導語：如何才能寫好一篇高標準農(nóng)田政策解讀，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

財政部要求各級財政部門按照補貼政策有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地實際情況，科學制定補貼方案，盡快落實補貼兌付工作，力爭春耕前將新增補貼資金兌付到種糧農(nóng)民手中，支持春耕備耕，促進糧食生產(chǎn)。

加上此前撥付各省的835億元，截至目前，今年財政部已累計撥付農(nóng)資綜合補貼資金1078億元，比2011年增長近30%。

全國糧食工作會議召開

記者從國家糧食局獲悉，具有穩(wěn)定及調(diào)控糧價意義的“全國糧食調(diào)控與統(tǒng)計工作會議”于3月28日、29日在上海召開。

國家糧食局調(diào)控司人士表示，會議為接下來本年度全國糧食調(diào)控工作定出主基調(diào)，并對2012年糧食供求和購銷作出研究、部署。今年我國糧食調(diào)控政策傾向于糧食的收儲和購銷活動，同時在收購、調(diào)控等方面給予支持，積極扶持民營企業(yè)發(fā)展，鼓勵更多有實力的民營糧企參與。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品

質(zhì)量安全風險評估實驗室對外掛牌

3月23日，農(nóng)業(yè)部在京召開農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估實驗室建設(shè)啟動會，向首批65家農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估實驗室進行授牌，全面啟動了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估實驗室建設(shè)工作，標志著農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估工作邁出了重要一步。

會議指出，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全實施風險評估是國際通行做法，是法律賦予農(nóng)業(yè)部門的一項重要職能。會議要求將“米袋子”、“菜籃子”主要產(chǎn)品全部納入風險評估監(jiān)測計劃，全面摸清危害因子的品種、范圍和危害程度。要依托風險評估結(jié)果主動做好熱點問題解讀和科普宣傳，加強生產(chǎn)指導和消費引導，增強公眾消費信心，努力實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的科學管理、明白生產(chǎn)、放心消費。

河南擬建6000萬畝“噸糧田”

篇2

作為“十三五”的開局之年，我國連續(xù)出臺《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016―2020年）》、《糧食行業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃綱要》、《全國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等眾多政策措施和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，從各個方面加強支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

近日，國家發(fā)改委聯(lián)合農(nóng)業(yè)部了推進農(nóng)業(yè)PPP（政府和社會資本合作）的指導意見，提出重點支持社會資本開展高標準農(nóng)田、種子工程、現(xiàn)代漁港、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測及追溯體系、動植物保護等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務。隨后，2017年經(jīng)濟工作會議中，明確2017年是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年，要求積極推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。本文為您詳細解讀什么是農(nóng)業(yè)的供給側(cè)改革。

1、什么是農(nóng)業(yè)的供給側(cè)改革？――從兩個層面去看這個問題

“初級農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革”的理解一方面即是去產(chǎn)能、去種植面積。

以工業(yè)領(lǐng)域煤炭行業(yè)為例，2016年以來，國家多部委聯(lián)合監(jiān)督煤炭行業(yè)去產(chǎn)能，一方面淘汰落后產(chǎn)能，一方面限制全行業(yè)全行業(yè)生產(chǎn)天數(shù)；形成煤炭行業(yè)顯著的供給收縮。這方面農(nóng)業(yè)領(lǐng)域即體現(xiàn)為：

（1）養(yǎng)殖產(chǎn)能受制于環(huán)保壓力導致持續(xù)去化；今年以來豬價突破歷史新高達到22元/公斤（上一輪新高是2011年9月的20元/公斤），全行業(yè)全年平均盈利高達640元/每頭（2011年全年平均頭均盈利451元/頭），而令眾人不解得是：如此高盈利的背景下，能繁母豬存欄仍在持續(xù)下行，截止2016年10月能繁母豬環(huán)比下滑0.2%，同比下滑3.77%，較能繁母豬最高存欄水平下滑27%（最高存欄2012年10月5078萬頭）。今年可謂是環(huán)保壓制養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)最為嚴厲一年：在福建、浙江、四川、重慶、江蘇、兩廣等省份的河流、水源帶養(yǎng)殖產(chǎn)能，政府要求必須強制淘汰。中部地區(qū)劃分（河南、湖北、江西、安徽、湖南）禁養(yǎng)區(qū)強制淘汰產(chǎn)能，非禁養(yǎng)區(qū)對散養(yǎng)戶亦設(shè)定較高的環(huán)保門檻，嚴禁新增產(chǎn)能；

（2）種植業(yè)領(lǐng)域體現(xiàn)為以玉米、棉花為主的高庫存農(nóng)作物種植面積的持續(xù)調(diào)減。2014年國家取消棉花臨儲托市收購政策，2015年國內(nèi)棉花種植面積即{減10%，2015年國家下調(diào)玉米臨儲價格，2016年取消臨儲政策，2016年玉米全國種植面積整體料下滑5.3%。棉花、玉米的社會庫存亦表現(xiàn)為快速去化，社會庫存水平處于低位。

而“更深層次農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革”即是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，即提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。

美國著名經(jīng)濟學家西奧多?威廉?舒爾茨教授在其《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》一書中闡述：提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力分為兩個方面，一方面在于：土地、勞力和資本的投入。這里并不是一味規(guī)?；驗榇笮鸵?guī)?；耐瑫r亦會帶來非精細化造成的效率下降，這里是要建立具有明晰產(chǎn)權(quán)制度（所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一）的家庭農(nóng)場，并引導資本進入農(nóng)業(yè)；另一方面在于技術(shù)革新（近代全球農(nóng)業(yè)技術(shù)革新即是轉(zhuǎn)基因技術(shù)）。

技術(shù)革新是改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)最核心的要素。從美國近代農(nóng)業(yè)的發(fā)展歷程來看，轉(zhuǎn)基因技術(shù)減少了成本日漸增加的人力這一生產(chǎn)要素的投入，使得一定程度的規(guī)?；N植效益更為有利。

因此，對中國農(nóng)業(yè)更深層次的供給側(cè)改革，第一是政府真正從制度上解決土地產(chǎn)權(quán)制度問題，即非三權(quán)分置，而是所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)合一，推行家庭農(nóng)產(chǎn)的適度規(guī)模經(jīng)營模式；第二是有序的實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價格的市場化，通過市場化的價格來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的更高效率的配置；第三即是農(nóng)業(yè)的低息加杠桿，引導資本進入農(nóng)業(yè)（這有利于農(nóng)業(yè)更多的技術(shù)推廣，增加更多的低成本的生產(chǎn)要素投入）；第四即是引入新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，如轉(zhuǎn)基因技術(shù)。

2、供給側(cè)改革對農(nóng)業(yè)真正帶來什么變化？

“初級農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革”帶來的變化是：

（1）生豬養(yǎng)殖業(yè)將長期維持可觀盈利水平。

明年來看，豬價仍有上漲可能。能繁母豬的存欄變化大致決定了10-12個月后的生豬出欄變化，從現(xiàn)階段來看并結(jié)合季節(jié)性出欄情況來看，明年上半年行業(yè)仍見呈現(xiàn)供給短缺的狀態(tài)，生豬價格有望再次突破20元/公斤，并不排除繼續(xù)上行可能。

（2）玉米等農(nóng)產(chǎn)品價格2017年不必再悲觀。

篇3

【關(guān)鍵詞】村鎮(zhèn)規(guī)劃；土地；集約利用

前言

土地資源是人類生活及文明發(fā)展過程中必不可少的自然資源，在我國農(nóng)村發(fā)展中更是承載農(nóng)民生產(chǎn)與生活的重要載體。但就當前的農(nóng)村土地規(guī)劃現(xiàn)狀而談，仍然存在著土地資源大量消耗、浪費現(xiàn)象比比皆是的局面，造成這種局面出現(xiàn)的原因大多在于規(guī)劃統(tǒng)一性的缺乏，農(nóng)村的發(fā)展方式多以粗放型為主，導致土地資源難以得到充分的利用。本文特從當前村鎮(zhèn)土地規(guī)劃中存在的問題而談，對土地的集約利用提出了幾點相關(guān)建議，現(xiàn)總結(jié)如下。

1.土地集約利用的含義

農(nóng)業(yè)土地集約利用的具體定義是指在面積有限的土地范圍之內(nèi)，將生產(chǎn)資料及勞動力進行集中投入，并對先進的管理方法及技術(shù)進行合理利用，實現(xiàn)產(chǎn)量與收入的最大化。有學者將土地集約利用的含義劃分為以下幾個方面：①以對土地合理利用為前提，對并未得到充分利用的土地以轉(zhuǎn)變利用、增加投入、改變空間布局等方式進行進一步利用，通過科學的優(yōu)化調(diào)整來促使土地潛能的深入發(fā)揮，從而實現(xiàn)土地使用效率及社會效益的協(xié)調(diào)發(fā)展；②針對城市的土地集約利用，主要是指通過城市規(guī)劃及整體規(guī)劃的作用來實現(xiàn)土地經(jīng)濟效益及利用效率的進一步提升，同時還應對土地資源的可持續(xù)發(fā)展引起足夠的重視；③對農(nóng)村土地進行集約利用的關(guān)鍵在于對耕地進行科學的管理與經(jīng)營，在利用的過程中應將重點放在對農(nóng)田的保護及復墾土地的開發(fā)等方面，旨在促進土地綜合效益的穩(wěn)步提升[1]。

2.村鎮(zhèn)土地規(guī)劃中存在的相關(guān)問題

2.1規(guī)劃缺乏統(tǒng)一性，用地結(jié)構(gòu)不合理

基于我國農(nóng)村村莊布局零散、占地面積較大、規(guī)模較小的特性，大部分農(nóng)村住宅均呈凌亂散落于田野當中的狀態(tài)，這是由于我國大部分農(nóng)村村莊均是由原始的村莊發(fā)展而來，受歷史發(fā)展的影響較深。在這種格局的影響下，便難以對村莊的范圍進行界定，也導致了居民點用地增多[2]。就我國當前農(nóng)村居民點用地情況而談，人均用地已經(jīng)遠遠超出國家規(guī)定的最高標準，且村鎮(zhèn)的住宅區(qū)建設(shè)往往均由村民自行建設(shè)，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，盲目建設(shè)的現(xiàn)象層出不窮，大量的耕地被占用，造成了用地結(jié)構(gòu)的不合理。

2.2集約化水平偏低，土地利用率低

我國農(nóng)村住宅的主要形式多以二層獨院住宅或平房為主，多層單元式住宅格局難以得到有效的普及與推廣，形成了農(nóng)村土地利用率偏低的現(xiàn)狀。當前農(nóng)村村鎮(zhèn)中，仍然存在著諸多村內(nèi)居住人口偏少、房屋及土地使用率低下的情況。這種情況主要表現(xiàn)為村鎮(zhèn)人口逐漸向聚集，村中住宅人口逐漸減少，住宅處于空心狀態(tài)，形成了一種雙倍占地的局面。另一方面，村莊中心區(qū)域環(huán)境通常相對惡劣，處于較為破落的狀態(tài)，造成了住房及土地浪費現(xiàn)象的進一步增加[3]。上述情況均屬于集約化水平偏低的表現(xiàn)，是造成土地利用率低下的主要因素。

2.3相關(guān)法規(guī)完善性欠缺，管理措施難以落實到位

對于良田與耕地的占用情況，國家已經(jīng)出具相關(guān)規(guī)范要求表示不可隨意占用，但由于相關(guān)法規(guī)的相對欠缺，對于具體的用地規(guī)劃仍然缺乏有效的政策進行管理。首先，對于廢地、山坡及荒山的村鎮(zhèn)小區(qū)建設(shè)問題仍無針對性的政策進行管理；其次，對于占用良田及耕地進行村鎮(zhèn)建設(shè)的情況，也缺乏相應的控制措施進行管理；最后，由于耕地在社會總產(chǎn)值中所占比例相對較低，創(chuàng)造的效益偏低，導致耕地的價值難以引起農(nóng)民的重視，在發(fā)展的過程中耕地面積便逐漸呈現(xiàn)日益減少的狀態(tài)[4]。

3.對土地進行集約利用的相關(guān)措施

3.1盤活存量土地，提高土地利用率

要對土地的盲目擴張起到抑制效果，促進土地集約利用率的根本提升，可通過對存量土地的盤活來實現(xiàn)。村鎮(zhèn)建設(shè)過程中土地利用率的相對低下通常是由于缺乏科學的規(guī)劃所導致，因此，要實現(xiàn)土地利用率的根本提升，就應采取相應的措施對其進行改造，使其潛力可發(fā)揮至最大化。在進行村鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計的過程中，除了對現(xiàn)存的建設(shè)用地進行合理規(guī)劃之外，還應對存量土地實施盤活，徹底清查轄區(qū)內(nèi)所有的閑置土地，并對其進行有效的開發(fā)與利用。在具有可應用的存量土地時，為了確保耕地壓力的降低，應當在現(xiàn)有基礎(chǔ)上避免土地的新增，以促進土地利用率的根本提升。

3.2實施前村并點，實現(xiàn)土地集約化利用水平的根本提升

要在農(nóng)村范圍內(nèi)推廣土地集約化利用，遷村并點可作為一項主要措施實施。農(nóng)村住宅分布的特點通常呈面積較大、相對分散的狀態(tài)，這是由于在傳統(tǒng)農(nóng)村發(fā)展的歷史進程中，耕種大多以戶為單位，地質(zhì)優(yōu)渥的土地多用于生產(chǎn)工作中，導致住宅用地的選擇面便相對較為狹窄，僅能在耕地以外的剩余土地中進行選擇。在城市化進程不斷加快的推動下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的程度也隨之得以提升，農(nóng)業(yè)專業(yè)二三產(chǎn)業(yè)獲得了新的發(fā)展契機，農(nóng)業(yè)家庭中的居住功能與家庭功能逐漸分離，農(nóng)村住宅占地面積隨之降低。要徹底改善農(nóng)民居住條件，實現(xiàn)社區(qū)規(guī)模的進一步擴大，遷村并點在村鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計中的意義便不言而喻，對于土地集約利用水平的提升具有著重要的意義。

3.3合理改造舊村鎮(zhèn)，節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地

除了遷村并點之外，九村鎮(zhèn)的改造工作也是土地集約利用工作的重點。為從根本上節(jié)約農(nóng)村的建設(shè)用地，在村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的過程中，除了對規(guī)劃方法做出合理研究之外，還應充分對農(nóng)村傳統(tǒng)文化的延續(xù)性進行考慮，在促進用地效率提升的基礎(chǔ)上，對傳統(tǒng)文化形成保護作用，從根本上改善農(nóng)民的居住環(huán)境。

3.4對村鎮(zhèn)建設(shè)進行科學規(guī)劃，避免土地資源浪費

要對村鎮(zhèn)住宅小區(qū)的完整性形成保障，就應對其建設(shè)方式進行科學的規(guī)劃，充分考慮各項因素的空間綜合布局，從根本上避免造成土地資源浪費。就當前大部分村鎮(zhèn)住宅區(qū)而談，坐落的方式大多呈無序狀態(tài)，對土地資源造成了嚴重浪費。為從根本上解決土地利用率偏低及土地資源浪費等問題，就應以科學的方法進行村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，促進土地集約利用程度的根本提升。首先應當建立起完善的人均用地指標體系，對宅基地的分撥進行有效控制，同時推廣多層單元式住宅格局，促進建筑密度及容積率的根本提升，最后對道路系統(tǒng)進行合理布置，盡可能減少道路占地。

4.結(jié)束語

綜上所述，土地的集約利用是村鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計中的重要工作，也是實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展的有效途徑，在應用的過程中應當充分與實際用地情況相結(jié)合，實現(xiàn)土地利用效率的最大化。

參考文獻：

[1]伍昌友，曹躍君，余奕.山地村鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計的解讀與實踐――以湖北省通山縣燕廈鄉(xiāng)為例[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2013（04）：41-44.

[2]孫加鳳.村鎮(zhèn)區(qū)域土地集約利用研究綜述及展望[J].安徽建筑，2014，21（06）：10-14.

篇4

根據(jù)組織安排，2015年10月19日至10月30日，我有幸參加了由市委辦公室在同濟大學舉辦的"全市黨委辦公室系統(tǒng)干部素質(zhì)提升研修班".為期12天的學習培訓，無論是理論學習還是實地考察，都是緊緊圍繞以城市規(guī)劃和管理為主要內(nèi)容進行，學習內(nèi)容涵蓋了城市規(guī)劃建設(shè)的各個領(lǐng)域及當今城市發(fā)展的熱點方向，涉及面廣，實用性強，加之多位同濟大學及其它高校的著名教授親自授課，如阮儀三、丁健、張英等教授的知識講解，尤為讓我印象深刻、受益匪淺、感觸頗深，使我進一步拓寬了視野、更新了觀念、增強了能力，對今后開展工作有非常大的指導意義。

一、主要收獲

一是知識得到更新。此次培訓通過對規(guī)劃理念、生態(tài)保護、城鎮(zhèn)化發(fā)展、金融支撐、產(chǎn)城融合等知識的學習，使我認識到城鎮(zhèn)化過程中存在的矛盾和問題，對城市化可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵有了更深刻的認識。二是思路得到啟發(fā)。培訓中既有生動的案例實踐指導，又有巧妙的思維啟迪。如，通過上海崇明縣（1411平方公里）城市規(guī)劃館的現(xiàn)場觀摩，對比六枝特區(qū)城市發(fā)展，我們在城市規(guī)劃與設(shè)計理念、旅游景觀空間布局、城市功能區(qū)定位等方面，與其存在較大差距。同時，讓我們看到了城市綜合體不僅僅是建設(shè)一幢幢綜合性大樓，還要著力培育第三產(chǎn)業(yè)，才能帶動片區(qū)整體發(fā)展，啟迪我們在城市建設(shè)中要結(jié)合空間區(qū)域，探索根據(jù)功能定位做好規(guī)劃。三是眼界得到開闊。本次參觀考察安排既有先進小城鎮(zhèn)建設(shè)的泰晤士小鎮(zhèn)、周莊，又有規(guī)劃設(shè)計極具特色的田子坊、8號橋等創(chuàng)意園，其規(guī)劃設(shè)計充分體現(xiàn)了21世紀新型城市的特征，注重個性化和科學化的人文環(huán)境，體現(xiàn)了人和自然的和諧關(guān)系，空間布局定位明確，結(jié)構(gòu)科學。通過實地考察切身體會到發(fā)達地區(qū)深化改革的舉措，開闊了眼界。四是信心得到鼓舞。通過聽取各位專家教授的講解，結(jié)合交流與討論，堅定了我們對六枝特區(qū)目前所走精品城市發(fā)展道路的信心。比如，我們對中心城區(qū)功能完善和品質(zhì)提升的做法需要堅持；我們堅持生態(tài)底線，注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，切實保護好自然的山體、水體，打造特色小城鎮(zhèn)的規(guī)劃值得肯定。六枝特區(qū)的這些理念與做法與專家的講解不謀而合，使我們對六枝經(jīng)濟社會發(fā)展更有底氣。

二、幾點體會

一是良好師資力量是取得較好培訓效果的前提條件。本次培訓聘請的11位授課老師，均是在專業(yè)研究領(lǐng)域、工作實踐一線有較高學術(shù)造詣和豐富實踐經(jīng)驗的專家學者和業(yè)界精英。既有國家歷史文化名城研究方面的學界泰斗（如阮儀三，80多歲老教授，山西平遙古城、云南麗江古城保護的主要倡議者），又有高校、行業(yè)協(xié)會和研究咨詢機構(gòu)的領(lǐng)軍人物，還有特色小城鎮(zhèn)建設(shè)管理一線的基層領(lǐng)導（如同濟大學客座教授、周莊原鎮(zhèn)長莊春地）。這些城市規(guī)劃建設(shè)的專家學者和實際操作經(jīng)驗豐富的行家里手或深入淺出講解專業(yè)知識、或結(jié)合豐富的案例進行深入剖析、或調(diào)動學員開展討論，使理論學習與工作實際有機結(jié)合，而且每名老師的授課都能緊跟時代的發(fā)展趨勢。同時，在課前也對六盤水的城市規(guī)劃建設(shè)等方面都作了深入交流，講解起來問題切中要害，措施針對性強，契合六盤水實際。

二是針對性強的學習內(nèi)容是取得較好培訓效果的關(guān)鍵因素。參加培訓的學員不僅有市直有關(guān)部門分管領(lǐng)導及工作骨干，還有各縣區(qū)黨委辦公室分管領(lǐng)導及一線業(yè)務干部。針對不同層次的培訓要求，同濟大學繼續(xù)教育學院精心安排了圍繞"提高黨政辦公室建設(shè)與管理實務，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，城市建設(shè)與管理，旅游資源開發(fā)"等四個板塊內(nèi)容、十一門課程、六次學員集中參觀學習。同時，授課老師精心準備，如上海財經(jīng)大學丁健教授事先研究分析了六盤水經(jīng)濟發(fā)展趨勢，結(jié)合實際講解了六盤水經(jīng)濟社會發(fā)展可圈可點之處與不足，對實際工作具有較強的指導意義。

三是多樣化的學習形式是取得較好培訓效果有益補充。本期學習培訓主題突出、形式獨特、新穎、靈活。一是教學方式多樣，既有理論講解，也有觀摩學習；既有政策法規(guī)解讀，又有實際操作傳授；既有案例分析的拋磚引玉，又有結(jié)合實際的指點迷津。豐富多彩的培訓形式，使人更容易接受，學習培訓更加投入。二是通過課堂互動積極調(diào)動大家學習積極性。通過"查找問題——組織探討——互動交流——歸納提升"等學習模式，如現(xiàn)場催眠、禮儀示范充分調(diào)動了大家的學習積極性，學習興趣普遍提高。課間大家結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H情況，就具體問題踴躍提問，相互探討，學習氛圍濃厚，收到較好學習效果。

四是嚴格的培訓要求和人性化管理是取得較好培訓效果的重要保障。同濟大學繼續(xù)教育學院和班委會為此次培訓制定了嚴格的培訓管理制度和行為守則，并在班級集中的第一時間向大家做了傳達，為方便學員學習溝通，培訓班建立了專門的學員手冊，六枝學習小組還建立了微信群，及時行程預告和交流學習心得，整個培訓課次安排、活動組織都嚴謹有序，學習氛圍和風氣良好。同濟大學繼續(xù)教育學院不但注重對培訓紀律的嚴格要求，還為學員們安排了個性化和具有紀念意義的手提袋、書本、筆記本、筆、校徽、集體合影等，提升了學員的歸屬感，增強了學員學習的積極性與主動性。

三、啟示與思考

在新形勢下，如何以科學發(fā)展觀為指導，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長模式；如何以人為本，建設(shè)生態(tài)文化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，都非常值得思考、值得探索。通過此次學習，結(jié)合六枝特區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)實際，啟示思考如下：

六枝特區(qū)現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)規(guī)劃應立足各地優(yōu)勢，因地制宜保證小城鎮(zhèn)總規(guī)的高度及專規(guī)的深度，發(fā)揮小城鎮(zhèn)的最佳效益，避免盲目效仿、隨意布局、重復性建設(shè)等問題。目標定位上要努力發(fā)展交通樞紐型、旅游景觀型、綠色產(chǎn)業(yè)型、工礦園區(qū)型、商貿(mào)集散型、移民安置型特色小城鎮(zhèn)。規(guī)劃布局上要按照"小而精、小而美、小而富、小而特"的理念，高起點、高標準、高質(zhì)量編制和優(yōu)化總體規(guī)劃。

但是，我們在實際的城市規(guī)劃建設(shè)中，還存在以下問題：

第一，規(guī)劃編制體系不健全。一是六枝特區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都完成了總體規(guī)劃編制，且部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都適時進行了總體規(guī)劃修編，但消防等專項規(guī)劃、重點路段及片區(qū)的控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃編制不足。二是公共財政在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入份額小，村鎮(zhèn)規(guī)劃編制經(jīng)費得不到落實，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對鎮(zhèn)、村兩級規(guī)劃編制主體認識不到位，對規(guī)劃管理工作不夠重視，主體責任不明，導致村鎮(zhèn)規(guī)劃編制水平低、科學指導性不強。

第二，村鎮(zhèn)規(guī)劃實施難度大。一是規(guī)劃與政策對接較差。按照土地集約化發(fā)展原則，近年來，隨著村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，規(guī)模不斷擴大，對土地的需求也不斷增長，而之前編制的土地利用總體規(guī)劃中預留的村鎮(zhèn)建設(shè)用地很少，特別是基本農(nóng)田分布廣，村莊周圍的耕地均在保護之列，這就帶來了規(guī)劃用地與現(xiàn)實用地之間的矛盾，使規(guī)劃難以執(zhí)行到位，村（居）民未批先建、少批多建的違章建設(shè)現(xiàn)象較為嚴重。二是規(guī)劃意識較弱、使用率不高。目前，由于多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有編制配套的詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃，普遍存在總體規(guī)劃指導建設(shè)現(xiàn)象，為配合地方政府近期建設(shè)發(fā)展需要，因考慮行政區(qū)域的現(xiàn)實平衡，脫離既有規(guī)劃特事特辦，普遍存在規(guī)劃隨著長官意志走、隨著項目走、隨著投資人意圖走的現(xiàn)象，規(guī)劃變更的隨意性大，影響了規(guī)劃遠期目標的實現(xiàn)，從而與科學發(fā)展背道而馳。

第三，規(guī)劃的科學性亟待加強。受編制經(jīng)費缺乏的影響，一項規(guī)劃要幾十萬、甚至幾百萬上千萬，一些人認為用這筆資金搞規(guī)劃還不如花在實體經(jīng)濟建設(shè)上。由此，導致各鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有完成村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制，對于城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村三級空間結(jié)構(gòu)與布局發(fā)展沒有科學規(guī)劃，無法科學指導中心城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的協(xié)調(diào)建設(shè)發(fā)展，各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主次顛倒，村鎮(zhèn)區(qū)域重點路段、道路節(jié)點、成片建設(shè)、重點工程項目預留用地控制不到位，容易造成今后重復建設(shè)，因此給村鎮(zhèn)建設(shè)長遠發(fā)展留下了深層次的隱患。

篇5

關(guān)鍵詞 快速工業(yè)化區(qū)域；建設(shè)用地；問題；制度優(yōu)化；南海區(qū)

中圖分類號 F293.2

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104(2007)01-0096-06

世界經(jīng)濟發(fā)展的歷史表明，所有已實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家和地區(qū)，必然經(jīng)歷了由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，工業(yè)化是現(xiàn)代化不可逾越的階段[1]。改革開放以來，在我國珠江三角洲和長江三角洲等沿海發(fā)達農(nóng)村地區(qū)，工業(yè)化快速發(fā)展，工業(yè)化水平迅速提升，經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)急劇變化。與此同時，快速工業(yè)化區(qū)域普遍出現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地迅猛、無序擴張，城鄉(xiāng)土地利用混雜、相關(guān)利益沖突頻繁等諸多土地問題[2～3]。而這些問題又與當前城市化過度滯后于工業(yè)化等現(xiàn)象密切關(guān)聯(lián)[4]。

如何合理引導土地開發(fā)，構(gòu)建緊湊高效、布局合理、發(fā)展有序的建設(shè)用地空間結(jié)構(gòu)，是快速工業(yè)化區(qū)域持續(xù)發(fā)展的重要命題，而改革和完善包括土地管理體制在內(nèi)的城鄉(xiāng)管理制度，是解讀該命題的關(guān)鍵。本文運用新制度經(jīng)濟學原理，結(jié)合典型案例，從制度變遷與創(chuàng)新的視角對快速工業(yè)化區(qū)域建設(shè)用地問題進行研究，并提出優(yōu)化策略，旨在為這一新興地域類型的建設(shè)用地發(fā)展提供理論參考。

1 新制度經(jīng)濟學關(guān)于制度優(yōu)化的一般理論

新制度經(jīng)濟學發(fā)源于科斯的交易費用概念和替論，該理論與制度變遷等理論體現(xiàn)出深刻的制度優(yōu)化、制度協(xié)調(diào)和制度轉(zhuǎn)換思想。新制度經(jīng)濟學的研究表明，制度是繼天賦要素、技術(shù)、偏好后經(jīng)濟理論的“第四塊基石”。制度是一個社會的游戲規(guī)則和為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約，是規(guī)范個人行為的規(guī)則，由正式規(guī)則、非正式規(guī)則與實施機制三部分構(gòu)成[5～6]。制度的核心功能是給市場經(jīng)濟中的經(jīng)濟人提供激勵與約束，而這一功能的發(fā)揮是通過抑制機會主義行為、提供有效信息、降低不確定性和交易成本等途徑來實現(xiàn)［7]。

在新制度經(jīng)濟學看來，制度變遷是內(nèi)在動力和外部競爭共同作用導致制度非均衡的必然結(jié)果。當制度外的變化促成了外部利潤的形成，而這些潛在的外部利潤又無法在現(xiàn)有的制度安排內(nèi)實現(xiàn)“內(nèi)在化”時，人們就會尋找一種新的制度安排，以便獲取這些獲利機會[8]。制度優(yōu)化或創(chuàng)新就是消除制度供給不足或過剩等制度非均衡，從而實現(xiàn)制度均衡和資源帕累托最優(yōu)配置的制度安排。

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會蓬勃發(fā)展，生產(chǎn)力與技術(shù)水平快速提升，經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生顯著變化，原有土地管理體制及相關(guān)制度安排的效率必然遞減，無法適應和滿足新形勢下經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，從而產(chǎn)生諸多土地問題特別是建設(shè)用地問題，形成新的制度需求，這在快速工業(yè)化區(qū)域體現(xiàn)得尤為突出。

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地問題的實證研究

2.1 研究區(qū)概況

佛山市南海區(qū)位于珠江三角洲腹地，毗鄰港澳，接壤廣州，環(huán)境得天獨厚，素稱“魚米之鄉(xiāng)”，也是著名僑鄉(xiāng)。土地總面積1 073.8 km2，轄2街道6鎮(zhèn)，戶籍人口106.6萬，總?cè)丝诩s210萬。南海區(qū)居廣州往粵西、大西南、東盟地區(qū)交通要沖，廣茂鐵路、珠江干流、321國道、325國道、廣佛、廣肇、佛開等多條高速公路穿境而過，交通極為便利。

改革開放以來，南海經(jīng)濟社會有了很大發(fā)展，民營經(jīng)濟興旺發(fā)達，“南海制造”熠熠生輝，2005年南海位居全國百強縣（市）第六名，參照H?錢納里的經(jīng)濟發(fā)展階段模型，已進入工業(yè)化中期階段的后期。由于南海改革開放初期實行分散化的農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化政策，推行“六個層次一起上”的發(fā)展方針，“村村點火、戶戶冒煙”辦工業(yè)，導致工業(yè)用地為主的城鄉(xiāng)建設(shè)用地(本文研究的城鄉(xiāng)建設(shè)用地包括城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點和獨立工礦用地，不含其他建設(shè)用地。)全面粗放擴張，中心城鎮(zhèn)發(fā)展滯后。目前全區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)就業(yè)比重均超過90%，而本地城鎮(zhèn)化水平僅約50%[9]，城鎮(zhèn)用地僅占總建設(shè)用地面積的15%左右，半城市化現(xiàn)象及其問題較為普遍，土地集約、合理、可持續(xù)利用受到制約。如何通過制度創(chuàng)新，適時調(diào)整社會經(jīng)濟與城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)空間重構(gòu)和資源重組，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，是當前南海及其他快速工業(yè)化區(qū)域亟待解決的重大課題。

唐常春等：快速工業(yè)化區(qū)域建設(shè)用地問題與制度優(yōu)化研究――以佛山市南海區(qū)為例中國人口?資源與環(huán)境 2007年 第1期2.2 建設(shè)用地主要特征與問題分析

2．2．1 規(guī)模急劇擴張，內(nèi)部發(fā)展失衡

快速工業(yè)化區(qū)域由于國內(nèi)外資本的快速投入與集中，第二、三產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)迅速發(fā)展，必然帶來對土地的旺盛需求。雖然長期實行“單一口子”供地政策，但市場機制不夠完善，市場對土地資源的基礎(chǔ)配置功能未能充分發(fā)揮，供應難以反映、滿足和引導需求。在當前我國相關(guān)法制不甚完善的背景下，由于經(jīng)濟利益和制度設(shè)租的刺激，快速工業(yè)化區(qū)域普遍滋生土地隱形市場，最終導致城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模失控，人為加劇用地矛盾。

根據(jù)歷史統(tǒng)計數(shù)據(jù)和最新土地更新調(diào)查成果，20世紀90年代以來，佛山市南海區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模急劇擴張，所占比重迅速提高（圖1、圖2）。1991年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為12 339.1 hm2，占土地總面積的10.72%[10]；1998年規(guī)模迅速增至34 809.8 hm2，比重上升至30.26%；至2004年末規(guī)模進一步增至45 468.2 hm2，比重高達42.34%。近年來，隨著全區(qū)產(chǎn)業(yè)逐步升級、經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量提高和土地管理制度的加強，城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴張速度有所減緩，但建設(shè)用地供需矛盾依然突出，建設(shè)占用與耕地保護之間的沖突未能明顯緩解。

全區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模變化的內(nèi)部差異顯著（圖2），其中獨立工礦用地上升幅度較大，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比重由1991年的19.49%迅速上升至1998年的49.44%和2004年的59.45%，年均增量高達1 894.24 hm2。20世紀90年代以來，南海相繼撤縣設(shè)市和撤市設(shè)區(qū)，城市建設(shè)發(fā)展較為迅速，用地不斷增加，目前用地規(guī)模達到2 330.6 hm2，但仍僅占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的5.13%，土地總面積的2.17%。同時，南海建制鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點用地緩慢增長，從用地角度反映出全區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)明顯滯后于工業(yè)化發(fā)展速度，農(nóng)村剩余勞動力未能真正大規(guī)模向城鎮(zhèn)遷移，建設(shè)用地的級差收益和綜合效益未能充分實現(xiàn)。

2．2．2 空間無序分散，結(jié)構(gòu)嚴重失調(diào)

改革開放以來，南海區(qū)受“離土不離鄉(xiāng)”、“進廠不進城”等農(nóng)村工業(yè)化政策影響，實行“遍地開花”式工業(yè)化發(fā)展道路，工業(yè)園區(qū)過多、過濫建設(shè)，導致工業(yè)用地全面擴張，“村村像城鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”，城鄉(xiāng)混雜，居住與工業(yè)用地混雜，用地布局分散，并衍生出重復建設(shè)、權(quán)益紛爭、環(huán)境污染、景觀破壞等諸多土地問題，土地集約化、規(guī)模化利用以及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展受到嚴重制約。

通過計算南海區(qū)土地利用類型區(qū)位熵（專門化率），可以找出全區(qū)具有一定優(yōu)勢的用地類型；通過分別計算某用地類型在各鎮(zhèn)（街道）的區(qū)位熵，則可大致反映該用地類型的空間集中程度。用地類型區(qū)位熵（Q）計算公式為：

Q=（a/A）/（b/B）

式中：a為某鎮(zhèn)（街道）某土地利用類型面積;A為全區(qū)該土地利用類型面積;b為某鎮(zhèn)（街道）土地總面積;B為全區(qū)土地總面積。

南海區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地整體分布比較分散（圖3），除中心城區(qū)桂城以外，各鎮(zhèn)（街道）Q值均處在0.50～1.50之間，其中里水、丹灶、西樵和九江等區(qū)位較為偏遠的鎮(zhèn)域Q值＜1.0，距離因子作用有一定顯現(xiàn)。各用地類型中，獨立工礦和農(nóng)村居民點用地集中程度均較低，區(qū)域差異不甚明顯，很大程度上決定了全區(qū)建設(shè)用地的空間分布特征；城市和建制鎮(zhèn)用地集中度相對較高，但整體規(guī)模偏小。

獨立工礦和農(nóng)村居民點用地的片面、粗放擴張，大大削弱了快速工業(yè)化區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)拉力和空間動力，妨礙了土地集約高效利用和第二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。目前南海區(qū)獨立工礦和農(nóng)村居民點用地比重過高，分別占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的59%和24%；而城市與建制鎮(zhèn)用地比重過低，僅占5%和12%（圖4）。城鎮(zhèn)建設(shè)中亦存在工業(yè)用地偏大，道路廣場和市政公用設(shè)施用地不足，建筑密度過高，環(huán)境質(zhì)量偏低等問題，用地結(jié)構(gòu)需作重大調(diào)整。

2．2．3 城鄉(xiāng)缺乏統(tǒng)籌，區(qū)域協(xié)調(diào)不力

快速工業(yè)化區(qū)域城鎮(zhèn)密集，農(nóng)村經(jīng)濟較發(fā)達，城鄉(xiāng)界限模糊，城鎮(zhèn)規(guī)模等級不甚明確。近年來南海區(qū)城鎮(zhèn)化進程加快，但城鎮(zhèn)化水平提高在促使城鎮(zhèn)用地增加的同時，農(nóng)村居民點用地未能相應減少。1991-2004年，全區(qū)城鎮(zhèn)用地與農(nóng)村居民點用地分別增加5 961.5 hm2和2 542.5hm2。城鄉(xiāng)用地缺乏互動的二元結(jié)構(gòu)，不僅導致農(nóng)村用地集約度較低、閑置和低效利用狀況無法根本改變，同時也影響到城鄉(xiāng)各類用地問題的整體解決，制約城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

由于行政管理體制等局限，快速工業(yè)化區(qū)域用地發(fā)展缺乏橫向協(xié)調(diào)，功能布局沖突，協(xié)調(diào)力度亟待加強。雖然南海區(qū)城鄉(xiāng)用地的地域分工已經(jīng)基本形成，土地利用的區(qū)域特色比較明顯，但用地結(jié)構(gòu)與布局不夠合理（圖5）。大瀝、羅村街道屬于中心城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)，獨立工礦用地比重過高，城鎮(zhèn)用地比重過低，嚴重制約用地效益提升、服務業(yè)空間拓展和人居環(huán)境改善；獅山要發(fā)展成為南海次中心城區(qū)和最大工業(yè)基地，然而第二、三產(chǎn)業(yè)用地未能統(tǒng)籌規(guī)劃，服務業(yè)用地太少，不符合土地利用和經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律。另外，某些區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)籌，布局不甚合理，造成基本農(nóng)田流失、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件破壞和生態(tài)環(huán)境景觀損害，并影響到相鄰區(qū)域發(fā)展。

3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展的體制分析

3.1 雙二元管理體制影響用地配置效率

雙二元管理體制既指用地管理的城鄉(xiāng)分割，又指城市國有土地出讓的“雙軌”并存，是我國漸進式改革和新舊體制轉(zhuǎn)型時期的產(chǎn)物。根據(jù)交易費用和制度變遷理論[5]，雙二元管理體制必然引發(fā)一系列矛盾和沖突，阻礙土地市場的正常規(guī)范流通和交易，從而一定程度上導致土地資源配置低效、無序狀態(tài)，這在經(jīng)濟較為發(fā)達的快速工業(yè)化區(qū)域表現(xiàn)尤為突出。

快速工業(yè)化區(qū)域用地管理體制上的雙二元化直接反映在土地低價征用、政府壟斷出讓與以集體土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村工業(yè)化之間對土地資源的爭奪上。建設(shè)用地供給實際是按規(guī)定征用后使用、村鎮(zhèn)自行開發(fā)使用和違法違章建設(shè)使用三部分構(gòu)成，并未真正實現(xiàn)統(tǒng)一管理，結(jié)果導致各類開發(fā)園區(qū)“遍地開花”，建設(shè)用地規(guī)模增長處于失控狀態(tài)。另外，城鄉(xiāng)用地管理權(quán)能分散導致城鎮(zhèn)用地特別是建制鎮(zhèn)用地空間增長緩慢、總量偏小，與整個區(qū)域城鎮(zhèn)化進程和城鎮(zhèn)建設(shè)要求不相稱。

3.2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完善削弱激勵與制約機制

科斯定理認為，合法權(quán)利的初始界定是市場交易的基本前提，并對經(jīng)濟制度運行的效率產(chǎn)生影響[7]。目前我國快速工業(yè)化區(qū)域農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)很不完善，主要表現(xiàn)在所有權(quán)主體泛化、產(chǎn)權(quán)邊界模糊以及產(chǎn)權(quán)殘缺等方面。農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但具體歸屬于哪一級集體，法律并未明確規(guī)定，從而導致多元主體的權(quán)利之爭。同時產(chǎn)權(quán)邊界模糊，各產(chǎn)權(quán)主體之間的權(quán)利與義務界定不清，產(chǎn)權(quán)利益難以得到明確保障，從而人為增加市場交易成本和不確定性，削弱了產(chǎn)權(quán)制度應有的激勵和約束功能，最終影響土地資源配置的效率與合理性。

南海作為國務院批準建立的全國農(nóng)村改革試驗區(qū)，從20世紀90年代初開始，陸續(xù)在全區(qū)農(nóng)村范圍內(nèi)推行農(nóng)村土地股份合作制，對促進南海經(jīng)濟發(fā)展起到巨大的推動作用[11]。與此同時，現(xiàn)行股份制度普遍存在股權(quán)殘缺、股權(quán)封閉與股權(quán)設(shè)置不合理等問題，影響股份制度效率與績效的發(fā)揮。股權(quán)殘缺與封閉性主要源于社區(qū)封閉性，必然造成產(chǎn)業(yè)布局分散與用地粗放擴張，從而影響人口與資本的流動，影響產(chǎn)業(yè)的集中與升級，影響農(nóng)村工業(yè)化與城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展。

3.3 城鄉(xiāng)市場發(fā)育不平衡誘發(fā)用地投機行為

由于我國城鄉(xiāng)土地制度變遷的不平衡性和非同步性，城鄉(xiāng)土地市場發(fā)展呈現(xiàn)顯著不均衡［11]。目前我國城市土地使用權(quán)市場已經(jīng)基本建立，為城市土地合理利用和城市建設(shè)提供了制度保障。農(nóng)村土地的所有、使用、分配等權(quán)力較為復雜，牽涉到多方利益，關(guān)系農(nóng)民生存保障等諸多重大問題，有關(guān)集體土地資源配置和資產(chǎn)管理的相關(guān)法規(guī)政策不健全、不完善，土地市場化程度相對較低。

新制度經(jīng)濟學認為，制度供給不足或滯后導致制度漏洞出現(xiàn)，從而誘發(fā)機會主義行為[7]。農(nóng)村土地市場發(fā)育滯后，必然為行政權(quán)力的設(shè)租與尋租打開了空間[12]，農(nóng)用地與建設(shè)用地的產(chǎn)出收益差異，城鄉(xiāng)建設(shè)用地因政策管制產(chǎn)生的租值差，直接成為土地行政干預的設(shè)租與尋租源頭。快速工業(yè)化區(qū)域以“補辦歷史用地手續(xù)”等各種形式為藉口，通過權(quán)力交易使農(nóng)地轉(zhuǎn)用合法化，現(xiàn)象較為普遍。1997-2004年南海區(qū)違法用地面積3 091.55hm2，其中未批先用部分占90.55%，違法宗數(shù)達到1 846起。與此同時，集體土地私下交易和灰色土地市場較為活躍，影響土地資源的規(guī)范管理、合理保護和節(jié)約集約利用。

3.4 部門規(guī)劃不協(xié)調(diào)制約土地合理利用與保護

在城鄉(xiāng)土地管理依據(jù)上，土地利用總體規(guī)劃和其他部門建設(shè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)、不同步甚至相互沖突，這給建設(shè)用地規(guī)劃審批、管理和實施工作帶來諸多不便，土地利用總體規(guī)劃沒有起到龍頭作用，反而成了適應性規(guī)劃。快速工業(yè)化區(qū)域主要是以國有、民營和外資經(jīng)濟為動力，以資本、土地和勞動力等生產(chǎn)要素投入為拉力，利益主體多元而分散。部門規(guī)劃脫節(jié)必然導致建設(shè)用地管理無法集中統(tǒng)一，土地利用的粗放性和盲目性、用地結(jié)構(gòu)和布局的不合理性以及土地資源浪費也就在所難免。

快速工業(yè)化區(qū)域在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，大多數(shù)農(nóng)民建房和村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃引導與約束，導致其大多沿公路等交通線路粗放擴張，住宅與工業(yè)建筑混雜，基礎(chǔ)設(shè)施不配套，人居環(huán)境惡化。另外，農(nóng)民宅基地規(guī)劃管理不到位，受經(jīng)濟利益驅(qū)使或傳統(tǒng)觀念影響，建新屋不拆舊宅，形成大量出租屋或“空心村”，村莊建設(shè)用地浪費較大。

4 城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度優(yōu)化對策及措施

4.1 完善土地產(chǎn)權(quán)和城鄉(xiāng)用地管理制度

（1）完善產(chǎn)權(quán)和利益分配制度。制度供給不足是快速工業(yè)化區(qū)域城鄉(xiāng)用地矛盾與問題的主要根源，而產(chǎn)權(quán)制度不完善是其關(guān)鍵。在體制轉(zhuǎn)軌動態(tài)過程中，通過明晰產(chǎn)權(quán)，清楚界定政府、農(nóng)村集體、農(nóng)戶各方權(quán)利邊界，形成各自權(quán)力的剛性約束，完善產(chǎn)權(quán)制度，實現(xiàn)土地權(quán)益合理分配，是化解諸多土地問題和優(yōu)化城鄉(xiāng)用地的必由之路。

（2）進一步改革農(nóng)村土地股份制。針對當前農(nóng)村土地股份制存在的問題，應該逐步推廣和深化“固化存量、出資購股、開放流動”的改革。存量股權(quán)的福利配置對象是既有成員，數(shù)量人人均等。對新生兒和婚嫁遷入人口，實行出資優(yōu)惠認購股權(quán)。允許股權(quán)無障礙流轉(zhuǎn)、繼承、贈送和抵押，真正實現(xiàn)股權(quán)資本化，為土地集約經(jīng)營和農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份、擇業(yè)遷徙創(chuàng)造條件，促進快速工業(yè)化區(qū)域的城鎮(zhèn)化進程。

（3）統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)用地管理。制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新是快速工業(yè)化區(qū)域未來經(jīng)濟增長的主要推動力，完善城鄉(xiāng)用地管理體制是提高土地資源配置效率、促進區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)增長的重要途徑。通過理順行政管理體制中層級制與職能制并存的矛盾，優(yōu)化政府職能定位，使各級政府的利益目標、資源調(diào)控和行為方式等保持一致，以此降低制度管理成本，縮小設(shè)租、尋租空間，解決城鄉(xiāng)用地缺乏統(tǒng)籌等問題。

4.2 建立統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)土地市場體系

（1）逐步實行城鄉(xiāng)土地市場一體化建設(shè)。土地價值具有整體性，土地市場本應是一個有機的統(tǒng)一體。但由于目前快速工業(yè)化區(qū)域城市用地和農(nóng)村用地背負的社會責任不同，造成城鄉(xiāng)土地市場的人為分割。因此，首先應完善農(nóng)村社會保障和就業(yè)保障體系，為農(nóng)村土地合理“減負”。同時應該對耕地、基塘等優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地實行特殊的國家保護和扶持政策，強化用途管制。在此基礎(chǔ)上，逐步取消土地供應“雙軌制”、土地使用等級制和取締土地隱型市場，從制度上避免土地投機行為，逐步建立起統(tǒng)一、開放、規(guī)范、有序，城鄉(xiāng)和各種所有制一體化的土地市場體系。

（2）建立和完善農(nóng)村集體土地市場。在明晰土地產(chǎn)權(quán)的前提下，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地市場，完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機制和配套法規(guī)，實行集體土地與國有土地“同地、同價、同權(quán)”有償使用制度，是解決當前快速工業(yè)化區(qū)域農(nóng)村土地隱性流轉(zhuǎn)的根本出路，也是推動工業(yè)和服務業(yè)向城鎮(zhèn)集中、集聚，從而強化規(guī)模經(jīng)濟效應的必然要求。與此同時，農(nóng)用地非農(nóng)化應實行國家調(diào)控和市場配置相結(jié)合的有效機制，逐步培育農(nóng)用地非農(nóng)化市場，而不應單純采取行政性的征地辦法。國家調(diào)控農(nóng)用地非農(nóng)化的措施主要包括土地用途管制、土地規(guī)劃、稅收和土地登記等。

（3）創(chuàng)新和加強土地市場法制監(jiān)管。借助先進的技術(shù)手段和管理手段，將技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新相結(jié)合，建立科學、高效的土地供求監(jiān)測和預測機制，準確把握土地市場運行走勢，為政府適時調(diào)整和制訂有關(guān)政策提供科學依據(jù)。同時要加大土地執(zhí)法力度，整頓土地市場秩序，建立規(guī)范、有序的土地市場競爭機制。土地市場監(jiān)管應建立責任人制度，納入政府政績考核體系，并定期向社會公示相關(guān)信息，以利于社會公眾監(jiān)督。

4.3 高起點和高標準做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃

（1）實行“規(guī)模規(guī)劃”，強化規(guī)?？刂?。村鎮(zhèn)規(guī)劃要依照城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，以促進快速工業(yè)化區(qū)域經(jīng)濟社會健康發(fā)展和集約用地為指針，明確村鎮(zhèn)建設(shè)的長遠規(guī)劃格局，將傳統(tǒng)的“時限規(guī)劃”調(diào)整為“規(guī)模規(guī)劃”模式，通過科學預測未來人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展趨勢等合理確定村莊與城鎮(zhèn)近遠期用地規(guī)模。村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)之外的農(nóng)用地實行嚴格的用途管制，零散農(nóng)村居民點要在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上加以逐步縮并。

（2）農(nóng)村宅基地管理采用“三控模式”。針對當前快速工業(yè)化區(qū)域農(nóng)村宅基地實際占地遠遠超過批準占地的扭曲現(xiàn)象,農(nóng)村宅基地規(guī)劃及管理應積極采用“三控模式”。一要控制農(nóng)戶主房占地；二要控制庭院、附房等用地界線,并將它們?nèi)考{入非農(nóng)建設(shè)用地審批指標；三是嚴格控制宅基地數(shù)量，嚴格執(zhí)行“一戶一宅”的法律規(guī)定，有序清理多余宅基地。在強化農(nóng)村宅基地微觀控制的同時，積極引導第二、三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)和園區(qū)集中，更好地實現(xiàn)集約用地和合理用地之目的。

（3）強化功能分區(qū)，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)體系。針對快速工業(yè)化區(qū)域農(nóng)村建設(shè)用地粗放擴張、零亂布局、功能混雜等不良現(xiàn)狀，村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃應強調(diào)用地功能分區(qū),建立合理、高效、優(yōu)美的空間結(jié)構(gòu)體系。同時，應合理布局村鎮(zhèn)公共設(shè)施用地和道路用地，鼓勵打破村民小組界線和相對集中建設(shè)，逐步實施村莊歸并與整治計劃，有效推進農(nóng)村建設(shè)用地整理。

5 結(jié)論與展望

（1）快速工業(yè)化區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地普遍存在規(guī)模急劇擴張、布局無序分散、結(jié)構(gòu)嚴重失調(diào)、城鄉(xiāng)缺乏統(tǒng)籌等諸多問題，深層成因主要包括土地、戶籍、行政管理以及經(jīng)濟社會發(fā)展模式等多個方面，其中雙二元管理體制、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完善、城鄉(xiāng)土地市場發(fā)育不平衡和部門規(guī)劃不協(xié)調(diào)等是重要的體制因素。

（2）快速工業(yè)化區(qū)域應該深化土地、戶籍及行政管理等綜合改革，調(diào)整經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，促使產(chǎn)業(yè)與人口空間轉(zhuǎn)移和集中，并與經(jīng)濟和就業(yè)非農(nóng)化進程同步，促進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。其中建設(shè)用地制度優(yōu)化對策主要包括完善土地產(chǎn)權(quán)和城鄉(xiāng)用地管理、建立統(tǒng)一規(guī)范的城鄉(xiāng)土地市場以及高起點和高標準做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等。

參考文獻（References）

［1］鄭峰,范躍進,李傳章,李平.新型工業(yè)化道路與城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展［M］.濟南:山東人民出版社,2005.3～30.［Zheng Feng, Fan Yuejin, Li Chuanzhang, Li Ping. New Industrialization and Economic and Social Development of City and Countryside［M］.Jinan: Shandong People Press, 2005.3～30］

［2］張麗君,黃賢金,鄔震,等.宏觀調(diào)控背景下快速工業(yè)化城郊土地利用分析及政策研究――以青島城陽為例［J］.水土保持研究,2006，(1):233～236. ［Zhang Lijun, Huang Xianjin,Wu Zhen, et

al. The Analysis and Policy Research in Quickly Industrialize Suburb under the Background of Macroscopic Control［J］. Research of Soil and Water Conservation,2006，(1):233～236.］

［3］湯小華,余娟清. 鄉(xiāng)村工業(yè)化地區(qū)土地利用變化及驅(qū)動力分析――以福建省晉江市為例［J］. 福建師范大學學報(自然科學版),2004，(3):84～89.［ Tang Xiaohua, Yu Juanqing. An Analysis on Land Use Change and Driving Forces in Rural Industrialized Areas――A Case Study of Jinjiang City, Fujian［J］. Journal of Fujian Normal University(Natural Science Edition), 2004，(3):84～89. ］

［4］景普秋,張復明.工業(yè)化與城市化關(guān)系研究綜述與評價［J］. 中國人口?資源與環(huán)境, 2003，(3):34～39.［Jing Puqiu, Zhang Fuming. Summarizing and Comment on the Correlation Study of Industrialization and Urbanization ［J］. China Population, Resources and Environment, 2003，(3): 34～39.］

［5］諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效［M］.上海:上海三聯(lián)書店,1994.5～60.［North. Institutions, Institutional Change and Economic Performance［M］. Shanghai: Shanghai Sanlian Bookstore,1994.5～60.］

［6］柯武剛,史漫飛.制度經(jīng)濟學［M］.北京:商務印書館,2000.109～168. ［Wolfgang Kasper, Manfred E. Streit. Institutional Economics［M］. Beijing: Commercial Press, 2000. 109～168.］

［7］袁慶明.新制度經(jīng)濟學［M］.北京:中國發(fā)展出版社,2005.270～336.［Yuan Qingming. New Institutional Economics［M］.Beijing: China Development Press, 2005. 270～336.］

［8］戴中亮.農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)原因的新制度經(jīng)濟學分析［J］.農(nóng)村經(jīng)濟,2004,(1): 27～29. ［Dai Zhongliang. New Institutional Economics Analysis of the Reason of Countryside Land Employment Right Transaction［J］. Rural economy,2004,(1): 27～29.］

［9］南海年鑒編纂委員會.南海年鑒(2004)［M］.廣州:廣東人民出版社,2004.210～242. ［The Editorial Board of Nanhai Yearbook. Nanhai Yearbook ［M］.Guangzhou: Guangdong People Press,2004.210～242］

［10］陳烈,等.南海市社會經(jīng)濟發(fā)展研究與規(guī)劃［M］. 廣州:廣東地圖出版社,1993.174～210. ［Chen Lie, et al. Research and Planning of Nanhai's Socio-Economic Development ［M］. Guangzhou: Guangdong Map Press, 1993.174～210.］

［11］ 劉小玲.制度變遷中的城鄉(xiāng)土地市場發(fā)育研究［M］.廣州:中山大學出版社,2005.77～255.［Liu Xiaoling. Research of Land Market Development along with System Changes［M］. Guangzhou:Sun Yat-sen University Press, 2005.77～255.］

［12］ 余立智,翁春光. 試論我國產(chǎn)權(quán)制度變遷過程中的尋租［J］. 蘇州大學學報(哲學社會科學版),2001，(4):43～45.［Yu Lizhi, Weng Chunguang. Study on the Rent seeking of the Institutional Reform in China. Academic Journal of Suzhou University (Philosophy and Social Science) ,2001，(4):43～45.］

Study on Problems and Optimization Approaches of Construction

Land Use in Quick Industrialized Regions：Taking the Case of Nanhai, Foshan

TANG Chang-chun CHEN Lie WANG Ai-min

（School of Geography Science and Planning, SUN Yat-sen University, Guangzhou 510275）