導語：如何才能寫好一篇城鄉(xiāng)建設用地標準，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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1.影響城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模變化的基本因素

1.1 城鄉(xiāng)人口發(fā)展規(guī)模和空間格局的變化

過去各地將城鎮(zhèn)人口發(fā)展規(guī)模和城市化發(fā)展水平盡量做大,以滿足在國家控制人均用地標準審查情況下實現(xiàn)做大城市規(guī)模,發(fā)展地方經濟的目的,對農村建設用地則不管不問?，F(xiàn)在城鄉(xiāng)建設用地作為一個整體,發(fā)展城鎮(zhèn)用地必須將農村人口減少和農村建設用地減少統(tǒng)籌考慮,這就要求城鄉(xiāng)建設用地指標分解時要統(tǒng)籌考慮區(qū)域的人口城鎮(zhèn)化水平、城鎮(zhèn)體系、各城鎮(zhèn)的功能、人口規(guī)模和農村人口及由此引發(fā)的城鎮(zhèn)用地規(guī)模與農村村莊的用地規(guī)模的可能變化情況。

1.2 城鄉(xiāng)經濟發(fā)展規(guī)模和空間格局的變化

在目前經濟發(fā)展階段,由于土地是重要的生產要素,城鄉(xiāng)建設用地特別是城鎮(zhèn)工礦用地是發(fā)展經濟的主要平臺,因此城鄉(xiāng)建設用地與經濟發(fā)展有很大關聯(lián)性,各地也是盡量發(fā)展建設城鎮(zhèn)工礦用地來發(fā)展經濟;與此同時,由于農村建設用地整理復墾存在一定難度,于是出現(xiàn)城鎮(zhèn)存在閑置土地,農村建設用地粗放的城鄉(xiāng)建設用地利用狀況。為實現(xiàn)在控制本區(qū)域的城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模的同時保障本區(qū)域經濟發(fā)展總體目標,必須將各地預期發(fā)展的經濟規(guī)模作為城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模分解的依據(jù),以推動各次區(qū)域挖掘現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設用地存量,增強城鄉(xiāng)建設用地的經濟社會環(huán)境承載力。

1.3 提高節(jié)約集約用地水平的難度

由于各次區(qū)域經濟社會發(fā)展條件不同,城鄉(xiāng)建設用地集約水平的提高難度差異較大,因此需要從區(qū)域人口發(fā)展變化和城鄉(xiāng)建設利用現(xiàn)狀的集約狀況、區(qū)域社會經濟發(fā)展途徑,根據(jù)現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設用地集約利用水平和人口發(fā)展態(tài)勢,分別采用不同的節(jié)約集約用地規(guī)劃標準,再根據(jù)人口的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)模,因地制宜地確定該區(qū)域可能控制的城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模。

2.分解方法

2.1 初步分配系數(shù)測算

初步分配系數(shù)采用比例法和分類法兩種方法分別測算出相對合理的分配比例,并以兩種方法綜合確定。

即α=(α1+α2)/2

其中α1為比例法測算的分配系數(shù),α2為分類法測算的分配系數(shù)。

2.1.1 比例法測算的分配系數(shù)

α1為依據(jù)現(xiàn)有的各次區(qū)域二三產GDP和常住人口規(guī)模占全區(qū)域比重與各次區(qū)域城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模占全區(qū)域的比重關系,以規(guī)劃的2020年各次區(qū)域二三產GDP 和常住人口規(guī)模 占全區(qū)域比重為基數(shù),測算得出的2020年各次區(qū)域城鄉(xiāng)建設占全區(qū)域分配比例。

即α1=(α11+α12)/2

其中α11=各次區(qū)域2020年二三GDP占全區(qū)域比重*各次區(qū)域2005年城鄉(xiāng)建設用地占全區(qū)域比重/各次區(qū)域2005年二三產GDP占全區(qū)域比重;

α12=各次區(qū)域2020年常住人口占全區(qū)域比重*各次區(qū)域2005年城鄉(xiāng)建設用地占全區(qū)域比重/各次區(qū)域2005年常住人口占全區(qū)域比重

2.1.2 分類法測算的分配系數(shù)

測算方法:依據(jù)各次區(qū)域現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)工礦用地、農村常住人口人均農村建設用地和土地集約利用水平,結合人均用地可調整幅度(城鎮(zhèn)有國家規(guī)范標準)和規(guī)劃預測的2020年各次區(qū)域城鎮(zhèn)常住人口、農村常住人口分別確定各次區(qū)域2020年的城鎮(zhèn)工礦和農村建設用地規(guī)模;根據(jù)各次區(qū)域上述兩項城鄉(xiāng)用地規(guī)模之和,測算得出的各次區(qū)域城鄉(xiāng)建設用地占全區(qū)域比重。

即α2=Ci/∑Ci

其中Ci為按照不同次區(qū)域節(jié)約集約用地規(guī)劃標準(可能控制的人均用地標準)可能控制的2020年城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模

Ci=2020年可能控制的人均城鎮(zhèn)工礦用地*規(guī)劃城鎮(zhèn)人口+2020年可能控制的人均農村建設用地*規(guī)劃相應農村人口;各次區(qū)域2020年可能控制的城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模之和=Σ(各次區(qū)域2020年可能控制的人均城鎮(zhèn)工礦用地*規(guī)劃城鎮(zhèn)人口+規(guī)劃2020年可能控制的人均農村建設用地*規(guī)劃農村人口):其中2020年可能控制的人均城鎮(zhèn)工礦用地結合現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)工礦用地水平和可能集約程度,參考國家控制標準要求, 2020年可能控制的人均農村建設用地結合現(xiàn)狀人均農村用地水平和可能集約程度。

2.1.2.1 按現(xiàn)狀不同集約用地水平確定規(guī)劃人均城鎮(zhèn)工礦建設用地標準和各次區(qū)域可能控制的城鎮(zhèn)工礦建設用地規(guī)模

2.1.2.2 按現(xiàn)狀不同集約用地水平確定規(guī)劃人均農村建設用地標準和各次區(qū)域可能控制的農村建設用地規(guī)模

2.1.2.3分配系數(shù)

按照上述分類測算,就可以匯總得出城鎮(zhèn)工礦、農村用地大致的合理分解規(guī)模,并匯總得出各次區(qū)域占全區(qū)域比重。

2.1.3 初步分配系數(shù)結論

綜合上述兩種方法得出各次區(qū)域城鄉(xiāng)建設用地分配系數(shù)取平均值,得出各次區(qū)域城鄉(xiāng)建設用地初步分配系數(shù)。

2.2 調整系數(shù)

根據(jù)調整系數(shù)確定思路,設置以下公式測算調整系數(shù):

β=γ1*γ2*γ3*γ4

其中γ1為建設用地集約利用水平獎懲系數(shù);γ2為耕地保護面積獎勵系數(shù);γ3為違法用地懲戒系數(shù);γ4為區(qū)域發(fā)展統(tǒng)籌系數(shù)。

篇2

關鍵詞：新《用地分類標準》：控規(guī)編制；

中圖分類號：U412.1+4 文獻標識碼：A 文章編號：

1 引言

新《標準》編制的目的就是要在總結舊《標準》的不足與局限性，吸取國際相關經驗的基礎上，制定符合當前城市發(fā)展形勢的城市用地分類體系和規(guī)劃建設用地標準，按照我國落實科學發(fā)展觀、構建和諧社會、實現(xiàn)健康城鎮(zhèn)化的政策要求，有效引導各類城市形成合力的用地結構，提高城市土地的集約利用水平，保證城市高質量、高效率運行發(fā)展，從而促進城市的經濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一實現(xiàn)。

2新的用地分類的特點

新的《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（下面簡稱新《標準》），自2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布以來，現(xiàn)已基本完成，中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部公告第880號了關于《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》的公告，現(xiàn)批準《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》為國家標準，編號為GBJ137—2011，自2012年1月1日起實施。

新用地標準是在總結和提煉原用地標準執(zhí)行21 年來的經驗和教訓基礎上修訂而成，總體而言具有原則性更強、靈活性更大、適用面更廣的特點。

2.1擴大適用范圍

盡管新用地標準仍然沿用“城市用地”分類標準的名稱，但實質內容已擴大到整個市域所管轄的城鄉(xiāng)范圍，這是結合當前城市發(fā)展和規(guī)劃的需要而做的及時調整，也是配合城鄉(xiāng)規(guī)劃法所應有的法律落實與完善。我國正處在城市化的快速發(fā)展進程中，近二十年的發(fā)展事實告訴我們，上一輪規(guī)劃的非城市建設區(qū)很可能成為下一輪規(guī)劃的城市建設區(qū)，倘若城市僅局限于建設區(qū)進行規(guī)劃，待城市真正需要拓展時，其可拓展用地很可能已為農民新村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、區(qū)域基礎設施、臨時建筑甚至違法建筑所占用，給城市規(guī)劃和建設帶來諸多不便。因此，新用地標準將適用范圍由城市規(guī)劃建設區(qū)擴大到整個市域用地，以便于全市域的用地規(guī)劃管理，避免因規(guī)劃缺位所帶來的失誤，而這一部分用地恰是以往城市規(guī)劃中接觸較少的內容。

2.2方便用地分類

新用地標準的劃分充分考慮了在工作中的使用便利性和城市運作的實際狀況，對城市用地進行了合理劃分，有助于準確無誤地界定用地使用性質。例如，居住用地明確為三類，形象地說就是高檔的、普通的和需要改造的三類居住用地，從而避免了以往工作中為二類與三類居住用地、三類與四類居住用地的劃分進行費時討論的現(xiàn)象；取消居住用地中再細分道路用地小類，并將原對外交通用地與道路廣場用地合并為道路與交通設施用地，較好地與實際管理相結合，適應了城市交通發(fā)展內外銜接的大方向，杜絕了部分開發(fā)商拿地后再來規(guī)劃管理部門為其中部分用地是道路用地而非其所買居住用地而爭論的法律漏洞。

2.3考慮發(fā)展變化

中國幅源遼闊，城市從東到西、從南到北、從大到小各有不同。為應對多樣城市的不同需求，新用地標準將原用地標準中僅靠人均建設用地面積來考慮用地發(fā)展變化調整值的辦法，改為依據(jù)對城市(鎮(zhèn))現(xiàn)狀人口狀況、所在氣候區(qū)及規(guī)劃人口規(guī)模等三項要素的綜合考慮來確定用地標準的調整值，并且規(guī)定今后再編制和修訂城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃時，應按照新用地標準來確定規(guī)劃城市建設用地的遠期控制標準，從而有效地指導各地確定遠期規(guī)劃用地標準，也杜絕了部分城市借遠期規(guī)劃之名隨意調整用地標準的可能性。

3新的用地分類標準對控規(guī)編制的影響

新《標準》在制定時，從我國的具體實際條件出發(fā)，參考了外國的可取經驗，并基于5個基本原則調整了分類體系：一是支撐新頒布的城鄉(xiāng)規(guī)劃法的實施，體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：二是滿足城鄉(xiāng)規(guī)劃調查、規(guī)劃要求的同時，兼顧規(guī)劃管理的要求；三是適應政府職能的轉變，結合市場的力量發(fā)揮調控作用，體現(xiàn)規(guī)劃的公共政策屬性；四是對現(xiàn)有多種分類規(guī)范，包括土地現(xiàn)狀用地分類、國民經濟行業(yè)分類、城市綠地分類、居住區(qū)規(guī)劃分類、道路交通規(guī)劃設計規(guī)范等的協(xié)調；五是對現(xiàn)有分類標準繼承的同時調整發(fā)展。

3.1城鄉(xiāng)用地分類

城鄉(xiāng)用地分類中又劃分了建設用地和非建設用地，這種分類的劃分就是為了體現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、切實保護生態(tài)資源的原則。建設用地中又劃分了居民點建設用地、區(qū)域交通設施用地、公用設施用地、特殊用地以及采礦用地五種類。

其中區(qū)域交通設施用地在舊《標準》的對外交通用地的基礎上，考慮到這種用地與城市更加密切，在該用地中將鐵路客貨運站、公路長途客貨運站以及港口碼頭納入城市建設用地分類。特殊用地則在舊《標準》的基礎上，將外事用地納入到了“公共管理與公共服務用地”的范疇內，這是基于這種用地需要占用城市的公共設施與市政公用設施的考慮。在“采礦用地”中，雖然露天礦區(qū)開采后均要做填復處理，改作他用，不是土地的最終利用形式，但是依然將他納入“采礦用地”。

非建設用地在舊《標準》中主要是通過“水域和其他用地”來體現(xiàn)，但是，新《標準》考慮到，“水域和其他用地”的不同種類用地之間的功能存在很大的差異，并且像其中的“村鎮(zhèn)建設用地”、“露天礦用地”等放在不做用地平衡和控制的“水域和其他用地”分類中并不恰當，所以在新《標準》中對非建設用地進行了重新劃分，除了水域和其他用地之外，又多了“農林”用地的劃分種類，這大類用地應是控制開發(fā)的重點區(qū)域。

3.2城市建設用地分類

在新《標準》中，居住用地包括住宅。社區(qū)級及以下級別的道路、綠地、配套服務設施等用地，而且還考慮到了政府發(fā)揮公共服務職能、便于實際管理等要求，將中小學用地劃入公共管理與公共服務用地中，其他社區(qū)級及以下級別的服務配套設施仍屬于居住用地。另外，在二類居住用地中對于保障性用地的劃分體現(xiàn)了國家關注低收入群體的政策屬性。

舊《標準》對于“公共設施用地”的劃分在內容上仍然延續(xù)的是計劃經濟體制的思維模式，但是隨著經濟運行的市場化深入發(fā)展，新《標準》將“公共服務設施用地”分化為“公共管理與公共服務用地”和“商業(yè)服務設施用地”兩大

類，以適應新形勢下“公共服務設施用地”的控規(guī)編制。

舊《標準》中的“倉儲用地”，因為考慮到物流、倉儲、貨運、大型批發(fā)市場這些功能等，在新《標準》中被分類為“物流倉儲用地”，在內涵上增加了物質中轉、配送、批發(fā)、交易等用地內涵，也包括貨運公司車隊的站場，還有舊《標準》“市場用地”中的“大型市場用地”。

“城市交通用地”剝離了舊《標準》中與功能無關的“廣場用地”中的“公共活動廣場用地”，重新整合了城市通勤出行所需求的基本交通用地，包括“城市道路用地”、“綜合交通樞紐用地”、“交通場站用地”和“其他交通設施用地”。

市政公用設施用地在新《標準》的劃分中分為“供應設施用地”、“環(huán)境設施用地”、“安全設施用地”和“其他市政公用設施用地”四個種類，并且將舊《標準》中“交通設施用地”納入到“城市交通設施用地”中。

新《標準》中對“綠地與廣場用地”的劃分，在舊《標準》分類中“綠地”大類的基礎上增加了“廣場”的內涵，而將“生產綠地”納入到城鄉(xiāng)建設用地分類中的“農林和其他用地”分類，“綠化廣場綠地”分成了“公園綠地”、“防護綠地”和“廣場”三個種類。

4結語

新《標準》中用地分類的重新劃分體現(xiàn)的是市場經濟體制下的城市建設現(xiàn)狀，吸取的是多個國家在城市建設中制定先進用地分類方法的經驗，同時也為城市的規(guī)劃和管理提供了一個更加可靠的依據(jù)，為控規(guī)的編制提供了更加明確和細致的表達手段。

參考文獻

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[3]蔡瀛,王朝暉等.控制性詳細規(guī)劃編制的探索與創(chuàng)新[J].城市規(guī)劃,2007(3):9-13.

[4]王駿，張照.控制性詳細規(guī)劃編制的若干動態(tài)與思考.城市規(guī)劃學刊[J].2008，3：89-95

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[6]沈德熙.關于控制性規(guī)劃的思考[J].規(guī)劃師，2007(3).

篇3

關鍵詞：城鄉(xiāng)建設用地；增減掛鉤；現(xiàn)狀；意義及對策

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積、提高耕地質量、節(jié)約集約利用建設用地、城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。簡單地說，就是地方政府借此可以獲得額外的建設用地。2004年，“增減掛鉤”首次見諸于中央文件，2005、2006年零星試點后迅速擴大到全國。

一、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤研究現(xiàn)狀

1. “先占后補”問題。為追求經濟增長、業(yè)績、利益等，部分地方相關部門在掛鉤項目實踐中，經常是未申請用地而先征地，在上級進行相關檢查時才補辦手續(xù)，或申請用地和實際用地不符，實際開發(fā)比申請的要多。

2.僅追求周轉指標使用，耕地占補不平衡。目前，部分地方政府為緩解城鎮(zhèn)擴張壓力及在自身利益驅使下，存在建設指標“未批先用”、試點范圍擅自擴大、復墾耕地質量不達標、周轉指標歸還不及時等問題。在實際增減掛鉤實施中重指標輕復墾、“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象也普遍存在，導致耕地補償落實不到位，耕地質量得不到提高，嚴重影響糧食產量，與掛鉤政策中的“耕地面積不減少、質量不降低”的要求相矛盾。

3. 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤與農村集中居住區(qū)建設結合不夠。部分農村集中居住區(qū)建設用地沒有很好地與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤及萬頃良田工程結合起來，有的甚至在基本農田上啟動建設，用地手續(xù)無法完善?，F(xiàn)已啟動建設的農村集中居住區(qū)，部分存在公共配套設施建設滯后的問題，飲用水、通電、排水系統(tǒng)等建設不到位，幼兒園、衛(wèi)生室、超市等公共服務設施缺乏等，導致入住率不高。

4. 農民的合法利益不易得到保障。一是由于增減掛鉤項目的實施主要由政府主導，這就不可避免地存在一些地方政府只關注城鎮(zhèn)的發(fā)展建設和行政目標的完成，而忽視農民的意愿和利益訴求。二是為集約節(jié)約用地，政府在增減掛鉤項目實施中常將被拆遷農民統(tǒng)一集中安置，這會增加部分農民的耕種距離，導致耕作費用提高，而這一部分費用在補償中較少得到體現(xiàn)。三是雖然在增減掛鉤規(guī)劃中要求的是項目區(qū)要先建后拆，但在實際中常由于資金的短缺而先拆后建，導致被拆遷農民得不到妥善安置。四是為實現(xiàn)建設用地的集約利用，政府往往會采取遷村并點、入住高樓等整理模式，但這并不符合農民傳統(tǒng)的生產生活方式，也在一定程度上增加了農民生活費用。

5.資金來源單一，資金缺口較大。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作主要靠縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)行投入，資金來源比較單一。由于縣區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力有限，尤其是對于經濟實力較弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建新區(qū)資金、復墾整理拆舊區(qū)和農戶補償資金就顯得十分短缺。

二、完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的意義

（1）緩解了城市供地緊張的矛盾。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目的實施，在滿足耕地占補平衡的目標下，將掛鉤的指標用于城鎮(zhèn)建設，既不占用用地年度指標，也不占用規(guī)劃期內建設用地規(guī)模指標，有效緩解了城鎮(zhèn)建設用地指標的壓力，為推動新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化提供了用地支持。

（2）推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。通過掛鉤項目的實施，可以使項目區(qū)分散的農村居民點從自然形態(tài)向規(guī)劃形態(tài)轉變，引導村莊聚并，將鄉(xiāng)村基礎設施和城市基礎設施逐漸融為一體，促進集約節(jié)約用地，還推進了村鎮(zhèn)基礎設施及農村環(huán)境衛(wèi)生整治，改善了居民的居住條件，有利于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會主義新農村建設。

（3）進一步推動了農村土地管理制度改革。對促進土地要素在城鄉(xiāng)之間合理流動，提升農村土地資產的價值，讓邊遠農村共享城市改革發(fā)展取得的成果均具有重要意義。同時，增減掛鉤項目的實施對下一步探索建立耕地保護補償制度、完善耕地占補平衡政策、推進征地制度改革、推進農村產權抵押貸款等方面具有重大促進和導向作用。

三、完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的對策

1、 堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，健全完善項目規(guī)劃管理機制。

政府應當本著公平、公正的原則，根據(jù)地方城市發(fā)展需求水平、城市土地利用績效水平、城市的戰(zhàn)略地位等重要因素確定每年進行城鄉(xiāng)建設用地掛鉤的總量。按照統(tǒng)籌規(guī)劃的要求，把拆舊區(qū)和建新區(qū)作為一個整體放到區(qū)域經濟發(fā)展大局中進行科學定位，統(tǒng)籌考慮區(qū)域城鄉(xiāng)空間、產業(yè)布局和農田、生態(tài)保護，形成城鎮(zhèn)和村莊相互銜接、架構合理的城鄉(xiāng)形態(tài)。要分區(qū)域明確產業(yè)結構、人口密度、復墾耕地標準、環(huán)境保護等要求，建立統(tǒng)籌產業(yè)發(fā)展、新區(qū)建設、生態(tài)環(huán)境建設和文化保護等的綜合規(guī)劃評估體系。強化項目規(guī)劃的實施與監(jiān)督，規(guī)劃編制、審查和監(jiān)督要適當分離，以便規(guī)劃嚴格執(zhí)行。

2、建立完善的資金保障體系，完善掛鉤指標有償使用機制

資金是否能夠到位，是掛鉤能否順利實施的關鍵，而目前各級政府最為頭疼的就是資金問題。資金籌措可以采取上級政府獎勵一點，實施單位籌一點，村級出工補一點的辦法，同時要出臺掛鉤指標有償使用政策，落實用地單位的“占一補一”責任，凡是需要使用掛鉤指標的用地單位，均需按照標準支付指標使用費，收取的掛鉤指標有償使用費專項用于當?shù)氐膾煦^復墾工作。有條件的地方可以嘗試掛鉤復墾企業(yè)化運作，鼓勵企業(yè)或者個人參與掛鉤復墾出資，掛鉤指標優(yōu)先安排給參與投資的企業(yè)。

3、創(chuàng)新新增耕地的收益分配機制和項目區(qū)的補償方式，保障集體和群眾的合法權益

農民最關心的是拆遷復墾的補償能否到位，標準是否能夠接受，新增耕地的利益如何分配。各級政府實施掛鉤工程之前，必須根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，制定處切實可行的補償標準和利益分配機制，要充分尊重農民意愿，不得搞強制拆遷，切實維護被拆遷戶的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群眾意見，有針對性地進行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公開，形成專門的利益分配機制。

4、進一步整合多方資源。

單靠縣（區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的有限財力來繼續(xù)推進該項工作，難度不斷加大。為了更好地推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作的深入開展，建議整合各方力量籌集資金。一是要進一步加大資金籌措力度，保證掛鉤復墾項目資金的及時到位。新增建設用地有償使用費和其它土地復墾專項資金盡快用于掛鉤土地及其他建設用地的開發(fā)整理工作。二是要結合本地區(qū)實際，設立掛鉤專項資金，建新留用區(qū)土地出讓金、土地整理專項資金等籌集后的不足部分可以使用農業(yè)開發(fā)銀行貸款、農業(yè)重點開發(fā)建設資金及土地出讓純收益中用于農業(yè)開發(fā)的資金。三是要積極爭取上級支持，整合農村道路改造、改水、改廁等扶持資金和農業(yè)開發(fā)、節(jié)水灌溉等項目資金。四是探索建立多元化、多渠道的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤資金籌措機制，采用市場運作、業(yè)主開發(fā)的模式，廣泛吸納社會資金投入工程實施。

參考文獻：

[1]國務院辦公廳.關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知[Z].明電（2004）20號.

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【關鍵詞】城鄉(xiāng)規(guī)劃；土地利用；土地節(jié)約集約

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地節(jié)約集約利用概念

2008年，國務院《關于促進節(jié)約集約用地的通知》明確要求，切實保護耕地，大力促進節(jié)約集約用地：一要按照節(jié)約集約用地原則，審查調整各類相關規(guī)劃和用地標準。二要充分利用現(xiàn)有建設用地，大力提高建設用地利用效率。三要充分發(fā)揮市場配置土地資源基礎性作用，健全節(jié)約集約用地長效機制。四要強化農村土地管理，穩(wěn)步推進農村集體建設用地節(jié)約集約利用。五要加強監(jiān)督檢查，全面落實節(jié)約集約用地責任[1]。將中央政策落實到實處，節(jié)約集約用地，就是如何更有效地利用土地，以最小的土地成本，滿足城鄉(xiāng)經濟發(fā)展與環(huán)境建設的需要。土地的節(jié)約集約利用，最關鍵的就是要對土地資源進行集約經營。土地集約經營是在單位土地面積上投入較多生產資料等要素，城鄉(xiāng)規(guī)劃中同一塊土地面積上聚集的相關要素越多意味著該土地利用的集約度越高。

2 我國城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地節(jié)約集約利用的現(xiàn)狀

2013年12月國土資源部的“第二次全國土地調查主要數(shù)據(jù)成果”顯示，截止到2009年12月31日，全國建設用地從第一次調查時的2918.0萬公頃（4.38億畝）增加到3500.0萬公頃（5.25億畝），增加了581.9萬公頃（8729萬畝）。而耕地13538.5萬公頃（20.31億畝），這與傳統(tǒng)數(shù)據(jù)18億畝多的耕地相比，多出2億畝[2]。但到了2012年，全國耕地數(shù)據(jù)是20.27億畝，而2013年全國糧食播種面積是16.79億畝[3] 。建設用地和耕地數(shù)據(jù)的變化顯示，我國國耕地總量有所減少，建設占用耕地數(shù)量上漲，用地形勢依然十分嚴峻，仍需要堅持嚴格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度。具體表現(xiàn)如下：

2.1土地利用集約度不高，粗放利用問題比較突出。由于過去節(jié)約土地資源的意識沒有樹立起來，長期以來形成了城鄉(xiāng)規(guī)劃中粗放用地的不良習慣，各個地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃時都不同程度的存在土地資源的浪費現(xiàn)象，寶貴的土地資源沒能得到充分、有效、及時利用。

2.2用地結構不夠合理，土地浪費現(xiàn)象嚴重。從城鄉(xiāng)發(fā)展看，一些地區(qū)城鄉(xiāng)用地規(guī)模擴張過快，城鄉(xiāng)內部土地利用結構不合理， 城鄉(xiāng)公用設施、公共建筑的建設過分強調規(guī)模。有些城鄉(xiāng)地區(qū)工業(yè)用地除生產及輔助設施用地外，其內部行政辦公和生活服務設施用地等非生產性用地所占比例過大[4]。

2.3一些不合法現(xiàn)象嚴重影響節(jié)約集約利用土地。當前，一些地方為片面追求經濟發(fā)展、新農村建設、發(fā)展休閑農業(yè)等，不顧“三令五申”和法律法規(guī)，未批先用、非法占用耕地，修建臨時性建筑和永久性建筑。這些行為嚴重影響了土地的節(jié)約和集約利用。

2.4城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)管機制不完善，執(zhí)法力度不大。有些地區(qū)對節(jié)約集約用地的責任機制和考核機制還沒有建立，相關的配套政策措施不夠完善，建設用地批前、批中、批后的全程跟蹤監(jiān)督還不夠。對空置、閑置土地的查處力度不夠大，對各種違法違規(guī)用地查處力度不夠到位，影響了城鄉(xiāng)規(guī)劃中節(jié)約集約利用土地的實際效果。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃中節(jié)約集約用地的思考

3.1加強監(jiān)管，切實做到節(jié)約集約用地。

3.1.1城鄉(xiāng)規(guī)劃時要科學用地， 從根本上阻斷土地浪費。要轉變土地管理的職能和方式，樹立長遠開發(fā)和利用土地資源的觀念，做好城市、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接，整合用地資源，優(yōu)化利用結構。嚴格監(jiān)督建設用地項目規(guī)劃預審和審批關，不符合國家產業(yè)政策、集約用地標準、土地利用總體規(guī)劃的用地項目堅決不予供地，從源頭上阻斷浪費土地行為的發(fā)生[5]。

3.1.2嚴格貫徹國家有關土地的各項規(guī)定，預防土地濫用。在落實經營性用地、工業(yè)用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的用地招標、拍賣、掛牌出讓的制度基礎上，對國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施，城市基礎設施以及各類社會事業(yè)用地積極探索實行有償使用。其他建設用地嚴格實行市場配置、有償使用。

3.1.3建立嚴格的監(jiān)管制度，謹防不合理用地。 按照“項目建設用地控制指標”的有關要求，嚴格審核建設項目用地投資強度、建筑容積率、投資期限等指標。同時，還應對各類用地的規(guī)模進行嚴格的控制和核查。加強建設用地審批后的跟蹤管理，對所有新供地項目實行跟蹤管理，確保能按照土地管理法律法規(guī)的有關規(guī)定和土地出讓合同約定的要求用地[6]。

3.2城鄉(xiāng)規(guī)劃中建立評價體系，利于土地節(jié)約集約利用。

針對城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用情況，可以建立專門的評價體系。評價體系既要反映土地節(jié)約集約利用的共性，又要體現(xiàn)不同城市土地利用的特征[7]。評價指標體系可以與不同城市土地節(jié)約集約利用評價的各個層次的空間范圍相對應，同時與節(jié)約集約利用的內涵保持一致。

對于一個區(qū)域的土地節(jié)約和集約利用情況的綜合評價指標的具體構建，主要從分地類和分區(qū)域兩種方法入手。分地類節(jié)約和集約利用評價指標體系又分為農用地和建設用地兩大類，分區(qū)節(jié)約和集約利用評價指標體系又分為城市和農村等類型。再往下分，農用地節(jié)約集約利用評價指標體系又分為耕地評價指標體系、園地評價指標體系、林地評價指標體系三個小類[8]。建設用地節(jié)約集約利用評價指標體系又分為城鎮(zhèn)用地評價指標體系、農村居民點評價指標體系和交通運輸用地評價指標體系等類型。區(qū)域節(jié)約和集約用地評價指標體系以整個區(qū)域綜合土地節(jié)約和集約利用作為評價對象，側重從區(qū)域整體用地布局、用地結構、土地開發(fā)利用強度以及土地利用合理性等方面，評價土地總體的使用效率和潛力。

我國土地資源雖然豐富，但由于人口眾多，人均可使用的土地面積有限。再加上近幾年城鄉(xiāng)建設飛速發(fā)展，對土地的需求量急劇增加。這種形勢下，城鄉(xiāng)規(guī)劃中更要堅持節(jié)約集約的土地利用原則，這樣才能最合理的利用土地資源，將現(xiàn)有面積的土地作用發(fā)揮到最大。

參考文獻

[1]李振；土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的協(xié)調[J]；中國新技術新產品，2013，24：153.

[2]張佳林；管理與土地節(jié)約利用關系[J]；民營科技，2013，7：88.

[3]侯麗鴻；談城市規(guī)劃與城市土地資源的利用[J]；山西建筑，2014，3：34-36.

[4]吳洋，曹麗；談城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的發(fā)展[J]；魅力中國，2013，25：23.

[5]董云，馬飛躍；探索科學用地方式促進土地節(jié)約集約利用[J]；資源與人居環(huán)，2013，11：27-30.

[6]戴非平；探索土地節(jié)約集約利用之道[J]；中國房地產，2014，1：43-44.

篇5

為進一步加強全縣土地資源管理，根據(jù)上級有關文件規(guī)定和《縣制止違法違規(guī)用地共同監(jiān)管辦法》要求，結合我縣實際，現(xiàn)就進一步加強土地管理、規(guī)范用地行為通知如下：

一、嚴格土地用途管制

建設項目用地必須符合土地利用總體規(guī)劃。對不符合土地利用總體規(guī)劃、未納入年度土地利用計劃、未取得用地預審的項目不得辦理建設規(guī)劃許可證、項目審批、核準（備案）、環(huán)評等手續(xù)；禁止擅自占用耕地搞非農業(yè)建設；農用地轉為建設用地必須依法辦理農用地轉用審批手續(xù)，未經批準不得擅自將農用地轉為建設用地；嚴禁借流轉、增減掛鉤之名擅自擴大建設用地規(guī)模；嚴禁通過“以租代征”方式非法使用農民集體所有土地進行非農業(yè)項目建設。

二、嚴格項目用地監(jiān)管

（一）嚴格工業(yè)項目用地管理。按照“三個集中”的原則，工業(yè)項目必須向園區(qū)集中，限制區(qū)外選址。園區(qū)用地必須納入國土資源部門統(tǒng)一管理，未取得用地手續(xù)的工業(yè)項目，不得開工建設。區(qū)外新建的資源型、農副產品初加工、手工業(yè)、無污染的輕工業(yè)等項目，由發(fā)改、規(guī)劃、國土、住建、環(huán)保等部門聯(lián)合審核認定后，優(yōu)先使用農村集體建設用地。嚴格項目用地預審，新建工業(yè)項目要嚴格按照《工業(yè)項目建設用地控制指標》要求，必須同時符合“四項指標”（投資強度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務設施用地標準）。新用地工業(yè)項目在《國有建設用地使用權出讓合同》中要約定建設項目投資強度、開工和竣工時間、容積率、建筑密度等規(guī)劃設計條件，并按約定事項進行監(jiān)管。對不按約定事項使用土地的，依照約定追究相應責任；擅自改變土地用途等重大違約的，無償收回土地。對使用農村集體建設用地的項目，在管理方式上參照上述方式執(zhí)行。分期建設的工業(yè)項目分期供地，當期實際投資額和建設進度未達到有關約定條件的，不安排后期用地。

（二）嚴格經營性項目用地管理。對以招標、拍賣、掛牌方式取得國有建設用地使用權的經營性用地，任何單位和個人不得擅自更改規(guī)劃設計條件。因非企業(yè)原因確需調整的，在與建設用地使用權人協(xié)商達成一致的基礎上，規(guī)劃管理部門出具新的《規(guī)劃設計條件通知書》，國土資源部門按規(guī)定重新進行招標、拍賣、掛牌出讓；如不能與建設用地使用權人協(xié)商一致的，必須依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的公開程序進行。規(guī)劃部門在設定出讓地塊規(guī)劃設計條件時必須按照規(guī)定明確項目建設容積率的上下限值。

（三）嚴格農業(yè)結構調整項目用地管理。農業(yè)結構調整涉及農用地結構調整的，必須符合土地利用總體規(guī)劃?？茖W界定設施農用地的范圍，即直接用于經營性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養(yǎng)殖的生產設施用地及其相應附屬設施用地，農村宅基地以外的晾曬場等農業(yè)設施用地。設施用地須按照相關規(guī)定辦理用地手續(xù)，占用耕地的須占補平衡。在以農業(yè)為依托的休閑觀光項目以及各類農業(yè)園區(qū)，涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、中高檔展銷等建筑項目的用地，不屬于設施農用地范圍，按非農建設用地管理，依法辦理建設用地審批手續(xù)。進行工廠化作物栽培的，附屬設施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模5%以內，但最多不超過10畝；進行規(guī)?；N植的附屬設施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模3%以內，但最多不超過10畝；規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖的附屬設施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模7%以內（其中，規(guī)?；B(yǎng)牛、養(yǎng)羊的附屬設施用地規(guī)模比例控制在10%以內），但最多不超過15畝；水產養(yǎng)殖的附屬設施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模7%以內，但最多不超過10畝。

合理選址設施農業(yè)用地，盡量利用荒山荒坡、灘涂等未利用地和低效閑置的土地，不占或少占耕地，嚴禁占用基本農田；設施用地不得改變土地用途，禁止擅自或變相將設施農用地用于其他非農建設；不得超過用地標準，禁止擅自擴大設施用地規(guī)?；蛲ㄟ^分次申報用地變相擴大設施用地規(guī)模；不得改變直接從事或服務于農業(yè)生產的設施性質，禁止擅自將設施用于其他經營。

三、規(guī)范推進農村土地管理改革工作

（一）規(guī)范實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目。土地綜合整治項目的實施，堅持先立項后實施的原則，對拆舊區(qū)的農村建設用地必須及時進行復耕用于農業(yè)生產。引導農民參與集體建設用地流轉，依法流轉的集體建設用地，不得用于商品住宅開發(fā)。

（二）嚴格農村住房用地的管理。農村住房建設必須按照“三個集中”的原則進行規(guī)劃選址，嚴格按照農民建房用地規(guī)定的條件、標準和審批程序辦理用地手續(xù)。建立宅基地全員實名登記管理制度，嚴格一戶一宅、法定面積等制度。對出租、出賣住房再申請宅基地的不予受理用地報批手續(xù)。

四、加強土地執(zhí)法監(jiān)管

（一）嚴禁違法用地。嚴禁未批先建、未供即用行為，堅決杜絕借觀光農業(yè)、旅游農業(yè)、設施農用地等名目圈占土地，甚至建私人會所等行為；新建項目要嚴格按照《縣新增建設用地指標使用管理暫行辦法》和縣政府關于申報建設用地指標的有關要求進行預申請。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)是耕地保護的第一責任主體，必須切實履行耕地保護職責。

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關鍵詞：農村新民居；公共政策；節(jié)約用地；增值收益分配

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2013）07-0074-03

新民居建設是改善農村人居環(huán)境的現(xiàn)實需要，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展的有效途徑，其作為推動城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的重要力量，也是在農村踐行科學發(fā)展觀的有效載體。其中，土地節(jié)約集約利用問題是新民居建設的核心問題之一。樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念、制定農村新民居建設節(jié)地制度，創(chuàng)新節(jié)約用地增值收益分配模式，激勵農村新民居建設節(jié)地行為，具有十分重要的實踐指導意義。

一、農村新民居建設的土地政策

公共政策是公共權力機關在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中，依據(jù)特定時期的目標、經由政治過程所選擇和制定的行為準則。農村新民居建設的土地政策就是政府在農村新民居建設過程中對土地這種生產要素及其增值收益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中，依據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展和全面加快社會主義新農村建設的目標，經由各級利益主體參與的政治過程所選擇和制定的行為準則。

1.新民居建設用地政策的核心內容及政策目標。當前我國農村新民居建設用地政策的核心內容是： 在確保耕地和基本農田總量不減少、質量不降低、建設用地總量不增加的前提下，經批準新民居建設可先占一部分農用地進行周轉，待村民入住新居后，將舊村址復墾，歸還周轉用地。同時按照舊村址復墾規(guī)劃，增加的耕地在歸還周轉用地、留足農村發(fā)展用地后，其余部分可作為土地轉置換指標，置換城鎮(zhèn)建設用地。

其政策目標是：依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。

2.新民居建設用地政策的執(zhí)行要求。新村規(guī)劃面積原則上應當控制在原村址面積的三分之二以內；農村居民人均占地面積原則上控制在120平方米以內；居民建筑面積每戶不宜超過250平方米；一戶一宅。采取“先占后補”的辦法補充耕地面積為周轉用地面積的1.2倍；周轉用地不屬于新增建設用地不需要繳納新增建設用地有償使用費；周轉用地最多不超過50畝；使用年限為3—4年。

3.新民居建設用地政策的預期執(zhí)行效果。在新民居建設中，要將舊村址復墾為耕地，歸還周轉用地、留足農村發(fā)展用地后，其余部分可作為土地置換指標，轉換城鎮(zhèn)建設用地。置換指標可以有償轉讓，原則上在縣域范圍轉讓。對確需在市區(qū)范圍內進行置換的，必須經省政府批準。置換指標的使用要把握好用地結構和比例，統(tǒng)籌安排房地產開發(fā)、現(xiàn)代服務業(yè)等第三產業(yè)和其他產業(yè)項目用地。房地產開發(fā)項目中，要有一定比例的保障性住房、經濟適用房、廉租房、中小戶型普通商品房。新民居建設節(jié)余出來的土地，不能用于“小產權房”。

二、河北省農村新民居建設節(jié)約集約用地情況分析

1.河北省農村住宅建設的現(xiàn)狀。隨著中國農村經濟社會的發(fā)展和農民收入水平的提高，廣大農村地區(qū)農民建設住房、改善居住條件的愿望十分迫切。2009年河北全省農村竣工房屋面積4450萬平方米，其中住宅面積4134萬平方米，占所有竣工房屋面積的92.90%。農民用于居住的消費支出僅次于食品消費，居第二位。

通過1985-2009年河北省農村住宅面積及住宅占所有住房面積比可以看出，從1985年到1997年，農村住宅面積經歷了增長—下降—增長—下降—增長的波動演進階段，從1998年到2009年處于基本穩(wěn)定階段。那么，住宅面積的增加，土地來源是什么？會不會影響耕地面積，能否達到新民居建設的政策執(zhí)行目標？

通過表1“河北省主要年份常用耕地面積變動情況”可以看出：河北省耕地總面積和人均常用耕地面積都在減少，主要原因就是建設占地。尤其是2008年，建設占地占耕地減少面積比重上升到43.66%。顯然，城市要發(fā)展，農村要建設，耕地要保護，土地節(jié)約集約利用的問題十分關鍵。

2.河北省農村新民居建設節(jié)約集約用地的理論分析。按照農村新民居建設的要求，節(jié)約集約用地潛力很大。其主要計算方法如下：

方法一：從人均用地測算農村新民居建設節(jié)約的用地

農村居民點人均建設用地指標參照《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（GBS0188——2007），結合土地利用總體規(guī)劃確定表2，對照此表，將需計算地區(qū)人均實際建設面積與標準面積之差，乘以人口數(shù)，便是節(jié)約的用地。

方法二：從戶均宅基地規(guī)模測算節(jié)約的用地

根據(jù)國家及地方具體規(guī)定，確定合理戶均用地標準，用此標準和實際戶均用地面積并結合整理區(qū)域內總戶數(shù)，即可計算出節(jié)約的用地。

3.河北省農村新民居建設節(jié)約集約用地的實際效果。根據(jù)二次土地調查數(shù)據(jù)，河北省村莊建設用地1761萬畝，人均占地達到295平方米，村莊建設用地占全部建設用地的58.4%。另外，全省不同程度存在“空心村”現(xiàn)象的村莊約有7500個，占全部村莊的15%左右，空心村面積平均在20%—30%左右，造成土地閑置浪費達60萬畝左右。

省國土資源廳按照國土資源部城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，提出了實行周轉用地政策。這一政策的主要內容就是對列入省級新民居示范村的，經批準可先占一部分農用地進行新村建設，待村民入住新居后，將舊村復墾，再歸還周轉用地。同時規(guī)定，新民居建設中，在將舊村址復墾為耕地、歸還周轉用地、留足農村發(fā)展用地后，其余部分可作為增減掛鉤指標，在縣域范圍內有償轉讓使用。這一政策的執(zhí)行有利于推動農村新民居建設土地的節(jié)約集約利用。

據(jù)統(tǒng)計，2010年河北省列入計劃的2000個省級新民居示范村，除原址拆建外，有928個村需要通過辦理周轉用地才能開工建設。目前村莊平均占地約為300畝左右，按節(jié)地50%計算，每個村可節(jié)余土地150畝。按一個行政村平均節(jié)地80畝（保守估算）計，到2012年全省完成7500個新民居建設示范村（扣除復墾部分），可為全省增加建設用地約50萬畝。

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的運用，也為引進企業(yè)介入新民居建設創(chuàng)造了條件，形成了企業(yè)先下鄉(xiāng)幫建新村、復墾舊村，再回城拿地搞開發(fā)的新的市場化運作模式。

三、構建基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的農村新民居建設節(jié)地機制

基于上述調研分析，我們認為，在新農村建設中必須高度重視新民居建設節(jié)約集約用地工作，采取切實有效的方略舉措，構建符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求的農村新民居建設節(jié)地機制。

1.實施不同村莊分類發(fā)展，加強新民居建設用地規(guī)劃。根據(jù)新民居建設的實際情況調查來看，行政村劃可分為七類：城中村、城邊村、城郊村、發(fā)展村、控制村、萎縮村和搬遷村。每種類型村的具體含義為：

（1）城中村指城市及建制鎮(zhèn)現(xiàn)狀建成區(qū)范圍內的村莊。此類村莊一般區(qū)位條件較好，村莊周邊城市基礎設施較為齊全，近期具備納入城鄉(xiāng)一體化改造的條件。

（2）城邊村是指除了城中村以外，各城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中確立的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內的村莊。

（3）城郊村是指位于城市發(fā)展備用地、城市遠景規(guī)劃控制范圍內的村莊。

（4）發(fā)展村主要是指規(guī)劃中心村，現(xiàn)狀具有一定發(fā)展規(guī)模和基礎、未來具有較大發(fā)展前景的村莊。

（5）控制村主要指規(guī)劃基層村，依托中心村，需要對其發(fā)展規(guī)模進行一定的控制。

（6）萎縮村主要指規(guī)劃需要行政撤并的村莊。由于受到發(fā)展條件或特殊條件的制約而需要在行政撤并的基礎上進行部分遷移，依據(jù)實際情況可適當保留的部分農居點。

（7）搬遷村主要指位于山區(qū)，村莊發(fā)展受到很大限制而考慮將其納入“下山脫貧計劃”的村莊；或因重大工程設施建設須拆遷、或位于風景區(qū)核心區(qū)和水源保護區(qū)內而需要對其進行搬遷的村莊；以及有嚴重地質災害影響需遷移的村莊。

新民居建設用地規(guī)劃要有利于農村土地資源配置，拓展村級發(fā)展空間，應該遵循以下原則：不同類型的村莊采取不同的節(jié)地措施，村級區(qū)劃調整要從有利于發(fā)展、方便群眾生產生活出發(fā)。新的村址選擇要綜合考慮經濟狀況、基礎設施條件、道路交通等因素；村級區(qū)劃的調整應規(guī)模適度，布局合理，節(jié)約用地。

2.樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念，制定農村新民居建設節(jié)地制度。隨著我國社會經濟的高速發(fā)展，城市化、工業(yè)化快速推進，土地成為稀缺資源，形成了城市和工業(yè)“有錢買不到地”的情況。與此同時，農村新民居建設雖然可以節(jié)省出大量的土地，但卻面臨著建設資金瓶頸的制約。一方面是城市建設有錢沒地，一方面是農村新民居建設有地沒錢，這種情況，既制約了城市，又束縛了農村。要解決農村新民居建設資金難題，破解城市建設土地緊張困境，就必須樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念，建立農村新民居建設節(jié)地制度。政府制定政策，盤活農村土地，實現(xiàn)土地、資金等生產要素在城鄉(xiāng)之間合理良性流動。

3.創(chuàng)新節(jié)約用地增值收益分配模式，激勵農村新民居建設節(jié)地行為。核心思想就是“節(jié)地引資，錢隨地來”，以城帶鄉(xiāng)，以工補農，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，共同發(fā)展。具體操作方法是：首先要發(fā)揮政府的主導作用，成立“全省農村新民居建設土地專用周轉基金。其次，該基金由省財政廳結合省國土資源廳利用政府拍賣城市建設用地和工業(yè)用地收入的一部分，用于政府購買農村土地置換建設用地指標。該資金要預先墊付新民居建設，新民居建完后，農村用節(jié)余的土地抵款。最后，政府應通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的辦法，把收儲的建設用地指標拍賣給城市開發(fā)商或工業(yè)企業(yè)。這樣形成良性循環(huán)，達到村民、農村、城市、企業(yè)、政府多贏的目標。這里的關鍵點是建設用地指標的土地價格及分配問題。價格的制定應本著讓利于民、讓農民得實惠的原則，對全省的地價收入進行綜合測算，就高不就低。

參考文獻：

[1]唐振龍，劉娜，劉炳強.關于河北省農村新民居建設的實證性研究[J].中國農學通報，2011，27（6）.

[2]趙艷霞，王立東，尹景瑞.鄉(xiāng)村治 理的路徑分析——基于唐山農村新民居建設的調查[J].前沿，2009，12（5）.

[3]劉志青，王余丁，張曉軍.新農村建設——新民居建設影響因素分析[J].中國住宅設施，2011，11（38-40）.

篇7

關鍵詞：農村居民點用地；規(guī)模預測；茌平縣

0 緒論

在我國快速城鎮(zhèn)化進程中，建設用地擴張和耕地保護之間的矛盾日益突出，我國政府制定了最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的土地管理制度以及最嚴格的節(jié)約用地制度。農村居民點用地是構成建設用地的主體之一，因此做好農村居民點的規(guī)模預測和布局，對于是耕地保護、測算農村建設用地整治潛力以及城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的順利實施具有十分重要的意義。

農村居民點用地（rural settlement area）是指不設鎮(zhèn)建制的集鎮(zhèn)和村莊居 民點用地[1]。具體說來是建制鎮(zhèn)以下的鄉(xiāng)和村，以及零散農戶、工副業(yè)生產、畜圈和曬場等生產設施占用的土地，也包括村內村旁樹木和村內道路占地 [2]。

1 研究區(qū)概況、數(shù)據(jù)來源以及研究方法

1.1 茌平縣概況

茌平縣位于黃河下游魯西平原，為聊城市轄縣，系山東省改革開放試點縣。地處北緯36°22′～36°45′，東經115°54′～116°24′。東鄰齊河縣，西接聊城市市政府所在地東昌府區(qū)和臨清市，南連東阿縣，北靠高唐縣?？h域面積1120平方公里，總人口約60萬。西南距聊城35公里，距離山東省省會濟南75公里。

2009年茌平縣的農村居民點用地面積為12390.08公頃，而全縣的總農村人口為51.45萬人，人均占地240.82平方米，嚴重超出農村建設用地標準。

1.2 數(shù)據(jù)來源

本文大部分數(shù)據(jù)來源于《聊城年鑒》（2001-2010），《茌平縣統(tǒng)計年鑒》以及茌平縣人民政府網站，茌平縣農業(yè)網。

1.3 研究方法

（1）分別利用自然增長率法和趨勢預測法，預測出茌平縣2015年的總人口，并根據(jù)城鎮(zhèn)化率預測出2015年的農村人口數(shù)；

（2）分別利用人均指標定額法預測、部門預測和定額指標結合的方法對茌平縣2015年的農村居民點用地規(guī)模進行預測，多種方法的綜合使用確保預測結果的合理性與科學性。

2 人口預測過程

2.1 茌平縣2015年總人口預測

（1）自然增長法預測總人口數(shù)

人口自然增長率法的計算公式包括人口自然增長和人口機械增長兩個部分，其公式為：

P=P0（1+K）n + P

式中：P為目標年人口總數(shù)；P0為基期人口數(shù)；K為人口自然增長率（‰）；P為人口的機械增長；N指年限。

依據(jù)上述公式，茌平縣2010年的人口為60萬，為基期的人口數(shù)P0；在茌平縣2011年的政府工作報告中要確?！笆濉逼陂g人口自然增長能夠控制在7.5‰以內，所以取K=7.5‰；根據(jù)1992～2005年茌平縣人口機械變動情況，確定每年的人口機械增長數(shù)為300，所以P=1500，計算得出2015年茌平縣的總人口為62.40萬人。

（2）趨勢分析方法預測總人口數(shù)

趨勢分析預測法是根據(jù)已有的歷年的數(shù)據(jù)，利用Excel軟件中建立相應趨勢的擬合曲線，通過趨勢分析，計算得到未來時間段數(shù)據(jù)的方法[2]。統(tǒng)計茌平縣2001-2010年的人口變動情況，如圖1所示總人口數(shù)在時間序列上有顯著的變化趨勢，總人口數(shù)與年份之間的相關系數(shù)為0.955，在此基礎上預測2015年茌平縣人口規(guī)模為62.46萬人。

圖1 2001-2010年茌平縣總人口數(shù)變動趨勢圖

（3）人口預測結果的確定

利用自然增長率方法預測2015年茌平縣總人口數(shù)約為62.40萬，利用趨勢分析法預測的這一數(shù)值為62.46萬，兩者之間相差不大。結合茌平縣城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)一體化建設等政策導向因素，對“十二五”期間全縣人口的預測結果，采用算術平均值法確定2015年茌平縣總人口數(shù)為62.43萬。

（4）農村人口預測

根據(jù)《茌平縣國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃思路》，預計2015年茌平縣的城鎮(zhèn)化率將達到60%，因此可預計2015年全縣城鎮(zhèn)人口為總人口的60%，即37.458萬，總人口數(shù)為農村人口數(shù)與城鎮(zhèn)人口數(shù)之和，因此2015年農村人口數(shù)為62.43-37.458=24.972萬。

3 農村居民點用地預測

分別采用人均指標定額法、部門預測與定額指標結合法對茌平縣2015年的農村居民點用地規(guī)模進行預測。

3.1 人均指標定額法

人均指標定額法在是上一輪土地利用總體規(guī)劃進行農村居民點用地規(guī)模預測的主要方法[3]。其計算公式為：

U=P*A/10000

式中：U指目標年農村建設用地總規(guī)模（公頃）；P指目標年農村人口數(shù)；A指—人均建設用地標準（平方米）

本文預計2015年茌平縣的農村人口數(shù)P=24.972萬，按照《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（GB50188-2007），確定茌平縣農村居民人均建設用地面積為150㎡/人，由此預測2015年茌平縣農村居民點用地規(guī)模為3496.08公頃，相比2009年的12390.08公頃，茌平縣農村建設用地整治潛力巨大。

3.2 部門預測與定額指標結合法

通過預測規(guī)劃期間農民建房率確定農村新增建設用地規(guī)模，進而采用定額指標法確定規(guī)劃目標年農村居民點用地需求量[4]。計算公式為：

U= （P0-Pt）*（1-N）*V0+Pt*（1-M）*V0+Pt*M*Vt

式中，U表示目標年農村居民點用地需求量；P0表示現(xiàn)狀農村居民點人口；Pt表示目標年農村居民點人口；Vo表示現(xiàn)狀農村居民點人均建設用地面積；Vt表示目標年農村居民點人均建設用地指標；M表示規(guī)劃期間農民建房率；N表示遷移到城鎮(zhèn)居住的農村人口中，遷人又拆房的百分比。

2009年茌平縣的農村居民點用地規(guī)模為12390.08公頃，農村人口為51.45萬人，人均占地240.82平方米。2015年茌平縣農村人口預測值為24.972萬。

其他指標確定如下：目標年農村居民點人均建設用地指標。按照《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》，取140㎡/人；規(guī)劃期間農民建房率，根據(jù)往年的均值得到，取農民建房率M為1.84%；遷移到城鎮(zhèn)居住的農村人口中，遷人又拆房的百分比，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，部分農民遷移到城鎮(zhèn)居住，但是由于傳統(tǒng)觀念、個人意愿、收入水平等因素，這部分農民往往不會及時拆除原有房屋。因此規(guī)劃期間，遷人又拆房的百分比N確定為40%。

因此預計到2015年，茌平縣農村居民點用地規(guī)模為9793.29公頃。

3.3 農村居民點用地規(guī)模預測值的確定

人均定額指標法是上一輪土地利用總體規(guī)劃進行農村居民點用地規(guī)模預測的主要方法。但是這種方法機械而理想，沒有考慮不同地區(qū)的具體情況，機械性的采取了全國一刀切的模式，可操作性不強。

部門預測與定額指標結合法不但考慮了農村居民點新增建設用地的情況，也考慮了城鎮(zhèn)化進程中的實際情況，相對于機械的人均定額指標法更具有說服力。隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，越來越多的農村人口涌向城鎮(zhèn)，并且國家近幾年一直提倡土地綜合整治，提高土地集約利用程度，所以農村居民點用地的減少將成為今后農村發(fā)展的必然趨勢。

運用以上兩種方法預測的數(shù)值差異明顯，但是綜合分析兩種方法的特點以及未來農村社會發(fā)展趨勢，預測茌平縣2015年農村居民點用地規(guī)模為9793.29公頃。

4 結術語

從各方獲得的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，目前茌平縣農村居民點建設過程中存在著諸多問題，譬如：農村居民點占地面積大，土地利用率低；空心村現(xiàn)象；違規(guī)用地，盲目向村外擴展。農村建設用地整治存在巨大潛力。

為了緩解城市建設用地需求與耕地保護之間的矛盾，以社會主義新農村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為契機，茌平縣應該積極引導推進農村建設用地整治，提高農村土地利用效率，將節(jié)余出的土地更好地用于城市的發(fā)展建設，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，促進城鄉(xiāng)之間要素的合理流動，構建城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展新局面。

參考文獻：

[1] 國土資源部. GB/T 19231-2003，土地基本術語，2003.

[2] 梁霓.農村居民點規(guī)模及布局研究（D）.中國地質大學，2008.

[3] 李冰姿.農村居民點用地潛力分析[J].西部資源.

篇8

關鍵詞：增減掛鉤;建設用地;宅基地;城鎮(zhèn)化;貨幣化安置

隨著我國經濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的推進，城市發(fā)展越來越受到建設土地指標有限的制約。為了提高現(xiàn)有耕地質量，防止建設用地占用優(yōu)質耕地，我國將掛鉤周轉指標納入年度土地利用計劃管理。但該政策尚處于試點階段，導致了改革政策在實施過程中遇到不同程度的詬病和阻力，有必要進行細化的研究。

1.四川省土地增減掛鉤現(xiàn)狀

1.1四川省土地增減掛鉤的兩種模式

由于掛鉤試點項目區(qū)的地理位置、自然條件、經濟發(fā)展狀況等存在明顯差異，各試點項目區(qū)都采用了符合本地區(qū)實際的具體運作方式。主要是以下幾種模式：

1.1.1成都平原模式（拆院并院）。

成都平原地勢平坦，交通便捷，經濟條件較好。以成都市溫江區(qū)為例，在符合規(guī)劃和農民自愿的前提下，政府按照按以房換房和“兩放棄、三保障”的原則實施土地增減掛鉤試點工作。

1.1.2丘陵地區(qū)模式（以宅基地換房）。

南充、瀘州、眉山等丘陵地區(qū)，交通條件較差，經濟相對落后。項目區(qū)所在地政府堅持先行規(guī)劃和農民自愿原則，由農民自建住宅，政府對原宅基地及附屬設施按一定標準進行補償。

1.2成都市增減掛鉤試點情況

截止2013年底，成都市增減掛鉤項目審批總規(guī)模29.2萬畝，其中已完成11.67萬畝，在實施16.71萬畝;拆舊地塊復墾進展：已拆舊總面積13.66萬畝，完成復墾農用地面積13.45萬畝（其中耕地面積13.45萬畝）;建新區(qū)實施進展：實際建新面積6.07萬畝（其中集中居住區(qū)建新面積3.62萬畝，城鎮(zhèn)建新區(qū)面積2.45萬畝），建新區(qū)實際占用農用地面積4.85萬畝（其中占用耕地面積4.13萬畝）。

2.成因分析

造成不同地區(qū)對土地增減掛鉤試點推行情況不同，原因錯中復雜，不但與地區(qū)的經濟發(fā)展程度有關，也跟不同地區(qū)的人口思維方式、認可程度等因素有關。

2.1項目區(qū)的地緣因素影響經濟發(fā)展程度，導致居民參與土地增減掛鉤項目的響應程度不同。

位于城區(qū)近郊的地區(qū)經濟狀況較位于城區(qū)遠郊的發(fā)達，主要經濟來源不依靠務農收入，家庭情況也比較殷實愿意向城市流動以追求更好的生活。

2.2項目區(qū)的政策因素影響居民對土地增減掛鉤接受程度，導致居民參與土地增減掛鉤項目的響應程度不同。

主要體現(xiàn)在補償標準大相徑庭造成的響應程度不一，土地清理情況良莠不齊造成的響應不一以及基礎設施建設情況影響居民對土地增減掛鉤認可程度，導致居民參與土地增減掛鉤項目的響應程度不同。

3.優(yōu)勢

3.1土地增減掛鉤試點有助于有序推進城鎮(zhèn)化進程，促進耕地保護，向資源集約方向發(fā)展。

成都市通過增減掛鉤試點，對散亂、廢棄、閑置的農村建設用地進行整治，通過共用公共設施、降低人均用地標準，提高了用地效率，讓農村和城市共同受益實現(xiàn)雙贏。

3.2土地增減掛鉤試點有助于刺激農村經濟消費，增加城鎮(zhèn)居民就業(yè)率，向產業(yè)集聚方向發(fā)展。

成都市為主的平原掛鉤試點項目區(qū)，農戶建房成本全部來自政府補貼。在成都市溫江區(qū)，政府將推進城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展一體化作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)經濟社會融合。

4.困境

4.1土地增減掛鉤在試點過程中，進入了過分強調城市化的誤區(qū)，產生推行阻力。

隨著我國城市化的不斷深入，用地問題要體現(xiàn)在：片面強調用地指標“增減掛鉤”，讓人將城市建設與農村發(fā)展對立起來考慮。失地農民就業(yè)問題得不到很好的解決，讓人產生土地增減掛鉤就是損害農民利益。增減掛鉤的補償與征地拆遷補償相差太大，沒有體現(xiàn)出應有的價值。

4.2土地增減掛鉤在試點過程中，前期工作不到位，既增加負擔又不能達到優(yōu)化空間利用的目的。

主要體現(xiàn)在規(guī)劃和因地制宜雙缺失和土地清理不到位。

5.建議

5.1土地增減掛鉤政策適合經濟較為發(fā)達的地區(qū)。

在未來幾十年的發(fā)展中，我國仍處于農村人口向城鎮(zhèn)轉移階段。雖然現(xiàn)行戶籍制度限制到特大城市落戶，但除開少數(shù)一線城市，眾多城市依然為房產上戶打開了一個豁口。并且隨著戶籍制度的逐漸放寬，人口轉移成本降低，必然會導致一定區(qū)域內經濟發(fā)達地區(qū)人口激增，建設用地指標匱乏，進而制約經濟社會發(fā)展，只有通過土地增減掛鉤等相關政策來緩解“地荒”。

5.2完善農村土地清理，多種角度土地增減掛鉤。

5.2.1規(guī)范農村宅基地管理。

健全宅基地使用權和房屋的登記發(fā)證制度，明確每戶宅基地和房屋的精確位置、界限、準確面積等信息，并日常更新。對于合法的“一戶多宅”應予以登記核發(fā)權證，對于不合法的“一戶多宅”應及時交由執(zhí)法部門處理。

5.2.2加強頂層設計。

城鄉(xiāng)土地增減掛鉤不能局限在某個區(qū)域，為了達到整合資源促進經濟發(fā)展的目的，會在幾個鎮(zhèn)/街甚至全市縣范圍內進行，只有加強頂層設計，提升位置，形成合力，才能收到最好的成效。

5.2.3制定合理的增減掛鉤指標價格。

政府要通過行政調控的手段，制訂一個科學合理的指標價格，既要保證收回投入成本，又要保障項目實施合理的收益，要兼顧土地使用者的承受能力。

5.2.4確保增減保值置換。

應當從多角度衡量土地的內在價值，制定科學的置換占補標準，確保占補在數(shù)量和質量上都相對平衡。（作者單位：成都理工大學）

參考文獻：

[1]李孟然.本質是優(yōu)化利用空間――中國農業(yè)大學教授郝晉珉談“增減掛鉤”[J].中國土地.2010（06）：14-17.

篇9

[關鍵詞]：非建設用地；山地小城鎮(zhèn)；GIS；規(guī)劃與控制

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

1.引言

西部大開戰(zhàn)略的實施使得西部地區(qū)的城鄉(xiāng)建設取得了令人矚目的成就，然而，我們也應該認識到，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時，城鎮(zhèn)山地生態(tài)環(huán)境遭到了嚴重破壞，大量影響城鎮(zhèn)空間格局和生態(tài)安全的非建設用地被當作建設用地進行開發(fā)，城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護和土地的高效利用面臨極大的挑戰(zhàn)。我國政府已經充分意識到了山地城鎮(zhèn)的發(fā)展對國家未來發(fā)展的重要性，山地城鎮(zhèn)的建設與發(fā)展被逐漸重視起來，要想使山地城鎮(zhèn)更好的發(fā)展，科學規(guī)劃建設用地的同時，更重要的是要保證非建設用地的健康發(fā)展。

2.相關概念界定

2.1 非建設用地

非建設用地的概念主要來源于國土資源部《土地分類》標準，為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設與發(fā)展，本文從保護生態(tài)安全角度出發(fā)，結合現(xiàn)有的法規(guī)與土地管理政策，提出了城鄉(xiāng)非建設用地的概念，將其定義為城鎮(zhèn)規(guī)劃中確定的，基于用地地質情況、城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境要求、城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略需要，在規(guī)劃期內不被用于城鎮(zhèn)建設的用地，包括水域、林地、園地、耕地、牧草地、發(fā)展備用地、地質條件差的棄置地以及城鎮(zhèn)建設用地中的綠地等。

2.2 山地城鎮(zhèn)

山地城鎮(zhèn)到目前為止還沒有確切的定義，黃光宇教授首先提出了山地城鎮(zhèn)的概念，將山地城鎮(zhèn)概括為兩種：“一種是選址和建筑直接修建在坡度大于50°以上的起伏不平的坡地上的城鎮(zhèn)；另一種情況是城鎮(zhèn)選址和建筑雖然修建在平坦的用地上，但由于其周圍有復雜的地貌和環(huán)境條件，從而對城鎮(zhèn)的布局結構、交通組織、氣候環(huán)境及其發(fā)展方向產生重要影響的，也應視為山地城鎮(zhèn)?！?/p>

2.3 GIS

地理信息系統(tǒng)，簡稱GIS(Geographic information System )，是以地理空間數(shù)據(jù)庫為基礎，在計算機軟件和硬件的支持下，對空間數(shù)據(jù)進行采集、管理、操作、分析、顯示。運用系統(tǒng)工程和信息科學的理論，科學管理和綜合分析具有空間內涵的地理數(shù)據(jù)，適時提供空間和動態(tài)的地理信息，以及對規(guī)劃、管理、決策和研究所需要信息的技術系統(tǒng)。

3. 非建設用地具體分類

按照現(xiàn)行建設部門法規(guī)、規(guī)范而言，狹義的城鎮(zhèn)非建設用地應是根據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB50137-2011）劃分的“城鄉(xiāng)非建設用地（E類）”，具體包括水域、耕地、園地、林地、牧草地、空閑地、沙地、裸地等。既有的一些研究對其進行了擴充，指出非建設用地也可以包括其他一些建設強度極低的用地，如大面積的城鎮(zhèn)公共綠地、歷史文化保護用地等。還有一些城鎮(zhèn)在地方規(guī)范中對（E）類用地進行了細化和擴充。城鎮(zhèn)非建設用地大體可以分為以下幾大類：

(1)生態(tài)用地，這類非建設用地主要包括水域、林地、草地、濕地；

(2)城鎮(zhèn)綠地，這類非建設用地主要包括公園、綠化地、郊野地；

(3)風景名勝古跡用地，這類非建設用地主要包括風景區(qū)、歷史文化古跡區(qū)；

(4)不可建設用地，這類非建設用地主要包括泥石流區(qū)、洪水淹沒區(qū)、核電污染區(qū)；

(5)經濟類用地，這類非建設用地主要包括農田、發(fā)展備用地。

4 GIS分析方法介紹

4.1 GIS 空間分析功能簡介

空間分析（Spatial Analysis），是基于地理對象位置和形態(tài)特征的空間數(shù)據(jù)分析技術，其目的在于提取和分析空間信息。ARCGIS的空間分析模塊主要是建立與問題相對應的表征模型或者過程模型，在模型的基礎上進行空間分析，分析方法包括緩沖區(qū)分析、拓撲疊加分析、網絡分析等。

4.2 GIS的地形分析功能

1. GIS 地形地勢分析

地形條件是城鎮(zhèn)用地分析的一個重要的因素之一，山地地區(qū)地形條件顯得尤為重要。地形條件對規(guī)劃布局、平面結構和空間布置有顯著的影響。通過GIS 軟件的轉換， 提取相應數(shù)據(jù)即可生成DEM 基礎模型（圖4.1）與柵格（grid）“地形分析圖”（圖4.2），地形分析圖以地面的高度為基準，用不同的色調表示不同的高度，如深色調代表較大的高度地帶，而淺色調則代表較小的高度地帶。

2. GIS 坡度分析

地面的坡度，即高程的變化率，利用GIS 可繪制“坡度分析圖”(圖4.3)，坡度分析圖是表達和了解特殊地形結構的手段。坡度分析圖以斜坡坡度為基準，用不同的色調表示不同的坡度，如深色調一般代表較大的坡度，而淺色調則代表較緩的坡度，坡度分析圖的價值在于它能為不同坡度的土地利用方式提供決策依據(jù)。

3. GIS坡向分析

坡向指地表面上一點的切平面的法線矢量在水平面的投影與過該點的正北方向上的夾角。坡向值有如下規(guī)定：按順時針方向從0度(正北方)到360度（重新回到正北方），不具有下坡方向的平坦區(qū)域將賦值為-1，東、南、西、北坡向分布均勻（圖4.4）。在實際應用中，人們習慣把建筑布置在坐北朝南的方位以取得良好的光照條件，這樣，就可以利用坡向分析來選定建筑朝向。

圖4.1DEM 基礎模型圖4.2gird 地形分析圖圖4.3坡度圖圖4.4坡向圖

4.3 GIS的景觀視域分析功能

1.視線控制與視覺感受分析

山地規(guī)劃中尋求建筑與山景的“視覺和諧”(Visual Congruity)，以強化城區(qū)和山景的融洽關系。對于山地地區(qū)，尤其是山水特色的城鎮(zhèn)而言，要妥善處理建筑和山體的關系，因此，對建筑要實行嚴格的豎向控制。利用G I S 建立起來的數(shù)字高程模型(DEM )可以進行天際線分析（圖4.5），依據(jù)此輪廓線可確定建筑的控制高度，其目的在于確保建筑與山體的和諧。

圖4.5天際線分析 圖4.6可視區(qū)域分析

2.可視區(qū)域分析

視域用來描述點到區(qū)域的可視性結構，是指在一個特定的觀測點上，對周遭地物所能看見的區(qū)域。從視點到目標所建立的視線之間，如果有任何的地形或物體，高于這兩點所建立的視線，表示目標被阻擋，視域標記值為0;反之，表示目標在視域范圍之內，視域標記值為1（圖4.6）。

4.4 GIS的三維可視化功能

三維可視化作為 3DGIS（圖4.7）的重要組成部分，將三維可視化和信息查詢與管理技術應用于數(shù)字城鎮(zhèn)建設中，使得決策者、設計師和用戶對

城鎮(zhèn)景觀現(xiàn)狀和規(guī)劃設計藍圖有生動、直觀的了解和

更深刻的認識，從而拓寬城鎮(zhèn)規(guī)劃、設計和管理人員

的視角，使城鎮(zhèn)規(guī)劃、基礎設施設計更加科學化，對

于城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展研究有重要意義。圖4.7 GIS三維可視化

5 GIS在山地城鎮(zhèn)規(guī)劃中的應用

5.1縣域非建設用地綜合評價

進行縣域非建設用地評價的基本思路：注重對山地城鎮(zhèn)生態(tài)因子的分析，首先通過對自然生態(tài)因素的單因子分類，確定評價因子，然后運用層次分析法對因子進行權重賦值（表5.1），接著運用GIS技術對因子進行分級分析，再進行疊加與綜合（圖5.1），同時結合社會、經濟因素的全面分析從而得出綜合的結論，作為山地城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃與建設決策的依據(jù)，使得研究成果更具有科學性。

表5.1非建設用地評價指標體系表 圖5.1清水河縣非建設用地綜合評價圖

圖5.1顯示：紫色、紅色區(qū)為非建設用地高度控制區(qū)，開發(fā)建設的時候要注意保護這些非建設用地；藍色區(qū)為非建設用地中度控制區(qū)，這類用地可作為建設用地，但規(guī)劃建設的時候要注重與生態(tài)環(huán)境的保護相結合；綠色、黑色為非建設用地低度控制區(qū)，地勢平坦，適宜于開發(fā)建設，考慮到濱河的景觀效應與居民活動開敞空間的設置，要格外重視非建設用地的保護與規(guī)劃，以達到給居民創(chuàng)造一個良好的生活環(huán)境，同時打造清水河縣特有的山――水――城相結合的山地小城鎮(zhèn)景觀風貌。

5.2縣城非建設用地規(guī)劃與控制措施

1.提高生態(tài)意識，加強縣域用地空間管制

從保護西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境和維護生態(tài)安全的角度出發(fā)，要加強清水河縣生態(tài)敏感地區(qū)（重要水源地、自然保護區(qū)等）、濱河景觀帶、人文古跡區(qū)等非建設用地的空間管制，保護開敞空間、耕地、自然風光和歷史古跡，加強生態(tài)小城鎮(zhèn)的特色保持。在生態(tài)小城鎮(zhèn)的發(fā)展建設過程中，正確處理好“發(fā)展”與“保護”的關系，是關系到其發(fā)展是否長久、是否健康的重要環(huán)節(jié)。

2．混合、緊湊的城鎮(zhèn)土地利用模式。

以生態(tài)安全為基礎，合理、科學地利用土地，遵循精明增長所提倡的土地緊湊利用，但并非一味地對超高密度的追求，而是力求從科學分析的前提出發(fā)，在合適的地方實現(xiàn)合理的土地利用強度，抑制小城鎮(zhèn)建設用地的無序蔓延，保持山地城鎮(zhèn)的特色，加強山體輪廓與水岸景觀的的控制，保護開敞空間，提供優(yōu)美的景觀環(huán)境與優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境。

3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，維護生態(tài)安全底線

調整產業(yè)結構，轉變能源資源的開發(fā)方式，擴大非農就業(yè)機會，減少農牧業(yè)過度發(fā)展，發(fā)展新興的低碳、生態(tài)產業(yè)；采取封山育林、生態(tài)移民等多種手段，緩解人地矛盾，促進人口的有序集中與城鎮(zhèn)的合理布局；建設生態(tài)城鎮(zhèn)。

6 結語

非建設用地在山地小城鎮(zhèn)建設與發(fā)展中起著至關重要的作用，它們是城鎮(zhèn)用地不可或缺的組成部分，它們關系到了山地城鎮(zhèn)生態(tài)保護與山地人居環(huán)境質量的提高，我們在城鎮(zhèn)規(guī)劃中應該以生態(tài)保護為出發(fā)點，在城鎮(zhèn)合理高效的利用建設用地的同時，積極的保護非建設用地。

參考文獻

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[3]宋小冬，葉嘉安．地理信息系統(tǒng)及其在城市規(guī)劃與管理中的應用[M]．北京：科學出版社，1995.

篇10

一、指導思想

以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，以解難題、保發(fā)展、促節(jié)約為主線，以推進國土資源管理理念、體制、制度、方式和手段等方面的創(chuàng)新為重點，建立健全農村土地整治、節(jié)約集約用地和強化監(jiān)督管理機制，全面提高國土資源利用對我市經濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

二、主要目標

（一）落實最嚴格的耕地保護制度，力保糧食安全。實行耕地數(shù)量、質量、生態(tài)全面管護，堅守426084公頃耕地和375200公頃基本農田紅線，確保總量不減少、質量不降低、布局更合理。

（二）堅持有限指標保重點的原則，力保國家和省、市重點項目及時落地，統(tǒng)籌確定城鎮(zhèn)建設用地增加和農村建設用地減少的規(guī)模和范圍。除爭取使用國家新增建設用地計劃指標不低于1.2萬畝外，確保年內用于掛鉤（置換）、折抵指標不少于8000畝。

（三）建立農村“工業(yè)向園區(qū)集中、農民向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模經營集中”規(guī)劃引導機制。明確“三集中”土地整理分階段目標任務，啟動全市30個村土地整治試點，整治土地面積不少于1.5萬畝，推進土地利用“三集中”步伐，進一步優(yōu)化農用地和建設用地的結構和布局。

（四）爭取工業(yè)項目用地投資強度平均提高28%以上、容積率平均提高20%以上。新上工業(yè)項目用地的固定資產投資強度，國家級開發(fā)區(qū)（園區(qū)）不得低于250萬元/畝，其他各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)、產業(yè)聚集區(qū)）不得低于200萬元/畝。

（五）力保依法、依規(guī)管理和使用土地。進一步健全聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調機制，做好土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查和相關問責工作，始終保持打擊違法違規(guī)占用耕地的高壓態(tài)勢，確保全市違法違規(guī)用地比例低于15%問責線。

三、政策措施

（一）創(chuàng)新土地整理工作機制，大力推進土地整理工作。

1．各縣（市、區(qū)）要從實際出發(fā)，科學編制土地整理專項規(guī)劃，科學制定“十二五”期間土地整理目標、任務，科學安排土地整理項目。要按照“規(guī)劃先行、政策引導、農民自愿、多元投入”的原則，按規(guī)劃、有計劃、循序漸進、積極穩(wěn)妥地推進土地整理。

2．貫徹“誰投資，誰受益”的原則，通過實施土地整理置換、折抵的建設用地指標，可在全市范圍內通過市場化配置有償使用，充分調動各級各部門開展土地整理的積極性。

3．建立完善的土地整理工程設施后期管護制度。按照“誰受益、誰管理”的原則，明確管護主體、落實管理職責、解決管護資金渠道，保障土地整理工程設施的安全和有效維護。

（二）創(chuàng)新節(jié)約集約用地機制，推進土地的節(jié)約集約利用。

1.建立健全節(jié)約集約用地的約束機制

（1）在全面掌握土地利用現(xiàn)狀的基礎上，按照保護耕地為前提、控制新增為重點、節(jié)約集約為核心的方針，遵循布局集中、產業(yè)集聚、用地集約的原則，引導工業(yè)向工業(yè)區(qū)（開發(fā)區(qū)、園區(qū)）集中、人口向城鎮(zhèn)集中、住宅向社區(qū)集中，進一步優(yōu)化土地利用結構和布局。

（2）充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的控制作用。與土地利用有關的各類規(guī)劃要在用地規(guī)模、布局和時序方面與土地利用總體規(guī)劃相銜接，不符合土地利用總體規(guī)劃安排的，必須及時調整和修改。城鄉(xiāng)規(guī)劃要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展的原則和城鄉(xiāng)規(guī)劃控制標準編制，各類交通、能源、水利等基礎設施建設規(guī)劃要按照合理布局、經濟可行、控制時序的原則編制，產業(yè)發(fā)展規(guī)劃要按照統(tǒng)籌與重點相結合、繼承與創(chuàng)新相結合、環(huán)境與人本相結合、鏈式發(fā)展與集群發(fā)展相結合的原則編制。嚴格按照規(guī)劃進行建設，防止盲目投資和低水平重復建設。

（3）嚴格落實土地供應政策。嚴格執(zhí)行國家《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》。鼓勵建設多層標準廠房，嚴禁向高耗能、高排放、淘汰類工業(yè)項目供地，嚴禁建設脫離實際需要的寬馬路、大廣場和綠化帶，嚴格控制行政機關辦公樓用地標準，停止別墅類房地產開發(fā)、高爾夫球場項目以及行政機關、國有企業(yè)、事業(yè)單位新建培訓中心項目的土地供應。推廣節(jié)能節(jié)地的中小戶型住宅建設，增加服務業(yè)發(fā)展用地。

（4）嚴格執(zhí)行工業(yè)項目用地標準。制定工業(yè)用地出讓方案或者簽訂工業(yè)用地出讓合同，必須確定或者約定投資強度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務設施用地所占比重、綠地率等土地利用控制性指標要求。方案確定或者合同約定的各項控制性指標，必須符合國土資源部《工業(yè)項目建設用地控制指標》的規(guī)定。

（5）建立土地利用竣工驗收制度。為了規(guī)范國有土地管理，在辦理國有土地供地手續(xù)時，必須明確用地項目建筑容積率、建筑密度、綠化率、投資強度和竣工時間等主要指標。項目工程建設竣工后，由用地單位向國土資源部門申請土地利用竣工驗收，驗收合格后發(fā)放《土地利用建設竣工驗收通知書》，按照規(guī)定辦理土地登記手續(xù)。對檢查驗收中發(fā)現(xiàn)存在未經批準擅自改變容積率、建筑系數(shù)和土地用途等土地利用指標條件，暫緩土地登記，并責令用地單位限期重新簽訂國有土地使用權出讓合同或變更協(xié)議，補繳土地出讓金后再辦理土地登記手續(xù)。在未對建設項目進行土地利用建設竣工驗收前擅自進行登記的，將追究有關單位主要負責人和經辦人的責任，造成資產流失的，移交有關部門依法處理。

2.建立健全節(jié)約集約用地的激勵機制

（1）努力拓展城市發(fā)展空間。按照節(jié)約集約用地的要求，科學規(guī)劃城市空間布局。在符合城市規(guī)劃的前提下，鼓勵城市向空中發(fā)展，提高建筑高度和容積率，建設高層商業(yè)、辦公及住宅樓。對食品、飲料、紡織、服裝、家具、文體用品、醫(yī)藥、電子設備、工藝品等各類適合多層生產廠房的工業(yè)項目，必須采用多層生產廠房。新建、改建大型商場和住宅小區(qū)，必須建設地下停車場，在滿足車輛集散要求的前提下，最大限度地開發(fā)利用地下空間。

（2）加大閑置土地處置力度。新增建設用地或者土地征收經依法批準后，市、縣滿兩年未供地或未實施征地補償安置方案的，批準文件自動失效。超過《土地出讓合同》約定或者《土地劃撥決定書》規(guī)定的動工開發(fā)期限尚未動工造成土地閑置滿一年的，按出讓或者劃撥土地價款的20%征收土地閑置費，并按國家規(guī)定征收增值地價。土地閑置滿兩年依法應當收回的，市、縣政府應當在半年內報經原批準機關批準收回閑置的土地，重新安排使用；依法不能收回的，要采取改變用途、等價置換、臨時使用、納入儲備等多種辦法，及時盤活利用。

（3）依法復墾利用土地。因建設項目施工、地質勘查、采礦、取土等原因挖損、塌陷土地的，按照“誰損毀，誰復墾”的原則落實復墾責任。在批準建設用地或者發(fā)放采礦許可證時，責任單位應當依法向市、縣國土資源部門繳納土地復墾費或者繳納礦山環(huán)境恢復治理保證金。災毀和歷史遺留損毀土地，按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵社會資金進行復墾。

（4）積極引導使用未利用地。開展未利用地適宜性評價，做好未利用地開發(fā)規(guī)劃，要堅持科學開發(fā)、保護環(huán)境，將適宜開發(fā)建設的未利用地，優(yōu)先開發(fā)為建設用地。

（5）鼓勵開展農村建設用地整理。按照從農村實際出發(fā)、尊重農民意愿、體現(xiàn)地方和農村特色的要求，盡快編制鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，劃定村鎮(zhèn)發(fā)展和撤并復墾范圍，優(yōu)化村莊空間布局和用地布局。農村建設用地整理要按照土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃進行，加快中心村莊建設，遷建一批人口較少、不適合生存和發(fā)展的村莊。在條件允許的情況下，積極引導農民建設多層住宅。結合新農村建設，推進農村建設用地整理，治理“空心村”，提高農村現(xiàn)有建設用地利用率，減少對新增建設用地的需求。將村莊土地開發(fā)整理納入全市新增建設用地土地有償使用費土地開發(fā)整理專項資金預算。

（6）建立土地節(jié)約集約利用評價制度。要組織研究建立土地節(jié)約集約利用評價指標體系，開展土地節(jié)約集約利用評估工作。把單位GDP和固定資產投資規(guī)模增長的新增建設用地消耗量，作為上一級政府對下一級政府考核的內容。對符合產業(yè)集聚、布局集中、用地集約要求的開發(fā)區(qū)（園區(qū)），優(yōu)先安排建設用地指標。建立節(jié)約集約用地專項獎勵基金。市、縣級財政從土地出讓金中提取1%—1.5%，與土地閑置費一并納入節(jié)約集約用地專項獎勵基金，用于獎勵節(jié)約集約用地先進企業(yè)和單位。

（三）創(chuàng)新土地利用的市場機制，規(guī)范市場行為。

1.規(guī)范土地價格形成機制。工業(yè)用地和商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經營性用地以及同一宗土地有兩個以上意向用地者的其他用地，都必須以招標拍賣掛牌方式公開出讓土地。在不改變用途的情況下原劃撥土地使用權人申請辦理出讓手續(xù)的、因公共利益或者實施城市規(guī)劃需要政府要求企業(yè)搬遷的，因城中村改造需要安置村民用房的，經市、縣政府批準，可以協(xié)議方式出讓土地使用權。工業(yè)用地出讓價格和協(xié)議出讓土地價格不得低于國家規(guī)定的最低價。對非經營性用地，在簽訂《土地出讓合同》或者頒發(fā)《土地劃撥決定書》時，應當約定或者規(guī)定改變?yōu)榻洜I性用地時，政府可以收回土地使用權，重新依法出讓。

2.健全建設用地儲備制度。土地儲備工作由市、縣國土資源部門所屬的土地儲備機構負責。已辦理轉用征收手續(xù)的土地、收購的土地、依法收回的土地、行使優(yōu)先購買權取得的土地、工礦倉儲等非經營性用途改變?yōu)樯虡I(yè)旅游娛樂商品住宅等經營性用途的土地，納入儲備范圍。土地儲備機構應當對儲備的土地進行必要的前期開發(fā)，使之具備供應條件。前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通信、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，要通過公開招標方式選擇施工單位。儲備土地完成前期開發(fā)后，由市、縣國土資源部門統(tǒng)一組織供地。

3.規(guī)范農村集體建設用地流轉。農村集體建設用地流轉，必須是符合規(guī)劃、依法取得的建設用地，且不得用于商品住宅開發(fā)。進行農民集體所有建設用地流轉，由當事人提出申請，經集體經濟組織同意，市、縣國土資源部門審查，報市、縣政府批準，嚴禁集體建設用地非法流轉。經依法批準，集體建設用地使用權可以通過出讓、出租、入股、轉讓、轉租、抵押等方式進入市場。集體建設用地使用權的價格，可以參照當?shù)卣鞯匮a償標準確定。集體建設用地使用權流轉，應當依法辦理土地變更登記手續(xù)。經依法登記的集體建設用地使用權，受法律保護。

4.加強土地市場監(jiān)管。國土資源部門要加強對土地競買人的資格審查，凡存在有拖欠土地出讓金、閑置土地及其他土地違法、違規(guī)、違約行為的競買人，不得參加土地競買活動。加強對土地估價行業(yè)的日常監(jiān)管，及時公示土地估價機構誠信檔案，嚴格土地估價報告抽查制度，提高土地估價報告質量。

（四）創(chuàng)新土地開發(fā)利用的監(jiān)管機制。

1.完善土地整理制度。將土地整理作為一個重要方面納入到土地管理工作中，要制定或者明確土地所有權、土地使用權、土地承包經營權可調整的范圍、調整程序、獎懲措施、法律責任等內容，使土地整理項目在建設過程中，土地所有權、土地使用權、土地承包經營權調整、獎懲措施等有法可依、有章可循。

2.完善土地市場動態(tài)監(jiān)測制度。要對土地出讓合同、劃撥決定書的執(zhí)行實施全程監(jiān)管，及時向社會公開當年供地計劃、結果及實際開發(fā)利用情況等動態(tài)信息，接受社會監(jiān)督。

3.加強對節(jié)約集約用地工作的監(jiān)管。建立節(jié)約集約用地協(xié)調聯(lián)動機制。供地總量、供地政策、供地標準、供地方式、供地價格由國土資源部門負責，產業(yè)政策、項目準入由發(fā)展改革部門負責，土地利用的規(guī)劃參數(shù)由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門負責，開發(fā)區(qū)（園區(qū)）投資強度由商務部門負責。國土資源部門要會同監(jiān)察部門加強對用地情況的執(zhí)法監(jiān)察，重點查處嚴重破壞、浪費、閑置土地資源的違法違規(guī)案件，依法依紀追究有關人員的責任。

4.建立節(jié)約集約用地考核制度。要結合實際，制訂單位GDP和固定資產投資增長的新增建設用地消耗考核辦法，探索節(jié)約集約用地的各項有效措施。節(jié)約集約用地的考核，實行上一級政府對下一級政府的分級考核，考核結果由同級政府的國土資源部門定期公布，對土地節(jié)約集約利用程度較高的地區(qū)，給予獎勵。

5.強化輿論監(jiān)督。充分運用報刊、信息、國土資源網站等，大力宣傳創(chuàng)新土地開發(fā)利用管理機制專項工作活動的決策精神，宣傳開展創(chuàng)新土地開發(fā)利用管理機制專項工作的重要意義，不斷提高社會公眾特別是領導干部的土地資源憂患意識、依法依規(guī)用地意識和節(jié)約集約用地意識。對節(jié)約集約用地先進典型給予表彰獎勵，對破壞、浪費、閑置土地資源的典型案件要進行公開調查處理并予以曝光。充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，為創(chuàng)新土地開發(fā)利用管理機制專項工作營造良好的社會氛圍。

四、加強領導，落實責任

（一）成立領導機構。市政府成立市創(chuàng)新土地開發(fā)利用管理機制工作領導小組，沈慶懷副市長任組長，市國土資源、發(fā)展改革、財政、住房城鄉(xiāng)建設、工業(yè)和信息化、農業(yè)、水利、監(jiān)察等部門負責人為成員。領導小組下設辦公室，辦公室設在市國土資源局，負責全市創(chuàng)新土地開發(fā)利用管理機制專項活動的日常工作。