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關鍵詞：城市；行政執(zhí)法；理論基礎

中圖分類號： K915 文獻標識碼： A

引言：城市涉及市容環(huán)境衛(wèi)生、城市園林綠化、公安交通、市政、城市規(guī)劃、工商行政以及法律、法規(guī)授權進行的其他方面的城市管理，其目的在于維護城市的正常秩序，保障市民良好的生活環(huán)境，提高市民的生活質量和建立和諧的城市家園。從城市管理的內容來看，它與市民的公共利益密切相關，是城市健康發(fā)展不可或缺的保障。所以，系統(tǒng)地研究與城市行政執(zhí)法相關的理論問題，為進一步完善法律制度和推進行政執(zhí)法創(chuàng)新，具有重要意義。

1、我國城市行政執(zhí)法的法治建設存在的問題

1.1執(zhí)法主體地位與職責不明

我國《行政處罰法》規(guī)定，行政機關行使有關行政機關的行政處罰權可以由國務院或者經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定，但是，只有公安機關能夠行使限制人身自由的行政處罰權。城管作為一個行政機關的行政主體，被賦予了龐大的行政權力。在2000年和2002年，根據(jù)行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的問題，國務院辦公廳分別下發(fā)《國務院辦公廳關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（[2000]63號）以及《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發(fā)[2002]17號）。文件明確要求集中行使行政處罰權的行政機關不得作為政府一個部門內設機構或下設機構，而應當作為本級政府的一個行政機關。然而，在事實上，城管部門直接由地方政府管轄，這樣很容易成為完全附屬于地方政府的工具。

1.2行政執(zhí)法部門監(jiān)督機制不完善

目前，行政執(zhí)法部門監(jiān)督機制不健全，在工作中往往容易讓人鉆空子。從內部來看，對于城管監(jiān)督的設計忽視了人的利益，未從“經(jīng)濟人”出發(fā)。引人市場經(jīng)濟之后，“經(jīng)濟人”逐利行為難免在城管執(zhí)法活動中存在，城管執(zhí)法人員尋租行為的出現(xiàn)自然而然?，F(xiàn)行的內部監(jiān)督制度沒有對于城管執(zhí)法活動進行完整監(jiān)督的制度，僅僅是行政執(zhí)法責任制和評議考核制，當前所有的監(jiān)督均未從“經(jīng)濟人”角度出發(fā)制定標準，使得執(zhí)法趨利化，“釣魚執(zhí)法”“經(jīng)濟執(zhí)法”“選擇性執(zhí)法”等現(xiàn)象層出不窮。

從外部來看，外部監(jiān)督機構分工不清。外部監(jiān)督體系的設計主要表現(xiàn)在監(jiān)督的“交叉帶”和“空白帶”兩個方面，每個部門表面上嚴抓嚴打，但時效性差。在城管執(zhí)法過程方面的監(jiān)督僅僅局限于上級法制部門監(jiān)管，其他部門“無人問津”，有損群眾權益。

1.3城市執(zhí)法工作的理念滯后

城市執(zhí)法工作人員法律意識淡薄，對各職能部門的執(zhí)法權限模糊，往往將許多不屬于自己職能的事件納人自身范圍，尤其當全國范圍內普遍進行清查活動時，各地城市執(zhí)法人員往往四處遍布，在執(zhí)法過程中存在歧視現(xiàn)象，造成越權執(zhí)法和不遵守法定程序現(xiàn)象時有發(fā)生，不僅給百姓心目中留下不良印象，而且極易產(chǎn)生沖突，甚至導致暴力抗法現(xiàn)象。

2、公共利益優(yōu)先的依法治國理念

依法治國的核心是依法行政，而依法行政的核心則是行政執(zhí)法。所以，理清依法治國的理論依據(jù)，也就明確了行政執(zhí)法的理論基礎。治國理念總是建立在既有的傳統(tǒng)思想文化基礎之上的，傳統(tǒng)哲學及其反映的民族精神對于治國理念具有重要的指導意義。

人們不需要爭“物”的和諧，顯然是真正的和諧，因為這種和諧滿足了每個人的愿望。權利是用來保障公民利益的，所以當公民利益得以實現(xiàn)的情況下，權利就成為被動的“看客”。國家依據(jù)法治原則，賦予公民權利，確保公民在“爭”的過程中尊重并遵守規(guī)則，即法律。所以，政府作為公共利益的守護者和分配者，其管理和執(zhí)法的公正與否對于公民利益直接產(chǎn)生重大的影響。孟德斯鳩指出：“一切有權的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權力的人使用權力，一直到遇有界限的地方才休止?！?/p>

作為行政管理者或者行政執(zhí)法者，從管理和服務公眾的度來看，道德層面上應該是高尚的“自愿者”，其承擔的職位在剝離“權力”的味道之后，就只剩下精神層面的滿足感，因為從黨的先進性及其“全心全意為人民服務”的宗旨可以得出，行政管理或執(zhí)法的承擔者必須在道德層面具有高尚性，在思想層面具有先進性，將為公眾服務作為終極目標是行政執(zhí)法者理所當然的選擇。所以，明確作為依法治國方略的法治目標具有基礎上的指導意義，因為行政目標必須服從于法治目標，而法治目標決定了行政目標的指向，即對公眾的服務性和行政執(zhí)法者的高尚性、先進性。與其相應的是，行政執(zhí)法者的選拔和考評以及公共監(jiān)督制度對于我國的行政執(zhí)法相關制度的建立將具有指導意義。

3、“市民社會”理論與權利本質

“在市民社會中，每個人都以自身為目的，其他一切在他看來都是虛無。但是，如果他不同別人發(fā)生關系，就不能帶到他的全部目的。因此，其他的人便成為特殊的人達到目的的手段。但是特殊目的通過同他人的關系就取得了普遍性的形式，并且在滿足他人福利的同時，滿足自己。”黑格爾認為，在家庭之中，每個人都受家庭倫理的約束，以“愛”為紐帶，置身其中。然而，就像人無法擺脫家庭一樣，人同樣也無法擺脫社會群體，所以人就同時具備了家庭與社會的二重性。與家庭中的關系不同，人不能奢望在社會交往中一定獲得在家庭中的“愛”的聯(lián)系，所以在市民社會中，“人是目的”便成為主要特征。在黑格爾看來，在市民社會中，每個人都首先為自己著想，而且其他人則成為實現(xiàn)自己愿望的媒介。但是由于這種思考和行為模式是每個人的特征，所以就具有了普遍性。每個人在滿足自己愿望之前總是要滿足他人的愿望，從而達到滿足自己愿望的目的。

在我國的法治建設過程中，法律與道德的界限經(jīng)常被混淆。在很多情況下將本應該是法律要求的事項表述為道德訴求，將遵守法律和尊重法律混為一談，常常使人誤解遵守法律是一種道德義務。

“在法治社會中，法律必須被信仰，否則它形同虛設”。社會的發(fā)展在倡導高尚品格的同時，必須鋪設堅實的基底規(guī)則，或者底線規(guī)則，而這個規(guī)則的基本原理是：遵守法律，即是捍衛(wèi)自己的權利和利益。對于每個人來說，遵守法律不是一個道德要求，而是現(xiàn)實的自我利益保護的要求。遵守法律本身并不體現(xiàn)為高尚，而是體現(xiàn)了對自我利益的認知。在行政執(zhí)法過程中發(fā)生的很多事件，都是基于對于守法道德化的誤解而產(chǎn)生的。很多執(zhí)法者不懂執(zhí)法的根據(jù)乃至法律的內在涵義，只知執(zhí)法，不知違法；同樣很多執(zhí)法相對人的法律意識淡薄，甚至不知法為何物。在這種情況下，法律常常會成為暴力事件的旁觀者，被冷落到了一邊。

結語：城市行政執(zhí)法作為依法行政的具體行政行為，應當在理論源頭上為其執(zhí)法搭建制度框架，形成究責機制，使行政執(zhí)法不再是對于“事件”的事后補救，而是在合理的制度設計基礎上實現(xiàn)真正的和諧執(zhí)法。

參考文獻：

[1]王仰文.論城市管理行政執(zhí)法領域法律沖突的基本特征[J].嶺南學刊，2011，04：83-87.

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一、行政管理支出的概念及范圍

（一）行政管理支出的概念

行政管理支出是政府為行使其最基本的職能所必須花費的一項支出，即財政用于國家各級權力機關、行政管理機關、司法檢察機關和外事機構行使其職能所需的費用支出。

（二）行政管理支出范圍的界定與調整

在我國從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉換過程中，卻有其特殊性。因為在計劃經(jīng)濟體制下，我國的政府行政管理職能是同國有資產(chǎn)所有者職能混在一起實施的，政府為管理好占國民經(jīng)濟主體地位的規(guī)模龐大的國有經(jīng)濟，就必須設立諸多的、按行業(yè)或按產(chǎn)品分工的經(jīng)濟主管部門。

進入經(jīng)濟改革時期后，在新舊體制交替過程中，一方面，適應舊體制運轉需要的舊機構，一時還不能大幅度縮減;另一方面，為適應新體制運轉需要，又不得不增加一些新職能機構，這樣，就帶來了行政管理機構和工作人員前所未有的膨脹。這種狀況不僅是我國建國以來絕無僅有，世界上也是少見的。

二、我國行政管理支出的規(guī)模分析

行政管理支出的規(guī)模有兩個指標：絕對規(guī)模和相對規(guī)模。前者可直接通過行政管理支出的貨幣金額反映。

我國行政管理支出的絕對額由1978年的52.90億元增加到2006年的7571.05億元,年平均增長達到20.04%。從這些數(shù)字能夠得出一個明確的結論:改革開放以來，我國行政管理支出規(guī)模不斷加大，總量逐漸增長。

下面結合中1978-2009年我國行政管理支出的具體數(shù)據(jù)來重點介紹行政管理支出占財政支出比重和行政管理支出占國內生產(chǎn)總值這兩個指標。

行政管理支出占財政支出的比重是反映一國財政支出結構的重要指標，其數(shù)值越大，國家行政管理占用社會資源就越多。由上面的圖表可看出，我國行政管理支出占財政支出總額的比重整體呈現(xiàn)不斷上升的趨勢，但近幾年出現(xiàn)一定程度的下降。1978年,這一比重只有4.71%,到2005年達到了歷史最高點19.38%，之后五年呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，但仍然在10%以上。

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1.行政職能部門設置

隨著醫(yī)院各方面快速發(fā)展，行政管理的重要性日益凸顯，各職能部門的功能日益分化和細化，分為:院辦、黨群部（下設工會、團委、婦委會、各支部）、醫(yī)務部（下設門診部、疾控科、科教科、病案室）、護理部、保健部、人力資源部、財務科、監(jiān)審部、后勤保障部（下設總務科、信息科、保衛(wèi)科、基建辦）、客服部。

2.行政管理人員專業(yè)現(xiàn)狀

以往職能部門人員大多由醫(yī)、護、技等衛(wèi)技人員轉行行政崗位擔任，但近十年來管理類（衛(wèi)生事業(yè)管理、公共事業(yè)管理、行政管理、計算機信息管理、經(jīng)濟管理等）以及其他類專業(yè)人員（財會類、信息類、文秘、企劃、工程等）逐步替代衛(wèi)技人員，他們在職能部門人員中所占比例越來越大。此類人員的增多有效地促進了醫(yī)院行政管理的科學化、現(xiàn)代化和創(chuàng)新化發(fā)展，然而，醫(yī)院管理是一項復雜的系統(tǒng)工程，做好管理還必須掌握衛(wèi)生法律法規(guī)，熟悉醫(yī)療流程，了解政策環(huán)境，具備服務臨床的管理意識等等，僅僅具有管理類或其他專業(yè)知識是遠遠不能滿足三甲婦保院管理工作的需要的。

二、行政管理人員中實行輪轉制的重要性

輪轉制又稱崗位交叉培訓，是指根據(jù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，制定培訓計劃，讓員工在本職工作崗位以外，到企業(yè)內其他部門接受期限不長的培訓。在行政管理人才中實行輪轉制是市場競爭和醫(yī)院發(fā)展的需要，是加強管理隊伍建設的需要，是促進各行政職能部門良性運作的需要。

1.是市場競爭和醫(yī)院發(fā)展的需要

婦幼保健院面對激烈的市場競爭和社會大環(huán)境的考驗，其核心競爭力的提高不僅要依靠優(yōu)質的保健服務、精湛的醫(yī)療技術，還必須依靠高超的管理技能。行政職能部門，是指協(xié)助醫(yī)院進行經(jīng)營管理活動的職能機構，其管理和工作人員的整體水平高低將直接影響到醫(yī)院的管理質量與效率，管理人才的培養(yǎng)至關重要。

2.加強管理隊伍建設的需要

現(xiàn)代化醫(yī)院需要復合型管理人才，一支高效能高素質的管理隊伍是醫(yī)院發(fā)展必需具備的力量。加強對管理人員的培訓由此變得日益重要，而管理人員的培訓絕不是簡單的理論指導就能實現(xiàn)的，應該為管人員引入新的培訓模式，通過多崗鍛煉，為其盡快地成才打好堅實的基礎，提高工作效率。輪轉制作為一種低成本、高效率的培訓模式，值得在行政管理人員培養(yǎng)工作中推廣。

3.是促進各行政職能部門良性運作的需要

醫(yī)院各行政職能部門的工作，具有綜合性、服務性、從屬性、中介性特點，職能部門間的協(xié)作幾乎貫穿于每一項工作任務之中。一旦部門間的人員對彼此工作缺乏了解、部門間人員缺乏溝通交流，很容易造成部門間的隔閡，導致相互推諉、效率低下。輪轉制可以增加人員交流，營造一種相互溝通團結協(xié)作的氛圍，減少這些弊病。

三、我院行政管理人員的輪轉情況

我院近十年來在行政職能部門中實行人員輪轉制度，在保證各職能部門平穩(wěn)工作的情況下，通過工作人員的有計劃輪轉，培養(yǎng)了眾多復合型的管理人才，提高職能科室管理質量和工作效率，推動職能科室良性發(fā)展。

1.輪轉制度

我院制定了《行政管理人才及后備人才選拔及管理辦法》，成立由院長帶領的人才工作領導小組，下設辦公室，由人力資源部負責日常工作。選的行政管理人才進入培養(yǎng)周期后，人力資源部深入被培養(yǎng)對象所在科室，逐個約談科室負責人和被培養(yǎng)對象本人，根據(jù)行政工作統(tǒng)籌規(guī)劃，結合各部門科情況和人才特點，為培養(yǎng)對象量身定制個性化的輪轉方案。將行政管理人員的輪轉制作為培養(yǎng)管理人才的重要手段作了明確規(guī)定，將輪轉制與管理人才培養(yǎng)有機結合起來，做到了制度化、常態(tài)化。

2.輪轉方式

輪轉對象包括職能部門的中層干部及普通科員。輪轉方式主要有部門內輪轉和部門外輪轉兩種。專業(yè)性較強的（如財務類、信息類）一般實行部門內輪轉，其他專業(yè)（如管理類）一般實行部門外輪轉。新參加工作的行政管理人員，專業(yè)性較強的（如財務、信息）一般先定崗后輪轉，其他專業(yè)（如管理類）一般先輪轉后定崗，或者允許輪轉后重新調整崗位。部門內輪轉時間不少于3個月，部門外輪轉不少于6個月。

3.輪轉實施

輪轉計劃的實施應結合醫(yī)院、科室、個人三方面的需求科學合理的安排，例如：醫(yī)務部與護理部可互派人員交叉培訓，其業(yè)務和管理模式可以互相借鑒；院辦文秘可以至保健、醫(yī)務、科教等部門輪轉，以全面了解醫(yī)院業(yè)務發(fā)展情況，促使成為真正的“衛(wèi)生”文秘；信息科技術人員可至黨群部或人力資源部輪轉，以熟悉醫(yī)院管理層級及人員基本情況，對搭建合理的信息管理或應用系統(tǒng)有不少幫助；衛(wèi)生事業(yè)管理專業(yè)畢業(yè)的工作人員還應設置不少于3個月的臨床部門的輪轉計劃等等。我院職能部門工作從事行政管理工作十年以下的人員中，財務類、信息類人員全部實行部門內輪轉；其他的從事行政管理十年以下工作人員共有22人，除5人是進入職能部門從事行政管理工作未滿一年，目前尚未進行輪轉之外，有12人經(jīng)過了部門外輪轉培訓，占到55%，其中有4人輪轉了三個以上部門，8人輪轉兩個部門。

四、我院行政管理人員中實施輪轉制的效用

1.提升了業(yè)務素質，強化了管理能力

通過輪轉，特別是部門外輪轉，促使行政管理人員更全面的學習醫(yī)院管理業(yè)務流程，了解相關職能科室工作的特點、性質和基本任務，提升綜合業(yè)務素質和行政實踐能力。輪轉人員在醫(yī)務、護理管理部門學習到醫(yī)院業(yè)務科室的設置、醫(yī)療質量管理、臨床工作運行制度，在院辦學習到公文寫作規(guī)范、對外協(xié)調職能，在黨群部學習到醫(yī)院層級管理、行政工作常規(guī)，在人力資源部學習到人力資源管理政策、了解醫(yī)院人員狀況等。通過輪轉，使行政管理人員開闊視野、迅速成長，提升綜合適應能力和處理問題的能力，縮短了培養(yǎng)周期。

2.完善了職業(yè)規(guī)劃，發(fā)掘了業(yè)務骨干

輪轉制有利于幫助行政管理人員進行職業(yè)生涯的規(guī)劃，挖掘工作潛力，加強管理后備人才的培養(yǎng)。通過不同部門間或者在部門內不同分工的組間進行輪轉，經(jīng)過比較、磨合、雙向選擇，醫(yī)院發(fā)現(xiàn)了與適合具體崗位工作的人才，職工也明確了自身優(yōu)勢和興趣所在，加深了人與崗匹配度，實現(xiàn)“合適的員工在合適的崗位上”的人力資源管理重要目標。參與輪轉的行政管理人員中有1人走上領導崗位，5人被任命為部門正職，4人擔任部門副職，成為行政部門的骨干力量。可以說輪轉制為醫(yī)院選拔和培養(yǎng)管理人才起到了重要作用。

3.培養(yǎng)了團隊意識，提高了辦事效率

行政管理人員在輪轉中實現(xiàn)了共享內部知識與信息，能夠學習各個部門的管理經(jīng)驗，工作的創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力明顯提高，在工作中更清楚和誰打交道，如何打交道，辦事效率得到提高。管理人員在輪轉中可以與其他部門、其他崗位的工作人員之間進行更有效接觸與了解，讓管理人員更好地理解和體諒不同部門面臨的問題，在部門間建立了溝通的橋梁，培養(yǎng)了良好的人際關系，不僅為今后工作的開展打下良好基礎，也增強了行政部門的凝聚力。

五、實行行政管理人員輪轉制的幾點思考

1.注意輪轉的計劃性，加強可操作性

推行輪轉制面臨的首要問題，是如何在行政部門人員輪轉的同時兼顧各項行政工作的正常開展和平穩(wěn)過渡。例如，人員緊缺的科室因骨干被抽調出科或因人員頻繁流動而引起的工作混亂；而有的部門人員飽和，工作量剩余，輪轉人員得不到鍛煉。為減少此類問題發(fā)生，輪轉計劃的制定要結合各部門工作特點和參加輪轉人員的實際情況，做好統(tǒng)籌安排，加強輪轉的可操作性。

2.加入激勵與考核機制

為了提升輪轉培訓的效果，可以嘗試在其中加入激勵與考核機制。輪轉結束后需書寫總結并由輪轉科室負責人填寫鑒定意見；每年請參與輪轉的人員進行述職和經(jīng)驗交流，同時評選優(yōu)秀，給予獎勵，鼓勵大家認真完成輪崗培訓工作；將輪轉學習和考核結果與崗位職務、年終考核、職稱聘任結合，有效調動行政人員學習的積極性和學習的自覺性。

3.統(tǒng)一行政部門對輪轉制的認識

由于實施輪轉，有些部門會由于人員緊缺，出現(xiàn)短期的混亂局面和工作效率的下降，導致對輪轉制產(chǎn)生抵觸情緒；部分工作人員由于學習的惰性，認為輪轉到新的部門需要不斷適應新的環(huán)境和工作，需要付出很多辛勞而不愿意輪轉。應該在行政部門統(tǒng)一對輪轉制成本和效益的認識，成本體現(xiàn)在培訓時間、在新崗位上因工作失誤所致的成本、各部門的運營成本和人員管理成本等。但相比于傳統(tǒng)意義上的培訓，輪轉制的收益更明顯：一是使人力資本在流通中有效地實現(xiàn)了增值，主要體現(xiàn)在人員素質和能力的提升、工作效率的提高、人崗適宜性增強、人力資源配置更加有效等；二是節(jié)約了培訓成本，因為工作時間即培訓時間，工作場所即培訓場所，部門職工即培訓老師，傳授的經(jīng)驗為本單位管理實踐所得，內部知識與信息也可以達到有效共享，因此可以說輪轉培訓是短期投資較少而長遠收益較高的一種既經(jīng)濟有效的培訓模式。

六、結論

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摘要：本文主要介紹了我國的行政管理體制改革問題，應該在行政管理體制改革中注意政府職能的轉變、處理好中央與地方的關系、科學合理地設置行政管理機構。

關鍵詞：體制；管理；改革

改革開放以來，我國的市場經(jīng)濟發(fā)生了翻天覆地的變化，中國正處于一個偉大的經(jīng)濟變革中，初步建立了市場經(jīng)濟的基本框架，各級政府也進一步轉變觀念，推進管理體制的創(chuàng)新。目前中國正加快推進行政管理體制改革，進一步轉變政府職能，改進管理方式。但現(xiàn)階段我國政府管理還存在一些不盡人意之處，比如：管理法規(guī)不健全，行政成本過大，行政運行效能不高。這就需要進一步改革我國的行政管理體制，促進經(jīng)濟和社會的穩(wěn)步發(fā)展。

一、改革中應該注意加快政府職能的轉變

政府職能是政府行政管理體制的核心內容。推進我市行政管理體制現(xiàn)代化必須牢牢把握政府職能轉變這個中心環(huán)節(jié)。首先是要強化政府的宏觀管理職能。市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場機制的自發(fā)作用，不可避免地引起經(jīng)濟波動，甚至產(chǎn)生嚴重的經(jīng)濟危機。實現(xiàn)宏觀調控是社會主義國家職能一項繁重的任務，在穩(wěn)定經(jīng)濟方面發(fā)揮著極其重要的作用。通過建立有效的制度，引導資源配置，調整國民經(jīng)濟結構，可以實現(xiàn)經(jīng)濟結構的平衡和穩(wěn)定金融秩序，減少資本市場過度投機，減少經(jīng)濟增長的不穩(wěn)定因素，克服經(jīng)濟發(fā)展中的盲目性和不確定性。主要是發(fā)揮好三種職能:一是戰(zhàn)略引導職能。政府要加強對經(jīng)濟、社會發(fā)展形勢的綜合分析，積極探索和建立經(jīng)濟預測、預警機制，提高經(jīng)濟調控的預見性;要抓緊修訂和完善我市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、重點，積極出臺與之相配套的產(chǎn)業(yè)扶持政策，以此來帶動和促進我市產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化、升級。二是平衡協(xié)調職能。政府要進一步加大對相對落后地區(qū)的扶持為度，加快經(jīng)濟開發(fā)，加大基礎投入，努力促進區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展;要把促進就業(yè)放到十分突出的位置予以高度重視，千方百計擴大就業(yè)渠道，挖掘就業(yè)的潛力，要強化人才、勞動力市場的建設，進一步形成政府引導、市場主體自主擇業(yè)以及就業(yè)扶持相配套的就業(yè)機制。三是市場機制失靈的調控職能。政府要加強對市場秩序的監(jiān)控，加大打擊查處欺詐和假冒偽劣的力度。保護知識產(chǎn)權，促進公平競爭，尤其是要注意防止出現(xiàn)相互壓價、惡性競爭現(xiàn)象;要通過合理的政策引導，幫助企業(yè)規(guī)避市場風險，努力為企業(yè)創(chuàng)造公平合理的競爭環(huán)境;要十分重視環(huán)境保護，加大執(zhí)法力度，探索按指標排放污染物的管理路。實現(xiàn)政府職能的逐步分離以社會組織建設為載體，實現(xiàn)政府職能的逐步分離。

二、行政管理體制改革要注意處理好中央與地方政府關系

行政管理體制改革要注意處理好中央與地方政府關系，合理劃分中央和地方政府的職能，建立一個既有中央權威又能發(fā)揮地方積極性的政府縱向管理系統(tǒng)。在建立和維護市場秩序方面，中央負責有關全國統(tǒng)一市場的立法、執(zhí)法和必要的行政規(guī)制，地方根據(jù)中央確立的法律和行政規(guī)制框架，在維護全國統(tǒng)一市場秩序的前提下維護本地市場的競爭秩序。同時，要對地方政府可能采取的地方分割、壟斷、壁壘及與公平競爭相矛盾的保護行為進行限制。在經(jīng)濟調控方面，國民經(jīng)濟的總量調控權由中央政府掌握，包括運用計劃、財政和貨幣政策控制通貨膨脹和通貨緊縮，通過調整基準利率和全國統(tǒng)一的稅率等宏觀政策參數(shù)，影響總供求關系和就業(yè)總量的變化，影響經(jīng)濟景氣趨勢，保證國民經(jīng)濟的穩(wěn)定增長和持續(xù)發(fā)展。地方政府在經(jīng)濟調控方面的權利，主要體現(xiàn)在地方公共基礎設施建設和本地公用事業(yè)服務方面。所以，地方各級政府機構和管理人員可少而精。在提供必要公共物品和公共福利方面，國防建設、社會保障、郵政、鐵路及其他省際性基礎設施和公共服務，由中央政府統(tǒng)一負責;城市公用事業(yè)服務，由各級地方政府負責;在實現(xiàn)相對公平分配方面，中央負責對國家級貧困地區(qū)和處于最低生活線以下的居民進行部分財政補貼，剩余部分由地方財政負責。在實行單一稅政策以后，原來地方財政收入來源中的“費收”部分沒有了，按照目前的分稅制，地方財政將比較困難，這需要考慮適當擴大地稅收繳項目、范圍和比率。在地方政府用于再分配的開支比例有所增加后，國稅份額適當減少，地稅份額適當增加是必要而可行的。這樣，不僅中央和地方兩級財政收支狀況的合理與否容易把握和調整，而且也便于對地方財政之間的收支狀況進行比較，從改變地區(qū)貧富過分懸殊角度進行適當調整。

三、改革中政府機構的設置要科學合理

政府職能作為一定的政府機構所顯示出的職責與功能，其發(fā)揮程度如何取決于政府機構的現(xiàn)實狀況。政府機構作為政府職能的載體，其設置和撤并與政府職能息息相關。從我國政府機構運行現(xiàn)狀來看，地方政府機構設置應把握以下幾個原則:一是政府機構的設置要服從職能轉換的需要，按職能定機構，執(zhí)行系統(tǒng)要簡化、下放、轉型。按照政市、政企、政社分開的要求，把那些不屬于政府部門職能的事務切實轉交給市場、企業(yè)、社會。二是機構設置要避免職能交叉，逐步構建寬口徑的政府部門架構。逐步減少專業(yè)性部門，加強綜合性部門，調整政府部門的職責權限，明確劃分部門間的分工，把職能相同或相近包括職能類同、職能之間難以清晰界定或職能之間關系密切的加以整合，將分散在各個部門的相向或相近的職能作橫向上的合并。三是機構設置要講求合法性、穩(wěn)定性，減少隨意性。要從職能和機構配置的整體性和科學性出發(fā)，政府管理體制要精干、高效、廉潔。把常設機構的職能與非常設機構劃分清楚，防止非常設機構職能侵犯以及非常設機構的常設化。深化政府機構改革，要按照市場經(jīng)濟對政府職能的要求，適應政府職能轉換和市場經(jīng)濟體制改革的需要，政府機構改革必須在上一輪的基礎上繼續(xù)推進。

四、行政管理體制改革中要注意行政管理方式的創(chuàng)新

行政管理方式的創(chuàng)新首先是行政審批制度的改革創(chuàng)新，我國已進行了幾輪審批制度改革，大幅度減少帶有計劃經(jīng)濟色彩的政府行政性審批，取得了可喜的進步，但從現(xiàn)階段來看還不徹底，必須繼續(xù)深化，從加快政府職能轉換的角度，依據(jù)合理性原則、有效性原則、公開性原則和責任性原則，對現(xiàn)有的各種行政性審批進行系統(tǒng)的清理。加快啟動事業(yè)單位改革，深化事業(yè)單位體制改革勢在必行。重新界定、調整、收縮和轉換國家事業(yè)職能范圍，從根本上改變國家包辦一切事業(yè)的局面，實現(xiàn)事業(yè)主體的多元化。實現(xiàn)政事分開，合理劃分政府機關與事業(yè)單位的職能，改變政府對事業(yè)單位管理方式。要實行國家事業(yè)所有權、經(jīng)營權、管理權的分離，規(guī)范政府與事業(yè)組織之間的責、權、利關系，建立起現(xiàn)代事業(yè)制度。推進投融資體制改革，改革投融資體制是深化政府管理體制改革的一個重要內容。應建立以企業(yè)市場為主的投資格局。政府的投資應主要限在非經(jīng)營性領域。政府要開放投資領域，取消民間資本準入限制。大力推廣公共事業(yè)委托管理，創(chuàng)新項目投資形式。探索融資手段，拓寬融資渠道。要積極推進公共財政體制改革。調整財政支出結構;改革預算方式，推行部門預算，強化預算約束;完善國庫集中支付制度，使我市的財政體制更好地適應政府職能轉變的需要。做好我國的行政管理體制改革。

參考文獻：

[1]陳素江:《論市場經(jīng)濟條件下我國政府經(jīng)濟職能的轉換》，載《南方經(jīng)濟》，2000(10)

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因為行為是以觀念為先導的，所以對行政管理方式進行創(chuàng)新的前提就是要革新傳統(tǒng)的行政管理觀念，對行政觀念的革新主要有以下幾方面的體現(xiàn)：

1.由管制向服務的轉變

傳統(tǒng)意義上的管制理念主要是“以政府為中心、以權力為本位”[2]，同時采用強制手段以便能實現(xiàn)行政目的，這實際上已經(jīng)無法與時代需求相適應，現(xiàn)代公共行政法治的必然趨勢就是要實現(xiàn)由管制到服務的轉變。作為一種基本理念和價值追求，服務是行政管理應該始終追求的方向，應該將舊觀念徹底轉變，進而將“為民服務”、“由民做主”的觀念確立起來。

2.由單向向互動的轉變

行政管理方式的單向性是由于過去只是行政機關單方面地作決定，只是向相對人傳遞行為的結果，卻沒有提供給相對人進行意志表達和主動參與的機會。行政管理方式的互動性就是要做到這一點，讓公眾多多參與行政過程，并重視與相對人之間的協(xié)商和溝通，這樣在行政管理中便實現(xiàn)了公眾與行政機關的良好互動。這就有助于行政管理增強科學性，使其更易接受。

3.由強制向合作的轉變

行政權本質的屬性不能說就是強制，行政權存在與運行的目的應該是服務。在行政管理中，行政主體不應該再對行政相對人進行強制，應該與行政相對人樹立起合作觀念，以便于行政相對人能夠主動參與行政管理，自覺地接受行政決定。4.由單一向多元的轉變傳統(tǒng)行政管理方式較為單一，確立了服務行政觀念之后，社會公共需求也進一步擴大，往日的權力行政已無法與現(xiàn)代行政發(fā)展需要相適應，因此，一定要轉變?yōu)槎鄻踊男姓绞健榱耸剐姓鄬θ说膫€性需求得到滿足以及使其多元化的價值期待得以實現(xiàn)，如此行政活動定是要表現(xiàn)出一定的靈活性和能動性，使其與服務行政方式相結合，行政管理方式便由此呈現(xiàn)出多元化和柔性化的特點。

二、運用彈性、柔和的行政方式

多樣化、彈性化和柔和化的行政管理方式是必然的發(fā)展趨勢，也是政府轉變職能、拓展行政作用空間的必然。如今傳統(tǒng)的行政管理方式的漸漸趨于弱化，這就要求對強制的權力性行政管理方式進行突破，從而逐步發(fā)展起非強制性行政管理方式，行政管理目標的實現(xiàn)可以采用一些強制性較弱、權利色彩較濃的方式來進行，具體有行政指導、行政合同、行政規(guī)劃等等。往日的管理方式是簡單、冷漠且刻板的，還具有很大的強制性，彈性、柔和的行政管理方式改變了過去管理方式所暴露的弊端，將現(xiàn)代行政管理理念融入其中，還被賦予了一定的人文關懷，這就充分體現(xiàn)了行政主體對相對人的尊重，同時也保障了他的權利。行政主體盡可能采取溝通、協(xié)商和激勵等柔性手段，從而促使服從成本得到最大限度地減少，促使“管制型”轉變?yōu)椤肮芾矸招汀薄＿@些新的管理方式對行政管理中各參與方的平等、信任和合作尤為重視，并且于經(jīng)濟市場化和服務行政的需要相契合，可以將相對人的參與積極性調動起來，很大程度地代表了一定的人文精神，諸如平等、民主、獨立等，這對于摩擦的減少和社會和諧的增進都很有幫助，也有助于加快實現(xiàn)行政目標，所以如今在各個行政領域得到廣泛地應用，其在現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展過程中也作為一種補救方法，以彌補市場調節(jié)失靈和政府干預失效的缺陷，同時也是對行政法治的很好配合與有效補充。

三、結束語

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關鍵詞：食品安全;工商行政管理;職能分析

近年來，食品安全事故頻發(fā)，大規(guī)模的食品廠生產(chǎn)不規(guī)范，學校食堂食品不衛(wèi)生，小攤販衛(wèi)生食品衛(wèi)生問題嚴重……各種大規(guī)模的食品安全事故影響了社會的秩序，是人們對于國內食品安全失去信心。究其原因，主要是由于食品安全監(jiān)管力度不足。而食品監(jiān)管各職能部門中，工商行政管理部門是重中之重，它負責組織和實施市場交易秩序的規(guī)范管理和監(jiān)督。從食品的加工，銷售等環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，查處假冒偽劣和無證加工等，對食品的質量進行監(jiān)管。因此，想要保證食品安全，就要從工商行政管理的職能進行探索分析。

1、食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀及工商行政管理部門在其中起到的作用

改革開放以來，我國居民生活水平不斷提高，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國的食品行業(yè)也不斷的向前發(fā)展，隨之而來的是食品安全問題和食品安全監(jiān)管問題。人們對于食品安全問題的關注度不斷增加，但是現(xiàn)在的食品安全監(jiān)管體系卻存在許多弊端。其中最突出的問題是食品質量安全監(jiān)督管理體系的法規(guī)和標準不完善。而在食品安全監(jiān)督中，起到做大作用的則是工商行政管理部門。工商行政管理部門在食品安全監(jiān)管中，主要起到了市場監(jiān)管、市場準入和退出、消費者權益保護等作用。從食品流通的源頭入手，從食品的生產(chǎn)、投入市場等方面整頓食品安全，對食品安全進行監(jiān)管。在工商行政管理部門成立后，不斷地實行權利，充分的發(fā)揮了對食品市場監(jiān)管的作用。

2、工商行政管理部門在食品安全監(jiān)管中的現(xiàn)狀

改革開放前，我國食品安全監(jiān)管十分混亂，各職能部門相互牽制，責權不分明。自《食品安全法》出臺后，我國規(guī)定對食品安全監(jiān)管實施“分段管理”的方法，而工商行政管理部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管。它肩負著維護市場經(jīng)濟的重擔，且其職能并不單一，涉及到社會生活的各個層面。食品安全監(jiān)管是工商行政管理部門的重要職能之一，且它不是割裂獨立的，是與工商行政管理部門的其他職能相互關聯(lián)，共同組建成一個全方位的交叉管理的網(wǎng)絡管理體系。隨著食品行業(yè)的逐漸發(fā)展，食品安全監(jiān)管范圍擴大，工商行政管理部門為了適應社會的發(fā)展，也對自身的監(jiān)管職能進行了一定的調整，但是其實行監(jiān)管職能時，仍然存在很大的問題。例如其對食品經(jīng)營的監(jiān)督和管理不專業(yè)。監(jiān)督管理人員缺乏專業(yè)知識，無法完整的了解食品安全問題的多樣性，使有許多細微的食品問題無法被發(fā)現(xiàn);各地方的工商行政管理部門存在差異，偏遠地區(qū)及貧困地區(qū)由于技術落后，其食品安全問題無法得到保障，使得各個地區(qū)的食品問題呈現(xiàn)多樣化而產(chǎn)生了地區(qū)差異;市場準入及準出的把關力度不夠，使許多不規(guī)范不合格的食品企業(yè)進入市場，而且會產(chǎn)生許多無證經(jīng)營的小攤販，增大有關部門的監(jiān)管難度。

3、完善工商行政管理部門監(jiān)管措施

3．1完善工商行政管理部門的監(jiān)管體制。要使工商行政管理能夠有效地對食品安全進行監(jiān)管，首先要從法律上完善食品安全監(jiān)管制度，制定完整的完善的《食品安全法》，同時加大食品安全知識在社會中的推廣力度，從食品制造行業(yè)到社會上的每一個人都意識到食品安全的重要性。建立專門的食品監(jiān)管制度，對于流通的食品進行不定時不定期抽檢，檢查不合格食品廠進行停業(yè)整頓。工商行政管理及各級食品安全監(jiān)管部門要相互監(jiān)督，相互配合，提高食品安全監(jiān)管的工作效率，這樣才能夠從根本上加強工商行政管理部門對于食品安全的監(jiān)管。

3．2建立完整的市場準入準則。建立完整的市場準入準則，不符合市場準入標準的食品不能給予生產(chǎn)。同時嚴格把控投入市場中進行市場交易的食品，對于不合格，鉆空子的食品加工廠進行懲罰。只有建立完善的市場準入準則，才能夠從根源上把控食品投入市場時是否安全，減小不安全食品的市場交易量，不會出現(xiàn)大規(guī)模的不安全食品。

3．3嚴格執(zhí)行規(guī)范執(zhí)法。在工商行政管理部門對食品安全進行監(jiān)管時，一定要嚴格執(zhí)行法律法規(guī)，重視日常監(jiān)管，加大日常巡視力度，并且做好嚴格的記錄。對問題食品進行嚴格的懲處，堅決杜絕徇私枉法事件產(chǎn)生。訓練有效的監(jiān)管隊伍，提高工商行政管理部門的整體素質，提高辦案效率。綜上所述，“民以食為天”，食品安全問題是全民關心的一個社會焦點。因此，工商行政管理部門作為食品安全監(jiān)管中的重要部門，一定要意識到自身實行監(jiān)管權利時，所存在的問題。切實履行職能，積極采取措施完善其職能。從制定完善的監(jiān)管制度開始，切實抓好市場準入與準出、食品監(jiān)管、消費者權益保障，避免食品安全事故的發(fā)生。保護人們的權益，維護社會秩序。

參考文獻:

［1］萬靜．食品安全監(jiān)管中的工商行政管理職能研究［D］．安徽大學，2011

［2］唐剛．我國食品安全保障的法律問題［J］．法律與社會，2009(12)

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關鍵詞：刑事法律關系 公正 公平

刑事法律關系是刑法的一個基本法理問題，它雖然不直接影響定罪量刑，但卻從宏觀上對刑事立法、司法活動提供指導和規(guī)范。然而，無論是大陸法系國家還是英美法系國家，對刑事法律關系的專題研究均甚少。我國刑法界對這一問題也只稍有論及，并且遠遠落后于其他部門法，可見，“刑事法律關系問題是刑法理論急待開發(fā)的一塊處女地?！?/p>

一、有關刑事法律關系的主要爭議：刑事法律關系的主體范圍

法律關系作為法理學研究的基本范疇之一，是法規(guī)范對社會關系進行調整后而形成的一種社會關系。任何一個部門法的法規(guī)范對與其對應的社會關系進行調整，就會形成一類法律關系，刑事法律也不例外。然而，有關刑事法律關系的一些爭議問題，在法學理論界迄今尚無定論。因此，要建立公正公平的刑事法律關系，有必要在研究刑事法律關系時對刑事法律關系的爭議問題做出較為合理的界定。

傳統(tǒng)的刑事法律關系主體論采用的是“犯罪人——國家”的二元結構，傳統(tǒng)意義上的刑法認為刑事法律關系的主體是國家與犯罪人，其理論體系自然會在二元結構的基礎上展開。但是，隨著人權觀念的不斷發(fā)展與深入，被害人學的興起使傳統(tǒng)刑法學的基石——犯罪的概念產(chǎn)生了動搖，即犯罪不只是孤立的個人反對整個統(tǒng)治關系的斗爭，而且也是對被害人個體的侵害，法律應當凸顯對個人尊嚴和人權的保護，這使對傳統(tǒng)刑事法律關系的修正。一般認為形式法律關系的主體就是犯罪人與國家的二元結構模式，而當犯罪的概念不只被認為是個人對國家的侵害時，刑事法律關系也不再只是犯罪人與國家之間的關系。

筆者認為，人權既應給予犯罪人，也應平等的給予被害人，因為被害人在被國家保護的層面上，是絕對平等的，甚至國家應給予更多的保護。被害人的重新發(fā)現(xiàn)提醒我們，犯罪本質上是一種糾紛，被害人既然是其中的利害關系人，便理應成為一方當事人。這意味著，刑法體系應該放棄“犯罪人——國家”的二元結構，而建立一種全新的“國家——犯罪人——被害人”三元結構。在此結構中，國家、犯罪人與被害人都是刑事法律關系的主體，其地位是相對平等的，他們不僅參加整個爭端解決程序，而且對最終的處理結果都具有影響。形式法律關系三元結構模式的建立是人權思想與實現(xiàn)法律公平正義的必然要求。

二、建立公正公平的刑事法律關系的必要性

（一）法的正義價值的呼吁

正義本身是個關系范疇，它存在于人與人之間的相互交往之中，可以說，沒有人與人之間的關系存在，就不會有正義問題的產(chǎn)生。這一原則，也就是柏拉圖的理想國中所說的“把各人應得的東西歸予各人”。從實質內容而言，正義又體現(xiàn)為平等、公正等具體形態(tài)。當一定的社會活動主體在實施違法犯罪過程中與其所侵害的一定的社會利益主體發(fā)生的某種特殊的社會關系，一旦為刑事法律所規(guī)定并加以調整時，這種社會關系就成為刑事法律關系。而正義作為關系的存在，必然地對刑事法律關系這種社會關系有正義屬性的要求。建立公正公平的刑事法律關系中的公正公平，從法理學的角度來講，就是法的正義價值。之所以要建立公正公平的刑事法律關系，就是實現(xiàn)法的正義價值必然要求。

（二）人權思想發(fā)展的應有之義

人權（基本人權或自然權利）是指“人，因其為人而應享有的權利”。它主要的含義：每個人都應該受到合乎人權的對待。人權的這種普適性和道義性，是它的兩種基本特征。在具體實踐的層面上，對于人權的具體定義，以及保障人權的具體方式都存在著相當大的爭議，甚至引發(fā)了很嚴重的沖突。而且人權在抽象理解方面的共識和在具體實踐中的分歧，形成了強烈的反差。但是人權思想在世界各國中的迅猛發(fā)展卻是勢不可當?shù)摹Ｎ鞣絿铱偸且匀藱鄦栴}來對我國進行抨擊，雖然對于這一內政問題，我們深惡痛絕地排斥西方各國的抨擊，但是我們也應該認識到我們確實存在一些問題。例如，在法律領域中，屢屢發(fā)生類似于“躲貓貓”“洗臉死”等種種司法機關違法亂紀，置人權于不顧的行為。在充分領會人權思想要義的基礎上，有必要對傳統(tǒng)的刑事法律關系增添公正公平的新概念，以保障人權的實現(xiàn)。因為保證了刑事法律關系的公平公正是人權得以保障的應有之義。

（三）對主體地位縱向不平等性的的緩解

按照法律關系主體在法律關系中的地位不同，可以將法律關系分為縱向法律關系和橫向法律關系。刑事法律關系正是屬于這種縱向法律關系。縱向的法律關系是指在不平等的法律主體之間所建立的權力服從關系。它的特點是法律主體處于不平等的地位；法律主體之間的權利與義務具有強制性，既不能隨意轉讓，也不能任意放棄。首先，在刑事法律關系中，國家與犯罪人之間的法律地位是不平等的。國家相對于犯罪人而言處于絕對優(yōu)勢的法律地位。其次，國家與被害人之間的地位也是不平等的。長期以來，被害人一直處于國家的證人地位，協(xié)助國家指控犯罪，欠缺相對于國家的主體性，相應地，雙方的權利義務關系也欠缺系統(tǒng)的制度性安排。附帶民事訴訟的存在與國家對被害人通常不承擔公法意義上的義務，更表明國家對被害人只享有權利而不承擔義務。建立公正公平的刑事法律關系，能夠有針對性地緩解這種主體地位的不平等性。

三、建立公正公平的刑事法律關系的理論構想與實踐可行性

那么，在法律上如何實現(xiàn)公正公平這一價值標準呢？怎樣建立公正公平的刑事法律關系呢？大致說來，包括以下數(shù)端：

第一，公正公平是法的基本標準。也就是說，法律只有合乎公正公平的準則時，才是真正的法律；如果法律充斥著不公正公平的內容，則意味著法律只不過是推行專制的工具。法律是社會秩序的規(guī)則表現(xiàn),是社會成員的行為規(guī)范,是社會公正、公平的價值體現(xiàn)。當前, 司法公正是人們關切的熱點問題,而司法公正的核心在于司法獨立,司法獨立的基礎在于人民法院不能自覺或不自覺地介入到刑事法律關系的沖突中。因此,我們應當首先從觀念上確立起公正、公平的刑事法律關系新概念,讓人民法院遠離刑事法律關系的沖突雙方主體,超脫沖突雙方的利益,讓人民法院的權力讓位于公正、公平的現(xiàn)代法治要求。

第二，公正公平是法的評價體系。這就是說，公正公平擔當著兩方面的角色：其一，它是法律必須著力弘揚與實現(xiàn)的價值。其二，公正公平可以成為獨立于法之外的價值評判標準，用以衡量法律是“良法”抑或“惡法”。這就是公正公平觀念固有的影響力，也是法學研究本身的任務使然。在法制社會里,任何一種極端的矛盾沖突而形成的刑事法律關系的最終解決,必須訴諸于法律,訴諸于法院。法律是社會秩序的規(guī)則表現(xiàn),是社會成員的行為規(guī)范,是社會公正、公平的價值體現(xiàn),是一個國家內部社會絕大多數(shù)的共同意志的反映。

第三，公正公平也極大地推動著法律的進化。公正公平形成了法律精神上進化的觀念源頭，使自由、民主、平等、人權等價值觀念深入人心；公正公平促進了法律地位的提高，它使得依法治國作為公正公平所必需的制度建構而存在于現(xiàn)代民主政體之中，從而突出了法律在現(xiàn)代社會生活中的位置；公正公平推動了法律內部結構的完善，它使得權力控制、權利保障等制度應運而生；公正公平也提高了法律的實效。法律的執(zhí)行不僅要有利于秩序的維持，更主要的是要實現(xiàn)社會公正公平。

刑事法律關系是一種以犯罪為紐帶,聯(lián)系著國家、罪犯與被害人三方的,以刑事責任為主要內容的,既涉及實體又涉及程序的一種極其特殊的法律關系。對這種法律關系的形成加進公正公平的新概念,有助于了解與評價一國刑事(法制的) 水平;有助于發(fā)現(xiàn)和改善存在著的制度漏洞和改善相關當事人的人權狀況。

參考文獻：

[1]劉貴萍，許永強 ：“論刑事法律關系"三元結構模式"的建立”，載國家檢察官學院學報2003 年第3期。

[2]楊興培：“建立公正公平的刑事法律關系新概念”，載華東政法學院學報2000年第4期。

[3]葛洪義著：《法理學》，中國政法大學出版社1999年版，第411頁。

[4]劉嘉，余行飛：“ 刑事法律關系主體論”，載《法學與實踐》2007年第4期。

篇8

關鍵詞煤炭企業(yè) 基層管理 思想政治工作

Abstract: With the further deepening of China's reform and opening up, especially since China joined the WTO, the coal enterprises are faced with a variety of new conflicts and challenges, hidden deep-seated problems have become increasingly prominent, coal enterprise management grassroots ideological and political work is also faced with many new tests and challenges. How to do under the new situation of coal enterprises grassroots ideological and political management, so as to effectively ensure the safe and efficient operation of coal enterprises, is China's coal enterprises are currently solved a major issue.

Keywords grass-roots management of coal enterprises Ideological and Political Work

中圖分類號：F407.21 文獻標識碼：A 文章編號：

當前，為了適應經(jīng)濟全球化和市場一體化的發(fā)展步伐，我國煤炭企業(yè)也加快了改革的進程，企業(yè)體制改革、減員增效和撤并機構等措施的實施，必然涉及煤炭企業(yè)基層的體制改革和企業(yè)基層員工的利益調整，也必然對煤炭企業(yè)基層思想政治管理工作產(chǎn)生新的沖擊，企業(yè)基層員工的思想、生活和訴求越來越多元化，企業(yè)基層的思想政治管理工作面臨著很多新問題和新情況。

一、新形勢下煤炭企業(yè)基層思想政治管理工作面臨的新問題。第一，經(jīng)濟全球化和市場一體化催生煤炭企業(yè)基層員工思維的多元化。步入21世紀以來，經(jīng)濟全球化和市場一體化趨勢進一步加強。這也致使部分煤炭企業(yè)基層員工的思想觀念發(fā)生了巨大的轉變，道德標準缺失，享樂主義、拜金主義和極端利己主義滋生，造成煤炭企業(yè)基層人員思想的退化。并且，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展，各種資源在市場配置中的作用也更加明顯。煤炭企業(yè)基層員工的思維也更加活躍，其對經(jīng)濟利益的需求越來越高。越來越多的知識人才、專業(yè)人才和技術人員等不再安于現(xiàn)狀，而是更多地去追求個人經(jīng)濟利益的最大化。煤炭企業(yè)基層的思想政治管理工作者面對的職工牢騷越來越多，工作量亦成倍增加，疲于應付，導致煤炭企業(yè)基層管理工作的效率低下，成果也并不顯著。

第二，隨著國民經(jīng)濟水平的不斷提高，社會越來越呈現(xiàn)多樣化發(fā)展的趨勢，煤炭企業(yè)基層員工價值取向和行為方式也發(fā)生了重大的改變，他們對民主的訴求越來越多。隨著社會主義市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展和國民生活水平的不斷提升，煤炭企業(yè)基層職工的群體意識正在淡化，而個體意識卻普遍增強，維權意識也得到明顯加強，他們對話語權的訴求也越來越高，更加重視自我設計和自我價值的實現(xiàn)。其中，煤炭企業(yè)基層員工的最大愿望是企業(yè)尊重自己的知情權，增加自己在企業(yè)決策中的發(fā)言權，以達到影響企業(yè)決策方向和力度的目標，從而為自己謀求更大的發(fā)展空間。這也給煤炭企業(yè)基層思想政治管理工作提出了新的難題，需要更好地認識基層員工高度關注的突發(fā)性利益撞碰事件，有效緩解企業(yè)內部矛盾，解決大量實際工作中的思想認識問題，轉變企業(yè)基層員工的思想政治觀念。

二、加強新形勢下煤炭企業(yè)基層思想政治管理工作的措施。新形勢下，如何搞活煤炭企業(yè)的思想政治管理工作，是我們所面臨的重要課題。要做好新形勢下煤炭企業(yè)基層思想政治管理工作，就必須做好傳承工作，并與時俱進，進行創(chuàng)新，建立與中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的煤炭企業(yè)基層思想政治管理工作的運行機制，探索新時期煤炭企業(yè)基層思想政治管理工作的新路子。目前，加強新形勢下煤炭企業(yè)基層思想政治管理工作的措施主要有以下幾個方面：

第一，做好企業(yè)基層思想政治管理與企業(yè)基層文化建設的有機結合，樹立人本思想，加強與企業(yè)基層員工的互動和溝通。企業(yè)基層文化作為意識形態(tài)的產(chǎn)物，能夠有效組織企業(yè)基層職工開展各種形式的自我教育活動，激發(fā)企業(yè)基層干部和職工民主、平等地參與企業(yè)決策的意識，成為推動企業(yè)基層思想政治管理工作的有力因素，開創(chuàng)企業(yè)基層思想政治工作生動活潑的局面，增強企業(yè)基層思想政治管理工作的滲透力，開拓企業(yè)基層思想政治管理工作的新領域，同時實現(xiàn)思想政治管理工作在企業(yè)基層文化建設中的滲透，使二者合二為一，形成企業(yè)獨具特色的企業(yè)價值觀念和道德觀念，形成個性鮮明的企業(yè)精神，增強煤炭企業(yè)基層職工的凝聚力和戰(zhàn)斗力，促進企業(yè)更好更快發(fā)展。

篇9

關鍵詞：著作權;著作權集體管理制度;延伸性集體管理

2012年3月，新修著作權法草案試圖建立著作權延伸性集體管理制度引發(fā)了著作權人的極大反響。但不可否認，借鑒北歐五國的著作權延伸性集體管理模式成為了未來我國著作權保護的一種必然選擇。為了不讓該制度移植到我國后背上“版權壟斷”、“版權強權”的罵名，需要論證該制度在我國確立的正當性。

一、引入著作權延伸性集體管理的必要性

1.《〈著作權法〉修改草案三》中延伸性集體管理引發(fā)的熱議

音樂界人士普遍認為延伸性集體管理使得權利人“被代表”，剝奪了對于自己作品的處分權和定價權。作為一種私權，延伸性管理也存在著公權干涉私權的嫌疑（見表1）。

表1 權利人面臨的風險與擔憂

問題 擔憂

對許可的影響 延伸性集體管理是否妨礙原始授權？

選擇退出 能否選擇退出該機制？

收費協(xié)會 該機制能否公平對待非成員著作權人？

國際知識產(chǎn)權法 延伸性集體管理能否得到遵守？

道德權利 延伸性集體管理會不會導致對作品的不必要使用？

然而，著作權本身具有私權和公益雙重屬性。世界上第一部著作權法《安娜女王法》的序言中明確提出，頒布該法的主要目的，一是保護作者權利，二是鼓勵創(chuàng)作。保護私有知識財產(chǎn)和促進社會知識進步的二元立法原則是知識產(chǎn)權制度的價值目標所在。2009年，音著協(xié)對上海世博會組織者和參與者使用第三方音樂作品、卡拉ok歌廳的收費進行了一攬子許可，其授權包括非會員作品。在法律沒有規(guī)定的情況下，這種做法說明了經(jīng)濟、文化發(fā)展對延伸管理的需要。

2. 著作權延伸性集體管理理論產(chǎn)生背景

（1）世界主要國家現(xiàn)狀

隨著知識經(jīng)濟時代的到來，版權產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟的影響越來越顯著，在一些國家，版權產(chǎn)業(yè)甚至成為經(jīng)濟增長的動因和GDP的支柱（見表2）。然而，大量孤兒作品、非會員作品和傳統(tǒng)未受技術保護的作品的利用形態(tài)卻成為了阻礙版權經(jīng)濟發(fā)展的一大難題。2013年澳大利亞國家圖書館對于館藏的、經(jīng)篩選覆蓋一定范圍期限和創(chuàng)作形式的800件作品進行調查，發(fā)現(xiàn)12.9%處于著作權不確定狀態(tài)。2012年7月，英國政府關于著作權法現(xiàn)代化政策聲明確認Ian Hargreaves 報告中關于數(shù)字時代著作權困境的假設，并提出借鑒北歐模式，建立自愿延伸集體許可制度。

表2 版權產(chǎn)業(yè)國際比較 （單位：%）

國家 年份 增加值占GDP比重 就業(yè)人口比重

美國 2013 11.25 8.35

澳大利亞 2011 6.60 8.00

中國 2009 6.37 6.52

新加坡 2007 6.19 6.21

（2）我國集體管理組織現(xiàn)狀及不足

我國大陸于1992年成立了第一家集體管理組織――中國音樂著作權協(xié)會，迄今為止共有五家著作權集體管理組織。目前，我國著作權集體管理組織雖然均以“協(xié)會”命名，但并非完全如《著作權集體管理條例》第三條中規(guī)定的私人屬性的民間組織，而是具有相對壟斷性、半官方性、信托性管理和非營利性的特點。

相對于發(fā)達國家而言，我國著作權集體管理組織數(shù)量少，類型單一，在很多領域的管理尚屬空白。面對高速發(fā)展的信息數(shù)字產(chǎn)業(yè)，作品的表現(xiàn)和利用方式也發(fā)生了巨大變化，傳統(tǒng)的管理手段遠遠不能滿足需要。

3.延伸性集體管理的基本原理和基本要素

在大量使用背景下，集體管理組織需要和一個用戶（或在大多數(shù)情況下是數(shù)量繁多的用戶群）談判后達成協(xié)議。一旦協(xié)議簽訂后，該協(xié)議也對未加入的非會員產(chǎn)生合法約束力。通過法律強行規(guī)定，非會員讓渡一定利益而使集體管理組織直接依法獲取非會員著作權人的作品處分權便是延伸性集體管理制度的基本原理。而要實現(xiàn)集體管理的延伸性效力，則需要集體管理組織：1、在其領域內必須具有全國范圍的代表性;2、與用戶基于協(xié)商談判達成的許可協(xié)議明確規(guī)定了對非會員具有法律約束力;3、以其名義應對非會員的或刑事制裁。

4.延伸性集體管理制度的正當性

（1）公平與效率維度

其實，延伸性集體管理與傳統(tǒng)的自愿許可本質差異在于權利來源不同。如前所述，延伸性集體管理是法律明文規(guī)定的結果，自愿許可則來源于權利人的授權。從現(xiàn)實效益來看，著作權人選擇集體管理機制的首要考慮是許可效率的提高。而延伸性集體管理可以很好的減少使用者搜尋和協(xié)商的成本，提升了權利人的許可效率，不僅為權利人帶來了更大利益，也促進了作品的使用和傳播。

（2）利益平衡維度

著作權利益平衡機制的原理在于在維護著作權人合法利益的前提下，促進公眾對作品的使用與流轉，實現(xiàn)私人利益與公眾利益的統(tǒng)一。體現(xiàn)在延伸性集體管理制度中就是要關注每個利益主體的權利訴求，并在這個利益關系網(wǎng)中尋求一個平衡點使得各方利益最大化。一方面，權利人可以通過作品的使用流轉獲得報酬，或者根據(jù)自己的意愿拒絕作品的使用;另一方面，使用者可以通過集體管理組織滿足自己獲得作品使用權的需求?？梢哉f，著作權延伸性集體管理制度充分適應了著作權市場的發(fā)展，有利于推進著作權商品化、市場化和產(chǎn)業(yè)化，使得社會財富充分涌流。

二、其他國家著作權延伸性集體管理制度的實踐狀況

1.歐洲國家著作權延伸性集體管理現(xiàn)狀

（1）北歐五國的制度構建

著作權延伸性集體管理制度起源于20世紀60年代的北歐，從音樂作品開始逐步擴展到其他領域（見表3）?！把由煨浴笔侵敢罁?jù)法律規(guī)定，在某些特定的著作權領域賦予集體管理組織特殊的權利，使著作權集體管理組織不僅有權管理會員的作品，而且有權“延伸”管理非會員作品。北歐的實踐證明，在某些需要大量使用受著作權保護的作品的特定領域，著作權延伸性集體管理不失為一種有效的解決辦法。

表3 北歐主要集體管理組織概覽

范圍 丹麥 芬蘭 冰島 挪威 瑞典

音樂表演權 KODA TEOSTO STEF TONO STIM

音樂機械表演權 NCB NCB NCB NCB NCB

音樂鄰接權 GRAME GRAMEX SFH GRAMO SAMI，IFPI

視覺作品作者 Copy-Dan Pictoria Art KUVASTO Myndstef BONO BUS

文學作品作者 ― SANASTO LINO ― ALIS

復制及其數(shù)字運用 Copy-Dan Writing KUVASTO FJOLIS KOPINR BONUS-PRESSKO

PIA

視聽作品二次使用 Copy-Dan

Cable TV KOPOPSTO IHM NORWACO COPYSWEDE

視聽作品制作者 ― TUOTOS ― ― FRF

（2）德國、英國的實踐狀況

目前德國存在11家著作權集體管理組織，影響最大、在經(jīng)濟上具有最重要意義的是德國音樂表演與機械復制權協(xié)會（GEMA）。GEMA是一個非營利性組織，該組織內的著作權人數(shù)已經(jīng)超過65000人，其中作者會員約為53000人，出版商會員約為6000多人，著作權繼承人4500人左右。在扣除管理費后，剩余收入按照會員大會通過的分配方案，分配給各權利人（作曲家、編輯、作詞家、出版商）。

2014年10月，通過規(guī)章條例打造延伸性集體許可框架的ERR法案正式成為英國法律后，有意執(zhí)行該機制的收費協(xié)會可以向政府提交申請，經(jīng)過政府評估后，便可以獲得五年的延伸性集體許可授權。其中，申請延伸性管理的組織必須證明其已經(jīng)建立了選擇退出程序。選擇退出必須在14天內獲得確認，在6個月內生效并公之于眾。

三、我國著作權延伸性集體管理制度的完善

1.我國著作權延伸性集體管理制度的法律定性

延伸性集體管理模式下法律規(guī)定權利人可以書面聲明不得集體管理。從理論上講，沒有簽訂許可合同的權利人可以拒絕延伸性集體管理組織管理其權利，實際上是事先推定有一個簽訂的合同，后來又解除了合同。法律規(guī)定的權利人聲明不得集體管理的聲明保留權屬于形成權，而著作權人行使聲明保留權而解除合同則屬于形成權中的解除權。這里的解除權由法律規(guī)定，由權利人依其意思行使，法律后果是使法律規(guī)定的集體許可使用的法律關系歸于消滅。因此，我國的《中華人民共和國著作權法（草案）》中將其定性為權利的行使方式。

2.我國著作權延伸性集體管理制度應具備的基本特征

（1）該制度的適用領域法定化

為了避免延伸性集體管理與《伯爾尼公約》中的強制許可的規(guī)定相沖突，該制度的適用領域和作品使用方式必須由法律明確規(guī)定。例如《挪威著作權法》第17條、第18條、第23條規(guī)定的著作權延伸性集體管理制度僅限于為殘疾人使用而復制廣播節(jié)目、為教學目的進行的復制以及對已經(jīng)公開的藝術品的復制。

（2）非會員著作權人能夠自由選擇退出該機制

“權利人未明確拒絕即視為同意”的“選擇退出”模式許可，具有特殊的制度屬性，無需以合理使用和法定許可的例外形式存在。延伸性集體管理制度的設計初衷是保護非權利人的利益，需要給他們預留必要的退出方式以保證其權利的自由行使。這也體現(xiàn)了尊重私權的立法宗旨。

（3）形成完善的內部管理框架

如前所述，英國集體管理組織如欲進行延伸性管理，需向政府提交申請。包括其希望拓展許可的詳細信息以及證明其滿足規(guī)章條例中所規(guī)定要求的證據(jù)。只有形成了完善的延伸性集體管理框架，如版稅的收取程序、收入的分配方案等才有被政府批準的可能。因此，若未來在我國確立著作權延伸性集體管理，則需要進一步完善相應的制度構建，形成對內具有充分代表性，對外能被多重監(jiān)督的合理運行機制。

參考文獻：

[1]羅向京.著作權集體管理組織的發(fā)展與變異[M].知識產(chǎn)權出版社，2011.

[2]聯(lián)合國教科文組織.著作權集體管理指南[M].法律出版社，2011.

篇10

關鍵詞：行政事業(yè)單位 內部控制 建設

加強行政事業(yè)單位內控建設，可以規(guī)范單位的管理，保證資產(chǎn)的安全和完整，糾正錯誤，嚴堵漏洞，嚴防止舞弊和腐敗的滋生，履行職能，促進各項工作的順利開展，并可以提高經(jīng)濟信息的真實性。行政事業(yè)單位內控因其組織性質的特殊性，其內控制度設計與運行存在的缺陷很難通過外部力量糾正，內控制度建設意義重大。

近年來，我國逐步實施了政府采購、部門預算、財政直接支付工資、會計集中核算、國庫集中收付等一系列財政支出改革，有效的解決了當前支出管理中存在的一些問題，取得了一定的成效。

一、行政事業(yè)單位內控制度尚存的不足之處

（一）對內控意識不足，認知尚淺

行政事業(yè)單位很多員工沒有內控的意識，尤其是單位領導的意識比較弱，不少行政事業(yè)單位的領導認識不到建立和完善內控制度的重要意義，把內控看成僅是財務部門的事。只有提高對內控制度的認識才能保證內控制度得到健全和實施。

（二）行政事業(yè)單位內控制度不健全

財政部制定的《內部會計控制基本規(guī)范》對行政事業(yè)單位適用性較差， 因此在行政事業(yè)單位中建立內控制度相對比較被動，尚未形成覆蓋各業(yè)務活動的各階段、各部門、各環(huán)節(jié)的控制系統(tǒng)。比如行政事業(yè)單位對于行政經(jīng)費的支出，特別是招待費、會議費等，普遍缺乏嚴格的控制標準，較多采用實報實銷制。實行政府集中采購制后，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的購置得到了有效控制，但使用管理仍缺乏內控，重購輕管現(xiàn)象比較普通。使用和管理責任不明確，導致資產(chǎn)賬實不符及資產(chǎn)流失。作為行政事業(yè)單位財務人員在建立和健全單位內控制度方面應當充當主力軍的作用。

（三）行政事業(yè)單位財務管理基礎工作欠規(guī)范，財務管理弱化

主要表現(xiàn)在以下幾點：一是財務人員的整體素質低，部分單位多職一人的現(xiàn)象還存在，經(jīng)濟業(yè)務決策人員及經(jīng)辦人員沒有很好的分離制約，出現(xiàn)管理漏洞。二是沒有嚴格把關對原始單據(jù)的審核，記賬、設置賬簿不規(guī)范。三是財務部門的工作限于記賬、算賬、報賬，未能對業(yè)務部門實施必要的財務控制和監(jiān)督。票據(jù)管理不到位，未建立定期或不定期抽查制度，出現(xiàn)延期上繳收入等問題。

（四）內控方法體系不健全，業(yè)務流程不規(guī)范

現(xiàn)階段，大多數(shù)行政事業(yè)單位沒有完善的內控方法和體系，沒有合理的業(yè)務流程。例如：崗位的設置不合理，不相容崗位沒有合法合理分離。

（五）信息與溝通銜接不夠，外部監(jiān)督不夠

行政事業(yè)單位會計集中核算后，由財政支付中心對行政事業(yè)單位集中辦理會計核算和業(yè)務監(jiān)督，由于會計主體單位與核算部門不一致，雙方溝通銜接不夠，極易形成賬物分離的資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，造成財政支付中心管賬不管物、核算單位管物不管賬、賬物不符的問題，影響單位內控制度的實施。目前作為行政事業(yè)單位主要外部監(jiān)督力量的財政、審計部門，大多偏重于對單位財政資金的運用是否合法、合規(guī)進行監(jiān)督，較少對被審計單位是否建立有效的內控制度及有效執(zhí)行加以實質性檢查。缺少有效的外部監(jiān)督，使行政事業(yè)單位內控制度體系完善失去外部推動力和約束機制。

二、加強行政事業(yè)單位內控制度建設的相關建議

（一）行政事業(yè)單位應當加強內控意識，提高認識

應當加大對內控的宣傳工作，讓內控的作用傳達到各個職工。加強對行政事業(yè)單位領導的內控理論知識的培訓，進一步的規(guī)范和明確內部機構設置以及權限分配，嚴格做到不相容職位之間的分離，明確建立授權和分配責任，為行政事業(yè)單位內控的有效建立提供良好的環(huán)境。

（二）會計系統(tǒng)的控制作用要強化，財務基礎工作要做好

內部控制的核心是會計控制，財務基礎工作的不規(guī)范會制約其內控制度的建立。所以建立內控制度需要全面提升財務人員的綜合素質和內控意識，加強控制計算機信息技術，制定相應的獎懲制度。做好財務基礎工作，加強財務系統(tǒng)控制。

（三）財政支付中心管理下行政事業(yè)單位如何建立健全行政事業(yè)單位內部控制方法體系

內控體系的是否合理、是否有效直接關系著控制的目的是否能實現(xiàn)。隨著財政資金集中支付和會計集中核算工作的不斷推進，行政事業(yè)單位自有財務、審計力量逐漸削弱，直接限制了其自行進行內控建設。而既熟悉行政事業(yè)財務經(jīng)濟活動及其核算情況，又具備相當職業(yè)素質的專業(yè)人才，主要集中在各地財政部門下屬財政支付（核算）中心，所以支付中心理應擔負起內部控制之責，會同行政事業(yè)單位共同完成內控建設。一是應設立獨立于財務部門及其他管理部門以外的內部審計部門，保證其能獨立地開展內部審計工作，通過有針對性的、連續(xù)性的跟蹤審計監(jiān)督，幫助有關控制部門逐步加強和完善內控，使內控起到應有的作用。二是加強對行政事業(yè)單位內控制度實施的監(jiān)督和考評，改善內控環(huán)境，不斷完善行政事業(yè)單位內控體系。

（四）要加強單位部門預算控制

預算管理是行政事業(yè)單位管理的核心，貫穿整個單位的業(yè)務活動。加強預算管理主要體現(xiàn)在編制與執(zhí)行環(huán)節(jié)。編制時要“準”，執(zhí)行時要“剛”，編制時，核定具體支出額度，明確各項支出的方向和用途。在執(zhí)行環(huán)節(jié)應進一步強化預算的剛性約束，防止隨意調整追加預算以及超預算、擴大預算范圍等行為的發(fā)生。

（五）建立繼續(xù)教育長效機制，培養(yǎng)高素質會計人才

加強對會計人員的監(jiān)督管理，提高會計隊伍的整體素質，是強化單位內部會計控制的必然要求。財政部門通過會計管理系統(tǒng)，組織了網(wǎng)上會計人員繼續(xù)教育，更方便會計人員參加繼續(xù)教育，從而建立起個人、單位、財政三位一體的會計人員繼續(xù)教育長效機制，保證會計工作的質量。

三、結束語

總之，行政事業(yè)單位的內部控制建設是一個新的課題，需要單位領導重視和相關部門人員共同配合支持，財政支付中心管理下行政事業(yè)單位應當參照企業(yè)的內控制度結合本單位的實際制定切合單位實際的內控制度，這樣建立的內控制度才具有效力和意義。

參考文獻：