導語：如何才能寫好一篇農(nóng)村土地征收管理辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

貫徹市委、市政府關(guān)于加快建立“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”長效機制，形成我市城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的決策要求，繼續(xù)解放思想，著力改革城鄉(xiāng)二元土地管理結(jié)構(gòu)，逐步建立健全城市和農(nóng)村一體化土地市場，構(gòu)建符合“首善之區(qū)”目標要求、與我市經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的土地管理新局面。

二、基本原則

按照城鄉(xiāng)土地管理一體化的理念，完善土地利用總體規(guī)劃編制，合理確定農(nóng)用地、生態(tài)用地和建設(shè)用地的規(guī)模和邊界，實現(xiàn)保障發(fā)展、保護資源、保持生態(tài)的和諧統(tǒng)一。按照加快建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的要求，合理布局城鄉(xiāng)建設(shè)用地，優(yōu)化國土開發(fā)格局，堅持節(jié)約集約用地、努力提高土地產(chǎn)出率，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。堅持立足我市實際，充分尊重農(nóng)民意愿，切實保護耕地資源和基本農(nóng)田，深化征地制度改革，維護農(nóng)民的合法權(quán)益和長遠生計。按照依法、自愿、有償和“三個不得”(不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益)的原則，推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

三、目標任務(wù)

通過多部門的協(xié)同運作、齊抓共管，努力構(gòu)建“統(tǒng)籌安排、規(guī)劃科學、權(quán)屬清晰、流轉(zhuǎn)活躍、使用規(guī)范、集約高效”的農(nóng)村土地市場，建立適應(yīng)*經(jīng)濟社會發(fā)展和市場經(jīng)濟規(guī)律的農(nóng)村土地管理新機制。

(一)完善各級土地利用總體規(guī)劃。根據(jù)建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和建設(shè)宜居城市的“首善之區(qū)”的城市發(fā)展目標和“東進、西聯(lián)、南拓、北優(yōu)、中調(diào)”的城市發(fā)展戰(zhàn)略，與主體功能區(qū)規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃充分協(xié)調(diào)，針對我市土地利用圈層結(jié)構(gòu)及組團式空間結(jié)構(gòu)的特點，按照“生態(tài)優(yōu)先、城鄉(xiāng)一體、節(jié)約用地、適度規(guī)?！钡囊?，編制完善市、區(qū)(縣級市)、鎮(zhèn)三級土地利用總體規(guī)劃。

(二)規(guī)范農(nóng)村土地登記。在我市完成集體土地登記(經(jīng)濟聯(lián)社一級)覆蓋率96．2％的基礎(chǔ)上，進一步推進集體土地登記發(fā)證的細化分解工作，利用第二次土地調(diào)查成果，到2010年底基本完成我市集體土地所有權(quán)登記發(fā)證(經(jīng)濟合作社一級)工作。

(三)加強農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，盤活閑置宅基地、低效用地等存量集體建設(shè)用地，提高集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。規(guī)范、促進農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一交易平臺和交易規(guī)則。出臺規(guī)范集體建設(shè)用地的管理政策，從申請、審批、流轉(zhuǎn)、監(jiān)督等方面進行規(guī)范。

(四)依法有序地逐步開放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。2012年，全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)率達到50％以上，其中流轉(zhuǎn)期限在3年以上的流轉(zhuǎn)率達到25％以上。

(五)建立適應(yīng)我市農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展和保障農(nóng)民長遠生計的征地保障新機制。規(guī)范征地權(quán)行使，繼續(xù)完善征地補償辦法和標準，制訂征地區(qū)片綜合地價、青苗和地上附著物補償標準，出臺留用地管理辦法，貫徹落實《*市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險試行辦法》，切實維護被征地農(nóng)民權(quán)益，保障其長遠生計。

(六)建立耕地保護長效機制，實行耕地保護目標責任制管理，加強違法用地查處，建立耕地保護利益激勵制度。

四、具體措施

(一)理順農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加快推進集體土地權(quán)屬登記。

1．建立健全農(nóng)村土地登記政策法規(guī)。嚴格執(zhí)行《*市農(nóng)村房地產(chǎn)登記規(guī)定》、《(*市農(nóng)村房地產(chǎn)登記規(guī)定)實施細則》、《關(guān)于開展農(nóng)村土地登記準備工作的通知》、《*市農(nóng)村土地登記發(fā)證工作方案》、《*市城鄉(xiāng)地籍數(shù)據(jù)庫標準》等文件和技術(shù)標準。根據(jù)現(xiàn)實需要，不斷完善、更新農(nóng)村土地登記制度，確保制度執(zhí)行到位。

2規(guī)范土地登記程序。選定基礎(chǔ)條件較好的2個區(qū)作為農(nóng)村土地登記試點，在試點過程中解決集體土地所有權(quán)主體確定、土地登記經(jīng)費、地籍信息化管理等問題，形成一套由土地登記申請一地籍調(diào)查一權(quán)屬審核一公告和注冊登記一頒發(fā)土地證書5個環(huán)節(jié)組成的管理運作模式。運作成熟后，在全市推廣。

3．建立全市統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地登記發(fā)證系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫。通過農(nóng)村集體土地登記發(fā)證系統(tǒng)生成審批表、公告以及宗地圖、宗地面積表、宗地界址點和土地登記卡、土地歸戶卡等相關(guān)文件，確保集體土地登記資料的標準化、規(guī)范化和統(tǒng)一化。

4．加強土地權(quán)屬爭議調(diào)處。對有權(quán)屬爭議的土地，利用農(nóng)村登記發(fā)證系統(tǒng)，實行備案登記，并建立權(quán)屬爭議臺帳，移交各級調(diào)處機構(gòu)。通過加強土地權(quán)屬爭議調(diào)處，加快推進集體土地所有權(quán)登記發(fā)證。

(二)完善鎮(zhèn)村規(guī)劃和鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，實現(xiàn)合理布局。

1．按照城市化發(fā)展指引政策和建立宜居城市的要求，優(yōu)化土地利用布局和主體功能區(qū)土地規(guī)劃。充分發(fā)揮規(guī)劃的導向作用，促進全市的土地利用圈層結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)布局的進一步完善。因地制宜地合理確定生態(tài)保護用地和建設(shè)用地的邊界，做到集體建設(shè)用地、耕地、農(nóng)田保護區(qū)布局合理，實現(xiàn)保障發(fā)展、保護資源、保持生態(tài)、和諧統(tǒng)一。

2．按照“結(jié)構(gòu)升級、集聚發(fā)展、節(jié)約高效”的原則，推動鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。合理確定農(nóng)民集中居住區(qū)的布局、規(guī)模。引導分散農(nóng)村居民點的適度集中歸并，集約節(jié)約用地。

(三)繼續(xù)做好耕地保護特別是基本農(nóng)田保護，維護農(nóng)民根本利益。

1．對耕地保護實行目標責任制和責任追究制管理。對區(qū)(縣級市)黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部保護耕地的情況進行考核，并通過簽訂責任書將控制和查處“兩違”(違法用地、違法建設(shè))的責任納入到鎮(zhèn)(街)和相關(guān)職能部門的政績考核和經(jīng)濟獎勵考核范圍內(nèi)。嚴格執(zhí)行《關(guān)于建立土地執(zhí)法共同責任機制的意見》(穗辦〔2009〕1號)，按照屬地管理的原則，落實地方黨委、政府及其派出機構(gòu)、相關(guān)職能部門和單位及其工作人員在土地執(zhí)法工作中的共同責任，對存在違法違規(guī)用地查處不力、驗收不過關(guān)、失職瀆職等行為的，依法依紀追究責任。

2．嚴格土地執(zhí)法監(jiān)察，早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處、早報告。完善國土資源執(zhí)法體制，充實市、區(qū)兩級國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍編制和經(jīng)費，加快建立多部門聯(lián)動執(zhí)法機制。建立我市的土地執(zhí)法監(jiān)督檢查和聯(lián)席會議制度，構(gòu)建以市紀檢監(jiān)察、國土房管、規(guī)劃、城管、建設(shè)、公安、發(fā)展改革、工商、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、供水、供電、供氣等部門，以及各區(qū)(縣級市)黨委、政府為主體的土地執(zhí)法共同責任網(wǎng)絡(luò)。建立市域范圍的土地監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，利用衛(wèi)星遙感影像、航空拍攝照片等信息手段加強動態(tài)巡查。

3．開辟耕地開發(fā)補充新途徑，確保耕地占補平衡。加強耕地保護特別是基本農(nóng)田保護工作，加大農(nóng)用地開發(fā)整理復墾力度，在做好調(diào)查統(tǒng)計的基礎(chǔ)上，推進25度以下宜農(nóng)坡地的開發(fā)整理工作。加強與省內(nèi)相關(guān)城市協(xié)作，多種形式開展易地補充開發(fā)耕地工作。

4．建立耕地保護利益激勵制度。建立健全基本農(nóng)田保護補償制度，按每年每畝200元補償標準實施，按照人均財力水平分類確定市、區(qū)(縣級市)負擔比例。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方針，通過財政、金融、稅收、社會保障、勞動就業(yè)等政策支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，積極落實國家現(xiàn)有有關(guān)稅收政策，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，從根源上杜絕違法用地。

(四)促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民收入。

1．鼓勵農(nóng)戶進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。鼓勵農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實行規(guī)模經(jīng)營。流轉(zhuǎn)期限3年以上，且單體連片經(jīng)營規(guī)模面積北部山區(qū)40畝以上的，其他地區(qū)50畝以上的，市、區(qū)(縣級市)財政各給予農(nóng)戶每年每畝一定數(shù)額的補助，對幫助農(nóng)戶成功流轉(zhuǎn)土地的村集體經(jīng)濟組織給予適當獎勵。具體由市農(nóng)業(yè)局牽頭制訂實施細則。

2．支持經(jīng)營主體開展規(guī)模經(jīng)營。一是對以土地承包經(jīng)營權(quán)入股所組建的農(nóng)民專業(yè)合作社，土地承包經(jīng)營權(quán)入股(或出資)面積50畝以上、并經(jīng)工商部門注冊登記、章程和各項制度齊全、運作規(guī)范、分配機制合理的，市農(nóng)業(yè)行政主管部門聯(lián)合市、區(qū)(縣級市)財政主管部門研究，給予每家一定金額的一次性補助。區(qū)(縣級市)和鎮(zhèn)(街)也應(yīng)給予一定的補助，具體由市農(nóng)業(yè)局牽頭制訂實施細則；二是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限3年以上，農(nóng)田連片經(jīng)營面積50畝以上的規(guī)模經(jīng)營主體，按照《關(guān)于規(guī)范*市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)配套設(shè)施用地管理的意見》(穗國房字〔2009〕156號)規(guī)定，允許使用適當比例土地作為配套設(shè)施用地。

3．加強對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的組織指導和管理。一是加強合同管理。流轉(zhuǎn)期限在1年以上的應(yīng)簽訂承包流轉(zhuǎn)合同，并報發(fā)包方和鎮(zhèn)(街)農(nóng)村土地承包管理部門備案，區(qū)(縣級市)農(nóng)業(yè)行政主管部門參照市農(nóng)業(yè)局制定的《*市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同》(示范文本)統(tǒng)一執(zhí)行。二是區(qū)(縣級市)和鎮(zhèn)(街)農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)加強農(nóng)村土地承包管理工作的力量，協(xié)助本區(qū)域農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)的土地根據(jù)相關(guān)條件設(shè)置經(jīng)營主體準入條件，并對經(jīng)營主體的資信情況、經(jīng)營能力、項目的可行性等進行審查，努力使引入的經(jīng)營主體和經(jīng)營項目有較高經(jīng)營水平和檔次。指導流轉(zhuǎn)合同簽訂、建立流轉(zhuǎn)臺帳和檔案、調(diào)解流轉(zhuǎn)矛盾糾紛。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)做好土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)和服務(wù)工作。在集中流轉(zhuǎn)、連片開發(fā)過程中，對個別不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，要出面協(xié)調(diào)，在承包方自愿的基礎(chǔ)上，可以采用本集體經(jīng)濟組織內(nèi)其他承包方的承包土地或集體經(jīng)濟組織的機動地與其互換等措施，保證土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

(五)挖掘農(nóng)村集體土地潛力，規(guī)范集體建設(shè)用地管理。

1．盤活閑置宅基地，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。開展全市宅基地利用現(xiàn)狀的清查摸底，建立宅基地退出機制，堅持可耕種土地不減、農(nóng)民自愿的原則，實現(xiàn)合理布局、集約節(jié)約用地，建設(shè)具有特色、功能分區(qū)合理的新型農(nóng)民集中居住區(qū)。鼓勵農(nóng)民以宅基地(村莊建設(shè)用地)按一定標準置換集居區(qū)住宅。將農(nóng)民原有布局分散、數(shù)量龐大、使用效率低下及閑置宅基地集中整理，復耕還田，實現(xiàn)耕地占補平衡以及土地的集約節(jié)約利用。對規(guī)劃用于集居區(qū)外的國有經(jīng)營性用地，通過招標、拍賣、掛牌等方式出讓，出讓收益安排用于鎮(zhèn)村的集居區(qū)飲水、道路、環(huán)境、衛(wèi)生、教育以及文化等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實改善農(nóng)民生活條件和居住環(huán)境。

2．發(fā)展生態(tài)旅游農(nóng)業(yè)的新模式，提高農(nóng)用地綜合利用效益。在不破壞土地耕作層的前提下，充分利用農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，整合周邊生態(tài)資源，因地制宜發(fā)展旅游業(yè)等輔助產(chǎn)業(yè)，形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)互動的經(jīng)營發(fā)展模式，激活農(nóng)村經(jīng)濟，提高農(nóng)民收入。

3．促進農(nóng)村集體建設(shè)用地合法流轉(zhuǎn)，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地管理。抓緊出臺《*市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》，規(guī)范、促進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。嚴格執(zhí)行各項建設(shè)項目用地定額標準，允許采取土地使用權(quán)作價入股、土地租賃、合資合作等多種方式依法流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)，在充分體現(xiàn)村民意愿的基礎(chǔ)上，明確流轉(zhuǎn)的條件、范圍，實行公開、公平、公正的流轉(zhuǎn)。完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)配套政策。市財政局牽頭會同有關(guān)部門研究制訂流轉(zhuǎn)涉及的政府非稅收入的征收管理規(guī)范性文件。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為土地所有者所取得的土地流轉(zhuǎn)收益，納入農(nóng)村集體財產(chǎn)統(tǒng)一管理，優(yōu)先用于本集體經(jīng)濟組織成員的社會保障支出。具體實施辦法由市勞動保障局牽頭會同有關(guān)部門制訂。強化用地全程監(jiān)管，通過發(fā)展改革委、建設(shè)、規(guī)劃、國土、勞動保障等多部門以及各區(qū)(縣級市)政府的聯(lián)動，將用地開發(fā)建設(shè)每個環(huán)節(jié)跟蹤管理到位。逾期不建設(shè)或其他行為導致土地閑置的，土地行政主管部門應(yīng)當責令改正，按照有關(guān)規(guī)定進行處理。

4．推進“城中村”和舊村改造。嚴格執(zhí)行《*市舊城更新和城中村改造總體方案》，堅持“政府主導、村為主體、利益歸村、一村一策”的方針，鼓勵村集體經(jīng)濟組織通過統(tǒng)籌拆除或功能置換、等量復建、適度增加公攤面積的方式推進“城中村”和舊村改造。按照改善人居環(huán)境、保護歷史文化資源和充分照顧改造村民合法利益相結(jié)合的原則，編制“城中村”和舊村改造項目實施規(guī)劃和方案。按照“修舊如舊、建新如故”的原則，對歷史文化街區(qū)和特別保護建(構(gòu))筑物實行改造。探索集體建設(shè)用地與住房保障相結(jié)合的新方法，在建成區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部等居住配套設(shè)施較成熟的區(qū)域，結(jié)合“城中村”和舊村改造，利用農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)民多余住房租賃等措施，增加保障型住房尤其是廉租住房供應(yīng)，確保農(nóng)村低保戶或無勞動能力的殘疾人家庭人均居住面積不低于當?shù)剞r(nóng)村的平均水平。研究制訂相關(guān)辦法，將“城中村”轉(zhuǎn)制居民納入城鎮(zhèn)住房保障體系。

(六)加快征地制度改革，建立征地保障新機制。

1．加強和改進留用地管理。抓緊出臺《*市農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展留用地管理辦法(試行)》。按照“集中留地、統(tǒng)籌利用”的原則，統(tǒng)一規(guī)劃留用地集中安置區(qū)，探索由區(qū)(縣級市)政府牽頭統(tǒng)籌經(jīng)營留用地的模式，提高留用地利用效益，增加農(nóng)民土地資產(chǎn)收益。靈活運用實物留地、物業(yè)補償、貨幣補償、參股經(jīng)營、等價置換、指標收購等多種模式，多渠道保障被征地農(nóng)民長久生計。加快解決全市歷史留用地問題，統(tǒng)籌集中新增建設(shè)用地指標優(yōu)先用于解決歷史問題，確保在2012年底前基本解決。根據(jù)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，引導有序利用經(jīng)濟發(fā)展用地。

篇2

關(guān)鍵詞 地表權(quán)；地下權(quán)；應(yīng)用模式；環(huán)境產(chǎn)權(quán)

中圖分類號 D922.6 文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104（2012）04-0118-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.04.020

土地作為特殊的自然資源包括地表、地下、地上三個部分，礦產(chǎn)資源依附于土地存在。礦產(chǎn)資源開發(fā)不可避免的涉及土地利用，而這當中又涉及許多復雜的權(quán)屬關(guān)系。其中，引申出的比較重要的概念是地表權(quán)與地下權(quán)。我國對地表權(quán)與地下權(quán)缺乏詳細的法律規(guī)定，在礦業(yè)法修改中對此也沒有形成統(tǒng)一的、清晰的認識。這其中比較棘手的問題是地表權(quán)與地下權(quán)權(quán)屬關(guān)系的界定，尤其是礦產(chǎn)資源開發(fā)中涉及到的土地流轉(zhuǎn)問題，該問題也是學術(shù)界、社會各界爭論的焦點和土地管理法修改的核心部分，但學術(shù)界缺乏對此問題的系統(tǒng)探討。文章將對地表權(quán)和地下權(quán)概念、應(yīng)用模式及相關(guān)問題進行探討，以彌補這方面研究的不足。

1 地表權(quán)、地下權(quán)的相關(guān)法律概念及界定

引入地表權(quán)、地下權(quán)概念的相關(guān)法律背景是模糊的，原因是圍繞土地立體構(gòu)成而形成的法律概念并沒有達成共識。在土地兩種基本權(quán)利即土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，學者們針對土地空間利用提出一系列概念：空間權(quán)、地上權(quán)、地下空間使用權(quán)、土地空間權(quán)、空間利用權(quán)、空間基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、地役權(quán)、永佃權(quán)等。以上概念界定混亂使得地表權(quán)、地下權(quán)的具體界定較為困難。

其中，空間權(quán)（Air Rights）是基于土地的立體構(gòu)成的屬性而提出的，但是，空間權(quán)的概念卻并不統(tǒng)一。學術(shù)界對空間權(quán)的概念界定主要集中在以下三點：第一，空間權(quán)是土地所有權(quán)和土地使用權(quán)概念的延伸，指公民或法人對土地表面上下一定范圍內(nèi)的空間支配權(quán)；第二，空間權(quán)指對在法律規(guī)定的范圍內(nèi)土地表面上下的空間利用權(quán)，具有排他性；第三，空間權(quán)屬于不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)的一種，指于空中或地中橫切一斷層所享有的權(quán)利。在空間權(quán)法律屬性、定位不清的前提下，圍繞土地空間利用，學者們延伸出土地空間權(quán)、空間利用權(quán)、空間基地使用權(quán)等概念。實際上，土地空間權(quán)與空間權(quán)在概念上是相同的，只是稱謂不同而已。而以王利明為代表的學者將“空間利用權(quán)”視為空間權(quán)的重要內(nèi)容，并闡述為：“空間利用權(quán)是指權(quán)利人在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，利用地表上下一定范圍內(nèi)的空間，并排除他人干涉的權(quán)利”，“所謂空間利用權(quán)，是指對于地上和地下的空間依法進行利用的權(quán)利”［1］；梁慧星在《中國物權(quán)法草案建議稿》中將空間權(quán)視為“空間基地使用權(quán)”，所謂空間基地使用權(quán)“是指在地上或者地下一定的三維閉合空間所設(shè)立的基地使用權(quán)”，它是基地使用權(quán)中的一種［2］。

以上都是基于土地立體構(gòu)成而形成的空間權(quán)概念，針對空間權(quán)的定義不統(tǒng)一。當然也有學者對土地的空間權(quán)利分層進行定義，如地上權(quán)、地下空間使用權(quán)等。徐國棟在《綠色民法典》中對地上權(quán)的定義為：“以在他人土地的地上或地下設(shè)置建筑物或其他工作物為目的的使用土地，并且可以轉(zhuǎn)讓或繼承的權(quán)利，為地上權(quán)。”［3］中國臺灣“最高法院”1985年對地上權(quán)的定義為：“凡以在他人土地上有建筑物為目的的而使用其土地者，不論建筑物系直接或間接的與土地接觸，均得設(shè)定為地上權(quán)”。有學者也將地上權(quán)進一步分為：空間地上權(quán)、地下地上權(quán)及其延伸概念如“普通地上權(quán)”、“區(qū)分地上權(quán)”等，可見地上權(quán)的概念是比較寬泛的，指的是地上物的使用權(quán)而不是所有權(quán)。至于地下空間使用權(quán)，按照梁慧星等的定義：地下空間使用權(quán)是指權(quán)利人依法利用地表以下一定范圍的空間并排除他人干擾的權(quán)利，就性質(zhì)而言，地下空間使用權(quán)應(yīng)屬于不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)［4］。在以德、法為代表的大陸法系國家中，地下空間使用權(quán)依附于土地所有權(quán)，且有“地下空間所有權(quán)”這一概念，而在英美法系中，將空間權(quán)從土地所有權(quán)中分離出來，形成一種獨立的財產(chǎn)權(quán)。

另外，還有地役權(quán)、永佃權(quán)等概念。地役權(quán)起源于羅馬法，謝在全指出：“地役權(quán)是以他人土地為自己土地提供便宜之權(quán), 故地役權(quán)是在他人土地上存有負擔, 以提高自己土地價值之權(quán)利”［5］。 2007年我國《物權(quán)法》正式出臺，地役權(quán)首次在《物權(quán)法》中出現(xiàn)。梅因在《古代法》中指出“永佃權(quán)( Emphyteusis)”概念來自于希臘語，證明遠在古希臘時期永佃權(quán)已具雛形。它是一項他物權(quán)，是用支付租金的辦法長期永久地使用、收益、處分他人不動產(chǎn)的權(quán)利［6］。

總之，圍繞土地立體構(gòu)成的空間權(quán)利是錯綜復雜的，且在以上概念不統(tǒng)一的情形下，清晰地界定地表權(quán)與地下權(quán)、理順其理論脈絡(luò)是比較困難的，在實踐中，需要考慮我國的具體情況。在下文中我們將詳細討論。

2 地表權(quán)、地下權(quán)概念及應(yīng)用問題

我國目前對地表權(quán)與地下權(quán)沒有統(tǒng)一的定義。礦產(chǎn)資源開發(fā)中涉及到土地地表的使用，觸及到地表權(quán)與地下權(quán)問題，然而從法律視角來看，我國對地表權(quán)、地下權(quán)問題的涉及是零散且沒有針對性的定義，況且以上概念的混亂使用也使得地表權(quán)、地下權(quán)問題更為復雜。按照《商業(yè)詞典》對地表權(quán)和地下權(quán)的定義：地表權(quán)指的是土地所有者對土地以外或以上及水、地下中（除去礦產(chǎn)資源以外）的部分的所有權(quán)。地下權(quán)定義為礦業(yè)權(quán)。從《商業(yè)詞典》對地表權(quán)的定義來看，地表權(quán)實際上是一種所有權(quán)，基于所有權(quán)派生出來的權(quán)利應(yīng)該內(nèi)含土地使用權(quán)、地上權(quán)、地下空間使用權(quán)等除去礦業(yè)權(quán)部分的權(quán)利，它是較為寬泛的概念。而地下權(quán)指的是礦業(yè)權(quán)，與地下空間使用權(quán)類似但卻并不相同，地下權(quán)概念的提出針對的是礦產(chǎn)資源開采權(quán)利，而地下空間使用權(quán)是基于土地屬性而提出的一種土地使用權(quán)，相比之下，前者是較為狹義的概念。

將地表權(quán)概念具體到我國實踐中是需要具體分析的。地表權(quán)概念是涵蓋了除去礦產(chǎn)資源所有權(quán)之外的部分的所有權(quán)，這種定義不適合我國具體國情。地表權(quán)的這種定義是與資本主義國家的私有概念緊密相連的。在西方國家，礦產(chǎn)資源國有化是近年來發(fā)展的趨勢，因此，其在強調(diào)地表權(quán)的所有概念的時候排除礦產(chǎn)資源部分，其他部分實際上與私有制度相符。作為有特色社會主義制度的中國而言，不能硬套此種概念，而應(yīng)在借鑒其精華的基礎(chǔ)上為我所用。在我國憲法第9條中規(guī)定，自然資源包括水流、礦產(chǎn)資源歸國家所有，而在土地所有制上，卻存在兩種形式：國家所有、集體所有，兩種制度形式并存的現(xiàn)狀使得地表權(quán)、地下權(quán)概念應(yīng)用應(yīng)區(qū)別于其他國家。

地下權(quán)是針對礦產(chǎn)資源開發(fā)而提出來，是狹義的概念。廣義的地下權(quán)應(yīng)屬于空間權(quán)的一種，包括地下基地建設(shè)權(quán)等空間使用權(quán)利。在我國法律、法規(guī)中并沒有對地下權(quán)進行細致的區(qū)分。如果按照狹義的概念去分析地下權(quán)，仍然有許多問題是需要討論的。按照地下權(quán)的定義來看，地下權(quán)即礦業(yè)權(quán)包括探礦權(quán)和采礦權(quán)，這本身是需要界定的問題。探礦權(quán)是一種對礦產(chǎn)資源進行勘查的權(quán)利，本身不涉及對礦產(chǎn)資源處分這一環(huán)節(jié)，這與采礦權(quán)在本質(zhì)上是有區(qū)別的。采礦權(quán)涉及到對礦產(chǎn)資源的實際處分，與其將地下權(quán)定義為礦業(yè)權(quán)，不如將其定義為采礦權(quán)，這樣才不會產(chǎn)生地下權(quán)運用的混亂。

在礦產(chǎn)資源開發(fā)中必然涉及到地表權(quán)與地下權(quán)矛盾問題。這其中有三點問題是需要特別考慮的：一是地表權(quán)與地下權(quán)應(yīng)用模式問題：相統(tǒng)一抑或相分離。二是地表權(quán)與地下權(quán)涉及的相關(guān)產(chǎn)權(quán)界定問題：地表權(quán)該如何具體界定、地表權(quán)與地下權(quán)中的環(huán)境產(chǎn)權(quán)歸屬及環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定、地表權(quán)權(quán)利主體和地下權(quán)權(quán)利主體界定以及地表權(quán)、地下權(quán)涉及的產(chǎn)權(quán)范圍、界限問題等。三是地表權(quán)與地下權(quán)中涉及的利益分成問題。以下是針對這三個層面的初步探討：

各國對地表權(quán)與地下權(quán)的權(quán)屬關(guān)系主要有三種模式：一是以英美為代表的地表權(quán)、地下權(quán)相統(tǒng)一模式。實施這種模式的國家實行土地私有制，擁有土地的權(quán)利人即是礦產(chǎn)資源的所有者。在這種模式下，土地所有者是礦產(chǎn)資源所有者，但是不能排除其他權(quán)利人開采礦產(chǎn)資源的權(quán)利，實行的是以利用為核心的開發(fā)模式，而不是將所有權(quán)置于產(chǎn)權(quán)的核心。這是典型的私有制模式，其強化財產(chǎn)概念，將各個權(quán)利人視為獨立的交易主體。實施兩權(quán)合一的好處是可以減少礦產(chǎn)資源開發(fā)中的利益紛爭，但是也有其弱點：兩權(quán)合一是典型的私有模式，雖然減少了礦產(chǎn)資源開發(fā)中的利益紛爭，但是為私利服務(wù)的同時，忽略了礦產(chǎn)資源整體調(diào)配，在現(xiàn)實中私人利益很難與公共利益相統(tǒng)一。二是以德、法等為代表的地表權(quán)與地下權(quán)相分離的模式。實施這種模式的國家，礦產(chǎn)資源歸國家所有，但是礦業(yè)權(quán)主體私人化、土地私有，因此，兩權(quán)分離是為了兼顧礦產(chǎn)資源開發(fā)利益的宏觀調(diào)控與私人權(quán)益實現(xiàn)。實施這種模式的國家，大部分為實施大陸法系的國家，其將所有權(quán)置于產(chǎn)權(quán)的核心，所有權(quán)是，使用權(quán)、占用權(quán)等其他權(quán)利是所有權(quán)的派生權(quán)利。這種模式的好處是可以宏觀調(diào)控礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用，但是弱點是將地表權(quán)與地下權(quán)對立起來，導致礦產(chǎn)資源開發(fā)的利益紛爭。三是以南非為代表的兩權(quán)有限結(jié)合模式。李國平等［7］指出南非在某些地區(qū)允許地表權(quán)、地下權(quán)相統(tǒng)一，但是大部分地區(qū)由于存在土地私有與礦產(chǎn)資源州政府所有的兩種對立的所有制度，實行地表權(quán)與地下權(quán)分離制度。南非地表權(quán)與地下權(quán)權(quán)屬關(guān)系具有靈活性，但是也有其弊端，制度形式不統(tǒng)一，法律及政策實施很難協(xié)調(diào)。

地表權(quán)與地下權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定是一個復雜的問題。在英美法系國家大部分實行的是礦權(quán)從屬于地權(quán)制度，因此，不存在地表權(quán)與地下權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定問題；在德、法等大陸法系國家有著油氣等重要礦產(chǎn)對地權(quán)的優(yōu)先制度，減少了產(chǎn)權(quán)界定的麻煩。而在我國地表權(quán)的界定是需要具體分析的。地表權(quán)涉及土地所有權(quán)及其派生的土地使用、占有、支配的權(quán)利和土地生態(tài)環(huán)境利用如水資源利用等形成的環(huán)境權(quán)。其中，環(huán)境權(quán)是一個較為籠統(tǒng)的概念，原因是其概念屬性的天然擴張性，不論環(huán)境權(quán)主體抑或環(huán)境權(quán)內(nèi)容都是較為寬泛的。前者涉及我國土地所有權(quán)及其派生權(quán)利的界定，尤其重要的是農(nóng)村集體所有土地的產(chǎn)權(quán)界定。后者界定是比較復雜的，在我國自然資源歸國家所有，按照我國所有權(quán)在產(chǎn)權(quán)中的核心地位，水權(quán)等環(huán)境權(quán)應(yīng)歸為國家所有，但是，由于自然萬物都在普遍的聯(lián)系中，環(huán)境權(quán)的利用涉及各種利益主體，包括環(huán)境污染的主體及環(huán)境污染受害者，因此環(huán)境權(quán)的歸屬應(yīng)在具體情況下，具體討論。就環(huán)境權(quán)而言，非常清楚地界定幾乎是不可能的。但是，有必要在兩種制度形式的基礎(chǔ)上，劃定環(huán)境權(quán)的范圍，給予利益主體環(huán)境權(quán)利界限，這樣做的目的是為了約束排污主體的排污行為，減少對生態(tài)環(huán)境的損害。因此，我們認為應(yīng)該在清晰地界定土地農(nóng)村集體所有與國家所有的基礎(chǔ)上，劃定礦產(chǎn)資源開發(fā)中的利益主體環(huán)境權(quán)范圍，使得各方利益在博弈中達到均衡。至于環(huán)境產(chǎn)權(quán)的歸屬，大多文獻將歸屬對象分為排污者、受害者，然后進行比較分析［8］，但是究竟將環(huán)境產(chǎn)權(quán)歸于哪一方尚需討論。

在地表權(quán)與地下權(quán)應(yīng)用模式明確、相關(guān)產(chǎn)權(quán)界定清晰的情況下，核心問題是如何協(xié)調(diào)各權(quán)利主體的利益關(guān)系以達到帕累托有效率的結(jié)果。首先，從外部成本的視角來看，礦產(chǎn)企業(yè)開采礦產(chǎn)資源會造成土地地質(zhì)構(gòu)造損害及環(huán)境污染等生態(tài)破壞，在這種情況下，如何進行環(huán)境優(yōu)化治理，如何分配環(huán)境產(chǎn)權(quán)以協(xié)調(diào)各方利益，達到社會福利最優(yōu)是實現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)有序進行、經(jīng)濟與社會穩(wěn)定健康運行的重大問題。其次，地下權(quán)尤其是采礦權(quán)涉及到礦產(chǎn)資源的實際處分權(quán)，涉及到礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)權(quán)益維護問題，在保障礦產(chǎn)資源開發(fā)的前提下，如何提高開發(fā)效率從而實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的優(yōu)化利用是需要考慮的問題。再次，礦產(chǎn)資源開發(fā)還涉及到地表權(quán)權(quán)利主體的補償問題。礦產(chǎn)資源依附于土地之中，礦產(chǎn)資源的開發(fā)也必然涉及到土地地表的利用，這會造成地表損害、建筑物塌陷、種植物損失、噪音破壞、大氣污染等一系列負面影響，因此建立有效的補償機制是礦產(chǎn)資源開發(fā)順利進行的前提。

3 中國地表權(quán)與地下權(quán)應(yīng)用模式及探討

由于我國土地二元所有制特征，礦產(chǎn)資源開發(fā)必然涉及到地表權(quán)與地下權(quán)沖突問題，主要表現(xiàn)為礦產(chǎn)資源開發(fā)中涉及到的農(nóng)村集體所有土地征用問題。我們將分以下情形對地表權(quán)與地下權(quán)權(quán)屬關(guān)系進行討論：

情形一 兩種所有制下地表權(quán)與地下權(quán)相統(tǒng)一

在這種情形下，土地所有者也即礦業(yè)權(quán)主體。農(nóng)村集體土地所有者也即擁有依附于其土地之上的礦產(chǎn)資源的開采權(quán)利。如果實施這種模式主要存在以下幾個問題：一是我國憲法及礦產(chǎn)資源法規(guī)定礦產(chǎn)資源一律為國家所有，因此礦業(yè)權(quán)主體只能是通過國家審批的方式指定，雖然農(nóng)村集體擁有土地所有權(quán)但是其并不擁有依附于其土地之上的礦產(chǎn)資源，這兩種對立的所有權(quán)必然會產(chǎn)生矛盾。暫且拋開農(nóng)村集體是否具備開采礦產(chǎn)資源的設(shè)備條件、技術(shù)條件等硬件和軟件設(shè)施，農(nóng)村集體也會根據(jù)其土地情況不予開采或基于利益過度開采，造成礦產(chǎn)資源的浪費。由于農(nóng)村集體與國家視界不同，二者對礦產(chǎn)資源開發(fā)的關(guān)注點不同，很難協(xié)調(diào)二者間的利益。英美法系的大部分國家實行地表權(quán)與地下權(quán)相統(tǒng)一的政策，原因是這種制度建立在土地私有制的基礎(chǔ)上。況且英美法系中的產(chǎn)權(quán)理念是以“利用”為核心，不是“所有”為核心，即其法律允許其他權(quán)利主體開采礦產(chǎn)資源，且賦予其并行的權(quán)利，而不是依附于所有權(quán)，在地表權(quán)與地下權(quán)問題上爭議較小。但是，我國是不同的，我國的法律體系以德法為代表的大陸法系為標桿，產(chǎn)權(quán)的核心是所有權(quán)，如果我國效仿英美法系的國家實行地表權(quán)與地下權(quán)相統(tǒng)一，那么就意味著擁有土地所有權(quán)的主體也擁有礦產(chǎn)資源開發(fā)的權(quán)利，排斥其他權(quán)利主體對礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，這不利于礦業(yè)權(quán)市場及土地市場的有效運轉(zhuǎn)。二是農(nóng)村集體作為礦業(yè)權(quán)主體本身是不合理的。礦業(yè)權(quán)主體應(yīng)具備礦產(chǎn)資源開發(fā)的各種條件，如技術(shù)條件、設(shè)施條件、安全條件等一系列保障礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)權(quán)益、環(huán)境保護的軟硬條件，而農(nóng)村集體大多并不具備此專業(yè)條件。因此，這種情形的地表權(quán)與地下權(quán)設(shè)定模式是不符合我國國情的。

情形二 兩種所有制下地表權(quán)與地下權(quán)相分離

我國目前實施的是這種模式。從根本上來講，兩權(quán)分離是符合我國國情的。因為作為社會主義國家，我國的所有權(quán)意識占統(tǒng)治地位，其它權(quán)利是所有權(quán)的派生權(quán)利，處于從屬地位。礦業(yè)權(quán)是在礦產(chǎn)資源所有權(quán)基礎(chǔ)上派生出的權(quán)利，實質(zhì)上是所有權(quán)功能的分割。兩權(quán)分離是符合我國意識形態(tài)的一種模式。但是，我國在兩權(quán)分離情況下的具體做法是存在問題的：

一是農(nóng)村集體作為土地擁有者的地位沒有得到應(yīng)有的尊重。《憲法》規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，而在礦產(chǎn)資源開發(fā)中，國家解決農(nóng)村土地供給的方式是強制性的征地方式，這意味著國有大于集體所有，二者的地位是主與次之分，造成農(nóng)村集體作為土地所有者在征地中的大量利益損失，產(chǎn)生一系列的社會問題，影響了社會穩(wěn)定。

二是礦業(yè)權(quán)主體行政審批問題嚴重。如我國采礦權(quán)與探礦權(quán)的獲得實行行政許可證制度，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》（1994）第五條指出“國家對礦產(chǎn)資源的勘查、開采實行許可證制度。勘查礦產(chǎn)資源，必須依法申請登記，領(lǐng)取勘查許可證，取得探礦權(quán)；開采礦產(chǎn)資源，必須依法申請登記，領(lǐng)取采礦許可證，取得采礦權(quán)?！边@是一種典型的公權(quán)與私權(quán)混合的法律條款，我國目前并沒有對二者的清晰界定。在實踐中，往往會出現(xiàn)公權(quán)侵犯私權(quán)的現(xiàn)象：如礦業(yè)權(quán)的法律地位沒有充分體現(xiàn)，出現(xiàn)一旦存在問題即吊銷礦業(yè)權(quán)許可證的不合理現(xiàn)象，使得本來屬于私人財產(chǎn)權(quán)的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)為國家所有。這種礦業(yè)權(quán)與行政許可證捆綁在一起的做法使得我國礦業(yè)權(quán)問題更為復雜，本來礦業(yè)權(quán)就界定不清晰，再加上礦業(yè)權(quán)與行政許可證之間的界限模糊使得我國礦業(yè)權(quán)市場化進程放慢了腳步，在實踐中產(chǎn)生許多的權(quán)利沖突。況且我國現(xiàn)在的礦產(chǎn)資源法律、法規(guī)并沒有給礦業(yè)權(quán)充分的立法支撐，對礦業(yè)權(quán)許可證的吊銷的規(guī)定也是模糊不清的。

三是礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)權(quán)益沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)。這主要表現(xiàn)在我國礦產(chǎn)資源開發(fā)中的稅費體制及礦業(yè)權(quán)價款征收的混亂上。首先，我國法律條文并沒有對資源稅的清晰界定，只規(guī)定了資源稅的征收原則：“普遍征收，級差調(diào)節(jié)”，可見資源稅的征收實質(zhì)上是受到馬克思級差地租理論的影響，目的是為了調(diào)節(jié)級差收益。但是，此種原則在實踐中卻表現(xiàn)出另一種形式，表現(xiàn)在法律條文上是對我國所有的礦產(chǎn)資源征收資源稅，不論是優(yōu)質(zhì)的還是劣質(zhì)的，如我國根據(jù)不同的礦產(chǎn)資源等級確定了不同的資源稅率。這樣資源稅的征收在級差調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上也暗含著對礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)收益的體現(xiàn)，也即國家對礦產(chǎn)資源所有權(quán)的絕對收益，這與級差調(diào)節(jié)的原則是不一致的。資源稅的征收實質(zhì)上具有兩重屬性：一是調(diào)節(jié)級差收益；二是調(diào)節(jié)絕對收益，部分實現(xiàn)國家所有權(quán)收益。這種定位的模糊和不清晰使得資源稅的征收處于比較尷尬的地位。其次，礦產(chǎn)資源補償費的初衷是對國家出資的礦產(chǎn)資源勘查予以補貼，《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》第十一條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源補償費納入國家預(yù)算，實行專項管理，主要用于礦產(chǎn)資源勘查”，然而，礦產(chǎn)資源法規(guī)定礦產(chǎn)資源補償費是由采礦權(quán)人繳納，這是一種礦產(chǎn)資源所有權(quán)收益的體現(xiàn)，因此，礦產(chǎn)資源補償費的法律界定也是錯位的。在法律上的界定混亂帶來了一系列問題，如導致人們誤以為礦產(chǎn)資源補償費就是實現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)收益的一種手段，相當于西方國家的權(quán)利金概念，而實際上我國的礦產(chǎn)資源補償費率卻遠遠低于西方國家的權(quán)利金率，導致國家利益的損失。再次，礦業(yè)權(quán)價款征收混亂。我國的礦業(yè)權(quán)價款包括探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款兩種，它們的出現(xiàn)來自于1998年2月國務(wù)院的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》?！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十三條規(guī)定：“申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的區(qū)塊的探礦權(quán)，探礦權(quán)申請人除依照本辦法第十二條的規(guī)定繳納探礦權(quán)使用費外，還應(yīng)當繳納經(jīng)評估確認的國家出資勘查形成的探礦權(quán)價款；探礦權(quán)價款按照國家有關(guān)規(guī)定，可以一次繳納，也可以分期繳納”。同時《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第十條規(guī)定：“申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的采礦權(quán)的，采礦權(quán)申請人除依照本辦法第九條還應(yīng)當繳納經(jīng)評估確認的國家出資勘查形成的采礦權(quán)價款；采礦權(quán)價款按照國家有關(guān)規(guī)定，可以一次繳納，也可以分期繳納”，可以看出，采礦權(quán)價款和探礦權(quán)價款都是政府作為勘探工程的投資者而向礦業(yè)權(quán)人所收取的地質(zhì)勘查成果補償費，是對政府前期勘探投入的補償。然而人們對“稅費”概念的誤解進一步延伸到了礦業(yè)權(quán)價款上，將其視為實現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)收益的手段，在實踐操作中雖然部分體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)收益，但是卻進一步掩蓋了本質(zhì)問題：國家所有權(quán)收益的實現(xiàn)并沒有充分的界定和說明。這種混亂的有償使用制度為我國礦業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。

四是礦產(chǎn)資源開發(fā)中的環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定不清晰。在我國礦產(chǎn)資源法中有關(guān)于采礦權(quán)主體關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)中的責任與義務(wù)，其中涉及到采礦權(quán)主體有保護環(huán)境的義務(wù)。但是，法律、法規(guī)過于宏觀、形式化，對礦產(chǎn)資源開發(fā)中的環(huán)境權(quán)界定缺乏詳細的條文。法律、法規(guī)在這方面的缺陷，導致礦產(chǎn)資源開發(fā)中生態(tài)破壞現(xiàn)象嚴重，且缺乏有效的約束和治理機制。主要原因是環(huán)境權(quán)主體不明確、環(huán)境權(quán)范圍劃定不清和政府的監(jiān)督治理不到位。

總之，兩種所有制下地表權(quán)與地下權(quán)相分離是與我國的意識形態(tài)息息相關(guān)的。但是我國在具體的權(quán)利行使中卻出現(xiàn)了許多矛盾和問題。如何在現(xiàn)有模式的基礎(chǔ)上進一步完善地表權(quán)與地下權(quán)制度體系，避免不必要的損失和糾紛是需要探討和摸索的問題。

情形三 兩種所有制下地表權(quán)與地下權(quán)有限結(jié)合模式

在這種情形下，部分執(zhí)行地表權(quán)和地下權(quán)相統(tǒng)一的模式。在我國，尤其是礦產(chǎn)資源開發(fā)中涉及到農(nóng)村土地所有者權(quán)益的部分理論上是需要兩權(quán)合一的。因為，既然農(nóng)村集體作為土地擁有者，而礦產(chǎn)資源又依附于土地，從土地屬性來看，農(nóng)村集體應(yīng)該為此部分礦產(chǎn)資源的所有者。但這又會造成法理上的沖突，即與礦產(chǎn)資源，不論地表還是地下，一律歸國家所有的憲法規(guī)定有矛盾，如果農(nóng)村集體完全擁有土地（包括地表、地下和地上），那就需要從根本上解決我國的法律架構(gòu)，很明顯，這不是合理的方法。

但是，礦產(chǎn)資源開發(fā)必然觸及到土地所有者利益。如果不給予土地所有者合理的補償，那么礦產(chǎn)資源開發(fā)中的矛盾和問題就不會得到根本解決。因此，解決的方式可以按照給予農(nóng)村集體合理的補償?shù)乃悸愤M行。一是可以讓農(nóng)村集體作為土地所有者享有一定比例的礦產(chǎn)資源開發(fā)收益。農(nóng)村集體可以參與到礦產(chǎn)資源開發(fā)的實踐中，這樣可以照顧農(nóng)村集體作為土地所有者的權(quán)益。二是理順國家征地制度所帶來的價格機制扭曲，使得農(nóng)村土地在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中得到合理的價格補償。

綜合比較以上三個情形，我們可以看出我國適用于第二種情形，但是在第二種情形下，我國在具體的實踐中卻存在若干問題。情形三可以給我們一個很好的啟迪：只有在礦產(chǎn)資源開發(fā)中給予土地所有者以合理的土地流轉(zhuǎn)補償才能減少礦產(chǎn)資源開發(fā)中的矛盾和問題。其中有兩個思路是需要我們思考的：一是使農(nóng)村集體參與到礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分成中，維護農(nóng)村集體的土地所有者權(quán)益。二是在現(xiàn)有的征地制度下，理順價格機制，建立有效的土地流轉(zhuǎn)市場，在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中，給予土地所有者以合理的價格補償。

4 主要問題及進一步探討

憲法規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有，而農(nóng)村土地所有者的具體界定卻很模糊。在《民法通則》、《農(nóng)村土地承包法》等法律、法規(guī)中有著將農(nóng)村土地界定為兩級或三級農(nóng)民集體所有的規(guī)定，看似較為清晰的規(guī)定，實則為農(nóng)村土地所有者界定蒙上了模糊紙。在我國大部分地區(qū)，農(nóng)地所有權(quán)實際上受到地方官員的操控，而農(nóng)民作為土地擁有者擁有的所有權(quán)權(quán)限沒有充分體現(xiàn)出來。因此，有學者提出將農(nóng)村集體所有這一制度形式撤銷，改為土地一律歸國家所有。但是，問題是如果將農(nóng)村土地收為國有，這涉及到我國農(nóng)村土地制度的根本，稍有不慎，就會產(chǎn)生因征用引起的社會不穩(wěn)定。因此，只能采取較為穩(wěn)妥的、漸進的方式改革農(nóng)村集體所有制度，明確農(nóng)地所有者，并使農(nóng)村集體作為土地所有者的權(quán)限體現(xiàn)出來。

我國礦產(chǎn)資源開發(fā)中的“稅費并存”制度具有不合理性：二者法律界定與實踐應(yīng)用中的錯位掩蓋了礦產(chǎn)資源開發(fā)中國家所有權(quán)權(quán)益的應(yīng)有體現(xiàn)。因此，改革礦產(chǎn)資源開發(fā)中的稅制結(jié)構(gòu)勢在必行。首先需要對各種稅種的法律定位界定清楚，在具體的實踐操作中，應(yīng)嚴格按照法律定位實行以避免稅制的混亂。其次，完善礦產(chǎn)資源開發(fā)的監(jiān)管制度，充分維護礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)權(quán)益。在稅制結(jié)構(gòu)完善的基礎(chǔ)上做到責任分明、分工到位、懲罰分明。再次，建立有效的環(huán)境成本評估機制，將礦產(chǎn)資源開發(fā)的外部成本內(nèi)部化到礦產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)成本中去，以達到保護環(huán)境的目的。

解決征地問題的核心是利益合理分配。在我國，國家征用農(nóng)村集體所有土地，給予一定的經(jīng)濟補償，在農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國家所有后，國家再以出讓、計劃配置等方式將土地劃撥、轉(zhuǎn)讓出去，國家享有土地流轉(zhuǎn)的收益。這種扭曲的土地價格體系鼓勵了地方政府對農(nóng)村土地征用的積極性，同時導致大量的社會矛盾和問題。只有合理地評估土地轉(zhuǎn)讓價格，使得土地所有者利益得到充分考慮，才能使得土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓得以順利進行。

如何有效解決礦產(chǎn)資源開發(fā)中的環(huán)境污染是亟需解決的問題。應(yīng)合理分配環(huán)境產(chǎn)權(quán)，以市場為基礎(chǔ)調(diào)節(jié)排污者與受害者之間的利益關(guān)系。究竟將環(huán)境產(chǎn)權(quán)分配給誰才能達到帕累托有效的結(jié)果需要進一步討論。同時也需要一個有效的環(huán)境監(jiān)管機制，政府的角色定位、政府作用的發(fā)揮是一重要環(huán)節(jié)，因為市場運行的盲目性會導致“市場失靈”。政府是解決環(huán)境問題的最有效途徑之一［9］。一方面要求政府切實執(zhí)行司法工作，推進依法治國進程；另一方面，在調(diào)動公眾參與環(huán)境治理的積極性的基礎(chǔ)上，履行好保護環(huán)境的公共服務(wù)職責。

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Concepts and Application Patterns of Surface and Underground Rights and Their Related Analysis

SONG Wenfei1 LI Guoping1 HAN Xianfeng2

(1.School of Economics & Finance, Xi’an Jiaotong University, Xi’an Shaanxi 710061, China，

2. School of Economics & Management, Northwest University, Xi’an Shaanxi 710127, China)

Abstract

Based on the investigation into some legal concepts related to surface and underground rights, this paper presents the definition complexity of those concepts, makes use of the definitions of those concepts with Commercial Dictionary, and discusses the application patterns of surface and underground rights, the related definition of ownership and the existed problems when unitary ownership of mineral resources and dualistic ownership of land coexist in China. The application patterns mentioned above are investigated in three cases, and it is concluded that the separation pattern of surface and underground rights complies with the national conditions of China, but there are some problems in the implementation process, such as less respects towards the statue of land ownership by community in rural areas, serious problems existing in administrative approval process of the main body for mining rights, and less regards to the national ownership of mineral resources as well as no clear definition about environmental property in the mining process of mineral resources. Two ideas are put forward in the discussion: the first is the revenuesharing model regarding the rural collective participation in the mining process of mineral resources; the second is about the rationalization of the price mechanism, establishment of effective land transfer market, and the price compensation made to the land owners in the land transfer process. In the end, this paper conducts some corresponding analysis and

篇3

一、總體要求和目標

（一）指導思想

以“xx大”精神為指導，以人的城鎮(zhèn)化為核心，以京津冀協(xié)同發(fā)展為引領(lǐng)，以“雜技之鄉(xiāng)、綠色吳橋”為科學定位，堅持城市建設(shè)、城市管理、城市經(jīng)營“三城統(tǒng)籌”，以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)、規(guī)劃為龍頭、重點建設(shè)項目為突破、精細化管理為保障，推動人口向城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)、居住向社區(qū)、土地向規(guī)模經(jīng)營集中，努力實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)就業(yè)、規(guī)劃設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、文化體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展，為建設(shè)“綠色、生態(tài)、舒緩、宜居”新吳橋提供重要支撐，全力打造富有文化內(nèi)涵生態(tài)宜居舒緩型的雜技文化旅游名城。

（二）基本原則

一是堅持以人為本，和諧推進。把改善民生作為推動城鎮(zhèn)化的出發(fā)點和落腳點，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，著力提升城鎮(zhèn)宜居宜業(yè)水平，全面實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，努力提高城鄉(xiāng)文明程度，真正實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。

二是堅持規(guī)劃引導，優(yōu)化布局。充分發(fā)揮近京津、環(huán)渤海區(qū)位優(yōu)勢，利用土地、人力和產(chǎn)業(yè)園區(qū)積極吸引京津資源。推進城鎮(zhèn)規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃有效銜接，確保城鎮(zhèn)空間布局、項目布局、產(chǎn)業(yè)布局高度統(tǒng)一，形成包含小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)在內(nèi)的三級城鎮(zhèn)體系。

三是堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，分類指導。推動城鎮(zhèn)化和工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)互動融合發(fā)展，城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。根據(jù)XX縣資源環(huán)境、承載能力和獨有的雜技文化底蘊，突出特色開展城鎮(zhèn)化工作。

四是堅持改革創(chuàng)新，破解難題。把深化重點領(lǐng)域改革作為推動城鎮(zhèn)化的突破口，推行戶籍制度、土地制度、保障制度改革，破解阻礙人口流動、資產(chǎn)流轉(zhuǎn)和城鎮(zhèn)化進程的瓶頸問題，構(gòu)建有利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策體系和機制。

五是堅持文化傳承，生態(tài)文明。將運河文化、雜技文化等地方特色文化和歷史傳承融入到城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設(shè)。把生態(tài)文明建設(shè)融入城鎮(zhèn)化全過程，強化環(huán)境保護和生態(tài)修復，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。

（三）發(fā)展目標

到20xx年，縣域城鎮(zhèn)化率力爭達到43%，城鎮(zhèn)人口達到13.5萬人。到20xx年，城鎮(zhèn)化率力爭達到46%，城鎮(zhèn)人口達到15萬人。到20xx年，城鎮(zhèn)化率力爭達到52%，城鎮(zhèn)人口達到17萬人。中心城區(qū)帶動能力顯著增強，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施顯著改善，城鎮(zhèn)居民生活品質(zhì)和文明水平顯著提高。建立起促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策體制，縣域城鎮(zhèn)化水平每年提高2個百分點。

二、主要任務(wù)

（一）有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

1、改革人口落戶制度。按照“自愿、分類、有序”的原則實施差別化落戶政策，以合法穩(wěn)定職業(yè)或合法穩(wěn)定住所（含租賃）為前置落戶條件，全面放XX縣城區(qū)、建制鎮(zhèn)的落戶限制。健全人口信息管理制度，完善流動人口居住證制度，探索推行社區(qū)公共地址管理使用辦法，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題。

2、保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)。健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)體系，提高社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、子女就學、技能培訓、住房保障等公共服務(wù)能力。完善城鄉(xiāng)居民社會保障制度，20xx年，城鄉(xiāng)社會保障一體化覆蓋率達到93%。擴大農(nóng)民工技能提升培訓規(guī)模，加大農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策扶持力度，把外來務(wù)工人員納入城鎮(zhèn)住房保障體系。

3、建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制。逐步構(gòu)建政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制，明確成本承擔主體和支出責任。政府承擔農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、就業(yè)、培訓等方面的公共成本。落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，企業(yè)依法為農(nóng)民工繳納各類社會保險費，多方引入社會資金分擔農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本。

（二）優(yōu)化城鎮(zhèn)布局和形態(tài)

1、三級城鎮(zhèn)體系快速發(fā)展。用現(xiàn)代城市的理念和標準來規(guī)劃建設(shè)，拉大城市框架，強化產(chǎn)業(yè)支撐。推動產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、縣城XX區(qū)和舊城區(qū)形成相互依托、功能互補的發(fā)展格局。20xx年，縣城建成區(qū)面積達到12平方公里，縣城人口規(guī)模達到11萬人；20xx年，縣城建成區(qū)面積達到13平方公里，縣城人口規(guī)模達到12萬人。用3至5年時間，使縣城規(guī)模等級、容貌環(huán)境、承載功能、居住條件、管理水平五個方面邁上新臺階。建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)水、電、氣、暖、通訊、交通等基礎(chǔ)設(shè)施基本完善。部分有條件的村莊集中建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。

2、因地制宜發(fā)展小城鎮(zhèn)。堅持“因地制宜、分類指導、合理布局、適度發(fā)展”的原則，進一步提升小城鎮(zhèn)的綜合實力，增強連接城鄉(xiāng)的關(guān)鍵節(jié)點作用。將鐵城鎮(zhèn)、于集鎮(zhèn)、宋門鄉(xiāng)（園區(qū)）列為重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加強基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增強其吸納人口、聚集產(chǎn)業(yè)、增加就業(yè)、提供公共服務(wù)的能力，精心打造一批產(chǎn)業(yè)型、集散型、商貿(mào)型等特色小城鎮(zhèn)。

3、加強新農(nóng)村建設(shè)。對縣域村莊進行定級定位，以兩委換屆為契機，劃分中心村、基層村、特色村、搬遷村，針對不同類別村莊分別提出規(guī)劃建設(shè)要求。規(guī)劃建設(shè)中心村23個，引導農(nóng)村人口相對集中居住，促進土地集約利用、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施統(tǒng)建共享，打造一批新民居示范村和農(nóng)村新型社區(qū)。規(guī)劃保留中心村社區(qū)基層村和特色村124個，重點推進鄉(xiāng)村道路、醫(yī)療衛(wèi)生、廁所改建、飲水工程、垃圾處理、污水處理、村莊綠化、危房改造等項目建設(shè)，保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，著力改善農(nóng)民基本生活條件。關(guān)愛農(nóng)村留守兒童、婦女、老人，研究制定治理“空心村”政策措施，對弱小村、偏遠村實施整村搬遷。

（三）強化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐

1、增強產(chǎn)業(yè)支撐作用?？h經(jīng)濟開發(fā)區(qū)優(yōu)化升級，培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展綜合運輸、現(xiàn)代物流、信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計等生產(chǎn)業(yè)，發(fā)展就業(yè)容量大、吸納能力強的生活業(yè)，培育一批產(chǎn)業(yè)集群龍頭企業(yè)和區(qū)域品牌。實現(xiàn)宋門工業(yè)園擴容升級，與德州天衢工業(yè)園無縫對接，形成協(xié)調(diào)配套、優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)集群。20xx年，服務(wù)業(yè)增加值比重達到40%；20xx年，服務(wù)業(yè)增加值比重達到43%。每年新增城鎮(zhèn)就業(yè)1萬人以上，新增農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)5000人以上，城鎮(zhèn)失業(yè)率控制在4.5%以內(nèi)，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟與縣城建設(shè)良性互動。

2、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。完善產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，以城鎮(zhèn)軸（帶）為依托，以各類園區(qū)為載體，進一步強化外向型產(chǎn)業(yè)定位，積極主動為京津搞好服務(wù)，承接資金、人才、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等方面的轉(zhuǎn)移，提高產(chǎn)業(yè)的智能化、低碳化水平，培育縣域新的經(jīng)濟增長點。促進產(chǎn)城互動發(fā)展，合理配置產(chǎn)業(yè)用地，20xx至20xx年每年至少落實150畝縣域產(chǎn)業(yè)集群用地和30畝中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)輔導基地用地指標和用地審核。促進產(chǎn)業(yè)向園區(qū)聚集、園區(qū)向城鎮(zhèn)集中。搞好各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃，統(tǒng)籌空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，逐步發(fā)展成為功能性新區(qū)。

3、營造創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境。完善扶持創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，運用財政支持、創(chuàng)業(yè)投資引導、政策性金融服務(wù)、小額貸款擔保等手段，激勵高校畢業(yè)生和各類人才創(chuàng)業(yè)，為中小企業(yè)特別是創(chuàng)業(yè)型企業(yè)提供良好的發(fā)展環(huán)境，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。結(jié)合產(chǎn)業(yè)升級開發(fā)更多就業(yè)崗位，促進以高校畢業(yè)生為重點的青年就業(yè)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力、城鎮(zhèn)困難人員、退役軍人就業(yè)，提高城鎮(zhèn)就業(yè)吸納能力，使更多人通過城鎮(zhèn)就業(yè)有序?qū)崿F(xiàn)市民化。

（四）提高城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理水平

1、加快城鄉(xiāng)規(guī)劃編制管理。20xx年，以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為總領(lǐng)，完成覆蓋縣城全部規(guī)劃建設(shè)用地范圍的控制性詳細規(guī)劃編制、審批和備案；完成道路交通、園林綠化、各類市政基礎(chǔ)設(shè)施及管線綜合規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施綜合布局及商業(yè)網(wǎng)點布局、防災(zāi)減災(zāi)等專項規(guī)劃的編制修改和審批；制定專項規(guī)劃相關(guān)技術(shù)導則。推動經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等“多規(guī)合一”，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、配套齊全、科學實用的空間規(guī)劃體系。按照“東進、西優(yōu)、南拓”的思路，合理布局中心城區(qū)功能，謀劃實施寧武路繞城、104國道改建、冀魯連接線拓寬改造、嵩山道南延等重大路網(wǎng)建設(shè)項目，拉大城市框架。完善城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會制度，保持城市規(guī)劃權(quán)威性、嚴肅性和連續(xù)性，形成一張藍圖干到底的規(guī)劃管理機制。

2、城鎮(zhèn)承載能力明顯提升。立足城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，堅持功能配套和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推進城市配套設(shè)施一體化建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，結(jié)合推進棚戶區(qū)改造工作，進一步加強供水、供電、供氣、供熱、污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善配套功能，提高承載能力。20xx年，人均道路面積達到23平方米；建成標準化水廠及配套管網(wǎng)，完善公共供水設(shè)施，全面實行階梯水價制度，用水普及率達到100%；不斷擴大天然氣、液化石油氣等清潔能源使用范圍，燃氣普及率達到100%；完成“xx”規(guī)劃確定的污水管網(wǎng)建設(shè)任務(wù)，實現(xiàn)污水處理廠達到一級排放標準，污水處理率達到95%；保障生活垃圾填埋場穩(wěn)定達到二級標準，生活垃圾無害化處理率達到100%；實現(xiàn)縣城集中供熱面積120萬平方米，住宅供熱計量收費比例達到25%；舊城區(qū)合流制管網(wǎng)分流改造率達到60%；實現(xiàn)縣城20公里范圍內(nèi)的農(nóng)村客運線路公交化運行率XX縣內(nèi)農(nóng)村客運班線公交化改造分別達到30%。20xx年，人均道路面積達到24平方米；污水處理率達到98%；實現(xiàn)縣城集中供熱面積150萬平方米，住宅供熱計量收費比例達到30%；舊城區(qū)合流制管網(wǎng)分流改造率達到75%；實現(xiàn)縣城20公里范圍內(nèi)的農(nóng)村客運線路公交化運行率XX縣內(nèi)農(nóng)村客運班線公交化改造分別達到40%。20xx年，縣城主要基礎(chǔ)設(shè)施指標超過全國平均水平，人均道路面積達到25平方米；污水處理率達到100%；舊城區(qū)合流制管網(wǎng)分流改造率達到90%；實現(xiàn)縣城20公里范圍內(nèi)的農(nóng)村客運線路公交化運行率XX縣內(nèi)農(nóng)村客運班線公交化改造分別達到50%；公共廁所全部實現(xiàn)水沖式改造。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動中心城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村延伸，推進城鄉(xiāng)道路、供水排水管網(wǎng)和污水處理設(shè)施有效銜接，促進基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)共建共享。

3、提升城市公共服務(wù)水平。整合城鄉(xiāng)教育資源，推進中小學標準化學校建設(shè)，20xx年，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成一所公辦中心幼兒園，全縣70%以上的幼兒園和60%中小學達到省定標準。健全完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，加強縣級醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，完善重大疾病防控等專業(yè)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，不斷提升基層衛(wèi)生服務(wù)能力。建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強保障性住房建設(shè)與分配管理，建立住房保障準入退出機制，規(guī)范房地產(chǎn)市場和住房公積金監(jiān)管，引導合理、梯度住房消費。完善城鄉(xiāng)社會保障制度，健全城鄉(xiāng)社會保險體系和救助體系，穩(wěn)步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度統(tǒng)一、服務(wù)均等。20xx年，基本形成規(guī)模適度、運營良好、可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)體系，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位30張。20xx年，建立起較為完善的公共服務(wù)體系，建成景觀大道、特色街區(qū)、高標準公園、商貿(mào)綜合體、城市廣場和一批便民市場、健身娛樂、公交車站、報欄書亭、水沖公廁等便民設(shè)施；建成圖書館、體育場館、規(guī)劃展館、文化活動中心、醫(yī)院、學校、商貿(mào)中心等設(shè)施。20xx年，全面建成以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位35張。加大社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)和維護經(jīng)費投入，保障社區(qū)居委會工作和服務(wù)用房，提高綜合服務(wù)水平。建立多元化的基本公共服務(wù)供給機制，推行政府購買社會服務(wù)制度，鼓勵社會組織和社會資本參與提供服務(wù)。

4、嚴格建筑質(zhì)量管理。全面建立市政基礎(chǔ)設(shè)施重點建設(shè)項目庫，落實質(zhì)量管理制度，創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)工程。構(gòu)建以工程質(zhì)量終身負責制為核心的質(zhì)量管理體系，加大對建設(shè)、勘察設(shè)計、施工、監(jiān)理等市場主體質(zhì)量行為的管理。強化招投標監(jiān)管，合理控制施工工期，實行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。強化建設(shè)工程綜合驗收制度，強化施工現(xiàn)場安全管理，加強工程質(zhì)量通病的防治，提高建筑工程質(zhì)量監(jiān)管效能。建立完善建筑方案設(shè)計專家論證機制，保證設(shè)計方案能夠不折不扣落實。對老舊建筑進行摸底排查，采取相應(yīng)加固措施，按照輕重緩急納入棚戶區(qū)改造計劃。

5、管理水平明顯提高。20xx年，建立城市綜合管理體制，環(huán)境容貌、工程質(zhì)量、公共服務(wù)、設(shè)施維護等各項工作達到國家和省相關(guān)標準，交通秩序達到部級平安暢通縣標準；完成數(shù)字規(guī)劃系統(tǒng)建設(shè)；建成數(shù)字化城管平臺，實現(xiàn)與省、市數(shù)字化平臺的互聯(lián)互通，形成全面覆蓋、相互銜接、責任清晰、管理規(guī)范的城市管理體系；出臺和實施城市精細化管理規(guī)章制度。20xx年，將城市管理事件和部件納入數(shù)字化城管平臺系統(tǒng)，實行網(wǎng)格化管理，加強監(jiān)管考核，結(jié)案率達90%以上。20xx年，完成規(guī)劃展館建設(shè)并投入使用。實行建管并重，下移管理重心，堅持依法行政、文明執(zhí)法，理順城管執(zhí)法體制，推行相對集中行政處罰權(quán)。量化管理目標，細化管理標準，實現(xiàn)城市管理工作標準化、人性化、精細化?？茖W劃分城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格，創(chuàng)新社區(qū)管理和服務(wù)體制。

（五）推進新型城鎮(zhèn)建設(shè)

1、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。劃定城市禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和紅線、藍線、紫線、黃線、綠線，合理確定城市規(guī)模、開發(fā)邊界、開發(fā)強度和保護性空間，設(shè)定容積率、綠化率等規(guī)范性要求。優(yōu)化建設(shè)用地布局，高效利用工業(yè)用地，適當增加生活用地，嚴格保護生態(tài)用地。改造提升中心城區(qū)功能，加快棚戶區(qū)改造進程，調(diào)整商業(yè)、辦公、居住等功能布局，增加生態(tài)綠化和休閑游憩空間。嚴格控制建設(shè)用地規(guī)模，優(yōu)先安排市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，建設(shè)復合功能區(qū)和城市綜合體，減少通勤量和交通污染。

2、容貌環(huán)境明顯改觀。以干凈、整潔、有序為目標，20xx年，完成城區(qū)分散燃煤小鍋爐淘汰率90%；主街路、小街巷、城鄉(xiāng)結(jié)合部、河道水系等部位得到改造提升，建成一批特色景觀節(jié)點，至少創(chuàng)建3條以上省級園林式街道，所有十字路口至少有一個角建設(shè)游園和綠地；省級園林式單位、小區(qū)比例達到15%以上；建成二個10公頃以上綜合性公園，達到省三星級以上標準，人均公園綠地面積達到12平方米；綠道綠廊至少建成16公里，建成至少2條高標準綠化街道；集中式飲用水水源水質(zhì)達標率穩(wěn)定達到100%；建成區(qū)內(nèi)基本杜絕“臟亂差”現(xiàn)象，機械化清掃率達到60%以上；建立完善違法建筑防控和處置機制，消除遺留和遺漏的各類違法建筑。20xx年，完成城區(qū)分散燃煤小鍋爐淘汰率100%；新增公園綠地面積10公頃以上，人均公園綠地面積達到14平方米；綠道綠廊至少建成24公里；基本達到國家園林城標準。20xx年，大力發(fā)展清潔能源，城鎮(zhèn)居民燃氣氣化率達到90%以上，天然氣消耗量占全部能源消耗比重提高5個百分點；縣城容貌環(huán)境達到“凈、靚、綠、美”，公園、游園綠地布局合理，達到“300米見綠、500米見園”，人均公園綠地面積達到14.5平方米。20xx年，建成區(qū)綠地率、人均公園綠地面積分別達到45%和15平方米；開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治，農(nóng)村居住環(huán)境明顯改善。

3、突出城市風貌特色。結(jié)合地域特色，20xx年，完成總體城市設(shè)計；完成商業(yè)中心、文體中心、歷史文化街區(qū)、主要街道出入口、廣場等重點地段至少5項詳細城市設(shè)計；制定縣城景觀風貌管理技術(shù)標準；建成一個特色街區(qū)和一個風貌建筑。實施歷史文化名鎮(zhèn)名村、古樹名木和風景名勝資源保護工程，對歷史文化遺產(chǎn)進行普查鑒定、建立名錄、登記掛牌，分級分類制定保護措施。加強非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護工作。

4、大力發(fā)展文化事業(yè)。加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系，建設(shè)一批高標準雜技文化場館等接待設(shè)施，提高承辦會展和雜技文化活動能力，走出去壯大雜技文化產(chǎn)業(yè)，廣泛開展文化藝術(shù)演展活動。讓吳橋大世界在全國人口聚集區(qū)開花結(jié)果。

5、推進智慧城鎮(zhèn)建設(shè)。大力推進“三網(wǎng)融合”，加快城市光纖到樓入戶、進鄉(xiāng)入村。推進城市基礎(chǔ)信息庫建設(shè)，完善地理信息、城市規(guī)劃、環(huán)境保護、城市管理、社會治安、災(zāi)害應(yīng)急處置等智能化信息系統(tǒng)。強化信息資源社會開發(fā)利用，推動跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，鼓勵市場化投融資、信息系統(tǒng)服務(wù)外包，吸引社會資本參與智慧城市建設(shè)。

6、提升城鎮(zhèn)居住條件。20xx年，完成城中村和危舊平房30%的改造任務(wù)；新建建筑執(zhí)行建筑節(jié)能強制性標準達到100%，新建建筑節(jié)能備案率100%；完成節(jié)能改造數(shù)量占具備改造價值老舊住宅的20%；25%的城鎮(zhèn)新建建筑達到綠色建筑標準要求；城鎮(zhèn)新建建筑中可再生能源比例達到40%；新建住宅小區(qū)物業(yè)管理覆蓋率100%，改造后的住宅小區(qū)物業(yè)管理覆蓋率達到70%以上；住房保障覆蓋率達到20%。20xx年，完成城中村和危舊平房40%的改造任務(wù)，改造后的住宅小區(qū)物業(yè)管理覆蓋率達到75%以上；完成節(jié)能改造數(shù)量占具備改造價值老舊住宅的35%；30%的城鎮(zhèn)新建建筑達到綠色建筑標準要求。20xx年，居民人均住宅建筑面積40平方米以上；住房保障率達到20%；完成城中村和危舊平房50%的改造任務(wù)；完成節(jié)能改造數(shù)量占具備改造價值老舊住宅的50%；35%的城鎮(zhèn)新建建筑達到綠色建筑標準要求；新建住宅小區(qū)物業(yè)管理覆蓋率100%，改造后的住宅小區(qū)物業(yè)管理覆蓋率達到80%以上。20xx年，新建一批方便、舒適、幽美的現(xiàn)代社區(qū)，住房保障率力爭達到23%，中低收入家庭住房保障實現(xiàn)全覆蓋，綠色生產(chǎn)和綠色生活方式成為社會主流。

（六）推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化

1、發(fā)揮城鎮(zhèn)帶動作用。積極推行城鄉(xiāng)一體化垃圾處理模式，完善城鄉(xiāng)一體客運網(wǎng)絡(luò)，加快公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，擴大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍，推動城鄉(xiāng)一體化進程。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場、建設(shè)用地市場、金融市場，增加信息惠農(nóng)、技物結(jié)合的專家服務(wù)，加大先進實用農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化推廣的獎勵力度。

2、加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、股份合作企業(yè)。結(jié)合新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，在其周邊合理布局發(fā)展蔬菜、花卉、種苗等勞動密集、附加值高的特色種植業(yè)，推進建設(shè)一批特色種植標準園、示范場。加強農(nóng)村流通設(shè)施和流通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，支持農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、農(nóng)村集貿(mào)市場升級改造。實施“百城購物·供銷社超市”計劃，積極探索公益性農(nóng)產(chǎn)品市場建設(shè)。強化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，大力發(fā)展市場貿(mào)易、餐飲、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂等服務(wù)業(yè)。加快農(nóng)業(yè)專業(yè)化服務(wù)組織建設(shè)，加強農(nóng)村實用人才特別是農(nóng)村青年人才隊伍建設(shè)。

（七）創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制

1、深化土地管理制度改革。按照“管住總量、嚴控增量、盤活存量”的原則，完善土地產(chǎn)權(quán)、用途管理、市場配置、收益分配等制度建設(shè)，提高土地對城鄉(xiāng)化發(fā)展的保障能力。從嚴從緊控制占用耕地，避讓優(yōu)質(zhì)耕地，嚴禁占用永久基本農(nóng)田。嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模，保障城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)用地。開展城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)利用，著力盤活閑置土地。積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地管理制度改革，試點開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，嚴格執(zhí)行“一戶一宅”政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地籍管理信息系統(tǒng)，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。完善農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

2、拓寬城鄉(xiāng)建設(shè)投融資渠道。積極采取bt、bot以及特許經(jīng)營、投資補助、運營補助、政府購買等多種方式，吸引各類民間資本資金參與城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的建設(shè)運營。建立動態(tài)平衡的政府償債保障機制，防范債務(wù)風險。推進縣建司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展，逐步將平臺公司發(fā)展成為城市資產(chǎn)運營管理、城市綜合開發(fā)、具備現(xiàn)金流的多業(yè)態(tài)實體公司，基本建立適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化XX縣城建設(shè)要求的投融資體制機制。開放市政公用市場，利用民間實現(xiàn)縣城供氣、供熱、環(huán)衛(wèi)、污水垃圾處理等領(lǐng)域的投資和經(jīng)營。

3、完善城鎮(zhèn)住房制度。建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，推動形成總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、房價與消費能力基本適應(yīng)的住房供需格局。穩(wěn)定增加商品住房供應(yīng)，大力發(fā)展二手房市場和住房租賃市場，實現(xiàn)住房供應(yīng)多元化。完善保障性住房租賃補貼制度，實行保障性住房并軌運行，制定公平透明的保障性住房分配政策。建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，推進部門信息共享。努力提高城鎮(zhèn)物業(yè)管理水平，構(gòu)建和諧、文明社區(qū)。

4、深化行政管理體制改革。大力簡化環(huán)保、土地、規(guī)劃等前置性文件審批程序，縮短審批時限，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供良好的發(fā)展環(huán)境。整合各級有關(guān)部門村鎮(zhèn)建設(shè)資金和涉農(nóng)專項資金，重點用于重點鎮(zhèn)建設(shè)。拓展縣城發(fā)展空間，積極穩(wěn)妥地推進縣改市步伐，大力實施縣城鎮(zhèn)改街、村改居，在城中村改造中同步推進村民轉(zhuǎn)為市民、村委會轉(zhuǎn)為居委會，依法推進集體土地轉(zhuǎn)為國有土地、村集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)為股份制的改革。

5、實施財稅扶持政策。因縣城建設(shè)實施房屋征收的，對被征收人按照國家有關(guān)城鎮(zhèn)房屋征收管理辦法規(guī)定的標準取得的補償款，免征個人所得稅。居民因房屋征收重新購置住房的，對購房成交價格中相當于征收補償款的部分免征契稅，成交價格超過征收補償款的，對超過部分征收契稅。因?qū)嵤┛h城規(guī)劃、縣城建設(shè)的需要而被縣政府批準征用的房產(chǎn)或收回的土地使用權(quán)，免征土地增值稅。市政街道、廣場、綠化地帶等公共用地，免繳城鎮(zhèn)土地使用稅。財政全額撥付經(jīng)費的事業(yè)單位自用地，免繳城鎮(zhèn)土地使用稅。

三、保障措施

（一）強化組織領(lǐng)導。縣委、縣政府成立XX縣推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作領(lǐng)導小組，組長由政府縣長擔任，辦公室主任由住建局局長擔任，成立“XX縣推進新型城鎮(zhèn)化工作領(lǐng)導小組辦公室”（簡稱“城鎮(zhèn)化辦”），配備必要的人員編制、給予經(jīng)費保障，或從相關(guān)職能部門、單位中抽調(diào)人員，與各部門建立聯(lián)動機制，負責協(xié)調(diào)、督導、調(diào)度等日常工作。按照c類縣城建設(shè)目標體系，明確各相關(guān)部門主體責任、任務(wù)目標、發(fā)展指標、責任人、完成時限和考核辦法。

（二）完善政策體系。抓緊編制符合XX縣實際、較為具體的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。成立新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃編制小組，由常務(wù)副縣長任組長，發(fā)改委主任任辦公室主任，由發(fā)改局牽頭相關(guān)部門具體落實。有關(guān)部門按照省、市推進新型城鎮(zhèn)化各項任務(wù)要求和各自職責，圍繞城鎮(zhèn)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、提高城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計和管理水平、強化土地資源支撐、投融資體制改革、城鎮(zhèn)容貌整治提升、加快人口轉(zhuǎn)移和戶籍制度改革、推進保障性住房并軌運行、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化交通體系、加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)等關(guān)鍵領(lǐng)域提出課題、專題研究并拿出規(guī)劃意見。

（三）積極對標示范。確定一個對標縣（市），找差距、定目標、理思路、抓落實。把對標活動與學習考察結(jié)合起來，帶著任務(wù)“走出去”、“請進來”，與對標縣搭建學習合作關(guān)系。在項目合作、技術(shù)引進、人才交流等方面取得實質(zhì)性成果。根據(jù)推進新型城鎮(zhèn)化工作需要，突出重點、分層次、有步驟地開展試點工作，在戶籍管理制度、土地管理制度、行政管理體制和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制、多元化可持續(xù)城鎮(zhèn)化投融資機制等方面，確定桑園鎮(zhèn)為城鎮(zhèn)化改革試點鎮(zhèn)，賦予先行先試的權(quán)利。開展綠色建筑、綠色小區(qū)、優(yōu)秀公共建筑、特色風貌街區(qū)、景觀街道等示范項目申報活動。

（四）加強工作調(diào)度。建立重點工作調(diào)度、督查、通報制度。實行月通報、季調(diào)度、半年總結(jié)、年終考核的督導調(diào)度機制，將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直各部門工作情況進行排隊，報縣領(lǐng)導小組辦公室備案?？h城鎮(zhèn)化辦要加大調(diào)度力度，加大對重點工作的督促檢查?？h委、縣政府督查機構(gòu)要建立定期督查制度，適時開展專項督查，督查結(jié)果在全縣通報，對工作做的好的部門通報表揚，對工作落后的單位通報批評。

（五）實施專項攻堅。堅持突出重點、集中攻堅，有步驟、按時序推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作，在縣城規(guī)劃設(shè)計、環(huán)境整治、植樹綠化、城中村改造、交通秩序、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)聚集、體制機制改革等方面，開展專項攻堅行動。實行“領(lǐng)導+指揮部+融資平臺”的推進機制，切實將任務(wù)落實到項目、責任落實到干部。