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關鍵詞：網(wǎng)格化管理 網(wǎng)絡化治理 社會管理創(chuàng)新

1、“網(wǎng)格化管理”模式的興起及其局限

重屬地管理，輕屬人管理。屬地管理具有明顯的靜態(tài)性管理特征，忽略了現(xiàn)代社會日益增強的社會流動性；屬人管理則堅持以人作為其服務的核心對象，對社會實施動態(tài)的管理。網(wǎng)格化管理模式雖然利用現(xiàn)代信息技術，增強了對基層社區(qū)公共物品（如對井蓋、路燈等）的效率與供給能力及基本服務信息的了解與掌控能力，但其運行理念與實質仍然內含著被管理對象的屬地性質，強調對一方地區(qū)的管制。

重條塊控制，輕整體治理。網(wǎng)格化管理模式致力于將屬地分割為若干不同條塊，政府“派”專人負責并承擔相應的管理責任，其主要特點在于各條塊職責相對明確。正如“網(wǎng)格協(xié)管員”所言，網(wǎng)格就是他們的“責任田”，在其各自分管的范圍內，出現(xiàn)的各種問題都由他們來解決。在注重條塊分割的同時，這種社會管理模式也往往忽視了社會系統(tǒng)的整體性特征，人為割裂了社會系統(tǒng)內部各種聯(lián)系，往往導致基層社會管理中只重條塊、而忽視整體的社會管理模式。

事權下放，治理資源卻不足。在網(wǎng)格化管理中，采取“兩級政府、三級管理、四級模式”的運行機制。從表面上看，這一管理方式將管理的權限下放到基層組織中去了，但事實上是責任下放而權限不足，則加重了基層社會治理單元的負擔，使得網(wǎng)格運轉不良。因為基層群眾自治組織并非一級政府組織，但這種管理模式卻又反而加劇了它的行政化傾向；它沒有法定的財權，卻同時又要負有更多的責任。

管理成本過高，政府財政負擔重。在網(wǎng)格化管理的推行過程中，政府往往要根據(jù)網(wǎng)格的劃分來配備相應的社會網(wǎng)格協(xié)管員，在面對社會失衡時也需要動用各種人力、物力、財力、技術手段等去面對單個的“居民”，這就造成了過高的社會管理成本。

2、網(wǎng)絡化治理的內在價值與理念

網(wǎng)絡化治理鼓勵社會參與，促進主體多元參與機制。在網(wǎng)絡化治理中，政府依然是社會治理的核心主體，但政府與其它各種社會力量共同構成相互依存的網(wǎng)絡體系，各網(wǎng)絡結點之間是平等與合作的關系，在合作中“各負其責、各司其能”。

網(wǎng)絡化治理注重引導價值共識，促進合作機制。合作機制是網(wǎng)絡化治理的主要運作機制。在網(wǎng)絡化治理中，各主體之間通過合作共治代替競爭對立，增進公共價值。公共價值是網(wǎng)絡化治理的共識價值，它是高于個人價值、部門價值、地方價值之上的社會合意基礎上的共同信念。

網(wǎng)絡化治理主張培育社會資本，增進信任機制。社會信任既包括官民之間的信任，還包括公民之間的信任，政府與企業(yè)、社會組織之間的信任。社會信任是合作的必要前提，是共同行動的基礎。當前社會基層政權組織與群眾自治組織權威的弱化，與群眾對基層政府與基層自治組織的信任缺乏有關聯(lián)?！爸醒胝呤呛玫?，只是地方干部念歪了?！倍捎诘胤礁刹繜o法取得群眾的信任，很多工作難以推進，從而也容易形成基層管理干部“過一天算一天”的消極心態(tài)。

網(wǎng)絡化治理強調利益共享，增強協(xié)調機制。利益共享是包容性增長過程中社會利益分配中的公平、公正，利益共享既包括中央政府、地方政府、居民之間的利益共享，還包括政府各部門、各地區(qū)之間的利益共享，政府與市場、民間社會之間的利益共享。而現(xiàn)實的社會管理實踐中，許多社會矛盾與糾紛的引發(fā)多是由于利益分配的不公正、不平等。

3、實現(xiàn)從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡化治理的轉型

加強公共文化建設，促進社會價值共識。網(wǎng)絡化治理的核心運行機制是通過培育社會資本形成社會信任與合作關系，而這種關系的維系不再僅僅是利益的糾葛，更是一種價值上的共識與相互認同。而社會價值共識與社會認同的形成，其根本在于通過社會公共文化建設，把社區(qū)建設成文明祥和的社會共同體?！霸谝粋€共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大?！睆亩唐趤砜矗参幕ㄔO難以見成效；但從長遠來看，這實是一項戰(zhàn)略任務。而社會公共文化建設必須以社會主義核心價值體系為引領，運用群眾喜聞樂見的方式宣傳社會主義集體主義價值觀念，發(fā)揮傳統(tǒng)文化道德倫理觀念的約束機制，形成人們在觀念、信仰與心理層面的價值共識。

加強公共權力監(jiān)督、促成利益共容共享。當下社會矛盾與糾紛的增多，其根本在于利益分配不正與沖突；而利益分配公平、公正的缺失在于對公共權力缺乏監(jiān)督。加強公共權力的監(jiān)督，一是通過完善法制建設，通過法律制約權力；二是加強社會協(xié)商與公眾參與，通過權利監(jiān)督權力。網(wǎng)絡化治理強調社會組織與公眾的參與，而這種參與又能起到監(jiān)督與制約公權力的效果，從而形成良性循環(huán)。促進社會利益共容共享，同時還必須尊重人民的選擇權與自。

權限下放，促進地方治理的多元與差異。賦予地方基層政權相應的自限，促進地方自治，從而促進地方治理的多元與差異。要改變現(xiàn)有壓力型體制下的考核機制，同時改革“條塊分割”體制轉向注重對“塊”的建設，促使基層政權組織從消極“維權”到積極“治權”的轉變。

基金項目：2013贛州市社會科學研究百題（13087）研究成果之一。

參考文獻：

[1]王喜，范況生，楊華等.現(xiàn)代城市管理新模式.城市網(wǎng)格化管理綜述[J].人文地理，2007.

作者簡介：

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關鍵詞：治理 社會救助 多中心理論

甘肅省社會救助狀況分析

（一）最低生活保障

首先，覆蓋范圍漸次擴大。2013年甘肅共有420.6萬人享受城鄉(xiāng)低保，城市保障人數(shù)90萬，占全省非農(nóng)業(yè)人口的12.9%，農(nóng)村保障人數(shù)330.6萬，占全省農(nóng)業(yè)人口的16.9%。其次，保障水平日益提高。全省城市低保指導標準提高15%，達到300元，月人均補助水平提高10%，達到259元，全省農(nóng)村低保指導標準提高28%，達到1907元，全省農(nóng)村低保月人均補助水平提高13.5%，達到101元。再次，管理工作逐步規(guī)范。甘肅省先后下發(fā)了《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障工作操作規(guī)程》（2009）、《關于進一步做好城鄉(xiāng)居民最低生活保障工作的意見》（2010）、《甘肅省農(nóng)村居民生活最低保障管理辦法》（2011）等規(guī)范性文件，為依法施保提供了法規(guī)政策依據(jù)。最后，工作力量不斷加強。逐步建立了省、市、縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）五級城鄉(xiāng)低保管理服務體系，市、縣均成立了低保工作機構，多數(shù)地方街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）建立了低保所（站）。

低保推進方面主要問題：其一，低保對象的范圍界定困難。城市居民收入申報情況難以掌握，就業(yè)具有多樣性和隱蔽性，審核部門無法準確鑒定工資、存款、證券等；農(nóng)村糧食等食物難以貨幣化，外出務工收入不穩(wěn)定，隱性收入情況無法收集。其二，進出渠道的動態(tài)管理不暢。根據(jù)政策規(guī)定，要階段性定期對救助對象進行資格審核，主要是對不符合條件的和經(jīng)過救助以后家庭條件好轉已不再符合繼續(xù)享受條件的家庭進行清理，并取消其享受低保的資格，該工作過程通常引致部分人員的強烈抵制。其三，實施過程的社會參與缺乏。欠缺參與導致城鄉(xiāng)低保標準的科學性、合理性、接受度受到影響，低保對象的信息整合大打折扣，低保對象的多元服務需求無法充分滿足，低保對象的社會融入和自我救助能力提升困難。

（二）農(nóng)村五保供養(yǎng)

甘肅在全國率先出臺了地方性規(guī)章《甘肅省農(nóng)村五保供養(yǎng)辦法》，從2006年9月起施行，之后農(nóng)村五保供養(yǎng)工作穩(wěn)步推進。截止2012年初，甘肅全省已供養(yǎng)五保對象12.44萬，占全省人口的4.87%；分散和集中供養(yǎng)標準達到2027元和2319元，省級人均補助提高達到1400元。2013年五保供養(yǎng)省級補助標準達到2000元，市、縣配套資金每人每年不低于600元，提標后全省農(nóng)村五保供養(yǎng)年人均標準最低為2600元，其中，五保供養(yǎng)標準最高的嘉峪關市達到7200元/人/年。2013年省政府決定將全省農(nóng)村五保供養(yǎng)省級補助標準由2000元/年提高到2510元/年，從2014年元月起實施，省財政按照標準給予補助，其余部分由市、縣兩級財政負擔，農(nóng)村五保供養(yǎng)基本做到應保盡保、按標施保。

從甘肅農(nóng)村總體來看，應保未保情況仍然存在，這部分老人由于缺乏勞動能力，沒有生活來源，又沒有相應的政府補助，所以生活一般比較貧困。從五保集中供養(yǎng)載體建設看，管理和服務人員不足與入住率低、資源閑置現(xiàn)象并存。從資金投入來看，受地方政府財力所限，經(jīng)費籌措困難，轉移支付少，供養(yǎng)標準偏低，物質外的多種需求諸如周邊人際關系、精神心理等軟環(huán)境被忽視。此外，在調查中發(fā)現(xiàn)，村社（社區(qū)）干部暗箱操作、群眾等靠要現(xiàn)象比較普遍，存在較大機制缺口，敬老院經(jīng)營管理水平和服務質量下降，服務人員年齡偏大，文化素質不高，工資待遇低，規(guī)模越來越小，加上養(yǎng)老觀念等實際原因，更多人選擇分散供養(yǎng)形式。

（三）城鄉(xiāng)醫(yī)療救助

甘肅2010年開始執(zhí)行《甘肅省城鄉(xiāng)醫(yī)療救助試行辦法》，醫(yī)療救助標準由縣市區(qū)人民政府根據(jù)本地實際，按救助對象個人自付費用的40%-80%確定，個人年度救助總額不超過3萬元，同時，進一步加大資助城鄉(xiāng)低保對象和農(nóng)村五保供養(yǎng)對象參保參合力度，將其全部資助參保參合，并將資助范圍逐步擴大到低收入重病患者、重度殘疾人以及低收入家庭老年人等困難群體。隨著城鄉(xiāng)居民大病保險工作的試點和實施，城鄉(xiāng)困難群眾重特大疾病醫(yī)療保障按照“基本醫(yī)保+大病保險+重特大疾病醫(yī)療救助”政策實施，困難家庭患者醫(yī)療費用的90%以上能得到報銷和救助，有效解決他們的醫(yī)療困難，截至2013年5月底，這項政策已直接救助困難群眾重特大疾病1286例，支出救助資金2011萬元。2013年7月1日起省政府將重特大疾病醫(yī)療救助范圍由58個貧困縣擴大到全省城鄉(xiāng)困難群眾，實行即時結算服務，救助病種也從7種擴大到26種。

醫(yī)療救助的主要對象是城鄉(xiāng)低保戶、農(nóng)村五保戶、貧困家庭，由于經(jīng)濟發(fā)展落后，甘肅醫(yī)療救助人多面廣，困難重重。一是救助資金較少。地方財力不夠寬裕，救助資金總量十分有限，救助標準只能偏低，貧困對象即使邁過了起付線的門檻，后面還有一個封頂線的限制，所以受助額度也就被壓縮在一個狹小的范圍之內。二是涵蓋病種有限。大病救助在目前還劃出了“病種”范圍，將可以得到救助的疾病限制為二十幾種，一些得了重病但是病種又在規(guī)定范圍之外的亟需救助的貧困對象就得不到救助了。三是審批程序繁雜。醫(yī)療救助制度設計所涉職能部門眾多，協(xié)調難度大，行政成本高，運行效率低，為申請者帶來了很多不便和障礙。四是醫(yī)療費用偏高。在我國總體醫(yī)療資源有限背景下，醫(yī)療改革多年來，看病貴和看病難的問題并未得到太大緩解，欠發(fā)達地區(qū)的甘肅亦是如此。五是定點異化為壟斷。貧困對象只能在政府指定醫(yī)院就醫(yī)才能獲得救助，患者所患疾病在定點醫(yī)院看不了或者沒有相應的專科，而不得不去其他醫(yī)院就診則無法獲得救助，此外，定點醫(yī)院通常比社區(qū)醫(yī)院、村衛(wèi)生室、私人診所的費用高。

（四）災害應急救助

2012年甘肅頒布了新的《自然災害救助應急預案》，將多年的救災經(jīng)驗系統(tǒng)化、條理化和組織化，調動政府與社會力量，化解和減少災害損失。從災情的上報、評估，救災資金的申報、審批、撥付、發(fā)放、管理等，都建立了相關制度，初步構架起省市級救災物資儲備網(wǎng)絡，建立了4個省級救災物資儲蓄區(qū)域中心庫、22個救災儲備倉庫、70個大中型防災減災避難場所、49個綜合減災示范社區(qū)、99個綜合減災救災教育培訓基地，保證災害發(fā)生后，各類物資在24小時內調運到位。對各地減災項目建設資金管理使用情況進行專項檢查，嚴格執(zhí)行財務管理制度和項目資金管理辦法，規(guī)范資金撥付程序，確保安全有效使用，防止違規(guī)行為和腐敗現(xiàn)象發(fā)生，推行災民生活安排工作責任制、災民生活探視制度，完善應急聯(lián)動、災情會商評估和信息共享機制，以及災害隱患排查和監(jiān)測預警等。

災害救助面臨的主要困難：首先，救災資金投入不足，使用管理方面存在漏洞。甘肅災害應急救助資金投入相對較少，而且國家投入部分主要用于生活救濟，也就是說災民損失不能通過救濟獲得再生，災害過后，生產(chǎn)、生活發(fā)展主要靠個人；災民救助臺賬、救災款物發(fā)放及使用公示制度有待完善，民政、財政、審計、監(jiān)察等部門合作效能未充分發(fā)揮，規(guī)范的救災款物運行管理體制尚未建立，群眾和社會監(jiān)督流于形式。其次，救災工作力量薄弱，專業(yè)隊伍建設急需加強。甘肅救災裝備落后，基層人員配置不足，素質參差不齊，經(jīng)費短缺，新技術、新手段在救災中還未得到廣泛運用；專業(yè)緊急救援隊伍數(shù)量有限，總體建設還處于起步階段，社會化、群眾性的業(yè)余救援隊伍更匱乏。再次，涉災機構職能交叉，報災、核災機制不健全。甘肅救災組織機構牽涉單位多，隸屬關系復雜，政出多門、職責交叉，致使管理成本提高，執(zhí)行效率降低；報災過程時效性偏弱，核災標準操作性不強，報災、核災機制與實際需要尚有差距，未能形成完善的監(jiān)督體系。最后，應急預案演練少，社會動員、國際合作欠缺。甘肅各基層單位結合實際情況開展模擬演練不夠，即使組織也缺乏科學策劃、合理安排，針對性和操作性不強，群眾參與度低，防災減災宣傳還需加強；民間公益慈善事業(yè)發(fā)展滯后，除紅十字會等機構外，非政府組織作用基本沒有發(fā)揮，習慣于以政府名義動員社會捐助，在這方面可以向同為欠發(fā)達地區(qū)的云南借鑒，云南被譽為中國的NGO搖籃。

甘肅省社會救助建設對策

（一）豐富救助形式，增強實際效果

社會救助的最終目的是要使受助者借助外力擺脫貧困。因此，要轉變傳統(tǒng)的救助理念，變消極救助為積極救助，變單純現(xiàn)金救助為綜合性救助，不斷增強救助對象自我擺脫貧困的能力，最終實現(xiàn)共同富裕。要堅持即時救助與發(fā)展性救助相結合，既要在短期內解決困難群眾急需的生活問題，也要通過培訓、學習等方式，讓困難群眾掌握一定的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)技能，培養(yǎng)困難群眾的“造血”功能，才會從根本上幫助困難群眾改變生存狀況。

（二）統(tǒng)一協(xié)調管理，形成救助合力

及時完成扶貧開發(fā)制度與最低生活保障制度的有效銜接，實行“低保維持生計，扶貧促進發(fā)展”兩輪驅動，激發(fā)低收入人口自力更生，艱苦奮斗的精神，提高低收入人口素質和自我發(fā)展能力，逐步縮小發(fā)展差距，維護社會公平正義，確保全省人民共享改革發(fā)展成果。在各級政府主導下，民政部門主管，財政、教育、衛(wèi)生、社會勞動保障、司法、工會、共青團、婦聯(lián)等部門共同參與，協(xié)力做好救助工作，根據(jù)專業(yè)性質，實行統(tǒng)一劃分，屬于醫(yī)療方面的統(tǒng)一歸及衛(wèi)生部門，屬于基本生活方面的統(tǒng)一歸及民政部門，屬于求學困難的統(tǒng)一歸及教育部門。

（三）健全網(wǎng)絡體系，整合信息資源

要健全基層社會救助組織和服務網(wǎng)絡，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街）、村（社區(qū)）建立社會救助站，形成統(tǒng)一的網(wǎng)絡體系，實現(xiàn)經(jīng)辦機構、服務網(wǎng)絡和工作程序便民化、規(guī)范化和集約化，提高社會救助工作的質量和效率。各有關部門要在城鄉(xiāng)社會救助體系建設中承擔起相應的責任，統(tǒng)籌運作，加強聯(lián)系，保證資源共享、信息互通，整體推進各項救助工作，按照職能定機構、任務定人員的原則，積極整合縣級民政部門現(xiàn)有機構與人力資源，將救濟保障科與低保科合署辦公，成立社會救助事業(yè)中心，充實工作人員并落實編制。通過信息系統(tǒng)的技術支撐，搭建省、市、縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村（居委會）一體化的社會救助網(wǎng)絡，建立健全資源信息庫、給付應用平臺，及時、準確、動態(tài)掌握城鄉(xiāng)各類困難群眾信息，真正實現(xiàn)資源共享、救助規(guī)范、數(shù)據(jù)一致，提升社會救助的準確性和時效性。

（四）發(fā)展非營利組織，多渠道融資

發(fā)展非營利組織可以調動社會力量與資源，彌補政府財力的不足，也能夠滿足多樣化的社會救助服務需求，更好地幫助弱勢群體，成為反貧困的中堅力量。同時提倡非營利組織立足于村（居委會），以便深入基層、貼近民眾，通過一種平等、互動且以參與者為中心的工作方式，使其能夠與救助對象迅速建立起相互信賴的關系，提供有針對性的、個案化的社會救助。從理論上講，救助資金的來源主要是政府的財政支出，但是，針對目前甘肅社會救助對象逐年增加和資金籌措不足的現(xiàn)狀，應該走一條以政府救助為主、民間救助為輔的官民結合之路。在繼續(xù)保持政府財政投入穩(wěn)步增加的前提下，充分發(fā)掘社會力量，調動民間積極性，成立社會救助基金，建立有效的造血機制，使其成為可供長期依靠的金融手段，還可以考慮減持國有資本、發(fā)行政府永久性債券、開征特別稅等途徑擴大資金來源。

結論

社會救助可以為貧困對象提供最低層次保障，然而欠發(fā)達地區(qū)政府財力有限，專業(yè)人才缺乏，現(xiàn)實困境為制度變遷提供了空間和土壤，治理視域倡導多元主體平等參與，有利于增進貧困者的公民權利，提高救助對象的瞄準精度，改善社會救助績效。

參考文獻：

1.高峰，韓學平.完善農(nóng)村五保供養(yǎng)法律制度的思考[J].東北農(nóng)業(yè)大學學報，2013（3）

2.奧斯特羅姆.公共事務的治理之道[M].上海譯文出版社，2012

3.陳佳貴，王延中等.中國社會保障發(fā)展報告[M].社會科學文獻出版社，2008

篇3

一、社會公共安全供給中流動人口“市民化”協(xié)同治理的重要意義

在當前社會轉型期和風險社會背景下，傳統(tǒng)自上而下的管控式流動人口管理模式已無法適應社會管理綜合治理的需要。社會公共安全的實現(xiàn)需要立足于保障流動人口基本權益，以為其提供多元化服務為基礎，通過多機構與社會多方協(xié)同治理?！皠?chuàng)新社會管理中的社會公共安全供給模式，應是政府主導下的、以民主懇談和多元協(xié)商為基礎的全社會公共安全協(xié)同的實現(xiàn)?！盵1]流動人口的“市民化”協(xié)同治理，是社會公共安全協(xié)同供給的重要組成部分，是創(chuàng)新社會管理的重要途徑和構建和諧社會的必然選擇。

流動人口“市民化”協(xié)同治理有利于滿足流動人口日益增長的社會公共安全需求。流動人口的主體為農(nóng)民工群體，從總體上說，這類群體在社會中處于相對弱勢地位。一是這類群體文化程度與勞動技能相對偏低、工作穩(wěn)定性差、收入也偏低，在城市中生活較為困難；二是由于是外來人口，戶籍制度的障礙使其常常被城市社會福利體系排斥，在教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等方面享受城市資源與服務有限；三是由于生活習慣、生存境遇等的差異，這類群體的城市融入程度低，城市認同感和歸屬感差，與本地居民的相處存在種種障礙，甚至會引發(fā)矛盾。因此，這類群體在城市中自我保護的社會資源匱乏，抵御各類風險的能力不足，在人身安全、財產(chǎn)安全和社會治安與秩序安全等方面獲得社會公共安全服務的需求和愿望更加強烈。流動人口“市民化”協(xié)同治理賦予流動人口“新市民”身份，有利于第一時間了解其安全需求，提供安全服務，以防止其在社會公共安全體系中被邊緣化。

流動人口“市民化”協(xié)同治理有利于區(qū)域社會治安狀況的改善。由于流動人口群體生存狀態(tài)的上述特點會使其產(chǎn)生巨大的心理壓力，其行為失范的可能性也隨之增大。然而，這種情勢并不意味著就可以簡單將流動人口與城市社會公共安全之間直接掛勾，認為流動人口群體對城市社會公共安全產(chǎn)生巨大的威脅。

“越軌和犯罪并不是越軌者和犯罪者單方面的事情，而是和社會的反應（包括社會控制的努力）緊密相聯(lián)的。因此，對于同樣的外來流動人口以及同樣的聚集狀態(tài)，不同的社會關系模式和不同的社會政策供給，都會對結果產(chǎn)生不同的影響?！盵2]與本地常住居民相比，流動人口犯罪率相對較高，根本原因還是由于這類群體無序涌入城市及聚居狀態(tài)、社會管理不到位和各類社會保障供給不足等引起的。如果從政府治理的角度上，以“市民化”管理為契機，立足于這類群體的經(jīng)濟與生活、社會融入度、居住狀態(tài)、社會地位等的改善，實現(xiàn)社會政策變遷和管理創(chuàng)新，將有助于社會治安狀況的改善和良性發(fā)展。

流動人口“市民化”協(xié)同治理有利于提升社會管理綜合治理的效能。流動人口的流動性特征常常成為社會公共安全供給的障礙，增加了流動人口社會公共安全供給的難度，主要表現(xiàn)在：首先，從江蘇省公安信息網(wǎng)的警情信息的分析，近幾年來，在江蘇流動人口被殺、被傷害致死案件呈逐年增多趨勢。這類群體往往居住地與工作地不穩(wěn)定，流動性大，大大增加了被侵害的可能性。其次，流動人口進行流動作案的比例相對較高，相對而言，這類刑事與治安案件偵查難度大，破案所需的資源多、成本高。最后，流動人口聚居地區(qū)的社會治安環(huán)境復雜，影響社會秩序與穩(wěn)定的因素較多，分散居住的人員信息采集、走訪、法制宣傳教育等較為困難。這些都增加了流動人口管理難度。流動人口“市民化”協(xié)同治理是破解這一難題的重要途徑，通過成立專門機構為“新市民”提供安全、勞動就業(yè)、計生、社會保障、法律援助等多領域服務，將有利于其在本地安居樂業(yè)，實現(xiàn)社會管理綜合治理。

二、流動人口“市民化”協(xié)同治理：張家港的實踐模式

流動人口“市民化”協(xié)同治理，是指建立由多個職能部門人員組成的流動人口服務管理機構，通過各種配套制度與政策的完善，調動社會多方力量為流動人口提供專門服務，促進流動人口“市民化待遇”的逐步實現(xiàn)。由于需要以相關城市財政與資源投入、協(xié)調城市本地人口與流動人口的關系等基本條件與基礎性工作為前提，基于我國城市化進程的發(fā)展和現(xiàn)實國情分析，這一流動人口管理模式應采用漸進模式，從小城鎮(zhèn)試行做起，不斷完善，并逐步推廣擴大，通過制度環(huán)境的不斷完善最終實現(xiàn)公眾的自由遷徙和安居樂業(yè)。張家港在這一方面進行了有益探索。

2012年張家港市新市民事務中心成立后，以“親情化管理、人性化服務、市民化待遇”為宗旨，組織、指導和督促全市各級組織、單位開展流動人口服務工作，實現(xiàn)公共部門對流動人口服務管理與社會公共安全供給方面的協(xié)作。2012年，首推新市民積分制管理，按照政府主導、部門協(xié)同、社會參與的思路，通過政策與制度創(chuàng)新，調動全社會力量共同參與新市民服務工作。主要內容為：通過科學設定計分標準，突出加大新市民個人素質、獲得表彰獎勵、為張家港經(jīng)濟社會發(fā)展作出貢獻的分值權重，新市民在按規(guī)定量化評分后的積分達到市當年規(guī)定分值并符合條件的，可享有入戶、政策內生育未成年子女（在本市入園、入學）參加居民基本醫(yī)療保險及入公辦幼兒園、義務教育階段公辦學校讀書待遇。這一管理機制為張家港流動人口服務管理及社會公共安全供給由協(xié)作向協(xié)同的轉化創(chuàng)造了條件。

目前，新市民事務中心，除了戶口準入、居住證辦理等日常業(yè)務外，還在以下四個方面建立了較為完善的服務管理制度體系，成為“身份統(tǒng)一、權利一致、地位平等”的流動人口“市民化”協(xié)同治理的制度基礎。

構建新市民救助體系。從2009年起，全市設立“特困新市民救助基金”，總額為50萬元，規(guī)定：在張家港居住并辦理居住證，或持有效期內的暫住證1年以上，因病災等意外情況造成生活困難的新市民，經(jīng)申報同意，可得到和本市居民臨時救助標準一致的救助；同樣對在該市居住并辦理居住證，或持有效期內的暫住證1年以上，有固定職業(yè)、固定住所、固定學校的新市民獨生子女家庭，設立計劃生育救助專項資金。

新市民社會組織制度建設。2010年5月，成立全省首家新市民共進協(xié)會，全市各村（社區(qū)）陸續(xù)成立分會，使新市民享有更廣泛的教育管理自，協(xié)會已成為上下聯(lián)系的新紐帶、維護平安的新典范、服務新市民的新載體。2012年，張家港在5000人以上新市民工作、生活的村（社區(qū)）全部成立分會，目前已成立分會39個，會員5435名。協(xié)會在技能培訓、困難救助、權益保障為新市民提供了組織保障。

促進新市民素質提升。以新市民事務中心為依托，通過常態(tài)化的文體活動和宣傳教育為新市民的自我發(fā)展提供平臺。如通過知識競賽、送法下鄉(xiāng)、專題教育等形式，提高新市民法制素質；舉辦“春風行動”、技能培訓和操作大賽等，提高新市民生存發(fā)展能力；舉辦各類文藝晚會、體育運動會，實施“文明綠卡”工程，提高新市民文明素質等。

推進新市民積分制規(guī)范化管理。2012年，在充分調研基礎上，《張家港市新市民積分管理暫行辦法》和《張家港市新市民積分管理實施細則》頒布，同時公布積分管理計分表和積分管理工作流程，為新市民提供了按其所得積分高低在申請鎮(zhèn)（區(qū)）內排名的機會。每年市政府根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和公共資源配置情況，公布入戶、入學，醫(yī)保指標，排名在指標數(shù)內的新市民，可按規(guī)定享受入戶、入居民基本醫(yī)療保險和子女入公辦學校（幼兒園）等相關待遇。

三、流動人口“市民化”協(xié)同治理體系的組織構架

成立流動人口服務的專門機構是流動人口“市民化”協(xié)同治理體系的組織基礎。張家港新市民事務中心目前下設綜合秘書科、業(yè)務指導科、法制宣傳科、人事科、網(wǎng)絡信息科、入戶申辦科、入醫(yī)申辦科、入學申辦科八個科室。全市八鎮(zhèn)一區(qū)都建立了鎮(zhèn)（區(qū)）新市民事務中心，并建立了241個新市民工作站，組建了由823名專職協(xié)管員和4000多名兼職信息員組成的流動人口服務工作隊伍。以新市民服務中心為核心，形成了兩個層面的公共安全服務管理體系。一是不同公共部門的協(xié)作體系。以新市民事務中心為平臺，加強與綜治、公安、計生、司法、勞動社保、教育、衛(wèi)生等部門的協(xié)作，共同構筑服務導向的社會公共安全網(wǎng)絡。二是以新市民事務中心為平臺，通過公安機關與房東、非營利性組織、社區(qū)志愿者等第三方主體的協(xié)作，整合社會資源，共同創(chuàng)造社會公共安全協(xié)同環(huán)境。張家港新市民事務中心在江蘇率先成立了“新市民共進協(xié)會、住房出租管理協(xié)會”兩個自治組織，構建“政會互融”新模式。張家港所創(chuàng)立的流動人口協(xié)同治理體系的組織構架如下圖：

這種組織構架的作用在于，一是實現(xiàn)了對流動人口的“大部制”服務管理。將與流動人口相關的政府職能進行整合，體現(xiàn)了對流動人口的尊重與對流動人口工作的高度重視，有利于多部門協(xié)作為流動人口解決實際難題，切實保障其基本權益，提升政府績效與社會管理效能，提升流動人口對該城市的認同度與歸屬感。二是促進了對流動人口服務管理的廣泛社會動員。特別是在最基層社區(qū)層面，對流動人口工作管理的專門化有利于社區(qū)對本區(qū)域內流動人口的關注，通過多種形式的社區(qū)活動和戶口管理員的走訪，有利于出租屋房東、志愿者、企事業(yè)單位等社會各方關注、理解和參與流動人口服務工作。

四、流動人口“市民化”協(xié)同治理體系的

運行維度與社會效應

建立和完善流動人口“市民化”協(xié)同治理體系的目標是，通過政府主導下的社會協(xié)同治理提高流動人口同城化率，大力推進流動人口基本公共服務均等化與同城化程度，并作為城市率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要指標，促進城市公共服務水平的全面提升。其運行主要由信息平臺、社區(qū)平臺、組織文化平臺作為支撐，相輔相成，成為流動人口“市民化”服務管理的重要保障。具體包括以下幾方面運行維度：

通過對流動人口信息的全面采集和智能化管理，提升流動人口管理的服務水平。實施流動人口信息高標準社會化采集工程，實現(xiàn)信息資源化、資源數(shù)據(jù)化和分析智能化。通過研發(fā)不同類型的數(shù)據(jù)庫，如出租戶、16周歲以下人員、社會關系人、同戶籍同姓名出生日期人員等，通過智能模塊實現(xiàn)信息實時比對與研判。通過擴展社會化采集點和信息移動采集研發(fā)，實現(xiàn)流動人口信息采集的便捷、全面和高效服務。在此基礎上，加強新市民信息與公安機關協(xié)同網(wǎng)絡建設，實現(xiàn)新市民服務管理的規(guī)范化與集中化。在新市民積分管理中，新市民信息更與計生、稅務、勞動社保、衛(wèi)生防疫等多部門信息協(xié)同，形成完整的信息網(wǎng)絡，有利于為新市民提供更優(yōu)質的服務。這一維度的良性運行有利于全面了解流動人口信息，實時而準確地了解流動人口的狀況和需求，社會公共安全供給和社會管理服務提供中有的放矢，提升服務品質。

通過以社區(qū)警務為核心的社區(qū)服務向流動人口群體傾斜，推進流動人口的城市融入，提升其社會歸屬感與安全感。在社區(qū)范圍內，按照地域面積、新市民數(shù)量、治安情況等基本要素，推行網(wǎng)絡式管理，在“網(wǎng)格”內推行社區(qū)民警與專職戶管員組成的新市民服務管理隊伍，通過“責任承包”方式具體負責各自網(wǎng)格內新市民的信息采集、居住證辦理、社情民意收集、治安管理等工作。在社區(qū)范圍內，采取主動上門服務的方式，通過面對面溝通交流，加強針對新市民群體的法制與安全防范宣傳教育，切實解決這一群體面臨的現(xiàn)實困難。以社區(qū)警務為核心，帶動社會救助、社會保障、勞動就業(yè)等各類社區(qū)服務對流動人口的傾斜，提升流動人口對本社區(qū)的歸屬感。通過對流動人口群體高覆蓋率的服務，使其與本地居民、地方公共機構與社區(qū)自治組織深入交流，增加了他們的歸屬感與社區(qū)融入，使其安全感得到顯著提升。

加大對流動人口組織與文化建設方面的扶持力度，提升其在治安管理、司法救濟、矛盾調處等方面的作用發(fā)揮。長期以來，流動人口往往處于被動接受管理的角色，流動人口“市民化”協(xié)同治理的意義在于，使流動人口與社會管理第三方（即承擔社會管理法定職責的公共部門和本區(qū)域流動人口個人以外的第三方，包括各種社會自治組織及其成員、工商企業(yè)、志愿者等）成為流動人口服務主體，通過制度機制轉變促進其自我約束、自我管理、自我教育，激勵其參與社會公共安全供給。主要通過協(xié)會形式形成流動人口相關社會組織，努力構建并積極培育其自身組織文化：新市民共進協(xié)會開展愛心助學幫扶、新市民子女特色夏令營等主題活動，并配合相關部門開展政策宣傳、疾病預防、學習培訓、維權慰問等，形成新市民自我發(fā)展及與公共部門交流的重要平臺，有利于為更多新市民提供優(yōu)質服務。住房出租管理協(xié)會則明確房東參與社會公共安全供給的主體責任，通過宣傳、互助、獎勵等多種形式，使其成為政策法規(guī)的宣傳員、矛盾糾紛的調解員、社會治安的信息員，成為流動人口協(xié)同治理中重要的第三方力量。確立了流動人口在城市中的主體地位，有利于促進流動人口服務管理的社會化發(fā)展，進而實現(xiàn)流動人口服務管理的社會多元合作共治。

參考文獻：

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篇4

摘要：近年來，我國城市物業(yè)管理糾紛呈現(xiàn)爆炸式增長態(tài)勢。為了有效破解物業(yè)管理的困境，需要深入分析矛盾的成因?；谔镆罢{查和機制分析方法，研究發(fā)現(xiàn)我國城市住宅小區(qū)物業(yè)管理過程中存在五大矛盾。這些矛盾綜合作用，共同導致城市普通住宅小區(qū)的物業(yè)管理困境。從法律關系看，我國物業(yè)管理兼具私人性、集體性和公共性等三維屬性。物業(yè)管理矛盾的生成機制在于無公德的個體、業(yè)主自治力不足和政府管理缺位。破解這些矛盾需要在政府主導下構建由政府、市場、社會三方共同參與，合作共管的物業(yè)治理機制。

關鍵詞：城市住宅小區(qū)；物業(yè)管理；全能型物業(yè)；業(yè)主委員會；業(yè)主自治

作者：張雪霖(華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心，武漢430074)

一、問題的提出及研究視角

當前，我國城市普通住宅小區(qū)物業(yè)管理沖突問題日益嚴峻，物業(yè)服務企業(yè)和業(yè)主之間圍繞著服務和收費陷入惡性循環(huán)。依據(jù)法律，業(yè)主和物業(yè)服務公司之間屬于物業(yè)服務合同關系，業(yè)主支付的物業(yè)費屬于物業(yè)服務企業(yè)提供服務的對價。然而，現(xiàn)實中物業(yè)服務企業(yè)收費難和收費率低已經(jīng)成為制約合同履行的根本難題，少數(shù)業(yè)主以物業(yè)服務企業(yè)服務不到位或財產(chǎn)損失等理由作為抗辯拒交物業(yè)費，物業(yè)服務企業(yè)在面臨服務成本的硬約束下，只好裁減服務人員降低成本。而服務質量的降低，又進一步激發(fā)更多業(yè)主的不滿，物業(yè)收費就會更難，如此便陷入惡性循環(huán)。按照法律制度設計，對于業(yè)主不交物業(yè)費的行為，物業(yè)服務企業(yè)關于物業(yè)費請求權只有采取起訴至人民法院的司法救濟手段。而法院介入物業(yè)糾紛雖然能部分解決物業(yè)費拖欠問題，但是卻加劇了業(yè)主和物業(yè)服務企業(yè)之間的矛盾，甚至導致業(yè)主對法院的不滿和群體性圍攻，法院判決的執(zhí)行越來越難[1]。

物業(yè)服務合同履行是困擾我國城市物業(yè)管理的重大問題。近年來，不僅涌向法院的物業(yè)糾紛訴訟案件急劇增多，通過撥打12345市長熱線或向媒體曝光求援的案件也呈現(xiàn)爆炸式增長態(tài)勢。有學者指出：物業(yè)管理糾紛難以解決的原因在于居民經(jīng)常選擇的解決方式不是有效的手段，即居民遇到物業(yè)矛盾，經(jīng)常先向物業(yè)服務企業(yè)、業(yè)委會、街道辦、居委會等部門反映，但解決效果比較差，反而是通過向電視臺、報社等媒體投訴或撥打12345市長熱線或法律申訴等渠道反映效果要好些[2]。問題是這種非常規(guī)的治理手段，只能解決非常小的一部分物業(yè)糾紛，甚至會形成非常規(guī)手段的常規(guī)化，但是這樣的沖突化解機制成本是非常高昂的。物業(yè)糾紛案件標的雖然數(shù)額小，但由于涉及人數(shù)眾多，和城市居民的生活息息相關，物業(yè)管理矛盾的不斷累積和升級將有可能危及社會穩(wěn)定。

既有關于物業(yè)糾紛的研究，聚焦于業(yè)主和前期物業(yè)公司之間的矛盾，主流的觀點為“業(yè)主維權—公民社會”范式。張磊認為：業(yè)委會維權的興起是由于房地產(chǎn)開發(fā)和物業(yè)管理領域中，以開發(fā)商和物業(yè)公司為主體，包括房管局小區(qū)辦、地方法院、街道辦事處和居委會等相關政府部門與政府官員在內的一個具有分利性質的房地產(chǎn)商利益集團已經(jīng)形成。正是該分利集團的強勢地位使得開發(fā)商和物業(yè)公司敢于普遍地侵害廣大業(yè)主的合法權益，這正是業(yè)主維權運動興起的深層次原因[3]。業(yè)主與物業(yè)公司及其背后的開發(fā)商之間的糾紛，在基層政府的介入?yún)f(xié)調下，業(yè)主維權的意義被延伸為對地方政府的權力抗爭。因此，業(yè)主維權的興起被認為是“物業(yè)運作釋放的公共空間”[4]“公民社會的先聲”[5]“從產(chǎn)權走向公民權”[6]等。在業(yè)主維權范式下關于物業(yè)糾紛的研究已經(jīng)取得了豐碩的成果，但是由于集中關注業(yè)主與前期物業(yè)公司和開發(fā)商之間的外部斗爭性物業(yè)糾紛事件，而缺乏從內部視角對常規(guī)性治理階段物業(yè)管理面臨的困境以及物業(yè)糾紛產(chǎn)生根源的經(jīng)驗研究。同時，由于業(yè)主維權范式帶有強烈的價值干預和理論期待色彩，而存在用西方的理論對我國實踐經(jīng)驗的剪裁和修飾，以期經(jīng)驗符合理論預設，因此無法有效把握物業(yè)糾紛發(fā)生的內在機制。

基于對業(yè)主維權范式的反思，近年來有學者試圖從業(yè)主自治的內部視角去認識社區(qū)物業(yè)矛盾，開拓了物業(yè)糾紛研究的視野。陳鵬通過對業(yè)主維權和常規(guī)自治2個階段的區(qū)分，認為在這2個不同的階段，不同的主體對業(yè)委會的態(tài)度不同：從社會的視角看，業(yè)委會分別是“維權的代言人”和“自治的領頭羊”；從市場的視角看，業(yè)委會分別是“利益的爭奪者”和“共贏的合作者”；從國家的視角看，業(yè)委會則分別是“麻煩的制造者”和“社區(qū)管理的抓手”[7]。石發(fā)勇認為：業(yè)委會作為市民組織的發(fā)展并非如學界樂觀者認為的那樣，能給業(yè)主注入合作習慣、團結意識和民主參與精神，反而可能因為內在局限和外部制約的雙重作用，形成少數(shù)既得利益業(yè)主經(jīng)營排斥大眾參與的寡頭統(tǒng)治和相互爭斗不休的“準派系政治”，從而有損于基層治理和社區(qū)民主[8]。也有學者提出以利益密度與社區(qū)同質性的二維框架來解釋不同社區(qū)業(yè)委會選舉景象和治理績效的差異[9]。因此，本文將在業(yè)主自治內部視角研究成果的基礎上，通過機制分析法，整體性地理解我國物業(yè)管理面臨的困境以及物業(yè)糾紛產(chǎn)生的根源。而唯有厘清我國物業(yè)管理矛盾的內容及其發(fā)生機制，才能提出有效的沖突解決方法，這對于建設城市社區(qū)良好的物業(yè)管理秩序和宜居的生活環(huán)境有重大意義。

二、住宅小區(qū)物業(yè)管理面臨的困境

我國城市商品房小區(qū)物業(yè)管理沖突的表象為物業(yè)服務企業(yè)和業(yè)主之間關于服務和收費之間的矛盾，業(yè)主對物業(yè)服務企業(yè)稍有不滿，就以不交物業(yè)費作為抗辯，而業(yè)主抗辯的理由大多沒有合法性證據(jù)，得不到法院的裁判支持，反而會加劇物業(yè)企業(yè)與業(yè)主之間的對立緊張關系。學界的主流觀點傾向于認為：業(yè)主在市場中是天然的弱者，容易成為利益受損方，而物業(yè)企業(yè)處于強勢地位，容易成為侵犯業(yè)主利益的一方。通過深入考察物業(yè)管理實踐，發(fā)現(xiàn)物業(yè)管理問題是復雜多維的，現(xiàn)實中確實存在物業(yè)服務企業(yè)違約或違規(guī)經(jīng)營等侵權現(xiàn)象，但物業(yè)服務企業(yè)并不必然是強者，業(yè)主也并不必然是弱者。目前，住宅小區(qū)物業(yè)管理面臨五大矛盾。

(一)物業(yè)價格與物業(yè)價值之間的矛盾

我國物業(yè)服務收費采取政府指導價和市場調節(jié)價相結合的定價方式。由于城市普通住宅的物業(yè)服務與千家萬戶居民的生活息息相關，屬于基礎民生工程并具有一定的公共性，我國城市普通住宅物業(yè)服務收費實行政府指導價。但我國現(xiàn)行城市普通住宅物業(yè)服務等級和收費標準還是2004年制定的，至今已經(jīng)有十多年，這段時間既是中國快速發(fā)展的10年，也是通貨膨脹比較嚴重的10年。物業(yè)管理主要是勞動密集型服務，勞動力成本上漲的幅度與速度決定了物業(yè)管理成本漲幅的大小。物業(yè)價格嚴重背離物業(yè)價值，物業(yè)價格與物業(yè)價值之間產(chǎn)生了巨大張力。為破解此矛盾，許多城市開始探索放開物業(yè)服務市場定價，即在政府基準價的基礎上由物業(yè)企業(yè)和業(yè)主自由協(xié)商確定物業(yè)服務價格，但是在實踐中由于單一的物業(yè)企業(yè)和眾多分散的業(yè)主之間存在高昂的交易成本，因此物業(yè)服務市場面臨漲價難題。

物業(yè)服務企業(yè)是一個以盈利為目的的市場主體，物業(yè)服務成本大幅度提升，但是物業(yè)服務價格沒有及時上漲，物業(yè)服務企業(yè)的利潤空間不斷受到擠壓。物業(yè)服務企業(yè)面臨的選擇有：(1)撤退。這也是很多中低檔小區(qū)或建筑面積少的小區(qū)，其物業(yè)服務企業(yè)在合同期滿后就撤退不再續(xù)簽的根本原因。物業(yè)服務企業(yè)撤退后，往往沒有新的物業(yè)服務企業(yè)愿意入駐，小區(qū)的物業(yè)管理處于空白地帶，極易引發(fā)基層社會失序。(2)減少服務人員的數(shù)量以降低人工成本，這就會導致服務的范圍收縮和服務質量的下降，引起業(yè)主的不滿，進一步影響物業(yè)服務企業(yè)的收費率，也就進一步降低服務質量，形成惡性循環(huán)。(3)違規(guī)非法經(jīng)營以獲取額外收入，以補貼物業(yè)收入不足，如違規(guī)收取停車費，或擅自利用小區(qū)部分公用面積經(jīng)營等。不管是哪一種情形，都會加劇業(yè)主和物業(yè)服務企業(yè)之間的矛盾。

(二)有限責任的市場主體和全能型物業(yè)期待之間的矛盾

“既然我交了物業(yè)管理費，小區(qū)內所有事物都應該由物業(yè)服務企業(yè)負責”，這是絕大多數(shù)業(yè)主對物業(yè)服務的認識和期待。由于物業(yè)管理法律知識的專業(yè)性過強，大多數(shù)普通業(yè)主不懂法，導致對物業(yè)服務企業(yè)的服務存在認識上的偏差。業(yè)主和物業(yè)服務企業(yè)簽訂的是物業(yè)服務合同，物業(yè)服務企業(yè)提供的服務是有邊界的，作為市場主體的物業(yè)服務企業(yè)履行的是合同責任，承擔的是有限責任，但在業(yè)主的期待中卻扮演著全能型物業(yè)管理的角色，承擔的是無限責任。一旦物業(yè)服務企業(yè)沒有滿足業(yè)主的訴求，業(yè)主就以此拒交物業(yè)費作為抗辯。作為承擔有限責任的市場主體和業(yè)主對全能型物業(yè)期待之間產(chǎn)生了巨大張力，必然就會產(chǎn)生業(yè)主期待的落空和對物業(yè)服務企業(yè)的不滿，因而大量物業(yè)糾紛就不可避免。

具體情況如下。

1.違背質價相符原則

物業(yè)企業(yè)提供的服務等級和標準與業(yè)主支付的物業(yè)費用相匹配，物業(yè)服務企業(yè)提供的服務等級對應不同的收費標準，業(yè)主想要更高質量的服務，就需要支付更高的費用。但現(xiàn)實卻是業(yè)主支付的費用不高，卻要求享受到與費用不相稱的更高質量的服務，甚至有點吹毛求疵。

2.業(yè)主的個體責任

物業(yè)服務企業(yè)提供的服務通常分為日常綜合服務與特約服務，其約服務是為滿足不同層次業(yè)主的差異化需求設立的，即提供房屋自用部位、自用設備的應急維修服務，由享受服務的業(yè)主單獨支付對價[10]。但很多業(yè)主對此有誤解，認為自己繳納的物業(yè)費里包括了專有部分的物業(yè)服務，比如家里燈泡壞了，物業(yè)服務企業(yè)換燈泡收取一定費用，業(yè)主就對物業(yè)服務企業(yè)不滿。

3.開發(fā)商的責任

關于小區(qū)內地下停車庫、會所等的產(chǎn)權歸屬糾紛以及業(yè)主對房屋質量不滿或小區(qū)規(guī)劃不合理等問題，屬于開發(fā)商遺留問題，這是業(yè)主和開發(fā)商之間的矛盾，但業(yè)主則容易將矛盾轉嫁給物業(yè)服務企業(yè)，并以不交物業(yè)費作為抗辯。

4.政府各相關職能部門的公共管理責任

在業(yè)主抗辯的訴求中，諸如家里被盜、汽車被刮傷、住改商、私搭亂建等物業(yè)服務企業(yè)未管理到位，或致財產(chǎn)損失等，這屬于政府各相關職能部門的公共管理責任，物業(yè)服務企業(yè)有協(xié)助管理的責任，包括及時發(fā)現(xiàn)、勸阻、制止和上報的義務①。《物業(yè)管理條例》第三十六條規(guī)定：“物業(yè)服務企業(yè)未能履行物業(yè)服務合同的約定，導致業(yè)主人身、財產(chǎn)安全受到損害的，應當依法承擔相應責任?！蔽飿I(yè)服務企業(yè)應當承擔的只是合同約定的責任，而非兜底責任。

(三)物業(yè)供給的公共性和個體機會主義行為的矛盾

一個物業(yè)管理區(qū)域內的業(yè)主基于建筑物區(qū)分所有權形成的是團體關系，小區(qū)內的物業(yè)管理具有準公共物品的形式，相對于團體外部而言具有一定的排他性。但是在業(yè)主團體內部物業(yè)管理屬于集體服務，相較于個體而言，不具有排他性和競爭性，就會存在個體機會主義行為和搭便車的風險。無論準公共物品、集體物品還是純公共物品，它們都具有公共產(chǎn)品的屬性——排他困難，此時消費者為之付費的需求會降低，生產(chǎn)者提供它的激勵會打折扣，市場就有可能失靈[11]。《物業(yè)管理條例》第六十七條規(guī)定：“違反物業(yè)服務合同約定，業(yè)主逾期不交納物業(yè)服務費用的，業(yè)主委員會應當督促其限期交納；逾期不交納的，物業(yè)服務企業(yè)可以向人民法院起訴?！爆F(xiàn)在商品房小區(qū)成立業(yè)主委員會的尚不多，即使成立業(yè)主委員會，在督促業(yè)主交納物業(yè)費上很少能發(fā)揮作用。當物業(yè)服務企業(yè)的物業(yè)費請求權不能實現(xiàn)時，只有采取司法救濟。由于物業(yè)糾紛的標的數(shù)額小而對象眾多，采取司法救濟的成本高而效果差，因為物業(yè)服務企業(yè)采取司法訴訟，不僅要支付律師費，還要耗費大量的時間和精力，同時還會和業(yè)主的關系鬧僵，更不利于物業(yè)費的收取。而我國立法上對物業(yè)費請求權不能實現(xiàn)時的救濟不足，無法有效約束搭便車現(xiàn)象和機會主義行為[12]。

(四)物業(yè)服務企業(yè)對人的管理和無公德的個體之間的矛盾

根據(jù)物業(yè)管理的內容，可以將物業(yè)管理的對象分為兩大類：一是對物的管理，即共用空間的清潔、綠化以及共用設施設備的養(yǎng)護等；二是對人的管理，主要是對產(chǎn)生外部性的人的行為的管理，以維護公共區(qū)域的綜合秩序。在小區(qū)業(yè)主團體內部的權利義務關系中，業(yè)主個體在享有權利的同時不得損害其他業(yè)主的合法權益，個體行為需要遵守業(yè)主公約。但是在物業(yè)管理實踐中，常常會有少數(shù)違背業(yè)主公約的無公德的個體，具體表現(xiàn)為噪音擾民、不文明養(yǎng)寵、私搭亂建、毀綠種菜、違規(guī)裝修、私占消防通道等。嚴格來說，這屬于業(yè)主團體內部的自治管理或政府職能部門的公共管理，物業(yè)服務企業(yè)和業(yè)主之間不具有直接的權利義務關系，物業(yè)服務企業(yè)依據(jù)業(yè)主團體的委托，依據(jù)業(yè)主管理規(guī)約和國家法律法規(guī)對業(yè)主損害他人合法權益的行為管理①。但是物業(yè)服務企業(yè)受業(yè)主團體的委托提供物業(yè)服務，其中就包括恢復空間規(guī)劃秩序，及時制止個體業(yè)主未經(jīng)許可侵占公共空間或損害公共利益的行為。以上一些行為不僅損害了業(yè)主的公共利益，甚至有些還是違法行為，但是物業(yè)服務企業(yè)發(fā)現(xiàn)后，若及時勸阻，會遇到對方的反抗，物業(yè)服務企業(yè)將案件上報給相關部門，違規(guī)業(yè)主得到相應制裁后就會對物業(yè)服務企業(yè)懷恨在心，因而就會以不交物業(yè)費作為抗辯。本應屬于業(yè)主團體內部人與人之間關系的矛盾，在物業(yè)服務企業(yè)介入管理后，卻演化成物業(yè)服務企業(yè)和業(yè)主之間的私人沖突，物業(yè)服務企業(yè)對人的管理面臨無公德個體之間的矛盾。

(五)無組織的業(yè)主和物業(yè)服務企業(yè)的不當牟利之間的矛盾

正如同物業(yè)服務企業(yè)面對眾多分散的業(yè)主面臨收費難困境，單個的業(yè)主對物業(yè)服務企業(yè)卻面臨有效監(jiān)管難題。小區(qū)業(yè)主共有資金主要包括公攤收益和專項維修資金，對于很多中高檔小區(qū)這筆資金流量是很大的。沒有成立業(yè)主大會和業(yè)主委員會的小區(qū)，對于占用共有部分或共用設施設備經(jīng)營產(chǎn)生的公攤收益就處于棄管狀態(tài)，往往為物業(yè)服務企業(yè)所俘獲。而成立了業(yè)主大會和業(yè)主委員會的小區(qū)，由于業(yè)委會不具有法人資格，無法在銀行開設獨立賬戶，且業(yè)委會成員沒有工資報酬，主要由具有公益心的業(yè)主利用業(yè)余時間為業(yè)主服務，沒有足夠的精力和能力親自對共有產(chǎn)權經(jīng)營，所以，在現(xiàn)行條件下通過物業(yè)服務企業(yè)來代管就相對具有可操作性，物業(yè)服務企業(yè)可在經(jīng)營收益中提取一定比例的管理費用[7]。但是由于普通業(yè)主沒有組織起來，無法對業(yè)委會進行實質監(jiān)督，業(yè)委會在巨額利益流量和私利動機趨逐下，往往蛻化為一個相對獨立的利益群體，形成寡頭治理或派性斗爭[8]。業(yè)委會往往被物業(yè)服務企業(yè)收買，和物業(yè)服務企業(yè)形成不穩(wěn)定的分利秩序，或因利益分配均衡而形成利益共同體，或因利益分配不均而分裂斗爭，而不管哪一種情形都會損害大多數(shù)業(yè)主的利益。

三、住宅小區(qū)物業(yè)管理的屬性界定

在住房制度商品化改革前，城市房屋產(chǎn)權形態(tài)比較簡單，物業(yè)管理由房管部門或單位后勤集團負責，很少存在物業(yè)糾紛。而城市住房制度商品化改革后，房屋所有權以及物業(yè)管理一并轉移給建筑物區(qū)分所有權人。我國城市土地屬于國家所有，建筑物區(qū)分所有權是建立在土地使用權之上，而非土地所有權之上，土地所有權屬于國家。那么，城市商品房住宅小區(qū)的產(chǎn)權形態(tài)就比較復雜，由私人產(chǎn)權、集體產(chǎn)權和公有產(chǎn)權共同組成，物業(yè)管理的屬性也就兼具私人性、集體性和公共性三維屬性，分別對應的是業(yè)主個體、業(yè)主團體和政府的責任，唯有三方各司其職和協(xié)作共管，方能形成良好的物業(yè)管理秩序。

依據(jù)《物權法》第八十一條可知，業(yè)主自治管理的含義是經(jīng)業(yè)主共同決定，可以由業(yè)主自行管理建筑物及其附屬設施，也可以委托物業(yè)服務企業(yè)或者其他管理人管理。由于新建的商品房小區(qū)，一個物業(yè)管理區(qū)域內的業(yè)主眾多，自行管理的難度比較大，目前絕大部分小區(qū)都是采取市場化的物業(yè)管理方式。因此，物業(yè)管理通常是指業(yè)主通過選聘物業(yè)服務企業(yè)，由業(yè)主和物業(yè)服務企業(yè)按照物業(yè)服務合同約定進行物業(yè)管理的活動，這是最狹義的理解，也為《物業(yè)管理條例》所采納。但是，將物業(yè)管理定義為業(yè)主和物業(yè)服務企業(yè)合同之下的物業(yè)管理活動，容易混淆物業(yè)管理的本質。盡管處于高度發(fā)達的經(jīng)濟社會中，業(yè)主已不可能躬親于物業(yè)的管理，或者沒有時間、精力、能力管理自己的物業(yè)，將物業(yè)的管理委之于專業(yè)機構，但是物業(yè)管理的本質是業(yè)主之間的關系，而不是業(yè)主與物業(yè)服務企業(yè)之間的關系[13]。

市場化的物業(yè)管理活動，實質上先后存在2個契約形態(tài)：第1個契約是業(yè)主管理規(guī)約，屬于一種內部契約或社會契約。一個物業(yè)管理區(qū)域內的全體業(yè)主基于建筑物區(qū)分權中的共有權和成員權形成的是一種團體關系，在業(yè)主團體內部成員之間權利義務關系的判定就屬于業(yè)主管理規(guī)約的范疇。第2個契約則是由業(yè)主大會決定聘請物業(yè)服務企業(yè)，在業(yè)主大會的授權下由業(yè)主委員會代表業(yè)主與物業(yè)服務企業(yè)簽訂物業(yè)服務合同，這屬于外部契約或市場契約。物業(yè)服務企業(yè)依據(jù)物業(yè)服務合同約定的內容以及業(yè)主管理規(guī)約提供物業(yè)服務，相當于是經(jīng)過業(yè)主大會的授權提供物業(yè)管理，物業(yè)服務企業(yè)和業(yè)主之間達成了物業(yè)服務管理公約。物業(yè)管理費應該由業(yè)主交給業(yè)主團體，此基于團體內部的管理規(guī)約；團體將收到的物業(yè)管理費支付給物業(yè)服務企業(yè)作為服務的對價，此基于外部的市場契約。出于方便考慮，業(yè)主團體可將物業(yè)管理費的收取委托給物業(yè)服務企業(yè)來實施。那么，物業(yè)服務合同的當事人就是業(yè)主團體和物業(yè)服務企業(yè)，而非單個的業(yè)主和物業(yè)服務企業(yè)。從組織的角度看，物業(yè)服務企業(yè)和業(yè)主團體關于服務和收費的認定就是一對一的關系，這樣就會極大地降低市場交易成本。因此，良好的市場化物業(yè)管理供給秩序，就不僅涉及市場化的問題，還需要社會化建設與之相匹配。

我國的物業(yè)管理不僅具有私人性，還兼具集體性和公共性，良好的物業(yè)管理秩序就相當于是一種準公共物品。從經(jīng)濟學的視角看，公共物品的供給由于存在外部性或搭便車等難題，市場就有可能失靈，需要社會或國家來彌補市場的缺陷；從制度設置上看，通過成立業(yè)主大會和業(yè)主委員會等組織機構，將業(yè)主團體建設為業(yè)主自治組織，目標就是將業(yè)主組織起來制定團體內部的社會規(guī)范來約束外部性或機會主義行為，實現(xiàn)物業(yè)的集體供給。問題是業(yè)主管理規(guī)約雖然對于業(yè)主具有約束力，但并沒有強制力，面對搭便車者或釘子戶就會失靈，這就需要政府的強制力作為后盾。由于物業(yè)管理具有公共屬性，市場或社會組織在公共利益和公共秩序的供給中失靈時，需要國家的強制力來提供保障；且市場和社會組織機制的有效發(fā)揮，本身就需要以政府的強制力作為基礎來保障契約履行、交易安全和社會信用。

四、物業(yè)管理糾紛的生成機制

由于忽視物業(yè)管理的三維屬性，僅僅將物業(yè)管理狹隘地理解為業(yè)主和物業(yè)服務企業(yè)之間的市場關系，就難以把握物業(yè)管理沖突的本質和原因，相應的也就難以提出有效的解決機制。如果僅僅將物業(yè)管理理解為業(yè)主和服務企業(yè)按照物業(yè)服務合同約定下的物業(yè)管理活動，那么物業(yè)糾紛的解決就只有依靠司法救濟。但是從司法訴訟實踐看，法院雖然能根據(jù)法律來判定雙方的權利義務關系和幫助合同的履行，但是卻無益于物業(yè)管理沖突的化解，甚至會惡化業(yè)主和物業(yè)服務企業(yè)的關系。結合前述物業(yè)管理的五大矛盾和物業(yè)管理的三維屬性，我國物業(yè)管理矛盾難以化解的原因主要有無公德的個體、業(yè)主自治不足和政府管理缺位3個層面，當業(yè)主的規(guī)則意識、業(yè)主自治能力和政府管理沒有跟上的時候，業(yè)主和市場之間的互動就會不暢，物業(yè)管理沖突就會大量產(chǎn)生。

(一)業(yè)主的有限理性和無公德的個體

由于我國城市商品房開發(fā)市場形成僅十幾年的歷史，物業(yè)管理、物業(yè)服務市場和業(yè)委會等一套制度設置都是外來的新生事物，屬于政府“規(guī)劃性變遷”的產(chǎn)物[14]。由于住宅小區(qū)物業(yè)管理具有較高的專業(yè)性，普通業(yè)主對物業(yè)管理的認知具有有限理性，主要表現(xiàn)為2個方面：一是對于物業(yè)管理的性質存在認識錯位。物業(yè)管理不僅具有私人屬性，還兼具集體屬性和公共屬性，業(yè)主個體的行為在團體內部就會產(chǎn)生外部性，物業(yè)管理的本質是全體業(yè)主的公共責任。這就要求業(yè)主在享受權利的同時，還要履行不能損害其他人合法權益的義務，實質上這是團體內部人與人利益關系的調整和規(guī)范，唯有遵守權利義務相平衡的規(guī)則才能形成良好的集體秩序和公共秩序。實踐中普通業(yè)主囿于有限理性的限制而難免對物業(yè)管理的性質認識錯位。二是對物業(yè)服務企業(yè)的認識存在偏差。基于建筑物區(qū)分權而形成的物業(yè)管理制度，住宅小區(qū)的產(chǎn)權形態(tài)復雜，物業(yè)管理知識的專業(yè)性強，部分業(yè)主不僅對物業(yè)管理的屬性認識不到位，而且花錢買服務的意識不足，對物業(yè)服務企業(yè)提供的物業(yè)服務邊界認識上有偏差，錯把履行有限合同責任的市場主體當作全能型物業(yè)主體，物業(yè)服務企業(yè)實質上被迫承擔了無限責任。

物業(yè)管理的專業(yè)性和業(yè)主個體的有限理性，使得普通業(yè)主容易對物業(yè)管理處于“無知”狀態(tài)。同時，還有少數(shù)業(yè)主的機會主義行為而成為“無公德”的個體，加劇了物業(yè)管理的矛盾。物業(yè)服務企業(yè)和業(yè)主個體之間并不具有直接的權利義務關系，物業(yè)服務企業(yè)受業(yè)主團體的委托按照業(yè)主管理規(guī)約和法律法規(guī)對小區(qū)進行管理，以維護物業(yè)管理區(qū)域內的綜合秩序，但是物業(yè)服務企業(yè)面對少數(shù)只講權利不要義務的無公德個體時，可能會產(chǎn)生市場失靈，如不文明養(yǎng)寵、私搭亂建、違規(guī)裝修、毀綠種菜等違背業(yè)主公約的行為。一方面，物業(yè)服務企業(yè)有勸阻和維持秩序的義務，但是當物業(yè)服務企業(yè)前去勸阻制止和上報時，就會得罪該業(yè)主，業(yè)主團體內部的矛盾就會轉嫁為業(yè)主和物業(yè)服務企業(yè)的私人恩怨；另一方面，由于產(chǎn)生負外部性的行為無法得到有效約束，損害了其他業(yè)主的合法權益，就會激起其他大多數(shù)業(yè)主的不滿，同樣會將內部矛盾轉嫁為業(yè)主對物業(yè)服務企業(yè)管理不到位的不滿。最終這都會以物業(yè)企業(yè)物業(yè)費收繳難和業(yè)主對物業(yè)服務不滿之間的矛盾而集中呈現(xiàn)。

(二)業(yè)主自治力不足

物業(yè)服務市場從本質上說是業(yè)主的服務需求和物業(yè)服務企業(yè)提供服務的結合，兩者之間的關系是服務與被服務的關系。在前述物業(yè)管理的三維屬性中已經(jīng)分析了基于集體屬性的物業(yè)管理，是基于業(yè)主共同利益的需要而產(chǎn)生的物業(yè)管理活動，物業(yè)管理關系本質上是業(yè)主團體內部人與人之間的關系。從法律關系上看，業(yè)主與物業(yè)服務企業(yè)之間先后存在2個契約形態(tài)，物業(yè)服務企業(yè)和業(yè)主組織之間是一對一的關系，是交易成本內部化。但是現(xiàn)實中業(yè)主自治的意識和能力嚴重不足，業(yè)主并沒有組織起來，呈現(xiàn)的是一盤散沙的原子化狀態(tài)[15]。如業(yè)主大會和業(yè)主委員會難以成立，業(yè)主參與意識不足，缺乏對業(yè)委會的監(jiān)督機制以及業(yè)委會有謀取自身利益而偏離業(yè)主意愿的可能[16-17]。由于業(yè)主自治力不足，在物業(yè)管理活動中物業(yè)服務企業(yè)和眾多分散的業(yè)主就變成了一對多的關系。具體說，在關于物業(yè)服務的判定上，就會變成單個業(yè)主和物業(yè)服務企業(yè)之間的矛盾；在關于物業(yè)費收取上，則會變成物業(yè)服務企業(yè)和單個業(yè)主之間的矛盾。那么，物業(yè)服務企業(yè)和眾多分散的業(yè)主直接打交道就會面臨高昂的交易成本，使得交易成本外部化，物業(yè)服務企業(yè)和業(yè)主之間難以建立有效的溝通機制。業(yè)主對物業(yè)服務企業(yè)的不滿以及物業(yè)服務企業(yè)收費難的問題就缺乏一個公共平臺來溝通，雙方都只有訴諸司法救濟，但這只會加劇彼此的不信任。

(三)政府管理缺位和基層行政能力不足

經(jīng)濟活動的規(guī)則，大部分是自然形成的，由約定俗成而成為共同遵守的規(guī)則。當經(jīng)濟活動產(chǎn)生外部性，涉及公共利益時，或者經(jīng)濟活動的各利益主體自身不能實現(xiàn)利益平衡時，就需要政府制定規(guī)則[18]。由于我國物業(yè)管理和業(yè)主自治制度是國家規(guī)劃性變遷的產(chǎn)物，作為公共管理角色的政府，既要履行市場監(jiān)管的責任，也要擔負培育業(yè)主自治的重任。物業(yè)管理的公共屬性也需要政府履行法定的公共職能和維護公共利益。從物業(yè)管理五大矛盾中也可以看出，業(yè)主以不交物業(yè)費作為抗辯的很多訴求，實際上是由公共管理秩序缺失導致的，并不屬于物業(yè)服務企業(yè)的職責，而是由政府管理缺位所致，如住改商、私搭亂建等行為。

地方政府在行政管理過程中，傾向于凡是有物業(yè)服務企業(yè)的小區(qū)就不多管，讓物業(yè)服務企業(yè)去管。當出現(xiàn)物業(yè)管理沖突時，地方政府為避免麻煩，傾向于讓當事人去找法院通過司法訴訟途徑解決。而和居民打交道最多的街道和居委會由于沒有執(zhí)法權而致基層行政能力不足，難以構建有效的沖突管理機制。物業(yè)服務企業(yè)只是一個依法自主經(jīng)營，以盈利為目的的企業(yè)，諸如車輛丟失、被刮或家里被盜等社會治安的管理是國家有關機關的法定職責，不應把行政機關的責任全部推給物業(yè)管理企業(yè)，無限擴大物業(yè)服務企業(yè)的服務管理職能[19]。否則，物業(yè)服務企業(yè)承擔的責任過大，又沒有權力和能力管理，不僅不利于物業(yè)服務市場的健康發(fā)展，還會造成大量矛盾沖突的產(chǎn)生，不利于良好的物業(yè)管理秩序的形成和社會的穩(wěn)定。

五、結論

由于我國城市住房制度商品化改革以及業(yè)主自治制度的設置并不是市場和社會自發(fā)形成的，而是屬于政府規(guī)劃性變遷的過程。加之我國城市商品房住宅小區(qū)比較復雜的產(chǎn)權形態(tài)，決定了物業(yè)管理屬性的多維化。由此，良好的城市社區(qū)物業(yè)管理秩序就需要在政府主導下構建由政府、市場、社會三方共同參與，合作共管的物業(yè)治理機制，方能有效破解物業(yè)管理的五大矛盾[20]。對于城市社區(qū)業(yè)主而言，他們要的不是單純的權利，而是宜居的生活環(huán)境和良好的公共秩序。為破解物業(yè)管理矛盾，形成良好的物業(yè)管理秩序，筆者提出以下建議。

第一，探索動態(tài)而靈敏的物業(yè)服務價格調節(jié)機制。由于物業(yè)管理具有準公共屬性，完全交由市場定價容易產(chǎn)生失靈，因此需要進一步探索能根據(jù)社會發(fā)展的實際情況，動態(tài)而靈敏地調節(jié)物業(yè)服務價格的機制，以體現(xiàn)質價相符的原則，破解物業(yè)價格嚴重偏離物業(yè)價值而產(chǎn)生的物業(yè)管理矛盾。

第二，培育業(yè)主自治意識和自治能力。這就需要政府做好物業(yè)管理知識的宣傳和普及，提高業(yè)主的法律知識素養(yǎng)，糾正業(yè)主對物業(yè)管理的認識偏差；同時政府還要積極指導和協(xié)助成立業(yè)主大會及業(yè)主委員會，并組織對業(yè)委會進行業(yè)務培訓，動員普通業(yè)主參與到與自己利益息息相關的物業(yè)管理活動中來，加強居委會對業(yè)委會的指導和監(jiān)督作用。

第三，提高政府的監(jiān)管能力和沖突管理能力。這就要求政府完善相關的法律法規(guī)以及提高法律執(zhí)行能力，為市場交易和社會交往提供制度化的信任。比如政府可以完善對物業(yè)服務企業(yè)服務績效的市場信用等級評定，也可以設置對業(yè)主交納物業(yè)費的信用評定，還可以適當聽取社區(qū)居委會的意見(因為居委會對物業(yè)服務企業(yè)和業(yè)主的情況比較了解)，以對機會主義行為實行制度化的軟性強制措施。

最后，建設社區(qū)物業(yè)管理的合力治理機制，形成有效的物業(yè)沖突管理聯(lián)動機制。法律上雖然規(guī)定了區(qū)(縣)房地產(chǎn)行政主管部門、街道和社區(qū)居委會等對住宅小區(qū)業(yè)主自治和物業(yè)管理的指導與監(jiān)督責任，但是實踐中各方力量并未有效地整合與銜接，容易產(chǎn)生“卸責”或“推諉”現(xiàn)象。因此，為了形成有效的物業(yè)管理秩序，需要進一步建設社區(qū)物業(yè)管理的合力治理機制，如在社區(qū)內部可以加強以社區(qū)黨委和居委會對業(yè)委會和物業(yè)企業(yè)的指導與監(jiān)督作用，建設社區(qū)黨委(居委會)、業(yè)委會與物業(yè)公司之間的三方聯(lián)動機制，在業(yè)主和物業(yè)公司之間搭建溝通和信任的橋梁。

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