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篇1

[關(guān)鍵詞]社會政策　合作治理　農(nóng)村養(yǎng)老保險政策

[中圖分類號]D035；C916　[文獻標識碼]A　[文章編號]1000－7326(2010)10－0074－08

西方發(fā)達國家的治理經(jīng)驗證明，成熟穩(wěn)定的社會保險制度是促進市場經(jīng)濟有序運行的重要配套措施，因為公民需要憑借一道社會防線抵御市場經(jīng)濟的波動和不確定性帶來的社會風險。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，在農(nóng)村地區(qū)逐步建立和完善養(yǎng)老保障制度顯得愈加重要，因為建立和完善這項制度不僅有助于保持農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定，還可以為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和促進內(nèi)需奠定堅實的社會基礎(chǔ)。2009年10月，全國有10％的縣(市、區(qū))開展了試點工作。

目前，包括廣州市在內(nèi)的各個試點城市在推行農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的過程中圍繞覆蓋的強度和進度表現(xiàn)出了明顯的差異，這些差異實際上代表了政策執(zhí)行效果的差異。但是，學術(shù)界還沒有把研究的重心轉(zhuǎn)移到解釋這種差異上來，多數(shù)研究仍然在論述政策的重要性、細化政策的方案和實施機制。鑒于這項社會政策的重要性，我們有必要基于“合作治理”這一新的理論框架，來探究影響農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的因素，通過開展這項研究有助于打開社會政策的執(zhí)行過程這個“黑箱”，解釋影響農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的因素，揭示各個參與主體執(zhí)行這項社會政策的意愿和能力，從而為改善政策執(zhí)行的效果提供客觀依據(jù)。

一、研究問題的提出和理論回顧

(一)研究問題的提出

按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、體系統(tǒng)一、無縫銜接”的理念，廣州市已經(jīng)初步構(gòu)建起了較為完善的由城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策構(gòu)成的制度體系。從2001年開始，廣州市率先試行農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險制度，并于2006年7月全面鋪開農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險工作，在2003年試行被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，又于2008年4月實施了被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險政策。2008年10月開始實施城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險政策，11月又實施了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策?？傮w來看，養(yǎng)老保險制度的覆蓋面已經(jīng)實現(xiàn)了由城鎮(zhèn)向農(nóng)村延伸、由城鎮(zhèn)企業(yè)職工向城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村農(nóng)民延伸，初步建立起了覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會養(yǎng)老保障制度，正式邁人了全民享受社會保障的新時代。

在社會科學研究中，“差異”的出現(xiàn)往往預示著研究機會，因為“差異”的背后往往蘊藏著需要解釋的原因。通過調(diào)研廣州市執(zhí)行農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的過程和效果，筆者發(fā)現(xiàn)了差異，具體體現(xiàn)在作為兩個調(diào)研對象的縣級市設(shè)置的覆蓋進度和覆蓋強度具有差異，作為5個調(diào)研對象的鎮(zhèn)，街和9個行政村的覆蓋進度具有差異，另外，9個行政村的覆蓋強度也具有差異。在覆蓋進度方面。截止到2010年6月底，進度最慢的行政村覆蓋了12％的政策對象，進度最快的則覆蓋了將近45％的政策對象。這些差異直接體現(xiàn)了農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行效果，因為筆者假定覆蓋的進度在論文中代表著政策執(zhí)行的效果。因此，筆者有必要解釋導致這些差異的原因。筆者認為，在探究影響農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行效果時，需要在宏觀上考慮到這項政策屬于社會政策范疇，以及這項政策的執(zhí)行涉及到多個行為主體，因此，需要通過引入新的理論框架來解釋現(xiàn)實中存在的差異。

(二)理論回顧

農(nóng)村養(yǎng)老保險政策是農(nóng)村社會保障制度的一個重要組成部分，關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的研究是一個交叉領(lǐng)域的研究問題，涉及到政策執(zhí)行模式和農(nóng)村社會保障政策兩個研究領(lǐng)域，筆者將圍繞研究問題對相關(guān)理論進行回顧。

1、關(guān)于政策執(zhí)行模式的研究。在相當長的一段時期內(nèi)，政策科學被認為是研究政策制定的學科，政策執(zhí)行并沒有引起應有的重視，這使得政策執(zhí)行成為了一個被遺漏的環(huán)節(jié)。到20世紀70年代，這一狀況才逐漸得到改觀，政策分析家們在肯定政策執(zhí)行對于達成既定政策目標起重要作用的前提下，提出了各種研究政策執(zhí)行的模式，拓展了政策科學的研究范圍，并逐漸形成了三種政策執(zhí)行模式，豐富了政策科學的理論內(nèi)容。

自上而下(top-down)的政策執(zhí)行模式是巴瑞特和福吉對20世紀70年代初到70年代末這一時期關(guān)于政策執(zhí)行研究的概括，該模式的代表人物包括J?普雷斯曼和A?威爾達夫斯基。自上而下的政策執(zhí)行模式意味著政策執(zhí)行的效果是由政府機構(gòu)的高層人物決定的，而在科層制中處于中低等級的官僚只是執(zhí)行決策罷了。很顯然，自上而下的研究模式適用于研究由“高層”頒布、目標明確、追求時效的政策，這種政策執(zhí)行模式體現(xiàn)了公共管理的主體對“單一中心”的追求。

自下而上(bottom-up)的政策執(zhí)行模式為政策執(zhí)行研究的第二代學者所推崇，波特是主要代表。自下而上的政策執(zhí)行模式以組織中的個體(即參與政策過程的所有行為主體)作為分析對象，將政策鏈條中較低和最低等級的行為主體當作政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。在該模式看來，政策不是由法令和規(guī)則控制的，而是組織成員之間討價還價的過程。因此，政策的執(zhí)行應該反映下級官員的想法和意見，至少應該在行為模式上反映下級官員的想法。自下而上的政策執(zhí)行模式彌補了自上而下模式的不足，體現(xiàn)了博弈思維，不再把政策執(zhí)行理解成“單邊”行為，更加注重分析中低等級政策執(zhí)行主體的行為。

第三代政策執(zhí)行研究者運用的是整合型政策執(zhí)行模式，薩巴蒂爾等人的政策變遷和學習模式均可歸入此類。整合型政策執(zhí)行模式認為，政策的執(zhí)行效果是由多級執(zhí)行主體的決策結(jié)果交互影響而形成的。政策執(zhí)行過程不僅貫穿著上下級之間的控制與互動，還包含著政策體系內(nèi)其他政策主體的影響。第三代政策執(zhí)行模式的突破在于引入了政策體系的外部主體，反映了一種突破官僚制的思維。

2、關(guān)于我國農(nóng)村社會保障制度的目標模式的研究。由于我國的農(nóng)村社會保障制度仍然處于探索階段，最終的目標模式還沒有統(tǒng)一，因此，對我國農(nóng)村社會保障制度的目標模式和具體推行方式的研究仍在進行中，這也構(gòu)成了本文的實踐背景。

在農(nóng)村社會保障制度的目標模式的選擇上，學者們普遍認為應該根據(jù)中國農(nóng)村的現(xiàn)狀，真正建立起適合國情的切實可行的農(nóng)村社會保障模式。但近10年來，學界對于我國到底應該選用何種模式，觀點并不一致。劉漢屏等提出，我國的農(nóng)村社會保障制度的設(shè)計應當遵循“根據(jù)區(qū)域差異和農(nóng)村勞動力分布狀況，分層分類解決農(nóng)村勞動力的養(yǎng)老問題”的基本思路，并據(jù)此提出了以分層分類的模式建立農(nóng)村社 會保障體系的基本思路和配套措施。張俊良認為，目前我國農(nóng)村社會保障體制正處于由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變的過渡時期，存在著制度上的單一性和初級性以及社會化程度低、社會保障水平低等突出問題。因此，進一步完善農(nóng)村社會保障制度的基本方向是：基本社會保障與多種社會保障并存，社會保障水平的公平性與差別性并存，不斷提高社會保障的社會化程度和總體水平。李迎生認為，我國農(nóng)村社會保險政策改革的目標應當是借鑒國際農(nóng)村社會保障政策的一般經(jīng)驗，根據(jù)我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，以及體現(xiàn)社會公正的要求，以滿足農(nóng)民老年基本生活需求為目的，在全國范圍內(nèi)形成以社會保障為核心的，輔之以家庭保障、社區(qū)互助等傳統(tǒng)保障方式的，與其他從業(yè)者養(yǎng)老政策相整合的新型的社會保障制度，使老年農(nóng)民能夠和城市從業(yè)者一樣享受平等的社會保障待遇。

在推行農(nóng)村社會保障制度的具體方式上，學術(shù)界的對策比較豐富。袁春瑛等認為，在目前我國的社會經(jīng)濟條件下，應該多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統(tǒng)的家庭社會保障功能得以發(fā)揮，并在此基礎(chǔ)上立足各地的實際分類推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，將家庭養(yǎng)老、土地保障與社會養(yǎng)老三者結(jié)合起來，是今后相當長的時間內(nèi)解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的一種理性選擇。楊復興主張以家庭保障為主，以家庭為主線，建立農(nóng)民個人養(yǎng)老賬戶制度和縱向分散風險的養(yǎng)老保險制度，形成一種內(nèi)源式生長，逐步向外擴展的中國特色的農(nóng)村社會保障制度。盧海元認為應該實行“實物換保障”的方式，即根據(jù)不同的對象，以特定的方式將其擁有的農(nóng)產(chǎn)品、土地和股權(quán)等實物轉(zhuǎn)換為保險費，分別設(shè)計現(xiàn)實可行的社會保障方案：對年輕農(nóng)民實行“產(chǎn)品換保障”，對年老的農(nóng)民和被征地農(nóng)民實行“土地換保障”，對進城民工實行“產(chǎn)品換保障+土地換保障”的“雙軌制”，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實行“股權(quán)換保障+產(chǎn)品換保障+土地換保障”。在城鎮(zhèn)化進程中，就建立能夠同時將非農(nóng)化職工和農(nóng)民都納入到社會保障體系的可行性操作方案而言，“實物換保障”不失為一種較好的選擇。總體來看，學者們的分歧集中在兩個層面：一是在政策覆蓋的強度上要不要體現(xiàn)出差異性，二是在政策執(zhí)行的具體方式上要不要體現(xiàn)出差異性。這些文獻帶給我們的最大啟示是，農(nóng)村養(yǎng)老保險政策是一個復雜的系統(tǒng)，需要尊重相關(guān)政策執(zhí)行主體不一致的利益和多元化的需求，這也預示著不能依靠通過“單一中心”追求政策執(zhí)行的效果。

綜上所述，現(xiàn)有文獻還沒有植入到農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行過程中探究影響農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的因素，更沒有通過構(gòu)建分析影響這項社會政策執(zhí)行效果的理論框架，也未配以實證檢驗。因此，在回顧相關(guān)理論研究的基礎(chǔ)上構(gòu)建一個分析影響社會政策執(zhí)行效果的理論框架，并以廣州市農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行作為“數(shù)據(jù)”檢驗所構(gòu)建的理論分析框架，進而探究影響農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的因素，不僅能夠解決一個現(xiàn)實的政策執(zhí)行問題，而且可以完善社會政策執(zhí)行的理論體系。

二、理論框架和研究假設(shè)

本文力圖構(gòu)建一個具有較強解釋力的理論框架，來解釋影響農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的因素，并理解政策執(zhí)行的過程，這一理論框架將扎根于具體的理論和實踐背景。本文將在實踐背景基礎(chǔ)上圍繞所要構(gòu)建的理論框架評估相關(guān)理論。社會政策的“多中心”特性是理論框架的實踐基礎(chǔ)，“意愿一能力”是分析工具，合作治理是思維模式，社會政策執(zhí)行過程中的合作治理理論這一理論框架是對上述三種理論的整合與超越。

(一)社會政策的“多中心”特性

隨著改革開放的不斷深入，提供社會主義福利政策(讓廣大人民群眾共享發(fā)展的成果)，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和社會主義民主政治已經(jīng)逐漸成為知識社群的共識。雖然不同的學者為社會政策下了各自的定義，但是社會政策比較固定的內(nèi)涵是容易歸納的，即政府為了擔負為公民提供社會福利而制定和實施的公共政策。社會政策的特征在于其基本指向是公民，執(zhí)行過程涉及多個行為主體。

通過對政策執(zhí)行相關(guān)文獻的考察可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于政策執(zhí)行模式的現(xiàn)有研究并沒有擺脫“單中心”特性。從政策執(zhí)行的效果來看，在“單中心”的政策執(zhí)行模式下，由于整個過程是根據(jù)政策執(zhí)行的責任主體的角色和利益進行的，因而在政策執(zhí)行對象看來非常復雜的政策執(zhí)行效果被簡化為簡單的物化指標，其豐富的內(nèi)容被“抽象”掉了，容易發(fā)生變異。從實踐來看，屬于社會政策范疇的養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行是一個非常復雜的系統(tǒng)，涉及到多個利益主體，這些主體無法按照“單中心”秩序的要求行事。必然存在著沖突。因此，出于減少社會成本的考慮，需要喚醒和維持這些行動主體的合作意識，促使這些主體圍繞社會政策的執(zhí)行自我組織起來，通過積極參與降低社會成本。相比之下，將“多中心”模式用于分析社會政策不僅具有思維上的優(yōu)勢，而且具有現(xiàn)實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。從經(jīng)濟基礎(chǔ)來看，信息不對稱問題和委托一成本極大地提高了“單中心”模式的社會政策執(zhí)行成本，而且，公民對包括養(yǎng)老保險在內(nèi)的社會政策的需求并不是固定的和一致的，因此，單靠某個政策執(zhí)行主體的努力無法滿足復雜的社會政策需求，即使付出了高昂的代價。所以，賦予相關(guān)主體以自和參與權(quán)，反而能夠發(fā)揮各個主體比較優(yōu)勢，從而以更低的社會成本執(zhí)行社會政策。

基于上述分析筆者可以發(fā)現(xiàn)，以農(nóng)村養(yǎng)老保險政策為代表的社會政策具有“多中心”特性：一是社會政策的執(zhí)行涉及到多個行為主體，以廣州市農(nóng)村養(yǎng)老保險政策為例，涉及到市、區(qū)／縣級市、鎮(zhèn)／街三級政府或機構(gòu)，行政村這一自治組織，以及村民共5個行為主體，每一個行為主體的意愿和能力都會影響政策執(zhí)行的效果；二是交易成本高，由于以農(nóng)村養(yǎng)老保險政策為例的社會政策涉及多個行為主體，無法采取強制性的行政措施，因為如果采取行政措施會削弱社會政策執(zhí)行的效果，增加社會政策執(zhí)行的社會成本。因此，以農(nóng)村養(yǎng)老保險政策為代表的社會政策實際上適用于“多中心”的政策執(zhí)行模式，因為政策實踐領(lǐng)域的不同從根本上決定了政策執(zhí)行模式的適用性，這符合辯證唯物主義的認識論和方法論。筆者認為，社會政策的“多中心”特性提醒我們需要進一步引入兩個主題：一是分析政策執(zhí)行主體行為的工具，二是整體上的思維模式。

(二)理解社會政策執(zhí)行主體行為的“意愿一能力”分析框架

理性選擇理論認為，決定一個組織或個體行為的兩個基本變量是行為能力和行為意愿，簡稱為“意愿一能力”。從思維模式來看，這是一個非常簡便的分析框架，但從操作層面來看，這是一個難以操作化的分析框架。由于學術(shù)界對于這一分析框架的基本分析對象是政府，因此，在剖析這一分析框架時。我們有必要在社會政策的語境下對其內(nèi)涵進行界定。相對于能力而言，測度一個組織或個體的意愿更為復雜。原因在于能力更多地是一種“可能性”，我們?nèi)菀讓ζ溥M行操作化，至少可以找到替代性測量指標，但是對于意愿而言，我們需要排除很多表象因素來把握行動主體的內(nèi)心動機，因此，通過進行各種比較來測度意愿往往是一個比較現(xiàn)實的選擇。在比較政治學的話語體系中，阿爾蒙德等學者對政府能力進行了具體化理解，認為政府能力是指設(shè)立行政部門和政府行政結(jié)構(gòu)，并使它們擁有制定和執(zhí)行政策、 特別是維護公共秩序和維護合法性的能力。

由于影響農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的因素是復雜的，涉及到多個行為主體，而且，多個行為主體之間的行為不是孤立和靜止的，而是相互影響的，它們之間的影響關(guān)系并不是線性的。因此，孤立地、靜止地運用“意愿一能力”這一分析框架分析單一行為主體的政策行為需要冒很大的風險以及具備嚴格的約束條件。例如，我們需要把其他行為主體的行為變化給所要分析的行為主體帶來的影響作控制處理，于是，一個不可避免的悖論就出現(xiàn)了：如果不考慮其他主體行為帶來的影響，分析結(jié)果肯定不客觀、不準確；如果控制其他行為主體的行為變化給所要分析的主體帶來的影響，往往又不具有現(xiàn)實性。因此，從定量分析的標準來看，“意愿一能力”這一分析框架又是一個非常粗糙的分析框架，因為它屏蔽了許多變量，以犧牲分析結(jié)果的嚴謹性和誤差的擴大換取到了分析過程的簡便。更為重要的是，“意愿一能力”這一分析框架比較適用于“單中心”的情境，即圍繞分析能夠決定政策執(zhí)行效果的單個行為主體的政策行為來解釋和預測政策執(zhí)行的過程和效果。

由于我們需要研究的問題涉及到多個行為主體，因此，我們需要考慮每一個行為主體的意愿和能力以及對社會政策執(zhí)行效果的影響及其程度。因為簡單地運用“意愿一能力”這一分析框架與“單中心”的特性更為匹配，而社會政策具有“多中心”的特性，決定了我們需要整合“意愿一能力”這一分析框架與合作治理理論。

(三)合作治理理論的引入

學術(shù)界認為，合作治理就是政府、市場和第三部門等多個行為主體相互合作、分享治理機會、共同處理公共事務(wù)以實現(xiàn)公共利益的過程。合作治理的價值預設(shè)和實踐機理主要包括以下四個方面：第一，行動主體的多元化，政府并非單一的治理主體；第二，關(guān)系的依賴性，各個治理主體處于一個相互依賴的環(huán)境，沒有哪個主體擁有足夠的資源和能力可以獨自處理公共事務(wù)；第三，行動的自組織化，相對于政府的實質(zhì)理性和市場的程序理性而言，合作治理的行動機制是以第三種類型的理性――反思的理性為基礎(chǔ)，在談判和反思的過程中設(shè)置目標，借助談判和協(xié)商達成共識、建立互信、實現(xiàn)合作，在“正和博弈”中求得共贏；第四，結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化，在合作治理中，多元化的治理主體面對共同的問題，依靠彼此的優(yōu)勢和資源，通過對話樹立共同目標，增進理解和相互信任，就共同關(guān)心的問題采取集體行動，從而最終建立一種共同承擔風險和責任的治理網(wǎng)絡(luò)。

但是，合作治理理論面臨著來自實踐的巨大挑戰(zhàn)。首先，在公民還具備“理性”人特性的情況下，“搭便車”現(xiàn)象事實上是無法避免的；其次，完全平等的主體通過自覺而達成協(xié)議的交易成本是非常高昂的，它難以在有限的時間內(nèi)處理不確定的公共事務(wù)。因此，需要形成和維持一個公共權(quán)威。實際上，一些公共物品的供給并不是完全在“社區(qū)”內(nèi)部生產(chǎn)的，即許多任務(wù)的“完整性”非常差，單個治理主體無法完全把握公共產(chǎn)品的全部生產(chǎn)過程和效果，而是需要與其他主體開展合作，因此，這是一種全新層次的合作治理模式，也是本文理論建構(gòu)的目標。

通過綜合分析和比較上述三種理論，筆者認為單憑哪一種理論都不能完全解釋社會政策的執(zhí)行過程和效果，任何一種理論都不具有完全的適用性，如果不考慮理論的適用環(huán)境而盲目地運用某一種理論都會給公共利益帶來損失。筆者認為，除了在靜態(tài)環(huán)境下的替代情況中存在著適用合作治理理論的機會，在涉及多個主體共同提供公共產(chǎn)品的“生產(chǎn)線”上同樣存在著適用合作治理理論的機會，這一假設(shè)將在下文加以檢驗。

(四)研究假設(shè)

本文力圖構(gòu)建的“社會政策執(zhí)行過程中的合作治理理論”的研究哲學是實證分析，即在把握上述相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，基于對實踐的觀察和歸納構(gòu)建出理論，以解釋社會政策執(zhí)行的效果。在廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行過程中，納入本文研究視野的是縣級市政府、鎮(zhèn)／街、行政村和居民四個層次的行動主體。其中，縣級市政府包括其所屬的專項工作部門，鎮(zhèn)／街一級行政組織也安排了專項工作部門執(zhí)行這一社會政策，行政村則主要由村委會主任和專干負責執(zhí)行這一社會政策，居民是分散的治理主體?；趯V州農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的實踐考察和相關(guān)理論的評估，本文提出的核心研究假設(shè)是：治理主體的意愿和能力會對政策執(zhí)行的效果產(chǎn)生顯著的影響。本文的兩個次研究假設(shè)是：第一，治理主體的“能力”對政策效果的影響要大于“意愿”的影響；第二，行政村和村民對政策執(zhí)行效果的影響更為突出。

三、研究設(shè)計

本文采取的是多案例研究方法，數(shù)據(jù)的類型是定性和定量數(shù)據(jù)的結(jié)合。具體的數(shù)據(jù)收集方法是，通過對多案例中的政策執(zhí)行的行為主體進行結(jié)構(gòu)式深入訪談獲取定性數(shù)據(jù)，通過分析相關(guān)文件、報告和報表獲取定量數(shù)據(jù)。訪談的結(jié)構(gòu)圍繞行為主體參與執(zhí)行廣州市農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的“意愿”和“能力”展開，通過將訪談對象的話語內(nèi)容進行對比分析和交叉驗證可以保證本文的效度和信度。鑒于本文的研究對象是廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的執(zhí)行效果，廣州市有7個區(qū)／縣級市(白云、蘿崗、南沙、番禺、花都、增城和從化)還有農(nóng)村建制，基于對規(guī)模效應的考慮，筆者選取了增城和從化兩個縣級市的5個鎮(zhèn)／街作為調(diào)研對象，原因是這兩個縣級市的農(nóng)村人口多，有利于開展集中調(diào)研。其中，在增城調(diào)研了4個鎮(zhèn)／街，這4個鎮(zhèn)，街的經(jīng)濟條件有較大差別，政策執(zhí)行的效果也有較大差別；在從化調(diào)研了1個鎮(zhèn)，作為增城的參照組，這個鎮(zhèn)的經(jīng)濟處于從化市的中等水平，由于調(diào)研比較充分，可較好地反映從化的整體情況。在行政村一級，本文選擇的樣本有9個，分別隸屬于上述5個鎮(zhèn)／街。

從2009年11月至12月，筆者開展了深入訪談和數(shù)據(jù)收集工作。深入訪談的對象是2個縣級市的農(nóng)村保險辦公室的負責人和專干，5個鎮(zhèn)(街)的分管農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行工作的領(lǐng)導和專項工作機構(gòu)的工作人員，9個行政村的村委會9位主任和10位專干，以及部分居民代表。本文的因變量是作為研究樣本的2個縣級市的5個鎮(zhèn)(街)的9個行政村推行農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的政策效果，這里的政策效果指的是完成覆蓋進度的比率。自變量是5個鎮(zhèn)(街)和9個行政村及其村民三個治理主體的“意愿”和“能力”，共計6個變量。因變量的取值是實際完成覆蓋任務(wù)的百分比，覆蓋任務(wù)是指覆蓋適齡群體的百分比。例如，在2009年，廣州市要求完成的任務(wù)是覆蓋25％的適齡群體，假如某個行政村在2009年完成的覆蓋任務(wù)是25％，則表明其覆蓋任務(wù)的完成率是100％，而100％的完成率則取值為10。關(guān)于因變量的編碼處理結(jié)果是，9個行政村2009年覆蓋任務(wù)的完成率(政策執(zhí)行效果)的最大值是10，最小值是2.5，這表明兩個行政村的覆蓋任務(wù)完成率分別是100％和25％。自變量的取值則是根據(jù)筆者在深入訪談中的感知進行判斷，采取的計分方法是1-5級里克特量表，為正向賦值方法，1代表最弱，5代表最強。例如，在能力方面，通過測量行政村的財力、人力和辦公設(shè)施對其能力進行賦值；在意愿方面，通過觀察、了解和比較行政村的村委會主任和專干的工作方式和認識對其意愿進行賦值。描述性分析的結(jié) 果報告見表1。

四、假設(shè)檢驗、研究結(jié)論和政策建議

(一)假設(shè)檢驗和研究結(jié)論

1、相關(guān)分析。本文運用的是Spss統(tǒng)計分析軟件，進行相關(guān)分析的目的是檢驗本文的核心研究假設(shè)和次一級研究假設(shè)，具體方法是以因變量作為基準，將自變量與因變量進行相關(guān)分析。考慮到2個縣級市的“意愿”差別不大，因此就排除了縣級市的“意愿”和“能力”這2個變量。分析結(jié)果見表2。

通過觀察相關(guān)分析的結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，行政村的“能力”和居民的“能力”與政策執(zhí)行的效果之間具有正的相關(guān)性，而且，居民的“能力”相對于村的“能力”而言，其相關(guān)程度更高，影響更為顯著。總體來看，各個變量與政策執(zhí)行的效果之間均呈正相關(guān)關(guān)系。雖然有的相關(guān)關(guān)系沒有通過顯著性檢驗，但是考慮到樣本的數(shù)量少于30個，因此，筆者對于顯著性可以不作硬性要求。與常識和假設(shè)不一致的是，鎮(zhèn)／街的“意愿”與執(zhí)行效果呈負相關(guān)，筆者的理解是，鎮(zhèn)的作用相對于其他政策執(zhí)行主體對政策執(zhí)行的影響比較弱。

2、回歸分析。進行回歸分析的目的是在相關(guān)分析的基礎(chǔ)上進一步界定影響廣州農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的因素?；貧w分析的結(jié)果如下：回歸方程的R方的值是0.564，比較理想：ANONA值是0.020，同樣比較理想；借助逐步回歸法構(gòu)建的模型的系數(shù)報告見表3。

通過觀察模型的系數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，只有居民的“能力”這一個變量通過了顯著性檢驗。另外。行政村的“能力”這一變量的B值是.484，Sig值是.060。考慮到在樣本數(shù)量非常小的情況下，綜合觀察定量分析結(jié)果可以認為本文的研究假設(shè)基本上得到了證實，即多個治理主體的“意愿”和“能力”與政策執(zhí)行效果是相關(guān)的。尤其值得指出的是，越是靠近政策執(zhí)行效果的治理主體，其重要性越是明顯；相比較于治理主體的“能力”及執(zhí)行效果的相關(guān)程度更突出。

(二)政策建議

首先，需要進一步強化各個治理主體的合作治理。需要從國家治理的宏觀層面來審視農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行問題，因為國家的治理重心正在轉(zhuǎn)移到構(gòu)建和諧社會方面?？h級市的合作貢獻是把握好政策執(zhí)行的進度，設(shè)計合理的配套標準和政策標準，為基層治理主體提供政策資源。鎮(zhèn)／街的貢獻是提供配套的政策資源，激勵好行政村干部，強化居民的“意愿”，做好政策執(zhí)行過程的管理。行政村的貢獻是強化居民的“意愿”，選擇合理的政策標準，提供合理的政策配套。居民的貢獻是表達對政策的接受和評價，反映政策的執(zhí)行效果。

篇2

關(guān)鍵詞：社會組織 社會救助 政府管理

我國社會組織參與社會救助中的政府管理現(xiàn)狀

（一）政府強制管制向法治監(jiān)理轉(zhuǎn)變

在改革開放以前，政府實行救助的包攬政策，使得社會組織很難介入到社會救助領(lǐng)域，改革開放以后，政府逐步放開社會救助的領(lǐng)域，開放了低保救助、貧困救助和災難救助的政策管制，動員具備條件的社會組織積極參與教育救助、心理健康救助、司法救助等一系列專業(yè)領(lǐng)域的救助，較大程度地化解了社會弱勢群體的矛盾和困境，實現(xiàn)了政府由強制管制逐步轉(zhuǎn)向法制監(jiān)理。

截至2011年底，全國共有救助管理機構(gòu)1788個，救助人員達到7400萬人，救助資金達到1300億元，其中，救助床位7.1萬張，累計救助流浪乞討人員892.7萬人次，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助8937萬人次，累計支出醫(yī)療救助資金198億元。

（二）政府靜態(tài)管理向動態(tài)管理轉(zhuǎn)變

在社會組織參與社會救助方面，政府由過去的登記、注冊和年審這種一成不變的靜態(tài)管理，逐步過渡到財務(wù)考核、社會影響、市場反響以及信譽評級相關(guān)的動態(tài)管理，避免了過去重結(jié)果看數(shù)據(jù)而忽視平時管理的做法。

（三）政府行政領(lǐng)導向協(xié)作指導轉(zhuǎn)變

自從實行市場經(jīng)濟以來，政府逐步改變過去行政領(lǐng)導的做法，協(xié)助社會組織積極參與社會救助，為社會組織參與社會救助創(chuàng)造各種有利條件，如簡化登記注冊手續(xù)，解除政治限制，放寬審批條件等一系列措施，極大地推動了社會組織參與社會救助的熱情和動力。截至2011年底，全國共有社會組織46.2萬個，吸納社會各類人員就業(yè)599.3萬人，全年有950.2萬人次在社會服務(wù)領(lǐng)域提供了9272.6萬小時的志愿服務(wù)。

（四）政府財政扶持向政策扶持轉(zhuǎn)變

政府對社會組織參與社會救助由財政扶持逐步向政策扶持轉(zhuǎn)變，為了鼓勵更多的社會組織參與社會救助，國家出臺了一系列優(yōu)惠政策來鼓勵其參與社會救助，包括免稅政策、政府購買政策、政府采購政策以及產(chǎn)業(yè)扶持政策，實現(xiàn)了財政扶持向政策扶持的轉(zhuǎn)變，為社會組織的迅速發(fā)展創(chuàng)造了條件。

截至2011年底，全國共有社會組織46.2萬個，比上年增長3.7%，其中社團25.5萬個，比上年增長4.0%，民辦非企業(yè)單位20.4萬個，比上年增長3.1%，基金會2614個，比上年增長18.8%。

（五）政府單方組織向系統(tǒng)整合轉(zhuǎn)變

2008年以前，政府在管理社會組織參與社會救助方面，一直是單方面組織，出錢出力出人來帶動社會組織參與社會救助，在2008年汶川大地震后，社會組織參與社會救助的熱情被點燃，政府在積極引導的同時，也開始實行有計劃有條件的整合，依托部分社會組織良好地影響力和公益形象，形成民間救助、個人救助與社會組織救助相統(tǒng)一的救助體系，完成了政府救助體系的有益補充。

截至2011年底，全國共建立經(jīng)常性社會捐助工作站、社會捐助點和慈善超市3.4萬個。全年各類社會組織接收捐款393.6億元，有1459.7萬人（次）困難群眾受益。

我國政府管理社會組織參與社會救助的主要問題

（一）政府管理機制不夠規(guī)范

目前我國社會組織的雙重身份登記制度一方面限制了社會組織的發(fā)展，使得大量的社會組織找不到掛靠的主管單位而無法注冊，另一方面導致多頭監(jiān)管和交叉監(jiān)管，最后形成部分社會組織和團體無人監(jiān)管的局面。

（二）政府政策法規(guī)不夠健全

當前我國社會組織救助有關(guān)的立法，只是有一些臨時性的管理條例，比如《自然災害救助條例》、《流浪人員管理條例》等，而社會救助法、志愿者服務(wù)法以及慈善公益法都沒有出臺，沒有從法律實體的角度，為社會組織參與社會救助搭建公理基礎(chǔ)和實踐平臺。

在國家政策層面上來看，由于目前的財政和稅收優(yōu)惠力度不明顯，導致很多社會組織運行困難甚至資不抵債，而政府購買社會組織服務(wù)的優(yōu)惠政策還只是在一些沿海開放發(fā)達地區(qū)改革試點，沒有形成全國統(tǒng)一規(guī)范和協(xié)調(diào)的機制，正是由于目前的政策法規(guī)體系不夠健全，使得社會組織參與救助的動力不足，影響力偏弱。

（三）政府扶持資金不夠充足

由于社會組織的規(guī)模和數(shù)量在加速擴增，這無疑加重了國家財政扶持的壓力，一方面，國家財政扶持的重點在具備一定影響力的非政府組織、志愿者組織以及公益慈善組織，使得一些小規(guī)模的民間社會組織邊緣化，甚至得不到政府的財政扶持，另一方面，政府面對龐大的社會組織規(guī)模和數(shù)量，在面面俱到的同時也分散了財政扶持的實際效果。目前還沒有設(shè)立社會組織社會救助專項基金，如何走出單一政府財政扶持困境是亟待解決的問題。

（四）政府培訓體系不夠?qū)I(yè)

我國社會組織參與社會救助的成員大多數(shù)沒有參與政府組織的相關(guān)培訓，社會組織的成員社會救助不夠?qū)I(yè)，導致很多救助事故發(fā)生。我國政府還沒有著手建立社會組織的職業(yè)技能培訓、醫(yī)療救護知識培訓、災害救援技能培訓以及弱勢群體法律救助培訓，這使得社會組織參與社會救助的層面處于基本生存救助和物資救助，救助層面偏低，救助的實際效果不夠理想，只是解決燃眉之急，沒有從長遠考慮建立社會組織參與社會救助的長效機制。

（五）政府協(xié)調(diào)模式不夠科學

政府協(xié)調(diào)模式不夠科學的主要表現(xiàn)是：我國社會組織參與社會救助的政府協(xié)調(diào)模式中日常協(xié)調(diào)模式過于簡單和單一，臨時救助協(xié)調(diào)模式用的最多，使得社會組織參與社會救助與政府的救助體系出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象，災難救助中的政府協(xié)調(diào)模式忽視了社會組織協(xié)助體系的構(gòu)建，應急預案中沒有突出社會組織在災難救援中的重要作用，政府協(xié)調(diào)模式的滯后，無疑是災難救助中志愿者安全問題頻發(fā)，救援現(xiàn)場交通擁堵的癥結(jié)所在。

我國政府管理社會組織參與社會救助的對策建議

（一）成立專職管理部門

從目前的情況來看：政府對著社會組織的管理機制主要包含登記制度、審核制度、治理制度、激勵制度和監(jiān)管制度。目前在民政部有民間組織管理局全面負責全國的社會組織管理工作，同時民政部還有社會救助司，負責全國的社會救助工作，但是沒有一個單獨的部門負責管理社會組織參與社會救助的相關(guān)工作，這部分工作顯然劃分給民間組織管理局負責，但是，這使得在很多的社會救助工作中社會組織不能完全獨立參與，建議在民政部救助司設(shè)立社會組織救助處，負責擬訂社會組織參與社會救助的規(guī)劃、政策和標準，健全社會組織的救助體系，協(xié)調(diào)社會組織參與失業(yè)救助、醫(yī)療救助、教育救助、臨時救助和災難救助的相關(guān)工作，承辦中央財政扶持社會組織的救助資金分配和監(jiān)管工作，承擔全國社會組織的社會救助信息管理工作。

（二）出臺相關(guān)法規(guī)政策

首先，要出臺社會救助法、志愿者服務(wù)法以及慈善公益法，健全社會組織參與社會救助的法規(guī)條例，明確社會組織參與社會救助的形式、途徑以及救助范圍。其次，出臺社會組織參與社會救助的優(yōu)惠政策，主要包含專項救助政策、臨時救助政策、災難救助政策、行政許可政策以及稅收優(yōu)惠政策。

專項救助政策主要包含社會組織參與教育救助、失業(yè)救助、司法救助的系列專項政策。臨時救助政策主要是規(guī)范社會組織參與社會救助的基本原則、方式和途徑，臨時救助要體現(xiàn)社會組織參與救助的公益性、互以及快捷性。災難救助政策主要是鼓勵社會組織參與災難救援，特別是專業(yè)型社會組織參與災難救助，有助于降低政府救助模式和程序的繁瑣，提升災難現(xiàn)場救援的實效。行政許可政策主要是對社會組織參與社會救助實行資格審查、技術(shù)培訓指導和財務(wù)能力監(jiān)督，保證社會組織參與社會救助的公益性、互和快捷性。稅收優(yōu)惠政策主要是對于參與社會救助的社會組織或者非營利機構(gòu)實行分類減免稅收的政策，或者稅后補貼的形式鼓勵社會組織參與社會救助。

（三）設(shè)立救助專項基金

要設(shè)立社會組織參與社會救助的專項基金。專項基金主要分為教育救助專項基金、失業(yè)救助專項基金、醫(yī)療救助專項基金、司法救助專項基金以及災難救助專項基金。專項基金的母基金由民政部救助司負責籌集，教育部、人力資源和社會保障部、衛(wèi)生部、司法部以及財政部共同出資，組成不同的專項基金，同時專項基金還接受社會捐款和企業(yè)捐款。專項基金只適用于社會組織參與社會救助的項目和活動。

社會組織可以通過申請專項基金來參與國家和社會的救助活動，民政部救助司對社會組織參與救助專項基金的實行申報審核、實地考察以及救助反饋的全程監(jiān)控，保證做到專款專用，專人負責，定期檢查，評級表彰。社會組織獲得社會救助專項基金后，需按照專項申報的內(nèi)容逐一落實，包括購買社會救助的設(shè)備、物資以及聘請專家，不得虛假套錢挪作他用，社會組織必須有完善的組織財務(wù)制度、救助體系和管理機制，保障救助專項的順利開展。

（四）完善技術(shù)培訓體系

政府有必要在各省市成立社會救助專業(yè)技能培訓中心，為社會組織的志愿者和成員進行系統(tǒng)培訓，以提高社會救助的整體水平。社會救助技能培訓體系主要包含就業(yè)技能培訓體系、司法知識救助培訓體系、醫(yī)療救助知識培訓體系以及災難心理疏導培訓體系。

就業(yè)技能培訓體系主要是社會組織設(shè)立的幫助下崗工人、流浪者、殘障人員、農(nóng)民工獲得生存技能的培訓課程。司法知識救助培訓體系主要是社會組織為幫助社會弱勢群體以及農(nóng)民工獲得基本工資、工傷補償?shù)乃痉ň戎ǖ?。醫(yī)療救助知識培訓體系主要是社會組織為幫助一些特殊群體如艾滋病人、溺水者、地震災民等實施的醫(yī)療救助技能。災難心理疏導體系主要是社會組織為了減輕大災大難給人帶來的痛苦、恐懼和心靈折磨而必須具備的心理指導和精神疏導技能。

（五）健全政府協(xié)調(diào)模式

篇3

自1993年以來，“擇校熱”在我國教育界愈演愈烈，對義務(wù)教育階段的教育教學產(chǎn)生了巨大的影響。為了保證義務(wù)教育的均衡發(fā)展，2003年我國部分地區(qū)開始試行教師流動政策。近年來，各地在推行教師定期流動制的基礎(chǔ)上，陸續(xù)推行了校長定期輪崗交流制。然而，在推行過程中，社會各界爭議不斷，已然形成了“贊成”和“反對”兩種涇渭分明的觀點，校長輪崗交流制究竟該繼續(xù)實施還是該廢止？雙方各執(zhí)一詞，并使這一問題呈現(xiàn)出日益復雜化的趨勢。這不免讓人發(fā)問這種現(xiàn)象背后掩藏的實質(zhì)問題究竟是什么？

首先，我們來看一下贊成方和反對方關(guān)于校長輪崗交流制的觀點與看法。（見表1）

表1 學者關(guān)于校長輪崗機制的爭議

分析過后，我們可以發(fā)現(xiàn)校長輪崗交流制的確是一把雙刃劍，有利有弊。但究竟是利大于弊，還是弊大于利，尚無定論。有人認為，該項制度是促進教育公平的重要舉措；也有人認為它是逆基礎(chǔ)教育簡政放權(quán)潮流的行政意志包攬。誠然，要想通過一個小小的校長輪崗交流制來解決義務(wù)教育不均衡以及由此帶來的“擇校熱”等社會問題，是不現(xiàn)實的。但是，這項制度為什么會引起社會各界的廣泛關(guān)注與討論？這與它的利益相關(guān)人的廣泛性，以及它作為一項公共政策其本身是否切實可行、合理合法，并得到社會認可，有直接關(guān)系。下面試從社會學新制度理論視域加以分析。

二、社會學新制度理論視域下的校長輪崗交流制

20世紀70、80年代，西方社會科學領(lǐng)域重新發(fā)現(xiàn)了制度分析在解釋現(xiàn)實問題中的地位和作用，進而形成了新制度主義分析范式，對包括教育領(lǐng)域在內(nèi)的社會科學產(chǎn)生了廣泛影響。

社會學新制度理論傾向于從更廣泛的意義上界定制度，認為同行動者的意義框架有關(guān)的一切符號、認知、道德模式等因素，都可以理解為制度，甚至文化本身也是制度。與傳統(tǒng)制度主義和其他流派制度主義不同的是，社會學新制度主義認為制度的本質(zhì)不是為提高效率而制定的一套對人們行為規(guī)范的約束機制，而是在文化-認知基礎(chǔ)上建立起來的行動準則，更強調(diào)制度為社會文化所理解、接受、支持的一面。社會學新制度理論將制度界定為由社會符號、社會活動和物質(zhì)資源所組成的多層次穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)，包含以下三個核心要素：政策法規(guī)、社會規(guī)范和文化-認知。（見表2）

表2 制度的核心要素

校長輪崗交流制作為一項公共制度，包括了相關(guān)的政策法規(guī)、操作規(guī)范以及社會大眾的理解認知三個層面，其中社會對校長輪崗交流制的文化認同是其存在、維持、執(zhí)行的最根本的基礎(chǔ)。從社會學新制度理論的視角來看，校長輪崗交流制具有合法地位。首先，從2003年推行教師流動政策伊始，就涉及校長流動。2003 年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出：“在歷史上形成的重點學校和同一區(qū)域內(nèi)其他學校之間，對各校的校長和骨干教師進行統(tǒng)籌調(diào)配，執(zhí)行按照一定的比例和年限相互輪崗的制度。”2006年修訂的義務(wù)教育法明確規(guī)定：“縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動，加強對薄弱學校的建設(shè)?！?010年出臺的中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要中再次強調(diào)要“試行縣域內(nèi)教師和校長交流制度”。校長輪崗交流制的政治合法性毋庸置疑。其次，新世紀以來，義務(wù)教育階段“擇校熱”愈演愈烈，社會公眾對教育均衡發(fā)展的呼聲日益高漲，為了面對這一問題，全國各地開始試推行校長輪崗交流制。實踐表明，校長輪崗交流制是合理分配教育資源，縮小學校差距的有益嘗試，它符合社會需求，逐步得到政府部門和社會公眾認可和接受。因此，校長輪崗交流制具有符合社會規(guī)范的合法地位。第三，幾千年來中國傳統(tǒng)教育一直都以教師為中心，認為“名師出高徒”，校長作為教師的領(lǐng)路人，對一個學校辦學理念的形成、辦學特色的發(fā)展有著舉足輕重的作用，他擔負著教育者、管理者、領(lǐng)導者的角色，是學校變革的綜合策劃者，是學校變革過程的動態(tài)組織者，更是學校變革的反思者和重建者，對學校的發(fā)展起著不可替代的作用。

既然校長輪崗交流制有上述合法性地位，為什么在推行過程中還會遭到眾多質(zhì)疑？這表明其合法性存在嚴重的不足。社會學新制度理論認為制度的合法性危機“可能來自制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)的張力，也可能由外部環(huán)境中某些因素的變化引起”。

三、校長輪崗交流制爭議的社會學新制度理論解釋

校長輪崗交流制之所以備受爭議，困難重重，是因為其合法地位不夠牢固，存在合法性危機。而這種合法性危機一方面是由制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡造成的，另一方面則是制度外部環(huán)境訴求的反映。

從制度本身來看，首先，校長輪崗交流制的制度性不強。目前，沈陽、江蘇、河北、北京等地已先后出臺了一些政策與措施，在一定區(qū)域內(nèi)逐步試行校長輪崗，并取得了一定的經(jīng)驗和成效。雖然各地政策與措施存在差異，但是對輪崗對象與資質(zhì)、輪崗周期、輪崗范圍，輪崗期間的人事關(guān)系、評優(yōu)評職與待遇保障、業(yè)績考核等方面的規(guī)定都不夠完善。例如某地規(guī)定“凡男50周歲、女45周歲以下，在同一所學校工作時間滿6年的校長和教師都要分批進行校際交流”，但對輪崗校長的管理能力等軟性指標沒有任何規(guī)定。從輪崗周期來看，各地區(qū)規(guī)定各不相同，如北京和南京為1年、遼寧為2年、安徽為1-3年、重慶為2-3年，但并沒有對輪崗頻率、輪崗交接等做長期規(guī)劃。

第二，校長輪崗交流制的操作性不強。校長輪崗交流制沒有明確責任主體，對“誰主管”“誰推進”“誰拿錢”等缺乏具體的規(guī)定，造成責任主體缺失、責任義務(wù)不明。也沒有具體統(tǒng)一的輪崗程序，如輪崗的具體手續(xù)等。校長輪崗管理機構(gòu)的位階較低，多為區(qū)縣級教育行政部門，如北京市的交流管理機構(gòu)為各區(qū)縣教委，存在相關(guān)規(guī)定約束力不強、專項支持資金不足等弊端，無法提供政策和待遇保障，從而導致校長及相關(guān)管理人員缺乏輪崗的積極性。

第三，校長輪崗交流制的系統(tǒng)性不強。目前，各地的校長輪崗政策和措施大多處于宣傳、倡導、試推行階段，人事管理、工資待遇等各項配套機制和措施還不夠完善。雖然有的地區(qū)規(guī)定“對交流期間表現(xiàn)優(yōu)秀的校長或教師，在職務(wù)評聘、評先評優(yōu)等方面優(yōu)先考慮”，但由于沒有相應的考核、監(jiān)督機制，“優(yōu)先考慮”無法落到實處。這些都不利于校長輪崗交流的持續(xù)、深入發(fā)展。

從校長輪崗交流制的外部環(huán)境來看，基礎(chǔ)教育要求簡政放權(quán)，教育主管部門過多的干預和限制不利于校長輪崗交流制的推行。目前的校長輪崗交流制實質(zhì)上仍是上級任命制，即校長是由上級主管部門任命的，對上級負責，是校長選拔任用和管理改革中一種“換湯不換藥”的做法?！靶ｉL如何選任”、“選任什么樣的校長”，這是涉及學校法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部體制改革的問題，屬于典型的“不必管也管不好的領(lǐng)域”。由于缺乏自，校長無法“掌控自己的命運”，輪崗交流的積極性必定受挫。此外，領(lǐng)導者離不開被領(lǐng)導者的支持，目前的校長輪崗交流制忽視了教師作為被領(lǐng)導者的聲音。教師完全無力影響校長的去留，甚至也無力表達對特定理想校長的期望。這種話語權(quán)的無力感會使教師對學校缺乏歸屬感，對自身職業(yè)產(chǎn)生挫敗感、倦怠感，進而從內(nèi)心、言行上抵制校長輪崗交流制的推行。

四、校長輪崗交流制改進的幾點建議

在應然層面上，校長輪崗交流制作為一項新制度雖然存在種種不足，但其被法律認可，符合社會大眾的需求，同時也在很大程度上為社會文化所理解和接受，由此看來，校長輪崗交流制不失為校長選拔任用和管理改革中的一項有益嘗試。但是，為了更有效地推行這項制度，我們不能回避一些“不足”。因此，實然層面著力考慮的現(xiàn)實問題是如何緩解校長輪崗交流制的合法性危機，如何進一步改進呢？

1.建立健全校長輪崗交流制度及其配套制度

各地區(qū)都應加強對試推行中小學校長輪崗交流的經(jīng)驗總結(jié)與研究，完善對輪崗對象與資質(zhì)、輪崗周期、輪崗范圍，輪崗期間的人事關(guān)系、評優(yōu)評職與待遇保障、業(yè)績考核等各方面的規(guī)定，使校長輪崗做到事無巨細、有章可循。與此同時，推進輪崗校長選拔與管理、評級晉升、輪崗期間薪酬待遇、人事等配套制度的改革，建立校長輪崗交流專項基金，從制度和物質(zhì)上為輪崗校長提供雙重保障。

2.調(diào)整校長輪崗交流制的“任命”航向

目前的校長輪崗交流還是一種行政任命，忽視了校長、教師的話語權(quán)，應逐步過渡為任命、選聘、選舉、競爭上崗等多種形式并存。多種流動方式并存，才真正有利于有理想、能力強、肯奉獻的中小學校長脫穎而出，真正有利于校際資源流動、均衡發(fā)展。

3.嘗試推行真正的校長負責制

在基礎(chǔ)教育階段，政府進一步簡政放權(quán)，推行真正的校長負責制。這是因為，一方面給予校長在課程、教學、管理、決策、教師聘任等方面更多的辦學自，讓輪崗校長能夠真正放開手腳，推行實際有效的改革，從而帶動學校的發(fā)展，實現(xiàn)校長輪崗的目的。另一方面，推行真正的校長負責制，有利于明確校長的責任、權(quán)利及義務(wù)，使輪崗校長在一定的任期內(nèi)與所在的學校緊密相連，對所在學校的“興衰榮辱”負責。

4.不斷探索建立、實施職業(yè)校長制度的可能性

隨著現(xiàn)代學校的制度建設(shè)對校長專業(yè)化要求的日益提高，對職業(yè)校長制度的需求越發(fā)迫切。但目前我國中小學校長的專業(yè)化程度還很低，大都處于經(jīng)驗管理的階段。雖然這種狀態(tài)一時之間難以改變，但可以逐漸加強對校長管理業(yè)務(wù)方面的專業(yè)培訓，尤其是校長輪崗交流前的管理業(yè)務(wù)培訓，使其既能夠勝任優(yōu)質(zhì)校的工作，更能夠勝任薄弱校的工作，不斷引導校長個人樹立生存意識、經(jīng)營意識、服務(wù)意識和學習意識，通過持續(xù)不斷地學習和實踐來提高校長的專業(yè)技能和素質(zhì)?！?/p>

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篇4

【關(guān)鍵詞】初中政治；學生；社會適應力；培養(yǎng)；策略探討

在我國初中的教育里，政治雖然是作為一門必修的學科來進行學習，但是學生所掌握的政治內(nèi)容卻相對的較少，一般只了解老師教課的過程中講述的一些基礎(chǔ)知識。這都由于初中教育中的政治學科只作為了解，而不需要準確的掌握，所以導致了在培養(yǎng)學生的學習興趣和激發(fā)學生學習的積極性方面的重視度不高，進而形成了他們對政治很陌生，因而就不能達到學習政治的基本目的。隨著初中生的年齡的增長，他們的心智漸漸的成熟，開始能夠獨立的思考，但是他們對社會的適應力卻非常的有限，主要表現(xiàn)在學生對三觀的理解相對模糊、缺乏基本社會生活能力、社會經(jīng)驗不足。初中的政治教育正是培養(yǎng)學生的社會認知能力的重要平臺，因此在政治教學中要不斷的培養(yǎng)學生學習政治的興趣，并不斷的激發(fā)學生學習政治的積極性，從而引導學生有正確的三觀、培養(yǎng)學生的社會生活能力和積累社會經(jīng)驗。

1.初中政治應培養(yǎng)學生對世界觀、人生觀和價值觀的理解

初中的學生正處在一個會獨立思考、有獨立的空間，但經(jīng)驗不足、學識有限的時期，非常的缺乏對社會的適應能力，他們對世界觀、人生觀和價值觀都非常的模糊，因此應該及時的樹立他們的三觀，將他們引入正確的方向。所謂世界觀，就是人對世間萬物的看法，不同的人用不同的視角看世界，就會對世界有不同的看法。人生觀就是，人在不斷的成長的過程中，對自己人生的看法，也就是對于人類生存的目的、價值和意義的看法。價值觀是指人們在認識各種具體事物的價值的基礎(chǔ)上，形成的對事物價值的總的看法和根本觀點。它們之間存在聯(lián)系，世界觀決定著人生觀，人生觀也決定著價值觀，正確的世界觀對人的成長有重要的影響。而政治這門學科正是樹立學生三觀的重要方面，青少年也正是樹立正確的三觀的重要時期。因此在開展政治教育時，教師應注意培養(yǎng)學生對學習政治的興趣和積極性，從而使他們能夠更好的理解三觀的含義與重要性，進而建立他們正確的三觀，并更好的幫助學生樹立正直的人格和堅定的信念。除此之外，教師在進行政治教育的時候，也要多多引導學生，通過舉一些實際的例子，來和同學們一起探討，通過思考來樹立并加深正確的世界觀、人生觀、價值觀，進而增強學生的社會適應能力。

2.初中政治應結(jié)合社會生活

我國的教育一直存在一些問題，總是存在應試教育思想，對與實踐教育的重視度一直都不高，這就導致了學生無法理解學習的內(nèi)容，也不能體會內(nèi)容中的深刻的含義。在政治學科教育過程中這種實踐活動的教育也是非常重要的，但是我國的初中政治教育卻相當?shù)娜狈εc社會的接觸，這就導致了學生適應社會的能力很差。因此，教師在政治教學的過程中，應該安排一些課外的社會活動，讓學生能夠充分的感知社會并不斷的適應社會。通過課堂上對政治基礎(chǔ)的講解之后，相應的設(shè)置一節(jié)社會活動課，將知識融進社會生活中，學生們就可以對在社會實踐過程中遇到的問題進行分析，然后通過學習的知識和老師的指引下解決問題，這樣學生就能夠充分的掌握相應的知識，擁有相應的社會經(jīng)驗，進而極大的提高學生對社會生活的認知能力。

3.初中政治要引入社會實例

在初中的政治教育中，應引入社會實例，通過對實例的分析，進而提高學生的判斷能力。初中的政治教學一般都是傳遞基礎(chǔ)知識，而這些知識都相對的抽象，不好理解，沒有直觀化的解釋，對于中學生來說更是相當?shù)目菰?，因此教師很難將政治知識直接的傳遞給學生們。但是，如果教師改變一下講課的風格，不僅僅將課本上知識講述出來，而是通過結(jié)合一些有趣的或是嚴肅的社會實例講述給學生們，他們就可以通過對實例的思考，進而總結(jié)出理論知識要點，這樣就能夠有效的提高學生對政治知識的掌握，并能夠增強社會認知能力和生活判斷能力。除此之外，在教師講述蘇人版教材中的知識的時候，可以將書內(nèi)的社會實例采用幾名學生以表演的形式展現(xiàn)出來，這樣表演的幾名學生能夠深刻的掌握知識的含義，而其他的同學在看表演的過程中也能更加的集中精力，并通過分析，而充分了解政治知識的概念意義。這種表現(xiàn)形式是現(xiàn)在教育下，教師都很喜歡的一種教育形式，這不僅能夠讓學生們掌握了知識，同時也能調(diào)動學生們的積極性，從而促進了學生對社會的適應能力，達到政治教育的目的。

4.總結(jié)

在初中的政治教育過程中，教師應重點注意在教學中經(jīng)常列舉實際例子，樹立學生正確的三觀；與社會活動相結(jié)合，提升學生生活技能；善用案例剖析，增強學生的判斷能力。

【參考文獻】

[1]劉建鳳.結(jié)合學生特征淺談初中政治綜合教學[J].東方青年?教師，2013（12）：156-156

篇5

而在復雜重特大公共安全的應對中，事故往往表現(xiàn)出高度破壞性、衍生性、快速擴散性和不研究性等特征，每一次重特大公共安全事故的發(fā)生對于決策者而言，很可能都是類型全新、特征全新、危害全新的災難，如何快速且有效應對這類重特大公共安全事故是該文的研究重點。 

1 城市公共安全管理應急決策指揮系統(tǒng) 

1.1 城市公共安全管理 

城市公共安全管理是及多部門、多行業(yè)與一體的復雜體系，事故處理過程中通常匯集了公安、交通、安監(jiān)、環(huán)保、衛(wèi)生、氣象等多個部門，以及消防搶險、疏散搜救、環(huán)境監(jiān)測、醫(yī)療救護、工程搶修等多支救援隊伍?？偠灾?，城市公共安全管理主要指：公共安全部門對城市公眾活動和社會運行實施影響、控制、協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)公共安全目標的過程[3]。 

城市公共安全管理以城市公共安全類事件的應急角色為主要研究對象，其中公共安全類事件大多是在人們毫無準備的情況下發(fā)生，尤其是重特大安全事故往往使應急救援人員不知所措，很可能導致錯誤決策或者錯過最佳應對時間。因此，如何采取應急決策，對于決策者能夠在應對各種災害和安全事件突發(fā)時，及時采取有效措施降低事件的嚴重程度、減小損失有一定的決定性作用。 

文中建立了如圖1所示的應急決策過程，該決策表現(xiàn)為一個動態(tài)過程，是指在突發(fā)事件突然發(fā)生時，應急決策主體在有限的時間、資源和人力等約束的壓力下，搜集、處理災難事故現(xiàn)場的信息，通過全局性考量而明確問題與目標，依據(jù)決策經(jīng)驗和計算機輔助決策支持系統(tǒng)等，分析評價各種預案并選擇適用的方案，組織實施應急方案，跟蹤檢驗并不斷調(diào)整方案直至行動更趨于合理化并且事件得到控制為止的一個動態(tài)決策過程。

   　1.2 基于事件復雜特征的應急決策指揮系統(tǒng) 

基于事件復雜特征的應急決策和指揮系統(tǒng)，是采用定性研究輔以定量研究的方式，對重大安全突發(fā)事件的復雜系統(tǒng)特征進行系統(tǒng)研究，繼而綜合應用復雜系統(tǒng)、優(yōu)化理論、系統(tǒng)建模、層次分析、模糊評價、案例分析等理論和方法，借助地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)、數(shù)字視頻技術(shù)、三維技術(shù)，提供包括電子地圖、多維報表、三維影像、視頻圖像等不同層面的圖形化展現(xiàn)形式，為應急指揮人員提供決策依據(jù)。 

其中，地理信息系統(tǒng)[2-3]（GIS）是一種空間信息系統(tǒng)，其功能是對各種空間的復雜結(jié)構(gòu)進行處理、表示和分析。其具有強大的空間處理能力和分析能力以及數(shù)據(jù)唯一空間的分析功能和決策[4]，GIS在城市公共安全管理中起到重要作用。但是，現(xiàn)階段GIS主要基于2維平面來處理現(xiàn)實中遇到的問題，在動態(tài)性和可見性并沒有達到要求。應急技術(shù)支撐平臺綜合應用系統(tǒng)是復雜的應急管理與決策支持系統(tǒng)，將應急信息進行可視化表達，并借助真實的地理三維場景、遙感影像、DEM等數(shù)據(jù)手段，再現(xiàn)事故現(xiàn)場周邊環(huán)境情況，對應急決策是至關(guān)重要的。因此，基于事件復雜特性采用了可視化救援地理信息系統(tǒng)（V-RGIS）輔助決策者做出更優(yōu)、更準確的決策。 

除了原始的地理信息之外，V-RGIS還包括了多個信息層的結(jié)合，其中主要包括以下幾個方面。 

（1）空間信息平臺：包括與公共安全事件相關(guān)的具有空間信息的矢量數(shù)據(jù)和專題圖件柵格數(shù)據(jù)，以及遙感動態(tài)系統(tǒng)采集的具有空間信息的遙感影像數(shù)據(jù)、屬性數(shù)據(jù)和多媒體數(shù)據(jù)等。 

（2）公共數(shù)據(jù)接口層：整個系統(tǒng)各個子系統(tǒng)實現(xiàn)繼承的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。它以靈活的方式與數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)連接，通過連接管理數(shù)據(jù)，并能為下一層提供基本的數(shù)據(jù)組織形式。 

（3）專業(yè)應用分析層：此層在不考慮應用的基礎(chǔ)上，抽象出一些地理信息系統(tǒng)的基本、通用的功能，為下一層提供的功能模塊、緩沖區(qū)分析、網(wǎng)絡(luò)分析、DEM分析、涂層疊置分析、行動標繪、方案預演等應用。 

2 基于事件特征和V-RGIS的應急決策指揮平臺設(shè)計 

2.1 系統(tǒng)總體設(shè)計 

應急指揮決策系統(tǒng)涉及領(lǐng)域廣，技術(shù)層次深，系統(tǒng)的構(gòu)架也是比較復雜[5]，其平臺功能結(jié)構(gòu)如圖2所示。文中基于上節(jié)分析，在決策平臺結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上主要圍繞可視化救援地理信息系統(tǒng)中的空間信息平臺、公共數(shù)據(jù)接口層、專業(yè)應用分析層之間的關(guān)系，建立基于事件特征的城市公共安全管理應急指揮平臺系統(tǒng)框架，如圖3所示。該系統(tǒng)涉及主要技術(shù)包括V-RGIS技術(shù)、應急決策的推理技術(shù)和開放式規(guī)則引擎技術(shù)[6]。 

2.2 可視化應急救援地理信息（V-RGIS）技術(shù) 

采用多層次的方式建立如圖5所示的數(shù)字地圖，實現(xiàn)基于地理位置的“靜態(tài)”和“動態(tài)”信息結(jié)合：（1）以電子地圖的方式真實模擬城市及其周邊地區(qū)的地貌、設(shè)施、道路、橋梁等信息；（2）以數(shù)據(jù)連接的方式把不直觀的報表數(shù)據(jù)直觀地在地圖上表現(xiàn)出來；（3）利用GPS定位對重點的人員、車輛、物資的實施運送情況和路線進行了解。 

基于GIS建立的可視化物理環(huán)境模型，可以實現(xiàn)各種可能的物理破壞情形的模擬，如危機發(fā)生時，某條道路被水淹沒等可能情況下如何產(chǎn)生有效的冗余計劃；還可以分析各相關(guān)部門協(xié)作的能力評估，如協(xié)助分析消防站、救助站如何分布才能實現(xiàn)最佳應急救助的反應能力和效率。在演習或?qū)嶋H災害發(fā)生前后的災前準備、災中應對、災后重建等應急管理過程中能藉由GIS提供充分的地理環(huán)境資訊：（1）在危機發(fā)生前可藉由此系統(tǒng)，了解與應急管理相關(guān)的各種信息，包括政府機構(gòu)、重要設(shè)施、道路建設(shè)、管網(wǎng)建設(shè)、及周邊可利用資源等各種城市信息；（2）危機發(fā)生時，可以根據(jù)所模擬或?qū)嶋H發(fā)生的情況，在第一時間提供即時的資訊，如災害的位置、颶風路徑、道路淹水情況、事件的蔓延范圍、需要調(diào)用的資源位置等；（3）提供中央、地區(qū)、及地方政府正確的應急預案資訊，幫助其做出正確的處理方式。 

2.3 應急決策的推理技術(shù)與實現(xiàn)方法 

在充滿變化、極具風險、難以預測的公共安全事故發(fā)生初始，根據(jù)實時事態(tài)信息，應急決策者需要解決的問題是如何從案例庫中迅速檢索并提取相似度最高的案例做決策提示與對策參考；如何根據(jù)源案例進行事件推理以獲取目標問題解；如何基于地理信息技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、以及風險分析預警技術(shù)實現(xiàn)應急指揮平臺的智能感知。 

根據(jù)無線傳感網(wǎng)絡(luò)的特點，網(wǎng)絡(luò)節(jié)點對采集的對象收集數(shù)據(jù)時會存在很多信息的冗余或者錯誤，如果對這些情況不進行處理再進行傳輸?shù)脑?，那么會加快?jié)點能量的消耗，從而縮短網(wǎng)絡(luò)壽命[6-7]。因此該系統(tǒng)增加如圖6所示的基于BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)進行數(shù)據(jù)融合，其中融合算法采用LEACH算法。 

2.4 開放式規(guī)則引擎技術(shù) 

可視化應急救援地理信息（V-RGIS）技術(shù)為應急決策提供了可靠的輔助信息，而如何將這些數(shù)據(jù)和資源提取出來并作為輔助決策的參考，并運用到?jīng)Q策演練當中，需要一套完備的業(yè)務(wù)規(guī)則管理系統(tǒng)（BRMS），其中開放式規(guī)則引擎[8]是BRMS的核心部分，是代替規(guī)則嵌入到程序代碼中的部分，是鏈接應用程序與業(yè)務(wù)規(guī)則的橋梁。主要分為接口層、適配層、核心、數(shù)據(jù)層、規(guī)則管理層，各層之間的關(guān)系如圖4所示。規(guī)則引擎核心得到BOM之后，將該對象（LUA中的Table）傳入運行的上下文環(huán)境，然后對規(guī)則進行逐條運算，最終得到運算結(jié)果的輸出BOM，中間可能也得經(jīng)過適配層并訪問數(shù)據(jù)庫填充數(shù)據(jù)成為DTO并返回給應用程序。 

該系統(tǒng)使用LUA腳本與C++混合使用的方法實現(xiàn)規(guī)則外置。使用這種方法，在執(zhí)行代碼中，嵌入對規(guī)則判斷及處理的LUA腳本的調(diào)用，在LUA腳本中調(diào)用執(zhí)行代碼中的部分代碼。舉例來說，對于行動規(guī)則，主要是依賴應急力量的類型、行動點值（與行動時間相關(guān)）、以及地圖、地形、路況等數(shù)據(jù)來進行綜合判斷。那么規(guī)則就可以寫成如下形式（偽代碼）： 

Function condition_move（Object A）

    { 

If （A.type = 0） then //地面力量 

Mapgrid=GetCurrentMapGrid（A 

Barrier=GetCurrentBarrier（Mapgrid） 

A.MoveHP=A.MoveHP–Mapgrid.value– Barrier.value 

Else if （A.type == 1） then // 空中力量 

… 

Else if （A.type == 2） then // 水面力量 

… 

Endif 

} 

在每個時間片的執(zhí)行代碼中，只需按照一定的篩選方法，篩選出在當前時刻所發(fā)生的事件，并調(diào)用LUA腳本中對應的事件處理函數(shù)即可。 

3 結(jié)語 

通過引入應急救援地理信息技術(shù)、計算機技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等，實現(xiàn)機構(gòu)聯(lián)動、資源聯(lián)動、信息聯(lián)動，進一步增強應急管理的綜合減災和早期預警能力。通過采用開放式規(guī)則引擎技術(shù)和基于BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的LEACH算法的數(shù)據(jù)融合提高城市管理資源的整合利用效率，加強城市管理的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一協(xié)調(diào)力度，實現(xiàn)常態(tài)管理與應急處置的有機結(jié)合，提高及時發(fā)現(xiàn)、快速處置城市管理突發(fā)事件的能力，能夠確保城市運行安全、有序運轉(zhuǎn)，減少災害的再度發(fā)生。 

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篇6

環(huán)境社會治理體系的建設(shè)應充分滿足體系下各利益相關(guān)方的利益訴求，同時也必須充分發(fā)揮各利益相關(guān)方的不同作用，構(gòu)建起以人文本、開放透明、多方參與的環(huán)境社會治理生態(tài)圈。在由環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心等單位主辦的“中國環(huán)境社會治理研討會”上，筆者應邀出席并做了“從三個案例看環(huán)境社會治理體系”發(fā)言，在此基礎(chǔ)上，形成此文，期待能對中國環(huán)境社會治理體系建設(shè)貢獻一家之言。

注重聯(lián)盟機制建設(shè)

聯(lián)盟的建設(shè)，往往是一批相關(guān)領(lǐng)域、行業(yè)走在前列的企業(yè)、NGO或者商業(yè)零售，他們建立聯(lián)盟的重要目的之一就是希望通過自身的實踐，影響公眾政策制定，形成“向善的力量”，最終帶給人類和環(huán)境以實質(zhì)性的、積極的改變。

我們曾經(jīng)看到過很多這樣的例子。如知名跨國公司英特爾的聯(lián)合創(chuàng)始人戈登?摩爾，他倡導建立起一個資產(chǎn)超過50 億美元的聯(lián)盟，在支持環(huán)境保護方面擁有良好的聲譽。聯(lián)盟中包括摩爾本人捐贈的100 萬美元，用以支持人們捍衛(wèi)美國加州政府嚴苛的環(huán)境立法。在復雜的商業(yè)環(huán)境下，先鋒企業(yè)開始意識到，當一家自我孤立的公司同“惡勢力”競爭的時候，單憑自我的力量無論如何都難再前進一步。企業(yè)選擇與“志同道合”的同業(yè)者組成的聯(lián)盟，在聯(lián)盟中分享見解，傾注力量，也以共同的聲音來擴展影響力，促進競爭規(guī)則的調(diào)整和標準的提升。對于先鋒企業(yè)來說，一方面是在尋求創(chuàng)造更可持續(xù)的經(jīng)濟，另一方面也是創(chuàng)造新的商業(yè)規(guī)則，并在新規(guī)則下抓住新的商業(yè)機會。

聯(lián)盟機制對于構(gòu)建環(huán)境社會治理生態(tài)圈來說，是匯集社會中積極向上的力量，主動影響并調(diào)整商業(yè)競爭規(guī)則，形成推進環(huán)境治理的主流優(yōu)勢，增加更多正能量。“良莠不齊”、“劣幣驅(qū)逐良幣”等問題，一直為環(huán)境表現(xiàn)領(lǐng)先企業(yè)所抱怨和詬病。同時，這些領(lǐng)先企業(yè)目前尚缺乏自我整合與力量影響提升的渠道和平臺。因此，在中國，加強行業(yè)組織等NGO的能力建設(shè)，聚集領(lǐng)先企業(yè)促進環(huán)境治理的力量，顯得尤為重要。

注重政策綜合配套

企業(yè)是環(huán)境社會治理生態(tài)圈中的主要角色之一。企業(yè)不僅是環(huán)境問題的影響者，也應該成為環(huán)境治理的積極建設(shè)者。在企業(yè)參與環(huán)境治理的實踐中，特別是以創(chuàng)新方式開展支持環(huán)境建設(shè)的實踐時，迫切需要相關(guān)政策的配套支撐。

電子垃圾一直是環(huán)境治理中的頑疾。據(jù)統(tǒng)計，僅廢棄的PC一項中國每年達5000萬臺，每臺PC中含有300多種有害物質(zhì)，如果不能得到環(huán)保處置，對于環(huán)境的危害極大。然而傳統(tǒng)的廢棄PC處置方式和流程始終沒有找到有效的辦法，特別是集團大客戶的PC處置。從是“最大的PC制造商？”還是“最大的電子垃圾制造商”的高度思考廢棄PC處置問題，聯(lián)想2014年創(chuàng)新推出 IT 資產(chǎn)環(huán)保處置方案，基于客戶資產(chǎn)處置和管理需要，滿足客戶廢棄資產(chǎn)數(shù)據(jù)安全，綠色環(huán)保的需求，為客戶提供的IT資產(chǎn)環(huán)保處置整體方案。這項方案得到了金融、電信等集團大客戶的積極響應，然而其順利推進依然面臨很多問題：其一是自身、客戶和社會的意識問題，曾經(jīng)處置廢棄IT資產(chǎn)的方式現(xiàn)在變成了一種商業(yè)模式;其二是這種廢棄IT資產(chǎn)的環(huán)保處置方式和先有資產(chǎn)管理制度可能存在的沖突。

環(huán)境治理離不開創(chuàng)新思維、行動和模式，然而在政策層面上如何支持環(huán)保創(chuàng)新依然是我們需要重點思考和及時跟進的。打破原有政策的條條框框，支持環(huán)保創(chuàng)新，讓領(lǐng)先企業(yè)擁有更大的發(fā)展空間，應該在環(huán)境社會治理生態(tài)圈中占有重要一席之地。

注重開放和參與

在環(huán)境社會治理生態(tài)圈建設(shè)中，需要動員和發(fā)揮各方面的力量和作用，形成政府開放、公眾參與的新機制。

2014年10月，筆者在考察韓國水原市推動社會創(chuàng)新時，“開放和參與”給筆者留下了深刻的印象。水原市公共政策包括環(huán)保的交通政策、老城區(qū)城市振興政策和生態(tài)的環(huán)保政策三個部分。在政策的制定和實施過程中，水原市政府沒有閉門造車，而是通過各種渠道和方式，開放政府資源和數(shù)據(jù)，調(diào)動廣大市民積極參與，貢獻智慧。在這個過程中，通過市民參與方式，讓市民享有公共政策的決定權(quán)，同時確保透明健全的財政運營。市民在政府開放的環(huán)境下，組成了市民策劃團，對于水原市經(jīng)濟、社會和環(huán)境發(fā)展提出解決方案，并積極推進解決方案的實施，取得了非常好的效果。

在環(huán)境治理生態(tài)圈中，公眾參與是以人為本原則的重要體現(xiàn)。以往，我們常常把環(huán)境治理的責任單純聚集在政府身上，無論從環(huán)境問題的解決還是促進社會和諧穩(wěn)定上，都存在著巨大的壓力。因此，只有建立政府透明開放、公眾參與的機制，才能更廣泛吸收孕育在民間的巨大社會力量，形成理想的環(huán)境社會治理生態(tài)環(huán)境。

構(gòu)建環(huán)境社會治理生態(tài)圈

基于上述三個案例，筆者認為，在環(huán)境社會治理生態(tài)圈建設(shè)中，政府、企業(yè)、社會組織和公眾需要從不同的定位出發(fā)，相互建立起共處、合作、共贏的關(guān)系，形成完整和系統(tǒng)的環(huán)境社會治理體系。

政府是生態(tài)圈構(gòu)建的引導者，應建立充分開放和透明的政策機制，廣泛動員各方參與，并發(fā)揮環(huán)境治理的政策激勵作用;企業(yè)是生態(tài)圈的重要影響者，應加大理念、技術(shù)創(chuàng)新，提升資源利用效率，降低環(huán)境影響，并在這個過程中獲得更大的商業(yè)發(fā)展空間;社會組織應更多發(fā)揮聯(lián)結(jié)的作用，推動環(huán)境保護的創(chuàng)新實踐，促進公共政策朝更高標準調(diào)整，形成良好的正向鼓勵機制;公眾作為環(huán)境社會治理生態(tài)圈的利益主體，應該發(fā)揮廣泛的參與作用，迸發(fā)“萬眾創(chuàng)新”的力量，成為環(huán)境社會治理生態(tài)圈中最具活力的角色。

篇7

摘要：金融審計是國家治理的重要組成部分，是國家治理這個大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，金融審計應該服務(wù)于國家治理。本文從金融審計和國家治理的內(nèi)在關(guān)系出發(fā)，基于金融審計服務(wù)國家治理的著力點分析了金融審計服務(wù)國家治理的實現(xiàn)途徑。

關(guān)鍵詞：金融審計；國家治理；實現(xiàn)途徑劉家義審計長指出：在國家治理系統(tǒng)中，國家審計是不可或缺的部分，是依法用權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的重要方式，其本質(zhì)是保障國家經(jīng)濟社會健康運行的內(nèi)生的免疫系統(tǒng)。而金融審計作為國家審計的重要組成部分，其服務(wù)于國家治理的目標和機制與國家審計是一致的。

一、國家治理視角下的金融審計的定位

劉家義審計長針對國家治理提出：“國家治理通過配置和運行權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進行控制和提供服務(wù)，確保國家安全，維護人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學發(fā)展。” 因此國家治理的基本目的就是通過政府、市場與社會的相互協(xié)調(diào)，來確保國家安全、捍衛(wèi)人民利益、推動社會經(jīng)濟持續(xù)、全面、均衡發(fā)展。

金融審計和國家治理之間具有密不可分的關(guān)系。首先，從金融審計的發(fā)展過程來看，金融審計是根據(jù)國家治理的管理需要而產(chǎn)生的，國家治理的需要決定了金融審計的目標和制度形態(tài)，當國家治理對金融審計的需求發(fā)生改變時，金融審計必須及時地進行相應的調(diào)整，并賦予審計新的目標、方式；其次，金融審計是國家治理的重要組成部分，沒有金融審計的國家治理是不完善的，金融審計的完善可以提高國家治理的水平。

金融審計是審計機關(guān)參與國家治理的重要手段和方法。由于金融審計只是作為免疫系統(tǒng)的子系統(tǒng)，所以必須明確自己的功能定位。我國金融審計的功能定位是對政府金融管理機構(gòu)的再監(jiān)督，促進其充分有效地行使權(quán)力，有效地防范金融風險，促進建立科學安全的金融體系。

二、金融審計服務(wù)國家治理的著力點

國家治理在本質(zhì)上反映了國家與社會、政府與市場、政府與公司之間的各種治理關(guān)系，涉及到政府、市場、公司等方方面面，由于金融審計自身性質(zhì)的限制，它必須以維護國家金融安全為重點，從以下三個著力點來推動和完善國家治理：

（一） 政府治理層面

作為國家治理系統(tǒng)中不可或缺的結(jié)構(gòu)性要素，政府是推動和完善國家治理的重要參與者和政策執(zhí)行者，政府治理水平的高低在某種程度上可以反映出國家治理的水平。審計起源于受托責任，政府作為國家治理的人，所以政府治理情況在審計的監(jiān)督范圍內(nèi)。金融審計對政府監(jiān)管部門進行全面科學的監(jiān)督時，既要促進其依法行政，還要制約和監(jiān)督其權(quán)利的運行；既要關(guān)注真實合規(guī)性，還要注重政府績效審計；既要評價資金使用合法性，還要監(jiān)督其職責履行和宏觀調(diào)控政策貫徹情況。金融審計通過預防、監(jiān)督和抵御作用，促進政府強化職能、提高績效，為完善政府治理發(fā)揮建設(shè)性作用。

（二）市場治理層面

在市場經(jīng)濟條件下，金融市場作為統(tǒng)一市場體系的要素市場之一，與其他產(chǎn)品市場、要素市場相互依存、相互作用。各種交易活動的進行促進了金融市場的繁榮，同樣，交易活動的完成需要金融市場貨幣和資金的流通才能完成。金融市場在某種程度上說對整個市場體系乃至整個社會的發(fā)展都有很重要的作用。 因此，金融審計應該持續(xù)關(guān)注貨幣市場、資本市場、外匯市場和保險市場等整個金融市場的狀況，關(guān)注金融政策的執(zhí)行情況和系統(tǒng)性風險的預防和抵御情況。

（三）公司治理層面

公司治理要解決的是公司和高級管理人員、董事會、股東等所有的相關(guān)利益者之間相互作用產(chǎn)生的諸多問題，來保證公司決策和管理的正常進行，最終來保障所有相關(guān)者的利益。根據(jù)以往的研究，基于公司治理的審計監(jiān)督形式包括：經(jīng)營者層面審計、董事會層面審計、以股東為首的利益相關(guān)者層面審計和監(jiān)事會層面審計四種監(jiān)督形式。

三、金融審計服務(wù)國家治理的實現(xiàn)途徑

金融審計要充分發(fā)揮其在服務(wù)國家治理中的重要性作用，進一步推動完善國家治理，就必須在深刻認識和準確把握金融審計和國家治理本質(zhì)的基礎(chǔ)上，立足于金融審計服務(wù)國家治理的著力點，不斷創(chuàng)新和改革從以下幾個方面進一步提升國家治理能力：

（一）完善審計結(jié)果公告制度和審計信息制度，落實公民的知情權(quán)和參與權(quán)

政府信息的公開透明是公民有效參與國家治理的前提條件，而實行審計結(jié)果公告制度和審計信息制度，有助于推動政務(wù)公開，增強政府工作的透明度，是保障政治民主和有效履行公共受托責任的重要措施。一方面，我們不僅要優(yōu)化審計結(jié)果和審計信息機制的良性運行環(huán)境，還要進一步完善審計結(jié)果公告質(zhì)量控制制度。另一方面，推動金融審計的雙向過程，即審計機關(guān)不僅要重視審計結(jié)果信息向社會公眾的傳遞，同時還應重視社會公眾、媒體對審計結(jié)果信息的反饋情況。

（二）推行經(jīng)濟責任審計，完善金融監(jiān)管

為了充分發(fā)揮免疫系統(tǒng)的作用，金融審計不僅要對金融機構(gòu)進行審計，更應加強對金融監(jiān)管機構(gòu)職責履行情況的審計監(jiān)督。目前可以從金融監(jiān)管部門主要領(lǐng)導的經(jīng)濟責任審計為切入點，逐步拓展金融審計的新領(lǐng)域。未來可逐漸嘗試對監(jiān)管機構(gòu)開展績效審計，評價金融政策的落實情況，甚至評價金融監(jiān)管政策的合理性等方面，充分發(fā)揮政府審計高層次、綜合性再監(jiān)督的作用，對金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力形成有效制衡，促使其更好地履行監(jiān)管職責。

（三）積極評估金融政策，推動實施切實可行的監(jiān)管措施

全面評估金融政策是金融審計發(fā)揮國家治理作用的主要手段之一。審計機關(guān)雖然不能參與金融監(jiān)管政策及其他相關(guān)政策的制定，但是可以審查這些政策的執(zhí)行落實情況，對重大的金融活動可以進行專項審計。同時審計機關(guān)應更好地發(fā)揮金融審計獨立性和綜合性的優(yōu)勢，以客觀公正的立場積極探索評估相關(guān)監(jiān)管政策的合理性，推動實施切實可行的監(jiān)管措施。

（四）立足揭示系統(tǒng)性金融風險，維護金融市場秩序

有效地維護金融市場安全，針對金融機構(gòu)的經(jīng)營管理和金融業(yè)整體的運行情況，在揭示非系統(tǒng)風險的基礎(chǔ)上揭示系統(tǒng)性風險來實現(xiàn)風險預警，并促進金融機構(gòu)建立和強化自身免疫系統(tǒng)，增強自身防范和化解風險的能力，從而維護金融市場秩序。但是要注意揭示系統(tǒng)性風險并不能從根本上替代其風險控制和內(nèi)部控制的職責，只能起到強化這個系統(tǒng)與職責的作用，以此發(fā)揮國家治理的作用。

四、展望

金融危機爆發(fā)以來，金融審計在促進金融領(lǐng)域防范風險、強化監(jiān)管和懲治腐敗等方面都取得了明顯的成就。但金融審計在服務(wù)和完善國家治理方面仍面臨著新的挑戰(zhàn)。

首先，轉(zhuǎn)變審計監(jiān)督理念，拓展金融審計的新內(nèi)涵。針對復雜多變的金融形勢，應該堅持傳統(tǒng)和創(chuàng)新業(yè)務(wù)并重，加大對證券、信托等行業(yè)的審計力度；站在全局角度，從關(guān)注非系統(tǒng)金融風險向關(guān)注系統(tǒng)性金融風險轉(zhuǎn)變；由關(guān)注金融企事業(yè)單位的審計投入向注重金融監(jiān)管部門的審計投入轉(zhuǎn)變等。

其次， 加快審計信息化建設(shè)步伐。社會希望審計監(jiān)督在懲處腐敗、維護金融市場秩序等方面發(fā)揮更大作用，因此金融審計事業(yè)發(fā)展就面臨嚴峻挑戰(zhàn)，包括審計工作任務(wù)繁重、現(xiàn)有技術(shù)難以滿足海量化數(shù)據(jù)處理需求等。面對這些挑戰(zhàn)，我們必須加快審計信息化建設(shè)。

參考文獻

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【關(guān)鍵詞】群眾路線 群眾參與 社會治理 【中圖分類號】C936 【文獻標識碼】A 群眾路線為社會治理提供了根本的價值指向

黨的群眾路線既是黨的生命線，又是黨的根本路線，這是群眾路線比較經(jīng)典的描述。群眾路線為創(chuàng)新社會治理體制提供了根本的價值指向，創(chuàng)新社會治理體制，必須堅持群眾路線。

創(chuàng)新社會治理要為了群眾。社會治理的任務(wù)落到實處，就是要維護群眾利益，與一切為了群眾的價值追求契合。為群眾服務(wù)，就是要處處想到群眾，為群眾打算，把群眾利益放到第一位。在創(chuàng)新社會治理中，要始終以最廣大人民的根本利益為出發(fā)點、落腳點，要從群眾最關(guān)心的問題抓起，社會治理的各項政策措施一定要適合當前群眾的覺悟水平和當前群眾的迫切要求。

創(chuàng)新社會治理要依靠群眾。創(chuàng)新社會治理，必須要依靠群眾，要承認群眾是真正的英雄，要走入群眾、發(fā)動群眾、充分發(fā)揮人民群眾的主體作用。群眾參與是創(chuàng)新社會治理的典型特征，要不斷轉(zhuǎn)變觀念，從政府主導、包攬一切事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾絽⑴c，共同治理，更要充分調(diào)動群眾參與政務(wù)事務(wù)的積極性，發(fā)揮人民群眾的主動性，肯定人民群眾的創(chuàng)造性，逐步形成現(xiàn)代社會治理中人民群眾積極參與，群眾組織同政府管理互補、互動的良好局面。

創(chuàng)新社會治理要相信群眾。堅持以人為本，認清群眾才是歷史的主人，多向群眾學習、交流。要在工作中依靠群眾，在思想上尊重群眾，創(chuàng)造公眾參與的便利條件，提升群眾組織活力，加強互動，要使每個行動，每項政策，都要適合人民的利益，如果有偏差，就需要及時糾正。在社會治理的過程中，應尊重人民群眾的主w地位，尊重人民群眾的首創(chuàng)意識。 群眾參與社會治理的機制仍需完善

社會發(fā)展至今，我國所取得的各項成就有目共睹，在政治、經(jīng)濟、軍事、文化、社會等方面都有長足的進步，但不可否認的是，伴隨發(fā)展逐步積累了一些矛盾，這對創(chuàng)新社會治理提出新的挑戰(zhàn)。

社會結(jié)構(gòu)日趨復雜。群眾主體由單一化朝多元化發(fā)展，原來簡單的社會結(jié)構(gòu)變得更為復雜，社會結(jié)構(gòu)不再單一，群體訴求呈現(xiàn)多樣化，過去的傳統(tǒng)社會整合力量變?nèi)酰碌纳鐣蠙C制不健全，群眾工作對象日趨復雜，對社會治理提出新的要求。

群眾及社會組織參政熱情不高。在創(chuàng)新社會治理過程中，要求社團組織承接部分政府轉(zhuǎn)移職能，同時，群眾對政府行為進行監(jiān)督、規(guī)范，防止政府與群眾價值產(chǎn)生偏差。我國社會組織參政議政能力較弱，且個別地方政府對社會組織干預過多，使其在組織、功能和活動方式等方面都過分依賴政府。許多公共服務(wù)都由政府直接提供，導致效率水平有待提高。

群眾參與機制亟待完善。在實踐過程中，我國已制定了一些群眾參與的基本制度和法律。但是，總體看來，我國群眾參與的制度還很不完善，政府對提升公民參政意識還不到位，執(zhí)行還不到位，制度化建設(shè)還不成體系，水平不高，群眾參與的形式大于其實質(zhì)意義，使得公眾的利益不能得到有效表達，影響民主政治的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。 創(chuàng)新社會治理要堅持群眾路線，突出社會公平感

一切依靠群眾是我黨工作的力量源泉，推進社會治理體制創(chuàng)新，必須依靠群眾，充分調(diào)動群眾參與的積極性，實現(xiàn)治理主體的多元化。

創(chuàng)新社會治理要堅持群眾路線，突出社會公平感。社會公平并不意味著社會中每個人平均占用社會資源，而是主張通過多種手段來彌補市場和政府的不足，從而實現(xiàn)社會總福利和人均福利的最大化，進一步提升人民群眾的公平公正感。社會存在矛盾是必然的，但長期存在于群眾中的矛盾得不到合理的解決，則會增強群眾的不公平感。積極妥善地處理好群眾中的矛盾和問題，是增強社會公平感的一條重要途徑。

創(chuàng)新社會治理要堅持群眾路線，擴大群眾參與。群眾參與可分制度內(nèi)參與和制度外參與兩種途徑。制度內(nèi)參與是指在政府主導下的群眾參與途徑，并且有嚴格的程序和內(nèi)容限制。制度外參與不存在嚴格的程序和內(nèi)容限制，具有較強的隨意性和自主性。

第一，群眾參與在創(chuàng)新社會治理中的作用。首先，可以保證社會治理過程中各項政策、規(guī)定的公共利益價值指向。公共選擇學派認為，從事政治活動和從事經(jīng)濟活動的都是理性自利的追求效用最大化者。在沒有有效監(jiān)督的情況下，部分政策及規(guī)定制定者一有機會便會謀求個人或部分私利，背離公共利益換取個人或部門利益，在壟斷部門表現(xiàn)更為突出。此外，利益集團及個體的尋租活動也可以改變公共政策的公共利益導向，將社會治理中的公共政策變成某些人對行業(yè)的控制。群眾參與可以保證公共利益不被異化，可以使公共政策、規(guī)定的出臺更為公開化、透明化，公民可以獲得更多的知情權(quán)，從而進行有效的監(jiān)督。其次，可以提高社會治理中政策、規(guī)定制定的科學性。科學合理的政策、規(guī)定要達到四個方面的要求，一是明確的目標導向，二是可行性強，三是可持續(xù)性，四是經(jīng)濟效益或社會效益。群眾參與可以提升社會治理中各項政策規(guī)定的認可度和可行性，群眾自身參與和選擇的治理方式很容易得到群眾的廣泛認可和大力支持，使政策在執(zhí)行中不會受到抵制。

第二，創(chuàng)新社會治理過程中注重對群眾參與的引導與規(guī)范。要不斷完善群眾參與的各項制度，嚴格落實群眾參與制度、規(guī)范，約束政府工作方式，明確群眾參與的地位和效用；要避免走過場、花架子等華而不實的群眾參與；要切實尊重和落實群眾參政議政的要求，并確保人民群眾能夠在關(guān)系切身利益的事務(wù)中發(fā)揮積極重要的作用，積極引導群眾參與社會治理、通過參政議政，發(fā)揮其主觀能動性，保護人民群眾的利益，使其知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)能落到實處。

第三，健全群眾參與的制度保障。應當承認，雖然我國在推動群眾參與方面積累了不少經(jīng)驗，但由于各地區(qū)經(jīng)濟、文化發(fā)展不均衡等諸多因素的制約，群眾參與實踐中仍然存在諸多問題，要做到有效、廣泛、深入的群眾參與，除了經(jīng)濟、政治、文化、社會等的發(fā)展，以及民主意識的培養(yǎng)和提高外，還要有法律的、制度的、程序的保障。

創(chuàng)新社會治理要堅持群眾路線，培育和規(guī)范群眾組織?！罢绶珠_”是發(fā)揮政府治理和社會自治功能的前提，要實現(xiàn)社會各類組織的合理分工，讓政府不再大包大攬，厘清界限，按照社會管理的規(guī)范，還原群眾組織的應有地位。同時，建立政府治理與社會自治的良性互動，政府社會分開，是為了更好的合作，政府可以向社會組織購買公共服務(wù)，把那些政府做不好、管理不好、管不到的事情堅決剝離出去。通過培育發(fā)展、購買服務(wù)等方式發(fā)展社會組織，“政社分開”可以提高效率、節(jié)約成本、提升水平，便于政府從紛繁復雜的事務(wù)中脫身，更好地致力于政府治理。二者除了相互促進，還可以相互監(jiān)督，避免政府失靈與社會組織失靈，產(chǎn)生良性互動。

社會組織能夠承接政府轉(zhuǎn)移出來的部分職能，對傳統(tǒng)政府管理進行有效的拓展，有利于構(gòu)筑多中心的社會治理體系，從根本上推動政府公共管理模式的轉(zhuǎn)變。政府要認真履行職責，規(guī)范社會組織，與社會組織共同管理好社會事務(wù)，為群眾自治提供良好的軟環(huán)境；社會組織要主動培育參政意識，要明確與政府一道參與公共事務(wù)的管理，形成所謂的“小政府、大社會”。

實現(xiàn)我國社會治理體制創(chuàng)新，要緊緊地把握好社會發(fā)展規(guī)律，由政府主導，堅持群眾路線，充分發(fā)揮群眾及各種社團組織參與社會治理的積極性，激發(fā)社會活力，不斷循序漸近，產(chǎn)生良性互動，逐步把社會治理水平提升到一個新的、更高的水平。

（作者單位：鄭州大學） 【參考文獻】

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關(guān)鍵詞：中國；城市環(huán)境治理；信息型政策工具；選擇

中圖分類號：G203

文獻標識碼：A 文章編號：1001—5981（2012）03—0080—05

一、問題的提出

改革開放以來中國城市化水平不斷提高，城市化比例1978年為17.92%，2011年超過50%。城市化水平的提高隨之帶來了城市環(huán)境問題。中國城市環(huán)境問題使城市生態(tài)負載增大，城市環(huán)境保護提上日程。隨著治理理論廣泛應用于城市環(huán)境領(lǐng)域，中國城市環(huán)境治理興起。要有效地治理中國的城市環(huán)境，需要選擇和運用適當?shù)恼吖ぞ??；蛘哒f，政策工具的選擇、應用狀況是有效地治理中國城市環(huán)境的關(guān)鍵變量。中國城市環(huán)境治理的信息型政策工具是中國城市治理主體在環(huán)境政策的制定、執(zhí)行和反饋過程中為實現(xiàn)政策目標而采取的具有信息屬性的手段、方式或途徑。其主要有環(huán)境信息公開、環(huán)境標簽或標志計劃（包括環(huán)境認證）、環(huán)境聽證、環(huán)境、全球定位系統(tǒng)等類型。從政治學的角度看，中國城市環(huán)境治理信息型政策工具的選擇有其自身的機理。提出這一問題的理由是環(huán)境問題、環(huán)境事件和環(huán)境治理與政治之間存在關(guān)聯(lián)。中國城市環(huán)境治理信息型政策工具選擇的機理體現(xiàn)在政治層面上即為中國城市環(huán)境治理信息型政策工具選擇的政治邏輯。

環(huán)境污染、全球變暖是比較典型的風險問題。這些風險問題明顯不同于歷史上的各種外部風險，它們是人類社會發(fā)展到工業(yè)化階段后才出現(xiàn)的，是人類自身活動的結(jié)果，是人類運用科學技術(shù)以及作出相關(guān)決策所造成的。“人類的工業(yè)化進程中自我孕育出來的風險有著明顯的社會化特征。這種社會化特征，使得具有強大威力和潛在威脅的現(xiàn)代科學技術(shù)之負面影響所造成的巨大風險，已經(jīng)不可避免地成為一個政治問題?！辈恢褂诖?，環(huán)境政治學學者約翰·德賴澤克把環(huán)境問題看作是政治的主題?！敖裉欤覀儾坏幸粋€關(guān)于環(huán)境的概念，而且大多數(shù)發(fā)生在環(huán)境領(lǐng)域的重大事件是政治的主題和公共政策的目標?！钡拇_，環(huán)境問題與政治問題是相聯(lián)的。人類的優(yōu)良存在有賴于我們生活中政治的、社會的和經(jīng)濟的條件。相應地，為解決環(huán)境問題而進行的環(huán)境治理與政治有著密切的聯(lián)系。生態(tài)現(xiàn)代化是一種旨在解決環(huán)境問題的話語和實踐，它需要政治承諾，這種承諾指向富于遠見的長期而不是心胸狹隘的短期，指向經(jīng)濟與環(huán)境進程的整體性分析而不是對特殊的環(huán)境濫用的零散聚焦。

環(huán)境治理與政治之間存在緊密的聯(lián)系，作為環(huán)境治理的一種手段，中國城市環(huán)境治理信息型政策工具的選擇同樣如此，它有其政治上的動因，也需要考慮政治因素。這之中所蘊涵的邏輯關(guān)系就是中國城市環(huán)境治理信息型政策工具選擇的政治機理或政治邏輯。大致說來，中國城市環(huán)境治理信息型政策工具選擇的政治機理或政治邏輯主要表現(xiàn)為中國民主政權(quán)形式影響城市環(huán)境治理信息型政策工具的選擇；政治可行性影響中國城市環(huán)境治理信息型政策工具的選擇；促進中國城市公眾環(huán)保參與需要選擇信息型政策工具；提升中國城市政府環(huán)境治理能力需要選擇信息型政策工具。

二、中國民主政權(quán)形式影響城市環(huán)境治理信息型政策工具的選擇

從政治學的角度看，政治機構(gòu)會以政權(quán)形式來影響政策工具的選擇。中國是人民民主的社會主義國家，公民一律平等地享有憲法、法律賦予的各項權(quán)利。中國民主政權(quán)形式影響選擇何種政策·工具來促進和保障公民權(quán)利，這適用于環(huán)境領(lǐng)域。為維護公民的知情權(quán)和參與權(quán)，中國民主政權(quán)在城市環(huán)境治理中選擇或會選擇環(huán)境信息公開、環(huán)境聽證和環(huán)境等政策工具。

在公民權(quán)利中，知情權(quán)是一項重要的基本權(quán)利。廣義言之，知情權(quán)是指公民尋求、接受和傳遞信息或情報的自由，是公民從官方或非官方獲知有關(guān)情況的權(quán)利，又稱為了解權(quán)、得知權(quán)或知悉權(quán)；就狹義而言，則僅指公民知悉官方有關(guān)情況的權(quán)利。“有知情權(quán)，就有相互提供信息的義務(wù)?！庇捎凇皫缀趺恳豁棛?quán)利都蘊含著相應的政府義務(wù)”；“公民的權(quán)利就是官員的義務(wù)”，因而公民享有的知情權(quán)，對政府課以公開信息的義務(wù)。相應地，公民享有的環(huán)境知情權(quán)，對政府課以公開環(huán)境信息的義務(wù)。中國民主政權(quán)形式的存在使公民享有環(huán)境知情權(quán)，政府由此有義務(wù)在環(huán)境治理，包括城市環(huán)境治理中公開環(huán)境信息。就此而言，在城市環(huán)境治理中，中國民主政權(quán)選擇或應當選擇環(huán)境信息公開以維護環(huán)境知情權(quán)。目前中國城市政府的實際做法反映了中國民主政權(quán)形式對城市環(huán)境治理信息型政策工具選擇的影響。各城市政府通過多種形式環(huán)境信息，以保障公民對環(huán)境事務(wù)的知情權(quán)。

隨著中國社會主義民主建設(shè)的推進，公民參與權(quán)不斷拓展。在城市環(huán)境治理方面，中國公民享有參與環(huán)境事務(wù)的權(quán)利，政府采取或應當采取一定的手段落實這項民利?！皩γ裰鞫?，它能夠做到的第一件事情應該是嚴肅的溝通交流。”“積極型民主的交流包括參與前期醞釀、議程設(shè)定、信息溝通，它強調(diào)傾聽和表達的技巧，以及設(shè)身處地體諒他人的能力。”傾聽的技巧包涵了聽取公民意見的手段或方式。該手段或方式之一是進行聽證。聽證的本質(zhì)是聽取對方意見，它有利于落實公民的參與權(quán)。在中國城市環(huán)境治理中，政府開展環(huán)境聽證來落實公民的環(huán)境參與權(quán)。2004年國家環(huán)境保護總局舉行聽證會，聽取“自然之友”、“地球縱觀”、“地球村”等環(huán)保民間組織的實施圓明園防滲整改工程的建議。按照“堅持科學立法、民主立法”的要求，上海市人大常委會在《上海市綠化條例》立法過程中舉行了聽證會，向社會公開征求意見。環(huán)境也是聽取公民意見的一種手段。由于公民享有環(huán)境參與權(quán)，中國城市政府應當選擇環(huán)境來進行環(huán)境治理。實際上，環(huán)境在中國城市環(huán)境治理中得到了運用。如在廈門PX事件中，廈門市政府通過專線電話、電子郵件和信函等聽取公民的意見，落實公民的環(huán)境參與權(quán)。簡而言之，中國民主政權(quán)形式的存在使公民享有環(huán)境參與權(quán)，政府由此在城市環(huán)境治理中選擇或應當選擇環(huán)境聽證、環(huán)境等信息型政策工具。

三、政治可行性影響中國城市環(huán)境治理信息型政策工具的選擇

人類事業(yè)的設(shè)計和運作總是發(fā)生于法律和政治考慮的范圍內(nèi)。環(huán)境政策工具的選擇概莫能外，因為法律可行性和政治可行性影響環(huán)境政策工具的選擇。在環(huán)境政策工具的選擇上，政治可行性指的是一定的工具選擇是否能夠維持下去。政治可行性對中國城市環(huán)境治理信息型政策工具的選擇有著重要的影響。這里，政治可行性主要考慮三個方面的因素。

一是政府監(jiān)督信息型政策工具運用的難易程度和政府自身運用信息型政策工具的難易程度。前者主要涉及政府判斷市場主體是否遵守某一政策或比較恰當?shù)剡\用某一政策工具的難易程度。對市場主體運用信息型政策工具的情況進行有效監(jiān)督的必要條件是擁有足夠的有關(guān)污染行為的信息。但是，一個相對合理的假設(shè)是政府不可能無成本地知曉每個市場主體在任何時候到底在干什么，換句話說，政府對市場主體進行監(jiān)督是需要成本的。在許多情況下，獲得有關(guān)的精確信息幾乎是不可能的或至少是成本非常高的。而且，獲得有關(guān)污染的信息還存在技術(shù)上的限制。這些影響政府對信息型政策工具運用的監(jiān)督。鑒于此，中國城市政府在選擇企業(yè)環(huán)境信息公開政策工具時更多地要求企業(yè)主動披露環(huán)境信息。從中國城市政府自身運用信息型政策工具的費用和技術(shù)看，其公開環(huán)境信息的難度不大，其組織環(huán)境聽證、利用環(huán)境、進行環(huán)境認證的難度也不大，因此中國城市政府還選擇政府環(huán)境信息公開、環(huán)境聽證、環(huán)境與環(huán)境認證等都可以作為環(huán)境治理的信息型政策工具。

二是倫理道德。這主要是對市場主體在信息型政策工具選擇方面的倫理限制。一個被廣泛接受的道德觀認為，環(huán)境政策應該對污染行為進行譴責，因為污染是對自然或人類社會的一種犯罪。在此種道德觀里，如果企業(yè)利用信息不對稱公開虛假污染信息或隱瞞污染信息，這是很不道德的。目前，雖然生態(tài)道德觀在中國尚未占有非常重要的地位，但在一些城市的大企業(yè)中，特別是其中的一些上市公司比較主動地公開環(huán)境信息。在獲取有關(guān)企業(yè)污染行為的信息還存在技術(shù)上的限制、政府只有“依賴于行業(yè)的自我監(jiān)測（在可能的限度內(nèi)）以及它們對排放水平的報告”的情況下，中國城市環(huán)境治理中企業(yè)環(huán)境信息公開政策工具的選擇或多或少基于倫理道德的考慮。

三是制度容量。這主要涉及中國城市環(huán)境治理的信息型政策工具能否為制度所容納。1979年9月13日公布的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》和1989年12月26日公布施行的《中華人民共和國環(huán)境保護法》為中國城市環(huán)境治理的信息公開政策工具的選擇提供了制度空間。2007年4月11日公布的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》直接為中國城市環(huán)境治理的信息公開政策工具的選擇提供了文本支持。1996年3月聽證制度在中國首次建立起來，它為中國城市環(huán)境治理的環(huán)境聽證政策工具的選擇提供了間接的可能?！董h(huán)境行政處罰聽證程序規(guī)定》則為中國城市環(huán)境治理的環(huán)境聽證政策工具的選擇提供了直接的可能。中國的制度建立于1951年6月。1997年4月29日和2006年6月24日了《環(huán)境辦法》，中國城市環(huán)境治理的環(huán)境政策工具選擇的制度容量由此增大。

四、促進中國城市公眾環(huán)保參與需要選擇信息型政策工具

城市公眾是城市環(huán)境質(zhì)量改善的重要推動力量。城市環(huán)保工作或城市環(huán)境治理工作沒有城市公眾的參與。很難走遠。由于公眾環(huán)保參與是政治參與的一種具體表現(xiàn)，或者說是政治參與的一種更新的形式，作為公眾環(huán)保參與的一個組成部分，中國城市公眾環(huán)保參與無疑是一種政治參與。促進這一參與，需要選擇一定的信息型政策工具。

從理論層面看，促進中國城市公眾環(huán)保參與需要選擇信息型政策工具。這是因為政治參與需要一定的條件，足夠的信息是其賴以運行的必要條件之一。戴維·赫爾德在談到參與式民主時指出，參與式民主的一個基本條件就是開放的信息體系，確保充足信息條件下的決策。然而，在涉及選舉以及更為一般的公共政策問題上，所有個人會合理地保持較少的知情，原因是搜集有關(guān)選舉與決策的信息要花錢、費時、耗精力。換言之，信息成本是政治參與的一大障礙。如果政府對信息形成壟斷地位，使公眾難于計算政治參與的收益，那么多數(shù)公眾寧愿棄權(quán)，也不愿參加公共選擇。只有讓公眾擁有或接近信息，降低其信息成本，他們參與政治的熱情才會高些，參與率才會提高。對中國城市環(huán)境治理來說，城市公眾只有充分了解環(huán)境信息，才會積極參與到環(huán)境決策中來。因此，促進中國城市公眾環(huán)保參與需要選擇環(huán)境信息公開這個政策工具。

從實踐層面看，促進中國城市公眾環(huán)保參與需要選擇信息型政策工具。南京市、馬鞍山市、貴陽市環(huán)境治理方面的實例較好地說明了這一點。在相當長的時間內(nèi)，南京市秦淮河被污染的事實一直存在著，并非無人知曉，只是知道的情況不多、了解的程度不深。這不能使秦淮河環(huán)境問題得到廣泛的關(guān)注。隨著城市化進程延伸，大眾傳媒進入人們的生活。大眾傳媒擁有深層次、高頻度、全方位報道秦淮河環(huán)境問題的優(yōu)勢，一旦此問題被納入環(huán)境記者的視野，他們就會通過大眾傳媒將其比較真實、全面、及時地展現(xiàn)在城市公眾、城市企業(yè)和城市政府面前，吸引城市公眾的眼球，引起城市政府的關(guān)注?？梢哉f，大眾傳媒通過報道新聞事件、提供交流平臺、追蹤事件進展、給出事件處理結(jié)果等，完成秦淮河環(huán)境問題的被少數(shù)人察覺、被多數(shù)人關(guān)注、被相關(guān)組織重視、被提上政府議程、被采取行動加以解決的建構(gòu)過程，從而發(fā)揮促進社會監(jiān)督和擴大公眾參與的巨大作用。欲使更多的中國城市公眾參與到環(huán)境治理中來，一個基礎(chǔ)性工作就是要解決信息問題，構(gòu)建一個透明化的、對公眾開放的信息平臺。馬鞍山市的經(jīng)驗恰是如此。為了使公眾參與和監(jiān)督更為有效和全面，在實踐中，對環(huán)境問題馬鞍山市敢于公布，增強了輿論監(jiān)督的力度。再者，反面的例子亦可作出說明。如南京市政府在工業(yè)項目建設(shè)前不向公眾公布信息，在項目建設(shè)后公布信息但渠道很少，力度不大，從而導致建設(shè)項目環(huán)境影響評價中的公眾參與不足。又如，貴陽市人口超過350萬，但貴陽市政府網(wǎng)站關(guān)于“整臟治亂”的網(wǎng)上調(diào)查參與人數(shù)僅有寥寥的629人，其中，信息傳達不到位是原因之一。這些從另一個側(cè)面表明，促進中國城市公眾環(huán)保參與需要選擇信息型政策工具。

五、提升中國城市政府環(huán)境治理能力需要選擇信息型政策工具

政府環(huán)境治理能力是指為完成政府環(huán)保職能規(guī)范的目標和任務(wù)，擁有一定的公共權(quán)力的政府組織所具有的維持本組織的穩(wěn)定存在和發(fā)展，并有效地治理環(huán)境的能量和力量的總和。政府環(huán)境治理能力是一個綜合的概念，它包括政府環(huán)境政策能力、政府環(huán)境監(jiān)管能力、政府環(huán)境正義維護能力和政府環(huán)境制度創(chuàng)新能力等。按此邏輯，提升中國城市政府環(huán)境治理能力需要選擇信息型政策工具。

篇10

【關(guān)鍵詞】成人教育治理；成人教育治理模式；主體協(xié)作；政府分權(quán)；能力建設(shè)

成人教育的持續(xù)發(fā)展和不斷完善，需要社會各系統(tǒng)之間的合理而有效地協(xié)調(diào)與配合。成人教育治理的最大優(yōu)越性是多元主體的民主參與，在成人教育領(lǐng)域中積極引入治理機制是促進成人教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要手段。當前我國對教育治理的研究已經(jīng)比較廣泛和深入，但對成人教育治理的研究卻鳳毛麟角。只有先進的理論才能推動實踐的發(fā)展，因此有必要關(guān)注國際上成人教育治理的最新動態(tài)。聯(lián)合國教科文組織于2013年的《第二份成人學習與教育全球報告》，是調(diào)查國家最多的內(nèi)含各國成人教育治理的國際性報告。通過對這份報告的研究，本文審視了全球成人教育治理的基本情況，期望為我國成人教育治理提供借鑒和參考，為我國成人教育事業(yè)的發(fā)展添磚加瓦。

一、成人教育治理的內(nèi)涵

“治理”﹙governance﹚一詞最先源于1989年世界銀行用來概括當時非洲出現(xiàn)的“治理危機”，此后“治理”逐漸成為西方政治學者研究的焦點。治理是指運用政治、經(jīng)濟、行政管理的手段在各個層面管理國家事務(wù)。治理這一概念包含了公民、團體表達利益訴求，行使合法權(quán)利，履行正當義務(wù)，調(diào)解分歧的機制、過程和體制。［1］它描繪了這樣一幅圖像，即眾多利益相關(guān)者———政府、非政府組織和公民個人在政策執(zhí)行中是如何相互聯(lián)系、作用的。“治理”包含三個核心理念：﹙1﹚要建立一個體現(xiàn)公共利益的服務(wù)體系，政府、市場和公民社會對公共生活進行平等協(xié)商、合作管理，達成公共利益最大化的社會管理過程———善治﹙goodgovernance﹚。﹙2﹚社會系統(tǒng)諸要素要平等協(xié)商、對話和互動，追求廣泛的共識和參與。﹙3﹚在社會管理過程中會發(fā)生權(quán)力運行的向度變化。［2］而教育治理是指多元主體共同管理教育公共事務(wù)的過程，它呈現(xiàn)出一種新型的民主形態(tài)。［3］結(jié)合治理的核心理念、特征及教育治理的含義，可得出成人教育治理是指政府、社會組織、相關(guān)利益者和學習者等通過制度設(shè)計和制度機制相互合作，共同管理成人教育事務(wù)的過程。成人教育領(lǐng)域作為一個錯綜復雜的領(lǐng)域，盡管引入問責原則，不同活動主體共同行使權(quán)力仍然是一項巨大挑戰(zhàn)?！敦悅愋袆涌蚣堋诽岢隽顺扇私逃吧浦巍钡膬蓷l原則：﹙1﹚“善治”要使教育政策的實施有效、透明、公平和權(quán)責明確。﹙2﹚為了滿足所有學習者，特別是處境不利人群的學習需求，所有利益相關(guān)者都應參與到教育治理中。［4］為更好地將這些原則應用到成人教育治理中，教科文組織終身學習研究所﹙UIL﹚提出了具體建議：﹙1﹚創(chuàng)建并維護一個用以執(zhí)行和評價成人學習和教育政策的機制。這一機制的參與者包括各級公共管理部門、公民社會組織、私營部門、社區(qū)等。﹙2﹚采取有效的能力建設(shè)措施以便支持公民社會組織、社區(qū)和成人學習者能夠在知情的情況下，參與到政策的制定、實施和評價中來。﹙3﹚支持和促進部門內(nèi)部之間、部門與部門之間的合作。［5］總之，成人教育治理追求的根本價值目標在于“辦好成人教育”，實現(xiàn)成人教育領(lǐng)域公共利益的最大化。

二、成人教育治理的模式

成人教育治理模式也可以理解為成人教育治理體系，其主要涉及的問題是治理的主體是誰以及主體之間是什么關(guān)系。表1顯示了全球視域下，不同主體參與成人教育管理的情況。不同性質(zhì)的機構(gòu)或組織的不同排列組合可形成三種管理模式：﹙1﹚政府模式。僅由政府機構(gòu)參與成人教育政策的規(guī)劃、實施和評價。例如，全球大多數(shù)國家成人教育的管理由教育部承擔，但除教育部外，其他部級部門也會參與到成人教育的管理和服務(wù)中來﹙如衛(wèi)生部、勞動部、農(nóng)業(yè)部、國防部等﹚。﹙2﹚混合模式。政府和非政府機構(gòu)或組織共同參與成人教育事務(wù)。﹙3﹚非政府模式。僅由非政府組織參與。例如，每個成員國平均有四個非政府組織或機構(gòu)參與成人教育政策的規(guī)劃、實施和評價。成人教育治理是以“共治”求“善治”的過程，“共治”強調(diào)成人教育治理參與主體的多樣性，“善治”強調(diào)實現(xiàn)公共利益最大化。在成人教育的三種管理模式中，混合模式的參與主體最多，符合成人教育治理的特點，因此混合管理模式也屬于治理模式。如表1所示，在成人教育管理模式中，24個國家采用了政府模式，84個國家采用了混合模式，僅有6個國家采用了非政府模式。在采用混合模式的地區(qū)中，非洲國家的比例最高，阿拉伯地區(qū)的比例最低。因此，全球大多數(shù)國家采用混合模式，也從一個側(cè)面反映了全球成人教育管理模式的轉(zhuǎn)型。通過對國家進步教育報告的分析，成人教育政策的規(guī)劃、實施和評價的總體趨勢是政府和非政府組織的混合模式﹙治理模式﹚。混合模式要求主體之間高效的協(xié)商，有效的協(xié)調(diào)機制和協(xié)調(diào)活動。鑒于混合模式占主流地位，那么成人教育主體在參與成人教育事務(wù)中是如何協(xié)作的？即主體之間的關(guān)系如何，對這一問題的探討，具有重要借鑒意義。

三、成人教育治理的主體協(xié)作

各成員國極大地意識到不同利益相關(guān)者的參與，協(xié)作機制的建立對于成人教育的治理具有重大意義。成人教育治理參與主體的多樣性和參與程度的不同致使成人教育的“善治”面臨眾多挑戰(zhàn)。具體而言，治理主體根據(jù)成人教育管理活動的因素，包括多主體、多層面、多因素和多環(huán)節(jié)。多主體包括政府、非政府組織、成人學習者、教育提供者等；多層面包括中央政府、地方政府、組織機構(gòu)等；多因素包括經(jīng)費分配、預算、教育管理、評價督導等；多環(huán)節(jié)包括成人教育政策的規(guī)劃、實施、評價等。因此，成人教育的“善治”需要建立和完善以政策為主導的行動機制，要求利益相關(guān)者廣泛參與，加強權(quán)利和資源的縱向流動及不同利益相關(guān)者之間的有效支持協(xié)作。［6］第一份全球成人教育報告就呈現(xiàn)出一個趨勢，即公民社會組織將更多的和在更大程度上參與成人教育的政策和實踐。［7］各國已經(jīng)越來越多地認識到不同利益相關(guān)者參與成人教育的重要價值和意義。目前，成人教育中的政府組織、非政府組織、私人部門、公民個人在內(nèi)的多元主體之間的協(xié)調(diào)、溝通、交流主要通過專門的協(xié)作機構(gòu)來進行。研究表明全球86%的國家設(shè)立了專門負責成人教育主體之間協(xié)作的機構(gòu)。［8］協(xié)作機構(gòu)只有開展各種活動才能發(fā)揮協(xié)調(diào)、溝通、交流的作用。成人教育中政府和非政府主體之間責任的混合性發(fā)展趨勢要求有效的活動機制與之相匹配，以保證不同利益相關(guān)者之間持續(xù)的協(xié)商和調(diào)節(jié)。報告顯示全球82%的國家開展了成人教育協(xié)作活動。協(xié)作活動的主要形式是召開定期會議。協(xié)作活動的目的性很強，致力于提高相關(guān)利益者之間的協(xié)作水平、促進政策的實施、提高政策的質(zhì)量、有效分配項目經(jīng)費。協(xié)作活動主要有兩個特點：﹙1﹚成人教育服務(wù)和成人教育政策的制定需要有效的管理架構(gòu)、持續(xù)的資金來源和主體的廣泛參與。﹙2﹚成人教育領(lǐng)域呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢。盡管，當前各國基本上都設(shè)立了成人教育協(xié)作機構(gòu)，開展了各種協(xié)作活動，但卻不清楚這些協(xié)作機構(gòu)和協(xié)作活動的效果如何，是否能帶來“善治”。那接下來需要關(guān)注的問題就是如何使協(xié)作機構(gòu)、協(xié)作活動更有效地發(fā)揮作用。

四、成人教育達到“善治”的對策

“善治”作為一種理想的政治過程，它能夠有效地將人民的意志轉(zhuǎn)化為公共政策，并能建立向所有社會成員高效提供服務(wù)的社會規(guī)則。［9］“善治”作為一種權(quán)利管理模式，具有以下鮮明特點，即法治性、透明性、責任性、效率性、有效性、參與性和敏感性。［10］那么，如何促進成人教育中不同主體的相互協(xié)作，如何提高治理的效果以致達到“善治”。其根本對策在于權(quán)力下放與能力建設(shè)兩個方面。［11］

1.促進成人教育權(quán)利的分立和下放

只有分權(quán)才能讓多元主體參與到成人教育中來，成人教育權(quán)利的分立和下放主要是指政府權(quán)力的分立和下放。政府分權(quán)包括政府對內(nèi)的分權(quán)和政府對外的分權(quán)。對內(nèi)分權(quán)是指高一級政府向低一級政府的分權(quán)，即中央政府將權(quán)利下放到地方政府；對外分權(quán)是指政府向成人學習者、社區(qū)等的分權(quán)。社區(qū)在成人教育治理中發(fā)揮著重要功能，主要表現(xiàn)為參與功能，協(xié)調(diào)關(guān)系功能，正確價值觀引領(lǐng)功能，合理疏導功能，輿情收集和分析功能。［12］社區(qū)在成人教育項目、政策的規(guī)劃、實施和評價中扮演著重要角色。表2反映了全球各地社區(qū)參與成人教育政策制定、實施和評價的國家比例。其中，非洲國家的比例最高達到了92%，拉美和加勒比地區(qū)比例最低，達到了55%。政府對內(nèi)分權(quán)主要是將權(quán)利分配給下級政府，即成人教育地方自治。分配的權(quán)利主要有決策權(quán)和財政權(quán)、經(jīng)費分配權(quán)等。政府分權(quán)具有重要意義：﹙1﹚縮短了成人教育的決策周期，降低了決策成本和政策實施成本。﹙2﹚權(quán)利與公民之間的距離縮短了，可以幫助國家敏銳地覺察到地方政府、公民和社區(qū)的迫切需求。﹙3﹚基層提供的教育服務(wù)的效率比中央更高效。［13］另外，研究還表明權(quán)力下放是達到成人教育“善治”的最有可能的方式，因為它能保證政策實施的有效性和權(quán)責的明確性。政府分權(quán)猶如一把雙刃劍，既有益處的一面也有弊端的一面。政府由集權(quán)體制轉(zhuǎn)變?yōu)榉謾?quán)體制的過程是復雜的，有時會產(chǎn)生事與愿違的后果，其主要原因在于政府不同層次的決策缺乏問責，執(zhí)行不力、政治經(jīng)濟矛盾、政策設(shè)計存在缺陷。［15］另外，地方政府缺乏教育的規(guī)劃能力，缺乏對經(jīng)費的有效控制，分權(quán)就極有可能導致更多的不公平，擴大差距。［16］如巴西在2006年的分權(quán)政策中明確規(guī)定了成人學習者經(jīng)費的分配原則，但事實表明地方?jīng)Q策者在分配經(jīng)費時，將大部分經(jīng)費撥給了基礎(chǔ)教育，這種分權(quán)改革實際上削減了成人教育的經(jīng)費。之所以會產(chǎn)生成人教育分權(quán)的弱化，主要原因在于中央和地方缺乏應有的能力和素質(zhì)。成人教育的地方自治伴隨著獲得相應的財政、預算、支出、招聘的權(quán)利，這樣就強有力地推動了新的服務(wù)模式的形成，并促進了管理方式方法的更新，因此需要地方政府、教育提供者及相關(guān)利益者加強能力建設(shè)。

2.加強成人教育治理主體的能力建設(shè)

盡管在正式教育中進行“善治”的能力建設(shè)已經(jīng)過了廣泛的討論，但人們很少關(guān)注成人教育領(lǐng)域的能力建設(shè)問題。加強能力建設(shè)是權(quán)力下放的基礎(chǔ)和前提，成人教育各治理主體只有具備過硬的素質(zhì)，較高的協(xié)調(diào)能力才能順利實現(xiàn)權(quán)利的有效分立。在分權(quán)化改革過程中，許多國家的治理機制需要進一步優(yōu)化，這就要求既要加強國家層面的能力建設(shè)，也要加強地方層面、機構(gòu)項目等層面的能力建設(shè)。在成人教育所有層面上進行持續(xù)的能力建設(shè)具有前所未有的重要性，因為它能保證成人教育治理的“善治”，保證人們公平的接受高質(zhì)量的成人教育。在國家層面，成人教育要真正實現(xiàn)“善治”，必須具有遠見卓識的政治意愿，深刻的政治改革、持續(xù)的經(jīng)費投入。某些國家如印度尼西亞、中國、泰國每年會組織研討會，用來提高和拓展利益相關(guān)者在成人教育中的治理能力。能力建設(shè)的積極成效只有經(jīng)過許多年之后才能顯現(xiàn)出來。但許多成員國仍然進行短期的能力建設(shè)，這就導致了很難培養(yǎng)出大量受過良好訓練的行政管理者和提供者，很難保證政策在不同層級上的有效實施。在地區(qū)層面，增強地方能力建設(shè)是成人教育有效治理的先決條件，地方行政管理人員的能力素質(zhì)和組織能力對于成人教育政策的實施和落地至關(guān)重要。但許多國家對成人教育能力建設(shè)的重視程度呈現(xiàn)出“越往基層，越減少”的趨勢，導致了地方基層人員的素質(zhì)和能力水平較低，政策實施往往達不到要求。在機構(gòu)項目層面，能力建設(shè)有利于保證良好的政策規(guī)劃，高效的管理和教育質(zhì)量的良好控制，因此需要加強機構(gòu)和人員兩方面的能力。［17］為實現(xiàn)成人教育的“善治”有必要提高相關(guān)機構(gòu)的治理能力，尤其是啟動和保持對話的能力、動員群眾的能力、應用研究的能力和意識到成人教育重要性的能力。成人教育治理需要長期的能力建設(shè)，需要政府持續(xù)的經(jīng)費投入。在所有層面上，權(quán)利的下放會導致不同主體的職責具有較大的分散性，所以，對協(xié)作能力的要求比較高。另外只有治理主體將獲得的能力運用到實踐中去，才能產(chǎn)生實際效果。