導(dǎo)語：如何才能寫好一篇行政公益訴訟概念，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關(guān)鍵字：公益訴訟；行政公益訴訟；行政公益訴訟的主體資格

一、行政公益訴訟的概念和特點

早在古羅馬時期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個人所有權(quán)益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護(hù)社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起”。由此可見，在古羅馬時期市民為維護(hù)公共利益及社會秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關(guān)系。而現(xiàn)在意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機關(guān)和相關(guān)的團(tuán)體和個人，根據(jù)法律的授權(quán)，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院，由法院依法追究相對人法律責(zé)任的訴訟活動。與傳統(tǒng)的行政訴訟相比，其具有以下幾個基本特點。

第一，行政公益訴訟的目的是維護(hù)公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護(hù)道德的利益、保護(hù)社會資源(的利益以及經(jīng)濟、政治和文化進(jìn)步方面的利益等。二是指國家公共利益，其涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護(hù)國家、社會公共利益，制止行政主體濫用權(quán)力危害國家和社會，促使形成良好社會秩序。

第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權(quán)利或財產(chǎn)受到損害的特定人，也包括無直接利害關(guān)系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，或?qū)液蜕鐣怖婢哂袚p害的潛在可能，特定國家機關(guān)或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。

第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實的損害，也可以存在損害發(fā)生可能性的潛在損害。

對于行政公益訴訟制度，各國雖然在稱呼上不一，然而其內(nèi)涵大致相當(dāng)。

在日本，其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機關(guān)訴訟四種。其中，民眾訴訟不限于救濟者本人權(quán)益，而是含請求糾正國家機關(guān)或公共團(tuán)體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關(guān)的訴訟、與直接請求有關(guān)的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關(guān)最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關(guān)或公共性權(quán)力機構(gòu)的行為。由此可見，民眾訴訟具有客觀訴訟的性質(zhì)，可以認(rèn)為是行政公益訴訟的一種形態(tài)。

在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請求訴訟三類。其中，“相關(guān)人訴訟是指私人在不具備當(dāng)事人資格的情況下，允許他以相關(guān)人的名義提訟。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提訟，針對國家機關(guān)的行為導(dǎo)致公共資金的流失或公共資金的不當(dāng)支出。職務(wù)履行令請求訴訟，是指當(dāng)國家行政機關(guān)不作為時，要求法院做出判決，責(zé)令行政機關(guān)履行其職務(wù)?！?/p>

除此之外，法國的“越權(quán)訴訟”、德國的“公益代表人制度”、英國的“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”等等制度建構(gòu)，都是各國對公共利益予以司法保護(hù)的具體制度建構(gòu)。值得提及的是，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不需要公益侵害現(xiàn)實地發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提訟。這有利于把潛在的大規(guī)模損害消滅在萌芽狀態(tài)，從經(jīng)濟層面考慮即是以較小的司法投入保護(hù)了較大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。

二、行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)

近年來在行政訴訟上對原告資格的要求大大降低了：從直接相對人到間接相對人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權(quán)利，這也驗證了“行政法的任何方面都沒有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來說，行政公益訴訟的產(chǎn)生并非偶然，它是當(dāng)代社會根基和結(jié)構(gòu)深刻變動，政治法律思想全面革新的必然產(chǎn)物。

1、市民社會公共權(quán)利的司法保護(hù)

公民權(quán)利受到尊重和保護(hù)的程度，是一國法治發(fā)展?fàn)顩r和人權(quán)受保護(hù)水平的反映，而公民權(quán)利的保障離不開法律作用的發(fā)揮。法律的制定過程，實際上就是公民權(quán)利從應(yīng)然權(quán)利上升為法定權(quán)利的過程。然而，僅有制度根據(jù)沒有制度保障是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，實體權(quán)利必須有切實有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權(quán)利落實為實質(zhì)權(quán)利。就我國而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關(guān)注法律規(guī)范自身在邏輯結(jié)構(gòu)上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關(guān)注法律的可訴性問題?！?/p>

無救濟即無權(quán)利，只有在立法上規(guī)定相應(yīng)的救濟措施方是一個最可行的制度建構(gòu)。其中司法救濟應(yīng)是一種最根本、最權(quán)威的解決途徑，原因在于，獨立的司法權(quán)和有效的司法運作機制較之其它權(quán)力監(jiān)督機制，更能經(jīng)常而穩(wěn)定地調(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權(quán)威衡量，“那么這種權(quán)益的調(diào)整就會取決于或然性或偶然性，或取決于某個有權(quán)強制執(zhí)行它的決定的群體的武斷命令?！薄岸鴱男姓V訟制度監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來說，原告資格的賦予就是其民利的一個表現(xiàn)?！?、私人力量對國家權(quán)力的制約

行政公益訴訟產(chǎn)生的一個歷史性意義在于它突破了近代以來傳統(tǒng)的政治法律理論的框架，即公權(quán)力的行使僅對社會公共性利益造成損害，對人民私權(quán)益不構(gòu)成直接的損害，故而公民個人沒有資格對此提訟，從而使這類損害無法進(jìn)入司法審查的視野的傳統(tǒng)思維框架。按照這樣的傳統(tǒng)理論，國家將一項權(quán)力授予某一機關(guān)行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設(shè)立并授權(quán)另外一個機關(guān)對其進(jìn)行監(jiān)控；這另外一個機關(guān)如果濫用權(quán)力，又有必要設(shè)立第三個機關(guān)來干預(yù)和控制。這正是權(quán)力分立和制衡理論最通俗明了的表述。

分權(quán)和制衡機制在理論上是很好的，并經(jīng)過很多理論家證明這是官僚系統(tǒng)保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機制也需要有一個前提條件，即分權(quán)和制衡下的國家機關(guān)是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實上，政府機關(guān)及其公務(wù)員并不是超脫一切利害關(guān)系之外的，他們本身也組成了若干集團(tuán)和階層，互相間也有形形的利害關(guān)系。結(jié)果往往導(dǎo)致，各種權(quán)力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統(tǒng)，公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；同時也堵塞了公民管理國家事務(wù)、主張各種權(quán)利的途徑，違背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的劃分而無權(quán)就公益妨害，這造成了公益妨害可繼續(xù)存在下去和受害人得不到法律救濟的不合理現(xiàn)象。由此也在實踐中證明，創(chuàng)設(shè)公益訴訟制度是一個必然需要，也即通過動用私人的力量對國家公權(quán)進(jìn)行制約，以充分發(fā)揮公民和團(tuán)體在保護(hù)公益中的作用。

三、行政公益訴訟中的主體資格

公共利益的主體抽象甚至分散，特定個人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會直接使個人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個人更愿意坐享別人對公共利益的奉獻(xiàn)。這種“搭便車”的心理使得個人難以產(chǎn)生付出高昂成本提起行政訴訟的動機。鑒于公共利益的這種特性，設(shè)立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害時，由它代表國家、社會或公眾向法院提起行政公益訴訟是完全必要的。目前認(rèn)為，能夠代表提起公益訴訟的主體如下：

1、檢察機關(guān)

關(guān)于檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的法律地位，我國學(xué)術(shù)界有不同的觀點。第一種觀點認(rèn)為，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟時處于當(dāng)事人即原告的地位，以原告的身份參與訴訟；第二種觀點認(rèn)為，檢察機關(guān)參加行政訴訟既不作為原告也不代表國家，而是以公益代表人的身份出現(xiàn)；第三種觀點認(rèn)為，檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，同時也是公共利益的代表，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟時，處于公訴人的地位。第三種觀點更符合我國法律邏輯，因為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟后雖然能夠啟動該訴訟程序的發(fā)生，但它不是訴訟程序中的一般原告。檢察機關(guān)的目的在于維護(hù)國家和社會公共利益，對違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為行使法律監(jiān)督權(quán)；而一般原告通常是為了自己的利益，即使它主張公共利益，也并非是當(dāng)然的公益代表人，沒有監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的當(dāng)然職責(zé)，因此檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，其身份與一般原告身份顯然不同。另外，我們也不是將檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的身份僅僅看作是公益代表人，因為檢察機關(guān)除了代表公共利益外，還肩負(fù)著法律監(jiān)督的職能，在提起行政公益訴訟的同時，它還有責(zé)任對該訴訟的公正性、合法性進(jìn)行監(jiān)督，因此它既是者又是訴訟的監(jiān)督者，這與消費者協(xié)會、環(huán)保協(xié)會等公益代表人提起公益訴訟的情形有較大區(qū)別。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，只有處于公訴人的地位，才能與其職權(quán)職責(zé)相適應(yīng)，也才可以避免諸如訴訟費用負(fù)擔(dān)等困境。

2、公益組織

這里的公益組織是指以謀求社會公共利益的非營利性質(zhì)的法人，如消費者協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、宗教組織和慈善機構(gòu)等。公益組織作為行政公益訴訟的原告同普通公民相比具有更多的優(yōu)勢：現(xiàn)在美國法院已承認(rèn)一些保護(hù)歷史文物的公民團(tuán)體，公共福利社團(tuán)、環(huán)境組織等享有行政公益訴訟的原告資格。其他賦予公益組織權(quán)的國家還有德國、日本和英國。我國臺灣地區(qū)行政訴訟法35條規(guī)定：“以公益為目的之社團(tuán)法人，于其章程所定目的范圍內(nèi)，由多數(shù)有共同利益之社員，就一定法律關(guān)系，授予訴訟實施權(quán)者，得為公共利益提訟”。

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關(guān)鍵詞： 民事公益訴訟 原告主體 檢察機關(guān)

一、公益訴訟之特性

公共利益作為一個在法律中常見的用詞--例如我國《憲法》第10條、《民法通則》第7條、《物權(quán)法》第42條、《合同法》第7條、《證券法》第1條等諸多法條中都直接出現(xiàn)了公共利益一詞--其范疇在學(xué)理上并無通論，但究其特征爭議不大，大多數(shù)學(xué)者都承認(rèn)公共利益是適用于一個群體內(nèi)普遍的個體且在群體內(nèi)一般難以做出區(qū)分的，例如約翰·羅爾斯認(rèn)為公共利益就是不可分和公共的，戴維·米勒表述公共利益的基本特征就言及其相關(guān)性與公共性。4當(dāng)發(fā)生諸如環(huán)境污染等涉及公共利益之事件的同時，其特質(zhì)不在于對每個個體的影響，而在于對一個群體以及自然環(huán)境的影響。

鑒于公共利益在概念上的模糊，若要將此概念使用于法律實踐，就有必要通過立法機關(guān)將之轉(zhuǎn)換為實在的法律規(guī)范，在實踐中往往可以采取多種方式進(jìn)行列舉與排除，針對我國民事公益訴訟案件的具體類型，有學(xué)者總結(jié)包括有國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染公害訴訟、特定弱勢群體權(quán)益受損引發(fā)之訴訟、反壟斷訴訟、特定人事訴訟、消費者保護(hù)訴訟以及擴散性利益受損的群體性糾紛等七類。5在具體區(qū)分了其類型后可以發(fā)現(xiàn)公益訴訟可以從不確定的法律概念具象到確定的對象與范疇，而當(dāng)新事件產(chǎn)生后也可以由立法機關(guān)、行政機關(guān)等進(jìn)行規(guī)制從而賦予其較強的可操作性。

二、支持原則適用失格

在民事公益訴訟的主體討論中，對于檢察機關(guān)等參與民事訴訟所尋求之法律支持多言及《民事訴訟法》第十五條之規(guī)定"機關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院"。因該條款在民事公益訴訟學(xué)理討論的普遍性先對其進(jìn)行探討。首先，支持制度雖是我國民事訴訟法教材上普遍認(rèn)同的原則，但支持的方式、程序以及支持者所處的訴訟地位和訴訟權(quán)利義務(wù)等問題缺乏具體規(guī)定。其次，匆忙將支持原則放入民事公益訴訟領(lǐng)域并認(rèn)為《刑事訴訟法》第77條第2款之"如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候也可以提起附帶民事訴訟"作為訴訟之法律依據(jù)有操之過急、求馬唐肆之嫌。訴諸法律是維護(hù)公共利益最后屏障，在訴之前，從前文所引用之案件具體類型可以看出，基本上列出的每個類別國家都有相關(guān)之立法以及行政機構(gòu)社會團(tuán)體對公共利益進(jìn)行規(guī)范化的保護(hù)與救濟，監(jiān)督與管理。尤其對于環(huán)境公益訴訟，探究制度上的預(yù)防和避免要重要于事后的救濟，民事公益訴訟在效益上并非屬于最優(yōu)選擇，而在新制度尚未確立之時從現(xiàn)有難以適用制度中尋求突破必然會產(chǎn)生先天之缺陷。第三，支持原則并無法解決民事公益訴訟之問題，按照我國現(xiàn)行流行教科書的觀點，其支持制度的建立是"在列寧關(guān)于社會主義的民事法律關(guān)系是公法關(guān)系而不是私法關(guān)系的理論基礎(chǔ)上的，它是國家干預(yù)民事法律關(guān)系的補充，體現(xiàn)了依靠社會力量維護(hù)國家法制的思想，故也稱社會干預(yù)原則。"6而我國的民事訴訟法關(guān)于支持的規(guī)定與社會干預(yù)原則有著很大區(qū)別，"按照社會干預(yù)原則，干預(yù)者在受其保護(hù)的人發(fā)生民事爭議時有權(quán)，不需要征得受其保護(hù)的權(quán)益人同意。依社會干預(yù)原則，干預(yù)者有和參加訴訟的權(quán)力，而依支持的規(guī)定，支持者只有抽象的支持權(quán)，不能直接提訟和參加訴訟。社會干預(yù)原則允許負(fù)有保護(hù)責(zé)任的個人實施干預(yù)行為，或者參加訴訟而我國不允許個人支持。"7同時，也應(yīng)認(rèn)識到，作為市場主體，國有企業(yè)等有能力聘請律師并提訟，國有資產(chǎn)的管理機構(gòu)雖沒有公訴職能，但有權(quán)力監(jiān)督國有企業(yè)，在監(jiān)督權(quán)怠于履行之時檢察院等有權(quán)監(jiān)督，其中監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)置與監(jiān)督機制的訂立發(fā)揮的作用會遠(yuǎn)大于有公權(quán)力介入私權(quán)力之虞的檢察院行為。檢察院其自身參與訴訟會面臨更多的問題，諸如檢查機關(guān)在民事訴訟中與相對人之間地位是否平等；檢察機關(guān)若作為主體參與訴訟其本身作為法律監(jiān)督機關(guān)是否缺失公平，會不會公權(quán)干預(yù)私權(quán)，會不會干預(yù)審判權(quán)，該如何規(guī)避；檢察院提訟的依據(jù)是出于國家賦予了其法律監(jiān)督的權(quán)力還是作為民事訴訟當(dāng)事人的訴訟權(quán)；檢察機關(guān)提訟后其與負(fù)有監(jiān)督職能的特定行政機關(guān)需要怎樣合作或分配資源等等。

三、公益訴訟制度主體制度猜想

對于公益訴訟的概念，常見概念定義如"通常是指任何組織個人都可以根據(jù)法律的授權(quán)對違反法律法規(guī)侵犯國家利益社會利益或不特定多數(shù)人利益的行為向法院提訟，由法院依法追求其負(fù)法律責(zé)任的活動。"8，或"公益訴訟是指特定國家機關(guān)、社會團(tuán)體和相關(guān)公民根據(jù)法律規(guī)定對違反法律而侵犯國家利益和社會公共利益的行為提訟，由法院通過司法程序追究法律責(zé)任的一種法律制度。"9從這兩個定義中可以發(fā)現(xiàn)，對待公益訴訟，法律的授權(quán)是某主體能提起公益訴訟的必要條件，從這點出發(fā)結(jié)合當(dāng)今的立法可以對各類民事訴訟主體進(jìn)行評估。

1.直接受害人。我國《民事訴訟法》第108條規(guī)定"原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人或其它組織"，這種以"直接利害關(guān)系人"理論規(guī)范原告之訴的理論使得公益訴訟中直接受害人當(dāng)然可以提訟。

2. 檢察院。公益訴訟往往有不可逆、涉及面廣的特點，甚至有時候受損對象無提訟之資格，公益訴訟尤其在環(huán)境公益訴訟中，事件產(chǎn)生的后果難以通過經(jīng)濟補償進(jìn)行補救，所以在公共利益處于危險階段的時候的是否有訴訟之可能亟需認(rèn)定，同時，某些受損對象，例如濕地破壞中某些動植物瀕危又需要保護(hù)的情況下，誰能提出訴訟也需要認(rèn)定，在2005年12月7日賀衛(wèi)方等人就以鱘鰉魚、松花江、太陽島為共同原告進(jìn)行環(huán)境民事公益訴訟，要求中石油賠償100億用以建立松花江治理基金。20世紀(jì)70年代的美國就有相關(guān)人士代表帕里拉屬鳥夏威夷土地與資源管理局，最終當(dāng)?shù)胤ㄔ号袥Q帕里拉屬鳥勝訴。但在此類案件中，檢察院如若能作為訴訟之主體是具有優(yōu)勢的。首先，《人民檢察院組織法》第5條規(guī)定了人民檢察院刑事公訴、偵查和法律監(jiān)督職能，在法律上有部分依據(jù)，其次，人民檢察院作為監(jiān)督機關(guān)，擁有大量具備專業(yè)知識的法律人才也有調(diào)查取證的能力。再次，檢察機關(guān)在刑事公訴案件中便代表國家進(jìn)行訴訟，在民事公益訴訟中，其涉及的范圍遠(yuǎn)大于一般民事訴訟，檢察機關(guān)代表群體性利益是出于對公眾或者國家負(fù)責(zé)，在這點上看檢察院是適格的。但是正如前文提及的，如果檢查機關(guān)能提起民事公益訴訟，那么其一家便獨有偵查的權(quán)力、抗訴的權(quán)力以及檢察長列席人民法院審判委員會等權(quán)力，如果這些權(quán)力都在訴訟中行使，不啻將對被告產(chǎn)生不利影響，使得被告反倒成為了弱勢的一方，有可能影響審判的公正。對此還有很多制度上的要求需要完善，但是不能否認(rèn)檢察院是一個良好的遞補提訟之機關(guān)，只是需要法律在授權(quán)同時嚴(yán)格認(rèn)定其訴訟之范圍。

3.行政機構(gòu)。在《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第一款規(guī)定"造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除威海并承擔(dān)賠償責(zé)任"，在同條第二款規(guī)定"對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。"這里如何提出損害賠償要求，提出之損害賠償是基于行政行為抑或是通過訴訟需要嚴(yán)格的區(qū)分。

行政機關(guān)作為公益訴訟的原告是有數(shù)例現(xiàn)實案例的，如2007年貴陽政府機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟并勝訴，2010年云南昆明環(huán)保局作為原告訴養(yǎng)豬場違規(guī)排放污水得以立案審理。行政機關(guān)作為公益訴訟的原告在原理上同檢察機關(guān)相類似，其本身便對公共利益擔(dān)負(fù)著行政責(zé)任，往往公共利益所涉及的事件原先便應(yīng)當(dāng)由政府機關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。此外，由行政機構(gòu)提起行政公益訴訟有助于嚴(yán)格限定檢察院作為民事公益訴訟主體時案件的范疇。但是行政機關(guān)作為訴訟主體也有不當(dāng)之處，最明顯的不過與行政主體過于明顯的公權(quán)力性質(zhì)和與公益所產(chǎn)生的利益一致，行政機關(guān)的不能排斥勝訴后得到公共利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其實際得到的利益。行政機關(guān)充當(dāng)原告可能不僅會破壞私法的自愿平等，而且也更有可能造成訴訟雙方訴訟地位不平等。此外，環(huán)境監(jiān)督部門等涉及公益的部門沒有獨立人格，而且其組織形式上也缺乏能夠代表國家參與訴訟的能力。

4.公民及社會團(tuán)體。我國的《社會團(tuán)體登記管理條例》中社會團(tuán)體的定義是"中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性的社會組織"。社會團(tuán)體作為一個有組織的有共同目標(biāo)的公民集合，在組成、財力和精力上是能與公益訴訟可能涉及到的被告相平衡的，而且社會團(tuán)體進(jìn)行公益訴訟能夠更簡潔高效規(guī)避當(dāng)事人適格的限定，社會團(tuán)體中的人更容易與案件產(chǎn)生直接關(guān)聯(lián)，讓某些社會團(tuán)體作為群體訴訟的適格當(dāng)事人，一方面有助于保障受害人的實體權(quán)益，另一方面可以減少訴訟環(huán)節(jié)和訴訟浪費而有助于減少程序利益的耗費。

總而言之，就民事法律訴訟之主體而言有幾處亟待立法確立的地方，一是對公共利益的認(rèn)定，認(rèn)定了公共利益的范疇之后才能使得理論上的檢察院之權(quán)與其監(jiān)督權(quán)得到嚴(yán)格的限定并賦予之至權(quán)力；二是行政機構(gòu)與其他潛在訴訟主體之間的分野，行政公益訴訟能夠有效區(qū)分出國家層面與社會層面在公益訴訟中的分野，從而將民事公益訴訟嚴(yán)格限定在私法領(lǐng)域；三是法律制度的變革需要，只有法律授權(quán)之后各類潛在訴訟主體，尤其是檢察院才能對民事公益訴訟在實體和程序上有所作為，否則以現(xiàn)行制度缺乏完善的實行與監(jiān)督體系。

注釋：

[1]【英】，邊沁，《道德與立法院里爭論》，葉殷弘譯，商務(wù)印書館，2000年版第58頁.

[2] Weustenfeld之觀點，轉(zhuǎn)引自李建良，《從公法學(xué)之觀點論公益之概念與原則》，臺灣中興大學(xué)1986年6月碩士論文，第132頁.

[3] Deborah Stone， Policy Paradox：the art of political decision making， w.w. Norton & company Inc. 2001.p.23.

[4] 戴維米勒，《市場、國家和社群》，牛津大學(xué)出版社，1999年版第81-82頁.

[5]潘申明，《比較法視野下的民事公益訴訟》，華東政法大學(xué)博士論文，第60頁.

[6]譚兵主編，《民事訴訟法學(xué)》，法律出版社1997年版，第106頁.

[7]何文燕，《調(diào)節(jié)和支持兩項民訴法基本原則應(yīng)否定》，載《法學(xué)》1997年第4期，第36頁.

[8]蘇家成、明軍著，《公益訴訟制度初探》，法律適用2000年版.

篇3

摘要： 本文針對我國的立法現(xiàn)狀，提出了檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的若干建議。 關(guān)鍵詞： 環(huán)境公益訴訟 原告資格 公訴權(quán) 一、環(huán)境公益訴訟的概念和特征 （一）環(huán)境公益訴訟的概念 我國環(huán)境法學(xué)界對環(huán)境公益訴訟尚未作出明確的定義，學(xué)者間也未形成統(tǒng)一的看法。本文認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是指任何公民、社會組織和國家機關(guān)，依照法律規(guī)定的程序，對違反法律規(guī)定，侵犯環(huán)境公共利益的行為，向人民法院起訴，由人民法院追究違法者的法律責(zé)任的活動。 （二）環(huán)境公益訴訟的特征 與傳統(tǒng)的侵權(quán)救濟途徑相比較，環(huán)境公益訴訟具有如下特征: 1、環(huán)境公益訴訟目的具有公益性 環(huán)境公益作為社會這一系統(tǒng)所具有的獨立的利益，區(qū)別于社會成員的個體利益。 2、環(huán)境公益訴訟行為具有預(yù)防性 環(huán)境侵權(quán)具有公害性和不可恢復(fù)性，一旦發(fā)生就難以恢復(fù)原狀，所以發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的預(yù)防保護(hù)功能就顯得尤為重要，這也是我國《環(huán)境保護(hù)法》中“預(yù)防為主，防治結(jié)合”原則在訴訟法中的具體體現(xiàn)。 3、環(huán)境公益訴訟原告具有廣泛性 在環(huán)境公益訴訟中，原告起訴的目的在于保護(hù)因私人或政府機關(guān)的違法行為而受損的公共利益。 二、環(huán)境公益訴訟公訴權(quán)的立法不足 （一）環(huán)境基本法的立法不足 我國《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定，“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告”，其中的“一切單位”從字義上理解應(yīng)當(dāng)包括檢察機關(guān)、環(huán)境行政機關(guān)，以及其他企事業(yè)單位；“控告”一詞，應(yīng)當(dāng)包括向人民法院提起訴訟。但由于我國現(xiàn)行法律規(guī)定的模糊，并非所有的類似的訴訟都會得到法院的支持。根據(jù)我國憲法的規(guī)定和環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實需要，應(yīng)及早對民事訴訟法和行政訴訟法進(jìn)行修改，賦予檢察機關(guān)環(huán)境公益案件的起訴權(quán)，建立檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度，彌補民事訴訟法和行政訴訟法上的這個缺憾。 （二）《刑事訴訟法》的立法不足 我國《刑事訴訟法》第77條規(guī)定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質(zhì)損失的，在刑事訴訟過程中，有權(quán)提起附帶民事訴訟。如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條規(guī)定：“如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失，受損失的單位未提起附帶民事訴訟，人民檢察院在提起公訴時提起附帶民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理?！币陨蠗l款的內(nèi)容是，在刑事訴訟中賦予檢察機關(guān)以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護(hù)公共利益的起訴資格。這是我國現(xiàn)行的三大訴訟法中，唯一的關(guān)于公益訴訟原告資格的規(guī)定，而且還對檢察機關(guān)提起公益訴訟的條件限定為，僅在受損失的單位未提起附帶民事訴訟的情況下，檢察機關(guān)才能提起附帶民事訴訟。 （三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法不足 我國《民事訴訟法》第14條:“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督?！薄睹袷略V訟法》第15條:“機關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！薄缎姓V訟法》第10條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督”。以上是民事訴訟法和行政訴訟法中關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，這些規(guī)定僅賦予了檢察機關(guān)的審判監(jiān)督權(quán)和支持起訴權(quán)，并未賦予檢察機關(guān)對民事案件和行政案件的起訴權(quán)，檢察機關(guān)也就更無權(quán)代表公共利益提起民事訴訟和行政訴訟，這不能適應(yīng)實踐中檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的需要。 三、環(huán)境公益訴訟公訴權(quán)的立法建議 （一）環(huán)境基本法的立法建議 基于檢察機關(guān)所具備的國家法律監(jiān)督機關(guān)的職能特點，及公益訴訟國家干預(yù)原則的體現(xiàn)。賦予檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中提起訴訟的權(quán)利，特別是當(dāng)環(huán)境行政機關(guān)不履行法定職責(zé)時，檢察機關(guān)有義務(wù)對此進(jìn)行監(jiān)督，并可以采取包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的措施對環(huán)境資源破壞進(jìn)行補救。這種環(huán)境公益訴訟既可以是針對環(huán)境行政機關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟，也可以是針對破壞環(huán)境資源的單位和個人提起的環(huán)境公益民事訴訟，廣義上還包括環(huán)境刑事訴訟，檢察機關(guān)對破壞環(huán)境資源行為提起的刑事附帶民事訴訟，嚴(yán)格地講相當(dāng)于刑事訴訟中的環(huán)境民事公益訴訟。因此，本文建議，應(yīng)在我國《環(huán)境保護(hù)法》中，明確賦予檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟的原告資格，即檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟的公訴權(quán)。 （二）《刑事訴訟法》的立法建議 根

[1] [2] 

據(jù)我國《刑事訴訟法》第條和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第條的規(guī)定，雖在刑事訴訟中賦予檢察機關(guān)以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護(hù)公共利益的起訴資格，但這僅是在刑事訴訟中賦予檢察機關(guān)以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護(hù)公共利益的起訴資格，且在具體操作中規(guī)定了若干限制條件。因此，本文建議，在通過修改《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，放寬檢察機關(guān)作為原告行使環(huán)境公益訴訟公訴權(quán)的條件，從而充分維護(hù)被害人的環(huán)境合法權(quán)益。 （三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法建議 根據(jù)我國《民事訴訟法》第和條的規(guī)定，檢察機關(guān)可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴。在環(huán)境訴訟中，糾紛雙方當(dāng)事人的力量對比不平等，污染環(huán)境、破壞資源者一般是企業(yè)、公司等生產(chǎn)經(jīng)營性單位，他們是地方財政、稅收的主要來源，和政府機關(guān)等部門關(guān)系密切，經(jīng)常受到地方政府的保護(hù)；作為受害方的公眾，為不特定的多數(shù)人，非常分散，難以形成共同的力量，在訴訟中處于弱勢地位，同時由于環(huán)境污染損害的機理復(fù)雜、潛伏期長，侵權(quán)致害具有公害性、累積性、間接性，受害者缺乏相應(yīng)的科技知識和監(jiān)測手段以及有關(guān)信息資料，而舉證困難，因而經(jīng)常存在不敢、不愿或無力起訴的環(huán)境侵權(quán)案件。因此，本文建議，檢察機關(guān)可以利用自身現(xiàn)有的取證、偵查方面的資源優(yōu)勢，以支持起訴的身份幫助環(huán)境訴訟的原告提供證據(jù)，支持原告提起環(huán)境公益訴訟。 根據(jù)我國《行政訴訟法》第條的規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督。這種法律監(jiān)督僅限于事后監(jiān)督，而不包括訴前、訴中的監(jiān)督。人民檢察院在訴前對具有損害公共環(huán)境利益的行政行為行使監(jiān)督權(quán)是我國《行政訴訟法》第條的應(yīng)有之義。因此，本文建議，對侵犯環(huán)境公益無人、無力起訴，或公民不敢、不愿起訴的，檢察機關(guān)以環(huán)境公益訴訟原告的身份參與到訴訟中來，可以更好地維護(hù)環(huán)境公益。 文章屋在線：wzk.co

    

篇4

關(guān)鍵詞: 環(huán)境 行政公益訴訟 可行性

    對于環(huán)境公共利益的保護(hù),傳統(tǒng)法律制度采取的是單軌制保護(hù)模式,即由國家作為公共利益的代表來維護(hù)環(huán)境公益。然而,對于沒有監(jiān)督與制約機制的公共權(quán)力,其權(quán)力本身的擴張性和腐蝕性,是每一個掌握公共權(quán)力的人僅僅依靠道德力量所無法改變的。環(huán)境利益是一種公共利益,其利益的保護(hù)同樣受到制約。盡快建立環(huán)境行政公益訴訟制度,充分發(fā)掘公眾參與環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督的巨大潛力,是促進(jìn)我國環(huán)境保護(hù)公益事業(yè)健康發(fā)展的趨勢。

    一、環(huán)境行政公益訴訟概念的界定

    環(huán)境公益訴訟指致使環(huán)境公共利益遭受侵害時,法律允許公民、環(huán)保組織或特定國家機關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型,它只是一種與訴訟目的及原告資格有關(guān)的訴訟方式和手段。主要包括四個方面的含義:

    1.提起環(huán)境公益訴訟的原告一方為特定國家機關(guān)、社會組織及個人。此處所指的特定國家機關(guān)為人民檢察院,它最有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。社會組織及個人可作為環(huán)境行政公益訴訟的原告提起訴訟。

    2.環(huán)境行政公益訴訟的被告為管理環(huán)境的政府部門及法律法規(guī)授權(quán)的環(huán)境行政主管部門,也包括按照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。

    3.環(huán)境行政公益訴訟的對象是行政主體的具體行政行為或抽象行政行為。

    4.環(huán)境公益訴訟的目的在于維護(hù)公共利益,而非提起訴訟當(dāng)事人自己的私利。

    二、建立環(huán)境行政公益訴訟的理論依據(jù)

    環(huán)境行政公益訴訟制度將成為鼓勵公民參與環(huán)境管理,加強對破壞環(huán)境的行政行為進(jìn)行監(jiān)督,減少因環(huán)境糾紛導(dǎo)致社會問題的重要手段。環(huán)境行政公益訴訟的建立,主要理論依據(jù)體現(xiàn)在以下兩點:

    1.環(huán)境法中的環(huán)境權(quán)理論認(rèn)為,環(huán)境法律關(guān)系的主體擁有享有適宜環(huán)境的權(quán)利,也有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。具體而言,就是有在良好,健康的環(huán)境中生活的權(quán)利,有參與國家環(huán)境管理的權(quán)利,有在環(huán)境保護(hù)方面監(jiān)督、檢舉、控告和訴訟的權(quán)利等。因此,公民的環(huán)境權(quán)利遭到行政行為侵犯的時候,不管是否為直接利害關(guān)系人,均有權(quán)提起訴訟,要求相關(guān)部門追究法律責(zé)任。環(huán)境權(quán)理論的興起為環(huán)境行政公益訴訟制度的建立提供了理論基礎(chǔ)。

    2.我國憲法規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟和文化事務(wù),管理社會事務(wù)”。環(huán)境資源就其自然屬性和作為人類生活所必需的要素來說,乃全體公民的共享資源和公共財產(chǎn),任何人不能對其任意支配、占有和損害;國家是基于全體共有人的委托而行使管理權(quán)的,因而政府作為委托人有責(zé)任管理好這些財產(chǎn)。

    當(dāng)行政機關(guān)只注重本地的經(jīng)濟發(fā)展、財政收入的增加,而對日益惡化的環(huán)境污染和環(huán)境破壞現(xiàn)象漠然視之,行政機關(guān)在防治污染方面不依法履行職責(zé)時,任何公民、組織或國家特定機關(guān)均可提起環(huán)境行政公益訴訟,監(jiān)督政府機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織依法履行其職責(zé)或管理環(huán)境的義務(wù)。

    環(huán)境作為一種社會公共利益,與每個人的利益都息息相關(guān),環(huán)境法是一種社會法,從社會法理的觀點而言,環(huán)境公益訴訟制度以社會法思想為底蘊,具有社會法理基礎(chǔ)。

    三、建立環(huán)境行政公益訴訟制度的必要性和可行性

    環(huán)境行政公益訴訟制度的建立具有一定的理論基礎(chǔ),在我國,建立環(huán)境行政公益訴訟制度是十分必要的且可行的。

篇5

［關(guān)鍵詞］民事公益訴訟；訴訟主體；《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》

［中圖分類號］D915 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1672－2426（2012）06－0025－04

近年來，“公益訴訟”時常見諸報端，成為了熱門詞匯，似乎已然成為公眾期望用之以抵御公害事件、維護(hù)公共利益的武器之一。然而，一系列維權(quán)案件，如反就業(yè)歧視、環(huán)境保護(hù)、反消費欺詐、食品安全等案件，尤其是2005年北大師生訴中石油案大都由于“原告主體不適格”而吃了法院的閉門羹。有鑒于此，公益訴訟的提起主體問題顯然是民事公益訴訟制度、規(guī)范的建立健全和適用的重要前提。

一、公益訴訟的概念

公益訴訟，顧名思義，即為維護(hù)公共利益而提起的訴訟。學(xué)界對其定義不一，簡而言之，公益訴訟就是“在公共利益被侵犯的情況下，有關(guān)的主體向法院提訟，尋求司法救濟以保護(hù)公共利益?！边@里有兩點需要明確：

（一）公共利益的界定

公共利益，即不特定多數(shù)人的利益。這一概念早已成為法律術(shù)語?！睹穹ㄍ▌t》第七條規(guī)定：“民事活動應(yīng)當(dāng)尊重社會公德，不得損害社會公共利益，擾亂社會經(jīng)濟秩序?！薄段餀?quán)法》、《合同法》等民事法律中也有類似的規(guī)定。然而，在具體法律適用中，公共利益如何界定是一難題，并且往往成為啟動公益訴訟的瓶頸之一。例如，在人口數(shù)為5萬的村鎮(zhèn)上，因建立一所小學(xué)而征用土地，大家都會認(rèn)為這是為了公共利益的需要，目的是解決全村兒童的受教育問題。然而，若因建立一間私人企業(yè)的廠房而征用土地，則可能被認(rèn)為是為了追求私利，與公共利益無關(guān)。然而，當(dāng)這個企業(yè)可以滿足當(dāng)?shù)?000人就業(yè)時，公益與私益的界限真的還如想象般那樣清楚么？這便是問題所在。說不清何為公共利益，就談不上如何公益訴訟。筆者認(rèn)為，公共利益，區(qū)別于國家利益（這里指國家在經(jīng)濟、政治、外交和國防上的整體利益）和私人利益，亦不是簡單的大家的利益的疊加，而是“必須具有公共性質(zhì)，體現(xiàn)社會發(fā)展的整體性要求和強國富民的目標(biāo)?！笨梢?，這是一個廣泛使用但并不十分明確的概念，是隨著社會發(fā)展的變化而不斷變化的。因此，基于社會健康發(fā)展和保護(hù)社會公眾利益的要求，對公共利益的界定不應(yīng)特別嚴(yán)格。凡是具有公共性質(zhì)，能體現(xiàn)不特定多數(shù)人的利益時，就可認(rèn)為屬于公共利益，這便解決了公益訴訟的門檻問題。至于審判過程中來具體認(rèn)定是否為公益訴訟，可依法律和雙方當(dāng)事人的證明活動來判斷。

（二）有關(guān)主體的界定

這里的有關(guān)主體，即訴訟活動中的原告。在私益訴訟中，原告是確定的。然而，如前所述，公共利益的主體是不特定多數(shù)的公眾，這便與現(xiàn)行的《民事訴訟法》第一百零八條第一款第一項“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”發(fā)生矛盾。公共利益的主體的不特定性決定了利害關(guān)系的不明確性。也就是說，在現(xiàn)實中，并不是所有的公眾都與受損的公共利益有直接利害關(guān)系，其直接性有強有弱，甚至更多時候是間接利害關(guān)系，這便不符合“直接利害關(guān)系”的規(guī)定，這些公眾往往因此被法院認(rèn)定為不具有原告資格，最終導(dǎo)致其合法權(quán)益無法得到保護(hù)，侵權(quán)人的行為得不到及時有效的遏制和懲處。所以，越過“公共利益”概念的門檻，對有關(guān)主體的明確界定便成為公益訴訟制度有效實施的關(guān)鍵。

二、民事公益訴訟的提起主體

有損害就應(yīng)當(dāng)有救濟，有訴訟就應(yīng)當(dāng)有原告。私益訴訟中的原告是明確的，而由于公益訴訟的特殊性，其主體角色應(yīng)由誰來扮演？筆者認(rèn)為，可以將提訟的主體資格賦予公民個人、公益性社會團(tuán)體、檢察機關(guān)和主管行政機關(guān)，并將“在必要時候提起民事公益訴訟”作為一項行政機關(guān)的法定職責(zé)。同時，充分發(fā)揮公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，強化檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能。

（一）行政機關(guān)提訟的可行性辨析

1．公益訴訟中行政機關(guān)的法定義務(wù)。行政機關(guān)擔(dān)負(fù)著執(zhí)行國家權(quán)力的責(zé)任，維護(hù)社會公共利益理應(yīng)是行政機關(guān)的法定義務(wù)。根據(jù)《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國國務(wù)院組織法》和《中華人民共和國地方各級人民大表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，行政機關(guān)有管理本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)工作，保障公民的合法財產(chǎn)和人身權(quán)利、民利和其他權(quán)利的職責(zé)?？梢?，當(dāng)公共利益遭受侵害時，由作為管理者的主管行政機關(guān)提訟，具有法律上的正當(dāng)性和合理性?，F(xiàn)實生活中也有相關(guān)案例：2009年11月，云南省昆明市環(huán)保局作為原告提起公益訴訟，昆明市人民檢察院同時出具支持意見書對原告的訴訟予以支持，昆明市中級人民法院受理了案件并最終支持原告的訴訟請求。

2．公益訴訟中行政機關(guān)的獨特優(yōu)勢。行政機關(guān)在日常職務(wù)活動中會獲取大量關(guān)于公共利益損害的信息，其對社會活動負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，可以較為容易地衡量損失、提出救濟手段和改善、預(yù)防等措施。由其代表公益進(jìn)行訴訟，可以方便、快捷、有效地舉證，訴訟勝算更大。

3．在法律層面上，由行政機關(guān)提起公益訴訟已開先河?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款規(guī)定，“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求?！边@已經(jīng)在一定程度上為行政機關(guān)作為公益訴訟的原告提供了先例和依據(jù)。

4．行政機關(guān)提起公益訴訟須建立配套的措施予以規(guī)范和監(jiān)督。由于提訟的主體是某一領(lǐng)域的主管行政機關(guān)，因此為減少和避免相關(guān)行政機關(guān)的地方保護(hù)主義、部門利益和消極懈怠的不利因素，將提起公益訴訟作為其法定職權(quán)的同時，建立有效的問責(zé)制顯得格外重要。凡怠于行使權(quán)力，故意庇護(hù)違法者的相關(guān)負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)追究其法律責(zé)任。此外，要充分發(fā)揮公民、新聞輿論、社會團(tuán)體和檢察機關(guān)的監(jiān)督作用，保證其在陽光下積極合理地履行行政職責(zé)，實現(xiàn)對公共利益的保護(hù)。

（二）公益性社會團(tuán)體提訟的可行性辨析

公益性社會團(tuán)體，如環(huán)境保護(hù)協(xié)會、消費者協(xié)會，在某一專業(yè)領(lǐng)域更具有專業(yè)性和權(quán)威性，提起公益訴訟符合其社團(tuán)的宗旨和目的。實踐也表明，由公益性社會團(tuán)體來提訟也已得到認(rèn)可。例如，2010年底，中華環(huán)保聯(lián)合會和貴陽公眾環(huán)境教育中心作為原告提起了公益訴訟并最終勝訴。但是，社會團(tuán)體有其自身的和外在的不足。當(dāng)社會團(tuán)體內(nèi)部分歧較大或有利益沖突時，其作用便大打折扣。而且，目前，中國的社會團(tuán)體尚未成熟，力量不足，若將公益訴訟的原告資格單獨賦予社會團(tuán)體，不具有穩(wěn)定性和可靠性。因此，保留其原告資格，承認(rèn)其提訟的可能性，既可使其在某些情況或發(fā)展成熟時提訟名正言順，也是對公益訴訟主體制度的良好補充。

（三）公民個人提訟的可行性辨析

1．公民個人提起公益訴訟的優(yōu)勢。公民個人最具公益熱情，更容易發(fā)揮公益訴訟制度在公共利益保護(hù)領(lǐng)域的作用。相比于其他主體，其制約的力量更大，范圍更廣。公共利益遭遇侵害時，公民個人往往也是最為直接、最為敏感的利益受害方。因此，公民個人具有天然的維護(hù)公共利益的積極性。

2．公民個人提訟的法律保障。2004年的《憲法修正案》第二十四條明確規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)”。而訴權(quán)就是人權(quán)的一種，是人權(quán)中的程序性、保障性、救濟性的權(quán)利。根據(jù)這一觀念不難得出，人人平等地享有訴權(quán)。如果沒有足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛?，這種權(quán)利是不能被限制和剝奪的。所謂足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛?，即國家利益和社會公共利益。然而，“為了公共利益而限制保護(hù)公共利益”似乎矛盾，其實不然。由于個人能力有限，而且存在較高的訴訟費用和專業(yè)知識的局限，一般情況下公民個人不適合單獨作為原告。此外，限于個人的特點和“一事不再理”的原則，公民個人反倒容易使得公共利益無法得到充分的保護(hù)，或者易出現(xiàn)強勢一方的侵權(quán)人利用其弱勢特征而減輕和逃避責(zé)任。但是不排除某些公民個人或群體，具有較強的法律知識和其他技術(shù)能力，賦予其資格更容易發(fā)揮其制約不法行為的作用，最終取得和維護(hù)公共利益積極效果。同時，此亦是公民參與行使民利的良好體現(xiàn)。

3．公民個人的資格也不應(yīng)是完全自由的。由于事關(guān)社會公共利益，對公民個人的資格應(yīng)予以必要的限制。這里的限制，應(yīng)當(dāng)理解為：公民提起公益訴訟之前應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)范圍內(nèi)予以公示，經(jīng)過行政機關(guān)和相關(guān)社會團(tuán)體的審查和同意后，方可提訟。其間若有不同意見或不予批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)給出具體理由。行政機關(guān)對有具備相應(yīng)知識水平的符合條件的公民個人予以支持。因此，在公益訴訟中賦予公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和有限制的權(quán)，一方面是為公民檢舉、控告和監(jiān)督的制約作用提供法律支持，另一方面是當(dāng)公民個人提訟時，使之符合原告主體資格，而不受“直接的利害關(guān)系”的限制。當(dāng)然，公民作為原告時，訴訟費用等制度應(yīng)當(dāng)特別規(guī)定。

（四）檢察機關(guān)提訟的可行性辨析

1．檢察機關(guān)基于國家法律的監(jiān)督者的地位而代表國家。檢察機關(guān)并不是對公益有直接的利害關(guān)系，而是行使憲法和法律賦予的權(quán)力?！皺z察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督者，既然能夠代表國家，對破壞刑事法律秩序，違背社會公共利益的犯罪嫌疑人提起公訴，以的方式實現(xiàn)對刑事法律的監(jiān)督，則同樣也可以代表國家對破壞民事法律秩序，導(dǎo)致國家利益和社會公共利益受到威脅的當(dāng)事人提起民事訴訟。”。這在法理和法律上是說得通的。檢察機關(guān)實踐中也不乏由檢察機關(guān)提起公益訴訟的案例。1997年，改革開放以來我國第一起由檢察機關(guān)以原告身份代表國家利益提訟的案件得到了法院判決的支持。河南省方城縣人民檢察院作為原告，向方城縣人民法院遞交了民事狀，要求確認(rèn)一份以明顯低于市場價格進(jìn)行國有資產(chǎn)交易的買賣協(xié)議無效。2009年，湖南省××市望城區(qū)檢察院作為原告某水泥廠。之前，該水泥廠造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染，并引起了村民和水泥廠之間的沖突，發(fā)生了刑事案件。檢察機關(guān)到實地察看時，發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染確實很嚴(yán)重，晾的衣服很快就全是灰塵。但是村民不愿意（原因不詳），檢察機關(guān)只好當(dāng)原告。村民寫委托書，檢察院。之后，水泥廠壓力很大。在這種背景下，法院最后主持了調(diào)解并達(dá)成了兩條協(xié)議：一是要求被告整改；二是對村民進(jìn)行賠償。這個案件被評為湖南省2009年十大法治事件。由于現(xiàn)實情況的迫切，許多公共利益受損卻因主體不適格而無法救濟，公眾的人身利益得不到有效保護(hù)，由檢察機關(guān)作為訴訟主體能夠緩解和改善這種緊迫的狀況。

2．檢察機關(guān)提訟亦有不足。鑒于民事訴訟的獨特性，檢察機關(guān)的工作性質(zhì)和工作負(fù)擔(dān)等等，檢察機關(guān)不適合單獨成為提起公益訴訟的原告。但是檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮強有力的法律監(jiān)督作用，對行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)而不、人民法院的審判活動和審判結(jié)果及公益訴訟的其他活動進(jìn)行檢察、監(jiān)督。

由此可見，任何主體都不適合單獨作為環(huán)境公益訴訟的唯一原告，這就決定了民事公益訴訟主體多元化，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各方的優(yōu)勢，彌補各自的不足，這樣才能形成強有力的公益訴訟的主體。

三、公益訴訟預(yù)備入法

公益訴訟無疑是此次民事訴訟法修改的一大亮點。在社會公共利益受到損害時，不僅需要有人來提訟，更需要有法律來明確和保護(hù)訴訟主體的資格。現(xiàn)行法律沒有針對公益訴訟的條款，自然也就沒有特別授予有關(guān)機關(guān)、團(tuán)體和任何個人提起公益訴訟的權(quán)力，這將會導(dǎo)致訴權(quán)主體的缺位而使訴訟無法啟動。針對越來越多的侵害公共利益的現(xiàn)象和公益訴訟難的情況，《草案》第八條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機關(guān)、社會團(tuán)體可以向人民法院提訟?！?，其立法目的顯而易見?！恫莅浮焚x予有關(guān)機關(guān)和社會團(tuán)體對消費者權(quán)益和環(huán)境污染等涉及公共利益案件的訴訟主體資格，補充并完善了我國的當(dāng)事人制度，使得公益訴訟法律制度得以建立健全，從而以司法的手段進(jìn)一步保障了社會公共利益。

然而，《草案》對關(guān)鍵的公益訴訟原告主體適格問題的規(guī)定并不充分。

（一）沒有賦予公民個人權(quán)

如上所述，公民個人對提起民事公益訴訟的監(jiān)督，或者個人親自提訟對公益訴訟的即時順利進(jìn)行、維護(hù)社會公共利益、保障社會公眾的合法利益具有不可替代的優(yōu)越性?！恫莅浮放懦斯駛€人在公益訴訟中的資格，這不僅不利于公民個人維權(quán)的積極性和社會整體觀念，而且在一定程度上加大了公益訴訟對有關(guān)機關(guān)的依賴程度。

（二）主體不明確

有關(guān)機關(guān)，是指哪個機關(guān)？檢察機關(guān)還是行政機關(guān)？按照分權(quán)原理，行政機關(guān)依法行使行政權(quán)，檢察機關(guān)依法行使檢察權(quán)。然而，在法律沒有明文規(guī)定的情況下，行政機關(guān)按其職責(zé)當(dāng)然可以提起公益訴訟，而檢察機關(guān)亦可根據(jù)法律監(jiān)督權(quán)啟動訴訟。二者怎樣協(xié)調(diào)，會使實際運作中發(fā)生困難。對此，立法應(yīng)當(dāng)予以明確。

（三）主體資格與主體的訴訟權(quán)利尚未協(xié)調(diào)

由于民事訴訟的可處分性，當(dāng)事人可以在不違反法律強制性規(guī)定的前提下，自由行使訴訟權(quán)利，例如，變更、放棄訴訟請求，承認(rèn)對方當(dāng)事人的訴訟請求，進(jìn)行和解等。然而，公益訴訟的特點是利益的公共性。社會公眾是不特定的多數(shù)人，他們是最終的訴訟結(jié)果的承擔(dān)者。既然如此，在公益訴訟中的主體如何行使自己的訴訟權(quán)利，能否如私益訴訟一般自由地變更、放棄訴訟請求？顯然，答案否定的?！芭e輕以明重”，在多數(shù)人訴訟中，當(dāng)事人變更、放棄訴訟請求或者和解的尚需經(jīng)過被代表的當(dāng)事人同意，更何況事關(guān)不特定多數(shù)人的公共利益。然而，如方才所述，經(jīng)過不特定多數(shù)人同意是不可能實現(xiàn)的，那么主體的權(quán)限如何規(guī)定？筆者認(rèn)為，雖然公益訴訟的主體在訴訟中以自己的名義提訟，但訴訟結(jié)果最終由國家和社會公眾承擔(dān)。因此，公益訴訟的主體就公益部分實體權(quán)利處分時應(yīng)當(dāng)受到限制。法律應(yīng)當(dāng)對此作出規(guī)定，訴訟請求的提出、變更和放棄以及進(jìn)行和解，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過特定的程序，充分聽取社會公眾、社會團(tuán)體、行政機關(guān)的各方意見。當(dāng)意見出現(xiàn)較大分歧時，原則上不得隨意提出、放棄和變更訴訟請求，原則上與被告不適用和解等。

如前所述，公益訴訟主體應(yīng)當(dāng)多元化，這點也應(yīng)當(dāng)在法律中得到體現(xiàn)和支持?！恫莅浮分袃H將原告資格賦予有關(guān)機關(guān)和社會團(tuán)體，顯然限制了公益訴訟的主體資格范圍，沒有明顯體現(xiàn)公共利益的公共性。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將公民個人、公益性社會團(tuán)體、檢察機關(guān)和主管行政機關(guān)納入訴訟主體的范圍中，可以表述為“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，檢察機關(guān)、主管行政機關(guān)、公益性社會團(tuán)體和公民個人可以以自己的名義對損害國家利益、社會公共利益的行為提訟。”在實際中，應(yīng)該主管行政機關(guān)為主要的主體，其他主體予以必要補充，并強化各方的監(jiān)督作用。

四、《草案》第八條應(yīng)與現(xiàn)行《民事訴訟法》第一百零八條相協(xié)調(diào)

《民事訴訟法》第一百零八條是對實質(zhì)要件的規(guī)定。其中，對原告資格的要求是“直接利害關(guān)系人”。這一條件對原告資格的要求過高，“依本條規(guī)定，原告必須與本案有直接利害關(guān)系，就排除了公益訴訟，排除了不具有直接利害關(guān)系但具有訴訟實施權(quán)的其他適格原告。而且，是否有直接利害關(guān)系，屬于實體判斷事項，應(yīng)當(dāng)在訴訟經(jīng)過后猜得出結(jié)論，而在時就要對此加以明確，有顛倒訴訟因果關(guān)系之嫌，也為立案法官任意排除適格原告提供了立法借口?！敝挥械谝话倭惆藯l經(jīng)過修改，適當(dāng)擴大原告主體資格，《草案》第八條的內(nèi)容才能明確賦予更多適格原告主體的資格，這樣二者才能相互協(xié)調(diào)，成為公益訴訟制度的有力支持。

五、結(jié)語

對公共利益的尊重體現(xiàn)了一個國家的法治文明。公益訴訟是維護(hù)社會公眾合法利益的有效途徑。為公益訴訟提供有力、有效的法律程序保障，乃民事訴訟法的應(yīng)有之義。筆者認(rèn)為，公益訴訟入法是民事訴訟法歷史上的標(biāo)志性事件，應(yīng)當(dāng)借助《民事訴訟法》修改的契機，明確公益訴訟的原告資格問題，并使其與其他條文相互銜接和協(xié)調(diào)，建立具有中國特色的民事公益訴訟制度，實現(xiàn)在公益訴訟中，有法可行，行之有效。

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篇6

[關(guān)鍵詞]環(huán)境公益訴訟；法院；職能；創(chuàng)新

[中圖分類號]D922.29 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）03 — 0074 — 02

去年冬天全國各大主要城市都出現(xiàn)了不同程度的霧霾天氣，環(huán)境問題再度成為人們所關(guān)注的問題，就環(huán)境問題提起的公益訴訟案件也不斷增多，我國在環(huán)境公益訴訟方面卻還僅局限在理論層面，雖然有些地區(qū)法院設(shè)立了專門的環(huán)境審判法庭，但審理案件時所依據(jù)的主要還是民事訴訟法所規(guī)定的程序進(jìn)行的，缺乏針對性，對法院在環(huán)境公益訴訟中的職能與地位進(jìn)行研究，其意義就顯得重大。

作者簡介：邱松青，女，漢族，山東省滕州市人，青海民族大學(xué)法學(xué)院，2011級法律碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟法

一、環(huán)境公益訴訟的概述

1.環(huán)境公益訴訟的概念

環(huán)境公益訴訟在我國法律教材中并沒有給出明確的定義，但是眾多學(xué)者根據(jù)自己的理解，對環(huán)境公益訴訟作出了不同的表述，比較有代表性的觀點是呂忠梅教授在《環(huán)境公益實現(xiàn)之訴訟制度構(gòu)想》中所提出的概念，她認(rèn)為“我們所指的環(huán)境公益訴訟是指任何行政機關(guān)或其他公共權(quán)力機構(gòu)、法人或其他組織及個人的行為有使環(huán)境遭受侵害或有侵害之虞時，任何公民、法人、公眾團(tuán)體或國家機關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提訟的制度?！边@種表述已經(jīng)得到了眾多學(xué)者的支持，為研究具體的環(huán)境公益訴訟制度提供了理論基礎(chǔ)。

本文在借鑒以上概念的同時，提出了自己的一點觀點，環(huán)境公益訴訟是在研究環(huán)境公共利益的基礎(chǔ)上得出的一個概念，只有在研究環(huán)境公共利益的基礎(chǔ)上才可以來談?wù)摥h(huán)境公益訴訟。因此，本文認(rèn)為環(huán)境公益訴訟是指在環(huán)境公共利益遭受損害或有遭受損害之虞時，國家、社會組織和自然人為保護(hù)環(huán)境不被破壞以自己的名義而向人民法院提起的訴訟。在這個概念中提訟的主體是與案件無直接利害關(guān)系的人，目的是為了保護(hù)環(huán)境不被破壞，以使環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

2.環(huán)境公益訴訟的特征

通過對環(huán)境公益訴訟概念的分析，可以看出環(huán)境公益訴訟具有以下幾個特征：

其一，提起環(huán)境公益訴訟的原告是與案件無直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。我國2012年新修改的《民事訴訟法》中規(guī)定能夠提訟的要件之一就是原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，但是環(huán)境公益訴訟案件是一類特殊的案件，環(huán)境在遭受損壞時其造成的影響不僅僅是與環(huán)境有直接接觸的當(dāng)事人，還會影響到與本案無直接利害關(guān)系的主體。因此，應(yīng)將能夠提起環(huán)境公益訴訟的原告主體擴大化，原告應(yīng)是與本案無直接利害關(guān)系的自然人、法人和其他組織。

其二，環(huán)境公益訴訟的訴訟標(biāo)的是實施的行為損害了環(huán)境的質(zhì)量，侵害了公民、法人和其他組織的生存權(quán)和環(huán)境權(quán)。

其三，環(huán)境公益訴訟的被告是實施了損害環(huán)境利益的企事業(yè)單位、其他組織和公民個人，同時還包括對環(huán)境保護(hù)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的國家行政管理機關(guān)。實施了污染環(huán)境的企事業(yè)單位、其他組織和公民毫無疑問是環(huán)境侵權(quán)的主體，理應(yīng)作為被告，但是作為負(fù)有監(jiān)督管理的行政機關(guān)對環(huán)境負(fù)有保護(hù)的義務(wù)，由于不作為也可以作為被告承擔(dān)責(zé)任。

其四，環(huán)境公益訴訟的目的是為了維護(hù)環(huán)境公共利益，它不同于一般特定個體的環(huán)境利益，環(huán)境公共利益是針對不特定多數(shù)人的利益，目的是保護(hù)環(huán)境公共利益。

二、法院審理環(huán)境公益訴訟案件的現(xiàn)狀

長期以來，我國人民法院在審理案件過程中一直處于中立的地位，民事訴訟案件堅持“不告不理”的原則，在舉證責(zé)任方面也奉行“誰主張，誰舉證”的原則，面對新出現(xiàn)的環(huán)境公益訴訟案件，法院在審理此類案件時，應(yīng)在法院內(nèi)部設(shè)立專門的環(huán)保法庭，目前我國各地絕大多數(shù)法院都沒有設(shè)立專門的環(huán)保法庭，環(huán)境公益訴訟案件的復(fù)雜性要求法官的專業(yè)性更高，成立專門的環(huán)保法庭可以聚集更加專業(yè)的法官，充分發(fā)揮司法能動性，利用司法資源徹底解決環(huán)境污染案件。

1.法院審理環(huán)境公益訴訟案件的現(xiàn)狀

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國目前在法院內(nèi)部成立專門的環(huán)保審判庭的還很少，導(dǎo)致人民法院在受理環(huán)境公益訴訟案件時面臨著一系列的問題，但是隨著立法方面的健全，也取得了一些成就。突出表現(xiàn)在：一方面擴大了原告的資格問題， 民事訴訟法上明確規(guī)定的原告是與案件有直接利害關(guān)系的自然人、法人和其他組織，行政訴訟法也有此規(guī)定，但是環(huán)境污染案件是一類特殊的案件，涉及眾多民眾的利益與生存，故原告不能是僅僅與案件有利害關(guān)系的當(dāng)事人，還應(yīng)將其擴大化。在司法實踐中，我國多地法院都受理了原告不是與案件有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人，最有代表性的是以中華環(huán)保公益組織為原告提起的貴陽市鎘污染案件，該案件最終以原告勝訴而告終。另一方面為了應(yīng)對日益增多的環(huán)境污染案件設(shè)立了專門的環(huán)境法院或環(huán)境法庭，提高了環(huán)境案件的辦理效率和審理質(zhì)量。目前我國已有10多省的部分高級人民法院、中級人民法院和和基層人民法院先后設(shè)立了幾十個專門的環(huán)境法庭，其中基層人民法院設(shè)立環(huán)境法庭的較為普遍，中級人民法院設(shè)置環(huán)境法庭的逐年增多，而高級人民法院設(shè)置環(huán)保法庭的較少，環(huán)境法庭作為一種新生事物，盡管有些不如人意的地方，但是為我國審理環(huán)境案件作出了貢獻(xiàn)。

2.調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國每年的環(huán)境污染案件都呈增多的趨勢。僅以貴州省貴陽市中級人民法院受理的案件為例，該院全年受理的環(huán)境案件多達(dá)90余起，當(dāng)然該院受理的環(huán)境公益訴訟案件雖不能反映全國的一般狀況，但也能夠間接的說明全國環(huán)境案件的數(shù)量不斷上升，只是增長的幅度有所不同。

造成我國每年環(huán)境污染案件增多的原因主要有四個方面：其一，我國公眾的環(huán)保意識不斷增強。環(huán)境影響著每一個人，與每一個人的生活息息相關(guān)，當(dāng)個人和公眾的環(huán)境權(quán)受到侵害時，公眾具有維權(quán)的意識，能夠運用法律的手段來維護(hù)自身的利益；其二，企業(yè)污染環(huán)境后環(huán)境行政機關(guān)對其的處罰力度過輕，導(dǎo)致環(huán)境違法成本低廉，企業(yè)污染環(huán)境的事件也就不斷增多，以致造成了惡性循環(huán)；其三，環(huán)境公益訴訟的興起和迅速發(fā)展。隨著環(huán)境污染問題的不斷擴大化，公眾越來越關(guān)注環(huán)境公共利益，環(huán)境公益訴訟也隨著發(fā)展，出現(xiàn)了眾多的環(huán)保組織，近年來我國各地法院也成立了針對環(huán)境污染案件的審判法庭，為環(huán)境公益訴訟提供了法律保障；其四，為了追求經(jīng)濟發(fā)展，各地加大了對自然資源的開發(fā)利用，導(dǎo)致管理上的失控，環(huán)境污染案件不斷增多。

環(huán)境污染案件的增多，給各級法院造成了壓力，愈顯審判資源的缺乏，在調(diào)研過程中也發(fā)現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，以某種借口對環(huán)境污染案件不予以受理。環(huán)境污染問題是一個復(fù)雜的過程，在立案偵查時會涉及眾多學(xué)科的知識，需要具備專業(yè)的人員，而法院往往缺乏這樣的人才，導(dǎo)致以各種理由推卸不予以受理。第二，對某些已經(jīng)受理的案件不能在法定規(guī)限內(nèi)審結(jié)。根據(jù)我國新修改的《民事訴訟法》的規(guī)定一審按照普通程序?qū)徖淼陌讣柙?個月內(nèi)審結(jié)，有特殊情況的可以延長6個月。但是在實踐中，由于法院缺乏專業(yè)的人才，環(huán)境污染損害結(jié)果不易鑒定、取證困難，造成了環(huán)境訴訟案件不能在法定期限內(nèi)審結(jié)。第三，由于不能在法定期限內(nèi)審結(jié)重大的環(huán)境案件，釀成了提訟的原告與受理法院之間的矛盾， 這樣造成了公眾不敢輕易提訟，法院更不愿意受理該類案件，也讓環(huán)境污染事件進(jìn)一步惡化。在這些現(xiàn)象背后的一個根本原因是法院應(yīng)對環(huán)境公益訴訟案件的能力不足。

三、法院應(yīng)對環(huán)境公益訴訟案件采取的措施和職能創(chuàng)新

1.法院在環(huán)境公益訴訟案件中的地位

人民法院作為我國的司法審判機關(guān)，處于中立的地位，對民事訴訟案件奉行“不告不理”的原則，但是環(huán)境公益訴訟案件涉及的范圍比較廣，關(guān)系到每一個人的生存權(quán)和環(huán)境權(quán)，絕大多數(shù)各地法院都將環(huán)境公益訴訟案件歸結(jié)到普通的民事訴訟案件當(dāng)中，這樣不能保障公民環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)。貴陽市中級人民法院率先成立了環(huán)境保護(hù)審判庭，在審理環(huán)境公益訴訟案件時，在基本職能的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，充分發(fā)揮司法能動性，為其他地區(qū)審理此類案件提供了模式。

2.法院審理環(huán)境公益訴訟案件的職能創(chuàng)新

本文將在法院的基礎(chǔ)地位上來研究法院在應(yīng)對環(huán)境公益訴訟案件時進(jìn)行的職能創(chuàng)新，該創(chuàng)新主要表現(xiàn)在：其一，設(shè)置專門的環(huán)境審判庭。在環(huán)境突發(fā)事件日益增多，環(huán)境污染類案件判決難、執(zhí)行難的背景下，貴陽市率先探索成立環(huán)保法庭，該模式很快在全國推廣，部分省級高級人民法院在地方法院開始試點設(shè)立環(huán)保法庭，實行環(huán)境保護(hù)案件專業(yè)化審判，提高環(huán)境保護(hù)司法水平。其二，擴大原告的資格范圍。從司法實踐來看，公益訴訟面臨的最大困難是法律對原告資格的限制，我國現(xiàn)行的民事訴訟法規(guī)定：原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織；行政訴訟法規(guī)定：公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機關(guān)或行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依據(jù)行政訴訟法向人民法院提訟。由于法律無明文規(guī)定，法院在受理環(huán)境公益訴訟案件時，會認(rèn)定原告與案件之間沒有直接的利害關(guān)系而不予立案或駁回。因此為了保護(hù)環(huán)境應(yīng)將環(huán)境公益訴訟的原告資格擴大。

設(shè)置環(huán)境法庭是我國司法走向?qū)ｉT化的一種表現(xiàn)，環(huán)境案件與自然資源和自然資源息息相關(guān)，與科學(xué)認(rèn)知和技術(shù)也存在著巨大的關(guān)系，加之科學(xué)本身就存在著一些不確定性，具有十分明顯的專業(yè)性，環(huán)境案件的相對特殊性，決定了環(huán)境案件審理的復(fù)雜性，同時對案件的審理提出了特殊的要求，要求審理環(huán)境公益訴訟的法官具備必要的專業(yè)或?qū)ｉT知識。而我國在法院內(nèi)部設(shè)置專門的環(huán)境法庭，配備專業(yè)的法官專門審理環(huán)境公益訴訟案件，在基本職能的基礎(chǔ)上創(chuàng)新，是對審判資源的科學(xué)合理的配置，實行環(huán)境司法的專門化，是環(huán)境案件得到及時、正確和有效解決的基本保障。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕汪勁.環(huán)境法治的中國路徑：反思與探索〔M〕.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2011.

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〔3〕呂忠梅.環(huán)境公益訴訟：中美之比較〔M〕.王立德，譯.北京：法律出版社，2009.

〔4〕張式軍.環(huán)境公益訴訟原告資格研究〔M〕.濟南：山東文藝出版社，2012.

〔5〕吳衛(wèi)星.環(huán)境權(quán)的研究：公法學(xué)的視角〔M〕.北京：法律出版社，2007.

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論文關(guān)鍵詞 環(huán)境污染侵權(quán) 民事公益訴訟 原告訴訟資格

一、民事環(huán)境公益訴訟原告資格的概念和特點

民事環(huán)境公益訴訟，是一定的機關(guān)、組織或個人為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，針對民事主體致使環(huán)境遭到或可能遭到破壞的相關(guān)違法行為，依法向人民法院提起的訴訟。民事環(huán)境公益訴訟的原告資格，是指面對環(huán)境公共利益受到侵害或?qū)⑹艿角趾ξｋU時，主體有權(quán)利通過民事環(huán)境公益司法程序?qū)崿F(xiàn)對環(huán)境公共利益的救濟。

民事環(huán)境公益訴訟的宗旨在于維護(hù)公共環(huán)境權(quán)益，而不是個別民事主體的私人權(quán)利，盡管其訴訟結(jié)果存在間接維護(hù)個體利益的效能，但仍區(qū)別于保護(hù)個體本身利益的訴訟。因此它與傳統(tǒng)民事訴訟中原告的區(qū)別有兩點：第一，它的原告資格范圍廣于一般的民事訴訟原告資格；第二，不僅民事訴訟法，其他的法律法規(guī)也明確規(guī)定民事環(huán)境公益訴訟的原告主體資格。

二、環(huán)境民事公益訴訟原告主體的域外規(guī)定

（一）英美法系

1.美國：

美國的環(huán)境公益訴訟制度主要由公民訴訟構(gòu)成。該制度最早在1970年的《清潔空氣法案》中第304條中得以確定，即任何人（不論是受到直接損害還是間接損害）有權(quán)自己對任何人提訟。這一訴訟法案并未限制原告資格與該案的利益關(guān)系。它的確立體現(xiàn)在1972年的聯(lián)邦《清潔水法》中。該法采用了塞拉俱樂部訴莫頓案中“環(huán)境保護(hù)團(tuán)體”的概念，首次以“環(huán)境保護(hù)團(tuán)體”作為原告主體。同時，在2000年“地球之友訴雷德勞環(huán)境服務(wù)公司”一案中，法院對“該行為具體侵害社團(tuán)成員”的條件適度寬限，原告只要證明特定涉嫌違反聯(lián)邦環(huán)境法律規(guī)定的行為對其所關(guān)注的利益造成了一定的損害，法院也可承認(rèn)該啟動要件。

美國的公民訴訟模式賦予了個人或社會團(tuán)體提起公益訴訟的權(quán)利，從而監(jiān)督相關(guān)環(huán)境法律得以有效實施，有效地維護(hù)了公民的環(huán)境權(quán)。

2.英國：

英國以集團(tuán)訴訟制度為主，即對于個人受到的侵害較少，使受害當(dāng)事人難以出庭，可通過此方式將受害者們成立為一個訴訟團(tuán)體，并記錄每個人的受侵害次數(shù)。20世紀(jì)60年代時集團(tuán)訴訟制度也被廣泛運用到環(huán)境公益訴訟中。一般來說，公民起初不具備提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，只能通過檢察長的名義就違法行為向檢察長請求并提訟，此制度又叫作“檢舉人訴訟”。此外，經(jīng)檢查長同意，某些社會團(tuán)體、國家機關(guān)等也具有了提起環(huán)境公益訴訟的原告資格。

（二）大陸法系

1.法國：

法國1860年的《民事訴訟法典》賦予了檢察機關(guān)對民事領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)的權(quán)利，突出表現(xiàn)在涉及國家安全或是公共用地等案件中。除此之外，經(jīng)政府認(rèn)可具有訴權(quán)的社會團(tuán)體也能參與到民事訴訟程序中。

2.德國：

德國的環(huán)境民事公益訴訟一般是團(tuán)體訴訟制度，就是使得某一些行業(yè)團(tuán)體有權(quán)實施訴訟。為防止訴訟泛濫，立法機構(gòu)嚴(yán)格限制了團(tuán)體訴訟的原告資格：其一，社會團(tuán)體必須是合法性組織，并且事先成立；其二，團(tuán)體應(yīng)有一定規(guī)模；其三，團(tuán)體須有以維護(hù)某種公共利益為目的固定章程。

三、我國環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的各種觀點

根據(jù)《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》及部分省市的暫行辦法的相關(guān)規(guī)定以及各派學(xué)者觀點，我國在司法領(lǐng)域中提起環(huán)境民事公益訴訟的原告主體主要包括檢察機關(guān)、環(huán)保行政部門、環(huán)保組織以及公民個人。這四類原告主體都具有各自的利弊。

（一）檢察機關(guān)

作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)，在物質(zhì)條件和法律能力上都具備先天性的優(yōu)勢，但國內(nèi)學(xué)者也對其提起環(huán)境民事公益訴訟提出了疑問。其一，我國尚無明確法律規(guī)定其可作為環(huán)境民事公益訴訟的原告提訟。其二，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督者，以監(jiān)督法律在民事領(lǐng)域的實施為目的，若其一旦作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟則在身份上成了實施法律者，具有矛盾性，這將會破壞傳統(tǒng)的訴訟結(jié)構(gòu)。其三，檢察機關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟時不一定具有具備相關(guān)知識的人員。因此，有學(xué)者認(rèn)為檢察機關(guān)只能通過行使上訴權(quán)、申請再審等權(quán)利尋求法院的裁決。

此外，有的學(xué)者提認(rèn)為檢察機關(guān)可以作為環(huán)境公益訴訟的適格原告，但須受一定條件的制約。然而這種觀點仍被認(rèn)為其不能提起環(huán)境民事公益訴訟。

（二）環(huán)保行政部門

環(huán)保行政部門作為環(huán)境監(jiān)管機關(guān)，在環(huán)境污染類事件中是最具專業(yè)化的，但一些學(xué)者認(rèn)為，其一旦擁有環(huán)境民事公益訴訟的訴訟資格則與其本身的職能相矛盾。環(huán)保部門本應(yīng)處于社會公務(wù)事務(wù)管理者的地位積極行使其法定的公權(quán)力，對環(huán)境污染事件進(jìn)行干預(yù)，發(fā)生環(huán)境侵權(quán)事件后依法處罰環(huán)境違法行為，但當(dāng)其作為原告具有訴訟權(quán)利時，就會有利用司法掩蓋其應(yīng)盡行政職責(zé)的嫌疑，這不利于社會對行政執(zhí)法權(quán)力效力的影響，也會造成環(huán)保部門工作的懈怠。當(dāng)然也有學(xué)者認(rèn)為環(huán)保部門提起環(huán)境民事公益訴訟很可能是自身的確無法行使，并非怠于行使行政職權(quán)。

（三）環(huán)保組織

環(huán)保組織作為致力于環(huán)境保護(hù)的人們自發(fā)組成的組織，在訴訟的積極性上比公民個人有一定的優(yōu)勢，但由于我國過多數(shù)量的社會團(tuán)體以及訴訟的泛濫，環(huán)保組織的主體資格應(yīng)當(dāng)被制約。除了需具有固定的章程和一定的經(jīng)費資助外，應(yīng)當(dāng)限制其成立年限，且應(yīng)有完備的高職業(yè)化的法律人員。

（四）公民個人

按傳統(tǒng)訴權(quán)理論的觀點，公民個人是環(huán)境污染事件中直接的受害者，理應(yīng)具有合理的訴權(quán)。然而現(xiàn)階段學(xué)者卻多數(shù)反對。其一，從新《民事訴訟法》第55條關(guān)于民事環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定能夠看出我國對公民作為適格原告的立法態(tài)度是反對的，2014年的《環(huán)境保護(hù)法》也沒有將公民個人納入到環(huán)境公益訴訟的原告資格范疇內(nèi)，這可能是基于三個方面的考慮：一是公民個人欠缺訴訟能力；二是過高的個人訴訟成本及成本與收益失調(diào)；三是可能會導(dǎo)致訴權(quán)泛濫。綜上，基于目前我國的整體司法環(huán)境，該制度的缺乏一定操作性。

四、對我國環(huán)境民事公益訴訟原告資格制度完善的提議

（一）對新民事訴訟法進(jìn)行司法解釋

新《民事訴訟法》第55條有關(guān)原告主體的規(guī)定太抽象，有必要進(jìn)行探討并在法律條文中羅列出來?！胺梢?guī)定的機關(guān)”應(yīng)當(dāng)包括檢察機關(guān)和專門行政機關(guān)，后者如環(huán)境行政主管機關(guān)和環(huán)境資源保護(hù)部門；“有關(guān)組織”應(yīng)當(dāng)是環(huán)保組織等專門社會團(tuán)體。

（二）建立有層次性的民事公益訴訟主體制度

參考國內(nèi)外民事公益訴訟主體制度與我國現(xiàn)階段的法律環(huán)境，筆者認(rèn)為，民事公益訴訟主體制度涉及到了原告類型之間的順位問題，應(yīng)當(dāng)以社會組織為第一序列的原告主體，行政機關(guān)緊隨其后，將檢察機關(guān)作為最后的門檻，摒棄公民個人的原告主體資格。

1.社會組織：

將社會組織作為民事公益訴訟第一序列適格原體現(xiàn)了民事訴訟中的私法自治。相比作為國家公權(quán)力的檢察機關(guān)和行政機關(guān)，社會組織在私法領(lǐng)域出現(xiàn)與私法自治所倡導(dǎo)的更為契合。民事環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域的社會組織以環(huán)保組織為主要，因其自身的法定職能與專業(yè)性，環(huán)保組織在解決民事環(huán)境公益訴訟問題上有著不可比擬的優(yōu)越性。然而現(xiàn)階段環(huán)保組織的資格應(yīng)當(dāng)受到制約否則后果就是社會組織越來越多，訴訟成災(zāi)。

2.行政機關(guān)：

民事環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域的行政機關(guān)主要指環(huán)保機關(guān)。雖環(huán)保機關(guān)具有行政權(quán)，可以處罰侵害環(huán)境的行為，但此行為有時并不利于環(huán)境公共利益，因此應(yīng)當(dāng)賦予其提起民事環(huán)境公益訴訟的權(quán)利去解決行政處罰亟待解決的問題。當(dāng)侵害環(huán)境行為出現(xiàn)時，若其行政處罰對于環(huán)境利益并無益處時，便可將環(huán)保組織列為共同原告進(jìn)行，需要注意的是，環(huán)保機關(guān)可以自己提訟的唯一情況就是，環(huán)保組織遲遲未。

3.檢察機關(guān)：

檢察機關(guān)作為民事環(huán)境公益訴訟適格原告在我國并無太多爭議。然而檢察機關(guān)的原告訴訟資格同樣需被制約。我國的檢察機關(guān)是監(jiān)督法律的實施情況的機關(guān)，一旦有了侵害環(huán)境的行為，檢察機關(guān)的職責(zé)是督促環(huán)保組織與相關(guān)環(huán)保行政機關(guān)及時提起公益訴訟，只有在二者都不提訟時，檢察機關(guān)才作為原告適格主體進(jìn)行訴訟。

4.公民個人：

由前文所述，新《民事訴訟法》第55條規(guī)定表明在我國現(xiàn)階段的立法中公民個人并無民事公益訴訟的原告資格。公民個人想對侵害環(huán)境的行為提訟的唯一辦法就是：環(huán)保組織、環(huán)保機關(guān)或檢察機關(guān)代替其提起民事環(huán)境公益訴訟。

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關(guān)鍵字：公益訴訟；行政公益訴訟；行政公益訴訟的主體資格

一、行政公益訴訟的概念和特點

早在古羅馬時期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個人所有權(quán)益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護(hù)社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起”。由此可見，在古羅馬時期市民為維護(hù)公共利益及社會秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關(guān)系。而現(xiàn)在意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機關(guān)和相關(guān)的團(tuán)體和個人，根據(jù)法律的授權(quán)，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院，由法院依法追究相對人法律責(zé)任的訴訟活動。與傳統(tǒng)的行政訴訟相比，其具有以下幾個基本特點。

第一，行政公益訴訟的目的是維護(hù)公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護(hù)道德的利益、保護(hù)社會資源(的利益以及經(jīng)濟、政治和文化進(jìn)步方面的利益等。二是指國家公共利益，其涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護(hù)國家、社會公共利益，制止行政主體濫用權(quán)力危害國家和社會，促使形成良好社會秩序。

第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權(quán)利或財產(chǎn)受到損害的特定人，也包括無直接利害關(guān)系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，或?qū)液蜕鐣怖婢哂袚p害的潛在可能，特定國家機關(guān)或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。

第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實的損害，也可以存在損害發(fā)生可能性的潛在損害。

對于行政公益訴訟制度，各國雖然在稱呼上不一，然而其內(nèi)涵大致相當(dāng)。

在日本，其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機關(guān)訴訟四種。其中，民眾訴訟不限于救濟者本人權(quán)益，而是含請求糾正國家機關(guān)或公共團(tuán)體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關(guān)的訴訟、與直接請求有關(guān)的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關(guān)最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關(guān)或公共性權(quán)力機構(gòu)的行為。由此可見，民眾訴訟具有客觀訴訟的性質(zhì)，可以認(rèn)為是行政公益訴訟的一種形態(tài)。

在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請求訴訟三類。其中，“相關(guān)人訴訟是指私人在不具備當(dāng)事人資格的情況下，允許他以相關(guān)人的名義提訟。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提訟，針對國家機關(guān)的行為導(dǎo)致公共資金的流失或公共資金的不當(dāng)支出。職務(wù)履行令請求訴訟，是指當(dāng)國家行政機關(guān)不作為時，要求法院做出判決，責(zé)令行政機關(guān)履行其職務(wù)。”

除此之外，法國的“越權(quán)訴訟”、德國的“公益代表人制度”、英國的“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”等等制度建構(gòu)，都是各國對公共利益予以司法保護(hù)的具體制度建構(gòu)。值得提及的是，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不需要公益侵害現(xiàn)實地發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提訟。這有利于把潛在的大規(guī)模損害消滅在萌芽狀態(tài)，從經(jīng)濟層面考慮即是以較小的司法投入保護(hù)了較大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。

二、行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)

近年來在行政訴訟上對原告資格的要求大大降低了：從直接相對人到間接相對人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權(quán)利，這也驗證了“行政法的任何方面都沒有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來說，行政公益訴訟的產(chǎn)生并非偶然，它是當(dāng)代社會根基和結(jié)構(gòu)深刻變動，政治法律思想全面革新的必然產(chǎn)物。

1、市民社會公共權(quán)利的司法保護(hù)

公民權(quán)利受到尊重和保護(hù)的程度，是一國法治發(fā)展?fàn)顩r和人權(quán)受保護(hù)水平的反映，而公民權(quán)利的保障離不開法律作用的發(fā)揮。法律的制定過程，實際上就是公民權(quán)利從應(yīng)然權(quán)利上升為法定權(quán)利的過程。然而，僅有制度根據(jù)沒有制度保障是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，實體權(quán)利必須有切實有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權(quán)利落實為實質(zhì)權(quán)利。就我國而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關(guān)注法律規(guī)范自身在邏輯結(jié)構(gòu)上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關(guān)注法律的可訴性問題?！?/p>

無救濟即無權(quán)利，只有在立法上規(guī)定相應(yīng)的救濟措施方是一個最可行的制度建構(gòu)。其中司法救濟應(yīng)是一種最根本、最權(quán)威的解決途徑，原因在于，獨立的司法權(quán)和有效的司法運作機制較之其它權(quán)力監(jiān)督機制，更能經(jīng)常而穩(wěn)定地調(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權(quán)威衡量，“那么這種權(quán)益的調(diào)整就會取決于或然性或偶然性，或取決于某個有權(quán)強制執(zhí)行它的決定的群體的武斷命令。”“而從行政訴訟制度監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來說，原告資格的賦予就是其民利的一個表現(xiàn)?！?、私人力量對國家權(quán)力的制約

行政公益訴訟產(chǎn)生的一個歷史性意義在于它突破了近代以來傳統(tǒng)的政治法律理論的框架，即公權(quán)力的行使僅對社會公共性利益造成損害，對人民私權(quán)益不構(gòu)成直接的損害，故而公民個人沒有資格對此提訟，從而使這類損害無法進(jìn)入司法審查的視野的傳統(tǒng)思維框架。按照這樣的傳統(tǒng)理論，國家將一項權(quán)力授予某一機關(guān)行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設(shè)立并授權(quán)另外一個機關(guān)對其進(jìn)行監(jiān)控；這另外一個機關(guān)如果濫用權(quán)力，又有必要設(shè)立第三個機關(guān)來干預(yù)和控制。這正是權(quán)力分立和制衡理論最通俗明了的表述。

分權(quán)和制衡機制在理論上是很好的，并經(jīng)過很多理論家證明這是官僚系統(tǒng)保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機制也需要有一個前提條件，即分權(quán)和制衡下的國家機關(guān)是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實上，政府機關(guān)及其公務(wù)員并不是超脫一切利害關(guān)系之外的，他們本身也組成了若干集團(tuán)和階層，互相間也有形形的利害關(guān)系。結(jié)果往往導(dǎo)致，各種權(quán)力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統(tǒng)，公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；同時也堵塞了公民管理國家事務(wù)、主張各種權(quán)利的途徑，違背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的劃分而無權(quán)就公益妨害，這造成了公益妨害可繼續(xù)存在下去和受害人得不到法律救濟的不合理現(xiàn)象。由此也在實踐中證明，創(chuàng)設(shè)公益訴訟制度是一個必然需要，也即通過動用私人的力量對國家公權(quán)進(jìn)行制約，以充分發(fā)揮公民和團(tuán)體在保護(hù)公益中的作用。

三、行政公益訴訟中的主體資格

公共利益的主體抽象甚至分散，特定個人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會直接使個人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個人更愿意坐享別人對公共利益的奉獻(xiàn)。這種“搭便車”的心理使得個人難以產(chǎn)生付出高昂成本提起行政訴訟的動機。鑒于公共利益的這種特性，設(shè)立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害時，由它代表國家、社會或公眾向法院提起行政公益訴訟是完全必要的。目前認(rèn)為，能夠代表提起公益訴訟的主體如下：

1、檢察機關(guān)

關(guān)于檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的法律地位，我國學(xué)術(shù)界有不同的觀點。第一種觀點認(rèn)為，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟時處于當(dāng)事人即原告的地位，以原告的身份參與訴訟；第二種觀點認(rèn)為，檢察機關(guān)參加行政訴訟既不作為原告也不代表國家，而是以公益代表人的身份出現(xiàn)；第三種觀點認(rèn)為，檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，同時也是公共利益的代表，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟時，處于公訴人的地位。第三種觀點更符合我國法律邏輯，因為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟后雖然能夠啟動該訴訟程序的發(fā)生，但它不是訴訟程序中的一般原告。檢察機關(guān)的目的在于維護(hù)國家和社會公共利益，對違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為行使法律監(jiān)督權(quán)；而一般原告通常是為了自己的利益，即使它主張公共利益，也并非是當(dāng)然的公益代表人，沒有監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的當(dāng)然職責(zé)，因此檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，其身份與一般原告身份顯然不同。另外，我們也不是將檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的身份僅僅看作是公益代表人，因為檢察機關(guān)除了代表公共利益外，還肩負(fù)著法律監(jiān)督的職能，在提起行政公益訴訟的同時，它還有責(zé)任對該訴訟的公正性、合法性進(jìn)行監(jiān)督，因此它既是者又是訴訟的監(jiān)督者，這與消費者協(xié)會、環(huán)保協(xié)會等公益代表人提起公益訴訟的情形有較大區(qū)別。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，只有處于公訴人的地位，才能與其職權(quán)職責(zé)相適應(yīng)，也才可以避免諸如訴訟費用負(fù)擔(dān)等困境。

2、公益組織

這里的公益組織是指以謀求社會公共利益的非營利性質(zhì)的法人，如消費者協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、宗教組織和慈善機構(gòu)等。公益組織作為行政公益訴訟的原告同普通公民相比具有更多的優(yōu)勢：現(xiàn)在美國法院已承認(rèn)一些保護(hù)歷史文物的公民團(tuán)體，公共福利社團(tuán)、環(huán)境組織等享有行政公益訴訟的原告資格。其他賦予公益組織權(quán)的國家還有德國、日本和英國。我國臺灣地區(qū)行政訴訟法35條規(guī)定：“以公益為目的之社團(tuán)法人，于其章程所定目的范圍內(nèi)，由多數(shù)有共同利益之社員，就一定法律關(guān)系，授予訴訟實施權(quán)者，得為公共利益提訟”。

篇9

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政公益訴訟可行性

對于環(huán)境公共利益的保護(hù)，傳統(tǒng)法律制度采取的是單軌制保護(hù)模式，即由國家作為公共利益的代表來維護(hù)環(huán)境公益。然而，對于沒有監(jiān)督與制約機制的公共權(quán)力，其權(quán)力本身的擴張性和腐蝕性，是每一個掌握公共權(quán)力的人僅僅依靠道德力量所無法改變的。環(huán)境利益是一種公共利益，其利益的保護(hù)同樣受到制約。盡快建立環(huán)境行政公益訴訟制度，充分發(fā)掘公眾參與環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督的巨大潛力，是促進(jìn)我國環(huán)境保護(hù)公益事業(yè)健康發(fā)展的趨勢。

一、環(huán)境行政公益訴訟概念的界定

環(huán)境公益訴訟指致使環(huán)境公共利益遭受侵害時，法律允許公民、環(huán)保組織或特定國家機關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提訟的制度。環(huán)境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關(guān)的訴訟方式和手段。主要包括四個方面的含義：

1.提起環(huán)境公益訴訟的原告一方為特定國家機關(guān)、社會組織及個人。此處所指的特定國家機關(guān)為人民檢察院，它最有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。社會組織及個人可作為環(huán)境行政公益訴訟的原告提訟。

2.環(huán)境行政公益訴訟的被告為管理環(huán)境的政府部門及法律法規(guī)授權(quán)的環(huán)境行政主管部門，也包括按照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。

3.環(huán)境行政公益訴訟的對象是行政主體的具體行政行為或抽象行政行為。

4.環(huán)境公益訴訟的目的在于維護(hù)公共利益，而非提訟當(dāng)事人自己的私利。

二、建立環(huán)境行政公益訴訟的理論依據(jù)

環(huán)境行政公益訴訟制度將成為鼓勵公民參與環(huán)境管理，加強對破壞環(huán)境的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，減少因環(huán)境糾紛導(dǎo)致社會問題的重要手段。環(huán)境行政公益訴訟的建立，主要理論依據(jù)體現(xiàn)在以下兩點：

1.環(huán)境法中的環(huán)境權(quán)理論認(rèn)為，環(huán)境法律關(guān)系的主體擁有享有適宜環(huán)境的權(quán)利，也有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。具體而言，就是有在良好，健康的環(huán)境中生活的權(quán)利，有參與國家環(huán)境管理的權(quán)利，有在環(huán)境保護(hù)方面監(jiān)督、檢舉、控告和訴訟的權(quán)利等。因此，公民的環(huán)境權(quán)利遭到行政行為侵犯的時候，不管是否為直接利害關(guān)系人，均有權(quán)提訟，要求相關(guān)部門追究法律責(zé)任。環(huán)境權(quán)理論的興起為環(huán)境行政公益訴訟制度的建立提供了理論基礎(chǔ)。

2.我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)”。環(huán)境資源就其自然屬性和作為人類生活所必需的要素來說，乃全體公民的共享資源和公共財產(chǎn)，任何人不能對其任意支配、占有和損害；國家是基于全體共有人的委托而行使管理權(quán)的，因而政府作為委托人有責(zé)任管理好這些財產(chǎn)。

當(dāng)行政機關(guān)只注重本地的經(jīng)濟發(fā)展、財政收入的增加，而對日益惡化的環(huán)境污染和環(huán)境破壞現(xiàn)象漠然視之，行政機關(guān)在防治污染方面不依法履行職責(zé)時，任何公民、組織或國家特定機關(guān)均可提起環(huán)境行政公益訴訟，監(jiān)督政府機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織依法履行其職責(zé)或管理環(huán)境的義務(wù)。

環(huán)境作為一種社會公共利益，與每個人的利益都息息相關(guān)，環(huán)境法是一種社會法，從社會法理的觀點而言，環(huán)境公益訴訟制度以社會法思想為底蘊，具有社會法理基礎(chǔ)。

三、建立環(huán)境行政公益訴訟制度的必要性和可行性

環(huán)境行政公益訴訟制度的建立具有一定的理論基礎(chǔ)，在我國，建立環(huán)境行政公益訴訟制度是十分必要的且可行的。

(一)必要性

在我國，環(huán)境污染與生態(tài)破壞已達(dá)到觸目驚心的地步，環(huán)境問題的危機不僅使人民的生命健康和社會生活遭受到嚴(yán)重侵害，而且已成為制約經(jīng)濟發(fā)展、影響社會穩(wěn)定的一個重要因素。針對環(huán)境公益問題，我國實行的是政府行政管理的單軌制保護(hù)體制。這種體制下，不可避免的存在行政體制紊亂和軟弱、行政監(jiān)督缺位與低效、環(huán)境行政執(zhí)法中的地方保護(hù)主義等因素。另外，政府環(huán)境管理行政部門在行政決策過程中可能存在政策的片面性，甚至行政權(quán)利本身對環(huán)境公益構(gòu)成侵害，不能實施保護(hù)環(huán)境的行政行為。可見，這種單軌制體制已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實的需要，尋求解決這種弊端的方法就是建立環(huán)境公益訴訟制度，積極吸納社會團(tuán)體和公眾參與環(huán)境管理，以期改變環(huán)境保護(hù)不力的狀況。

環(huán)境保護(hù)的一個重要方式是預(yù)防為主，在立法上，法律有必要在環(huán)境侵害尚未發(fā)生或尚未完全時就容許公民采用訴訟等司法手段加以解決，阻止環(huán)境公益遭受無法彌補的侵害。由于政府的力量不足以保護(hù)環(huán)境，民眾必須參與環(huán)境行政行為和環(huán)境司法過程。建立環(huán)境公益訴訟是公眾參與保護(hù)公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境公共利益的需求。

因此，基于我國單軌保護(hù)體制下，政府對環(huán)境保護(hù)的不力以及公眾參與環(huán)境保護(hù)的需求，我國有必要建立環(huán)境公益訴訟制度，在政府行政行為上，進(jìn)行監(jiān)督制約，在立法上，肯定公民參與保護(hù)和監(jiān)督環(huán)境公益的程序，在渠道上，暢通環(huán)境公益訴訟，以便更好地保護(hù)我國的環(huán)境。

(二)可行性

我國已經(jīng)存在建立環(huán)境行政公益訴訟制度的基礎(chǔ)，環(huán)境行政公益訴訟制度的建立是可行的，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.有建立環(huán)境公益訴訟制度的法律基礎(chǔ)

《憲法》規(guī)定，國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。同時規(guī)定國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。這些在法律上給環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了強有力的法律依據(jù)。

《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告。這就體現(xiàn)了公民有參與環(huán)境管理的權(quán)利。《刑事訴訟法》規(guī)定，人民檢察院可以提起民事訴訟。這些規(guī)定體現(xiàn)了為維護(hù)公共利益的公益訴訟的精神，為環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了精神依據(jù)。由此可見，人民可以通過訴訟等法律程序?qū)φ畽C構(gòu)行為和權(quán)力形成強制性約束，參與環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督管理。

2.民眾法律和環(huán)境保護(hù)意識的提高

隨著我國公眾法律意識的提高，公眾環(huán)境保護(hù)意識也有了很大的提高，公眾參與環(huán)境保護(hù)的熱情空前提高。另外，社會的各種民間環(huán)保組織和非政府環(huán)保組織將一定范圍內(nèi)個人的的力量聚合在一起，對政府決策具有一定的影響力，對政府環(huán)境行政權(quán)力具有一定的監(jiān)督性。民眾法律和環(huán)境保護(hù)意識的提高為環(huán)境行政公益訴訟制度的建立奠定了一定民眾基礎(chǔ)。

3.國外經(jīng)驗可以借鑒

國外環(huán)境公益訴訟的實踐，為我國建立環(huán)境公益訴訟制度提供了可資借鑒的經(jīng)驗。例如，在美國，環(huán)境法中將環(huán)境行政公益訴訟制度稱作公民訴訟，即公民可以依法對違法排放污染者或未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提出訴訟。這種訴訟方式完全廢除了原告適格理論，原告沒有必要證明自己受到違法行為的直接侵害。在英國，檢察長是唯一在法庭上代表公眾的人，是公共利益的保護(hù)人。私人不能直接提起組織公共性不正當(dāng)行為的訴訟，只能請求檢察長的同意，以檢察長的名義提起。德國、法國的“越權(quán)之訴”“客觀之訴”實際上也是類似于美國集團(tuán)訴訟的模式。

實踐證明，國外的公共訴訟對于維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)、提高環(huán)境質(zhì)量、實行法治發(fā)揮了極大作用，而且在具體的操作實踐中也積累了經(jīng)驗，我們可以吸收其中的精華，并與我國的本土資源相結(jié)合，建立適合我國國情的環(huán)境行政公益訴訟法。

另外，我國已有公益訴訟的案例，這些案例從程序上、實體上為環(huán)境公益訴訟的建立提供和積累了寶貴的經(jīng)驗，為環(huán)境公益訴訟的建立奠定案例基礎(chǔ)。

我國日益嚴(yán)重的環(huán)境問題和政府單軌保護(hù)環(huán)境不力的狀況以及民眾要求參與環(huán)境管理與監(jiān)督的社會現(xiàn)實，有必要盡快建立環(huán)境公益訴訟制度，而我國已經(jīng)具備了建立環(huán)境公益訴訟制度的軟環(huán)境，具有可行性。從保護(hù)公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境公共利益出發(fā)，建立環(huán)境公益訴訟制度勢在必行。

參考文獻(xiàn)

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[3]趙慧.國外公益訴訟制度比較與啟示[J].政法論叢，2002；(5)

篇10

關(guān)鍵詞：公益訴訟 行政公益訴訟 構(gòu)建

行政公益訴訟作為一種新型的訴訟制度，在西方法治國家發(fā)展已相當(dāng)成熟，但我國的行政公益訴訟制度與西方國家相比，在立法和司法方面都明顯滯后。近年來，隨著一些直接關(guān)系國家利益和社會公共利益的案例的出現(xiàn)，公益訴訟尤其是行政公益訴訟已引起全社會的廣泛關(guān)注，逐漸成為一個司法熱點話題。2004年出現(xiàn)的安徽省阜陽市劣質(zhì)奶粉導(dǎo)致大頭娃娃事件，法律博士李剛訴國務(wù)院論證認(rèn)可監(jiān)督委員會，對全國牙防組、中華口腔醫(yī)學(xué)會不具備對外開展產(chǎn)品檢測和質(zhì)量認(rèn)證權(quán)力而擅自接受委托開展對外認(rèn)證的“行政不作為”案，雀巢奶粉產(chǎn)品質(zhì)量事件以及環(huán)境污染問題、資源問題等，不勝枚舉。筆者認(rèn)為，這些案例、事件的出現(xiàn)與行政公權(quán)力的濫用有直接關(guān)系，許多違法、不當(dāng)?shù)男姓袨槭窃诰S護(hù)公共利益的掩護(hù)下，謀取個人利益、部門利益或地方利益，而導(dǎo)致公共利益受到損害。因我國《行政訴訟法》尚未建立行政公益訴訟制度，使法律對一些損害公共利益的行為“鞭長莫及”，放縱和滋長了一些損害公益的違法行為，司法功能未能得到有效發(fā)揮。當(dāng)前，對行政公益訴訟制度進(jìn)行深入細(xì)致的理論研究，從立法和司法上構(gòu)建與完善中國特色的行政公益訴訟制度，在司法實踐中大膽探索和嘗試行政公益訴訟，擴大司法的權(quán)利保護(hù)面，依法維護(hù)社會公共利益已勢在必行。

一、行政公益訴訟的內(nèi)涵與特征

（一）行政公益訴訟的內(nèi)涵

1、公益

公益即公共利益，它是一個用以架構(gòu)公法規(guī)范體系及公權(quán)力或國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的根本要素或概念。公共，是屬于國家的、社會的、公眾的或公有公用的；利益，就是好處。筆者認(rèn)為，行政公益訴訟中的公益，主要有兩層涵義：一是社會公共利益，即社會的、公眾的或公有公用的利益，是社會全部或者部分成員所享有的利益；二是國家公共利益。它既區(qū)別于社會成員個體的利益，也不是社會個體成員利益的簡單相加，而是全體社會成員利益的綜合體。

2、公益訴訟

公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。訴訟早在古羅馬時代就被分為私益訴訟和公益訴訟兩種。顧名思義，私益訴訟就是因侵害私人（包括自然人、法人和其他組織）利益而引發(fā)的訴訟，公益訴訟則是指允許直接利害關(guān)系人以外的公民或組織，根據(jù)法律的授權(quán)，對違反法律侵犯國家利益和社會公共利益的行為，向法院起訴，并由法院追究違法者責(zé)任的訴訟。公益訴訟有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟，包括所有為維護(hù)公共利益的訴訟，既包括國家機關(guān)代表國家以國家的名義提起的訴訟，也包括公民、法人和其他組織以自己的名義對違反法律、法規(guī)侵犯國家利益、社會公共利益的行為，依法向法院提起訴訟，追究相對人法律責(zé)任的活動。而狹義的公益訴訟，則是指國家機關(guān)代表國家以國家的名義提起的公益訴訟?！?】公益訴訟與私益訴訟的根本區(qū)別在于原告提起訴訟是否以維護(hù)公共利益為目的。

3、行政公益訴訟

有學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟，是指同被訴行政行為有或無法律上的直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織（包括作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察院），認(rèn)為行政機關(guān)的違法行政行為侵害了社會公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權(quán)的情況下，以自己的名義所提起的，直接以公共利益為訴訟目的的行政訴訟。【2】筆者同意這個觀點。有學(xué)者認(rèn)為，就我國的情況來說，需要通過行政訴訟保護(hù)的公益種類和情形很多，可以分為國家公共利益、社會公共利益、公眾或者群體公共利益、公平競爭的公共利益等?！?】在傳統(tǒng)“無利益即無訴權(quán)”的觀念支配下，傳統(tǒng)行政訴訟無論在理論上還是在實踐中，均認(rèn)為原告只能就與自己有直接利害關(guān)系的行政行為提起訴訟。也就是說傳統(tǒng)行政訴訟實際上是行政私益訴訟。行政公益訴訟是相對于行政私益訴訟而言的，行政公益訴訟與行政私益訴訟相比，根本區(qū)別一是在于起訴人可以是與案件無直接利害關(guān)系的人，二是在于訴訟的直接目的是主持社會正義，實現(xiàn)社會公平，以維護(hù)國家利益和社會公共利益。

（二）行政公益訴訟特征

行政公益訴訟以維護(hù)不特定多數(shù)人的利益為重要特征，表現(xiàn)在訴請行政主體履行查處損害公益行為的職責(zé)及其他維護(hù)公共利益的職責(zé)，訴請撤銷行政主體損害公益的行為，它與傳統(tǒng)行政訴訟相比，主要有以下幾個特點：

1、行政公益訴訟的目的是維護(hù)公共利益。訴訟對象的公益性是行政公益訴訟區(qū)別于一般行政訴訟的最重要的特征，凡是侵犯公益的違法行政行為均為行政公益訴訟的可訴對象。在公益訴訟中原告的訴訟主張所指向的是公共利益，而非某個人或某些人的利益。盡管一般行政訴訟的判決在對私人利益的保護(hù)產(chǎn)生影響時，也會對社會公共利益的維護(hù)產(chǎn)生一定影響，但這并不能改變其一般行政訴訟的性質(zhì)。相反，行政公益訴訟的判決在對公共利益的維護(hù)產(chǎn)生影響時，也會對某個人或某些人的利益產(chǎn)生影響，但其公益訴訟的性質(zhì)不會因此而改變。行政公益訴訟的目的就是為了保護(hù)國家利益和社會公共利益，制止行政主體濫用權(quán)利，危害國家和社會，促使形成良好社會秩序，追求社會公正、公平。

2、行政公益訴訟的原告不一定與本案有直接利害關(guān)系。起訴主體的廣泛性也是行政公益訴訟的一個重要特征。行政公益訴訟中的原告既可以是直接受到違法行政行為侵害的社會組織和個人，也可以是沒有直接受到違法行政行為侵害的任何機關(guān)、組織和個人，因為公權(quán)受到損害，則受到公權(quán)關(guān)懷的每一個主體均會受到不法行為的間接侵害。在某些公共利益受到侵害時，與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往還是受益者。因此，僅僅依靠直接的利害關(guān)系人來監(jiān)督行政行為是很不夠的，為了有效維護(hù)公共利益，必須賦予與行政行為沒有直接利害關(guān)系的人提起行政訴訟的權(quán)利。

3、行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實的損害，也可以是損害尚未發(fā)生，但可能發(fā)生。訴訟影響的前瞻性是行政公益訴訟的又一個特征。民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴一般必須以客觀存在的已發(fā)生的現(xiàn)實損害事實為依據(jù)，公益訴訟的成立及最終判決，則并不要求損害事實一定發(fā)生。行政公益訴訟爭議的利益通常代表著國家和社會公眾的利益，訴訟結(jié)果往往是國家、公用事業(yè)的重大行為改變，甚至是修改某項法律法規(guī)。因而，行政公益訴訟具有較高的訴訟價值和較強的社會前瞻性。

4、利害關(guān)系不特定性。在私益訴訟中，受到違法行為侵害的往往是法定的合法權(quán)益，而在行政公益訴訟中，違法行政行為侵犯的對象是國家的或不特定多數(shù)人的公共利益，公民個人一般無直接利益上的損失。

二、 行政公益訴訟制度探源

行政公益訴訟起源于羅馬法。在羅馬程式訴訟中，有私益訴訟和公益訴訟之分，前者是保護(hù)個人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起；后者是保護(hù)社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起?！?】故公益訴訟又被稱為罰金訴訟、民眾訴訟。因為市民及有關(guān)團(tuán)體組織是公共社會的組織部分，有享受公共利益的權(quán)利，國家利益、公共利益、個人利益之間有密切的聯(lián)系，當(dāng)公共利益受到侵犯時，實際上公眾享受公共利益的權(quán)利也受到了侵害，按照“有權(quán)利必然有救濟”的原則，保護(hù)公共利益的訴訟制度也就應(yīng)運而生。但事實上，公益訴訟一詞始于20世紀(jì)60年代，國外盡管沒有“公益訴訟”“行政公益訴訟”這一現(xiàn)成的名稱，但一些救濟方式也是為保護(hù)國家利益和公共利益而設(shè)置的，本質(zhì)上是與我們所要探討的公益訴訟是相通的。西方法治國家的行政公益訴訟在立法理論和司法實踐中已得到了較好的發(fā)展和完善，對我國行政公益訴訟制度的構(gòu)建有一定的借鑒與參考價值，我們可以通過對海外各發(fā)達(dá)法治國家行政公益訴訟相關(guān)制度的考察和比較，為我國建立這一制度提供參考。

1、日本的民眾訴訟【5】。在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。民眾訴訟，是指“請求糾正國家或地方公共團(tuán)體的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其它與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的訴訟”。日本行政法學(xué)者認(rèn)為，民眾訴訟的目的并不是為了保護(hù)國民個人的利益，而是為了保護(hù)客觀上的法律秩序，使國民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關(guān)或公共性權(quán)力機構(gòu)行使職權(quán)的行為，監(jiān)督行政法規(guī)的正確適用，具有客觀訴訟的性質(zhì)。日本實務(wù)中比較典型的民眾訴訟形式有：根據(jù)《公職選舉法》進(jìn)行的與公職選舉有關(guān)的訴訟、與直接請求有關(guān)的訴訟、《地方自治法》所規(guī)定的居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票訴訟、有關(guān)最高法院法官的國民審查的訴訟等。

2、德國的公益代表人制度【6】。德國十分注意在行政訴訟中對公共利益的保護(hù)，設(shè)置公益代表人制度并由其參加訴訟，是德國行政公公益訴訟的一大特點。德國學(xué)者認(rèn)為，對于公共利益和私人利益不能用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。因此，為了保障公共利益，德國《行政法院法》第35條第一款、第36條第一款專門確立了公益代表人制度，即由聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯(lián)邦最高行政法院、州高等行 政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權(quán)和變更權(quán)。 作為公益代表人的檢察官在性質(zhì)上屬于司法行政官，而且只受政府命令的約束。

3、美國的“私人檢察總長制度”【7】。美國已經(jīng)形成了一套比較完備的公益訴訟制度，行政公益訴訟是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家，并不將該類訴訟與其他普通訴訟相區(qū)別。也就是說，在美國所謂“行政公益訴訟”與其他普通訴訟一樣受相同的法律調(diào)整，適用相同的訴訟程序。美國《聯(lián)邦行政程序法》第702條規(guī)定：“因行政行為而致使其法定權(quán)利受到不法侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定之行政行為的不利影響或損害，均有權(quán)訴諸司法審查”。私人檢察總長理論是美國聯(lián)邦第二上訴法院在審理紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯案件中發(fā)展出來的理淪 .該案的原告是煤炭消費者，被告是工業(yè)部長和煤炭局長。由于原告不服被告規(guī)定的煤炭價格過高，而根據(jù)1937年煙煤法的規(guī)定要求第二上訴法院審查。被告主張原告沒有起訴資格，因為被告的決定沒有侵犯原告的權(quán)利。上訴法院在判決中針對被告的主張，提出了私人檢察總長理論。法院認(rèn)為，國會為了保護(hù)公共利益，可以授權(quán)檢察總長對行政機關(guān)的行為申請司法審查。國會也有權(quán)以法律指定其他當(dāng)事人作為私人檢察總長，主張公共利益。

4、法國的“越權(quán)之訴”【8】。法國的行政訴訟可分為完全管轄之訴、越權(quán)之訴、解釋之訴和處罰之訴，其中越權(quán)之訴是法國行政法上最重要也是最具特色的訴訟制度，一般認(rèn)為其主要屬于客觀訴訟。越權(quán)之訴是保障行政法治最有效的手段之一，它是指當(dāng)事人的利益由于行政機關(guān)的決定而受到侵害，請求行政法院審查該項決定的合法性并予以撤銷的救濟手段。該訴訟的基礎(chǔ)是為了糾正違法的行政行為，保障良好的社會秩序，公民提起越權(quán)之訴的條件是，必須與所起訴的行政決定有某種利益關(guān)系。這種利益包括物質(zhì)和精神兩種，只要申訴人認(rèn)為自己的利益受到行政行為的侵害就可提起，并不要求與申訴個人利益有直接利害關(guān)系。 如果利益是集體的，或是公共利益時，其中的某一人可以提起，代表該利益的團(tuán)體、組織也可提起。在法國越權(quán)之訴可以免去律師，事先無需繳納訴訟費用。

5、英國的“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”【9】。行政公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”，指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法而提起的訴訟。 按照英國法律規(guī)定，檢察總長代表國王，有權(quán)阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權(quán)，為公共利益而主動請求對行政行為進(jìn)行司法審查。在英國，經(jīng)過長期的、反復(fù)的爭論終于將司法審查的起訴資格放寬到了同行政裁決無直接利害關(guān)系的普通公民和組織。

三、我國確立行政公益訴訟制度的可行性

在我國建立行政公益訴訟制度，既有堅實的法學(xué)理論支持，同時也是社會實踐發(fā)展的迫切需求，以及國際訴訟制度發(fā)展的必然趨勢。

1、我國建立行政公益訴訟制度具有一定的理論和法律依據(jù)。

我國建立行政公益訴訟制度，具有一定的理論依據(jù)?！盁o救濟即無權(quán)利”，是法治主義的最高信條之一。這一理論要求對所有合法權(quán)利，都應(yīng)預(yù)設(shè)、提供充分和合理的救濟，而不論這種權(quán)利是屬于個人性質(zhì)、集體性質(zhì)、還是國家性質(zhì)的利益。同時，我們應(yīng)當(dāng)正視一個現(xiàn)實：行政活動，不可避免地會侵害公共利益。當(dāng)作為公共利益的代表人如行政機關(guān)侵害公共利益時，為了有效維護(hù)公共利益，必須賦予與行政行為沒有直接利害關(guān)系的另一個公益代表人提起行政訴訟的權(quán)利，以追訴和矯正違法行政活動，從而維護(hù)公共利益。

我國建立行政公益訴訟制度，也具有一定的法律依據(jù)。我國現(xiàn)行的多種法律法規(guī)中有關(guān)于公共利益的規(guī)定，如《憲法》第十條、《土地管理法》第二條。《行政處罰法》的立法目的之一是“為了維護(hù)公共利益和社會秩序”。我國憲法第5條規(guī)定： “一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！薄叭魏谓M織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！庇纱丝梢姡⑿姓嬖V訟制度對違法的行政行為予以糾正不僅是完善和發(fā)展行政訴訟制度的需要，而且具有憲法依據(jù)、體現(xiàn)憲法精神，是對憲法抽象條文的具體化和落實。

2、我國行政訴訟的司法實踐為增設(shè)行政公益訴訟制度奠定了基礎(chǔ)。

《行政訴訟法》實施之初，限于經(jīng)驗缺乏，理論尚不豐富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被訴具體行政行為的相對人。這一情況很快就得到了突破，人民法院通過不斷放寬對原告的資格限制，擴大受案范圍，開始受理自身權(quán)利義務(wù)受到具體行政行為影響的相關(guān)人提起的行政訴訟，強化對行政權(quán)力的監(jiān)督。目前我國法官的素質(zhì)已有了較大的提高，各級法院都十分重視在職法官的培訓(xùn)。日益提高的法官整體素質(zhì)，法官隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展，也為設(shè)立行政公益訴訟創(chuàng)造了條件。近幾年，司法實踐中陸續(xù)出現(xiàn)的法律博士李剛訴國務(wù)院論證認(rèn)可監(jiān)督委員會的“行政不作為”案、中國政法大學(xué)碩士郝勁松壯告鐵道部案、青島考生訴教育部案等大量有影響的行政公益訴訟，也推動著行政公益訴訟的發(fā)展。

3、我國建立行政公益訴訟制度有成熟經(jīng)驗的借鑒。

雖然在我國目前還未建立行政公益訴訟制度，但行政公益訴訟制度在西方國家發(fā)展的相當(dāng)成熟，其理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗已相當(dāng)豐富，為我國建立行政公益訴訟制度提供了寶貴的經(jīng)驗。雖然各國的法律傳統(tǒng)和訴訟文化存在差異，但我國有法律移植的成功先例，我們可以將有益的理論與制度吸收、轉(zhuǎn)化，為構(gòu)建符合我國實際國情的行政公益訴訟制度提供實踐依據(jù)，同時也可為我們提供實踐上的可操作性。我們完全可以在原告資格門檻的降低和受案范圍的拓展兩個方面通過立法或司法解釋加以改進(jìn)，使行政公益訴訟名正言順。

總之，在我國建立行政公益訴訟制度，既有堅實的法學(xué)理論支持，社會實踐的發(fā)展更是提出了建立行政公益訴訟制度的急迫需求。法律制度作為社會的上層建筑，不應(yīng)過分落后于社會實踐，如何借鑒已有的相關(guān)法律制度經(jīng)驗，回應(yīng)社會實踐的呼喚，改造我國的行政訴訟制度，已勢在必行。

四、構(gòu)建中國特色的行政公益訴訟制度的設(shè)想

在我國構(gòu)建行政公益訴訟這種新型的訴訟制度，應(yīng)與我國的國情以及整個行政訴訟制度相適應(yīng)。同時，需要深入細(xì)致的理論準(zhǔn)備和一定時期的實踐探索。 筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面著手建立我國的公益訴訟制度：

（一）從立法上明確規(guī)定提起行政公益訴訟的主體資格，詳細(xì)制定訴訟程序。對由什么樣的無直接利害關(guān)系主體提起公益訴訟，理論上存在分歧意見，有的認(rèn)為公益訴訟的原告只能是國家機關(guān)即檢察院，有的認(rèn)為由檢察院進(jìn)行公益公訴有違法理，更多的人主張不論國家機關(guān)，還是公民個人或其他組織均為公益訴訟的原告。筆者認(rèn)為，為使公益保護(hù)獲得可訴性，不應(yīng)苛求起訴人須與本案有直接利害關(guān)系，而應(yīng)賦予所有知情國家和公共利益遭受到侵害的組織和個人提起訴訟的權(quán)利?？筛鶕?jù)我國的國情，做以下三種分類：第一，廣大群眾，指與行政行為雖無直接利害關(guān)系，但其利益因為公益致?lián)p而最終會受到間接侵害而代表公眾起訴的公民、法人或組織；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同時被訴行政行為損害或威脅到社會公益而提起訴訟要求保護(hù)私益和公益的公民、法人或組織；第三，特定組織，指負(fù)有公益職責(zé)有權(quán)就其他機關(guān)的違法行為或不作為提起公益行政訴訟的組織。例如賦予環(huán)保部門對其他機關(guān)污染環(huán)境的行為提起行政訴訟的權(quán)利，這種賦予專門機構(gòu)以責(zé)任的形式來保護(hù)公益在我國是必要的。

（二）行政公益訴訟制度的保護(hù)范圍。確定行政公益訴訟的受案范圍，要體現(xiàn)出維護(hù)公共利益的特點，但是要符合行政訴訟的相關(guān)原理。具體而言，行政公益訴訟的受案范圍比一般行政訴訟寬，其范圍應(yīng)當(dāng)僅限于公共利益受到違法的行政行為或者不作為引起的行政爭議。筆者認(rèn)為具體包括以下幾種情況：其一，行政機關(guān)不主動履行法定職責(zé)，損害公共利益；其二，行政機關(guān)與相對人惡意串通，損害公共利益的行為；其三，行政機關(guān)作為侵害公共利益，受害人為不特定多數(shù)人的具體行政行為；其四，行政機關(guān)的抽象行政行為（規(guī)章以下）侵害公共利益。在開放行政公益訴訟之初，可借鑒西方國家的經(jīng)驗，先在國有資產(chǎn)保護(hù)、壟斷性行業(yè)、同業(yè)競爭等幾個矛盾比較尖銳的領(lǐng)域中引入公益訴訟。同時，法院把好受案關(guān)，只有在公益確實受到違法行政行為的侵害，影響到多數(shù)公民的合法權(quán)益時才能受理。當(dāng)然，對所有涉及到危害國家利益和其他公共利益的行政行為無利害關(guān)系的組織和公民都有權(quán)提起行政訴訟是終極目標(biāo)，但這是一個長期的漸進(jìn)過程。

（三）完善行政公益訴訟的程序。

行政公益訴訟畢竟不同于一般行政訴訟，其影響面更大、更廣，因此筆者認(rèn)為應(yīng)規(guī)定前置審查程序為妥。即在原告向法院起訴之時，須對被訴的行政行為先作比一般行政案件要復(fù)雜得多的審查，確認(rèn)確屬公益訴訟范圍，且原告主體適格才予受理。同時，在行政公益訴訟案件審理過程中，應(yīng)向被訴的行政機關(guān)提出書面建議，要求行政機關(guān)糾正損害國家利益和社會公共利益的行政行為，并要求行政機關(guān)在法律規(guī)定或限定的合理期限內(nèi)予以答復(fù)或處理。當(dāng)行政機關(guān)在規(guī)定或限定期限內(nèi)不予答復(fù)或整改，或原告認(rèn)為處理不當(dāng)時，繼續(xù)審理。這樣可以從源頭上真正解決行政爭議。

（四）舉證責(zé)任的分配。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟的舉證原則是被告負(fù)舉證責(zé)任。那么提起行政公益訴訟應(yīng)由誰負(fù)舉證責(zé)任呢？筆者覺認(rèn)為，對有關(guān)公益損害或可能損害的事實證據(jù)，由原告負(fù)責(zé)提供為宜，因為原告以此為由啟動了行政公益訴訟程序，由其對此負(fù)舉證責(zé)任合情合理；對具體行政行為合法性及相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)的舉證，則應(yīng)由被訴行政機關(guān)承擔(dān)，這也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致；對其他程序上及民事上的有關(guān)事實等，仍應(yīng)遵循“誰主張，誰舉證”的原則，公平合理。

（五）訴訟費用的承擔(dān)。按照立法規(guī)定，訴訟費用一般由敗訴者承擔(dān)，原告先行支付。然而公益訴訟一般牽涉面較大，訴訟費用相應(yīng)較多，所許費用往往非公民一人能承受。如果僅以訴訟費用問題而將原告拒之門外，這無異于強迫公民放棄對公益的訴訟。有必要吸收其它國家的先進(jìn)經(jīng)驗，適當(dāng)減輕公眾因提起公益訴訟的承擔(dān)的費用，對訴訟費用的分擔(dān)做有利于原告的規(guī)定。筆者認(rèn)為，對于行政公益訴訟案件，可以采取不預(yù)受訴訟費的做法，如原告勝訴，訴訟費由被告負(fù)擔(dān)；如原告敗訴，可視案件的不同，收取低廉的費用，原則上原告不負(fù)擔(dān)訴訟費。對某些案件需要進(jìn)行鑒定、檢測、檢驗的，筆者認(rèn)為，涉及的相關(guān)費用應(yīng)從政府部門成立的專門基金中支取，不管原告勝訴還是敗訴，都由政府部門承擔(dān)。如此會促進(jìn)廣大民眾對公共利益的關(guān)心，也加強行政機關(guān)依法行政的高度責(zé)任感。

（六）對原告的獎勵。公民提起行政公益訴訟，往往不是為了個人利益，而是為了公益，有時甚至與私人利益毫無關(guān)系，但提起公益訴訟可能要花費大量的時間、精力和金錢。公益訴訟出于對正義的追求，對秩序的呼喚，要求司法機關(guān)懲惡揚善。立法應(yīng)對原告提起行政公益訴訟所享有的特有權(quán)利及保護(hù)也應(yīng)相應(yīng)作出規(guī)定，讓其充分行使保護(hù)公益權(quán)利之時，其本身利益不受侵犯。行政公益訴訟是一種正義的行為，是國家主人翁民主權(quán)利、民主意識和責(zé)任感的高度體現(xiàn)，應(yīng)該給予獎勵，才能形成良好的社會風(fēng)尚。獎勵是對“護(hù)法”行為的積極、肯定的評價，通過物質(zhì)、精神獎勵，將利益與“護(hù)法”相聯(lián)系，給予勝訴原告適當(dāng)?shù)莫剟?，一方面有利于形成守法的社會環(huán)境，另一方面可以激勵更多的公民或組織監(jiān)督行政行為，維護(hù)社會公益，使行政公益訴訟這種監(jiān)督機制無處不在。

侵權(quán)就應(yīng)該有救濟，而司法救濟應(yīng)該成為一種常規(guī)的、常設(shè)的，最后的救濟底線。無論侵犯的是公共利益還是私有利益，都應(yīng)該有司法救濟來予以保障。隨著社會的進(jìn)步、法制的發(fā)展，傳統(tǒng)的“無利益即無訴權(quán)”的行政訴訟理念，無論在理論上還是在實踐中已不能滿足監(jiān)督行政行為、保護(hù)公共利益的功能，行政公益訴訟這種適應(yīng)社會發(fā)展需要的訴訟制度必將應(yīng)運而生。建立行政公益訴訟制度，一方面需要突破傳統(tǒng)的訴訟觀念，進(jìn)行理論創(chuàng)新，另一方面也需要在實踐中進(jìn)行大膽而有益的探索和嘗試，從而有效地擴大訴訟的權(quán)利保護(hù)面，體現(xiàn)法律對公民權(quán)利，對國家、社會公共利益的切實保護(hù)。我們應(yīng)該從實際國情出發(fā)，吸取西方法治國家行政公益訴訟的成功經(jīng)驗，在立法上構(gòu)建中國特色的行政公益訴訟制度，在司法實踐中有效發(fā)揮行政公益訴訟對公共利益的司法保護(hù)作用，必將會極大地促進(jìn)國家的繁榮和社會的和諧發(fā)展。

注釋：

【1】、孔祥?。骸缎姓袨榭稍V性、原告資格與司法審查》，人民法院出版社2005年版，第182頁。

【2】、楊海坤、黃學(xué)賢：《行政訴訟基本原理與制度完善》，中國人事出版社2005年版，第99頁。

【3】、于安：《行政訴訟的公益訴訟和客觀訴訟問題》，載《法學(xué)》2001年第5期，第21頁。

【4】、宗明：《行政公益訴訟初探》

【5】、（日）鹽野宏：《行政法》楊建順譯，法律出版社1999年版，第430-432頁。

【6】、張劍、楊梅花：《行政公益訴訟初探》

【7】、張劍、楊梅花：《行政公益訴訟初探》