎涉及行政管理各個(gè)領(lǐng)域，包括公安、交通、衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)、文教等；絕大部分行政機(jī)關(guān)都取得了實(shí)施行政處罰的權(quán)力；法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰種類達(dá)數(shù)百種。以北京市為例，1991年北京市行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的處罰達(dá)800多萬(wàn)次，警告拘留違法行為人59．9萬(wàn)人次，罰款9000多萬(wàn)元。論文百事通全國(guó)每年的罰款數(shù)額更為可觀，達(dá)數(shù)十億元。行政處罰已成為我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序的重要法律制度之一。在建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中正在也必將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

行政處罰制度在中國(guó)的發(fā)展，實(shí)際上是近幾年的事。以前，行政法律法規(guī)已有相當(dāng)數(shù)量，但規(guī)定行政處罰的卻很少。對(duì)違法行為的懲戒或處理，多采用行政處分或其它行政處理手段。這是很自然的。首先，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，企事業(yè)單位是行政機(jī)關(guān)的一部分。它們之間是內(nèi)部隸屬關(guān)系；其次，當(dāng)時(shí)對(duì)法律的認(rèn)識(shí)，也與現(xiàn)在有相當(dāng)差距。那時(shí)依靠的是黨和政府的威望和號(hào)召，毋需以處罰、強(qiáng)制作為后盾。以后，特別是經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，企事業(yè)單位日益成為獨(dú)立的主體，私人也開(kāi)始擁有相對(duì)獨(dú)立于社會(huì)、國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益，政府就不能不越來(lái)越依靠以強(qiáng)制力為后盾的法律手段來(lái)管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)。行政處罰應(yīng)運(yùn)而得以發(fā)展。從80年代、特別是80年代中期開(kāi)始，大部分法律法規(guī)都有了有關(guān)行政處罰的規(guī)定。時(shí)至今日，幾乎凡是涉及公民權(quán)利義務(wù)的法律，無(wú)一不有著處罰的規(guī)定。

既要加強(qiáng)處罰力度，又要制止違法處罰。法律法規(guī)的這一變化，反映了實(shí)踐對(duì)法律責(zé)任制度的迫切需要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的活躍與繁榮，也必然產(chǎn)生更多的社會(huì)矛盾。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立的初級(jí)階段，尤其是在兩種體制轉(zhuǎn)換過(guò)程中，相應(yīng)的規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的規(guī)則還來(lái)不及建立，舊的許多規(guī)則又難以適用。在這種情況下，各種損害或破壞經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序，影響國(guó)家、社會(huì)公共利益和公民個(gè)人利益的違法現(xiàn)象也必然大量增加。執(zhí)法者的注意力就很自然地轉(zhuǎn)向更多地采用行之有效的法律制裁手段——行政處罰。毋庸諱言，行政處罰大國(guó)源于行政違法現(xiàn)象的普遍存在。制止違法行為是我國(guó)行政處罰制度迅猛發(fā)展的巨大動(dòng)因。新晨

但是，事物發(fā)展的另一方面，是行政處罰案件數(shù)量龐大，加上各種利益機(jī)制的驅(qū)動(dòng)，在行政處罰領(lǐng)域也存在著比較嚴(yán)重的執(zhí)法者的違法現(xiàn)象。因而使公民、法人或者其它組織的合法權(quán)益受到損害，也使國(guó)家、社會(huì)蒙受巨大損失。

違反行政法的行為的普遍性及嚴(yán)重性，要求加強(qiáng)行政處罰的力度；執(zhí)法者違法行為的廣泛與嚴(yán)重，則要求加強(qiáng)對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù)。兩種現(xiàn)象同時(shí)存在，反映出社會(huì)的迫切需求：加強(qiáng)對(duì)我國(guó)國(guó)情和行政處罰制度的理論研究，早日制定一部適合中國(guó)情況的能同時(shí)解決上述兩方面問(wèn)題的行政處罰法。

二、行政處罰的性質(zhì)與設(shè)定權(quán)

國(guó)內(nèi)對(duì)行政處罰的表述似大同小異，一般表述為：“行政處罰是國(guó)家特定行政機(jī)關(guān)依法懲戒違反行政法律規(guī)定的個(gè)人、組織的一種行政行為，屬行政制裁范疇”。①A有些著作則在“違反行政法律規(guī)范”后加上進(jìn)一步的限定：“尚未構(gòu)成犯罪”②A。其共同點(diǎn)是：第一，強(qiáng)調(diào)實(shí)施行政處罰的主體是特定國(guó)家行政機(jī)關(guān)。有些再加上法律法規(guī)授權(quán)的組織。第二，強(qiáng)調(diào)被處罰的行為是違反行政法律規(guī)范的行為。第三，強(qiáng)調(diào)行政處罰屬于行政制裁范疇。第四，就被處罰的行為而言，有些強(qiáng)調(diào)了“尚未構(gòu)成犯罪”，有些未予指明。但其實(shí)，有些作者對(duì)此并未予以深究，因而在不同的著作中，有時(shí)強(qiáng)調(diào)有時(shí)則忽略不計(jì)③A?，F(xiàn)在看來(lái)，“尚未構(gòu)成犯罪”關(guān)系重大，容后論述。

篇5

自產(chǎn)品召回制度被引入我國(guó)以來(lái)，無(wú)論是學(xué)界還是立法與執(zhí)法實(shí)務(wù)界，對(duì)產(chǎn)品召回的功能與法律屬性均缺少基礎(chǔ)研究，導(dǎo)致產(chǎn)品召回在立法和執(zhí)法中的偏差。只有明確產(chǎn)品召回所涉及的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的基本屬性，才能準(zhǔn)確把握召回在產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任體系和政府質(zhì)量監(jiān)管體系中的功能、作用與地位。

(一)產(chǎn)品召回是企業(yè)基于民事義務(wù)而衍生的行政責(zé)任作為一種新的法律制度，產(chǎn)品召回是企業(yè)的法定義務(wù)還是法律責(zé)任?是民法上的義務(wù)還是行政法上的義務(wù)?是私法調(diào)整的范疇還是公法調(diào)整的范疇?違反義務(wù)者應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任還是行政責(zé)任?這些問(wèn)題是對(duì)產(chǎn)品召回制度進(jìn)行準(zhǔn)確定位的基本問(wèn)題。對(duì)召回制度的法律屬性，王利明教授曾有精辟的論述，他認(rèn)為“召回不是生產(chǎn)者的法律責(zé)任，而是一種法定義務(wù)”，“法律責(zé)任是行為人不履行義務(wù)而承擔(dān)的不利后果，這種后果體現(xiàn)了法律對(duì)行為人的否定性評(píng)價(jià)和制裁”［1］。企業(yè)主動(dòng)或按主管部門的要求實(shí)施缺陷產(chǎn)品召回時(shí)，是企業(yè)在履行法律為其設(shè)定的普遍性義務(wù)，是一種有利于社會(huì)的正常商業(yè)行為，體現(xiàn)了企業(yè)對(duì)社會(huì)和消費(fèi)者負(fù)責(zé)任的態(tài)度，不能理解為對(duì)企業(yè)作出了法律意義上的否定性評(píng)價(jià)、實(shí)施了法律制裁，由此可見(jiàn)，產(chǎn)品召回顯然是一種法定義務(wù)而非法律責(zé)任。至于這些義務(wù)與責(zé)任的歸屬，則兼具民事與行政的雙重屬性。產(chǎn)品召回義務(wù)主要是民事義務(wù)，責(zé)任卻主要是行政責(zé)任。產(chǎn)品召回義務(wù)因平等民事主體間的合同和交易行為而產(chǎn)生，是基于民事法律關(guān)系而產(chǎn)生的義務(wù)［2］。召回制度的作用對(duì)象是民法所規(guī)范和保護(hù)的對(duì)象，履行義務(wù)的手段如停止侵害、修理、更換、退貨等均是民法中的救濟(jì)手段，召回義務(wù)具有典型的民事義務(wù)的特征。除民事義務(wù)外，企業(yè)也承擔(dān)一定的質(zhì)量信息收集、產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、召回計(jì)劃報(bào)批等行政義務(wù)，但這些義務(wù)只是召回民事義務(wù)的附加性義務(wù)，不能否定召回作為一種民事義務(wù)的實(shí)質(zhì)。企業(yè)拒不履行產(chǎn)品召回義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任主要是行政責(zé)任。首先，從所保護(hù)利益的指向上看，民事責(zé)任立足于保護(hù)單個(gè)民事主體的利益，產(chǎn)品召回的主要目的是保護(hù)不特定多數(shù)人的利益和公共利益，已超越民事責(zé)任所保護(hù)的利益范疇。其二，責(zé)任啟動(dòng)的方式不同。民事責(zé)任是一種消極的責(zé)任，當(dāng)事人不主張就不會(huì)有人被追責(zé)。產(chǎn)品召回則由政府主動(dòng)介入并要求企業(yè)實(shí)施，是一種積極的責(zé)任。第三，救濟(jì)的途徑不同。民事責(zé)任為事后救濟(jì)，主要通過(guò)訴訟實(shí)現(xiàn)。召回是一種預(yù)防性措施，對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)先予以消除，通過(guò)政府主動(dòng)管理和執(zhí)法來(lái)實(shí)現(xiàn)，與民法中的救濟(jì)途徑完全不同，可見(jiàn)，召回不是民事責(zé)任。當(dāng)生產(chǎn)者不履行召回義務(wù)時(shí)，主管部門有權(quán)責(zé)令生產(chǎn)者召回，此時(shí)，民事義務(wù)轉(zhuǎn)換為行政義務(wù)，違反了行政義務(wù)必然要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，這種行政責(zé)任主要是通過(guò)給予行政處罰來(lái)體現(xiàn)的。生產(chǎn)者承擔(dān)行政責(zé)任的同時(shí)，并不免除其應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任，對(duì)產(chǎn)品存在的缺陷，生產(chǎn)者仍應(yīng)采取檢查、維修、退貨、換貨的違約責(zé)任方式進(jìn)行缺陷消除，對(duì)未召回缺陷產(chǎn)品導(dǎo)致的損害承擔(dān)更嚴(yán)厲的侵權(quán)賠償責(zé)任①，因此，召回引發(fā)的責(zé)任是以行政責(zé)任為主的混合責(zé)任。上述情況表明，召回是基于生產(chǎn)者的民事義務(wù)而衍生的行政責(zé)任，正是這一有別于傳統(tǒng)產(chǎn)品責(zé)任制度的特質(zhì)，使召回制度成為一種基于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管制度，成為同時(shí)彌補(bǔ)產(chǎn)品質(zhì)量面臨的市場(chǎng)失靈和政府監(jiān)管失靈的有效工具，成為建設(shè)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府質(zhì)量安全監(jiān)管體制的重要手段。以下的討論，都是圍繞召回制度的這一特質(zhì)進(jìn)行的。

(二)產(chǎn)品召回已成為國(guó)際通行的政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管模式美國(guó)的汽車產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管已非常成熟，采用了所謂的“自愿認(rèn)證，強(qiáng)制召回”監(jiān)管模式［3］。這種模式有以下特點(diǎn):一是市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻低，沒(méi)有嚴(yán)格的許可條件及發(fā)證審查。企業(yè)自我聲明車輛符合聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)等相應(yīng)的汽車安全標(biāo)準(zhǔn)，政府僅進(jìn)行形式認(rèn)證就允許從事汽車生產(chǎn)。二是不以生產(chǎn)環(huán)節(jié)為監(jiān)管重點(diǎn)。在正常情況下，政府主管部門不對(duì)生產(chǎn)者的生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行日常監(jiān)管，也不對(duì)未投入流通的產(chǎn)品進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)。三是以召回為手段開(kāi)展監(jiān)管和執(zhí)法。政府主管部門會(huì)對(duì)上市銷售的整車及零部件進(jìn)行抽查，如果發(fā)現(xiàn)存在不符合認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，或者在事故分析、消費(fèi)者舉報(bào)中發(fā)現(xiàn)某類汽車可能存在缺陷，則通知或責(zé)令制造商對(duì)涉嫌的缺陷產(chǎn)品進(jìn)行調(diào)查、評(píng)估、召回。四是以民事賠償為主要懲戒手段。美國(guó)已發(fā)展出嚴(yán)厲的民事賠償制度，在主管部門或法院的主持下，產(chǎn)品事故的責(zé)任人可能會(huì)支付超出實(shí)際損害數(shù)倍乃至上百倍的懲罰性賠償，以達(dá)到懲戒、制裁效果。雖然美國(guó)《國(guó)家交通及機(jī)動(dòng)車安全法》也設(shè)置了“行政罰”和刑事處罰②，但只是針對(duì)企業(yè)違反產(chǎn)品召回義務(wù)以及召回的附加性義務(wù)而設(shè)置的，法律沒(méi)有授權(quán)政府主管部門對(duì)生產(chǎn)缺陷產(chǎn)品的企業(yè)直接作出行政處罰從而形成以自愿認(rèn)證為準(zhǔn)入條件，以產(chǎn)品召回為監(jiān)管和執(zhí)法手段，以民事賠償為制裁措施的汽車產(chǎn)品政府監(jiān)管模式。從美國(guó)《消費(fèi)品安全法》、歐盟《通用產(chǎn)品安全指令》等國(guó)外產(chǎn)品責(zé)任法的規(guī)定來(lái)看，除食品、藥品等少數(shù)特殊產(chǎn)品外，政府產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管執(zhí)法模式大多如此?？梢?jiàn)，產(chǎn)品召回是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家最主要的政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管方式，沒(méi)有作用、地位與之相近的其他監(jiān)管和執(zhí)法方式，這些國(guó)家不存在產(chǎn)品召回與行政處罰的沖突和矛盾。

(三)召回制度只能是我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管制度的一個(gè)組成部分自改革開(kāi)放以來(lái)，針對(duì)落后的產(chǎn)品質(zhì)量狀況和經(jīng)濟(jì)、技術(shù)基礎(chǔ)，我國(guó)逐步建立起了一套獨(dú)有的政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管模式。有別于主要發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，我國(guó)的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、執(zhí)法突出政府的主導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)以生產(chǎn)環(huán)節(jié)為重點(diǎn)，對(duì)生產(chǎn)者實(shí)施全方位、全過(guò)程的嚴(yán)格監(jiān)控，采取了一系列針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的直接干預(yù)措施，如日常監(jiān)管巡查、定期或不定期產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查、要求企業(yè)建立和實(shí)施各種質(zhì)量管理制度等;在食品等行業(yè)，甚至要求實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈的無(wú)縫監(jiān)管;對(duì)企業(yè)存在的各種產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)通過(guò)行政處罰實(shí)施嚴(yán)格制裁，達(dá)到維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和懲戒違法行為的目的。中西方兩種監(jiān)管模式的優(yōu)劣難定，但已經(jīng)導(dǎo)致了產(chǎn)品召回在我國(guó)角色模糊、地位尷尬、作用有限等后果。在中外政府職能和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管模式存在根本性差異的條件下，如果只注重學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外產(chǎn)品召回的具體做法，將產(chǎn)品召回制度與我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管體系設(shè)計(jì)成兩套獨(dú)立并行的系統(tǒng)，會(huì)不斷產(chǎn)生沖突。在現(xiàn)行監(jiān)管體系不可能推倒重建的情況下，必須將產(chǎn)品召回制度作為現(xiàn)行監(jiān)管體系的一個(gè)組成部分來(lái)設(shè)計(jì)和構(gòu)建，才能發(fā)揮產(chǎn)品召回制度潛在的重要作用。必須將召回制度融入現(xiàn)行監(jiān)管體系的原因還在于，離開(kāi)現(xiàn)有行政執(zhí)法體系的支持，產(chǎn)品召回制度在我國(guó)很難順利實(shí)施。企業(yè)是否愿意實(shí)施召回是基于對(duì)召回成本與收益的判斷［4］，即是主動(dòng)召回的損失大，還是不召回的損失大。①國(guó)外絕大多數(shù)召回均由企業(yè)主動(dòng)提出、自愿實(shí)施，召回的產(chǎn)品數(shù)量大、品種多，召回使用頻繁，與各國(guó)完善的產(chǎn)品責(zé)任法律制度有很大的關(guān)系。例如，在美國(guó)，不主動(dòng)履行缺陷汽車召回義務(wù)時(shí)，可能受到最高不超過(guò)1500萬(wàn)美元罰款的“民事處罰”以及15年以下監(jiān)禁的刑事處罰②，一旦引發(fā)事故，將招致大額民事賠償。面對(duì)巨大的違法成本，生產(chǎn)者愿意以更小的代價(jià)主動(dòng)實(shí)施召回。我國(guó)沒(méi)有高效的民事、刑事處罰制度和司法體系，只能以行政處罰作為促使企業(yè)實(shí)施召回的強(qiáng)制性保障。③

二、產(chǎn)品召回與行政處罰的基本關(guān)系形態(tài)

召回制度在我國(guó)不能形成一種獨(dú)立的質(zhì)量監(jiān)管執(zhí)法模式，只能作為現(xiàn)行質(zhì)量監(jiān)管體系的組成部分來(lái)發(fā)揮作用，這就使召回和行政處罰的關(guān)系顯得重要而復(fù)雜。對(duì)于已經(jīng)和今后可能出現(xiàn)的兩者關(guān)系，可以歸納為:平行的關(guān)系、遞進(jìn)的關(guān)系、交叉的關(guān)系、聚合的關(guān)系和補(bǔ)充的關(guān)系。

(一)平行的關(guān)系平行的關(guān)系是指缺陷產(chǎn)品只處于生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)三個(gè)環(huán)節(jié)中的某一個(gè)環(huán)節(jié)時(shí)，只單獨(dú)適用召回或者行政處罰進(jìn)行處理，召回和行政處罰處于平行狀態(tài)。具體而言，有以下幾種情況:第一種情況:當(dāng)產(chǎn)品已交付消費(fèi)者，處于消費(fèi)或使用狀態(tài)時(shí)，只適用召回進(jìn)行處理，不應(yīng)同時(shí)適用行政處罰?！镀囌倩貤l例》等法規(guī)、規(guī)章中雖然沒(méi)有明文規(guī)定，但實(shí)際上已采納這一原則，這種安排有利于鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)施主動(dòng)召回。召回是為了防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，以較小的社會(huì)總成本避免大規(guī)模的實(shí)際損害發(fā)生，相較于已有的民事救濟(jì)手段和行政執(zhí)法手段更具優(yōu)勢(shì)，法律制度應(yīng)充分肯定和鼓勵(lì)。如果在企業(yè)主動(dòng)召回缺陷產(chǎn)品后再作行政處罰，相當(dāng)于對(duì)應(yīng)作肯定的行為作出一個(gè)否定性的評(píng)價(jià)，這是自相矛盾的?！端幤氛倩毓芾磙k法》對(duì)此有不同的規(guī)定④，“企業(yè)違法造成上市藥品存在安全隱患，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰”，但“采取召回措施主動(dòng)消除或減輕危害后果的，按《行政處罰法》從輕減輕處罰，違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰”，即召回只是作為依法從輕、減輕、免除處罰的情節(jié)?！端幤氛倩毓芾磙k法》的規(guī)定是不適當(dāng)?shù)?，?duì)主動(dòng)召回只作了規(guī)則層面的判斷，沒(méi)有作價(jià)值層面的判斷。在召回制度實(shí)施得較好的國(guó)家，生產(chǎn)者主動(dòng)實(shí)施召回后，一般都不再給予其他的制裁和處罰［5］。第二種情況:生產(chǎn)者生產(chǎn)的產(chǎn)品存在缺陷但尚未出廠銷售，只能適用行政處罰以追究生產(chǎn)者的責(zé)任。此時(shí)，沒(méi)有可供召回的產(chǎn)品，當(dāng)然不可能進(jìn)入召回程序，《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品安全法》等法律法規(guī)對(duì)此已有明確規(guī)定。第三種情況:用何種方式處置銷售者手中的缺陷產(chǎn)品較為復(fù)雜。根據(jù)《汽車召回條例》第3條的規(guī)定，“召回是汽車產(chǎn)品生產(chǎn)者對(duì)其已售出的汽車產(chǎn)品采取措施消除缺陷的活動(dòng)”，在這一規(guī)定中，“生產(chǎn)者已售出的汽車產(chǎn)品”會(huì)讓人產(chǎn)生兩種理解，我們只能結(jié)合《產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)銷售者產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任的規(guī)定以及國(guó)際通行做法來(lái)理解和適用?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》已明確規(guī)定，對(duì)銷售者銷售影響安全、健康的不符合國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品或者以次充好、以假充真、以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品的行為，應(yīng)給予行政處罰。從國(guó)外的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，《歐盟通用產(chǎn)品安全指令》設(shè)置了“召回”與“撤回”兩種處置程序⑤，召回針對(duì)已交付消費(fèi)者的缺陷產(chǎn)品，撤回針對(duì)已上市銷售但尚未售出的產(chǎn)品，其第8條還規(guī)定主管部門有權(quán)“在需要進(jìn)行各種安全性評(píng)估的時(shí)期內(nèi)，檢查、控制或臨時(shí)禁止產(chǎn)品的供應(yīng)、供貨或產(chǎn)品上架”等適當(dāng)?shù)拇胧严喈?dāng)于我國(guó)的行政執(zhí)法行為。美國(guó)對(duì)已出廠未交付的缺陷汽車的處理，則是由制造商以出廠價(jià)格加上交通費(fèi)和合理的賠償回購(gòu)該車輛，即用“回購(gòu)”的方式處理。無(wú)論是“撤回”還是“回購(gòu)”，都沒(méi)有對(duì)銷售者手中的產(chǎn)品適用召回程序。我國(guó)對(duì)銷售者未售出的產(chǎn)品也應(yīng)直接適用行政處罰程序，利用行政執(zhí)法手段更能及時(shí)有效地控制風(fēng)險(xiǎn)、消除危害。

(二)遞進(jìn)的關(guān)系召回與行政處罰的遞進(jìn)關(guān)系，僅限于生產(chǎn)者拒不履行召回義務(wù)的情形。在生產(chǎn)者回而拒不主動(dòng)召回、不完全召回時(shí)，政府主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令企業(yè)實(shí)施召回;企業(yè)如果仍不實(shí)施召回，由主管部門依法給予行政處罰?！镀囌倩貤l例》第24條就為汽車生產(chǎn)者拒不召回的行為設(shè)定了較重的行政處罰，對(duì)企業(yè)不履行警示、通知、公告、備案、報(bào)告等召回附加義務(wù)的行為，《汽車召回條例》也設(shè)定了相應(yīng)的行政處罰。①此時(shí)，行政處罰依據(jù)其強(qiáng)制力和制裁性作為召回實(shí)施的最終保障手段，企業(yè)的責(zé)任隨召回義務(wù)的不履行程度而遞進(jìn)。平行與遞進(jìn)的關(guān)系是召回與行政處罰的基本關(guān)系形態(tài)，我國(guó)現(xiàn)有的召回立法是按照這兩種關(guān)系狀態(tài)來(lái)設(shè)定規(guī)則的。但這兩種關(guān)系不能涵蓋現(xiàn)實(shí)生活中召回與行政處罰關(guān)系的全部形態(tài)，對(duì)其他關(guān)系形態(tài)的遺漏，是我國(guó)召回立法不足和僵化的直接原因。

(三)交叉的關(guān)系缺陷產(chǎn)品同時(shí)存在于生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)等多個(gè)環(huán)節(jié)時(shí)，召回與行政處罰處于交叉的關(guān)系。對(duì)生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)的缺陷產(chǎn)品應(yīng)適用行政處罰，對(duì)交付消費(fèi)者或用戶的缺陷產(chǎn)品應(yīng)適用召回，這在理論上已比較明確，但實(shí)際實(shí)施過(guò)程中卻出現(xiàn)大量的問(wèn)題。我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量立法較為陳舊，沒(méi)有涉及召回這種新的監(jiān)管執(zhí)法方式;在召回的立法中，召回與行政處罰被設(shè)計(jì)成兩個(gè)絕對(duì)平行、相互獨(dú)立而封閉的體系(對(duì)拒不召回實(shí)施行政處罰除外)。立法上的相互割裂，加上部門的權(quán)力分割與利益的影響，導(dǎo)致召回與行政處罰無(wú)法根據(jù)實(shí)際需要交替適用、協(xié)同實(shí)施、互為支撐。一方面，在執(zhí)法部門查處的生產(chǎn)、銷售假冒偽劣產(chǎn)品案件中，幾乎從未對(duì)已交付消費(fèi)者、用戶的缺陷產(chǎn)品發(fā)出警示、啟動(dòng)召回，消費(fèi)者的利益沒(méi)有通過(guò)政府執(zhí)法活動(dòng)得到有效保護(hù)。另一方面，召回主管機(jī)構(gòu)在實(shí)施汽車、玩具等產(chǎn)品召回時(shí)，很少安排或通報(bào)當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門對(duì)生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)的缺陷產(chǎn)品及時(shí)進(jìn)行查處，違法企業(yè)沒(méi)有受到必要的處罰。召回與行政處罰缺少必要的交叉與銜接，影響了政府產(chǎn)品質(zhì)量的執(zhí)法力度，留下了較大的監(jiān)管漏洞，使產(chǎn)品召回與行政處罰這兩種監(jiān)管手段的作用不能充分發(fā)揮。立法機(jī)構(gòu)和主管部門需要盡快厘清并處理好兩者的交叉關(guān)系，作出相應(yīng)的明確規(guī)定，形成完整的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任體系和監(jiān)管、執(zhí)法體系。

(四)聚合的關(guān)系聚合的關(guān)系，是指在特定條件下，企業(yè)既應(yīng)承擔(dān)拒不履行產(chǎn)品召回義務(wù)而產(chǎn)生的行政責(zé)任，又承擔(dān)因生產(chǎn)、銷售假冒偽劣產(chǎn)品而產(chǎn)生的行政責(zé)任，是一種特殊的責(zé)任競(jìng)合。此時(shí)，生產(chǎn)者既存在拒不履行召回義務(wù)的違法行為，也存在生產(chǎn)、銷售假冒偽劣產(chǎn)品的違法行為，對(duì)這兩種行為設(shè)置的行政處罰構(gòu)成要件、制裁目的全然不同，是兩個(gè)獨(dú)立的違法行為，應(yīng)分別予以定性與處罰，不能相互替代或吸收。②企業(yè)因生產(chǎn)、銷售假冒偽劣產(chǎn)品而接受行政處罰時(shí)，主動(dòng)對(duì)已售出的缺陷產(chǎn)品實(shí)施召回，被召回的產(chǎn)品是否應(yīng)納入涉案的問(wèn)題產(chǎn)品進(jìn)行處罰?答案應(yīng)該是否定的。不將已通過(guò)召回處理的產(chǎn)品作為涉案物品，有利于保護(hù)消費(fèi)者的利益，有利于降低行政成本，有利于增加政府監(jiān)管的合理性。筆者認(rèn)為，不僅不應(yīng)將已通過(guò)召回進(jìn)行處理的產(chǎn)品納入處罰的范圍，如果召回達(dá)到了消除危害后果等效果，還應(yīng)在決定行政處罰時(shí)，依照《行政處罰法》的規(guī)定，將召回的情況作為從輕、減輕的情節(jié)予以考慮。

(五)補(bǔ)充的關(guān)系補(bǔ)充的關(guān)系，存在于產(chǎn)品召回與行政處罰的方法、手段層面，是在分別實(shí)施召回與執(zhí)法過(guò)程中手段與方法上的相互補(bǔ)充、借用。目前存在4個(gè)方面的補(bǔ)充關(guān)系:一是手段的互補(bǔ)。召回的程序規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，缺陷調(diào)查偏重于技術(shù)調(diào)查，調(diào)查的強(qiáng)制性和時(shí)效性明顯不足，在企業(yè)不配合或者弄虛作假時(shí)，無(wú)法及時(shí)查明真實(shí)情況。如果此時(shí)啟動(dòng)行政處罰程序，使用行政處罰案件調(diào)查的手段與方法，能夠更有效地查明缺陷的存在及其程度、范圍。二是規(guī)則的互補(bǔ)。對(duì)一些沒(méi)有具體規(guī)定的產(chǎn)品召回附加性義務(wù)，如風(fēng)險(xiǎn)警示義務(wù)、產(chǎn)品缺陷跟蹤義務(wù)、真實(shí)標(biāo)注義務(wù)等，可以依據(jù)現(xiàn)有的產(chǎn)品質(zhì)量法律規(guī)定來(lái)督促企業(yè)實(shí)施。三是證據(jù)的共用。召回程序與執(zhí)法程序中形成的大多數(shù)證據(jù)可以共用，如檢驗(yàn)報(bào)告、鑒定結(jié)論及調(diào)取的各種物證、書證，從而可以避免重復(fù)調(diào)查、檢驗(yàn)。四是信息的共享。產(chǎn)品召回的相關(guān)信息和行政處罰的信息應(yīng)當(dāng)充分共享，最好能在同一信息平臺(tái)上運(yùn)行。以上5種關(guān)系，可以比較全面地反映現(xiàn)階段產(chǎn)品召回與監(jiān)管、執(zhí)法體系的相互關(guān)系，從以上關(guān)系出發(fā)，我們可以更好地設(shè)計(jì)產(chǎn)品質(zhì)量與召回的法律制度，更加有效地執(zhí)行和實(shí)施這些制度。

三、缺陷產(chǎn)品召回制度之完善構(gòu)想

(一)完善產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任制度產(chǎn)品召回制度的作用大小，在很大程度上依賴于一個(gè)國(guó)家產(chǎn)品責(zé)任制度的完善程度。20世紀(jì)80年代的《工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任條例》首次提出產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任的概念，確立了我國(guó)獨(dú)有的產(chǎn)品責(zé)任制度，確立了責(zé)任人的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任3種責(zé)任方式［6］。從形式上看，我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任的責(zé)任形式最為齊全，責(zé)任體系最為完備，但由于實(shí)施中一直沒(méi)有處理好民事責(zé)任和行政責(zé)任的關(guān)系，其實(shí)際效果并不理想。國(guó)外的產(chǎn)品責(zé)任以民事責(zé)任為主，我國(guó)的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任以行政責(zé)任為主，民事責(zé)任被忽視甚至被排斥。民事責(zé)任是產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任中的基礎(chǔ)性責(zé)任，以補(bǔ)償性為特點(diǎn);行政責(zé)任和刑事責(zé)任是派生性責(zé)任，以懲戒性為特點(diǎn)。責(zé)任人理應(yīng)先行承擔(dān)補(bǔ)償性責(zé)任，然后承擔(dān)懲戒性責(zé)任。如果越過(guò)補(bǔ)償性責(zé)任直接承擔(dān)懲戒性責(zé)任，生產(chǎn)者、銷售者沒(méi)有承擔(dān)全部的責(zé)任，消費(fèi)者成為質(zhì)量問(wèn)題的凈受損者，政府部門在實(shí)質(zhì)上承擔(dān)了部分企業(yè)責(zé)任，最終將導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任無(wú)法落實(shí)。進(jìn)入2000年以來(lái)，有關(guān)部門不斷加大對(duì)質(zhì)量違法行為的行政處罰和刑事處罰力度，但仍然不能遏制質(zhì)量問(wèn)題頻發(fā)的態(tài)勢(shì)，政府部門仍然被指責(zé)為監(jiān)管執(zhí)法不力，這在很大程度上是由于責(zé)任配置的混亂造成的。產(chǎn)品召回的引入正好可以對(duì)民事責(zé)任的缺位加以彌補(bǔ)，更加符合我國(guó)公眾對(duì)政府轉(zhuǎn)變職能的期待。召回制度是政府用行政性手段，以公權(quán)為后盾督促企業(yè)履行民事義務(wù)、落實(shí)民事責(zé)任的一種新的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管執(zhí)法模式，與傳統(tǒng)民事責(zé)任相比，變事后救濟(jì)為主動(dòng)預(yù)防，可以顯著降低消費(fèi)者個(gè)人和社會(huì)的維權(quán)成本;與傳統(tǒng)的行政執(zhí)法相比，首先補(bǔ)償消費(fèi)者的損失，促使生產(chǎn)者直接對(duì)消費(fèi)者負(fù)責(zé)，通過(guò)消費(fèi)者的積極維權(quán)加大對(duì)違法者的制裁力度。在企業(yè)成為真正的產(chǎn)品責(zé)任主體后，政府則退居中立的裁判者地位。因此，建立和運(yùn)行產(chǎn)品召回制度，將對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任體系的完善發(fā)揮關(guān)鍵作用。

(二)完善召回的法律體系本文的重點(diǎn)不是召回法律體系的完善問(wèn)題，這里只簡(jiǎn)單提及。召回的法律體系應(yīng)從5個(gè)方面予以完善:一是建立產(chǎn)品召回的通用程序?！短貏e規(guī)定》及《侵權(quán)責(zé)任法》等對(duì)產(chǎn)品召回作出了原則性規(guī)定①，但對(duì)于召回管轄的主體和層級(jí)、涉及的產(chǎn)品范圍未作限制性規(guī)定，很可能造成實(shí)施中的混亂。二是設(shè)立產(chǎn)品缺陷認(rèn)定的通用標(biāo)準(zhǔn)。已有的缺陷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)本身就不統(tǒng)一，如《食品安全法》53條將缺陷食品定義為“不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)”的食品，以符合性為唯一標(biāo)準(zhǔn);《汽車召回條例》則確立了符合性及“其他危及人身、財(cái)產(chǎn)安全的不合理危險(xiǎn)”的二元標(biāo)準(zhǔn)。②應(yīng)盡快明確缺陷認(rèn)定的通用標(biāo)準(zhǔn)，特別是“其他不合理危險(xiǎn)”的認(rèn)定方法和技術(shù)規(guī)范。三是進(jìn)一步明確主動(dòng)召回和責(zé)令召回的相互關(guān)系。目前的召回立法對(duì)主動(dòng)召回和責(zé)令召回相互轉(zhuǎn)換與銜接的規(guī)定比較生硬，啟動(dòng)責(zé)令召回比較困難。四是改變單一的“召回管理”立法模式，立法重點(diǎn)不宜全部放在調(diào)整召回的管理關(guān)系上［2］358－62，在以后制定更高層級(jí)的法律規(guī)范時(shí)，應(yīng)全面規(guī)范涉及召回的基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系，全面設(shè)定相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。五是進(jìn)行拓寬召回范圍的研究。我國(guó)不但存在嚴(yán)重的產(chǎn)品缺陷問(wèn)題，也存在嚴(yán)重的質(zhì)量欺詐問(wèn)題，如偽造冒用廠名、廠址、質(zhì)量標(biāo)識(shí)、商標(biāo)等。這些問(wèn)題同樣大范圍地侵犯消費(fèi)者權(quán)益，可否采用召回的方式加大對(duì)制假者的制裁力度，值得研究。

篇6

關(guān)鍵詞：審計(jì)處理 審計(jì)處罰 關(guān)系

審計(jì)機(jī)關(guān)如何正確理解《審計(jì)法》與《行政處罰法》關(guān)于“審計(jì)處理”和“審計(jì)處罰”的關(guān)系是審計(jì)理論與實(shí)踐的新課題。也就是說(shuō)，怎樣科學(xué)準(zhǔn)確地搞好“審計(jì)處理”與“審計(jì)處罰”，使我們審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中不能忽視、不能回避而又必須加以解決的重要問(wèn)題。為此，筆者僅就對(duì)“審計(jì)處理”與“審計(jì)處罰”的關(guān)系等方面問(wèn)題的理解談幾點(diǎn)淺見(jiàn)。

概念比較

“審計(jì)處理”與“審計(jì)處罰”是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)項(xiàng)目、審計(jì)結(jié)果所作出的相關(guān)聯(lián)的兩種處理形式，使審計(jì)機(jī)關(guān)依法行政的一種職權(quán)，而這種職權(quán)的形式是通過(guò)具有法律效用的“審計(jì)決定”而進(jìn)行的。換句話說(shuō)，“審計(jì)處理”與“審計(jì)處罰”是審計(jì)事項(xiàng)結(jié)束后，審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)審定的審計(jì)報(bào)告，針對(duì)存在的違法違紀(jì)問(wèn)題，依法作出的具有強(qiáng)制性的糾正或制裁手段。

《審計(jì)法》規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)具有五個(gè)方面職權(quán)：監(jiān)督檢查權(quán)，采取行政強(qiáng)制措施權(quán)，通報(bào)或公布審計(jì)結(jié)果權(quán)，審計(jì)處理與處罰權(quán)以及建議糾正處理權(quán)。

由此可以看出，“審計(jì)處理”和“審計(jì)處罰”都是審計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)。那么，究竟什么是“審計(jì)處理”和“審計(jì)處罰”呢？

《審計(jì)法》第四十四條規(guī)定：“對(duì)本級(jí)各部門和下級(jí)政府違反預(yù)算行為或其他違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支行為，審計(jì)機(jī)關(guān)……在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出處理?！?/p>

《審計(jì)法》第四十五條規(guī)定：“對(duì)被審單位違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支行為，審計(jì)機(jī)關(guān)……在法定職權(quán)范圍內(nèi)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，責(zé)令限期繳納應(yīng)當(dāng)上繳的收入，限期退還違法所得，限期退還被侵占的國(guó)有資產(chǎn)，以及采取其他糾正措施，并可依法給予處罰。”

所謂“審計(jì)處理”就是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審單位違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支或財(cái)務(wù)收支行為所采取的經(jīng)濟(jì)性的糾正措施，它是審計(jì)機(jī)關(guān)強(qiáng)制行政相對(duì)人履行法律、法規(guī)規(guī)定義務(wù)和糾正違法行為的一種具體行政行為。

所謂“審計(jì)處罰”是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審單位違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為及對(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人依法給予的行政性制裁手段。它是審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)違反法律法規(guī)及規(guī)章的行政相對(duì)人進(jìn)行制裁的一種具體行政行為。

由此可見(jiàn)，二者概念具有明顯的區(qū)別。

內(nèi)在關(guān)系分析

“審計(jì)處理”和“審計(jì)處罰”雖然都是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審單位違法違紀(jì)行為所采取的強(qiáng)制性行政行為，但二者在許多方面存在聯(lián)系和區(qū)別，具體表現(xiàn)為：

從行政方式和目的看，方式、結(jié)果不同，目標(biāo)一致。

“審計(jì)處理”的方式有以下幾種：

一是責(zé)令限期繳納應(yīng)當(dāng)上繳的財(cái)政收入；二是限期退還非法所得；三是限期退還被侵占的國(guó)有資產(chǎn)；四是責(zé)令沖轉(zhuǎn)或調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目；五是依法采取其他糾正措施。

“審計(jì)處罰”的形式有以下幾種：

一是警告；二是通報(bào)批評(píng)；三是罰款；四是沒(méi)收非法所得；五是依法采取其他糾正措施。

從以上“審計(jì)處理”和“審計(jì)處罰”的方式和目的看，其聯(lián)系及區(qū)別如下：

一是處理重在糾正違法違紀(jì)行為，使其恢復(fù)本來(lái)面目，依法辦事；而處罰是處理的繼續(xù)，即糾正后，再給予相應(yīng)的制裁。

二是處理在實(shí)質(zhì)上對(duì)被審計(jì)單位來(lái)講，沒(méi)有受到經(jīng)濟(jì)上的損失；而處罰則是被審計(jì)單位在經(jīng)濟(jì)上得到了應(yīng)有的懲罰。

三是從最終目標(biāo)看，處理糾正是被審計(jì)單位與其他執(zhí)法者一樣平等合法競(jìng)爭(zhēng)；而處罰是要體現(xiàn)違紀(jì)者與守法者之區(qū)別。

從其概念的屬性看，都是審計(jì)機(jī)關(guān)的依法行政行為?！皩徲?jì)處理”和“審計(jì)處罰”都是審計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)，二者都是對(duì)行政相對(duì)人違反財(cái)經(jīng)法規(guī)行為進(jìn)行糾正制裁的一種具體行政行為，都具有強(qiáng)制性。其不同是處理只是糾正措施，處罰是繼續(xù)制裁手段。

從其存在形式看，而這既有單獨(dú)運(yùn)用的狀況，也有同時(shí)存在的情形。

處理與處罰一般存在兩種情況：一是既處理又處罰；二是只處理不處罰。但無(wú)論哪一種情況，不能以處代罰，也不能以罰代處。

由此可見(jiàn)，“審計(jì)處理”和“審計(jì)處罰”的運(yùn)用要視被審單位違紀(jì)問(wèn)題性質(zhì)、審計(jì)類別、違紀(jì)情節(jié)輕重或數(shù)額大小等情況而確定，二者既不能相互代替，也不能強(qiáng)行并舉，要運(yùn)用恰當(dāng)、準(zhǔn)確。

篇7

作的法律程序，規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)行使的方式、步驟、

順序、時(shí)限等程序方面的問(wèn)題，是控制其不被濫用的一種有效的法律方法。本文試從規(guī)范行政程序的角度，對(duì)控制海事行政處罰處罰自由裁量權(quán)作一探討。

一、自由裁量權(quán)的存在及負(fù)效應(yīng)

何謂自由裁量權(quán)？各學(xué)者的解釋不盡一致。國(guó)外代表性的解釋是：“指行政官員和行政機(jī)關(guān)擁有的從可能的作為和不作為中做選擇的自由權(quán)。”有學(xué)者認(rèn)為，“凡法律沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在處理具體事件時(shí)，可以依照自己的判斷采取適應(yīng)的方法的，是自由裁量的行政措施?！薄拔覈?guó)的行政自由裁量權(quán)應(yīng)該是行政主體在法定權(quán)限范圍內(nèi)就行為條件、行為程序、作出作為與否和作出何種行為作合理選擇的權(quán)力”等等。雖然解釋眾說(shuō)紛紜，但筆者認(rèn)為其基本涵義不外乎四點(diǎn)：一是法律對(duì)行政行為的條件、內(nèi)容或者方式等沒(méi)有作出明確、具體、詳細(xì)的規(guī)定；二是行政行為不能超越法定的范圍，不能違背立法目的、法條本意和公共利益，并且應(yīng)當(dāng)公正合理；三是行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)情勢(shì)、自己的評(píng)價(jià)和判斷，進(jìn)行斟酌選擇，靈活掌握；四是自由裁量行政行為一般不發(fā)生違法問(wèn)題，不能作為行政訴訟的原由，但如果顯失公正，仍須受司法審查。

面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，法律法規(guī)不能概括完美，羅列窮

盡，作出非常細(xì)致的規(guī)定。因此，從立法技術(shù)上看，有限的

法律只能作出一些較原則、富有彈性的規(guī)定，作出可供選擇的措施和上下活動(dòng)的幅度，促使行政主體靈活機(jī)動(dòng)地因人因時(shí)因地因事作出卓有成效的行政管理。

行政處罰自由裁量權(quán)與其它行政權(quán)一樣，在其運(yùn)行過(guò)程中，不可避免地產(chǎn)生兩方面的作用。一方面是積極地推動(dòng)作用，即行政處罰自由裁量權(quán)的運(yùn)行起到了維護(hù)公共利益，維持公共秩序，提高行政效率，滿足社會(huì)需要，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)能的作用；另一方面是對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益可能造成侵害，從而對(duì)行政法治構(gòu)成威脅。其集中表現(xiàn)是濫用行政處罰自由裁量權(quán)，在實(shí)踐中具體表現(xiàn)形式為：不正確的目的。行政機(jī)關(guān)違背授權(quán)法的目的行使自由裁量權(quán)的違法。行政機(jī)關(guān)工作人員出于個(gè)人目的或小團(tuán)體利益考慮，濫用行政處罰權(quán)；不相關(guān)的考慮。行政機(jī)關(guān)考慮不應(yīng)考慮的因素或不考慮應(yīng)該考慮的因素而行使自由裁量權(quán)的行為；違反客觀性（排除主觀性）。行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使自由裁量權(quán)權(quán)時(shí)參與了不正當(dāng)?shù)闹饔^因素；顯失公正。具體行政處罰對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)所發(fā)生的影響明顯不公平；違反法定程序。行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)作出處罰決定時(shí)，不按法定程序進(jìn)行。

濫用行政處罰自由裁量權(quán)違背了法律授權(quán)的目的和意愿，干擾和破壞了法制秩序，其后果嚴(yán)重，危害性大。行政處罰自由裁量權(quán)的濫用，可能帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)主要有：一是不利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定。因?yàn)樾姓黧w濫用行政處罰自由裁量權(quán)，處理問(wèn)題隨意性很大，畸輕畸重，反復(fù)無(wú)常，不同情況相同對(duì)待，相同情況不同對(duì)待，引起群眾懷疑、不信任，產(chǎn)生對(duì)立情緒，不配合行政主體的管理，行政違法行為增多，導(dǎo)致社會(huì)秩序的不穩(wěn)定；二是助長(zhǎng)特權(quán)思想，滋生腐敗，影響黨和政府的形象。歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！碑?dāng)前腐敗得不到有效遏制，在很大程度上與賦權(quán)的行政處罰自由裁量權(quán)有關(guān)。

篇8

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十三條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。”責(zé)令改正違法行為是指行政機(jī)關(guān)在查處違法行為過(guò)程中，針對(duì)當(dāng)事人的違法情節(jié)作出的要求當(dāng)事人停止違法行為、消除危害后果、恢復(fù)原狀的處理決定。目前，理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)如何界定責(zé)令改正違法行為的法律屬性存在爭(zhēng)議。本文試結(jié)合城管行政執(zhí)法對(duì)該問(wèn)題作一探析，以期拋磚引玉。

一、責(zé)令改正違法行為的法律屬性分析目前城市行政管理相關(guān)法律法規(guī)涉及責(zé)令改正違法行為的規(guī)定可歸納為以下兩種形式：形式一，作為與行政處罰相并列的具體行政行為與行政處罰的具體種類相結(jié)合或獨(dú)立適用。例如《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第三十四條：“有下列行為之一者，城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門或者其委托的單位除責(zé)令其糾正違法行為、采取補(bǔ)救措施外，可以并處警告、罰款……”再如《城市道路管理?xiàng)l例》第三十九條：“違反本條例的規(guī)定，有下列行為之一的，由市政工程行政主管部門責(zé)令停止設(shè)計(jì)、施工，限期改正，可以并處3萬(wàn)元以下的罰款；已經(jīng)取得設(shè)計(jì)、施工資格證書，情節(jié)嚴(yán)重的，提請(qǐng)?jiān)l(fā)證機(jī)關(guān)吊銷設(shè)計(jì)、施工資格證書……”等等。形式二，作為對(duì)工程建設(shè)方面嚴(yán)重違法行為的一種獨(dú)立的處理決定。例如《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第四十條：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期拆除或者沒(méi)收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施；筆者認(rèn)為，第一種形式屬于行政命令。其立法依據(jù)是《行政處罰法》第二十三條之規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。此時(shí)，責(zé)令改正違法行為具有明顯的命令性和強(qiáng)制性，是一種決意行為，也不是物理行為且不具備懲戒性和制裁性。其目的基本上限于使違法行為人即時(shí)停止違法狀態(tài)。主要適用于不需處罰的輕微違法行為或者實(shí)施行政處罰時(shí)糾正當(dāng)事人的違法行為，因此既不是行政處罰也不是行政強(qiáng)制措施，而是行政命令。第二種形式則屬于行政處罰的一個(gè)特別種類。其立法依據(jù)在于《行政處罰法》第八條第（七）項(xiàng)的規(guī)定，是法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。這種形式的責(zé)令改正違法行為主要針對(duì)工程建設(shè)中的違法行為而作出的終局性的處理決定，其履行內(nèi)容、履行后果和代價(jià)具有明顯的懲戒性。由于建設(shè)行為自身的不可逆性及推倒重建的巨大代價(jià)，對(duì)一個(gè)違法建筑而言，限期拆除與罰款保留（即補(bǔ)辦手續(xù)并處罰款）相比無(wú)疑更嚴(yán)厲的懲罰和制裁，可以說(shuō)是一種“極刑”。因此，《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第四十條將其作為對(duì)嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的違法建設(shè)行為的制裁。而對(duì)影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，則只需責(zé)令限期改正（此處責(zé)令改正屬于行政命令包括：補(bǔ)辦手續(xù)和局部拆除），并處罰款。

二、責(zé)令改正違法行為的適用現(xiàn)狀及建議目前，在執(zhí)法實(shí)踐過(guò)程中，由于各地城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)責(zé)令改正違法行為的法律版權(quán)所有屬性意見(jiàn)不一，因此，對(duì)其適用也不統(tǒng)一，主要有以下幾種：1.作出處罰所引用的實(shí)體法的具體罰則無(wú)責(zé)令改正內(nèi)容的，有的行政機(jī)關(guān)在處罰依據(jù)一欄寫上《行政處罰法》第二十三條，并在處罰結(jié)果之前寫上責(zé)令改正字樣。如：根據(jù)《杭州市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第五十四條，《行政處罰法》第二十三條，責(zé)令當(dāng)事人改正違法行為并作出以下處罰：罰款人民幣叁仟元。還有的行政機(jī)關(guān)分開(kāi)羅列，如：根據(jù)《行政處罰法》第二十三條、《杭州市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第五十四條，處罰如下：1.責(zé)令當(dāng)事人改正違法行為；2.罰款人民幣叁仟元。2.作出處罰決定所引用的實(shí)體法的具體罰則條款有責(zé)令改正內(nèi)容的，在處罰依據(jù)一欄不再寫《行政處罰法》第二十三條，直接將責(zé)令改正命令與處罰決定的內(nèi)容合并下達(dá)，并用序號(hào)羅列。如：根據(jù)《浙江省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理實(shí)施辦法》第三十七條第一款第（十一）項(xiàng)作出處罰如下：1.責(zé)令糾正違法行為；2.罰款人民幣貳佰元。3.另外還有一種情況就是，無(wú)論引用哪部法律法規(guī)，執(zhí)法人員均不考慮責(zé)令改正命令的下達(dá)。即在處罰決定書中不下達(dá)責(zé)令改正命令，也不單獨(dú)下達(dá)《責(zé)令改正通知書》。筆者認(rèn)為以上操作方式均不妥，首先，以上例子中責(zé)令改正違法行為均不是行政處罰因而不應(yīng)該寫在處罰內(nèi)容中，其次，在作出行政處罰時(shí)無(wú)須適用程序法的規(guī)定，因此在處罰決定書中引用《行政處罰法》作為處罰的依據(jù)不妥。第三，責(zé)令改正違法行為的法律屬性應(yīng)區(qū)別對(duì)待，其適用更應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況靈活處理。在操作過(guò)程中應(yīng)注意以下問(wèn)題：1.各行政機(jī)關(guān)對(duì)查實(shí)的違法行為，需立即責(zé)令當(dāng)事人改正違法行為的，應(yīng)使用責(zé)令改正通知書的形式將改正的方式及須達(dá)到的要求加以說(shuō)明，但對(duì)情節(jié)輕微的違法行為，可當(dāng)場(chǎng)責(zé)令當(dāng)事人改正違法行為，并在現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄、詢問(wèn)筆錄中注明改正要求。2.法律法規(guī)規(guī)定責(zé)令當(dāng)事人限期改正或者需要調(diào)查取證后責(zé)令當(dāng)事人限期改正的，可以在行政處罰決定書中一并注明，應(yīng)與具體的罰種區(qū)別開(kāi)來(lái)，無(wú)論所引用的實(shí)體法是否有責(zé)令改正字樣，都無(wú)需寫出《行政處罰法》第二十三條的字樣。如：根據(jù)《浙江省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理實(shí)施辦法》第三十七條，第一款第（十一）項(xiàng)，責(zé)令改正違法行為并處罰如下：罰款人民幣貳佰元。不能寫成：“處罰如下：1.責(zé)令改正違法行為；2.罰款人民幣貳佰元?！?.法律法規(guī)規(guī)定以不履行改正行為作為處罰條件的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)單獨(dú)簽發(fā)責(zé)令改正違法行為通知書并依法送達(dá)當(dāng)事人。4.責(zé)令改正違法行為的命令發(fā)出后，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員應(yīng)加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管，包括對(duì)改正過(guò)程的監(jiān)督和改正結(jié)果的檢查和取證。同時(shí)可采取暫扣違法物品或先行登記保存證據(jù)等行政強(qiáng)制措施加以保障。5.如果當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定之前按要求改正了違法行為，則應(yīng)有相關(guān)的證據(jù)材料記錄和反映。

比如：改正后的照片或者現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄。如當(dāng)事人拒不改正違法行為，行政機(jī)關(guān)可將其作為作出具體處罰的情節(jié)加以考慮并在行政處罰決定書中注明，如有需要可在決定書中再次責(zé)令當(dāng)事人改正違法行為。6.如果責(zé)令改正違法行為與行政處罰決定合并在一個(gè)執(zhí)法文書中下達(dá)，則執(zhí)行時(shí)應(yīng)將當(dāng)事人改正違法行為作為結(jié)案的條件之一，而不僅僅是處罰內(nèi)容的執(zhí)行。7.對(duì)于責(zé)令改正違法行為本身就是行政處罰內(nèi)容的，在處罰決定書中不再重復(fù)書寫。

篇9

一、制定行政處罰法的意義

近年來(lái)，隨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)開(kāi)始運(yùn)用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市

行政機(jī)關(guān)實(shí)施的處罰行為就達(dá)800多萬(wàn)次，其中罰沒(méi)款物處罰700多萬(wàn)次，折合金額9000多萬(wàn)元，警告拘留違法人59.9萬(wàn)人次，吊銷許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機(jī)關(guān)廣泛行使處罰

權(quán)，對(duì)于制止和糾正違法行為，維護(hù)社會(huì)秩序起到十分重要的作用。但必須承認(rèn)，目前的行政處罰也存在一些問(wèn)題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴(yán)，影響了政府和人民群眾的魚水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實(shí)踐中存在的各種問(wèn)題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。

由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時(shí)達(dá)1.3萬(wàn)起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對(duì)于酒后開(kāi)車、超載運(yùn)輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠(yuǎn)達(dá)不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬(wàn)起違法案件，除現(xiàn)場(chǎng)處罰外，有近500萬(wàn)起處罰決定存在執(zhí)行問(wèn)題，完全推到法院是不可想象的。全國(guó)工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬(wàn)起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對(duì)處罰不服引起的，但由于立法對(duì)行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)一、不明確，給行政機(jī)關(guān)造成較大被動(dòng)，使法院也難以審查裁決。（4）由于財(cái)政體制和立法不配套，致使行政機(jī)關(guān)處理罰沒(méi)款項(xiàng)做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對(duì)人違法獲取財(cái)源大開(kāi)方便之門。為了解決上述問(wèn)題，制定一部行政處罰法已非常必要。

（二）制定處罰法有利于保護(hù)公民法人的合法權(quán)益。

由于缺少法律限制，行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財(cái)產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類處罰，嚴(yán)重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴(yán)，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機(jī)關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對(duì)罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過(guò)寬、罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公正處罰相對(duì)人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎(jiǎng)金、福利，亂開(kāi)財(cái)源的混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府形象。（3）行政機(jī)關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個(gè)機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪一項(xiàng)處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對(duì)走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對(duì)食品的管理、藥品與工商對(duì)藥品的管理、土地和城建對(duì)非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有16對(duì)機(jī)關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)和矛盾。由于多機(jī)關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來(lái)不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴(yán)格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開(kāi)收據(jù)、扣押財(cái)產(chǎn)不列清單、吊銷許可證不說(shuō)明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對(duì)于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護(hù)公民法人合法權(quán)益具有重要意義。

（三）制定處罰法對(duì)于健全法制，配合行政訴訟法實(shí)施具有重要意義。

行政訴訟法的頒布實(shí)施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒(méi)有完全解決行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問(wèn)題。實(shí)踐中迫切需要對(duì)處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實(shí)施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對(duì)行政機(jī)關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴(yán)格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實(shí)施，完善對(duì)行政行為的事先監(jiān)督機(jī)制，也有利于維護(hù)和加強(qiáng)法制統(tǒng)一。

（四）制定處罰法對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統(tǒng)觀念，加快改革開(kāi)放均有重要意義。

傳統(tǒng)上政府管理注重計(jì)劃與命令、強(qiáng)調(diào)制裁與禁止，助長(zhǎng)了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說(shuō)服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗(yàn)與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)管理模式?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要求政府多服務(wù)，少計(jì)劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機(jī)關(guān)職能交叉、爭(zhēng)搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強(qiáng)服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過(guò)統(tǒng)一的立法才能完成。

有同志認(rèn)為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規(guī)，因而完全可以通過(guò)修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問(wèn)題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問(wèn)題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財(cái)政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問(wèn)題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。

我們認(rèn)為；這些同志的看法雖有一定道理，但過(guò)于消極悲觀了。因?yàn)槿魏畏啥疾荒苁且徊堪_萬(wàn)象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因?yàn)樗饔糜邢薅耆釛壦?。行政處罰法至少可以從兩個(gè)方面解決現(xiàn)存的問(wèn)題。一是通過(guò)規(guī)定處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來(lái)限制各級(jí)政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機(jī)關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過(guò)規(guī)定處罰程序規(guī)則切實(shí)有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時(shí)也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。

二、行政處罰立法中的幾個(gè)問(wèn)題

（一）關(guān)于行政處罰的種類問(wèn)題

行政機(jī)關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對(duì)人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時(shí)糾正建筑運(yùn)輸單位的道路遺撒問(wèn)題；漁政管理部門對(duì)外國(guó)船只進(jìn)入我國(guó)漁域捕魚行為也往往束手無(wú)策；交通管理部門對(duì)酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張?jiān)谔幜P法中增加幾種新的處罰手段，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對(duì)多次受過(guò)申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開(kāi)制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財(cái)產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過(guò)大、隨意性強(qiáng)、流向不明的問(wèn)題。建議將罰款的決定機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)分離開(kāi)來(lái)，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒(méi)收非法所得、扣押

、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責(zé)令賠償""責(zé)令履行某種義務(wù)"等決定的性質(zhì)問(wèn)題，特別要解決"責(zé)令性決定的"的執(zhí)行問(wèn)題。增加勞役罰內(nèi)容，通過(guò)恢復(fù)原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機(jī)關(guān)外，其他任何機(jī)關(guān)均不得適用人身罰手段。

至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用歸類與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以采用申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問(wèn)、取證制等。

（二）行政處罰種類的設(shè)定問(wèn)題

行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類。對(duì)哪些機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類處罰，理論和實(shí)踐界有較大爭(zhēng)議。一種意見(jiàn)認(rèn)為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機(jī)關(guān)及組織都無(wú)權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)目前我國(guó)立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因?yàn)橐?guī)章是多數(shù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認(rèn)為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責(zé)，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)"權(quán)責(zé)一致"原則。

我們認(rèn)為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機(jī)關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護(hù)法制統(tǒng)一的基本前提。行政機(jī)關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國(guó)目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。

除對(duì)設(shè)定處罰的機(jī)關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對(duì)設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機(jī)關(guān)都不得通過(guò)非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。

（三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系

關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實(shí)務(wù)界有二種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類權(quán)力的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對(duì)分離，在同一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)分離開(kāi)，使監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進(jìn)行一般管理活動(dòng)。二是完全分離，行政管理機(jī)關(guān)與監(jiān)督處罰機(jī)關(guān)完全分開(kāi)。各機(jī)關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門分離出來(lái)，組成若干相對(duì)獨(dú)立的綜合監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門分離出來(lái)的綜合執(zhí)法隊(duì)、市容監(jiān)察組織等就屬這一類。

另一種意見(jiàn)認(rèn)為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項(xiàng)權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來(lái)。

解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實(shí)施。例如，由多機(jī)構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負(fù)責(zé)維護(hù)市容的各項(xiàng)工作，不僅減少多機(jī)并爭(zhēng)奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰。

（四）法規(guī)競(jìng)合與一事不再罰原則

一個(gè)行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個(gè)法規(guī)競(jìng)合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護(hù)法等多個(gè)法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個(gè)行政機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律對(duì)某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對(duì)此，有人提出"一事不再罰原則"。即對(duì)某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對(duì)"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個(gè)行為違反一個(gè)法律規(guī)范為"一事"，較寬的理解是一個(gè)行為違反多個(gè)法律規(guī)范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進(jìn)行不同層次的多次劃分，而且處罰機(jī)關(guān)也不止一個(gè)，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。

我們認(rèn)為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)專橫武斷的重要原則，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機(jī)關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機(jī)關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當(dāng)將"一事"界定于"一個(gè)行為違反一個(gè)法律"的范圍之內(nèi)。例如，某司機(jī)出車時(shí)被交通警察以尾燈不

亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機(jī)。

那么如何解決因一個(gè)行為受多次處罰的問(wèn)題，目前有兩個(gè)方案：一是參照刑法中法規(guī)競(jìng)合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范，由其中量罰最重的機(jī)關(guān)處罰。但這種方式

存在一個(gè)問(wèn)題，即會(huì)出現(xiàn)各機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個(gè)方案是重新整合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，改變傳統(tǒng)上"一個(gè)機(jī)關(guān)執(zhí)行一部法律"的習(xí)慣，將擁有相同或類似職權(quán)的行政機(jī)關(guān)合并，由綜合性執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為進(jìn)行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認(rèn)為這種方案是合理且可行的。

（五）行政處罰權(quán)的委托問(wèn)題

行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使。但是，由于個(gè)別部門執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級(jí)機(jī)關(guān)和所屬機(jī)構(gòu)同級(jí)其他機(jī)關(guān)，非行政機(jī)關(guān)、個(gè)人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價(jià)、城建、計(jì)劃生育、公安等部門執(zhí)法中也暴露出許多問(wèn)題。第一，誰(shuí)有權(quán)委托？并不是任何行政機(jī)關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機(jī)關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)。本身沒(méi)有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來(lái)自其他機(jī)關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機(jī)關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時(shí)也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機(jī)關(guān)向個(gè)人組織委托處罰權(quán)時(shí)不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責(zé)任不明確。為此，應(yīng)通過(guò)立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書、劃分雙方責(zé)任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責(zé)任歸屬如何？目前委托處罰的責(zé)任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰(shuí)負(fù)責(zé)？委托權(quán)限以外責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)？有同志認(rèn)為，無(wú)論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第五，行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)是否無(wú)須委托行使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力？有同志認(rèn)為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔(dān)負(fù)大量行政職責(zé)，相當(dāng)于一級(jí)行政機(jī)關(guān)，但又沒(méi)有明確的執(zhí)法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當(dāng)明確其獨(dú)立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。

（六）行政處罰程序問(wèn)題

行政處罰程序不完備是比較嚴(yán)重的一個(gè)問(wèn)題。概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：處罰程序種類不全、沒(méi)有關(guān)于溯及力和時(shí)效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。

1.程序種類不齊全。行政處罰是針對(duì)不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實(shí)施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過(guò)正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問(wèn)、聽(tīng)證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對(duì)緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場(chǎng)違法行為實(shí)施的處罰，如強(qiáng)行制止、糾正、現(xiàn)場(chǎng)處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽(tīng)證等，但有的事后應(yīng)補(bǔ)正。

2.時(shí)效規(guī)定少。對(duì)違法行為的處罰必須有時(shí)間限制，即超過(guò)追究時(shí)效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個(gè)月，是否該時(shí)效規(guī)定也適于其他種類的處罰？我們認(rèn)為立法原則上可規(guī)定為6個(gè)月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。

3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機(jī)關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著"從舊兼從輕"原則。對(duì)于法律實(shí)施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對(duì)過(guò)去開(kāi)始，持續(xù)到新法律實(shí)施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。

4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無(wú)誤、雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無(wú)法象刑事偵查一樣，收集到準(zhǔn)確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)確立

幾項(xiàng)特殊的行政證據(jù)規(guī)則。如處罰只需主要證據(jù)確鑿、對(duì)于某些現(xiàn)場(chǎng)處罰，如交通警察對(duì)違反交通規(guī)則的處罰、市容部門對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機(jī)關(guān)不負(fù)舉證責(zé)任，只有在受罰人證明執(zhí)法人員與其有私怨惡意的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)才舉證?，F(xiàn)場(chǎng)筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個(gè)以上執(zhí)法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應(yīng)當(dāng)負(fù)法律責(zé)任。

篇10

一、法律責(zé)任應(yīng)以《檔案法》的條文為據(jù)

所謂的法律責(zé)任，是指違反有關(guān)法律的規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；作為《檔案法》中的法律責(zé)任，則應(yīng)該是對(duì)違反《檔案法》中的有關(guān)規(guī)定所適用的處罰，目的是保證《檔案法》的貫徹與執(zhí)行。因而，應(yīng)受處罰的行為也應(yīng)該和《檔案法》中的相關(guān)條文相吻合。但在《檔案法》“法律責(zé)任”一章所列出的各種行為中，有些并沒(méi)有在《檔案法》中明確禁止，嚴(yán)格地講，即處罰無(wú)據(jù)。

在《檔案法》九項(xiàng)應(yīng)負(fù)法律責(zé)任的行為中，明確援引《檔案法》條文只有兩項(xiàng)，大體可以在《檔案法》條文中找到明確依據(jù)的也有兩三項(xiàng)，而其余的違法行為很難在《檔案法》中找到相應(yīng)的規(guī)定，如在第24條第二、三項(xiàng)中所列舉的擅自提供、抄錄、涂改、偽造檔案的行為，在《檔案法》中均沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的禁止條款，將這類行為列入《檔案法》的“法律責(zé)任”一章沒(méi)有依據(jù)。

這里需要明確的是：《檔案法》中的“法律責(zé)任”并不是對(duì)所有與檔案事務(wù)相關(guān)的違紀(jì)、違法行為的處罰辦法，因?yàn)檫@不是《檔案法》所能夠承載的內(nèi)容。另一方面，也并不是只有《檔案法》才能保護(hù)檔案，實(shí)際上國(guó)家其他的法律也在維護(hù)檔案的管理秩序和安全。像“搶奪、竊取國(guó)家所有的檔案”的行為，就是《刑法》的條款，并沒(méi)有列入《檔案法》之內(nèi)。前文所述的擅自提供、抄錄、涂改、偽造檔案的行為，其實(shí)也能夠依據(jù)《刑法》等相關(guān)法律予以處置，并不一定要《檔案法》予以特別關(guān)注。如擅自提供檔案的行為，如果這一行為不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私，基本上屬于違紀(jì)行為，與法律責(zé)任無(wú)關(guān)。如果擅自提供的檔案中涉及國(guó)家或商業(yè)秘密等，根據(jù)不同的情節(jié)，構(gòu)成《刑法》中的“濫用職權(quán)罪”，或“故意、過(guò)失泄露國(guó)家秘密罪”，或“國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員濫用職權(quán)罪”，或“侵犯商業(yè)秘密罪”，可以追究刑事責(zé)任。將所有涉及檔案事務(wù)的違法違紀(jì)行為全部列入“法律責(zé)任”一章，既不可能，也沒(méi)有必要。

退一步講，即便是在檔案管理活動(dòng)中存在著其他所有法律都不適用的常見(jiàn)并且特殊的違法現(xiàn)象，也應(yīng)該在《檔案法》的相關(guān)條文中先明確禁止，然后才能規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。

二、行政處分不是法律責(zé)任

《檔案法》“法律責(zé)任”一章，共列出七種處罰辦法，其中，雖然也少量使用了行政處罰的手段，如警告、罰款、沒(méi)收違法所得等，但這些手段的適用范圍受到了嚴(yán)格的限制，只適用于某些特定的行為和特定的情況。在七種處罰辦法中占主導(dǎo)地位并廣泛適用的是“依法給予行政處分”。但這并不是合理的處罰手段。對(duì)違反《檔案法》的行為不能“依法給予行政處分”，而只能給予行政處罰。

行政處罰是國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)違反行政管理秩序的行為給予的制裁，按照《行政處罰法》的規(guī)定，處罰的種類主要有罰款、沒(méi)收非法財(cái)物、暫扣和吊銷執(zhí)照、行政拘留等七種。而行政處分則是國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部違法違紀(jì)的公務(wù)人員實(shí)施的一種懲戒措施，其所依據(jù)的是調(diào)整行政內(nèi)部關(guān)系的法律，如《公務(wù)員法》等。

《檔案法》不是調(diào)整行政內(nèi)部關(guān)系的法律，其所規(guī)范的是國(guó)家檔案管理事務(wù)中的管理人(行政主體)與被管理人(行政相對(duì)人)之間的關(guān)系，屬于調(diào)整行政管理關(guān)系的法律。行政主體處罰違法的行政相對(duì)人是維護(hù)行政管理秩序行為，也不是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的事務(wù)，以行政處分制裁行政相對(duì)人顯然和相關(guān)法律規(guī)定相悖。

“行政處分”嚴(yán)格地講，不是法律責(zé)任，而是紀(jì)律責(zé)任?！豆珓?wù)員法》第55條明確表述：“公務(wù)員因違法違紀(jì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，依照本法給予處分”。法律和紀(jì)律是兩個(gè)性質(zhì)完全不同的規(guī)范。紀(jì)律是國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的內(nèi)部規(guī)范，單純的違紀(jì)行為一般只會(huì)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織的利益和聲譽(yù)造成危害，即使同時(shí)對(duì)社會(huì)造成了危害，也往往由國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織承擔(dān)責(zé)任。而法律則是社會(huì)規(guī)范，違法行為直接危害的是社會(huì)秩序。違反上述兩種不同規(guī)范有不同的制裁方法，違反國(guó)家機(jī)關(guān)紀(jì)律規(guī)范的制裁手段是行政處分，這一手段對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)之外的社會(huì)人員無(wú)效，給予一個(gè)自由職業(yè)者以行政撤職處分顯然沒(méi)有任何意義。對(duì)違反《檔案法》等法律所明確的社會(huì)規(guī)范、但尚未構(gòu)成犯罪的行為，只能給予行政處罰，這一制裁手段對(duì)社會(huì)所有組織和人員都具法律效力。以行政處分替代行政處罰，實(shí)際上是使違法人員逃避了法律制裁。

另外，在“法律責(zé)任”一章還有“責(zé)令賠償損失”的處罰手段，“賠償損失”嚴(yán)格講是民事責(zé)任，也不是行政處罰。行政主體“責(zé)令賠償損失”，行使的不是行政處罰權(quán)，而是行政命令權(quán)，從法理上講國(guó)家行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)通過(guò)行政命令的手段剝奪公民物權(quán)。“賠償損失”只能由法院決定，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)裁決，也無(wú)權(quán)責(zé)令。

綜上所述，對(duì)違反《檔案法》行為的制裁，只適用《行政處罰法》中所規(guī)定的處罰種類。除此之外，如行政處分、責(zé)令賠償損失等手段嚴(yán)格來(lái)講都是非法的。

三、法律責(zé)任應(yīng)該明確承擔(dān)責(zé)任的主體

承擔(dān)《檔案法》中法律責(zé)任的主體，是國(guó)家檔案管理事務(wù)中違法的行政相對(duì)人。行政相對(duì)人有兩種，一是法人，即國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織；二是自然人，即公民個(gè)人。在何種情況下應(yīng)該由法人或者由自然人承擔(dān)法律責(zé)任，是一個(gè)比較復(fù)雜的問(wèn)題?！稒n案法》中規(guī)定除了“擅自出賣檔案或者轉(zhuǎn)讓檔案的”；“倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈(zèng)送給外國(guó)人的”兩種違法行為是由“企事業(yè)組織或者個(gè)人”承擔(dān)法律責(zé)任之外，其余各項(xiàng)違法行為都是由“直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員”，也就是公民個(gè)人承擔(dān)法律責(zé)任。這里顯然有商榷的余地。

在檔案管理事務(wù)中，公民個(gè)人在履行職務(wù)活動(dòng)中的違法行為，除本人應(yīng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任甚至刑事責(zé)任之外，賦予其職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織也應(yīng)該承擔(dān)行政責(zé)任。在《檔案法》中所認(rèn)定的違法行為：“不按規(guī)定歸檔或者不按期移交檔案的”，或者“明知所保存的檔案面臨危險(xiǎn)而不采取措施的”，或者“檔案工作人員玩忽職守，造成檔案損失的”，可能有多種原因，并不一定完全是檔案工作人員的責(zé)任，但都是國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織在管理上的失職，是國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織自身未能認(rèn)真履行《檔案法》所規(guī)定的義務(wù)所致。因此，首先應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任的是國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織本身，而不是這些組織“直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員”。在上述組織承擔(dān)法律責(zé)任之后，是否追究、追究何人的紀(jì)律或刑事責(zé)任，則不是《檔案法》所應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)。