導語：如何才能寫好一篇土地資源優(yōu)化配置的概念，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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土地資源管理存在的問題措施

社會主義新農(nóng)村建設是全面提升我國現(xiàn)代水平的重大而艱巨的歷史性任務，在社會主義新農(nóng)村建設的過程中，經(jīng)濟發(fā)展與土地資源的保護一直是發(fā)展中存在著矛盾。伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，郊區(qū)城市化、城鄉(xiāng)一體化、鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化等越來越多概念的衍生，新農(nóng)村建設的步伐不斷加快，土地資源的需求量開始增加，然而土地資源的自然供給卻是有限的，再加之人類活動的頻繁，導致土地荒漠化、土地鹽堿化等問題，加劇了土地資源的短缺。因此，農(nóng)村土地資源成為當前一項亟需解決的重要問題

一、新農(nóng)村建設的重要基礎性工程是農(nóng)村土地整理

應開展農(nóng)村土地整理，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)的能力。農(nóng)村土地整理，其宗旨就是按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求，綜合采用農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、生物和科技措施，實現(xiàn)田成方、路成行、林成網(wǎng)、渠相連、旱能澆、澇能排，農(nóng)田標準化、生產(chǎn)專業(yè)化、操作機械化和農(nóng)藝規(guī)范化，建設現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園區(qū)。實踐證明：農(nóng)村土地整理在很大程度上發(fā)揮著極高的效益。如將處于荒廢狀態(tài)的道路、溝渠、損毀的防護林、墳墓等開發(fā)成生產(chǎn)用地， 可以有效的增加耕地面積。諸如通過規(guī)整農(nóng)田灌溉渠系，發(fā)展節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)，以及改良土壤等措施，能夠提高土、水、肥的綜合利用效率。通過調(diào)整土地關系，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，能更好地提高土地利用率和產(chǎn)出率，同時保證土壤的養(yǎng)分不大量流失。通過平整土地，歸并零星地塊以及修筑梯田，能夠促進土地集中和土地適度規(guī)模經(jīng)營，為提高農(nóng)業(yè)機械化裝備水平和農(nóng)業(yè)集約化程度創(chuàng)造條件。通過完善農(nóng)業(yè)基礎設施，可以為大面積推廣農(nóng)業(yè)技術創(chuàng)造條件，有效改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和農(nóng)村人居環(huán)境提供有效的措施。

二、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的配置機構(gòu)不健全所導致的問題

在我國農(nóng)村土地的政策中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在一定程度上大大的調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，但目前來看，在以為核心的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制的制度優(yōu)勢已經(jīng)開始出現(xiàn)嚴重的弱化，正在不斷的暴露出一些不適應生產(chǎn)力要求的弊端。由于單個家庭中所擁有的生產(chǎn)要素與制度中提到的擴大生產(chǎn)經(jīng)營的要求相違背，分散農(nóng)戶的家庭經(jīng)營已經(jīng)難以適應整個市場的需求，生產(chǎn)同再生產(chǎn)在各個環(huán)節(jié)以及利益的分配存在重大的矛盾。不僅如此，農(nóng)民對土地資源的認識不夠深刻，意識觀念不統(tǒng)一，進而造成了不同區(qū)域的規(guī)模和流轉(zhuǎn)的差異，再加之沒有可操作的指導性策略，是土地的流轉(zhuǎn)處在一種盲目運作的狀態(tài)。

三、如何合理規(guī)范土地資源的使用

1、必須高度重視優(yōu)化土地資源配置的原則

土地資源在利用率上存在的問題，追溯其根源不難發(fā)現(xiàn)俺，資源短缺與低效利用是造成這一問題的根本原因，要想解決這一問題，就必須要通過優(yōu)化配置這一策略，來提高土地的利用效率和產(chǎn)出效率。土地集約利用在根本上涵括了土地優(yōu)化配置的問題，土地優(yōu)化配置可以很有效的實現(xiàn)土地資源的集約利用。土地優(yōu)化配置在其實質(zhì)上，完全可以可以理解為以土地的可持續(xù)利用為根本目標和準則。在一定區(qū)域內(nèi)使土地資源需求既能滿足當代社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，又不對人類未來的發(fā)展造成威脅。這樣做的同時，也滿足了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求。

2、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的原則

開展建設用地存量土地調(diào)查，對重點工程項目的土地進行一次清查，登記造冊，明確界線范圍，對占用或重復征地進行清理。加大存量土地收儲處置力度，對尚不達到法定收回期限的閑置低效利用的國有土地，由地方政府無償收回。在節(jié)約和科學利用土地的前提下，切實做好拆遷補償安裝工作，對農(nóng)村分散的空閑地和低效利用土地進行融合，開展城鄉(xiāng)建設用地置換，同時做好農(nóng)用地整理工作。在農(nóng)村，浪費土地的情景隨處可見。導致這一現(xiàn)象的直接原因就是農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。在農(nóng)村，很多地區(qū)都在延續(xù)這先人粗獷型的生產(chǎn)生活方式，肆意開采、放牧、砍伐等行為，這直接導致了土地資源的大面積破壞以及土壤營養(yǎng)含量的流逝。積極的開展調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是有效實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置以及土地資源可持續(xù)發(fā)展的必然要求。我們不能靠大力發(fā)展經(jīng)濟作物，來增加單位土地面積的經(jīng)濟產(chǎn)出，我們必須要在有限的土地資源上，創(chuàng)造出盡可能無限多的效益。對每一類土壤進行分類指導，給予合理的確定，不能忽視現(xiàn)有的狀況而采取“一刀切”的盲目策略，從而以發(fā)揮每類土地的最高利用價值。

3、堅定不移的遵循土地資源高效利用原則

在目前的土地資源保護與利用中，我們必須堅定不移的遵循低資源高效利用的原則，在有限的自然供給中，創(chuàng)造出屬于人類的最大的經(jīng)濟效益，在社會主義新農(nóng)村的建設過程中，政務等相關部門可以通過舉辦知識講座、為廣大群眾提供政策咨詢等多種形式，使群眾可以充分的了解我國的國情，提高廣大人民群眾在土地整理上的整體認知，使經(jīng)濟發(fā)展理念和資源保護觀念深入人心，增強了群眾自身對土地資源的認識，從而能夠為土地整理項目的有效實施，奠定了最堅實的人民群眾基礎。

4、堅持土地資源可持續(xù)利用的原則

土地資源利用研究的理論基礎是可持續(xù)發(fā)展理論，土地資源的利用是追求土地利用效率的最大化，節(jié)約建設用地資源，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用為最終目標，土地資源的可持續(xù)發(fā)展是土地資源利用的必然選擇，因此要實現(xiàn)土地資源的利用必須堅持土地資源可持續(xù)發(fā)展的原則。

我國正處于社會主義初級階段，各項制度和法律法則都還不夠完善，新農(nóng)村的出現(xiàn)以及土地資源保護的出現(xiàn)都在一定程度上完善著我國的局面，促進我國經(jīng)濟建設的發(fā)展和環(huán)境資源的保護。

參考文獻：

[1]郭欣欣，胡琳，楊鳳海.土地資源管理專業(yè)雙語教學探析.長春理工大學學報2009（4）：2.

[2]楊忠學，劉占場.土地資源管理專業(yè)和教學改革探索.時代教育，2008（41）.

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關鍵詞：土地儲備制度法律動因法律原則法律性質(zhì)

一、土地儲備制度產(chǎn)生與發(fā)展的法律動因之探源

（一）土地資源自身稀缺性與人類日益增長的經(jīng)濟需求之矛盾是催生土地儲備法律規(guī)范的沃土

土地是人類得以生存與發(fā)展的物質(zhì)載體，是“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉?！盵1]然而，作為一種自然資源，土地具有稀缺性。所謂稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面積的有限性而不可再生，不能為人類所無限度的利用的一種自然屬性。土地的稀缺性是相對于人類無限之需求而言的。依西方經(jīng)濟學觀點，一種資源的稀缺性乃是源于其不可再生性，如土地、淡水、礦物、石油、天然氣等；而人類由于自身的發(fā)展需要消耗大量的自然資源，并且這種消耗隨著人口的增加、經(jīng)濟的發(fā)展而呈上升之勢。以我國為例，自上個世紀70年代以來，我國人口以每年10％左右的速度增長，耕地則以每年2.%的速度遞減。[2]這樣，土地資源自身的稀缺性與人類日益增長的經(jīng)濟需求之間就存在不可避免的矛盾。為了緩解這種矛盾，客觀上要求在土地上建立一種行之有效的秩序性規(guī)范-法律規(guī)范，一方面以之確定土地權利之歸屬和流轉(zhuǎn)，另一方面，據(jù)以規(guī)制各種對土地資源進行破壞與浪費的非理，以期實現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化開發(fā)與利用。土地儲備法律規(guī)范正是這種社會客觀需要催生之必然結(jié)果。

（二）國家對土地資源的宏觀調(diào)控是土地儲備法律制度產(chǎn)生的制度動因

在市場經(jīng)濟條件下，每一個市場主體都是理性的“經(jīng)濟人”（亞當。斯密語），為實現(xiàn)其自身利益之最大化傾力而為。同樣地，由于市場主體利益的非一致性，不同利益主體的行為難以形成對整個社會有益的規(guī)模經(jīng)濟效應，相反，通常情況下都會出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟甚至是無政府主義的不良后果。為了矯正私利主體的各種非理，國家（作為擁有至高無上權力之統(tǒng)治體）必須運用其認為可行的統(tǒng)治方法予以規(guī)制。在長期的實踐當中，世界各國逐漸形成了一整套對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的制度。通過宏觀調(diào)控手段如價格、利率、稅收、財政轉(zhuǎn)移支付等的調(diào)節(jié)，一方面使社會需求總量與供給總量趨于平衡，另一方面則使社會的供給與需求結(jié)構(gòu)達到平衡，從而令資源配置趨于合理。土地儲備制度產(chǎn)生極為重要的一個法律制度動因即是：順應國家對土地資源進行宏觀調(diào)控的需要，用制度的法律化規(guī)制土地市場，使土地資源發(fā)揮盡可能大的效用。

（三）土地價值的可估算性及市場主體的逐利性是土地儲備法律制度誕生的現(xiàn)實動因

土地作為一種典型地不動產(chǎn)，總是固定在地球表面某一確定的經(jīng)緯度上。與地理學上的土地概念不同，[3]法學上的土地是指能為人類所控制、利用并借以創(chuàng)造財富的陸地地表。隨之科技的進步，現(xiàn)代人對土地的利用越來越走向集約化，土地的價值總體上處于上升趨勢。相應的，人們對土地價值的評估和測算也日趨精密與完善。正是土地價值的這種可估算性及人們利用土地創(chuàng)造財富的逐利心理，推動著土地儲備法律制度這一調(diào)整市場主體合理、有序利用土地的規(guī)范的產(chǎn)生。

二、土地儲備制度應遵循的法律原則之彰顯

（一）合法運作原則

合法運作原則是指土地儲備制度地運作必須在實質(zhì)上和形式上都符合法律法規(guī)地規(guī)定，不得在法律法規(guī)之外運行。當前，由于全國性統(tǒng)一的法律規(guī)范的缺位，各個實現(xiàn)土地儲備制度的地方政府都是依照本地的地方性法規(guī)或地方規(guī)章運行；對于具體的制度及運作行為，尚有許多屬于無章可循、無法可依的狀態(tài)，如儲備中心的法律地位及職權職責、納入儲備的土地范圍、儲備土地的出讓方式等。因此，加快土地儲備相關制度的立法，使其在法律規(guī)范范圍內(nèi)有序運作無疑意義重大。

（二）資源優(yōu)化配置原則

土地儲備法律制度的構(gòu)建須符合資源優(yōu)化配置原則。土地資源的優(yōu)化配置原則是指土地資源在生產(chǎn)和再生產(chǎn)過程中各個環(huán)節(jié)上的合理、有效的流動和配備。我國的社會主義市場經(jīng)濟，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎性作用。由于我國目前實行土地所有權公有制度，因此，現(xiàn)實可供自由配置的只能是土地他物權，即土地用益物權和擔保物權。在土地用益物權方面，應當重點抓土地用途管制和權利的自由流轉(zhuǎn)，使土地效用達到最大限度的發(fā)揮；在土地擔保物權方面，則著眼于擔保主體及相關第三人權利義務的界清，以切實發(fā)揮土地在債權擔保中的作用。土地儲備制度在資源的優(yōu)化配置上應當采用拍賣出讓形式，減少、消滅協(xié)議出讓方式，使土地使用權出讓真正走向市場化、規(guī)范化。

（三）可持續(xù)發(fā)展原則

可持續(xù)發(fā)展是在人類面臨科技進步與生態(tài)環(huán)境惡化、貧富差距日益拉大這兩大社會失衡的背景下而產(chǎn)生的一種新型的發(fā)展觀，其核心思想在于要求人類以最高的智力水平和泛愛的責任感去準確處理人與自然、人與人之間的關系，并在作出每一個行為與抉擇時，不僅要考慮本代人的利益平衡，而且要考慮到代際人的利益平衡，從而實現(xiàn)自然資源、人文資源在現(xiàn)在與將來的高效、持續(xù)發(fā)展。[4]土地儲備制度應當遵循可持續(xù)發(fā)展原則，在土地的收購、儲備與使用權移轉(zhuǎn)過程中，應當充分考慮土地資源的長遠規(guī)劃與短期利用的矛盾，考慮基于土地的社會經(jīng)濟長遠發(fā)展與資源消耗的協(xié)調(diào)，避免盲目放地等政府短期行為。

（四）土地使用權競爭性出讓原則

土地儲備中心收購土地之后，一方面需要進行土地的儲備，以對土地資源和社會經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控；另一方面，須對其儲備的土地進行使用權的有償出讓，以實現(xiàn)土地資源的價值。在土地使用權的出讓過程中，應當堅持競爭性出讓原則，嚴格控制非競爭性出讓即協(xié)議出讓的數(shù)量。市場是資源配置的調(diào)節(jié)器，在完全的市場經(jīng)濟下，各個主體通過競爭這一法則實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。因此，讓資源同有優(yōu)勢﹑有實力的投資者配置﹐是市場經(jīng)濟的要義﹐讓最有實力的開發(fā)商得到最好土地的最公平的方法即是競爭。與拍賣、招標、掛牌等競爭性方式出讓土地，較之協(xié)議出讓既有實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置與國有資產(chǎn)保值增值之效，又可減少暗箱操作，抑制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（五）社會效益優(yōu)先原則

社會效益優(yōu)先原則是指在土地儲備制度的整個運作流程及其價值取向上，當出現(xiàn)政府利益、個人利益與社會公共利益不一致的情形時，應當優(yōu)先考慮社會效益。土地儲備制度的運行應當遵循社會效益優(yōu)先原則，這是其實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控職能和資源優(yōu)化配置的前提，也是實現(xiàn)土地資源可持續(xù)性發(fā)展的保障。筆者認為，所謂的社會效益，是指符合整個社會、社區(qū)的民眾的根本利益的、可增進其福利的一種權利與利益分配狀態(tài)。社會效益追根到底是人權的利益化，或稱利益化了的社會民眾整體的生存權、發(fā)展權。其在本質(zhì)上是民生問題。政府在進行土地收購時，應當在符合城市整體規(guī)劃的前提下，不得侵犯被收購者及相關市場主體的合法權益；在獲得土地收益之后，對盈余資金的投向應當有嚴格的用途管制，盡量往公共設施建設、社會保障、環(huán)境保護等涉及社會公益性的方面傾斜。

三、土地收購與儲備法律性質(zhì)之剖析

（一）行政行為說（強制論）

行政行為說認為，在土地儲備、收購過程中，政府的行為屬于行政法律行為，而被收購土地的一方當事人為行政相對人。行政行為說又可分為兩種：其一，認為土地收購與儲備行為于雙方當事人而言是一種“權利和義務”關系，即土地收購是政府的權利，對被收購方講是對國家的義務，收購是一種行政行為，收購價格不必遵循等價有償?shù)脑瓌t，只有這樣才能確保政府建立和實施土地收購儲備制度的宏觀社會經(jīng)濟目標的實現(xiàn)。這不符合建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求；其二，認為屬于國家對土地收購的“強制性買賣”關系，該學說承認土地收購雙方存在“買賣關系”，但這種“買賣關系”是強制性的，表現(xiàn)在收購與否由政府決定，收購價格由地價評估機構(gòu)按照市場價格進行評估，并由土地行政部門確認，而不由原土地使用者自由要價?！皬娭菩再I賣”關系有如下性質(zhì)：①土地統(tǒng)一收購屬于政府的特有權力；②土地統(tǒng)一收購權力是用于公共目的；③行使土地統(tǒng)一收購權力必須給予合理的補償。

（二）民事行為說（自由論）

持民事行為說者認為，收購行為是市場經(jīng)濟條件下的“自由買賣關系”，即政府及其授權委托的土地收購機構(gòu)與被收購單位或個人是平等的經(jīng)濟主體，是否收購及收購的價格均由雙方在自愿、公平、有償?shù)幕A上，根據(jù)市場狀況自由協(xié)商決定。[5]依次觀點，實施土地儲備的政府或其授權機構(gòu)就是一個純粹的地產(chǎn)開發(fā)公司，它僅能實現(xiàn)其效益最大化的微觀目標，而土地儲備制度的宏觀的社會、經(jīng)濟目標就無法實現(xiàn)。

（三）區(qū)分說

區(qū)分說是在對民事行為說與行政行為說進行研究、篩選的基礎上，認為此二者皆有失偏頗，而主張應當視政府在收購時的不同身份來確定收購行為性質(zhì)的一種折中觀點。具體而言，該學說認為：

政府主體身份表現(xiàn)在國有土地上是雙重的，它既是土地所有者代表，又是行政管理者。作為所有者代表，政府享有對土地的占有、使用、收益和處分的權利，其中，有償出讓國有土地使用權便是其行使所有權的重要表現(xiàn)形式。政府與國土使用權的受讓人簽訂的土地使用權出讓合同應當遵循平等、自愿、等價有償?shù)脑瓌t；作為行政管理者，政府享有對土地的財產(chǎn)權力，這種權力是與服從相對于，與強制劃等號的。政府對土地資源的管理權源于憲法賦予的政府的經(jīng)濟管理權。政府行使經(jīng)濟管理權的前提和目的是社會公共利益，因此，政府在為公共利益的需要而進行單向收購時，具有強制性。

筆者認為，土地收購從本質(zhì)上講屬經(jīng)濟法律行為。因為，首先，對土地的收購、儲備體現(xiàn)了國家對地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，是國家借以干預社會經(jīng)濟的一種重要形式；其次，收購行為本身既是政府的經(jīng)濟職權，即政府有權依法對符合規(guī)定的土地進行收購，任何單位與個人都不得拒絕收購，同時，它又是政府的經(jīng)濟職責，即政府對符合收購條件的土地必須進行收購，并在一定條件下進行出讓，收購行為是職權與職責的有機統(tǒng)一；再次，“強制”與“自由”僅僅是內(nèi)在意志的外在表現(xiàn)形式，而非法律行為性質(zhì)本身，上述三種觀點都沒有看到國家在土地儲備制度當中的宏觀調(diào)控與積極干預，因而都流于片面。*作者簡介：王保信（1977—），男，廣東揭陽人，西南政法大學2001級經(jīng)濟法專業(yè)碩士研究生，主要研究方向為房地產(chǎn)法。

[1]《馬克思恩格斯全集》。北京：人民出版社，1986年版，第384頁。

[2]錢銘。21世紀中國土地可持續(xù)發(fā)展利用展望。中國土地科學，2001年第1期。

[3]一般認為，地理學上的土地概念為“地球表面的陸地部分及其附屬的內(nèi)陸水域和灘涂等”，見孫憲忠?！墩撐餀喾ā?。法律出版社2001年10月版，318.

[4]李昌麒主編。經(jīng)濟法學。北京：中國政法大學出版社，1999年版，87.

[5]吳東仙、羅思榮。完善土地儲備制度的法律思考。杭州商學院學報，2002：（5），32.

OntheLegalPrincipleofLandStorageSystem

WangBao-xin

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Abstract: Formulating the city land reserve system is the system of urban land again, is further deepen the innovation of urban land use system reform of an objective requirement. However, in the city land reserve system operational practice still existing some problems that need further effort to establish and perfect the system of urban land, the key is to construct a scientific and reasonable system of land reserve mechanism, establishing the city land fund, and perfect the land market and the city land reserve system of legal support system.

關鍵詞: 土地儲備;經(jīng)營城市;制度;思考

Key words: land reserve;city management;system;thinking

中圖分類號:F293.2 文獻標識碼:A文章編號:1006-4311(2010)19-0245-01

0引言

經(jīng)營城市,即要把市場經(jīng)濟中的經(jīng)營意識、經(jīng)營機制、經(jīng)營主體、經(jīng)營方式等多種要素引入城市建設之中,全面歸集和盤活資產(chǎn),促使城市重新配置和優(yōu)化組合,從而建立多元化的融資渠道,不斷擴充城市建設的資金來源。經(jīng)營城市的核心是運營城市空間資源,尤其是土地資本,因為,城市的一切活動都要依賴于土地,而土地供給又具有稀缺性,只有相當數(shù)量的土地資源、資產(chǎn)集中在政府的儲備庫里,進行土地優(yōu)化配置,才能形成土地利用布局適當、效果合理及綜合效率最高的模式。

1需要明確的幾個概念

1.1 經(jīng)營城市“經(jīng)營城市”的概念與內(nèi)涵,界定為“構(gòu)成城市空間和城市功能載體的自然生成資本(如土地資源)、人力作用資本(如道路、橋梁等基礎設施)及其相關的延伸資本(如廣場、街道的冠名權)等”進行集聚、重組和運營,從中獲取收益,再將這筆收益投入到城市建設的新項中去,走“以城建城”、“以城養(yǎng)城”的新路子。

1.2 城市土地儲備制度是指由城市政府委托的機構(gòu)通過征用、收購、置換、到期回收、土地整理等方式,從分散的土地使用者手中將土地集中起來,并由政府或由政府委托的機構(gòu)組織進行土地整治與開發(fā)。在完成了房屋拆遷、土地平整等一系列前期開發(fā)工作后,再根據(jù)城市土地年度計劃,有計劃地將土地投入市場的制度安排。

通過以上概念的比較,可以看出建立城市土地儲備制度是經(jīng)營城市過程中的一個重要環(huán)節(jié),利用土地保值增值的特性,通過政府對其壟斷性的儲備,合理地調(diào)控土地市場,使其達到增值的目的,進而使政府獲取土地收益,為城市建設、舊城改造積累資金。

2經(jīng)營城市與土地儲備的關系

我國城市土地屬于國家所有,政府享有在法律規(guī)定范圍內(nèi)占有、使用、收益和處置土地的權利。但很長一段時間以來,我國城市存量土地幾乎掌握在使用者手中,政府事實上失去了對城市存量土地的控制,土地市場比較混亂,并帶來一些弊端。

如:其一,城市規(guī)劃難以實施。由于政府未能壟斷土地一級市場,城市的建設開發(fā)很大程度上按照開發(fā)商的意圖來實施,結(jié)果往往會與城市規(guī)劃發(fā)生沖突,不僅使規(guī)劃的舊城成片改造、綜合開發(fā)的設想難以實現(xiàn),而且這種無序的開發(fā)效果也不理想。建設搞了不少,城市整體面貌卻改變不大,并對進一步改造增加了難度。其二,國有資產(chǎn)大量流失。由擁有存量土地的企業(yè)自行招商,主動方往往是開發(fā)商。使許多土地交易價格偏低,甚至搞暗想操作,滋生腐敗;土地市場無序也造成存量土地流轉(zhuǎn)的不合理,部分開發(fā)商趁機炒賣地皮,導致國有資產(chǎn)的大量流失。其三,存量土地難以總體全面開發(fā)。由于存量土地未實行統(tǒng)購統(tǒng)銷,沒有統(tǒng)一的開發(fā)規(guī)劃和計劃,使一部分開發(fā)前景不理想或開發(fā)難度大的地塊無人問津、長期閑置,也使一些想通過盤活存量土地解困的企業(yè)難以落實脫困措施。

3市場經(jīng)濟條件下,實行土地儲備的意義

土地收購儲備是“經(jīng)營城市”的核心問題,土地收購儲備制度是土地招標、拍賣、掛牌等有效顯化國有土地資產(chǎn)價值方式的重要支持基礎。土地收購儲備制度是城市土地制度改革的方向,也是土地利用方式和管理方式的一種改革和創(chuàng)新,應站在政府“經(jīng)營城市”的戰(zhàn)略高度,建立健全完善的土地收儲制度。

3.1 通過土地收購儲備盤活企業(yè)資產(chǎn)土地使用權不流動,資產(chǎn)就盤不活。國有企業(yè)特別是經(jīng)濟效益較差的企業(yè),土地資產(chǎn)長期處于“凝固”狀態(tài)下,不會自行產(chǎn)生資本價值的增加。土地資產(chǎn)不流動,就會慢慢從價值形態(tài)上流失。土地資產(chǎn)只有當它們作為資本的一種形態(tài)運用到物質(zhì)上產(chǎn)領域中去的時候,才會實現(xiàn)其價值的轉(zhuǎn)移,并為其產(chǎn)生價值的增加創(chuàng)造條件。所以,土地使用權不流動,資產(chǎn)就盤不活。如果國有企業(yè)長期承載著大量無法正常發(fā)揮作用、無法帶來效益與增值的土地資產(chǎn),就不會有活力。

調(diào)整盤活企業(yè)土地資產(chǎn)存量,就是要通過土地收購儲備等有效手段,推動國有企業(yè)土地使用權流動,一方面,將閑置的土地資產(chǎn)存量調(diào)劑到可以使其發(fā)揮作用的高效企業(yè)與優(yōu)勢企業(yè),使得原有企業(yè)卸掉包袱。另一方面,將存量土地資產(chǎn)變現(xiàn),讓靈活性強的貨幣資金投入到更好的資產(chǎn)運作上去,從而多方面實現(xiàn)國有土地資產(chǎn)的保值增值。采取企業(yè)兼并、破產(chǎn)與土地置換或收購儲備等盤活方式優(yōu)化配置土地資源,可以把有限的土地資源轉(zhuǎn)移到優(yōu)勢的部門、優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè),形成規(guī)模經(jīng)濟,更有利于社會經(jīng)濟加快發(fā)展。

3.2 建立土地收購儲備制度,有利于提高政府調(diào)控土地市場的能力建立土地收購儲備制度,對于盤活存量土地,建立“公平、公開、公正、規(guī)范”的土地市場,調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu),提高城市土地利用率,增加土地資產(chǎn)收益都將起到積極的作用。

4對當前土地儲備制度的一些思考

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一、提高土地資源集約化利用水平的對策措施

充分挖掘土地資源潛力的可行方法就是“零土地技改”和“無土地招商”，這種方法很多縣市都在積極推行并已取得了很好的效果。借鑒各地實踐情況的成功經(jīng)驗，進一步提高土地資源集約化利用水平的措施主要有：

1.1加大對閑置低效利用土地的清理力度

進一步加大對儲備未供土地、低效利用土地和閑置土地的清理力度，排查實際情況，建立詳細的記錄檔案，并根據(jù)實際情況依法處置開發(fā)利用，從而節(jié)約大量土地資源，使其發(fā)最大的效益。全面清理閑置低效利用土地情況。對依法應當無償收回、閑置滿2年的土地，堅決進行無償收回；不符合法定收回條件的，采取改變用途、等價置換、臨時使用拍入政府儲備等途徑及時處理。嚴格按照法律規(guī)定征收土地閑置滿1年不滿2年的土地閑置費。對閑置房地產(chǎn)用地特別是超過2年的，嚴格按照國土資源部出臺的管理辦法征繳增值地價。

1.2實行優(yōu)先使用儲備土地戰(zhàn)略

在各類項目用地、建設用地選址時，國土、招商、規(guī)劃等部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）引導項目優(yōu)先使用閑置土地、低效利用土地和儲備未供土地。提高儲備土地的供地率，加快批而廢棄、未供、閑置土地的盤活工作。對當年儲備土地的供地率必須達到80%以上，往年儲備土地的供地率要達到50%以上。依法進行處罰因項目投資不到位造成耕地撂荒的、土地閑置，堅決收回其土地使用權。

1.3加大閑置土地挖潛力度

提高土地利用率，利用遷村并點、建設農(nóng)村住宅集聚區(qū)和舊城改造等形式，推進城鎮(zhèn)一體化建設進程。對供而未用、用而不足的土地應努力盤活，對閑置企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)舊址，撤并學校的存量閑置土地進行復墾挖潛，盤活閑置土地，為一般項目落地提供保障。加速舊城改造步伐、推進“城中村”建設，為新項目建設提供了用地空間。

1.4加強土地管理，優(yōu)化供地結(jié)構(gòu)

對生態(tài)環(huán)保、符合國家產(chǎn)業(yè)政策且投入產(chǎn)出率高的節(jié)能型項目，以及拆遷安置和農(nóng)民小區(qū)、重點急需項目，優(yōu)先供地；原則上不單獨對投資額小于300萬元的工業(yè)項目供地，生產(chǎn)經(jīng)營場所的獲得采取租賃標準廠房或租賃土地使用權的形式。強化用地審核監(jiān)管，項目的落戶、竣工、驗收，實行全過程管理，新建用地的項目必須充分消化企業(yè)現(xiàn)有閑置土地，在項目立項審批、核準、備案時，把企業(yè)現(xiàn)有閑置土地面積一并核算為用地規(guī)模，堅決核減投資強度與容積率達不到要求的供地面積。

1.5完善并嚴格執(zhí)行土地使用制度

首先，改革土地的供給與出讓方式，在土地使用制度方面應引入市場機制。進行集約經(jīng)營，將以供給決定需求的方式替代以需求決定供給的方式。轉(zhuǎn)變土地利用方式，提高土地的利用效率和價值，避免工業(yè)用地的低成本無序擴張。制定嚴格的土地儲備制度來完善土地使用制度，這個制度是政府調(diào)控土地市場的又一有效方式。城市土地的利用要同時考慮社會效益和經(jīng)濟效益，政府應該對土地市場進行適當?shù)墓苤?，來保證經(jīng)濟效益與社會效益同時實現(xiàn)，土地儲備是管制土地市場與政府調(diào)控的有效手段。作為盤活城鎮(zhèn)內(nèi)部存量土地和置換城鎮(zhèn)內(nèi)部低度利用的土地、增加城市建設用地的有效途徑的統(tǒng)一土地收購儲備制度，也能夠規(guī)范土地市場、解決土地無償使用制度下產(chǎn)生的諸多歷史遺留問題。

1.6整合用地，挖掘潛力

集中開發(fā)研究、中試、推廣、生產(chǎn)區(qū)域，整合現(xiàn)有土地。制定科學合理的產(chǎn)業(yè)政策，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。選擇最有利的產(chǎn)業(yè)發(fā)展集群模式，降低生產(chǎn)成本，實現(xiàn)低投入、高產(chǎn)出。挖掘現(xiàn)有存量建設用地潛力，提高土地利用率。借鑒國內(nèi)其他園區(qū)的經(jīng)驗，引進區(qū)片容積率控制的概念，即對開發(fā)區(qū)確定一個合理的容積率，一部分企業(yè)用地可超過區(qū)片容積率，另一部分企業(yè)用地可根據(jù)實際需要小于區(qū)片容積率，只要整個區(qū)片實際建筑容積率不超過規(guī)劃容積率即可，這樣可滿足不同用地者的需求，促使土地集約利用。

1.7多維發(fā)展，拓展空間

土地集約利用應該放眼未來，而不是一味地追求地面上的建筑高度，通過科技技術向地下要空間。借鑒其他立體開發(fā)模式。如在一幢多層建筑中安置幾個或幾十個工廠或車間，即將平面方向上布置的廠房，在垂直方向上重疊起來，形成工業(yè)大廈或工業(yè)綜合體。高新區(qū)基本上是科技含量高、附加值高的工業(yè)企業(yè)，適宜于布置立體化標準工廠。另一方面，向地下空間拓展，認真借鑒世界各國開發(fā)利用城市地下空間的成功經(jīng)驗。

1.8確定合理的土地利用規(guī)模

嚴格控制城鎮(zhèn)的土地利用規(guī)模，準確定位城鎮(zhèn)的發(fā)展方向。根據(jù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、特點諸要素，制定科學的人口發(fā)展政策，確定城鎮(zhèn)準確的發(fā)展定位。綜合考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的用地、人口聚集所需的用地、城鎮(zhèn)公用基礎設施所需的建設用地，從而確定合理的城鎮(zhèn)的土地利用規(guī)模。對項目用地進行科學規(guī)劃，切實控制建設項目的用地數(shù)量。在對建設項目的用地進行規(guī)劃過程中，不僅應該考慮建設項目的實際需要，還應該注重節(jié)約土地資源。確定合理的建設用地的規(guī)模，設計過程中切勿一味追求大規(guī)模、高品位，應該講究經(jīng)濟買惠、節(jié)約用地、切買可行的原則。

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關鍵詞：資源稀缺；績效體系；目標分解；績效審計

一、績效管理的定義

績效管理是對主體從事活動過程中和達到組織目標而耗費的各項資源以及產(chǎn)生的各種效應進行評價并且依據(jù)相關評價對相關人員進行考核的制度?？冃Ч芾聿粌H是過程性和結(jié)果性管理的有機結(jié)合體。任何割裂過程和結(jié)果的認識都是對績效的機械唯物主義的表現(xiàn)。 土地資源利用績效指依據(jù)土地績效管理的相關制度規(guī)定，對資源的使用情況進行監(jiān)督，來達到優(yōu)化資源配置構(gòu)成和提高資源的使用效率。土地績效管理是檢驗和評估政府完成土地資源配置、土地市場調(diào)控和土地利用等職能任務時所取得的業(yè)績、效率和效益的方法和手段。土地績效管理評價必須帶著發(fā)展的眼光來考量土地資源使用效果的全面系統(tǒng)科學發(fā)展，績效考核建立的指標架構(gòu)和指標選取也必須符合上述的要求。

二、我國政府土地績效管理存在的諸多問題

績效管理指標的架構(gòu)沒有動態(tài)適應當代經(jīng)濟不斷發(fā)展的要求。指標發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)同性差。

現(xiàn)在評價指標日益不符合現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平的要求和土地資源管理新階段的發(fā)展要求。其中某些指標伴隨的經(jīng)濟指標已經(jīng)嚴重不滿足現(xiàn)階段的績效管理。目前的指標體系不能夠完全評價土地管理現(xiàn)狀，也不能可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。我們應該建立一種適度超前，未來更具競爭優(yōu)勢的土地績效評價體系。實現(xiàn)對土地資源的導向性管理。

1. 目前的指標體系出現(xiàn)水土不服的問題

由于土地所在的區(qū)位，資源分布，資源結(jié)構(gòu)，所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展階段都影響評價指標的適用性。地理環(huán)境不同，城市發(fā)展地位不同，地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略不同，經(jīng)濟發(fā)展水平不同，導致所選指標不能很好反映土地資源管理實質(zhì)。

2. 目前的評價指標缺乏戰(zhàn)略性眼光

土地作為國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。土地資源使用的好壞直接影響了經(jīng)濟發(fā)展速度和發(fā)展結(jié)構(gòu)。如果土地發(fā)展缺少戰(zhàn)略眼光，那么在今后的發(fā)展中也沒有形成強有力的競爭優(yōu)勢。為經(jīng)濟的有質(zhì)有量的發(fā)展提供堅實的基礎。

3. 指標評價內(nèi)容上存不全面部綜合

現(xiàn)在績效管理指標只注重經(jīng)濟效應，違背土地資源發(fā)展規(guī)律和原則，不注重土地資源使用的綜合效應。在構(gòu)建生產(chǎn)函數(shù)時候?qū)⒔?jīng)濟指標作為函數(shù)唯一因子考量。這種評價方式違背了系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則來使用土地資源。目前的很多土地評價依靠定性評價為主，定性評價不能給出準確的評價標準，也無法給下一步提供改進依據(jù)。所以定性的評價不能完全滿足評價的各項要求。只有實現(xiàn)定量評價和定性評價，結(jié)合相關權數(shù)做出最終的科學評價。

三、進行土地績效管理的思想和建立績效評價架構(gòu)的原則

1. 要有綜合平衡的思想

綜合平衡發(fā)展思想是指在發(fā)展過程中要兼顧各方利益，實現(xiàn)整體利益的最大化。也不是僅僅將眼光聚集在某一方面，導致評價的不科學性。土地資源是國家的關鍵資源也是經(jīng)濟發(fā)展中最稀缺的資源。伴隨經(jīng)濟發(fā)展，土地資源只能越來越稀缺。所以土地在國家綜合競爭實力中和經(jīng)濟發(fā)展方面都具有舉足輕重的作用。它是各項發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)和基礎環(huán)節(jié)。

由于土地績效改革合涉及多方主體，比如國家，地方政府，軍隊，軍工企業(yè)，民營企業(yè)，普通民眾。各方利益關系交錯縱橫，很復雜，不容易找到各方利益的契合點，不容易調(diào)動各方的主動性積極性。只有各方跳出各方自由利益的圈子從全局出發(fā)，在顧全全局利益的同時發(fā)展自我利益，才能真正實現(xiàn)土地績效的發(fā)展。

2. 要有集約化發(fā)展的思路，走集約化發(fā)展道路

目前我國土地資源發(fā)展的困境在于如何節(jié)約化發(fā)展利用土地資源。伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化工業(yè)化的腳步不斷前進，土地資源必然越來越成為制約經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的關鍵因素。為了可持續(xù)發(fā)展必須時刻關注土地集約化的使用，提高資源的使用效能和投入產(chǎn)出比。提高投入產(chǎn)出比，就是要依靠最小的經(jīng)濟代價獲最大的產(chǎn)出。這些產(chǎn)出包括經(jīng)濟，文化，社會，環(huán)境等等。各個方面。力求各個方面的綜合效應最大化。只有這樣才能真正實現(xiàn)一寸土地一寸金。

3. 全面推進績效審計的概念

提高土地資源使用的經(jīng)濟性，提高資源的使用效率。除了要建立科學的績效管理架構(gòu)體系。還要有進一步的績效審計體系。建立績效體系是為進一步擴大績效架構(gòu)使用的效果，要績效發(fā)現(xiàn)績效管理執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題，找出要提高的地方。不斷的完善架構(gòu)體系。最終實現(xiàn)土地資源使用方式的轉(zhuǎn)變，提高資源自配使用的效率和效果，提高資源利用水平。

4. 要用戰(zhàn)略的眼光和發(fā)展的眼光看待績效管理評價體系

世界是發(fā)展變化的，我們要用發(fā)展的眼光來看待事物。我們既要在土地使用過程中利用好每一寸土地，也要有高屋建瓴的認識，提前做出戰(zhàn)略性規(guī)劃，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展形勢，及時調(diào)整戰(zhàn)略戰(zhàn)術最終實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置使用的最終目標。

5. 要互利共贏WIN-WIN模式

天下熙熙皆為利來，天下攘攘皆為利往――《史記貨殖列傳》。土地績效管理的發(fā)展是建立在各方互利共贏的基礎之上的，沒有互利共贏就沒有合作。土地資源使用涉及到國家政府地方政府企業(yè)學校等等各方利益。在考量土地績效管理的時候，必須關注對各方利益的關注。否則會激化矛盾，最終不利于績效管理體系的建立和運行。如何使用土地關鍵是要明確產(chǎn)權關系，確定政府土地評價的價值和應享有的價值回報。

四、如何建立土地資源績效管理的體系

1. 加強科學規(guī)劃和明確路線設定

之所以要有科學的戰(zhàn)略規(guī)劃圖，明晰的路線圖，有清楚的時間節(jié)點圖，有充足的應急方案。是因為只有這樣我們才能在按部就班的建立起土地資源績效管理的大廈。也只有做好這些戰(zhàn)略基礎工作，土地資源績效管理工作才不會陷入重復低水平粗放式的發(fā)展局面。低水平的建設不僅造成資源的浪費，也不利于戰(zhàn)略目標的形成。

2. 建立多元的指標體系

建立多元的指標體系有助于綜合評價土地使用效率。目前指標體系把奧擴財務指標體系和非財務指標體系。財務指標體系是建立在會計信息系統(tǒng)之上的。這種指標體系具有客觀真實可信的特點。但是不具備對無法數(shù)量衡量因素的考核。所以要建立非財務指標體系。財務指標體系加上非財務指標體系才能符合綜合平衡的戰(zhàn)略要求。

3. 建立關鍵指標體系

我們建立關鍵指標設計的原則是關注投入產(chǎn)出關系，經(jīng)濟因素是主要因素。是評估績效的重要指標。建立的定量指標如下：考核指標關鍵考核發(fā)展能力，發(fā)展質(zhì)量能力，安全能力，可持續(xù)能力，投入產(chǎn)出能力。其中發(fā)展能力是指該地區(qū)的經(jīng)濟增加值的同比發(fā)展速度。發(fā)展質(zhì)量能力是指經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量水平?？沙掷m(xù)能力是指開發(fā)資源除以存量資源，投入產(chǎn)出能力是指經(jīng)濟增加值除以土地成本。

4. 注重發(fā)展指標的階段性發(fā)展

績效評價要注意發(fā)展的階段性。不注重階段性，就沒有無法知道自己所處于的階段和發(fā)展階段，也沒有方法對相對應的階段性提出相對應的對策措施。

績效評價的階段劃分為成本收益績效評價階段，第二階段是財務評價階段，第三是價值評價價值，最高階段是綜合評價階段。

五、進行土地資源績效管理的意義

1. 優(yōu)化土地資源配置，緩解資源供給需求緊張的矛盾

土地是人類賴以生存發(fā)展的最重要物質(zhì)載體。如何充分利用每一寸土地，提高土地的投入產(chǎn)出比是人類發(fā)展的重要課題。土地是地球上最主要的資源之一，給人類提供了生存發(fā)展的空間。土地作為主要的自然資源之一，它具有有限性和不可替代性，是人類生產(chǎn)生活的物質(zhì)基礎。伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城市化，國家對土地的需求越來越大，加強全面的土地資源績效管理逐漸提上了日程。只要建立科學合理全面的績效管理體系必然是解決土地資源使用的關鍵環(huán)節(jié)。建立之后能夠進一步提高土地投入產(chǎn)出關系，提高資源利用率。

2. 綜合的績效管理體系和全年科學的審計建議能夠為政府部門的土地決策提供依據(jù)

政府的科學決策有事實的依據(jù)。而全面系統(tǒng)績效管理體系既能夠給政府完整的數(shù)據(jù)要求也能夠給政府以決策支持。由于土地績效管理是全程的績效管理也是結(jié)果的績效管理，它在時空上是全面系統(tǒng)的，在關鍵要素是全面的，這些都有助于政府進行事前預測，事中監(jiān)控，事后改進。它為政府的土地資源的合理利用提供科學的管理體制和行之有效的管理手段。

參考文獻：

[1]鄭州市統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局鄭州調(diào)查隊.鄭州統(tǒng)計年鑒（2011）[M].中國統(tǒng)計出版社，2011.

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[關鍵詞] 地域性 產(chǎn)權關系 市場化

一、要具備地域性的特點

地域性的特點,主要表現(xiàn)在對土地價值體現(xiàn)與功能的發(fā)揮上。當土地成為某一地區(qū)的主要經(jīng)濟收入時,土地最基礎的社會保障功能得以體現(xiàn);又因為受到發(fā)展環(huán)境、條件以及農(nóng)業(yè)本身的弱質(zhì)性的制約,使得對土地的利用不能從農(nóng)業(yè)的范疇內(nèi)轉(zhuǎn)移出去,出現(xiàn)了人均占有最基礎的土地的社會保障狀態(tài)。因此,這一地區(qū)的土地制度改革應設立多元化發(fā)展的目標。一方面,要在土地的價值和功能上意識到,該地區(qū)是我國“三農(nóng)”問題的核心所在,實行要以當?shù)鼐用竦淖畹蜕畋Ｕ蠟榛A,適當加大科技投入,不斷提高農(nóng)民生活水平;還要鼓勵當?shù)鼐用翊竽憚?chuàng)新,提高土地的利用率,實現(xiàn)當?shù)鼐用駨霓r(nóng)民到市民的角色轉(zhuǎn)變。另一方面,從政府對土地資源的宏觀調(diào)控視角出發(fā),實行要有利于當?shù)赝恋刭Y源的優(yōu)化配置,要在穩(wěn)定當?shù)鼐用褶r(nóng)業(yè)經(jīng)濟來源的同時,實現(xiàn)該地區(qū)的傳統(tǒng)土地應用模式到現(xiàn)代科技型土地資源應用模式的轉(zhuǎn)移,為加快該地區(qū)的城市化發(fā)展進程提供制度保障。

當出現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城市的郊區(qū)時,實行的目標和方式將發(fā)生巨大的變化。因為該地區(qū)的土地價值和功能已經(jīng)脫離了當?shù)鼐用竦纳鐣Ｕ蠣顟B(tài),也就是說土地已不再對保障農(nóng)民基本生存具有決定性作用。由于該地區(qū)經(jīng)濟條較好,對第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)有足夠的啟動資金和消費人群,同時也解決了當?shù)夭桓辉＞用竦木蜆I(yè)問題?？梢钥闯?土地最基礎的社會保障功能對該地區(qū)的居民來說已經(jīng)不再重要。取而代之的是,城市規(guī)模的外延式擴張所引發(fā)的土地資源緊張的問題,才是該地區(qū)應關注的重點問題。解決這些問題的關鍵在于,要把工作的重點放在土地的所有權上,對特殊的剩余土地要做到合理的分配,滿足城市發(fā)展的需要,為實現(xiàn)城市的跨越式發(fā)展打下堅實的基礎。

二、加強對現(xiàn)行土地制度的認識,明確改革方向

一方面,我國現(xiàn)行土地所有權關系比較混亂,主要表現(xiàn)在土地所有權難以得到確切的落實,從而導致農(nóng)民土地權益被剝奪。探究其原因在于土地的公有制管理制度的影響。公有制即集體所有制,是將生產(chǎn)資料的劃分群體定位在多人享用的概念上。也就是說,在土地集體所有制度下,每個農(nóng)民都是土地的所有者,也是土地的共有者,他們對土地的使用和處置沒有自主控制權、決定權,也不具備行使土地使用權的職能。為了解決過于復雜的集體決斷行為,公有權主體的概念應運而生。它的主要職責是對生產(chǎn)資料進行管理以及合理的分配,它的出現(xiàn)改變了公有制的內(nèi)部關系,使集體中的個人不再享有所有者的地位。在這種情況下,勢必會引起土地產(chǎn)權關系不清、產(chǎn)權虛置的現(xiàn)象。因此,土地實現(xiàn)私有化改革的方式和模式,是值得進一步深入探究和關注的。

另一方面,在土地的使用和經(jīng)營權上,對于現(xiàn)行的要有一個明確的認識,不能就其隸屬的本質(zhì)去推斷生產(chǎn)方式的落后與否,關鍵是看在下,人們對土地的使用狀況。是傳統(tǒng)的小土地所有制,還是應用現(xiàn)代生產(chǎn)工具和先進的科學技術的大土地所有制,無疑將成為衡量傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要指標。但是從社會發(fā)展的角度來看,對的改革是勢在必行的。

三、以市場經(jīng)濟為導向,改革和完善現(xiàn)有的土地制度

土地制度改革中,市場經(jīng)濟是通過生產(chǎn)資料的供給和需求之間的相互作用而達成自我組織的效果的。土地制度改革的市場經(jīng)濟化,是以市場需求為發(fā)展契機,廣泛利用各種市場資源,對現(xiàn)有的土地資源進行產(chǎn)品的生產(chǎn)與深度加工,以滿足市場的需要,而不是象傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)那樣,局限在單一作物的范圍內(nèi)。

1、土地生產(chǎn)要素商品化發(fā)展

要想實現(xiàn)土地資源的市場化配置,不僅要求土地生產(chǎn)資料的的商品化,而且各種生產(chǎn)要素(如科技投入、市場信息獲得、生產(chǎn)資本等)也要商品化。也就是說,在以土地為基礎的一切經(jīng)濟活動中,都要以市場為中心,以市場為導向,來實現(xiàn)生產(chǎn)資料的交換、分配與生產(chǎn),并在這個基礎上形成統(tǒng)一完整的市場體系和反映靈敏的市場化的土地管理機制。

2、改革土地產(chǎn)權制度

土地產(chǎn)權制度的改革,要以樹立現(xiàn)代產(chǎn)權制度為目標?，F(xiàn)代化的產(chǎn)權制度中,土地管理者擁有自己的產(chǎn)權,并成為真正意義上的法人實體,具備生產(chǎn)資料參與市場經(jīng)濟活動的砝碼。改革和完善土地產(chǎn)權制度,要將國家土地所有權和集體土地所有權歸屬具體落到實處,還要堅持權利平等的原則,有條件的用戶可以利用土地進行再建設,允許該用地的使用權流入市場。流入市場的土地,往往以土地的價值來定位生產(chǎn)要素的主導信號,土地的價值最直接的說法就是土地的價格,它不僅僅是土地管理部門實現(xiàn)土地合理配置的工具,而且還是調(diào)節(jié)土地的市場化供求關系的快捷方式。

3、完善機制,實現(xiàn)土地市場化發(fā)展對社會保障功能的替代

首先市場化的要具有最基礎的社會保障機制,具備與之相對應的法律援助基礎,使被用于市場化運作的失地農(nóng)民有失業(yè)、醫(yī)療以及養(yǎng)老保險等方方面面的保證。除了建立相關的法律體系外,還要加強對征地行為的有效監(jiān)督,確保土地征用過程的合法性,以保證征地工作順利開展的同時,農(nóng)民的合法權益也能夠得到及時的維護。

參考文獻:

篇7

關鍵詞：土地節(jié)約集約利用，技術問題 ，措施

Abstract: at present, the relevant land economical and intensive utilization of research results is more, but the theory foundation weak, economical and intensive utilization of land evaluation measure and method of a single, economical and intensive utilization of land environmental effect enough attention and intensive utilization of land development standard relatively slow progress. Therefore, strengthening the land economical and intensive utilization of technical level is imperative. This article mainly in the economical and intensive utilization of land in technology analyzes the problems, and that the economical and intensive utilization of land resources, the realization of the measures.

Key words: economical and intensive utilization of land, technical problems, and measures

中圖分類號： F301.24 文獻標識碼：A文章編號：

2000年以來，我國全面建設小康社會進程逐年加快，實現(xiàn)平均每年增加1.95個百分點，按此發(fā)展趨勢，到2020年我國完全可以實現(xiàn)全面建設小康社會的奮斗目標。實現(xiàn)全面建設小康社會的宏偉目標，必然要加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，并占用大量的土地資源。通過分析土地節(jié)約集約利用的理論依據(jù)和我國土地利用現(xiàn)狀，探討如何節(jié)約集約利用土地，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，為國土資源管理政策提供參考。

1 土地節(jié)約集約利用的內(nèi)涵

關于土地節(jié)約集約利用的概念和內(nèi)涵，中外學者和政府專家從不同角度給予了闡述。有專家與學者認為，所謂土地節(jié)約集約利用只要有以下三方面的含義：

（1）要把節(jié)約土地放在首位，少用地，提高用地效率，最大限度地合理利用土地；

（2）在土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整中通過合理有序地置換土地，達到增加土地有效利用面積和集約程度的目的。

（3）土地集約利用可從相對性和動態(tài)性兩個方面來理解，土地集約利用是一個相對概念，它的提出是相對于傳統(tǒng)的粗放用地模式；同時，土地集約利用是一個動態(tài)過程，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們改造世界和利用自然的能力不斷增強，土地的承載能力也會不斷提高， 不同歷史時期有不同的土地利用集約度。只有深刻理解土地節(jié)約集約利用的內(nèi)涵，才能從根本上確立土地節(jié)約集約利用理念。

綜上所述，土地節(jié)約集約利用的內(nèi)涵可以從狹義和廣義兩個方面來理解。

（1）從狹義上理解，土地集約利用就是指增加土地投入，以獲得土地的最高報酬。而從廣義上理解，土地集約利用就是指以合理布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和可持續(xù)發(fā)展的思想為指導，通過增加存量土地投入、改善經(jīng)營管理等途徑，不斷提高土地的使用效率和經(jīng)濟效益，實現(xiàn)更高的經(jīng)濟、社會和生態(tài)、環(huán)境效益。由此可見，土地集約利用有個合理限度問題，并非投入越多就越集約、效果越好。土地集約利用是一個動態(tài)過程，并不存在一個絕對的評價標準。

（2）廣義的土地集約利用定義體現(xiàn)了土地可持續(xù)發(fā)展的思想和科學發(fā)展觀，比狹義的概念內(nèi)容更豐富，界定更準確，定義更科學。

2 我國土地節(jié)約集約利用中存在的問題

截至2010年底，我國耕地總數(shù)不足18.26億畝，已接近18億畝的紅線。人均耕地不足0.1公頃，不到世界平均水平的1/2、發(fā)達國家的1/4。我國可利用的土地資源并不豐富，耕地數(shù)量呈下降趨勢，用地形勢十分嚴峻。主要問題體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）用地結(jié)構(gòu)不夠合理，土地整體效應未充分體現(xiàn)。一些地區(qū)城市用地規(guī)模擴張過快，城鎮(zhèn)內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)不合理，城市公用設施、公共建筑的建設過分強調(diào)規(guī)模。有些地區(qū)工業(yè)用地除生產(chǎn)及輔助設施用地外,其內(nèi)部行政辦公和生活服務設施用地等非生產(chǎn)性用地所占比例過大。

（2）土地利用集約度不高，土地閑置比較突出。長期以來形成了粗放用地的不良習慣，寶貴的土地資源沒能得到充分、有效利用；且有數(shù)量較大的存量土地未開發(fā)建設或因征地矛盾未解，無法供地，長期閑置。

（3）違規(guī)違法用地突出，一些不合法現(xiàn)象嚴重影響節(jié)約集約利用土地。一是“以租代征”，用農(nóng)用地搞非農(nóng)業(yè)建設。二是突破開發(fā)區(qū)范圍，擅自擴大開發(fā)區(qū)面積，有的還以各種名義新設各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)集中區(qū)等。三是在沒有依法取得建設用地的審批手續(xù)，擅自先征地、供地、施工建設。四是盲目搞新農(nóng)村建設，由于缺乏科學引導，建房無序、濫占亂建問題嚴重。

（4）監(jiān)管機制不完善，缺乏全程監(jiān)管機制。有些地區(qū)對節(jié)約集約用地的責任機制和考核機制還沒有建立，相關的配套政策措施不夠完善，建設用地批前、批中、批后的全程跟蹤監(jiān)督還不夠。

3實現(xiàn)土地資源節(jié)約集約利用的措施

（1）推進農(nóng)村土地整治，增加耕地數(shù)量，減少建設用地供應壓力。通過大力整治舊村莊，開展規(guī)模化土地整理工作，確保糧食耕種所需的耕地保有量不減少，質(zhì)量不斷提高；對澆灌條件好的、適合糧食生產(chǎn)的農(nóng)用地要整合，成片開發(fā)整理，形成優(yōu)質(zhì)田、高產(chǎn)田；要增加農(nóng)業(yè)基礎設施投入，逐漸提高農(nóng)用地質(zhì)量和生產(chǎn)力，逐步實現(xiàn)農(nóng)用地的規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，為發(fā)展都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件；對工業(yè)區(qū)內(nèi)、城市內(nèi)部等零星分散田，新建項目確需占用該田的可考慮滿足開發(fā)建設；統(tǒng)籌管理城鄉(xiāng)建設用地，嚴格控制城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模，節(jié)約集約利用建設用地，并切實落實耕地占補平衡制度，即新增建設用地占用耕地的應補充新開發(fā)耕地，實現(xiàn)占一補一。

（2）科學規(guī)劃用地,規(guī)劃制約用地。只有將節(jié)約集約原則貫穿到規(guī)劃當中，才能從源頭上防止土地的浪費。嚴格制定、落實土地利用總體規(guī)劃制度，并與城鄉(xiāng)規(guī)劃相銜接，轉(zhuǎn)變土地管理的職能和方式,樹立合理規(guī)劃、長遠開發(fā)和利用土地資源的觀念 ,整合用地資源,優(yōu)化利用結(jié)構(gòu)。各建設項目均應符合土地利用總體規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃，在規(guī)劃的建設區(qū)域內(nèi)進行用地審批和動工建設，嚴格監(jiān)督建設用地項目規(guī)劃預審和審批關,對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、集約用地標準、土地利用總體規(guī)劃的用地項目堅決不予供地,從源頭上阻斷浪費土地行為的發(fā)生。

（3）落實用地控制各項指標，加強建設用地批后監(jiān)管。用地控制指標主要有容積率、投資強度、建筑密度、綠化率及辦公等配套設施占地比例。其中投資強度，即單位用地面積投資、產(chǎn)出強度是衡量土地資源利用效率的核心指標。應根據(jù)不同地區(qū)、不同時期調(diào)整提高用地投資強度等指標，在出讓前設定具體條件，在出讓后強化監(jiān)管。應建立健全監(jiān)管機制，對達不到投資強度等控制指標的土地開發(fā)主體應責令限期改正，仍不改正的，可加收原出讓金一定比例的違約金直至收回土地。把節(jié)約集約用地考核納入市、縣經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，使各級政府及相關部門領導切實承擔起推進節(jié)約集約用地責任。

（4）要充分利用閑置土地，提高現(xiàn)有土地利用效率。認真組織開展建設用地普查評價，對現(xiàn)有建設用地的開發(fā)利用和投入產(chǎn)出情況做出評估，把空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地作為今后土地開發(fā)利用的重點，努力提高建設用地利用率。首先要全面清查，摸清底數(shù)，讓閑置土地無處藏身。然后在摸清底數(shù)的基礎上，把工作重點轉(zhuǎn)移到加快處置方面，主要對城市內(nèi)影響較大，閑置時間較長的閑置土地進行疏理，在分析找準原因的基礎上，提出每

一塊地的處置方案，并以此為突破口，帶動整個閑置土地的處置工作。從處置閑置土地的實踐來看，采取收回是一項必不可少的強力措施，但收回不是目的，而是手段，督促開工，加快建設才是目的，只有讓閑置土地盤活起來才能達到發(fā)揮土地效益的作用。

（5）運用宏觀調(diào)控手段，建立健全土地儲備制度。土地儲備制度，使政府掌握了土地的“統(tǒng)一收購權”，逐步加強對土地一級市場的壟斷供應，有效調(diào)控土地供需市場，盤活存量土地資產(chǎn)。建立土地儲備制度，也是推行招拍掛出讓等市場方式配置土地資源的現(xiàn)實需要，這使城市政府既壟斷了土地一級市場，又直接掌握著一定量的土地儲備，可根據(jù)城市發(fā)展和市場需求，有計劃地適時適量供應土地，政府對土地市場的調(diào)控能力大大提高。

4 結(jié)束語

總之，土地是國脈所系、民生所依。我們必須轉(zhuǎn)變觀念，集約節(jié)約利用好每一寸土地，全力支持和保障發(fā)展，實現(xiàn)國土資源可持續(xù)利用。

參考文獻

[1]孫文盛.誰給我們土地—節(jié)約集約用地一百例.北京：中國大地出版社，2005.

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【關鍵詞】社會轉(zhuǎn)型；承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)；制約

【中國分類號】F321.1 【文獻標識碼】A 【文章編號】1002—736X（2013）04—0025—04

農(nóng)村土地制度變革是中國社會改革的先聲，也是中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的起點。中國農(nóng)村土地制度的變遷反映了社會轉(zhuǎn)型中農(nóng)村土地資源利益分配的沖突、協(xié)調(diào)的過程，也映射了中國社會轉(zhuǎn)型的進程。近年來，中國社會轉(zhuǎn)型加速，城市化進程不斷推進，因農(nóng)地征收、土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)釀成的土地沖突不斷，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展、保障農(nóng)民利益的應有之義。本文從分析制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的因素角度人手，探究中國社會轉(zhuǎn)型背景下完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)制度的方向。

一、土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)概述

土地承包經(jīng)營權指村集體內(nèi)部成員，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》等相關法律取得的，對農(nóng)民集體所有依法用于農(nóng)業(yè)的土地及四荒地進行占有、使用、收益以及一定處分的權利。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)廣義上是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的取得、變更和消滅，狹義上是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權主體和內(nèi)容的變更。本文所討論是狹義上的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的概念。具體指在不改變農(nóng)村土地所有權屬性和農(nóng)業(yè)用途的基礎上，擁有土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶與他人訂立合同，在一定期限內(nèi)通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等各種流轉(zhuǎn)方式，轉(zhuǎn)變土地承包經(jīng)營權主體和內(nèi)容的民事行為。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度規(guī)定了農(nóng)民的土地權利和義務，界定了農(nóng)民的私人選擇空間以及農(nóng)民對于土地的經(jīng)營選擇范圍。但基于公共產(chǎn)品的視角，承包經(jīng)營制度也是農(nóng)民公共選擇和政府互動的結(jié)果。在制度功能與價值取向上，承載農(nóng)村巨大的人口壓力、維系農(nóng)民基本的社會保障和保證國家糧食安全。為保證土地資源的安全和有效利用，國家公權力對農(nóng)民在承包經(jīng)營土地過程中的權利行使，設定了較多的約束與限制。

“法律制度根源于物質(zhì)的生活關系”，“都只是表明和記載經(jīng)濟關系的要求而已”。中國農(nóng)村土地資源上多種利益并存，土地承包經(jīng)營制度的發(fā)展過程，正是圍繞這些利益的沖突、協(xié)調(diào)、選擇的過程。從1978年小崗村最早實行并提出土地承包經(jīng)營制度，到20世紀80年代初，改革通過抽離國家對的控制權而在實質(zhì)上肯定集體對農(nóng)村土地的所有權。1993年我國《憲法》修正案規(guī)定，農(nóng)村是集體所有制經(jīng)濟，從國家根本大法角度確定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度。1995年《國務院批轉(zhuǎn)

可見，中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度經(jīng)歷了提出、確立承包經(jīng)營權制度、允許土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，強化農(nóng)民對土地使用權的處分，肯定土地承包經(jīng)營權的物權性質(zhì)，將土地流轉(zhuǎn)納入到法治化軌道，并為土地流轉(zhuǎn)建立相應制度基礎的幾個階段。

二、流轉(zhuǎn)制約因素分析

中國正處于社會轉(zhuǎn)型期，制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的因素，既有產(chǎn)權制度缺陷的障礙，又有國家公權力過度約束障礙、村民自治異化障礙和社會保障制度障礙等一系列問題使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)處于多重約束之下。從近幾年的實踐看，中國土地流轉(zhuǎn)比例總體還比較低，目前全國平均土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)面積占總承包耕地面積的比例大約為8.7%，流出農(nóng)戶占家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶總數(shù)的9%。

（一）產(chǎn)權制度模糊與產(chǎn)權主體多元

我國《憲法》規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬國家所有外，屬農(nóng)民集體所有?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：集體所有的土地屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已分屬村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，各南該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。上述法律規(guī)定中出現(xiàn)了村農(nóng)民集體、村集體經(jīng)濟組織、村民委員會、村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等，雖然規(guī)定農(nóng)村土地產(chǎn)權主體應為農(nóng)民集體，但其他經(jīng)濟組織對農(nóng)村土地行使經(jīng)營權、管理權?！锻恋毓芾矸ā分?，集體被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級，而《民法通則》中集體被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村兩級。《土地管理法》中規(guī)定村農(nóng)民集體所有的土地可以由村民委員會經(jīng)營管理，而《村民委員會組織法》中規(guī)定村民委員會對集體土地只有管理權沒有經(jīng)營權。

可見，在集體所有制的框架下，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權的所有者代表。而村民委員會和村民小組既不是法人，也不是政府組織，只是社區(qū)自治性組織。不具備作為產(chǎn)權主體的法人資格，法律規(guī)定其對于集體土地僅限于經(jīng)營、管理。但是由于農(nóng)地產(chǎn)權制度對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權主體的界定的模糊和多層次，導致農(nóng)村土地產(chǎn)權主體的多元化。中同土地產(chǎn)權制度對于農(nóng)村土地的產(chǎn)權主體界定模糊，不能明確產(chǎn)權主體對于土地資源的排他性占有及產(chǎn)權邊界。這種土地產(chǎn)權主體的多元化必然導致多級產(chǎn)權主體圍繞農(nóng)村土地資源而發(fā)生沖突，造成對農(nóng)民土地權益的隨意侵害，農(nóng)民也形不成有效的、穩(wěn)定的預期，影響土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，降低土地產(chǎn)權制度的有效性。

（二）村民自治異化與產(chǎn)權主體虛置

村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的自治組織，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督是村委會發(fā)揮作用的核心。法律賦予村民委員會自治功能及其在農(nóng)村土地管理中的地位，實際上，村民委員會作為一個社區(qū)自治組織，在國家政權下移、對農(nóng)村控制不斷弱化的過程中，尤其是2004年中國對農(nóng)村的稅費改革之后，村民委員會事實上承載了政權末梢的功能。

在這種背景下，村民自治框架下村社組織的性質(zhì)發(fā)生了演變和功能異化。法律規(guī)定農(nóng)地調(diào)整和處置需經(jīng)村民大會或村民代表會議決定，但現(xiàn)行村民自治結(jié)構(gòu)中名義上的權力組織——村民大會或村民代表會議，往往被村組干部等虛置或操縱，不能成為一個真正掌握權力的機構(gòu)或組織，很多地方在實際運作中甚至不曾有效地發(fā)揮過作用。

法律規(guī)定農(nóng)村土地屬農(nóng)村集體所有，但農(nóng)地產(chǎn)權主體模糊與村委會自治組織的功能異化，以及村級自治組織行政色彩，使其既替代了農(nóng)民與國家的交易，也替代了農(nóng)民與市場的交易。由于缺乏有效監(jiān)督，村民委員會、村集體經(jīng)濟組織、村內(nèi)次級集體經(jīng)濟組織等村組干部往往發(fā)生角色錯位和功能異化，農(nóng)地集體所有者主體事實上處于被架空、虛置狀態(tài)，集體農(nóng)地在一定意義上演變?yōu)猷l(xiāng)村干部等階層所有，呈現(xiàn)出權勢支配特征。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的過程中，常常以產(chǎn)權主體的名義尋租，侵蝕農(nóng)村集體的農(nóng)地權利。

（三）公權力過度控制與權能殘缺

中國的相關法律制度對土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)施加了過多的限制?！锻恋爻邪ā返谒氖粭l規(guī)定，當承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或有穩(wěn)定收入來源時，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶。限定了土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓和受讓的條件?！锻恋毓芾磙k法》第十三條規(guī)定，發(fā)包方同意是土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓的前提。

法律法規(guī)對流轉(zhuǎn)方式的過多限制造成流轉(zhuǎn)障礙，導致權能界定本身不完整、農(nóng)民農(nóng)地處分權不充分。農(nóng)民承包農(nóng)地除在用途和權屬轉(zhuǎn)移上受到國家的終極控制外，抵押的權利也被嚴格限制。《擔保法》第三十七條規(guī)定依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意的“四荒地”可以抵押，但耕地、宅基地、自留地、自留山等使用權不得抵押。根據(jù)《土地承包法》第四十九條和《流轉(zhuǎn)管理辦法》第三十四條，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權可以抵押的僅限于通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的農(nóng)村土地，依法取得土地承包經(jīng)營權證或林權證等證書的土地。土地承包經(jīng)營權的不能抵押，阻礙了農(nóng)村土地的要素化和資本化。

美國分析法學派霍菲爾德認為，“所有權”的概念并不具有固定的內(nèi)涵，它是一束變動不居的權利束（Owner-ship as a bundle of right）。農(nóng)地產(chǎn)權是一系列權利束，只有在動態(tài)中才能充分實現(xiàn)產(chǎn)權的各項權能，體現(xiàn)產(chǎn)權的存在。農(nóng)地承包經(jīng)營權是否完全對激發(fā)農(nóng)戶的土地投資欲望、提高土地邊際產(chǎn)出率至關重要，并且，明晰、無爭議、有法律保障的土地產(chǎn)權是土地進入市場的首要前提。國家公權力對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的諸多限制，嚴重限制了集體土地的使用權及其流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村土地的產(chǎn)權權能無法充分實現(xiàn)。首先，抑制農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，尤其對耕地的抵押的禁止，使農(nóng)民失去了有力的融資手段。其次，過度的法律限制往往使農(nóng)民寧愿放棄法律對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的保障，而選擇依靠民風、民俗私下進行土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，造成土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)期限短、缺乏穩(wěn)定性，無法實現(xiàn)對土地的長期大規(guī)模投入和遠期效益。再次，限制性的流轉(zhuǎn)致使農(nóng)村土地規(guī)模過小、地塊零碎分散的現(xiàn)狀不能有效改變，農(nóng)村農(nóng)地市場無法激活，土地承包經(jīng)營權的真正價值就無法在流轉(zhuǎn)中充分實現(xiàn)，損害了農(nóng)民的土地權益。

（四）社會保障與流轉(zhuǎn)意愿的抑制

社會保障制度的完善程度是衡量社會文明進步的重要標志之一。農(nóng)村社會保障制度的缺失已成為制約中國社會轉(zhuǎn)型期農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的瓶頸之一。長期以來，中國社會保障制度一直實行城鄉(xiāng)二元制，農(nóng)村社會保障始終處于社會保障體系的邊緣，存在著保障程度弱、層次低、覆蓋面小、社會化程度低等缺陷。社會及政府提供農(nóng)村社會保障責任的缺失，以及隨著城市化進程的快速推進，農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)村土地、農(nóng)村人口不可避免面臨社會轉(zhuǎn)型所帶來的激變和改革，農(nóng)村土地不僅承擔農(nóng)村分配公平功能、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，更為農(nóng)民提供了生存保障、生活保障、就業(yè)保障、風險保障等功能，承擔了市場化、城市化推進過程中的農(nóng)民社會保障功能。

顯然，“回到土地是農(nóng)民最基礎的人權”，當土地資源成為農(nóng)民生存的生產(chǎn)保障、生活保障、社會保障的最后支撐時，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權的意愿是被抑制的。即使對于已經(jīng)轉(zhuǎn)移出農(nóng)村的勞動力也會一方面進城務工，另一方面保留土地甚至不惜拋荒。由此形成了在中國農(nóng)地資源緊缺的社會背景下，農(nóng)地閑置和農(nóng)村大量剩余勞動力并存的現(xiàn)象。農(nóng)地經(jīng)濟功能的不斷弱化，社會保障功能的不斷加強，成為制約中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度進一步向合理化方向變革的重要約束條件。

（五）權屬固化與流轉(zhuǎn)空間限制

中國農(nóng)地所有權主體——村集體，多以村、村民小組為界，無論土地承包經(jīng)營權的分配還是土地的轉(zhuǎn)讓，都表現(xiàn)出很強的對外排斥性，農(nóng)地權屬相對固化，限制了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)空間。由于受生活范圍和鄉(xiāng)村活動規(guī)則的限制，農(nóng)戶大多在相鄰近的區(qū)域范圍內(nèi)尋找流轉(zhuǎn)交易對象轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權，交易對象極為有限。當農(nóng)地承包經(jīng)營權交易范圍相對固化，局限于某一特定社區(qū)范圍內(nèi)時，生產(chǎn)工藝、操作技能、機械化水平、人力資本等具有相似性，農(nóng)戶的土地邊際產(chǎn)出率相差無幾，不利于最大化實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)效益?？梢?，要克服農(nóng)地權屬相對固化的局限，需要擴大交易半徑，盡管能增加可選擇交易對象。但隨著交易范圍和半徑的擴大，由于農(nóng)地市場信息的不完全性，農(nóng)地交易的復雜性，農(nóng)民的市場信息、交易能力的制約日益凸現(xiàn)，交易的邊際搜尋成本呈現(xiàn)出邊際遞增趨勢。農(nóng)戶為實現(xiàn)農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)交易而往往需要花費太多的代價，抑制農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿。

（六）服務體系缺乏與流轉(zhuǎn)市場化

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》第八條和第三十條都提到了通過中介組織流轉(zhuǎn)承包土地，但現(xiàn)階段中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中介服務體系尚未建立起來。中國農(nóng)村土地高度分散的特殊性以及農(nóng)村村民的自治性，使現(xiàn)有條件下的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)難以取得認同感。即便農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)發(fā)展到較高階段，市場能夠自發(fā)地參與進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)過程中，起到必要的中介作用，農(nóng)戶與市場信息的不對稱性以及市場追逐利益最大化的本質(zhì)屬性也不利于處于弱勢群體的農(nóng)戶平等公平地實現(xiàn)其自身利益。實踐中農(nóng)民文化程度普遍較低，農(nóng)村相對閉塞，獲取信息途徑少，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權地流轉(zhuǎn)很難有跨地區(qū)、規(guī)模化的流轉(zhuǎn)。而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的社會活動范圍小、能力有限，組織大規(guī)模的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)也有困難。同時農(nóng)地承包經(jīng)營權作為一種特殊的商品，其交易與其他商品相比運作程序相對復雜，涉及到多個主體的經(jīng)濟利益，再加上農(nóng)民交易信息匱乏、市場交易能力弱、相關的法律知識缺乏，對于農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)讓程序及相關市場問題的處理上處于弱勢地位。因此，需要制度設計和機構(gòu)設置上，鼓勵更多的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中介服務機構(gòu)，如資產(chǎn)評估機構(gòu)、機構(gòu)、法律咨詢機構(gòu)、土地融資機構(gòu)和保險機構(gòu)等中介機構(gòu)，及時提供信息和市場化的專業(yè)服務，促進土地承包經(jīng)營權的合理流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的最優(yōu)化配置。

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關鍵詞：淺析；低丘緩坡；適宜性；評價

Abstract: this article through to low exploiting the suitability of development evaluation, for scientific and reasonable low exploiting the development provides the basis. Methods: the literature access, expert consultation, comparative analysis, the weight and method. Conclusion the establishment of a complete low for the development and utilization of exploiting the suitable assessment system and evaluation method has a certain value.

Keywords: analyses; Exploiting the low; Suitability; evaluation

中圖分類號：S342.4文獻標識碼：A 文章編號：

1. 低丘緩坡的概念

低丘緩坡的概念：山地指海拔500米以上、綿延起伏、脈絡明顯的地類；丘陵則指海拔500米以下、有明顯起伏、無明顯脈絡的地類。丘陵根據(jù)海拔高程的不同，分為海拔300米以下的低丘和海拔300～500米的高丘兩類。

坡度等級分為6級，即：平坡（坡度0～6）、緩坡（坡度6～15）、斜坡（坡度16～25）、陡坡（坡度26～35）、急坡（坡度36～45）、險坡（坡度>45）。

顯然，真正的低丘緩坡土地是指海拔低于300米的低丘區(qū)域坡度2～15的坡地?？紤]到有些建設項目如交通、水利工程用地往往坡度大于15。因此，本文應用廣義的低丘緩坡土地資源概念，將坡度范圍提高到25、海拔高度延伸至500米，其評價范圍確定為：海拔低于500米、坡度6～25的丘陵區(qū)域。

2. 低丘緩坡開發(fā)背景及意義

近年國家進一步加大宏觀調(diào)控的力度，高度重視耕地急劇減少問題，提出堅守18億畝耕地紅線，實行更加嚴格的耕地保護制度，以確保糧食安全和維護社會和諧穩(wěn)定。然而當前社會處于工業(yè)化加速推進時期，無論是工業(yè)用地，還是社會主義新農(nóng)村建設，都離不開對土地的需求。作為一個 “七山一水兩分田”的省份，用地計劃指標已經(jīng)透支的省份, 如何緩解社會經(jīng)濟發(fā)展和土地供需之間的矛盾、保護耕地、優(yōu)化配置土地資源,對浙江省來說,是一個極大的考驗。面對土地資源的利用現(xiàn)狀,向來精明的浙江人沒有退縮,而是“人往高處走”,創(chuàng)造性地打起了山地的主意——向低丘緩坡要地。但對山地的適度利用,并不是要濫墾山林,重犯歷史的錯誤,而是堅持科學的精神和審慎的態(tài)度,讓規(guī)劃先行,因地制宜:宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜林則林。

3. 低丘緩坡開發(fā)評價的現(xiàn)狀及存在問題

浙江省自從2005年開始提出低丘緩坡綜合開發(fā)利用概念，經(jīng)過6年的時間，低丘緩坡開發(fā)與沿海灘涂開發(fā)成為浙江人深入人心的兩大戰(zhàn)略，從省政府、省政府辦公廳、省發(fā)改委、省林業(yè)廳、省國土廳都相繼出臺針對低丘緩坡開發(fā)的政策。全省范圍特別是金、麗、衢三地市區(qū)內(nèi)的各個縣（市、區(qū)）都進行有針對性的低丘緩坡資源大調(diào)查，個別縣（市、區(qū)）也進行了低丘緩坡綜合開發(fā)的試點，也初步取得了一定的效果。同時由于低丘緩坡開發(fā)的特殊性，且部分地方在進行開發(fā)前未進行適宜評價，造成部分項目的低效成果，如低丘緩坡農(nóng)業(yè)開發(fā)中未考慮農(nóng)民對勞動生產(chǎn)的距離效應，開發(fā)區(qū)塊遠離農(nóng)居點，最后成為農(nóng)民的廢棄地，造成投資的浪費；建設用地開發(fā)由于未考慮地基成份，造成開發(fā)成本大大增加等等情況。適應性評價考慮不全面，如建設用地開發(fā)中只考慮自然屬性，未考慮土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃等社會屬性，前期工作都已完成，最后因為社會屬性等原因造成項目擱置，造成投資的浪費。

4. 低丘緩坡開發(fā)評價體系建立的原則

4.1系統(tǒng)性原則

低丘緩坡開發(fā)是一項系統(tǒng)性工程，包括農(nóng)業(yè)開發(fā)、非農(nóng)開發(fā)、林業(yè)開發(fā)等。開發(fā)對象是以一定區(qū)域的土地為對象，一定區(qū)域本身就是一個系統(tǒng)。低丘緩坡開發(fā)一定程度上涉及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通、生態(tài)及新農(nóng)村建設等問題因此評價體系指標選擇上必須注意系統(tǒng)性原則。

4.2科學性和可操作性原則

指標的選擇以公認的科學性為理論依據(jù)，各類指標能反映低丘緩坡綜合開發(fā)的內(nèi)在機制，必須保證數(shù)據(jù)來源的準確性和處理方法的科學性，數(shù)據(jù)取得必須以客觀存在的事實為基礎，數(shù)據(jù)測定和處理必須標準和規(guī)范，而且指標必須具有可比性和可測性?？刹僮餍砸笾笜司哂泻喗菪院涂陀^性。

4.3動態(tài)性和相對穩(wěn)定性原則

低丘緩坡評價體系是以特定時間和空間內(nèi)進行評價，隨著時間或者空間條件的變化，產(chǎn)生評價的結(jié)果也隨之變化，因此評價指標也具有一定的動態(tài)性。但評價體系也是相對的概念，是相對于一定時期低丘緩坡綜合開發(fā)的要求和技術準備、一定生產(chǎn)技術水平下的評價，所以評價指標應在一定時期和社會生產(chǎn)技術水平保持相對的穩(wěn)定性。

5 .評價體系的構(gòu)建

5.1評價單元

評價單元是低丘緩坡適宜性評價的基本空間單元，同一單元內(nèi)的土地基本屬性和土地質(zhì)量基本一致，不同單元之間則有較大的差異。低丘緩坡適宜性結(jié)果是通過對評價單元的土地構(gòu)成因素質(zhì)量的評價得出，因此評價單元的劃分對評價工作的實施至關重要，直接決定評價工作量的大小、評價結(jié)果的精度及成果可應用性。

5.2評價單元劃分的方法

評價單元劃分的方法一般有地塊法、網(wǎng)格法、疊置法、多邊形法等。

本文評價中采用疊置法確定評價單元。將相同比例尺的土地利用現(xiàn)狀圖、地形圖、土壤圖疊加，基本一致區(qū)域形成的封閉圖斑就是有一定地形特征、土壤性質(zhì)和用地類型的土地單元。若圖斑小于最小上圖面積則應進行歸并。

5.3評價因素的選擇

影響低丘緩坡適宜性的條件包括自然因素和社會經(jīng)濟因素。其中自然因素包括氣候條件、地形條件、土壤條件、植被條件、水文條件、環(huán)境質(zhì)量條件等。社會經(jīng)濟因素包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、區(qū)位條件、交通條件等。這些因素相互聯(lián)系與作用，共同影響和決定著土地對所決定的用途的適宜性及程度。

5.3.1自然因素

①氣候條件：氣候條件中的氣溫和降水狀況對植被的生長和發(fā)育起著決定性作用，一個地區(qū)的水熱條件及其組合不僅決定著作物的種類、熟制、產(chǎn)量、品質(zhì)，而則很大程度上決定著土地利用方法和農(nóng)來生產(chǎn)應采用的方向性措施，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的先決條件，是影響土地適宜性的基本因素。

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【關鍵詞】 城鄉(xiāng)建設用地；結(jié)構(gòu)；布局

1、引言

隨著我國城市化進程的向前發(fā)展，越來越多的建設用地供需問題出現(xiàn)在人們眼前。特別是近十幾年來，我國日益發(fā)展的經(jīng)濟，人們生活水平的提高，對各項建設的需求增加，使得耕地面積日益減少。城市對土地的大量需求與鄉(xiāng)村大部分住宅閑置形成了極大矛盾，必須優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地，減少土地利用的不合理性，實現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)環(huán)境效益的良性結(jié)合，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

2、城鄉(xiāng)建設用地概念和土地結(jié)構(gòu)、布局

2.1 城鄉(xiāng)建設用地

城鄉(xiāng)建設用地是為人們提供生產(chǎn)生活的必要場所，具有相對集聚的特點，且分布呈現(xiàn)面狀，主要可分為城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點、獨立工礦三類。

（1）城鎮(zhèn)用地

城鎮(zhèn)用地指的是建設城鄉(xiāng)使用的土地和關系著城鎮(zhèn)居民衣食住行相關的用地，如居民的居住、生產(chǎn)、出行、休閑、醫(yī)療、教育等的用地。在用地范疇上，城鎮(zhèn)用地包括當前土地分類中的城鎮(zhèn)用地和一些開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等部分獨立的工礦用地。

（2）農(nóng)村居民點用地

農(nóng)村居民點用地主要是構(gòu)成農(nóng)村人居環(huán)境要素的用地，包括的用地類型有獨立工礦用地，具有較強的居住相容性，還包括土地分類系統(tǒng)中的農(nóng)村居民點用地。

（3）獨立工礦用地

獨立工礦用地則是不具有居住相容性的，不適合城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村居民居住的工業(yè)用地，如一些垃圾處理填埋場、倉儲場所、采掘業(yè)用地、生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)易燃易爆、有污染的用地等。

2.2 土地結(jié)構(gòu)和布局

土地規(guī)劃是對一定區(qū)域內(nèi)的土地進行未來發(fā)展的預先安排和計劃。在時空上，基于土地的自然歷史特性、區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展特點而進行的土地資源的分配和土地的綜合利用，使土地更具經(jīng)濟價值。

土地利用結(jié)構(gòu)是按照一定的構(gòu)成方式將各種土地進行集合安排。

土地利用布局是再次分布土地利用，是土地規(guī)劃實現(xiàn)的結(jié)果。土地的合理布局有利于促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢、綜合利用土地資源，實現(xiàn)土地的優(yōu)化保護和社會的經(jīng)濟發(fā)展。

3、目前城鄉(xiāng)建設用地結(jié)構(gòu)和布局存在的問題

（1）農(nóng)村用地減少，城鎮(zhèn)快速擴張建設用地，耕地面積急劇減少。在快速發(fā)展的城市化下，不斷有更多的土地投入建設開發(fā)中，城鎮(zhèn)規(guī)模變大。大部分的城市在擴大發(fā)展中采取的是外延式發(fā)展模式，占用的土地基本是地勢平坦、交通便利、土壤肥沃、具有充足水源的耕地，愈發(fā)激化了我國的人地矛盾。城市快速增長的建設用地大大超過了人口的增長速度，使得人與建設處于不平衡狀態(tài)。

（2）城市土地產(chǎn)出率低，配置不合理。城市土地利用的結(jié)構(gòu)和布局不合理，很多城市主要地段，往往是一些工業(yè)用地，分布的企業(yè)特點是技術水平低、規(guī)模小、經(jīng)濟效益差，使得土地存在隱性浪費現(xiàn)象。城市中分布的綠地、廣場較少，任闊比例與城市規(guī)模不協(xié)調(diào)，不利于發(fā)揮城市總體功能。農(nóng)用土地在經(jīng)濟影響下變?yōu)榱朔寝r(nóng)用土地，打亂了土地資源的綜合利用，降低了土地利用效率。

（3）鄉(xiāng)村、鎮(zhèn)等的建設用地的結(jié)構(gòu)和布局散亂，存在嚴重的粗放利用現(xiàn)象。目前我國鄉(xiāng)村、鎮(zhèn)的建設土地總量是城市建設用地總量的幾倍，但卻不能直接進行城市化建設和工業(yè)化建設。

（4）城市用地緊張，城市人均建設用地不足，城市各項用地功能不能得到有效發(fā)展。我國人口多，土地少，沒有充足的土地后備資源，城市人均用地偏少，使得城市人口過度密集，造成生活質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降。為了滿足更多的人口需求，往往出現(xiàn)建筑的人為增高，建筑容積率提高等現(xiàn)象。

（5）居住用地趨向郊區(qū)化，郊區(qū)開發(fā)加快，各產(chǎn)業(yè)增長迅猛，但人均生活用地依舊不足。在城市市區(qū)建設用地限制下，和郊區(qū)的快速發(fā)展，道路和基礎設施的完善，人們生活觀念的改變和交通的便捷，使得人們朝著環(huán)境更加優(yōu)美的郊區(qū)進發(fā)，居住用地日趨合理化，但人均居住土地還是較少。

4、城鄉(xiāng)建設用地結(jié)構(gòu)和布局的優(yōu)化對策

優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地結(jié)構(gòu)和布局，就是研究區(qū)域土地資源的自身特性并進行適宜性評價，從而合理安排區(qū)域內(nèi)的各種建設用地數(shù)量和合理布局區(qū)域內(nèi)的各種建設用的空間結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)建設用地利用的最大社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，并使區(qū)域土地資源滿足可持續(xù)發(fā)展要求。

4.1 加強政策的宏觀調(diào)控力度

優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地結(jié)構(gòu)和布局，首先必須節(jié)約集約土地，提高土地的利用率，確保土地的可持續(xù)發(fā)展。

（1）建設用地指標實施“雙控”制度，對建設用地的預審要認真、嚴格執(zhí)行，并提高建設用地的審批管理強度，根據(jù)土地出讓合同條例，對違約加強責任追究；建立健全項目用地準入制度，對新進項目的用地加強管理，并較強現(xiàn)場核實力度和行政執(zhí)法監(jiān)督管理，嚴格各項投資建設情況，防止實際項目建設中圈占和批多少用現(xiàn)象，造成土地違法占用或閑置、浪費，并有效避免土地的投機行為。

（2）建立監(jiān)控和激勵的約束機制。建設用地中的各項項目必須按照合同約定的時間進行竣工和驗收土地集約化利用的各項指標，及時落實土地建設過程中的各項土地規(guī)模、建設情況、用地位置等情況，及時整改各項為通過驗收的項目。驗收合格的項目在項目投產(chǎn)后政府給予一定的優(yōu)惠獎勵，對于未通過驗收的項目，則沒有優(yōu)惠獎勵，以此來約束項目建設用地。

4.2 科學規(guī)劃并優(yōu)化建設用地的空間布局

根據(jù)不同的地區(qū)的人口規(guī)模、優(yōu)勢資源條件和經(jīng)濟發(fā)展水平，制定合理的、具有針對性的城鄉(xiāng)發(fā)展思路，有效避免隨意發(fā)散的發(fā)展模式。對那些相對落后的地區(qū)的規(guī)劃可以是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，集約鎮(zhèn)的發(fā)展，適當給予城鎮(zhèn)一定的管理權限和優(yōu)惠政策，讓農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中發(fā)展。對那些較發(fā)達地區(qū)的規(guī)劃可以是合并小城鎮(zhèn)，提升各城鎮(zhèn)的總體經(jīng)濟地位，讓小城鎮(zhèn)具有特殊經(jīng)濟職能。城鄉(xiāng)科學合理的布局最重要的是抓住城鄉(xiāng)具體特點進行特色規(guī)劃發(fā)展，且賦予規(guī)劃一定的預期性彈性，為之后的發(fā)展預留調(diào)整空間，根據(jù)未來走向及時引導并優(yōu)化配置小城鎮(zhèn)各行業(yè)用地。

4.3 調(diào)整城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，集約化土地資源

鎮(zhèn)企業(yè)存在技術陳舊、勞動力過剩和資本短缺等矛盾，政府必須積極引導和調(diào)整升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進城鎮(zhèn)第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，集中工業(yè)園區(qū)和商業(yè)區(qū)，擴大各園區(qū)規(guī)模，形成協(xié)同效益。城鄉(xiāng)選擇主導產(chǎn)業(yè)，必須考慮當?shù)氐淖匀毁Y源特色、當?shù)氐沫h(huán)境氣候條件等，并結(jié)合國家大中型項目建設，保持主導產(chǎn)業(yè)具備較好的經(jīng)濟活力。城鎮(zhèn)充分發(fā)揮極化效應，推進各要素的集聚，合并鄉(xiāng)村居住點，優(yōu)化布局各鄉(xiāng)村基地，降低人均用地標準，集約化土地資源。

5、結(jié)語

優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地結(jié)構(gòu)和布局，總體目標是在各城鎮(zhèn)基礎上，充分挖掘城鎮(zhèn)用地潛力，加強土地利用的整體規(guī)劃布局，加強不合理、不規(guī)范、廢棄閑置土地的利用，從而相應增加城鄉(xiāng)建設用地和農(nóng)用耕地面積，促進土地的可持續(xù)發(fā)展，提高土地利用效率。

參考文獻

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