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篇1

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；基層社會；治理；創(chuàng)新

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.000

[中圖分類號]D422.6；D631.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）16-0-02

0 引 言

農(nóng)村基層社會治理指的是在村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)下，由眾多村民參加，規(guī)定社會行動、調(diào)節(jié)社會關(guān)聯(lián)、緩和社會沖突、處理社會難題以及維持社會治安的活動。與廣義上的社會治理相比，農(nóng)村基層社會治理更加貼近于現(xiàn)實社會，因此，我國農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新更加有利于村民。

1 我國農(nóng)村基層社會治理存在的問題

1.1 壟斷問題

我國農(nóng)村基層社會治理存在嚴(yán)重的壟斷問題，特別是部門的壟斷狀況更是頻繁發(fā)生，導(dǎo)致各活動分開進(jìn)行，效率非常低，由此造成農(nóng)村基層社會工作者的公共觀念意識日益降低。其次，農(nóng)村基層中缺乏一些固有的社會項目，而政府機(jī)關(guān)中卻擁有充足的項目內(nèi)容，政府和農(nóng)村基層嚴(yán)重不統(tǒng)一，進(jìn)而使政府機(jī)關(guān)的項目得不到更好的運用，進(jìn)一步拉大了農(nóng)村和城市的發(fā)展距離。

1.2 脫節(jié)問題

我國農(nóng)村基層社會治理存在的另一個問題就是脫節(jié)問題，主要是由政府機(jī)關(guān)帶動的，政府自身直接滲入與間接調(diào)節(jié)之間出現(xiàn)脫節(jié)問題，換句話說，政府只關(guān)注直接滲入功能而忽略了間接調(diào)節(jié)的發(fā)展。由此導(dǎo)致農(nóng)村基層組織嚴(yán)重脫節(jié)于社區(qū)組織，也就是只關(guān)注城市居委會的建立而忽略農(nóng)村村委會的培養(yǎng)，使居民治理觀念嚴(yán)重欠缺。

2 我國農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的必要性

2.1 建設(shè)國家治理系統(tǒng)的根基

我國的國家治理系統(tǒng)屬于非常繁雜的集體構(gòu)成，涉及數(shù)目繁多的主體項目，比如：大方面的政府機(jī)關(guān)治理，稍微小方面的社會單位治理還有最本質(zhì)的農(nóng)村基層社會治理等，都是國家治理系統(tǒng)的部分。

從根本上來說，社會治理系統(tǒng)的創(chuàng)意之處就體現(xiàn)在由傳統(tǒng)意義上的“大的政府，小的社會”轉(zhuǎn)向成最新出現(xiàn)的“小的政府，大的社會”。其實，要想從本質(zhì)上達(dá)到我國倡導(dǎo)的“大的政府”狀態(tài)，務(wù)必要高度重視農(nóng)村基層的作用，把政府的治理、農(nóng)村基層的自治及社會單位的治理有機(jī)結(jié)合起來，同時要注意重點突出，主次分明。因此，農(nóng)村基層社會治理屬于我國國家治理系統(tǒng)的根基，必須要奠定好根基才能夠建造出穩(wěn)固強(qiáng)壯的國家。

2.2 建立服務(wù)型政府的需要

據(jù)了解，曾經(jīng)有過很長一段時間，我國的政府機(jī)關(guān)都是社會的管治者，經(jīng)常運用自身的各種權(quán)力，擬定相關(guān)策略，對社會中的一些行為進(jìn)行管理，有時甚至是強(qiáng)制管理。后來，市場經(jīng)濟(jì)體制日益取代了計劃經(jīng)濟(jì)，在社會中發(fā)揮更加重要的作用，管治者身份的政府漸漸滿足不了社會的需求，迫使管制型政府朝著服務(wù)型政府發(fā)展。

農(nóng)村基層社會治理對于建造服務(wù)型政府起到非常關(guān)鍵的作用。首先，將人的利益當(dāng)成首要利益，牢記“以人為本”是服務(wù)型政府的重要理念，要帶動村民的自治；其次，政府機(jī)關(guān)要適度下放權(quán)力，給農(nóng)村基層相關(guān)部門更多的治理權(quán)。另外，當(dāng)真正實施農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新時，鄉(xiāng)里或鎮(zhèn)上的負(fù)責(zé)人要適當(dāng)將相應(yīng)的權(quán)力轉(zhuǎn)交到具體村民委員會手中，擬定策略時要以遵從少數(shù)服從多數(shù)為原則，更好地促進(jìn)服務(wù)型政府的設(shè)立。

2.3 能緩解多種社會沖突

當(dāng)我國邁入社會體制轉(zhuǎn)型的快速發(fā)展期，急速化的發(fā)展勢必會造成許多社會沖突的出現(xiàn)，比如：社會上欠缺完善的保障系統(tǒng)、強(qiáng)迫房屋拆除、工人的工作配置不恰當(dāng)?shù)让埽C合分析這些問題發(fā)現(xiàn)造成這些現(xiàn)象的主要原因是，農(nóng)村基層農(nóng)工的權(quán)益得不到很好的庇護(hù)。

著名科學(xué)家科塞提出了“安全閥”理論，指出應(yīng)該用農(nóng)村基層社會治理來緩解社會上的多種沖突，維持社會的安穩(wěn)秩序。他指出，通過農(nóng)村基層社會治理能夠緩沖社會中各種大小沖突。

3 我國農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的方向探索

3.1 我國農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的具體方向

經(jīng)過多次調(diào)查與考究，得出我國農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的整體方向和目的是完善我國治理系統(tǒng)與提高治理實力。農(nóng)村基層是我國發(fā)展的根基，農(nóng)村基層社會治理系統(tǒng)的完善與實力的提升是我國社會發(fā)展的根基。在現(xiàn)階段，我國農(nóng)村基層社會治理的具體方向是，在國家適度調(diào)控的基礎(chǔ)上，靈活推行村民自治，由此實現(xiàn)我國農(nóng)村基層社會治理的創(chuàng)新以及推動我國社會治理的現(xiàn)代化發(fā)展。其實，我國農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的方向，就體現(xiàn)了農(nóng)村基層和當(dāng)今社會身為治理者的多樣化，其整治構(gòu)成漸漸脫離單一的政治化監(jiān)控，朝著互相調(diào)節(jié)、資源共享的方向發(fā)展。另外，該方向也彰顯出社會治理機(jī)制的理性化及治理手段的民主化等，以便更好地達(dá)到我國農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的目的。

3.2 我國農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新方向的詳細(xì)內(nèi)涵

我國農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的方向，詳細(xì)來說，表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，社會治理主要負(fù)責(zé)人的非單一化，也就是我國農(nóng)村基層自治的負(fù)責(zé)人除了政府部門以外，其余的非政府機(jī)關(guān)，像公司單位、村委會或居委會、村民或居民等都可以變成社會治理的主體而非客體。而且，這些能夠作為社會治理主體的角色在具體的范疇內(nèi)都擁有一定的權(quán)力和地位，都可以根據(jù)自身的觀念促進(jìn)其余各種組織間的調(diào)節(jié)。第二，社會治理的構(gòu)成呈現(xiàn)網(wǎng)格化趨勢。如今的農(nóng)村基層社會治理不再是以往那樣的單一化模式，而是擴(kuò)展成了各個治理對象的網(wǎng)格式路徑，重新打造了農(nóng)村基層社會治理的手段方式，更好地促使政府機(jī)關(guān)和農(nóng)村基層之間權(quán)益和權(quán)力的配合與調(diào)節(jié)，進(jìn)而提高農(nóng)村基層社會治理的實力和水準(zhǔn)。第三，社會治理的機(jī)制更加理性化。正式實施該方向舉措時，政府進(jìn)一步改進(jìn)和健全了多種機(jī)制與策略，以便推進(jìn)自身在管制活動進(jìn)展中的程式化與理性化等，從而提高農(nóng)村基層社會治理的固定性、堅守性與理性化。第四，社會治理更加民主化和法律化。當(dāng)今社會是法治社會，社會治理也重點要求公民要根據(jù)法律有秩序地參加民主，要將法治當(dāng)成準(zhǔn)則與根基，經(jīng)過觀念、機(jī)制與科技上的創(chuàng)新，進(jìn)一步帶動農(nóng)村基層社會治理手段的法律化與民主化。第五，社會治理使用的科技更顯現(xiàn)代化。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶動科技的進(jìn)步，現(xiàn)代高科技產(chǎn)品數(shù)量繁多，高科技技術(shù)手段也是更加先進(jìn)，我國農(nóng)村基層社會治理也使用了基于電子網(wǎng)絡(luò)的當(dāng)代高科技手段，將其運用在生活中的方方面面，提升了社會治理的效率。

4 結(jié) 語

本文通過探討在我國農(nóng)村基層社會治理中尚且存在的問題，認(rèn)識到進(jìn)行社會治理創(chuàng)新的必要性，最終得出農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的方向和目的。其實，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，任何事情都在變化，同樣我國農(nóng)村基層社會治理也不可能一成不變，所以對其實施的創(chuàng)新程序也不應(yīng)停止。當(dāng)對于農(nóng)村基層的社會治理構(gòu)成進(jìn)行改革時，不單單要限制在政治與社會上，還要更多的關(guān)注農(nóng)村基層的發(fā)展，防止出現(xiàn)因策略不當(dāng)而發(fā)生工作成效降低問題。同時，我國要善于綜合協(xié)調(diào)農(nóng)村基層的內(nèi)外部組織單位，時刻加強(qiáng)農(nóng)村基層本身的公共服務(wù)意識和成效結(jié)果。

主要參考文獻(xiàn)

[1]劉凱強(qiáng).轉(zhuǎn)型期基層社會治理矛盾及其創(chuàng)新探究[J].吉林工程技術(shù)師范學(xué)院學(xué)報，2015（7）.

[2]孟秋菊.農(nóng)村社會治理創(chuàng)新視域下的基層社會自治創(chuàng)新路徑探析――以大竹縣廟壩鎮(zhèn)為例[J].四川文理學(xué)院學(xué)報，2015（4）.

篇2

關(guān)鍵詞：電子化環(huán)境；城市基層；社會管理；創(chuàng)新

中圖分類號：C939 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）08-0179-3

進(jìn)入21世紀(jì)以來，伴隨著電子網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，以“電子化”為特征的“電子化環(huán)境”日益凸顯。電子化既是一種技術(shù)，也是政府所面臨的一種行政環(huán)境。作為一種技術(shù)，電子化為基層政府提升管理效率提供了基礎(chǔ)；而作為一種行政環(huán)境，城市基層政府必須主動適應(yīng)電子化的要求，創(chuàng)新現(xiàn)有的社會管理模式，以更好地服務(wù)于社區(qū)民眾。電子化環(huán)境下的社會管理的本質(zhì)是要求政府順應(yīng)社會對政府社會管理的要求，建立起以公眾需要為主導(dǎo)社會管理體制。即，一方面，城市基層政府要完善公眾參與機(jī)制以提升公共政策的質(zhì)量與執(zhí)行效果；另一方面，要求政府創(chuàng)新公眾參與的方式和方法，尤其要重視電子化環(huán)境下的公民參與渠道的建設(shè)，并拓展公眾參與社會管理的領(lǐng)域，使政府的決策和管理更加規(guī)范、透明，更能符合民意和反映實際。

一、城市基層社會管理的基本特征

城市是人類社會生活的載體，也是人類走向文明邁向成熟的重要表現(xiàn)形式。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計，我國近70%的財富是由縣級及以上城市創(chuàng)造的。伴隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，城市將日益成為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要承載基地，據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)部提供的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國的城鎮(zhèn)發(fā)展已取得了階段性的成果，城鎮(zhèn)人口總量已經(jīng)達(dá)到6億之多，預(yù)計在“十二五”期間，我國的城鎮(zhèn)化率將突破50%大關(guān)，開始真正邁入城市化社會。當(dāng)然，盡管從城鎮(zhèn)人口規(guī)模上來看，我國已經(jīng)位居世界第一，但是，從城市基層政府管理水平和能力方面來看，仍亟待提升。目前，近50%的城鎮(zhèn)化比率這一數(shù)字與世界發(fā)達(dá)國家近80％的城鎮(zhèn)化率相比還有相當(dāng)?shù)木嚯x。這種差距的存在，意味著我國未來巨大的城市發(fā)展空間，也意味著城市基層政府正逐步面臨更多、更為復(fù)雜且責(zé)任更為重大的社會公共事務(wù)及其管理。在這種歷史背景下，城市基層社會管理模式正發(fā)生深刻地變化，具體而言，正呈現(xiàn)以下兩大基本趨勢與特征。

（一）社會管理參與主體的多元化

社會管理參與主體多元化是指在社會管理決策中，政府不再是唯一的決策主體，公眾或其他社會組織也能夠?qū)φ疀Q策起到重要的影響。實踐證明，政府并非萬能，同時，由于市場失靈也是一種普遍存在的現(xiàn)象，因而使得公民社會的興起成為可能，也構(gòu)成了必要。公民社會作為現(xiàn)代社會的一支新崛起的力量，正影響并改變著公共治理的格局。公民社會是指處于“公”與“私”之間的但同時又在一定程度上獨立于政府與市場之外的一些社會公共領(lǐng)域，其所指向的是特定的社會公共利益。公民社會已構(gòu)成整個社會極為重要的一極，它不僅在某些方面可以彌補政府以及市場的不足，更為重要的是，它的形成對政府將構(gòu)成有力的監(jiān)督、制約甚至于限制，并可在一定程度上影響并促進(jìn)政府公共政策的完善。

公民社會的興起，意味著傳統(tǒng)的通過對權(quán)力和權(quán)威的運用來實現(xiàn)管理目標(biāo)的“政府管制模式”必然要被以共同治理為基礎(chǔ)、以善治為目標(biāo)的“新公共治理模式”所取代。由于傳統(tǒng)的政府管制模式過多地強(qiáng)調(diào)政府對社會公共事務(wù)管理的主導(dǎo)作用，因而不可避免地在某種程度上忽視或損害有關(guān)民眾或群體的利益訴求。而新公共治理模式則強(qiáng)調(diào)政府在管理過程中要重視各“利益攸關(guān)者”（Stakeholder）之間的利益關(guān)系，主張通過相關(guān)主體之間的有效互動，來實現(xiàn)對社會公共事務(wù)的有效治理。即政府不再依賴自己的權(quán)威親自主導(dǎo)對某一社會公共事務(wù)的管理，而是將自己的角色從“劃槳者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變，借助于新的工具、技術(shù)和管理方法，從而實現(xiàn)對社會公共治理過程及結(jié)果的有效引導(dǎo)與適當(dāng)控制。

（二）強(qiáng)調(diào)“以公眾為中心、以公民為本位”的社會管理

城市基層社會管理的核心是以“公眾為中心，以公民為本位”，寓管理與服務(wù)之中，這是現(xiàn)代民主社會對政府的基本要求。政府必須積極履行其特有的社會義務(wù)和責(zé)任，包括實踐公共利益，尊重憲法與法律，追求專業(yè)的卓越，展現(xiàn)個人的正直、誠實和廉潔等。

要實現(xiàn)上述目標(biāo)，政府必須創(chuàng)新觀念，并實現(xiàn)社會管理方式和方法的創(chuàng)新。要徹底改變以往的行政管理手段和方式，運用更為民主的管理方式和方法，通過與民眾進(jìn)行平等對話與溝通，共同協(xié)商解決相關(guān)社會問題。與此同時，它要求政府完善相關(guān)法律制度，做到依法管理和服務(wù)。

事實上，城市基層政府社會管理，離不開公眾的有效參與。而政府的核心責(zé)任就是要為公眾搭建一個有效的參與社會管理決策的平臺。一方面，通過公眾參與來增強(qiáng)其參與意識與能力；另一方面，參與本身可以使公眾意識到參與社會管理既是公民的一種權(quán)利，也是一種基本的義務(wù)和責(zé)任。通過完善參與機(jī)制，拓展參與渠道，吸收公眾的意見和建議，借此構(gòu)建公正、透明、高效的政府。

二、電子化環(huán)境對城市基層社會管理創(chuàng)新的意義

電子化環(huán)境下的城市基層社會管理不是簡單地將信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用于社會公共事務(wù)管理過程中去，也不是一般意義上的政府管理電子化，它是新的管理環(huán)境下的政府社會管理變革，這種變革的核心價值觀是最大限度地實現(xiàn)公眾利益。正如奧斯本（Osbrone,1992）曾指出，的民主政府是為它們的公眾服務(wù)而存在的，為公眾服務(wù)而非為官僚服務(wù)理應(yīng)成為政府社會管理的基本準(zhǔn)則。因此，在電子化環(huán)境下，政府應(yīng)改變傳統(tǒng)的社會管理模式，取而代之以新的以善治為目標(biāo)的社會管理，并借助于現(xiàn)代電子信息技術(shù)，來改革政府與社會之間的溝通方式，并通過及時回應(yīng)民眾需要，來提升基層政府的合法性基礎(chǔ)。

（一）電子化環(huán)境為城市基層社會管理多方參與提供了技術(shù)支持

城市基層社會管理必須以社區(qū)居民參與為基礎(chǔ)。這是因為，基層社會管理所面臨的問題極為復(fù)雜，在現(xiàn)實中，任何部門，不論是公共部門還是私人部門，都不具有解決各種問題所需要的信息、知識與能力。因此，社會管理過程中的公眾參與，不僅為政府制定合理的公共政策提供支持，也可增強(qiáng)公眾政策的執(zhí)行效果。事實上，要使基層政府的社會管理和服務(wù)能夠服務(wù)于公眾，有必要讓那些凡是生活受到某些決策影響的人都參與那些決策的制定過程。

總書記曾指出，執(zhí)政為民的核心是了解民情、匯聚民智。換言之，政府要實現(xiàn)社會管理的目標(biāo)，必須改革現(xiàn)有的以政府為中心的行政觀念，廣開言路，聽取民意。與此同時，政府要為公眾參與提供方便，減少公眾的參與的成本。而電子化環(huán)境為基層政府改革社會管理方式提供了有力的技術(shù)支持。通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，政府與公眾之間可以在一定程度上實現(xiàn)有效溝通

（二）電子化環(huán)境有利于提升城市基層社會管理的質(zhì)量與效率

政府行政的質(zhì)量與效率問題一直是行政學(xué)者們所關(guān)注的焦點。行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜指出，行政學(xué)研究的目標(biāo)在于盡可能地提高行政效率。電子化環(huán)境下的政府社會管理模式與傳統(tǒng)社會管理模式的一個最大區(qū)別就是中間環(huán)節(jié)的縮減以及效率的極大提高。在電子化環(huán)境下，公眾可以通過上網(wǎng)了解相關(guān)信息內(nèi)容或完成一些審批、交驗等事務(wù)，避免了傳統(tǒng)政府機(jī)關(guān)的暗箱操作和辦事拖沓。

Douglas Holmes（2001）曾指出，電子政務(wù)是工業(yè)化社會向信息社會轉(zhuǎn)型的一次變革。信息化發(fā)揮了巨大的技術(shù)支撐作用，介入了政府管理改革的整個過程，為政府改革和創(chuàng)新提供了高效率的手段和動力。政府可以通過“職能創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)創(chuàng)新和過程創(chuàng)新”，逐步實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，對政府業(yè)務(wù)進(jìn)行科學(xué)的優(yōu)化重組，從而提高政府工作效率。而且，政府通過應(yīng)用信息技術(shù)降低了公民進(jìn)政府辦事的“門檻”，使原來很多“門難進(jìn)、事難辦”的現(xiàn)象，在網(wǎng)絡(luò)上可以很好地得到解決，體現(xiàn)了電子政務(wù)的服務(wù)便捷性。電子化環(huán)境實現(xiàn)了政府追求公共利益的理性選擇。

（三）電子化環(huán)境增強(qiáng)了城市基層社會管理的公正性與透明性

公眾監(jiān)督是確保社會管理公正性和透明性的前提，公眾要實現(xiàn)有效監(jiān)督，須以對社會管理信息的掌控為基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的社會管理由于缺少有效的公眾參與機(jī)制，使得公眾難以獲取關(guān)于社會管理的內(nèi)容、數(shù)量以及質(zhì)量等信息。而且，由于文化、技術(shù)等條件的限制，諸多社會管理決策往往在“黑箱”中運行。大多數(shù)關(guān)于社會管理的政策、法律等，往往只能在小范圍內(nèi)征詢意見，絕大多數(shù)公眾意見難以被吸納到政策制定過程中去，從而導(dǎo)致公眾成為政府政策的被動接受者。

公民民主意識的增強(qiáng)，客觀上需要政府在社會管理過程中做到公正透明。而且，電子化時代的到來，為公眾更加廣泛地參與社會管理過程且更為有效地監(jiān)督政府各種行為奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。通過電子化設(shè)備和互聯(lián)網(wǎng)等手段，公眾可以及時地獲取各類社會管理信息，并對政府的各種工作進(jìn)行及時地監(jiān)督和質(zhì)詢。比如，公眾可以通過登錄政府網(wǎng)站了解各類法律、法規(guī)和政策，也可以通過電子郵箱、電子舉報箱、電子聽證會等，對政府社會管理表達(dá)自己的看法，尤其可以對涉及到自身利益的社會管理和服務(wù)的質(zhì)量、內(nèi)容等做出評價。

三、電子化環(huán)境下城市基層社會管理創(chuàng)新

隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步深化，對城市基層社會管理工作也提出了更高的要求。政府必須改變以往的低效管理模式，建立起多方參與、公正、高效、透明的新型政府管理模式。

（一）加強(qiáng)信息技術(shù)培訓(xùn)工作，為適應(yīng)電子化環(huán)境下的政府工作轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)

電子化環(huán)境下的城市基層社會管理要求基層政府公務(wù)員能適應(yīng)電子化環(huán)境的現(xiàn)實需要，不僅要推動政府社會管理體制的變革，而且要積極培育電子化公民。

1.要提升基層公務(wù)員與民意代表的電子化應(yīng)用水平

城市基層政府是基層政府的重要組成部分，是政府直接聯(lián)系城市社區(qū)居民最為重要的橋梁和紐帶，也是整個行政大廈得以穩(wěn)固的基礎(chǔ)。任何時候我們的政府都應(yīng)該建立起一支訓(xùn)練有素并且能夠以良好的行政理念和態(tài)度、專業(yè)的行政素養(yǎng)以及合法的行政行為服務(wù)于民眾的城市基層公務(wù)員隊伍，這是改善政府服務(wù)質(zhì)量、提升政府管理效率、增強(qiáng)政府回應(yīng)性的需要。但從現(xiàn)實情況來看，我國大多數(shù)基層公務(wù)員隊伍“年齡偏大、文化程度偏低、服務(wù)意識與能力不強(qiáng)”的狀況并沒得到根本性的改觀。電子化環(huán)境對政府工作的影響是徹底和全面的，對基層公務(wù)員以及民意代表的觀念、素質(zhì)與技能提出了新的要求。在現(xiàn)實中，基層公務(wù)員與民意代表是最為直接的電子化設(shè)備的使用者，使他們?nèi)谌氲诫娮踊h(huán)境中來，是基層社會管理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵。

2.要培育“電子化公民”

“電子化公民”是指在電子化環(huán)境下，作為重要的參與主體之一的公民（包括個體公民和企業(yè)公民）。他們在既定的法律框架內(nèi)，利用電子網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)等手段，將其對社會公共事務(wù)的意見與建議進(jìn)行充分表達(dá)，并與政府及其他組織形成互動，借此影響社會公共政策的過程與結(jié)果。良好的社會管理離不開民眾積極、有效的參與。即對于參與者而言，一方面必須要有參與到社會管理的活動中來的意愿，不論這種參與能否對公共政策的結(jié)果帶來實質(zhì)性的影響；另一方面，需要參與者有能力進(jìn)行參與，即能夠?qū)⑵湟庖姾徒ㄗh予以清晰地表達(dá)，并與其他參與主體一道，共同形成良好的互動參與機(jī)制，借此影響公共政策的過程與結(jié)果。在電子化環(huán)境下，人們的思維觀念和行為習(xí)慣正發(fā)生急劇變化，而政府的社會管理和服務(wù)的方式方法也正進(jìn)行根本性的變革。換言之，不論是政府還是公民，都必須主動適應(yīng)電子化環(huán)境變遷的需要。而對于公民而言，這種適應(yīng)主要體現(xiàn)在對電子信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的使用上，即能夠利用電子化手段，來了解相關(guān)的社會公共事務(wù)并實現(xiàn)對社會管理過程的有效參與。

（二）完善社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)，改善城市基層社會的電子化環(huán)境

社會管理網(wǎng)絡(luò)化是電子化環(huán)境下的城市基層社會管理模式區(qū)別于傳統(tǒng)社會管理模式的最顯著的特征。傳統(tǒng)的社會管理效率低下的根源在于其工作平臺是一種手工式平臺，而電子化環(huán)境下的社會管理模式則是通過網(wǎng)絡(luò)平臺來得以實現(xiàn)的。目前，我國正在進(jìn)行的以電子化為手段、以服務(wù)為核心的電子政務(wù)建設(shè)，正是構(gòu)建電子化環(huán)境的具體體現(xiàn)。

社會管理信息網(wǎng)絡(luò)的完善包括社區(qū)信息“集成化”與“個性化”兩個方面。社區(qū)信息集成化是指政府把各部門的職能通過網(wǎng)絡(luò)集成在一起，使公眾能夠享受到政府的“一站式”服務(wù)。而社區(qū)信息“個性化”則是指通過電子化手段，政府得以向公眾提供個性化的“一對一”服務(wù)。比如，有面向社區(qū)居民的教育培訓(xùn)與健康保健，有面向企業(yè)的稅務(wù)管理與服務(wù)等。而且，公眾不僅可以根據(jù)自己的實際情況選擇合適的時間、地點來上傳服務(wù)申請，也可以對服務(wù)內(nèi)容、過程、方法等發(fā)表自己的意見，從而實現(xiàn)了由以往的政府到公眾的單向溝通到政府與公眾的雙向互動溝通，使得城市基層社會管理更能體現(xiàn)以人為本的價值理念。

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篇3

一、廣州市基層社會管理面臨的問題

改革開放后，伴隨社會轉(zhuǎn)型及單位制逐漸解體，城市基層社會管理工作的環(huán)境、內(nèi)容、對象等要素發(fā)生變化，面臨新的挑戰(zhàn)，例如流動人口大增、居民權(quán)利意識增強(qiáng)、社會階層分化等。從廣州市調(diào)研情況來看，主要包括：

1.基層政府社會管理職責(zé)不清，政府管理責(zé)任與職權(quán)不匹配

作為政府派出機(jī)構(gòu)，街道辦事處直接組織協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)社會管理工作，協(xié)同有關(guān)職能部門開展工作，落實市區(qū)政府部署任務(wù)。區(qū)政府指導(dǎo)、監(jiān)督、考核街道辦事處的工作，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)政府職能部門與街道行政管理事務(wù)。從街道辦事處實際工作內(nèi)容看，其工作涉及基層社會管理、社會服務(wù)的所有方面，例如治安維穩(wěn)、人口計生、流動人口管理、勞動監(jiān)督、民族宗教、居民、集體經(jīng)濟(jì)和社區(qū)服務(wù)等。因強(qiáng)調(diào)“屬地化”管理，加之各級政府間職能邊界模糊，上級政府及其職能部門將很多具體工作交由街道辦事處，造成街道承擔(dān)著過多行政管理事務(wù)，經(jīng)常疲于應(yīng)付。同時條塊關(guān)系錯位，街道辦無執(zhí)法權(quán)，難以承擔(dān)專業(yè)性管理職責(zé)，管理力度不足，街道和職能部門就難免推諉扯皮、推過攬功、爭權(quán)推責(zé)。責(zé)任主體不明確、責(zé)權(quán)不統(tǒng)一的結(jié)果是基層社會管理服務(wù)職能難以落實，效果不理想，城市管理和公共服務(wù)水平不高。

2.基層政府社會管理事務(wù)與其擁有管理資源不適應(yīng)

伴隨單位制管理的解體，單位承擔(dān)的諸多社會管理功能轉(zhuǎn)移出來，單位成為單純的社會生產(chǎn)單元。大量下崗、失業(yè)、離退休人員進(jìn)入社會，單位不承擔(dān)在業(yè)者的社會管理，更多的人成為社會人。社會管理服務(wù)等職能開始由單位轉(zhuǎn)到基層政府及社區(qū)，造成基層社會管理對象和事務(wù)等大量增長。流動人口也使得廣州基層社會管理服務(wù)的對象、任務(wù)、內(nèi)容等更加繁重。但是，基層社會管理資源并沒有相應(yīng)增加，基層管理資源與其承擔(dān)任務(wù)不相匹配的矛盾日益突出。分稅制和分級管理的財政體制決定了基層政府的財政能力。間接決定了基層政府的管理能力。各級政府間缺少較為恰當(dāng)?shù)呢斄拓?zé)任分擔(dān)，人財事權(quán)過分向上級政府集中，事務(wù)具體辦理過分向下，基層政府普遍財力不足，很多管理事項依賴服務(wù)收費。因編制內(nèi)人員難以滿足管理需求，基層管理機(jī)構(gòu)只能臨時聘用人員。而聘用人員薪酬較低，素質(zhì)良莠不齊，這又給基層社會管理服務(wù)帶來諸多弊端。為野蠻執(zhí)法、矛盾沖突埋下禍根。

3.街居關(guān)系錯位，城市社區(qū)居民自治泛行政化

城市社區(qū)居民委員會是基層群眾性自治組織。但是。實際上居委會已成為諸多政府管理事務(wù)的具體執(zhí)行者。政府及職能部門在向社區(qū)延伸時，把各種具體事務(wù)的辦理下放到社區(qū)。卻保留管理權(quán)。政府下?lián)芙o社區(qū)居委會的經(jīng)費也由街道辦事處代管，只能根據(jù)街道辦事處要求使用，經(jīng)費成為街道辦“挾持”居委會的有力工具之一。兩者間的指導(dǎo)和協(xié)助關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)變成為領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)同時并存的雙重關(guān)系，屆委會淪落為街道辦事處下屬機(jī)構(gòu)。這使得居民自治機(jī)構(gòu)難以有效地依法履行其居民自治功能。過強(qiáng)的政府行政管理也使得社區(qū)的社會組織發(fā)育低下，由于成立和運作門檻設(shè)置較高，組織居民開展自我服務(wù)、互助服務(wù)、專業(yè)服務(wù)受到很大限制。

二、廣州市基層社會管理體制變革的做法

面對基層社會管理的困境與問題，為提高社會管理服務(wù)水平，2009年以來，廣州市借鑒香港、新加坡等地經(jīng)驗，通過整合街道機(jī)構(gòu)人員隊伍，開展政府向社會組織購買社區(qū)服務(wù)等試點工作，大力推進(jìn)街道、社區(qū)基層社會管理改革創(chuàng)新，重構(gòu)街道社區(qū)管理體制，初步構(gòu)建起綜合管理和專業(yè)服務(wù)相結(jié)合的新型基層管理服務(wù)模式。

1.整合街道機(jī)構(gòu)人員，重新定位管理與服務(wù)功能

針對基層社會管理的問題，廣州市整合街道機(jī)構(gòu)、人員及職能，以“業(yè)務(wù)歸并、人員整合、服務(wù)前移、管理落地”為主線，按照職能交叉、工作關(guān)聯(lián)、高效便民的原則歸并職能相同相似的機(jī)構(gòu)，把涉及行政管理、社會服務(wù)及綜合執(zhí)法并各司其職的科室、部門等整合為擔(dān)負(fù)多種職責(zé)的綜合性機(jī)構(gòu)。這包括：建立街道社區(qū)綜合管理中心，擔(dān)負(fù)計劃生育、勞動保障、社會保障、出租屋管理及流動人員管理等綜合性管理職能；建立設(shè)立街道社區(qū)綜合服務(wù)中心，搭建再就業(yè)服務(wù)、婚姻家庭服務(wù)、青少年教育、殘障人士服務(wù)、群眾訴求反饋、困難群眾幫扶、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)衛(wèi)生保健等服務(wù)平臺；建立綜治維穩(wěn)中心，形成社會治安聯(lián)合防控、矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)解、重點工作聯(lián)勤聯(lián)動、突出問題聯(lián)合治理、基層平安聯(lián)合創(chuàng)建、流動人口聯(lián)合管理服務(wù)等聯(lián)合防控的局面；建立街道管理綜合執(zhí)法隊，負(fù)責(zé)街道城市管理、出租屋管理、消防安全、安全生產(chǎn)、勞動監(jiān)察的巡查、信息采集反饋、簡易執(zhí)法等工作。（根據(jù)2011年2月廣州市社會建設(shè)調(diào)研訪談資料整理，也可參見率征等：《加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會管理服務(wù)提升社會建設(shè)管理科學(xué)化水平》，廣州日報，2011年7月14日）整合街道機(jī)構(gòu)人員，優(yōu)化管理服務(wù)職能配置，縮減了內(nèi)部管理程序，較好地解決了多頭管理、重復(fù)管理等問題，優(yōu)化了社會管理服務(wù)職能，提升了街道科學(xué)管理轄區(qū)社會事務(wù)的能力。

2.強(qiáng)化居委會的自治職能，理順街居之間的關(guān)系

為強(qiáng)化社區(qū)功能，廣州市按照政府行政管理和社區(qū)居民自治有效對接、良性互動的思路，梳理規(guī)范街道辦事處和居委會的權(quán)力、職責(zé)，改革社區(qū)管理服務(wù)運行機(jī)制，形成了居委會工作新模式。根據(jù)工作性質(zhì)內(nèi)容，將梳理出的136項居委會工作劃分為政務(wù)協(xié)助、居民自治、可轉(zhuǎn)介服務(wù)三大類型。對大多政務(wù)協(xié)助類工作，轉(zhuǎn)交由社區(qū)工作站辦理，少數(shù)從居委會中分離出去，由街道新組建的各管理中心承擔(dān)；對可轉(zhuǎn)介服務(wù)類工作，居委會可通過購買服務(wù)方式交由專門的社會組織來承擔(dān)；居民自治類事務(wù)則須由居委會承擔(dān)。在梳理居委會工作同時，重新定位社區(qū)工作人員。部分人員歸口社區(qū)工作站，與街道中心對接，承擔(dān)政務(wù)協(xié)助的工作；部分人員充實到增設(shè)居民自治工作專職崗位上，由社區(qū)居委主任牽頭，與社區(qū)黨務(wù)專職副書記一起，強(qiáng)化社區(qū)居民自治工作。針對社區(qū)管理的具體事項，屆委會建立健全社區(qū)居民議事、民意溝通、矛盾化解、轉(zhuǎn)介服務(wù)、多方參與、評議監(jiān)督等工作機(jī)制，推進(jìn)社區(qū)居民自治的制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)。這增強(qiáng)了居委會的自治功能，暢通了民意表達(dá)渠道，提高了公眾參與意識，促進(jìn)了政府管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動。

3.引進(jìn)社會組織，以專業(yè)社會工作提升管理服務(wù)效能

政府及社區(qū)承擔(dān)的特殊人群服務(wù)以及家庭服務(wù)等工作難以滿足人們個性化、人性化的服務(wù)需要，而這些服務(wù)正是社會組織的強(qiáng)項。由此，廣州市在基層社會管理中開始引進(jìn)社會組織。以專業(yè)社會工作提升管理服務(wù)。例如，荔灣區(qū)逢源街道通過政府購買服務(wù)方式引進(jìn)逢源人家服務(wù)中心提供專業(yè)社會工作服務(wù)。逢源人家服務(wù)中心招聘社工人才，立足居民群眾需求，引導(dǎo)社工從事實際社會工作，打造出“家長俱樂部”、“群眾心聲站”、“康齡社區(qū)大學(xué)”等多個服務(wù)創(chuàng)新品牌，為社區(qū)居民提供再就業(yè)輔導(dǎo)、青少年教育、養(yǎng)老助殘解困、群眾利益訴求和社區(qū)衛(wèi)生保健等專業(yè)化社會工作服務(wù)，不斷滿足居民群眾的各種需要。其他街道也采取了類似做法，并取得了良好成效。2010年，廣州市共投A6000萬元購買了公益民間組織的專業(yè)社會工作服務(wù)。（根據(jù)2011年2月廣州市社會建設(shè)調(diào)研訪談資料整理，也可參見周祚：《政府購買社會服務(wù)今年總投入超過6000萬元》，廣州日報。2010年9月4日在政府財政支持下，街道、居委會通過依托社會組織，引進(jìn)社會工作專業(yè)服務(wù)手段，克服了傳統(tǒng)服務(wù)手段單一、粗放、有限的缺陷，細(xì)化了政府社會服務(wù)職責(zé)，贏得了社區(qū)群眾的好評。

4.加強(qiáng)基層資源供給，提升軟硬件建設(shè)水平

針對基層財政、人力、物力等資源短缺問題，廣州市提出街道辦事處經(jīng)費主要由區(qū)財政負(fù)責(zé)解決，加大對街道城市管理和社區(qū)建設(shè)投入。廣州市解決了社區(qū)居委會辦公用房以及辦公經(jīng)費，明確參照事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)給予居委會專職人員工資福利待遇。2009年以來，為配合試點街道社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)，市區(qū)兩級財政為每個試點撥款2007：5元，有的區(qū)財政及街道還增撥資金，整合服務(wù)場所，增加對基層社會管理和服務(wù)的投入。例如，海珠區(qū)下?lián)?69萬專項經(jīng)贊作為2個試點街道的建設(shè)經(jīng)費、花都區(qū)及新華街道投入1000多萬元用于中心及服務(wù)站建設(shè)、越秀區(qū)北京街道調(diào)劑700多平方米場地用于服務(wù)中心等。（根據(jù)廣州市民政局在“廣州市社會管理創(chuàng)新”調(diào)研座談會上的發(fā)言及其提供的書面資料整理）在強(qiáng)化基層社會管理服務(wù)硬件建設(shè)之外，市區(qū)財政還拿出專項經(jīng)費通過強(qiáng)化服務(wù)中心、居委會和專職人員隊伍培訓(xùn)，支持街道購買社會組織專業(yè)社會工作服務(wù)等手段，來提升基層社會管理和服務(wù)水平。通過把人力、財力、物力等管理和服務(wù)資源更多投到基層，解決基層“無人辦事、無錢辦事、無址辦公”的突出問題，推進(jìn)了基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，強(qiáng)化了城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能。

三、廣州市基層社會管理體制變革的啟示

廣州市通過整合街道管理服務(wù)機(jī)構(gòu)強(qiáng)化居委會職能，通過引進(jìn)專業(yè)社會工作增強(qiáng)基層管理服務(wù)資源等途徑，創(chuàng)新了基層社會管理和服務(wù)體系，建立健全了基層社會管理和服務(wù)機(jī)制，給我國整體基層社會管理和服務(wù)帶來如下啟示：

1.強(qiáng)化基層社會管理服務(wù)須轉(zhuǎn)變政府職能

在基層社會管理和服務(wù)體系中，政府是最重要的主體。多年來，我國基層政府管理組織機(jī)構(gòu)都將經(jīng)濟(jì)職能放在首要位置，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展脫節(jié)，經(jīng)濟(jì)與社會之間的差距逐漸拉大。為解決此問題，廣州市明確街道不再承擔(dān)具體經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，改革城市基層管理體制，增強(qiáng)街道的社會管理和服務(wù)職能。由此可見，要強(qiáng)化基層社會管理服務(wù)體系，首先需要推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，將政府工作重心轉(zhuǎn)變到社會管理和服務(wù)上來。‘

2.強(qiáng)化基層社會管理服務(wù)須厘清居委會職能

居委會是基層居民自治的主體，對居民自治范圍內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行管理。多年來，由于多種原因，居委會在實際工作中更多承擔(dān)協(xié)辦政務(wù)的職能，較少顧及到對居民群眾的自我管理和服務(wù)。為加強(qiáng)基層居民自治，廣州市對居委會承擔(dān)工作進(jìn)行梳理，轉(zhuǎn)移居委會的工作重心，使得居委會有更多的時間精力用到居民自治事務(wù)方面，增強(qiáng)了居委會的自治功能，促進(jìn)了政府管理與基層群眾自治的良性互動。

3.強(qiáng)化基層社會管理服務(wù)須促進(jìn)服務(wù)專業(yè)化

長期以來，我國基層社會管理自上而下，管理手段單一、行政化；社會服務(wù)手段傳統(tǒng)、低效率。在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型，社會分化及社會需求多元化、分散化的背景下，基層社會管理服務(wù)需要向現(xiàn)代專業(yè)化管理服務(wù)轉(zhuǎn)變，通過引進(jìn)專業(yè)化服務(wù)，引入專業(yè)社會工作方法，為社區(qū)的兒童、青少年、老年人、殘疾人、失業(yè)者、問題家庭等提供有針對性的服務(wù)，滿足了居民社會服務(wù)人性化、個性化的需要，推進(jìn)了基層管理服務(wù)社會化。彌補了基層政府在社會管理服務(wù)方面的不足。

篇4

一、認(rèn)清形勢，科學(xué)定位，建立社會治安防控體系長效機(jī)制

學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀，要科學(xué)判斷和全面把握當(dāng)前的社會治安形勢，牢牢掌握社會治安防控的主動權(quán)?！痢两謱俚湫偷某青l(xiāng)結(jié)合部，轄內(nèi)影響穩(wěn)定的因素多樣，治安環(huán)境復(fù)雜，主要表現(xiàn)在：一是地域形態(tài)多樣，矛盾糾紛隱患多，社會治安綜合治理工作難度突出。轄內(nèi)地域形態(tài)多樣，既有××市最大的關(guān)閉國有企業(yè)—××氮肥廠，又有東圃最旺的商業(yè)地段；既有××區(qū)人口最多的城中村—××村，又有多個新型住宅小區(qū)，潛在的矛盾糾紛隱患多，主要是勞資糾紛、物業(yè)糾紛、鄰里糾紛、醫(yī)患糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛，還存在著國企遺留問題、房屋拆遷問題等隱患。各種社會矛盾糾紛隱患的存在，給轄區(qū)的穩(wěn)定和社會治安綜合治理帶來很大的工作難度，要排查調(diào)處這些矛盾，既涉及到各種政策法規(guī)，又要協(xié)調(diào)各職能部門和社會力量齊抓共管。二是流動人口多，平均素質(zhì)偏低，社會治安綜合治理工作壓力突出。轄內(nèi)有出租屋1.9萬套，近年來外來流動人口迅猛增加，據(jù)初步統(tǒng)計，××地區(qū)的外來流動人口超過8萬人，平均素質(zhì)偏低，相當(dāng)一部分外來人口為暫時找不到工作、打散工、從事體力工作等人員。從近年來對違法犯罪分子人員的分析來看，外來流動人口的作案比例大，每年抓獲的犯罪嫌疑人中有80%以上是外來人員，其中，近90%以上的人落網(wǎng)前居住在出租屋，給××地區(qū)的治安帶來了嚴(yán)重的壓力。三是案件基數(shù)大，多發(fā)性案件典型，社會治安綜合治理工作挑戰(zhàn)突出。近年來，雖然我街每年刑事立案逐年下降，但基數(shù)仍然較大，其中盜竊、詐騙、搶劫、搶奪約占80%左右，壓案保平安的任務(wù)十分繁重。在源頭預(yù)防上，城中村內(nèi)的治安防范工作由于受環(huán)境、居民意識、硬件設(shè)施等影響面臨很大挑戰(zhàn)；在打擊管理上，基層民警工作量多，壓力大，如何發(fā)揮他們的主力軍作用，整合更多群防群治力量參與面臨著挑戰(zhàn)；在教育宣傳上，面對居民群眾法律意識普遍不高、素質(zhì)偏低的現(xiàn)狀，如何利用有限的資源，爭取最大效果做好宣傳教育工作，提高群眾知法、懂法、守法、護(hù)法等意識面臨著挑戰(zhàn)。街黨工委、辦事處以“發(fā)展是第一要務(wù)，穩(wěn)定是第一責(zé)任”的觀念為指引，把保穩(wěn)定和促發(fā)展放在同等重要的位置，科學(xué)地分析我街實際，從街道層面進(jìn)行全局性、系統(tǒng)性考慮，探索社會治安綜合治理長效機(jī)制，建立健全街道層面社會治安防控體系，實現(xiàn)基層社會治安綜合治理工作觀念、思路的轉(zhuǎn)變和突破。

二、深入實踐，開拓創(chuàng)新，構(gòu)建社會治安防控體系的基礎(chǔ)和架構(gòu)

學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀，要注重實踐，開拓思路，創(chuàng)新方法，在實踐中探索社會治安綜合治理工作的突破點，解決社會治安綜合治理的根本問題。街黨工委、辦事處從2006年底開始，深入社區(qū)進(jìn)行調(diào)研，召集研究討論，結(jié)合街道的實際情況，著手研究建立健全社會治安防控體系工作。2007年3月份形成了《××街關(guān)于建立健全社會治安防控體系的工作意見》，并全面開始實施。治安防控體系主要包括以矛盾糾紛排查調(diào)處、安全防范、基層創(chuàng)安、流動人口管理、安置幫教、法律道德宣傳教育、執(zhí)法聯(lián)動、隊伍培訓(xùn)管理、組織保障、檢查考核為內(nèi)容的“十大機(jī)制”，形成了以打擊為重點、以預(yù)防為基礎(chǔ)、以控制為關(guān)鍵，以建設(shè)、管理為方法，以改造、教育為手段，綜合性、立體化、系統(tǒng)性的社會治安防控體系。根據(jù)當(dāng)前社會治安綜合治理工作特點，從轄區(qū)實際情況出發(fā)，提出了落實防控體系的三項工作原則：先易后難、突出重點、分步實施。社會治安防控體系通盤考慮全街社會治安綜合治理的方方面面，是實現(xiàn)社會治安綜合治理的一個完美的載體，將街道轄內(nèi)可利用的資源充分整合起來，形成齊抓共管、人人參與的大綜治格局。

（一）以統(tǒng)一高效為方向，建立社會治安防控體系運行機(jī)制。

貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會治安防控體系科學(xué)合理的運行模式，是基層社會治安綜合治理工作的關(guān)鍵。以統(tǒng)一指揮、方便管理為原則，建立了由街維穩(wěn)及綜治委牽頭，以街道一級有關(guān)職能部門為主力，以社區(qū)居委會、轄內(nèi)機(jī)構(gòu)、單位和各類社會力量為基礎(chǔ)的縱向?qū)蛹夁\行架構(gòu)。在橫向聯(lián)動方面，主要分為三種模式：一是街道一級聯(lián)動，主要是職能部門之間的執(zhí)法聯(lián)動和矛盾糾紛聯(lián)調(diào)聯(lián)動；二是社區(qū)一級聯(lián)動，圍繞平安和諧，以社區(qū)黨支部為龍頭，以社區(qū)民警為骨干，以社區(qū)治保會為基礎(chǔ)，以出租屋管理員、××公司治保隊員、社區(qū)內(nèi)各企事業(yè)單位、居民群眾為主要參與力量；三是基層治安力量聯(lián)動，以××地區(qū)治安聯(lián)防大隊為載體，整合社會各類治安力量，提高治安隊伍的凝聚力、遂行力、戰(zhàn)斗力。以縱向?qū)蛹夁\行架構(gòu)為主體，通過橫向聯(lián)動工作模式進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，構(gòu)筑一個職責(zé)分工明確、團(tuán)結(jié)協(xié)作、效率快速、效益明顯的綜合運行機(jī)制。

（二）以保障有力為核心，建立社會治安防控體系指揮平臺。

貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)社會治安防控體系指揮平臺，為基層社會治安綜合治理奠定堅實的基礎(chǔ)。以“綜治大格局，群眾得實惠，管理出實效，和諧又平安”為建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建立街綜治工作中心，構(gòu)筑社會治安綜合治理工作平臺。街綜治工作中心的功能主要表現(xiàn)在以下三方面：組織保障功能，表現(xiàn)為建立完善組織機(jī)構(gòu)、工作制度、硬件設(shè)施，明確職責(zé)任務(wù)和部門分工；協(xié)調(diào)指揮功能，表現(xiàn)為通過制訂2人值班工作制度，建立日常工作流程，完善和落實聯(lián)調(diào)、聯(lián)防、聯(lián)勤、聯(lián)治、聯(lián)創(chuàng)的“五聯(lián)”運作機(jī)制；管理考核功能，表現(xiàn)為健全學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、加強(qiáng)隊伍管理，進(jìn)行工作績效評估、檢查考核。通過充分發(fā)揮綜治工作中心功能作用，強(qiáng)化基層管理，完善基層服務(wù)，優(yōu)化基層資源，夯實基層基礎(chǔ)。

（三）以整合統(tǒng)籌為準(zhǔn)則，建立社會治安防控體系精干隊伍。

貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持以人為本，整合社會力量建立社會治安工作隊伍，為基層社會治安綜合治理工作提供必要的人力資源。以公安派出所為主力軍，以治保隊員等治安力量為骨干，以群防群治力量為補充，實行警民結(jié)合、專群結(jié)合，充分發(fā)揮隊伍最大的工作效益。以××地區(qū)治安聯(lián)防大隊為載體，將轄區(qū)保安員、治保員以及物業(yè)小區(qū)、工業(yè)區(qū)、大型企業(yè)的治安力量有效整合，完善了聯(lián)網(wǎng)基地指揮臺建設(shè)，實現(xiàn)了勤務(wù)指揮聯(lián)動。以義務(wù)平安巡邏隊伍為補充，在社區(qū)民警統(tǒng)一安排下協(xié)助開展社區(qū)治安巡邏工作。通過治安力量的整合，達(dá)到有效的管理，高速、可靠、準(zhǔn)確、綜合性的合理安排，發(fā)揮最大作用。

（四）以科技創(chuàng)新為指引，建立社會治安防控體系防范網(wǎng)絡(luò)。

貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，通過市場機(jī)制運作，為基層社會治安綜合治理工作注入新鮮的血液。建立健全四個層面安全防范網(wǎng)絡(luò)：一是建設(shè)全街視頻監(jiān)控系統(tǒng)，現(xiàn)在街面主要路段設(shè)置了212個監(jiān)控點，城中村內(nèi)街內(nèi)巷設(shè)置了107個監(jiān)控點和5個監(jiān)控崗?fù)ぁ６前l(fā)動轄內(nèi)物業(yè)小區(qū)、企事業(yè)單位自建視頻監(jiān)控系統(tǒng)，現(xiàn)我街轄內(nèi)主要小區(qū)、企事業(yè)單位安裝了1000多個攝像機(jī)。三是推進(jìn)城中村單體出租屋視頻監(jiān)控小系統(tǒng)建設(shè)，由屋主自籌資金安裝，主要對出租屋內(nèi)部進(jìn)行實時監(jiān)控。四是推行家庭、商鋪內(nèi)部技防建設(shè)，積極推行“手眼通”、億光安防、門禁系統(tǒng)等家庭、商鋪技防。通過建設(shè)四個層面安全防范網(wǎng)絡(luò)，動靜結(jié)合，人防、物防、技防結(jié)合，形成一張覆蓋全轄區(qū)范圍、解決重點治安問題、排除大部分治安隱患的安全防范網(wǎng)絡(luò)。

（五）以立體滲透為手段，建立社會治安防控體系宣傳教育模式。

貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)精神文明建設(shè)，建立全方位的宣傳教育模式，為基層社會治安綜合治理工作營造良好的意識環(huán)境。構(gòu)筑××街法制宣傳教育平臺，以最大程度地方便群眾、最大限度地滿足群眾為目標(biāo)，打造室內(nèi)法制宣傳教育服務(wù)、室外法制宣傳教育服務(wù)、網(wǎng)上法制宣傳服務(wù)三大宣傳陣地，不斷創(chuàng)新宣傳教育方式，拓寬宣傳教育途徑，從源頭上預(yù)防違法犯罪，增強(qiáng)轄內(nèi)居民群眾法制觀念和法律意識，促進(jìn)社會和諧。

三、以人為本，立足長遠(yuǎn)，進(jìn)一步推進(jìn)社會治安防控體系的落實和發(fā)展

（一）從全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，促進(jìn)社會治安防控體系的落實和發(fā)展。

深入踐行科學(xué)發(fā)展觀，以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為基本要求，使社會治安防控體系的落實緊緊配合經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，促進(jìn)平安和諧社區(qū)建設(shè)?；鶎由鐣伟卜揽伢w系是一項長期性、復(fù)雜性、持續(xù)發(fā)展性的社會系統(tǒng)工程，其全面落實要始終堅持“三個結(jié)合”：一是要與上級綜治工作精神相結(jié)合，社會治安防控體系的推進(jìn)要以省、市、區(qū)綜治工作精神為指導(dǎo)，落實上級部門的工作部署。二是要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律相結(jié)合，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為基礎(chǔ)，從××地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和趨勢出發(fā)，繼續(xù)完善社會治安防控體系，才能使社會治安防控體系具有科學(xué)性、長效性、穩(wěn)定性。三是要與社會矛盾發(fā)展態(tài)勢相結(jié)合，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，將會不斷涌現(xiàn)出新的社會矛盾類型，如何排除矛盾糾紛隱患，將矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)，將促進(jìn)社會治安防控體系自身的不斷修正和完善。

（二）從以人為本的角度出發(fā)，促進(jìn)社會治安防控體系的落實和發(fā)展。

深入踐行科學(xué)發(fā)展觀，以人為本是核心，提高群眾的安全感、對社會治安的參與度和滿意度，是對社會治安防控體系實施效果的最好詮釋。社會治安防控體系的全面推進(jìn)，要立足實際，始終以群眾安不安全、滿不滿意為根本考慮，切實圍繞社會治安問題的重點、難點和盲點，實現(xiàn)社會治安狀況的明顯好轉(zhuǎn)。要依靠群眾，發(fā)動群眾，始終堅持從群眾中來、到群眾中去，把社會治安防控體系建設(shè)融入到群眾的日常工作生活中。通過形式多樣的宣傳教育使群眾首先做好自身、自我的安全防范，增強(qiáng)防范意識，減少犯罪分子犯罪機(jī)會；通過開展形式多樣的社區(qū)活動，進(jìn)一步引導(dǎo)和發(fā)揮群眾參與社會治安工作的積極性和主動性，使群眾承擔(dān)一定的治安防范義務(wù)；通過及時公開與群眾切身利益息息相關(guān)的治安信息，使群眾及時了解身邊的社會治安環(huán)境，采取相應(yīng)地防范措施。

篇5

為充分發(fā)揮供銷社服務(wù)“三農(nóng)”的重要作用，重慶市涪陵區(qū)出臺了《關(guān)于深化全區(qū)供銷合作社綜合改革的實施意見》，通過深化綜合改革，到2020年，該區(qū)供銷系統(tǒng)組織體系更加緊密完善，供銷社經(jīng)營服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬，社有企業(yè)管理、聯(lián)合社機(jī)關(guān)運行更加規(guī)范高效。

一是深化基層組織改革，夯實為農(nóng)服務(wù)基礎(chǔ)。加快基層供銷社改造提升，把基層供銷社真正建成農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的聯(lián)合體、政府購買服務(wù)的承載體、新農(nóng)村流通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)工程的載體、為農(nóng)民提供生產(chǎn)生活服務(wù)的綜合體。大力領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民合作社?；鶎庸╀N社、社有企業(yè)要通過引領(lǐng)創(chuàng)辦、資金注入、項目扶持、人才培訓(xùn)、市場開拓、產(chǎn)供銷服務(wù)等形式，與農(nóng)民、產(chǎn)銷大戶、龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場等共同組建合作社或聯(lián)合社，提高該區(qū)農(nóng)民的組織化程度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

二是拓展經(jīng)營服務(wù)領(lǐng)域，提升為農(nóng)服務(wù)水平。開展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，開展以土地流轉(zhuǎn)、以銷定產(chǎn)、農(nóng)資供應(yīng)、配方施肥、莊稼醫(yī)院、農(nóng)機(jī)作業(yè)、收儲加工、產(chǎn)銷對接、品牌營銷等為主要內(nèi)容，覆蓋產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的全程農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)。構(gòu)建農(nóng)村現(xiàn)代流通網(wǎng)絡(luò)體系，健全完善農(nóng)資、農(nóng)副產(chǎn)品、日用消費品、再生資源等四大連鎖經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)體系，引入電子商務(wù)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)改造傳統(tǒng)流通渠道和網(wǎng)點。搭建城鄉(xiāng)綜合服務(wù)平臺，助推農(nóng)村電子商務(wù)發(fā)展，積極對接“供銷e家”電子商務(wù)全國平臺，以“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”的模式，打造“網(wǎng)上供銷合作社”。大力發(fā)展農(nóng)村合作金融，支持重慶供銷合作發(fā)展股權(quán)投資基金在該區(qū)落地運營，切實發(fā)揮金融助農(nóng)惠農(nóng)作用。

三是創(chuàng)新聯(lián)合社治理，強(qiáng)化為農(nóng)服務(wù)功能。理順供銷合作社治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化該區(qū)供銷社運行機(jī)制，更好運用市場經(jīng)濟(jì)的手段推進(jìn)工作，切實加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)、落實為農(nóng)服務(wù)職責(zé)。完善供銷合作社管理體制，建立基層社對區(qū)供銷社機(jī)關(guān)的工作評價機(jī)制，完善區(qū)供銷社機(jī)關(guān)對基層社的工作考核機(jī)制，突出為農(nóng)服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資產(chǎn)經(jīng)營等方面的業(yè)績考核，注重考核結(jié)果的運用。深化社有企業(yè)改革，指導(dǎo)社有企業(yè)吸收各類社會資本，實現(xiàn)投資主體和股權(quán)多元化。

四是強(qiáng)化政策支持。財政支持政策：該區(qū)財政每年預(yù)算安排專項資金，用于支持供銷合作事業(yè)發(fā)展。資產(chǎn)保護(hù)政策：任何部門和單位不得違法違規(guī)平調(diào)、侵占供銷合作社財產(chǎn)，不得改變供銷合作社及其所屬單位的隸屬關(guān)系。稅收優(yōu)惠政策：對改制重組中的資產(chǎn)評估增值、債務(wù)重組收益、股權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及的所得稅等稅費，按國有企業(yè)改革的相關(guān)優(yōu)惠政策辦理。土地房屋政策：供銷合作社企業(yè)使用的原國有劃撥用地經(jīng)規(guī)劃部門調(diào)整為出讓用地的，由當(dāng)事企業(yè)將土地交還政府收回后，產(chǎn)生的土地出讓價款，按“收支兩條線”原則，全額安排給供銷合作社企業(yè)用于“三農(nóng)”發(fā)展。

篇6

一、法律及法律實踐都是地方性

知識盡管目前學(xué)界對于地方性知識的界定眾說紛紜，但地方性知識無疑是與普遍知識相對的一個概念，它強(qiáng)調(diào)的無疑是一種新型的知識觀念，其地方性一方面旨在強(qiáng)調(diào)特定的地域，另一方面在于強(qiáng)調(diào)知識形成所依賴的特定情境，包括由特定的歷史條件所形成的文化與亞文化群體的價值觀,由特定的利益關(guān)系所決定的立場、視域等。[2]具體而言，地方性知識乃是某一特定區(qū)域（一個國家、一個民族抑或一個村落）的人們在長期的生產(chǎn)和生活實踐中所自主生產(chǎn)和傳遞的以文字形式保存的地方文明和以非文字形式保持的地方民俗、習(xí)慣、信仰和思維方式。[3]正如中醫(yī)在疾病治療中往往表現(xiàn)出神奇的功效一樣，地方性知識對于當(dāng)?shù)厥挛锖褪录哂衅毡橹R無法企及的解釋與調(diào)節(jié)能力，這也正是地方性知識的魅力與優(yōu)勢所在。正如蘇力教授所言：“一個民族的生活創(chuàng)造了它的法制，而法學(xué)家創(chuàng)造的僅僅是關(guān)于法制的理論。”[4]法律在本質(zhì)上是一種地方性知識，因為法律不是單純的哲學(xué)范疇抑或邏輯體系，它乃是特定時間特定地域的民族生活經(jīng)驗的總結(jié)。無論是一般性的法律概念，還是具體性的法律知識，都是在特定的歷史條件和文化背景下生成，是對特定場域中的現(xiàn)實社會關(guān)系的概括。也正因為如此，只有站在具體地方性的文化背景之中才能深刻理解法律的意義。尤其是被稱為“活法”的民間法，它生于民間，在鄉(xiāng)民長期生活、勞作、交往和利益沖突中逐漸形成，乃是一種典型的地方性知識，且對當(dāng)?shù)孛癖姷男袨榘l(fā)揮著不可替代的規(guī)范作用。這些民間規(guī)范作用于不同的地域，在當(dāng)代法治社會、和諧社會的構(gòu)建中發(fā)揮著重要作用。由于法律知識的地方性以及不同地域的法律文化的多元與差異，各地的法律實踐無疑更是一種地方性知識?！斑@種知識是在司法活動別是在近代司法職業(yè)化進(jìn)程中逐步生產(chǎn)并再生產(chǎn)出來的”。[5]法律實踐的目的乃是要保證法律的有效運作，而這總是需要更多更具體的地方性知識來應(yīng)對具體的個案。比如在筆者所熟悉的某縣法院，所有離婚案件孩子撫養(yǎng)權(quán)（尤其是男孩）歸屬的裁判原則并不是嚴(yán)格依照《婚姻法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，而是遵循“孩子在誰手里就判給誰”的原則。之所以出現(xiàn)這種情況，就是因為該法院解決的該類糾紛大多發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，而在這些村子里，妻隨夫居，即便是離婚，孩子肯定也是在夫家，且孩子的撫養(yǎng)權(quán)歸夫，女方一般也不會反對。（因為女方如果再婚的話，帶著孩子很難找到“好婆家”），況且“孩子撫養(yǎng)權(quán)”的執(zhí)行會非常困難（實際上幾乎是不可能）。事實證明這樣的裁判在當(dāng)?shù)厣鐣袨槎鄶?shù)人所認(rèn)可。而如果是在城市，這可能是不可理喻的?？梢?，在不同場域中，法律實踐的具體知識具有明顯的差異性。這就要求我們在法律實踐過程中，除了要重視國家的法制外，更要重視地方的文化、傳統(tǒng)、習(xí)俗等地方性知識，而這些知識無疑也是法學(xué)教育過程中不可忽視的部分。

二、新建地方高校法學(xué)教育辦學(xué)

目標(biāo)的地方化“制定大學(xué)戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵是找準(zhǔn)自己的定位”。[6]新建地方高校要在激烈的競爭中謀求生存與發(fā)展，最為關(guān)鍵的是合理定位自己的辦學(xué)目標(biāo)。而學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)的定位一定要著眼于社會發(fā)展的實際和學(xué)校自身的條件。盡管新建地方高校在生源基礎(chǔ)、科研條件等方面都無法與國家重點大學(xué)相比，但由于其擁有個性化的專業(yè)設(shè)置、特殊的人文環(huán)境、靠近鄉(xiāng)村的地理位置以及長期以來形成的與地方密切合作的關(guān)系，新建地方高校有著明顯的立足基層的區(qū)位優(yōu)勢?；诘胤浇?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略方向與特色辦學(xué)資源，新建地方高校的辦學(xué)目標(biāo)定位應(yīng)反映出強(qiáng)烈的地方取向，即應(yīng)以培養(yǎng)地方需求的應(yīng)用性與服務(wù)性高級專門人才為辦學(xué)目標(biāo)，以地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對人才的需求為依據(jù)，走“立足地方、依托地方和服務(wù)地方”之路。[7]只有堅持辦學(xué)目標(biāo)的“地方化”，新建地方高校才能辦出特色，辦出水平，才能不斷提升自己的辦學(xué)競爭力。同理，新建地方院校的法學(xué)教育應(yīng)當(dāng)適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，努力為地方提供應(yīng)用型的法律人才，尤其是合格乃至優(yōu)秀并且服務(wù)于基層的法律實務(wù)工作者。盡管目前法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生就業(yè)情況不容樂觀，社會（尤其是東部沿海城市）對法律專業(yè)人才的需求似乎處于一種飽和狀態(tài)，但實際上服務(wù)于作為法治事業(yè)關(guān)鍵部分的基層社會的法律人才數(shù)量極少。所以筆者認(rèn)為，地方高校尤其是新建地方高校的法學(xué)教育不能一味的堅持“國際化視野”，應(yīng)該著重培養(yǎng)熟悉基層社會實際情況、服務(wù)于基層社會的應(yīng)用型法律人才，這應(yīng)當(dāng)定位為新建地方高校法學(xué)教育的辦學(xué)目標(biāo)。法學(xué)學(xué)科具有很強(qiáng)的實踐性，而基層社會的法律實踐是一種典型的“地方性知識”，即由于地方地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、傳統(tǒng)習(xí)俗等方面的不同，抽象的法律制度在各地實踐中可能需要靈活實現(xiàn)。尤其是在當(dāng)前構(gòu)建和諧社會的大背景下，基層社會更是急需一批具有社會主義法治理念，熟練掌握當(dāng)前各種法律規(guī)范，了解基層社會實際情況并能把所學(xué)法律知識靈活應(yīng)用于基層社會實踐的優(yōu)秀司法干部、優(yōu)秀律師、優(yōu)秀法律服務(wù)人員、優(yōu)秀企業(yè)管理人員、優(yōu)秀村官等活躍于基層社會各行業(yè)的法律人才。以菏澤學(xué)院法律系為例，自2002年建系以來，一直以滿足菏澤基層社會對法律人才的需求為辦學(xué)目標(biāo)，已經(jīng)為菏澤市基層司法機(jī)關(guān)和其他各部門、行業(yè)培養(yǎng)了大批應(yīng)用型法律專業(yè)人才。據(jù)不完全統(tǒng)計，菏澤學(xué)院法律系有90%以上的法學(xué)畢業(yè)生都選擇了在基層法律實務(wù)部門或企業(yè)或農(nóng)村工作，而這些部門往往是那些重點高校不愿意去的地方。而且這些畢業(yè)生普遍受到用人單位好評，有的已經(jīng)成為基層司法部門的骨干，有的已經(jīng)成為基層政府部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，有的已經(jīng)成為地方知名律師，有的成為地方知名企業(yè)的管理人員，有的成為優(yōu)秀村官。菏澤學(xué)院法律系也因此在本地生源中極具吸引力。這種地方高校的辦學(xué)實例反映出地方高校培養(yǎng)的法學(xué)畢業(yè)生對基層社會的認(rèn)同感和職業(yè)使命感，也證明了新建地方高校法學(xué)教育基于自身的現(xiàn)實條件準(zhǔn)確定位的重要性，證明了新建地方高校法學(xué)培養(yǎng)目標(biāo)“地方化”的必要性和現(xiàn)實性。

篇7

“法制副村長”扮演著法律參謀的角色，免費向基層組織和個人提供意見和建議；

“法制副村長”為鄉(xiāng)村管理提供法律專業(yè)意見，進(jìn)一步增強(qiáng)了村干部運用法治思維、法治方式管理村務(wù)的能力；

“法制副村長”制度實行三年來，讓社會治理開了花、使法治惠民結(jié)了果，農(nóng)村基層治理出現(xiàn)較大改觀。

黨的十報告提出，要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。這是歷次黨代會報告中首次要求干部要用“法治思維”和“法治方式”來執(zhí)政。黨的十八屆四中全會決議又對這些思想進(jìn)行了系統(tǒng)化的闡釋，這是我國依法治國方略理念的具體體現(xiàn)。這就要求廣大黨員干部要善于運用法治思維和法治方式推動改革發(fā)展，破解社會管理難題，提高社會管理創(chuàng)新水平，而前提就是我們黨員干部要做好學(xué)法、懂法、守法、用法的表率。

城鎮(zhèn)化是當(dāng)前鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型的一大趨勢，轉(zhuǎn)型與蛻變難免伴隨著陣痛和不安。然而，發(fā)展帶來的矛盾糾紛并不可怕，可怕的是當(dāng)事雙方看不見解決問題癥結(jié)的合理出口、找不到表達(dá)利益訴求的良性通道，容易引發(fā)過激和極端行為，可能影響社會安定與有序。這也考驗著基層治理者的智慧、能耐與決心。

在創(chuàng)新基層社會治理、推進(jìn)農(nóng)村民主法治上，“法制副村長”制度可謂為全省乃至全國提供了一個樣本。經(jīng)過多年探索努力，溧陽農(nóng)村基層治理出現(xiàn)較大改觀，鄉(xiāng)村的糾紛在當(dāng)?shù)氐玫酵咨铺幚?，基層的矛盾在源頭得以有效化解?！胺ㄖ聘贝彘L”為何能在現(xiàn)代社會治理中起到“穩(wěn)定器”、“減壓閥”作用？如何讓法治思維真正走基層？溧陽的這一新模式為何易見成效？

在對溧陽市進(jìn)行采訪時了解到，自2011年起，這里通過推行村（居）委聘任“法制副村長”制度，找到了破解上述農(nóng)村問題的一種全新探索和創(chuàng)新模式。在市法制副村長工作領(lǐng)導(dǎo)小組的具體指導(dǎo)下，各鎮(zhèn)（區(qū)）聘請法官、檢察官、律師、基層法律工作者，以及通過國家司法考試且在政府機(jī)關(guān)工作的人員擔(dān)任“法制副村長”，扮演著農(nóng)村法制宣傳員、法律服務(wù)員、工作指導(dǎo)員、矛盾調(diào)解員、輿情信息員五大員角色。五大角色對應(yīng)著五大職責(zé)，“法治副村長”肩負(fù)著普法宣傳、法律服務(wù)、法律指導(dǎo)、調(diào)解矛盾以及暢通輿情這五項任務(wù)。在每個村委，“法制副村長”的照片、姓名、聯(lián)系電話、工作職責(zé)等資料都掛在顯眼位置，以方便群眾咨詢?nèi)粘Ｉ钪械姆蓡栴}?！胺ㄖ聘贝彘L”深入田間地頭，了解村民法律知識需求，有針對性地開展法制講座，講解土地承包法、婚姻法等與農(nóng)村生活息息相關(guān)的法律法規(guī)，幫助群眾樹立正確的權(quán)利義務(wù)觀念，依法辦事。通過電話、網(wǎng)絡(luò)、定期值班、定期上門走訪、小組集體會議等多種方式，解答群眾法律咨詢，引導(dǎo)村民群眾依法理性表達(dá)合理訴求，幫助農(nóng)村困難群眾申請法律援助?！胺ㄖ聘贝彘L”用村民聽得懂的話講法律，用群眾身邊事講法的說法方式，給群眾普及法律知識，講座場場座無虛席。針對村企業(yè)在轉(zhuǎn)型升級、知識產(chǎn)權(quán)、勞資糾紛等方面遇到的問題，開展法律講座等法律服務(wù)，為企業(yè)解疑釋惑，促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營平穩(wěn)發(fā)展?？梢哉f，“法制副村長”扮演著法律參謀的角色，免費向基層組織和個人提供意見和建議。

“法制副村長”不僅讓村民受益，村干部也嘗到了甜頭?！胺ㄖ聘贝彘L”列席村委會召開的有關(guān)民主法治建設(shè)、涉法事務(wù)調(diào)處等方面工作會議，提供法律意見；協(xié)助村委會制定、修改和完善村民自治章程或村規(guī)民約，確保內(nèi)容及制定程序合法；受邀審查村中各類經(jīng)濟(jì)合同，對合同的合法性和規(guī)范性進(jìn)行審核；協(xié)助村委會做好村兩委班子換屆選舉工作，推進(jìn)基層民主政治建設(shè)?！胺ㄖ聘贝彘L”為鄉(xiāng)村管理提供法律專業(yè)意見，進(jìn)一步增強(qiáng)了村干部運用法治思維、法治方式管理村務(wù)的能力。

“法制副村長”制度實行三年來，讓社會治理開了花、使法治惠民結(jié)了果。農(nóng)村基層治理出現(xiàn)較大改觀：村民百姓遇到利益沖突矛盾，不像以往那樣惡語相向、揮拳動手，而是尋求村（居）“法制副村長”協(xié)商處理、理性解決；基層干部碰到民間糾紛難題，也不再捉襟見肘、疲于應(yīng)對，而是有了“法律軍師”出謀劃策、解圍紓困；村（居）矛盾做到了不上交；村（居）遇事不上訪；大部分矛盾得以在基層化解。據(jù)統(tǒng)計，從2011年12月到2014年6月底，“法制副村長”共幫助修改村規(guī)民約81條，審查各類合同298份，累計開展360多次法制講座，成功化解了653件糾紛，其中重大積壓矛盾48次。目前，溧陽所有175個行政村已經(jīng)村村配備“法制副村長”。群眾逐漸懂得了用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益，遇到問題首先想到的是聯(lián)系“法制副村長”，聽聽專業(yè)的意見和建議。村干部感慨地表示，深入基層，將法律服務(wù)工作“沉下去”，有效踐行了群眾路線，真正解決了聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”問題，切實破解了農(nóng)村涉法難題。

“法制副村長”真的這么管用？這項制度到底神在哪里？應(yīng)該說，這得益于該項工作的專業(yè)性、規(guī)范性和公益性。一方面，“法制副村長”具有法學(xué)專業(yè)背景和深厚的閱歷，能結(jié)合農(nóng)村具體情況，靈活運用專業(yè)知識。另一方面，“法制副村長”具有中立身份優(yōu)勢，他們不是村官，也并非本村人，作為無直接利害關(guān)系的第三方，在開展工作時更易一碗水端平。此外，“法制副村長”具有公益性優(yōu)勢，不向村民收費，也不拿政府工資，排除了預(yù)設(shè)立場嫌疑，依法依規(guī)處理問題，易建立信任，達(dá)成共識。

篇8

黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)要“改進(jìn)社會治理方式”，并首次把“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，從而為開啟一個社會治理的新時代樹立了風(fēng)向標(biāo)。

由于特殊的國情，改革開放前30年我國社會治理的基本特征是“全能型國家管理”和“總體性社會治理”的重疊并行，致使社會嚴(yán)重依附于國家，社會治理與國家管理高度一體化和政治化?；诖硕?gòu)的“國家―單位―個人”的一元主體、單線條的社會治理格局曾在很長一段時期內(nèi)有效地維控了我國社會經(jīng)濟(jì)的基本秩序和穩(wěn)定局勢，但也同時窒息了應(yīng)有的社會活力。改革開放后30多年由于社會結(jié)構(gòu)的深刻變動和利益群體的深度分化，我國社會結(jié)構(gòu)已由“總體性社會”演變成了“多元化社會”，并在階層結(jié)構(gòu)方面表現(xiàn)出了某種“分化”與“斷裂”的特征。在這種背景下，如何再次構(gòu)建起較為有效的社會管理新格局，更新管理理念、改進(jìn)治理方式、拓寬公共服務(wù)領(lǐng)域，對我國當(dāng)前及未來的社會建設(shè)而言具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

從社會管理實踐向社會治理創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變既表明了國家治理的有效性積累，也體現(xiàn)了國家治理的策略性、階段性與能動性。通過回溯社會主義中國的社會治理歷程我們可以發(fā)現(xiàn)：在單位制社會時期，雖然國家也非常注重各個發(fā)展階段的社會管理問題，但從總體上來看，國家并未針對社會領(lǐng)域的新變化而做出重大的管理布局，最終導(dǎo)致一直沿用舊有的思維框架來處理社會領(lǐng)域的新問題成為各項管理工作的“慣習(xí)”。而即使是在利益分化的單位制社會解體時期，由于諸種因素的羈絆，國家也未能建構(gòu)起較為系統(tǒng)而高效的社會治理體系，國家與社會的同構(gòu)性在某種意義上導(dǎo)致了社會治理實際上被長期淹沒在國家管理體系之中，因此對許多社會問題的治理難以取得預(yù)期的效果。新時期，黨和政府推進(jìn)社會治理創(chuàng)新的宗旨在于：試圖通過有效的制度供給，實現(xiàn)社會治理從“總體-支配型”的管制模式向“技術(shù)-治理型”共治模式的轉(zhuǎn)變，以實現(xiàn)治理效能和服務(wù)效果的顯著提升。

十八屆三中全會《決定》將以往突出強(qiáng)調(diào)的“社會管理”改為了“社會治理”，雖只有一字之差，但表明了黨和政府社會管理理念和方式的一種變化?！吧鐣卫怼辈煌趥鹘y(tǒng)的“社會管理”：（1）從主體構(gòu)成上來看，傳統(tǒng)的“社會管理”主體主要是政府和國家，一般帶有強(qiáng)制性，而“社會治理”除了國家和政府之外還特別強(qiáng)調(diào)社會組織、企業(yè)、公民個體等社會力量的參與；（2）從方式上來看，傳統(tǒng)的“社會管理”方式一般都以帶有行政性的管制方式為主，而“社會治理”的方式除了行政方式以外還強(qiáng)調(diào)法律、市場、社會自助互助、思想道德建設(shè)等多種方式和手段的運用，強(qiáng)調(diào)各主體之間的協(xié)商合作，倡導(dǎo)公開、透明、法治化的管理活動；（3）從方向來看，傳統(tǒng)的“社會管理”一般是單向式的、自上而下的行政命令比較多，而“社會治理”強(qiáng)調(diào)的是雙向的多元主體間的平等互動；（4）從內(nèi)容來看，“社會管理”多以行政管控的內(nèi)容為主，而“社會治理”則是政府和社會組織共同為社會成員提供各種公共服務(wù)，包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、化解社會矛盾，實現(xiàn)社會的安定有序；（5）從目的來看，“社會管理”的最終目的是為了維持社會穩(wěn)定，“維穩(wěn)”幾乎成了其最終歸宿和最高要求，而“社會治理”則是為了培育更大范圍的公民社會和提供更廣泛的社會參與渠道；（6）從權(quán)利配置來看，傳統(tǒng)的“社會管理”多是以政府的集權(quán)式管理為主，以單純的強(qiáng)制性秩序維持為核心目標(biāo)，而“社會治理”則強(qiáng)調(diào)政府管理要多給社會放權(quán)，并為公民的增權(quán)提供機(jī)會和便利。針對社會治理的這些特征，筆者認(rèn)為，其相關(guān)的策略至少應(yīng)該包括以下五個方面：

一是實現(xiàn)“為民服務(wù)”思維向“與民服務(wù)”理念的轉(zhuǎn)變。社會治理創(chuàng)新需要從自身的優(yōu)勢視角出發(fā)來進(jìn)行思考。以基層社區(qū)為例，可嘗試改變以往的“社區(qū)需求或社區(qū)缺失”為取向的“需求模式”，而替代以社區(qū)優(yōu)勢或社區(qū)強(qiáng)項為取向的“優(yōu)勢模式”，強(qiáng)調(diào)應(yīng)該用一種“優(yōu)勢視角”或“能力鏡片”去了解基層居民的實際需求。

二是尋求社會治理方式的柔性化轉(zhuǎn)變。社會穩(wěn)定的“剛性”思維必定會導(dǎo)致“剛性社會管理”，這種管理的缺陷在于無法發(fā)揮社會治理主體的能動性，甚至?xí)?dǎo)致社會矛盾的積聚。而柔性社會治理則是“以人為本”的治理方式。它采用的是以理解和把握社會治理客體的心理與行為規(guī)律而施以的、非強(qiáng)制性的治理手段，其主題是“規(guī)律、非強(qiáng)制、潛在以及自覺”，即治理依據(jù)是心理和行為的規(guī)律、方式方法是非強(qiáng)制性的、對人的影響是潛在的以及最終目標(biāo)是讓民眾自覺行動。

三是以“協(xié)同政府論”促進(jìn)社會治理體制的優(yōu)化。基于社會治理的角度來運用“協(xié)同政府論”，至少可以達(dá)成四種目標(biāo)：一是綜合考慮消除治理體制內(nèi)部的矛盾和張力，提升治理系統(tǒng)的整體效能；二是通過消除不同治理項目方案的重復(fù)與沖突來更科學(xué)地使用各種資源；三是在相關(guān)治理部門的不同利益主體之間加強(qiáng)合作和傳遞優(yōu)秀理念，從而形成一種“協(xié)同性”或更加明智的治理方式；四是從服務(wù)民眾的角度出發(fā)，提供一套更為完整或“無縫隙”的服務(wù)方式。

四是努力提高廣大居民和社會組織參與社會治理的投入度。相關(guān)經(jīng)驗研究表明：參與相關(guān)決策過程能夠賦予參與者對自己的生活方向和周圍環(huán)境一定程度的控制權(quán)，有助于參與者成為負(fù)責(zé)任的行動者，并產(chǎn)生強(qiáng)烈的榮譽感和歸屬感。就當(dāng)前我國社會建設(shè)而言，社會治理多依靠政府的宣傳與推動，并通過行政手段來動員社會組織和居民群眾的參與，社會參與始終處于淺層化的初級階段。對此，必須予以改變。

篇9

網(wǎng)格一詞最初只是作為一種技術(shù)載體，將高速互聯(lián)網(wǎng)、高性能計算機(jī)、大型數(shù)據(jù)庫、傳感器、遠(yuǎn)程設(shè)備等融為一體，為科技人員和普通百姓提供更多的資源、功能和交互性。而網(wǎng)格化社會管理則是將這種網(wǎng)格的理念延伸社會管理領(lǐng)域中。所謂網(wǎng)格化社會管理，意指通過地理編碼技術(shù)、網(wǎng)格地圖技術(shù)以及信息技術(shù)，現(xiàn)代通信技術(shù)，將不同街道、社區(qū)劃分成若干網(wǎng)格，同時將網(wǎng)格單元內(nèi)的人、事、資源、組織等要素形成多維的信息體系，通過網(wǎng)格單元進(jìn)行對接，借助一定的反饋系統(tǒng)，一旦發(fā)現(xiàn)問題，都能及時傳遞至指揮平臺，通知相應(yīng)職能部門解決問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)的全方位和高效管理。從這可以看出，網(wǎng)格化社會管理顯然不僅僅是信息技術(shù)的運用，而是借助于網(wǎng)格平臺，通過資源共享、快捷的反饋和高效的服務(wù)來應(yīng)對傳統(tǒng)管理模式的僵化和低效問題。有媒體報道顯示，近年來，全國有眾多省份的基層單位都嘗試了網(wǎng)格化管理創(chuàng)新，例如北京、浙江舟山、上海、鎮(zhèn)江、四川成都以及南京的仙林等地先后都推行了網(wǎng)格化社會管理，也成為基層社會管理和社會服務(wù)領(lǐng)域的積極嘗試。網(wǎng)格化管理一出現(xiàn)就受到學(xué)者的關(guān)注，如童星以南京仙林街道為例，提出網(wǎng)格化社會管理創(chuàng)新的重點在于組織創(chuàng)新，認(rèn)為網(wǎng)格化管理的核心在于通過網(wǎng)格化組織創(chuàng)新的手段來增強(qiáng)基層社會管理的動力和活力，提升社區(qū)服務(wù)的水平[1]；而文軍則提出網(wǎng)格化管理作為一種新型的城市社會管理模式，具有規(guī)范、清晰、高效、創(chuàng)新、綜合、統(tǒng)一等優(yōu)點和特征[2]；楊宏山、皮定均則提出網(wǎng)格化管理在提升政府回應(yīng)性、拓展社會協(xié)作、改進(jìn)管理效能方面取得了顯著效果[3]。竺乾威借助于公共管理的無縫隙管理理論，認(rèn)為網(wǎng)格化管理的意義在于打破了部門、層級以及職能的邊界，提供一種以公眾需求為導(dǎo)向的、精細(xì)的、個性化的全方位覆蓋的公共服務(wù)，重塑了公共服務(wù)的流程[4]。上述探討無疑是對現(xiàn)實社會管理創(chuàng)新實踐的及時回應(yīng)，也具有一定的啟示，但卻都偏重案例研究，而對網(wǎng)格化社會管理的歷史背景、運作邏輯以及中國情境下其功能如何演繹加以分析，故本文將在梳理網(wǎng)格化社會管理這種新模式產(chǎn)生的歷史背景和現(xiàn)實需求的基礎(chǔ)上，重點分析網(wǎng)格化社會管理何以發(fā)生、應(yīng)具備哪些功能等議題。

二、網(wǎng)格化社會管理創(chuàng)新的歷史背景

應(yīng)該說，網(wǎng)格化管理創(chuàng)新是在我國傳統(tǒng)社會管理模式嚴(yán)重滯后的歷史背景下發(fā)生的。改革開放30年以來，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的思想統(tǒng)領(lǐng)下，我國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了很大的成就，除了宏觀上選擇了正確的制度路徑之外，還得益于我國經(jīng)濟(jì)管理體制方面的創(chuàng)新。在一些城鄉(xiāng)基層單元，在經(jīng)濟(jì)管理層面都嘗試了不同程度的創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)導(dǎo)致我國的單位制趨于松解，以前由單位承擔(dān)的諸多職能逐步社會化、市場化；而隨著我國市場化、城市化的推進(jìn)，社會流動的加速，城鄉(xiāng)社區(qū)格局驟變。然而相比于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，社會管理層面的變革顯然是滯后和不足的，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)工業(yè)化、市場化、城市化以及信息化所帶來的一系列挑戰(zhàn)，也讓傳統(tǒng)的社會管理陷入困境。具體表現(xiàn)在三個方面：

首先，市場經(jīng)濟(jì)對傳統(tǒng)社會管理體制的沖擊。戴維•米勒曾指出，市場領(lǐng)域和社會領(lǐng)域遵循不同的場域規(guī)則，市場資源配置和機(jī)會的公平原則是“應(yīng)得”。在市場領(lǐng)域，每個人獲得的資源和機(jī)會是基于其做出的努力和貢獻(xiàn)而確定的，而在社會領(lǐng)域，資源和機(jī)會是按照需求原則來配置[5]。顯然市場的場域規(guī)則不能替代社會場域的規(guī)則。只有在滿足一定的條件下，市場經(jīng)濟(jì)和社會管理可以形成一種良性互動關(guān)系，甚至能達(dá)成一種共贏局面：因為“好的市場經(jīng)濟(jì)”鼓勵公平競爭，社會資源能得到合理配置，而合理的社會管理能夠降低交易成本，提高經(jīng)濟(jì)效率，但我們發(fā)現(xiàn)在中國改革以來的轉(zhuǎn)型階段，兩者并沒有形成良性的互動關(guān)系：社會管理的滯后和無序增加了市場中的交易成本和管理成本，而轉(zhuǎn)型期的社會問題也并沒有能通過市場化自動調(diào)節(jié)的方式來解決，并且很多社會問題恰恰可視為是市場外部性所帶來的；顯然，市場化也并沒有通過“看不見的手”自動破解社會事務(wù)的困境問題，除了市場機(jī)制本身的不完善如信息不充分等帶來市場失靈現(xiàn)象，更重要的是，缺乏必要規(guī)制包括倫理制約的現(xiàn)行市場體制所遵循的單一經(jīng)濟(jì)理性往往帶來贏家通吃和精英結(jié)盟，并不會自發(fā)關(guān)注弱勢群體；不僅如此，缺少監(jiān)管機(jī)制和價值關(guān)懷的市場化邏輯已被貫徹到社會場域中，滋生更多的社會問題，這些問題尤其容易在城鄉(xiāng)基層的社區(qū)結(jié)構(gòu)中顯現(xiàn)，也給傳統(tǒng)的社會管理模式帶來挑戰(zhàn)。

其次，人口流動對社會管理的沖擊。隨著單位制的松解，個體的流動性日益增強(qiáng)，包括區(qū)域意義上的橫向社會流動和職業(yè)意義上的縱向流動開始出現(xiàn)，這些都給基層社會管理帶來了一定的沖擊。垂直意義上的社會流動原本是一種正常的社會現(xiàn)象，但在我國轉(zhuǎn)型期，卻帶來了貧富分化、社會不公、階層固化等癥狀，這是很多社會問題發(fā)生的背景因素。同時，由于我們正處在信息化時代，因此，這種影響因素也在不斷放大，從而引起民眾的怨恨與不滿；橫向意義上的社會流動則是有形的，即目前有超過一億的農(nóng)民工群體在城市和農(nóng)村之間進(jìn)行往返的鐘擺式流動，這不僅給城市的管理和服務(wù)帶來挑戰(zhàn)，也給流出地帶來了一些社會后果，如留守兒童、留守老人等問題。這就給傳統(tǒng)社會管理模式帶來了挑戰(zhàn)。

另外，行政管控對社會管理自身的限制。多年來，我們一直提倡把社會領(lǐng)域的事務(wù)回歸給社會，讓社會組織自我管理，這樣才能讓政府更加有效地集中于行政事務(wù)，但事實上在我國行政事務(wù)和社會事務(wù)的邊界有時很難分清，正如，還有兩個理由使政府不肯放手社會事務(wù)，仍然以不同形式在干預(yù)或影響社會事務(wù)。一是對社會組織不放心，認(rèn)為社會組織的發(fā)展、成長會危及社會的穩(wěn)定性，或假設(shè)社會組織缺乏自主治理的基礎(chǔ)；二是和利益有關(guān)。對于政府部門而言，管理社會事務(wù)也意味著能掌控一定的權(quán)力，掌握一定的資源，這也是一些部門不愿放棄手中權(quán)力和資源的原因。這不僅和我國多年前就提倡的“小政府、大社會”的理念相悖，也直接影響到基層社會管理的自主性：因為在高度的行政管控下，社區(qū)在資源和服務(wù)上高度依附于政府，使得社區(qū)缺乏自我管理和自我發(fā)展能力，相應(yīng)的社區(qū)資源也很難得到有效的動員和整合。顯然，這種行政社會下的管理忽視了“社會”的作用，用行政力量去做社會自身應(yīng)該做的事情，將社會納入行政的控制范圍，并不利于社會的成長[1]。行政管控下的基層社會不僅很難形成“自我管理、自我協(xié)調(diào)，以及自我服務(wù)”的治理格局，也有悖于我國執(zhí)政黨多年前提倡的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同和公眾參與”的社會治理理念。

總之，隨著市場化的推進(jìn)，社會流動的加速，社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的社會管理模式已經(jīng)嚴(yán)重滯后，也無法滿足基層社會的需求，更無法應(yīng)對一些過渡性和增發(fā)性的社會問題，因而網(wǎng)格化管理顯然就是對傳統(tǒng)社會基層管理現(xiàn)實困境下的一種回應(yīng)和創(chuàng)新，那么這種社會創(chuàng)新遵循何種邏輯？

三、何以可能：網(wǎng)格化管理的運作邏輯

從目前情況看，我國各地推行的網(wǎng)格化社會管理并不完全一致，例如北京的“數(shù)字化管理模式”，浙江舟山的“組團(tuán)式服務(wù)模式”、上海、鎮(zhèn)江、四川以及南京棲霞等地嘗試的“城鄉(xiāng)一體化模式”等，都是借助于網(wǎng)格平臺進(jìn)行全方位的管理或服務(wù)把空間或地理意義上的網(wǎng)格進(jìn)行劃分，運用網(wǎng)格地圖技術(shù)將某一轄區(qū)劃分為若干網(wǎng)格單元，作為最小的管理和服務(wù)單位，這些網(wǎng)格既不同于基層的行政劃分區(qū)域，也不同于一般意義上的“社區(qū)”單位。網(wǎng)格化管理改變以往的“一放就亂、一抓就死”的管理思路，以實現(xiàn)對管理對象的全面化、無縫化、高效化、節(jié)約化、便捷化管理，在此種思路下，網(wǎng)格需要對空間范疇再確認(rèn)。

值得關(guān)注的是：網(wǎng)格不同于社區(qū)，我國目前社區(qū)不僅存在行政化傾向，而且社區(qū)之間的異質(zhì)性大，不少社區(qū)具有一定的封閉性，資源共享的層次太低，即社區(qū)服務(wù)貧乏，居民參與度低，因而社區(qū)無法滿足共同體的需求，這也是各社區(qū)通過網(wǎng)格劃分實現(xiàn)空間關(guān)系重組，應(yīng)對上述困境的一種嘗試。

下面我們以南京市棲霞區(qū)仙林街道為例看看網(wǎng)格是如何劃分的。南京棲霞區(qū)仙林街道的行政區(qū)域面積23.17平方公里，下轄3個社區(qū)居委會，11家商品房小區(qū)，高等院校12所，知名中小學(xué)5所，常住人口2.2萬余人，在校生約12.8萬人。盡管仙林街道下轄三個社區(qū)居委會，但由于近年來多所高校的入駐，失地農(nóng)民的就地安置，大批商品房的開發(fā)，入駐人口和流動人口的驟增，三個社區(qū)居委會根本無法提供相應(yīng)的管理和服務(wù)。為了應(yīng)對轄區(qū)所發(fā)生的變化，在原有區(qū)域內(nèi)進(jìn)行網(wǎng)格劃分是仙林街道網(wǎng)格化管理的第一步。圖1展示了整個仙林街道劃分的6個一級網(wǎng)格，46個二級網(wǎng)格，以社區(qū)為基本單位設(shè)置了1156個三級網(wǎng)格[1]。

網(wǎng)格劃分遵循了“橫向到邊”和“縱向到底”的全方位原則。所謂“橫向到邊”，是指管理和服務(wù)上要將原有科層管理所疏離的地帶納入管轄范圍，做到無遺漏，尤其是一些管理真空的地帶，這些空間往往既是滋生社會問題的場所；而“縱向到底”，是指網(wǎng)格在層級結(jié)構(gòu)上，“通過網(wǎng)格直接聯(lián)結(jié)服務(wù)對象，使它的觸角延伸到了最底層”。橫向到邊以及縱向到底一方面打破了原先條塊分割、政出多門現(xiàn)象，另一方面可借助于網(wǎng)格將資源和工作重心下移。按照網(wǎng)格化理論的最初理念，“網(wǎng)格化管理對終端用戶提供友好透明渠道，通過多層多渠道協(xié)議體系實現(xiàn)網(wǎng)格資源有效利用和業(yè)務(wù)協(xié)同，在動態(tài)復(fù)雜背景下實現(xiàn)多組織資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，降低終端用戶使用和組織管理復(fù)雜性，提高管理效率，因此網(wǎng)格化管理為現(xiàn)代復(fù)雜社會經(jīng)濟(jì)管理問題的解決提供了一種可能性方案?！盵2]在這個意義上，網(wǎng)格劃分是嘗試化解復(fù)雜情境、以更好資源服務(wù)群眾的一種策略。現(xiàn)實中的網(wǎng)格劃分往往會遵循“因地制宜”的方式制定管理和服務(wù)策略，如北京市基于“方便群眾、易于管理”的劃分原則，按照“完整性、便利性、均衡性、差異性”的原則，將全區(qū)187個社區(qū)劃分為589個網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)人、地、物、事、情等基本情況，將網(wǎng)絡(luò)劃分為住宅、商務(wù)商業(yè)、企事業(yè)單位、人員密集場所四種類型；在城鄉(xiāng)結(jié)合帶，根據(jù)農(nóng)村、城市、工業(yè)園區(qū)的不同特點，將全區(qū)劃分為605個單元網(wǎng)絡(luò)，其中社區(qū)網(wǎng)絡(luò)143個、村莊網(wǎng)絡(luò)440個（364個規(guī)劃保留村、計劃拆遷村76個）、園區(qū)網(wǎng)絡(luò)22個；在農(nóng)村地區(qū)，房山區(qū)將農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)分為“村民住宅區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、林地區(qū)、坑塘水面區(qū)、荒山區(qū)、灘涂區(qū)“六種類型，密云縣也出現(xiàn)了”社區(qū)網(wǎng)絡(luò)、村莊網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)地網(wǎng)絡(luò)、山場網(wǎng)絡(luò)、景區(qū)網(wǎng)絡(luò)、工業(yè)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”等[3]。

網(wǎng)格劃分并不止于一種空間關(guān)系的重置，而是責(zé)權(quán)利的再落實。例如北京東城區(qū)一共約有1萬平方米，將其化為1539個互相聯(lián)接的網(wǎng)格單元，配備350名城市管理監(jiān)督管理員，這些監(jiān)督管理員的職能就是對其管轄網(wǎng)格內(nèi)的城市部件進(jìn)行監(jiān)控，所謂城市部件指的是市政公用、道路交通、市容環(huán)保、園林綠化、房屋土地等相關(guān)設(shè)施，這些設(shè)置被逐一登記編碼，每一部件按“市轄區(qū)代碼-大類代碼-小類代碼-部件名稱-歸屬部門-問題位置-所在網(wǎng)格號“編碼，并納入地理空間數(shù)據(jù)庫，”從而在21個行政執(zhí)法部門，6個政府職能部門和10個街道的保潔隊、綠化隊之間形成信息共享。也就是說，網(wǎng)格化管理實際上是一種“無縫隙管理”，即為了解決打破部門、層級以及職能的邊界，解決好部門機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和整合問題，針對官僚體制所帶來的碎片化治理而提出的一種整體性治理，“無縫隙組織以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)?！盵4]網(wǎng)格化管理通過網(wǎng)格劃分、責(zé)權(quán)利的重置，同樣也希望能破解科層固化、部門推諉以及需求不足等困境。網(wǎng)格化管理并不只是靜態(tài)地將網(wǎng)格劃分，在圖2的簡單網(wǎng)絡(luò)示意圖中，我們可以看到網(wǎng)格包括一定的動態(tài)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)不同于傳統(tǒng)的科層結(jié)構(gòu)，它包含了四個組成部分，即網(wǎng)格化服務(wù)對象、網(wǎng)格巡邏人員、指揮中心、服務(wù)職能部門，形成了五個渠道，即對象采集渠道(1)巡邏監(jiān)督信息上報渠道(2)資源調(diào)度渠道(3)服務(wù)渠道(4)對象主動觸發(fā)渠道(5)兩種內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制（職能部門服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制、巡邏監(jiān)督人員監(jiān)督機(jī)制）和一個外部監(jiān)督機(jī)制[5]。通過網(wǎng)格化管理操作層面的流程我們能看出在網(wǎng)格劃分之后，還具備一定的責(zé)任落實機(jī)制（參圖2）。值得關(guān)注的是，網(wǎng)格化管理既遵循了我國基層組織執(zhí)行過的目標(biāo)責(zé)任制，又和之前的目標(biāo)責(zé)任制有所不同，或可稱為是一種新型的目標(biāo)責(zé)任制，其顯著的差別是：以前的目標(biāo)責(zé)任制主要是針對經(jīng)濟(jì)、計生工作等硬指標(biāo)，而網(wǎng)格化管理是全方位的，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、環(huán)境等，是一種“結(jié)果取向”（包括硬指標(biāo)以及彈性任務(wù)），并且在指標(biāo)體系的設(shè)計上大都增加了居民滿意度以及幸福感等“軟指標(biāo)”，作為考核的依據(jù)；而傳統(tǒng)的目標(biāo)責(zé)任制是將上級黨政組織所確立的行政總目標(biāo)逐次進(jìn)行分解和細(xì)化，形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系，以此作為各級組織進(jìn)行“管理”（如考評、獎懲等）的依據(jù)，并以書面形式的責(zé)任狀/書在上下級黨政部門之間進(jìn)行層層簽訂，以期獲得最佳行政效能的一套綜合管理方法，因而這種目標(biāo)責(zé)任制是自上而下的，往往是政府上下級之間形成一定的契約關(guān)系，有學(xué)者稱之為“壓力型體制”[1]。但是在上述的網(wǎng)格化管理的運作邏輯中我們能看出這種目標(biāo)責(zé)任是基層政府推動的，并不只是“眼光向上”，而是更加注重民生訴求和民意評判，因而網(wǎng)格化管理不僅僅是政府之間的契約，也是在政府推動下吸納社區(qū)基層民眾積極參與的一種新型的目標(biāo)責(zé)任制。

四、何以可為：從管控到服務(wù)的功能演繹

隨著我國市場機(jī)制的推進(jìn)和城市化的加速，尤其是利益群體的日益分化，社會生活的風(fēng)險明顯增加。為了應(yīng)對這些風(fēng)險，近年來，一些基層組織在社會管理的理念中，提倡一種“消極的社會管理”，即認(rèn)為社會管理主要就是管控社會，“不出事”、“擺平”就是硬道理，管控思路成為不少地方政府新的行為邏輯，這種管控思維體現(xiàn)的是壓力型體制下政府的政績?nèi)∠?，象北京市東城區(qū)初期的網(wǎng)格化管理中曾經(jīng)建立“三定期”、“三不出”的原則，即網(wǎng)格助理員定期巡查，小事不出網(wǎng)格，網(wǎng)格管理員定期匯總，一般糾紛不出社區(qū)，街道指揮中心定期分析，負(fù)責(zé)糾紛不出街道。”從這里我們不難看出，盡管網(wǎng)格嵌入了社區(qū)，但是網(wǎng)格在扮演具體功能時還是秉承了一定的管控和維穩(wěn)思路，這顯然是壓力型體制的一種延續(xù)，只不過將以前的GDP的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)壓力轉(zhuǎn)化成發(fā)生率、上訪率等指標(biāo)壓力。在這種思路下，人們往往會把社會管理的任務(wù)簡約為維護(hù)地方社會的“底線”穩(wěn)定，使網(wǎng)格化管理成為維穩(wěn)過程中的一種“創(chuàng)新”方式。

這種模式在歷史的特殊階段強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”無疑是正確的，但是在新時期的社會管理創(chuàng)新中，如果我們把“維穩(wěn)”視為“唯穩(wěn)”，這實際上是一種機(jī)械的、片面的維穩(wěn)觀[2]。有學(xué)者認(rèn)為我國已經(jīng)進(jìn)入利益博弈時代，社會利益主體的多元化、利益的分化和社會矛盾的增加，是市場化改革的必然現(xiàn)象。然而，面對利益關(guān)系復(fù)雜化和社會矛盾增加的趨勢，關(guān)鍵在于正確定位和判斷矛盾與沖突，并以制度化的方式加以解決。如果沒有一套解決社會矛盾和社會沖突的制度、規(guī)則和程序，矛盾積累起來，得不到及時化解，就會導(dǎo)致嚴(yán)重后果，整個社會也必將付出巨大代價[3]。按照公共選擇理論的解釋，沒有基層民眾的監(jiān)督和制約，地方政府并不會自動實現(xiàn)社會公益目標(biāo)，即管控和維穩(wěn)思維下的這種網(wǎng)格化管理往往會掩蓋一些真實問題，沒有解決問題的根源，也沒有帶來制度化的利益協(xié)商機(jī)制，正如下圖中我們例出的網(wǎng)格化兩種功能的差異。

盡管管控和維穩(wěn)思路下的網(wǎng)格化管理也能借助網(wǎng)格，通過信息整合和流程再造來及時發(fā)現(xiàn)問題、協(xié)調(diào)問題，也有利于快速處置問題，正如上文指出，在特殊的歷史時刻，這種網(wǎng)格化管理確實能發(fā)揮積極的功能，但是如果在國家和社會正常轉(zhuǎn)型期，仍然一味強(qiáng)調(diào)這種網(wǎng)格化管理的這種單一功能是有悖于網(wǎng)格化管理的最初意涵的。網(wǎng)格理論最初提倡的是一種需求導(dǎo)向的“服務(wù)、效率以及資源共享”，通過網(wǎng)格化提供積極的服務(wù)，除了網(wǎng)格中的資源共享之外，還要借助網(wǎng)格建立一定的利益表達(dá)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，網(wǎng)格化管理的最終目的可以通過民意表達(dá)機(jī)制自下而上地理順地方政府、利益集團(tuán)和基層群眾的紐帶關(guān)系，即走向積極的服務(wù)型的網(wǎng)格化管理。

從這個角度看，盡管目前的網(wǎng)格化管理主要是由地方政府推動的，但這并不意味著網(wǎng)格化管理是受控于地方政府政績約束。對于地方政府而言，不能一味只關(guān)注“上訪率”和的“不出事”邏輯。因為“地方社會包括了一系列不同的組織網(wǎng)絡(luò)，正式的政治領(lǐng)導(dǎo)角色應(yīng)該是去識別這些網(wǎng)絡(luò)，協(xié)同處理地方政策問題或者建設(shè)新的網(wǎng)絡(luò)，以解決特定政策問題的意愿和能力。他們的政治角色不是傳統(tǒng)意義上的引導(dǎo)和控制，而是通過協(xié)調(diào)和建立合作去保證他們應(yīng)該負(fù)責(zé)的地方的福利。”[2]也就是說，如果從管控型網(wǎng)格化管理能演繹至服務(wù)型網(wǎng)格化管理，勢必會形成一種“倒逼機(jī)制”，促使地方政府從壓力型政府真正過渡至服務(wù)型政府。

我們認(rèn)為，網(wǎng)格化管理從管控到服務(wù)功能的轉(zhuǎn)變能帶來一些“意外后果”：即通過“服務(wù)”化解管理甚至管控中的一些疑難雜癥。上述的南京棲霞仙林街道就是個例證。網(wǎng)格化管理推行后，仙林街道機(jī)關(guān)除保留少量機(jī)動人員外，其余人員全部下沉到一級二級網(wǎng)格，形成了一種“人到格中去、事在網(wǎng)中辦”的機(jī)制。街道將安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、穩(wěn)定、社區(qū)管理等社會管理內(nèi)容納入網(wǎng)格化城市管理平臺，網(wǎng)格化管理實施短短的一年多后，街道社會管理與服務(wù)水平顯著提升，街道在每月南京市城管考評中由過去的20多位一躍成為排頭兵，被列入2010年南京市城市管理十大創(chuàng)新項目。走訪中我們看到：隨著網(wǎng)格化的實踐，黨群干群關(guān)系日益融洽，一些“釘子、上訪戶”也不再是“刁民”了。第三方的民調(diào)顯示：群眾滿意度達(dá)到95%以上，幸福感持續(xù)提升。這是提升服務(wù)解決難題的一個例證。

篇10

關(guān)鍵詞村民自治民主國家市民社會

20世紀(jì)80年代初我國農(nóng)村出現(xiàn)了村民自治，此后，它越來越引起研究者廣泛關(guān)注。村民自治研究不僅成為我國農(nóng)村問題研究的一個熱點，而且在當(dāng)代中國的政治研究領(lǐng)域也占有重要地位。

本文無意對所有村民自治研究作出概述，而只是試圖分析其中關(guān)系到我國民主政治制度建設(shè)的內(nèi)容，并試圖通過對村民自治這一“標(biāo)本”的解剖，提煉出某種理論資源；通過對當(dāng)前村民自治研究的“政治民主”和“國家與社會的關(guān)系”兩大視野進(jìn)行區(qū)分，對當(dāng)前村民自治研究的新發(fā)展、新趨勢進(jìn)行探討和展望。

一、村民自治研究的“政治民主”視野

村民自治研究的“政治民主”視野，指研究主要集中于村民自治制度本身運行的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式，并以此為出發(fā)點，討論我國的民主政治制度建設(shè)。持這種視野的研究又因其對“民主”理解的不同側(cè)重，大致分為兩種觀點。

一種觀點偏重村民自治中的民主實質(zhì)內(nèi)容對我國民主政治制度的作用，即認(rèn)為村民自治的民主是對村莊場域內(nèi)的公共資源的一種支配方式，而國家政治民主是對國家場域內(nèi)的政治資源的一種支配方式，兩者是同質(zhì)的；認(rèn)為村民自治是中國建設(shè)民主的試驗點和突破口，把建設(shè)民主的試驗點和突破口放在農(nóng)村，可以大大降低推進(jìn)社會主義民主的成本和風(fēng)險，既可以推動民主進(jìn)程，又可以保持全國的政治穩(wěn)定。他們以深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)“兩票制”選舉試點工作的成功為例，認(rèn)為這“標(biāo)志著中國的民主政治建設(shè)已經(jīng)開始由村民自治向更高層次的民主建設(shè)——基層政權(quán)建設(shè)邁進(jìn)”。

后一種觀點認(rèn)為，村民自治的民主對我國民主政治制度建設(shè)的示范意義主要是形式上的，村民自治產(chǎn)生的原因是農(nóng)村的承包制突破體制的國家外殼時，國家急于以一種替代性組織填補國家治理真空；村民自治自身在發(fā)展過程中形成民主價值，作為“草根民主”的村民自治的民主價值是有限度的“，村民自治的形式示范效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其實質(zhì)性”；“村民自治最重要的價值就是在民主進(jìn)程中，建立起一系列民主規(guī)則和程序，并通過形式化民主訓(xùn)練民眾，使民眾得以運用民主方式爭取和維護(hù)自己的權(quán)益，從而不斷賦予民主以真實內(nèi)容”；“對于中國的民主化進(jìn)程來說，一方面必須重視為民主創(chuàng)造外部條件，另一方面更不可忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的民主形式實踐，通過在民主形式實踐中建立民主規(guī)則和程序，訓(xùn)練民眾，為民主創(chuàng)造內(nèi)在的條件，逐步實現(xiàn)由形式化民主到實體性民主的轉(zhuǎn)換。這便是村民自治給我們的啟示。”這可以看作是對村民自治的“民主”價值的一個總結(jié)。

上述兩類觀點，前者認(rèn)為村民自治對我國民主政治制度建設(shè)有實質(zhì)性價值，將社會民主(自治)和政治民主相等同，把作為“市民社會內(nèi)部的民主發(fā)展”與作為主要政治體制的政治民主相等同，研究視野從村莊所代表的社會范疇不自覺地轉(zhuǎn)到了某種意義上與之相平行的國家這一政治范疇；后者則始終將視野限定于村民自治的社會范疇，只是在必要的時候揭示其對我國民主政治制度建設(shè)的形式上的示范意義。當(dāng)然，前者的認(rèn)識也有一定的客觀原因。從法律條文上看，《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條第一款規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”三個“自我”、四個“民主”基本上可以看作是正式法律文本對村民自治的性質(zhì)概括和定位。

有些研究者沒有區(qū)分這四個“民主”的程序和形式上的意義，以及三個“自我”所代表的村民自治的實質(zhì)上的內(nèi)涵，從而把社會民主和政治民主混為一談。從實際執(zhí)行情況看，村民自治機(jī)構(gòu)既是群眾自治的組織，又充當(dāng)著國家在農(nóng)村的“人”的角色，這使村民自治的社會獨立空間和政治體制內(nèi)的民主的末梢不能從實際上分別開來，容易使人只看到兩者形式上的共同點而沒有看到其實質(zhì)上的區(qū)別。羅伯特·達(dá)爾給政治民主的定位是：“在最低水平上，民主理論關(guān)心的是普通公民借以對領(lǐng)導(dǎo)行使相對強(qiáng)的控制的過程”④，而“獨立的社會組織在一個民主制中是非常值得需要的東西，至少在大型民主制中是如此”⑤。達(dá)爾這里前半句說的是政治民主，后半句說的是獨立社會組織對政治民主的作用，但獨立社會組織內(nèi)部也可以有民主形式，社會空間內(nèi)的民主形式使社會組織的運作更公平有效，也就是說，社會民主對政治民主的影響和推進(jìn)只是形式的或外部的，而不是實質(zhì)的與內(nèi)部的。

持“政治民主”視野的研究者一般都認(rèn)為村民自治制度具有“國家主導(dǎo)型制度變遷”的性質(zhì)，認(rèn)為雖然村民自治起源于群眾的自發(fā)行為，具有“誘致型制度變遷”的初始特點，但是大多數(shù)村民自治的相關(guān)制度都是由國家各級政府部門通過行政網(wǎng)絡(luò)推廣到全國各地的，而且在推廣這些制度的過程中對原生的制度作了選擇和改造。研究者從中國的民主政治(包括社會民主和政治民主)的現(xiàn)實情況出發(fā)，認(rèn)為在中國民主政治制度變遷過程中，國家處于主動的地位，中國的民主政治有必要“自下而上”提供政治的社會基礎(chǔ)，但是國家的權(quán)力體制與村民自治的原則存在著結(jié)構(gòu)性矛盾，不從制度結(jié)構(gòu)上解決現(xiàn)代化進(jìn)程中國家權(quán)力不斷向鄉(xiāng)村滲透和國家與鄉(xiāng)村的權(quán)力邊界問題，村民自治的發(fā)展限度是可想而知的。到此為止，村民自治“政治民主”研究視角的困難已經(jīng)顯現(xiàn)出來了。正如這些研究者所說：“雖然更高一級的基層民主制度知識是一種可以交流和學(xué)習(xí)的知識，但是從制度供給的角度出發(fā)，中國村民自治制度向更高一級民主制度演進(jìn)面臨無法回避的困難?！彪m然村民自治對我國民主政治的建設(shè)從形式上有示范意義，但是如果沒有實質(zhì)性的支撐，農(nóng)村社會范圍內(nèi)的民主形式又有多大示范意義?更何況村民自治本身的民主形式也并不規(guī)范，所以村民自治的社會民主沒有上升到政治民主的邏輯必然性。部分學(xué)者認(rèn)為：“在國家民主和基層民主缺乏連接時，想不通過改革國家民主制度而享用基層民主的成果幾乎是不可能的?！蔽覀兯坪蹩梢赃M(jìn)一步認(rèn)為，試圖找出村民自治內(nèi)的社會民主對政治民主的直接而實際的作用是不現(xiàn)實的。

二、“國家與社會”視野下的村民自治

運用“國家與社會”分析框架于中國市民社會研究，始于鄧正來和景躍進(jìn)在《中國社會科學(xué)季刊》1992年11月創(chuàng)刊號上發(fā)表的《建構(gòu)中國的市民社會》一文。該文引發(fā)了一系列以“市民社會”為話語的研究。持“國家與社會”視野的研究者把國家與社會視為某種意義上的兩個平行體。正如鄧正來所說，這些研究者是想尋找一個與國家的體制外對話的模式。

科勒爾(Kelliher)發(fā)現(xiàn)，在非組織的、個體分散的中國農(nóng)村，國家能夠影響社會的原因，在于兩者結(jié)構(gòu)上的同一性而非社會獨立的組織化③。持“政治民主”視野的研究者基本上認(rèn)同這種觀點。在從“政治民主”的視角觀察和分析村民自治出現(xiàn)困惑時，有研究者漸漸轉(zhuǎn)換了視野，從尋找村民自治與國家政治民主體制的“同”，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)國家與社會的“異”，試圖找出促進(jìn)民主政治制度建設(shè)的另一途徑。他們除了承認(rèn)國家對村民自治的介入和巨大影響外，還看到了村莊作為一支獨立的力量，與國家進(jìn)行著一種獨立的對話和博弈。“農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)改革不僅突破了這一結(jié)構(gòu)性外殼，而且使億萬農(nóng)民成為相對獨立的利益主體，國家的體制性權(quán)力上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一下便產(chǎn)生了一個相對獨立的社會空間。這個社會空間是由一個個獨立的利益主體組成的，同時也有公共事務(wù)、公共權(quán)力、群己的界限，有了個人利益與公共利益的博弈，也就有了民主的原始動機(jī)”④。這里說的“民主”是社會民主而不是政治民主。當(dāng)然，“政治民主”視野和“國家與社會的關(guān)系”的視野有內(nèi)在的聯(lián)系，因為民主可以看作是人民群眾對國家政治的參與方式，是國家與社會關(guān)系的一個方面。

1998年“國家與社會關(guān)系”課題組“中國鄉(xiāng)村制度：歷史與現(xiàn)實”學(xué)術(shù)會議的召開，標(biāo)志著對“國家與社會”視野形成共識。在《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》試行十周年之際，《中國書評》5月號刊發(fā)了該次會議綜述和對徐勇教授專著《中國農(nóng)村村民自治》的主題書評。張小勁在《中國農(nóng)村的村民自治再思考》一文中指出：“研究村民自治有兩個視角是應(yīng)當(dāng)給予特別重視的，其中之一是所謂國家與社會之關(guān)系的研究視角，其二是社區(qū)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力關(guān)系的視角”。景躍進(jìn)說：“國家與社會關(guān)系的調(diào)整是消除‘鄉(xiāng)政村治’內(nèi)在緊張的根本出路”，村民自治研究“忽視了一個基本的問題：政府行政管理的合理/合法性(抽象到理論高度，也就是國家與社會關(guān)系問題)”②。其實，早在1997年王旭就指出：村民自治制度實現(xiàn)了“國家與農(nóng)民權(quán)力相互增強(qiáng)的績效”“，從長遠(yuǎn)來看，一種相對和平而有序的民主化轉(zhuǎn)型過程是可能的，而國家的專制性權(quán)力在這過程中最終將被消解，其基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)性權(quán)力則得以保持甚至加強(qiáng)！”

持“國家與社會”視野的研究者認(rèn)為，解體以后，“國家仍試圖改造農(nóng)民傳統(tǒng)的生活理念卻無力安排村民的一切政治經(jīng)濟(jì)生活”，國家介入基層社會的成本過大，沒有必要。

而另一方面村莊借國家的力量合法地擴(kuò)大自己的利益空間和與國家對話的實力：“村莊正在利用非均質(zhì)的國家來塑造村莊的邊界與整合村莊的利益。國家進(jìn)退與村莊建構(gòu)是同步的，村莊最終是與非均質(zhì)國家一起完成自我定位和自我構(gòu)造”。

那么，我國農(nóng)村形成的獨立的社會空間有多大?我國村莊的自治程度又如何?對此，鄭法援引達(dá)爾的話說：“如果一個組織從事的活動被另一個組織認(rèn)為是不當(dāng)?shù)模魏纹渌M織——包括國家的政府———都不能阻止，也不能通過提高其行動的成本來阻止它這樣做，符合這兩個條件的組織才是相對自治的”，并提出了衡量村民自治制度中的社會活動空間的尺度：“農(nóng)民組織首先必須在組織上獨立：能夠以一個獨立組織的主體資格參與社會生活，自主處理有關(guān)事務(wù)”，而我國村民自治的許多相關(guān)制度和職能設(shè)置都是由政府代為設(shè)計和規(guī)定的，村民自治組織——村民委員會往往同時扮演村民的自治機(jī)構(gòu)和國家“人”的雙重角色，國家可以按自己的利益和意愿比較容易地調(diào)整農(nóng)村社會的權(quán)力和活動空間。從這個意義上來說，我們的村莊社會的自治程度還是十分有限的。

由于“國家與社會”的研究視野主要注重國家與社會間的利益權(quán)衡關(guān)系，而國家在“利益權(quán)衡中的絕對優(yōu)勢決定了‘國家’可以隨時作出是否及多大程度上介入‘基層社會’的抉擇，國家一貫的利益取向也決定了并不因為基層社會的自治空間的大小而改變‘國家’與‘基層社會’關(guān)系的性質(zhì)”，這樣“，國家與社會”的視野也就回到了前述“國家主導(dǎo)型制度變遷”的困境。

三、村民自治研究的新進(jìn)展

以上我們區(qū)分了村民自治研究的兩種視野。在大多數(shù)論者的研究中，這兩種視野并不表現(xiàn)得涇渭分明，這與村民委員會往往同時扮演村民自治機(jī)構(gòu)和國家“人”的雙重角色的現(xiàn)狀有關(guān)。兩種研究視野最終都把關(guān)懷點落在我國的民主政治(社會民主和政治民主)體制的建設(shè)上。有論者說：“對于村民自治的政治價值和政治意義不宜過分強(qiáng)調(diào)，那樣可能反會損傷村民自治的實效與進(jìn)展”。也有論者說：“現(xiàn)在不是擔(dān)心民主來得太慢而是擔(dān)心民主來得太快，知識界不能提供足夠的理論支援和制度構(gòu)造?！蹦壳把芯空呋旧弦讶〉玫墓沧R是，村民自治的實行是國家管理在某種意義上從社會的退出，同時村莊在村民自治中也為自身爭取了一定的“社會空間”。當(dāng)代西方市民社會理論大師泰勒說：“就最低限度的含義來說，只要存在不受制于國家權(quán)力支配的自由社團(tuán)，市民社會便存在了”。換句話說，社會從國家那里爭得一個不能與國家相混淆或者不能為國家所淹沒的社會生活領(lǐng)域，這本身就是一個進(jìn)步。從現(xiàn)有的研究來看，雖然當(dāng)前學(xué)術(shù)界對村民自治的關(guān)注大多超越了村民自治本身，但無論持“政治民主”視野還是持“國家與社會”視野的研究者都認(rèn)為，當(dāng)前制約村民自治的主要障礙因素之一是國家的制度供給不足，尤其是裁量手段缺乏，使得地方政府在具體制度實施中隨意性過大，造成了村民自治發(fā)展的地區(qū)不平衡和形式化等問題。這些論者認(rèn)為，當(dāng)前國家頒布法律制度應(yīng)強(qiáng)化制裁手段，對于違規(guī)行為尤其是政府的違法、違規(guī)行為，應(yīng)予以司法制裁，對于村民則應(yīng)提供法律救濟(jì)。對此賀雪峰評論說：“在當(dāng)前的村民自治研究中，特別容易出現(xiàn)簡單化和直觀化的判斷，不能科學(xué)分析表象背后的真實。更糟糕的是，在村民自治研究領(lǐng)域，有些學(xué)者并未真正理解問題的復(fù)雜性即匆匆提出成套對策，由此嚴(yán)重?fù)p害了村民自治研究的嚴(yán)肅性和科學(xué)性。對村民自治制度供給不足和裁量手段太少的判斷，大致就屬于這種情況?！?

前面已經(jīng)提到，市民社會理論把重點放在“國家與社會”的關(guān)系上，是想在國家體制外的社會領(lǐng)域用功，這在某種意義上是轉(zhuǎn)移了研究的視線。當(dāng)國家與社會的互動因國家方面的動作遲延而影響互動效果甚至影響良性互動的可能性時，必須強(qiáng)調(diào)國家體制內(nèi)的變革。這樣說并不是要回到“民主先導(dǎo)論”的作法上，而是指為使國家與社會的互動健康持續(xù)地進(jìn)行，國家必須對社會作出某種程度的讓步，使社會擁有更多的原生性資源。這一要求與“民主先導(dǎo)論”的不同之處是，它并不要求從結(jié)構(gòu)上對現(xiàn)有政治體制作根本性的變革。這一要求在國家與農(nóng)村社會的互動中表現(xiàn)為：給農(nóng)民更多的經(jīng)營自，給農(nóng)民更完整的土地產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)村社會擁有更多的資源同時更少地受政治權(quán)力的直接干預(yù)，增強(qiáng)農(nóng)村社會與國家對話的力量和主動性，這樣就可以避免一味強(qiáng)調(diào)制度變遷的“國家主導(dǎo)型”的性質(zhì)。如果每一個具體情況都要有政策法規(guī)來規(guī)制的話，恰恰為國家過多地干預(yù)社會提供了機(jī)會，因此我們認(rèn)為應(yīng)給社會更多的原生性資源以實現(xiàn)更多的社會空間和與國家互動中的主動性，同時規(guī)范國家對社會資源的汲取方式，減少國家與社會互動的隨意性。當(dāng)然，我們并不是說不需要國家對社會的行為進(jìn)行規(guī)范，相反在社會獲得更多的資源以后，更有必要加強(qiáng)和規(guī)范社會的自組織能力和方式；但這種規(guī)范社會的行為本身也需要規(guī)范，而不能成為行政干預(yù)的借口。這一點正是法治社會的精髓所在。在村民自治研究領(lǐng)域，對國家與社會互動的具體研究是很缺乏的。在這方面，吳重慶對孫村的研究是一個有益嘗試。在《孫村的路：“國家—社會”關(guān)系格局中的民間權(quán)威》一文中，吳重慶通過對孫村的道路建設(shè)過程中展現(xiàn)的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”進(jìn)行考察，提出了“‘合算’的國家”這一概念，并對國家與基層社會間的利益權(quán)衡關(guān)系進(jìn)行了個案說明，但他“把‘國家’與‘基層社會’間的關(guān)系視為利益權(quán)衡關(guān)系，目的在于說明利益權(quán)衡的動態(tài)性決定了‘國家’可以隨時作出是否及多大程度介入‘基層社會’的抉擇，而國家一貫的利益取向也決定了并不因為基層社會的自治空間的大小而改變‘國家’與‘基層社會’關(guān)系的性質(zhì)”。這表明他仍然沒有跳出“國家主導(dǎo)型制度變遷”定勢的影響，所以還沒有試圖從擴(kuò)大農(nóng)村社會的自主性來解決村民自治發(fā)展的瓶頸問題。

蕭樓、王小軍認(rèn)為，在國家與社會視野的研究中，“關(guān)鍵路徑在以往的個案中總是未被深入探究”，因此提出了以“國家—社會”關(guān)系為視角，以權(quán)力問題為核心，以權(quán)力運行空間為背景，以正式或非正式政治組織為對象的村民自治研究框架，強(qiáng)調(diào)要著力從個案中考察村莊與國家的復(fù)雜的權(quán)力博弈：“國家在不斷地塑造著村莊，一如村莊在不斷地塑造著國家”；“國家獨占意識形態(tài)上的正統(tǒng)性的局面已經(jīng)打破，村莊最終與非均質(zhì)國家一起完成自我定位和自我構(gòu)造?！钡撬麄兊难芯恳膊]有突破國家與社會之間的力量權(quán)衡的窠臼。

鄧正來在對北京三個民營書店所作的案例分析中，對以前“國家與社會”分析框架中國家與社會互動的理論進(jìn)行了修正和補充。他吸取并改造了哈耶克關(guān)于“秩序原理”的社會理論，對其關(guān)于國家與社會互動中的完全“理性”的過程和結(jié)果提出質(zhì)疑，提出了國家與市民社會互動過程中及其結(jié)果的“未意圖擴(kuò)展”的概念，即“整個事態(tài)的發(fā)展過程及其結(jié)果是介入這一過程的各方抱持自己的意圖參與這一過程，卻在每一階段上和最后得到了事先未曾預(yù)料和計劃的結(jié)果”。他發(fā)現(xiàn)，國家與社會互動的結(jié)果是“理性”行為和“未意圖擴(kuò)展”的共同結(jié)果，“簡單地‘自上而下’強(qiáng)調(diào)國家政治經(jīng)濟(jì)力量對于社會轉(zhuǎn)型的決定意義，或反過來，同樣簡單地‘自下而上’地看待社會轉(zhuǎn)型的‘民間動態(tài)’，都無法完整地覆蓋我們正在經(jīng)歷的力量變局?！编囌齺磉@項研究成果的最大貢獻(xiàn)在于突破了“國家主導(dǎo)論”，或者說突破了“國家力量在與社會力量的相互作用的過程中總是處于主動或主導(dǎo)的狀態(tài)”這樣一種粗放的結(jié)論。如果說此前部分論者只是論證了國家退出某些社會空間、社會在某些領(lǐng)域內(nèi)保持獨立的可能性的話，鄧正來則論證了出現(xiàn)這種現(xiàn)象的必然性，因為國家并不能完全控制它與社會互動行為產(chǎn)生的結(jié)果。他的研究試圖告訴我們，政治制度發(fā)展的真正動力是在政治之外，因而“國家主導(dǎo)型制度變遷”理論并不是鐵板一塊。這種探索為我們重新分析村民自治、為我國民主制度的建設(shè)提供了新的理論支援。

那么，“未意圖擴(kuò)展”在“國家與社會”的分析框架中是否具有普適性?或者換一句話說，村莊的社會權(quán)力與國家權(quán)力的博弈過程中是否也有鄧正來所說的“未意圖擴(kuò)展”的結(jié)果、而不是國家和社會的完全理性的設(shè)計和行動的結(jié)果?村民自治研究如何擺脫“國家主導(dǎo)型制度變遷”的窠臼?一些研究者不管是否明確認(rèn)識到，實際上已經(jīng)在試圖解答這個問題。具體來說，一些論者的研究興趣已逐漸從與村民自治相關(guān)的政治制度轉(zhuǎn)向以下其他相關(guān)制度，以此試圖在政治領(lǐng)域以外尋找政治發(fā)展的推動力：其一，農(nóng)村土地制度。有論者認(rèn)為土地股份合作制是“農(nóng)村制度的可行選擇”，因為“土地股份合作制既符合國家關(guān)于土地承包責(zé)任制的基本政策，又確保了國家、集體和個人三者的利益，有利于土地的規(guī)模經(jīng)營和提高土地的生產(chǎn)效率”，但是這種制度創(chuàng)新給農(nóng)村問題的解決帶來的效果是有限的；也有學(xué)者認(rèn)為，我國農(nóng)村土地所有權(quán)的完整性嚴(yán)重不足，由此產(chǎn)生了權(quán)利主體缺位、產(chǎn)權(quán)邊際模糊、物權(quán)債權(quán)化等問題，“村集體土地雖然法定由作為群眾自治組織——村委會經(jīng)營管理，但是村委會實際上是以政府人形象作為政權(quán)末梢而存在的，因而村有土地事實管理者同樣也是政府”；又有論者指出，我國土地產(chǎn)權(quán)“正是由于沒有上升為物權(quán)，土地承包權(quán)的內(nèi)容具有很大的隨意性，農(nóng)戶對抗他人的侵權(quán)行為尤其是鄉(xiāng)村集體干部隨意調(diào)整、處置土地、更改土地合同行為的權(quán)利效力隨之降低”，農(nóng)村土地所有制從多個層面影響了村民自治的績效。其二，農(nóng)村稅收制度。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村、農(nóng)民的一些權(quán)利保障可以通過建立合理的現(xiàn)代稅收制度確立起來，從而為村民自治爭取一個比較穩(wěn)定的、外在于村民自治制度本身的政治資源和活動空間③；又有論者指出，要對農(nóng)村稅費制度進(jìn)行深入改革，要徹底改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制，實行與城市相配套的現(xiàn)代稅收制度，廢除農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、三提五統(tǒng)等專門面向農(nóng)民征收的各種農(nóng)業(yè)稅費④，從而給農(nóng)民更多的能與國家對話的穩(wěn)定的社會資源，進(jìn)而增大農(nóng)村在自身發(fā)展問題上“自下而上”的體制創(chuàng)新的力量。

其三，村級集體資產(chǎn)、農(nóng)村財政體制等因素。