導(dǎo)語：如何才能寫好一篇農(nóng)村改革的意義，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、農(nóng)村進(jìn)一步綜合改革面臨的問題

(一)改革的阻力和難度增大

農(nóng)村改革走到今天，基本特征已發(fā)生重大變化：

1，從宏觀層面進(jìn)入微觀層面。第一代改革主要是框架式的，今天的改革主要是結(jié)構(gòu)性的，出臺的政策尤其需要具體、細(xì)化。

2，改革的成本高了。過去的農(nóng)村改革主要是放開問題，現(xiàn)在無論是財(cái)政體制、教育、文化、衛(wèi)生、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，都需要政府拿出真金白銀，改革的邊際成本遞增。

3，改革不能即期見效。過去一個(gè)政策出來，立竿見影，“大包干…一包就靈”，今天的改革很多都是長期性、基礎(chǔ)性的工作，很難短期見效。同時(shí)，各類利益群體胃口高了，要求不斷攀升。解決溫飽后，人們的欲望變成無數(shù)個(gè)，“實(shí)惠越來越多，滿意度越來越低，幸福感越來越低”。即使是取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民的反應(yīng)并沒有想象中的強(qiáng)烈。

4，改革的支持率低了。社會群體不斷裂變、分化、組合，不同的群體都有不同的價(jià)值取向，很難再像改革初期那樣形成強(qiáng)烈的改革共識。

5，改革的復(fù)雜程度高了。經(jīng)濟(jì)與政治，社會與文化，縱向與橫向，過去與現(xiàn)在，都需要協(xié)調(diào)對接，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，牽一發(fā)而動(dòng)全身。

6，更依賴政府部門之間的團(tuán)結(jié)協(xié)作。而一些政府部門本身就是一個(gè)特殊的利益集團(tuán)，且利益硬化，很難溝通。

7，初期的改革是自下而上推動(dòng)，現(xiàn)在是自上而下推動(dòng)。過去的農(nóng)村改革，目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，焦點(diǎn)是農(nóng)民怎么干；現(xiàn)在的農(nóng)村改革，目標(biāo)是在完善市場經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，全方位提供服務(wù)，焦點(diǎn)是政府怎么干。中央政府將成為今后農(nóng)村制度創(chuàng)新的主導(dǎo)力量，而不能寄希望于農(nóng)村自發(fā)的制度創(chuàng)新。這些變化，都使改革的阻力和難度大大提高。

(二)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的主要任務(wù)并沒有完成，真正意義上的市場農(nóng)業(yè)體制尚未建立

目前我國市場農(nóng)業(yè)的發(fā)育水平還很低。又遇到深層次的制度問題，農(nóng)村土地市場、資本市場、勞動(dòng)力市場、技術(shù)市場、人才市場、農(nóng)資市場等發(fā)育幾乎停頓，農(nóng)產(chǎn)品市場甚至有所倒退，造成了農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市“逆向流動(dòng)”，嚴(yán)重地制約著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收。

1，現(xiàn)行的土地制度還存在很多問題。(1)我國城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的土地制度存在缺陷。農(nóng)地制度無論是地方創(chuàng)新還是政策和法律的制定均朝著強(qiáng)化土地物權(quán)和以農(nóng)戶為主體的市場交易方向，而非農(nóng)地制度卻在朝向強(qiáng)化地方政府壟斷和土地利益最大化的方向。(2)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)存在缺陷。使用權(quán)受承包期限限制、受“計(jì)劃權(quán)”的分割和限制、缺乏抵押等處置權(quán)。(3)集體土地所有權(quán)存在缺陷。在農(nóng)地上僅表現(xiàn)為發(fā)包權(quán)，已沒有使用、收益和處置權(quán)利。在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地過程中，集體土地的產(chǎn)權(quán)也是殘缺的，使用、收益和處置權(quán)都不完整。(4)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)存在缺陷。只能在本村集體成員之間流轉(zhuǎn)的制度規(guī)定，使農(nóng)民宅基地使用權(quán)的交易價(jià)值被嚴(yán)重低估。所以，沒有所有權(quán)支撐的家庭經(jīng)營制度已經(jīng)顯示出了自己的虛弱：農(nóng)民不愿意打算長期投資：農(nóng)民對農(nóng)村社區(qū)的人身依附：勞動(dòng)力流動(dòng)受到制約：土地經(jīng)營規(guī)模的潛力不能利用：土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)；鄉(xiāng)村干部權(quán)力的日益膨脹；鄉(xiāng)村社會關(guān)系日趨緊張等等。

2，農(nóng)村金融市場不健全，農(nóng)民貸款難。我國城鄉(xiāng)金融發(fā)展長期不平衡，農(nóng)村資金大量外流很嚴(yán)重，金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)村信貸資金投放不足的問題長期存在。迄今為止，中國9億農(nóng)民的主要融資渠道仍是靠親戚朋友之間的私人借貸。而從國家正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得貸款的農(nóng)戶尚不到五分之一。農(nóng)戶面臨的正規(guī)信貸約束非常嚴(yán)峻：一是有現(xiàn)實(shí)的信貸需求，但卻不能獲得正規(guī)貸款：二是雖然獲得了正規(guī)貸款，但正規(guī)貸款的規(guī)模小于實(shí)際資金需求規(guī)模。另外，農(nóng)民覺得貸款難，是因?yàn)楣潭ㄙY產(chǎn)作為抵押：國家商業(yè)銀行不給農(nóng)民放貸，是因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ，不知道哪個(gè)農(nóng)戶有償還能力。

3，農(nóng)村基層科技推廣體制存在問題。一方面存在著農(nóng)業(yè)科技人員嚴(yán)重短缺的問題，另一方面存在著管理體制不顧，運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制不活，人員隊(duì)伍不穩(wěn)，經(jīng)費(fèi)保障不足，科技人員閑置等問題。

(三)農(nóng)村基層行政管理體制不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制

綜合改革主要是以推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革為內(nèi)容的改革，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是完整的一級政權(quán)。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部編制和人事等管理權(quán)限在縣一級，人事調(diào)動(dòng)由縣級編制和人事部門負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是完整的人事管理機(jī)構(gòu)：其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)許多事務(wù)性工作大多由縣級相關(guān)部門負(fù)責(zé)布置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是落實(shí)和完成工作而不是因地制宜地去開展工作：再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤掉國庫，行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒收入和基金收入以及稅收收入全部上劃到縣管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，經(jīng)費(fèi)缺乏保障。為了完成黨和國家所賦予的神圣職責(zé)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)力嚴(yán)重不足的情況下，不得不舉債保重點(diǎn)支出，保社會穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)包袱沉重，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總的背負(fù)著2000億元龐大的債務(wù)，絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有數(shù)量不等的債務(wù)。一些基層政府門前討債的人連綿不斷，討不回債的人怨聲載道，不僅影響了正常的工作秩序，而且也影響了基層政府在人民群眾中的形象和威信；第四，村級事務(wù)實(shí)行村民自治，使鄉(xiāng)級不能管理村級，而是協(xié)調(diào)和幫助村級工作。第五鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部分職能肢解，職責(zé)權(quán)限不清，職能弱化嚴(yán)重。隨著一些站所上劃，形成條塊分割局面，鄉(xiāng)級政府管理職能肢解，職能弱化嚴(yán)重。如對財(cái)政收支、計(jì)劃生育、綜合治理以及文教衛(wèi)生的管理和協(xié)調(diào)等等，為完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)和財(cái)權(quán)要求進(jìn)一步改革當(dāng)前體制。

(四)有利于消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、合理配置城鄉(xiāng)資源、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制沒有真正建立起來

下一步農(nóng)村綜合改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，從表面上看是涉及上層建筑領(lǐng)域的改革，但真正深層次的矛盾是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和體制機(jī)制。目前城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度、就業(yè)制度、稅收制度、公共財(cái)政制度、農(nóng)村義務(wù)教育體制、醫(yī)療和社會保障制度，以大病統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系和農(nóng)村保障體系等都沒有真正建立。

1，農(nóng)民就業(yè)困難，收入低?！叭r(nóng)”問題的核心是農(nóng)民的收入水平不能得到提高，從而導(dǎo)致消費(fèi)不足，影響到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)。隨著農(nóng)業(yè)收入不再是推動(dòng)農(nóng)民收入增長的主導(dǎo)型力量，非農(nóng)業(yè)收

入將逐步成為推動(dòng)農(nóng)民收入增長的關(guān)鍵性因素。所以從本質(zhì)上講，農(nóng)民收入問題是一個(gè)就業(yè)問題。但由于我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)和戶籍制度改革滯后等因素的制約，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場一體化程度還很低，城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)的制度還遠(yuǎn)未形成。(1)就業(yè)限制依然存在。農(nóng)村富余勞動(dòng)力還不能自由地進(jìn)入城市所有就業(yè)領(lǐng)域。(2)就業(yè)歧視十分明顯。同工不同酬的問題極為嚴(yán)重，使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)演化為城市二元?jiǎng)趧?dòng)力市場結(jié)構(gòu)；(3)落戶城市的門檻依然很高。農(nóng)民工及其家屬還不能順利落戶城市。使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)演化為城市二元社會結(jié)構(gòu)。

2，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制機(jī)制尚未建立，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距大。目前，城鄉(xiāng)居民在享受公共服務(wù)方面差距過大，根源在于城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給體制不同。農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給體制遠(yuǎn)未理順。一是政府職能的邊界不清。二是各級政府間的事權(quán)劃分不清。三是基層政府履行職能所需經(jīng)費(fèi)如何保障不清。四是“一事一議”機(jī)制何去何從不清。

3，農(nóng)村居民社會保障體制不健全。目前，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障以及失地農(nóng)民社保、農(nóng)民工社保等社會保障體系還很不健全。一是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面較低。二是新型農(nóng)村合作醫(yī)療近幾年雖覆蓋面不斷擴(kuò)大，但存在籌資標(biāo)準(zhǔn)低、保障力度小的問題。三是農(nóng)村有上千萬貧困人口還缺少最低生活保障。四是我國進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民收入低、就業(yè)不穩(wěn)定、流動(dòng)性大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和中小企業(yè)職工就業(yè)不穩(wěn)定，沒有完全參與到社會保障體系中。五是被征地農(nóng)民超過4000多萬人，他們失去土地后多數(shù)還難以正規(guī)就業(yè)，面對諸多的社會風(fēng)險(xiǎn)，相當(dāng)多的人成為弱勢群體。城市居民享受的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷、生育、失業(yè)等勞動(dòng)保險(xiǎn)制度在農(nóng)村也未建立。

4，“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長效投入機(jī)制還未建立。盡管國家在資源配置上增加了投入，但對“三農(nóng)”的支出并不太多，而且占財(cái)政總支出的比重很低。近幾年國家財(cái)政收入幅度較大，財(cái)政用于支持“三農(nóng)”的投入增長也較快，但新增財(cái)力用于支持“三農(nóng)”的比重仍偏低。國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出占財(cái)政總支出的比重實(shí)際上呈下降狀態(tài)，“六五”時(shí)期為8.69％，“七五”時(shí)期為9.38％，“八五”時(shí)期為9.75％，“九五”時(shí)期為9.29％，而“十五”期間約為8％?？偟膩砜?，農(nóng)業(yè)在資源配置和國民收入分配中仍處于不利地位，各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策還未制度化、規(guī)范化，工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制遠(yuǎn)未形成。

二、農(nóng)村綜合改革任重道遠(yuǎn)，要全面推進(jìn)，重點(diǎn)突破

(一)要尋求方法論的突破

新階段的農(nóng)村改革必須積極尋求方法論的突破，實(shí)現(xiàn)從體制機(jī)制創(chuàng)新向全面制度創(chuàng)新、從政策推進(jìn)向法律規(guī)范、從必然王國向自由王國的飛躍，逐步從原生態(tài)的“摸著石頭過河”，到“找船過河”，最后走向理性的“造橋過河”。

(二)再造農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)部活力

1，建立現(xiàn)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，使農(nóng)民真正擁有土地占有、使用、收益、處分、繼承等權(quán)利，從制度和法律上保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，這是建立農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的基礎(chǔ)和前提。必須根本改革現(xiàn)行土地制度，推行土地的市場化。(1)改變土地政策的二元分割格局，實(shí)行集體土地和國有土地的“同地、同權(quán)、同價(jià)”。(2)完善土地承包經(jīng)營機(jī)制。農(nóng)民獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)保持長久不變，保證長期化，將土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能范圍擴(kuò)大到處置權(quán)、抵押權(quán)。通過立法使承包權(quán)變?yōu)椴豢汕址傅霓r(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，并使這種權(quán)利得以通過市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)。(3)根本改革現(xiàn)行征地制度。實(shí)行公平補(bǔ)償，以土地市場價(jià)值作為征地補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)，不能以損害農(nóng)民利益為代價(jià)降低建設(shè)成本；探索貨幣補(bǔ)償、就業(yè)安置、社會保險(xiǎn)、企業(yè)股份等多種補(bǔ)償安置方式?？s小征地范圍。非公益性建設(shè)用地，不應(yīng)再行使國家征地權(quán)力，由征改購，并允許在不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下進(jìn)行集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。(4)預(yù)留1O％-20％的“公地”，解決公共需要和一定期限內(nèi)因人口變動(dòng)后產(chǎn)生的土地使用權(quán)分配嚴(yán)重不均的問題。(5)積極推行農(nóng)民宅基地的商品化。農(nóng)民宅基地的所有權(quán)完全劃歸農(nóng)民，并允許自由買賣；(6)修改《土地管理法》，對農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)行物權(quán)保護(hù)。

2，培育和發(fā)展農(nóng)村金融市場，逐步形成競爭性的民間融資機(jī)制，這是建立農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的重要條件。一是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行金融產(chǎn)品和服務(wù)方式的創(chuàng)新，在實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)經(jīng)營的同時(shí)，有效滿足農(nóng)村金融服務(wù)。二是改善國家農(nóng)業(yè)政策性銀行的服務(wù)，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)業(yè)政策性銀行的服務(wù)功能。加強(qiáng)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行與農(nóng)業(yè)部之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)，把目前各種分散的農(nóng)業(yè)支持資金適度集中。由農(nóng)業(yè)部做好資金使用的規(guī)劃，由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行做好資金的具體使用和調(diào)度，以提高農(nóng)業(yè)資金的使用效率。三是要解決農(nóng)村資本市場或金融市場的發(fā)育問題。解決農(nóng)村金融市場發(fā)育問題的出路是發(fā)展民營商業(yè)銀行。這需要設(shè)立合理的準(zhǔn)入門檻，強(qiáng)化政府監(jiān)管。

3，培育和發(fā)展農(nóng)村技術(shù)市場，逐步形成市場化運(yùn)作的基層科技推廣網(wǎng)絡(luò)，這是建立農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的必要條件。要扎實(shí)搞好與農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)密切相關(guān)的基層農(nóng)技推廣體系改革和建設(shè)，構(gòu)建公益性農(nóng)技推廣體系。一是以加強(qiáng)農(nóng)業(yè)公共技術(shù)服務(wù)為目標(biāo)，增加科技經(jīng)費(fèi)，強(qiáng)化公益性職能；二是以精干高效為目標(biāo)，設(shè)置公益性機(jī)構(gòu)，增加農(nóng)業(yè)科技人員；三是以提高推廣效能為目標(biāo)，理順管理體制。

(三)建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村基層行政管理新體制

1，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)換，加強(qiáng)村民自治制度建設(shè)，完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的服務(wù)功能，引導(dǎo)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)職能、市場培育職能、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能、科技服務(wù)職能、引導(dǎo)發(fā)展生產(chǎn)職能和公共事業(yè)管理職能。真正把鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)到改善民生、服務(wù)“三農(nóng)”、優(yōu)化環(huán)境、維護(hù)穩(wěn)定上來，重點(diǎn)強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)。為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造寬松環(huán)境，為農(nóng)民提供更多更好的公共服務(wù)，為農(nóng)村構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造條件。同時(shí)，要把不應(yīng)由地方基層政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)交給市場、社會中介組織和村民自治組織去解決。最大限度地利用農(nóng)村現(xiàn)已存在的中介組織資源(如鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社區(qū)組織、供銷合作社、信用合作社以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七所八站”等組織形式)的網(wǎng)絡(luò)體系、基礎(chǔ)設(shè)施、專業(yè)技術(shù)人才和社會動(dòng)員能力，整合農(nóng)村已有的和正在發(fā)育的社會資本、人力資本和物質(zhì)資本，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)組織資源和新型組織資源的有效對接。在此基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行市、縣分治和“省直管縣”體制，進(jìn)一步探討如何解決地方黨、政、群、團(tuán)組織機(jī)構(gòu)分設(shè)的問題。

2，合理劃分事權(quán)與財(cái)權(quán)，先易后難，妥善化解鄉(xiāng)村債務(wù)。重新劃定中央與地方以及地方各級政府之間的收入和財(cái)力分配，明確界定各級政府的事

權(quán)，合理劃分各級政府的財(cái)權(quán)，保證財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一，并以法律形式加以規(guī)范，確保其穩(wěn)定性和可靠性。按照依靠群眾、先易后難、民主公開、規(guī)范操作、依法辦事的原則，妥善化解鄉(xiāng)村債務(wù)。一是全面清理核實(shí)鄉(xiāng)村債務(wù)，摸清底數(shù)，制止新債，鎖定舊債。二是依據(jù)成因，明確化債責(zé)任。三是分類化解，多渠道探索有效化解鄉(xiāng)村債務(wù)的有效辦法，逐步化解舊債。四是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)妥開展試點(diǎn)。通過增加化債獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金等形式，建立化解鄉(xiāng)村債務(wù)的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助機(jī)制，調(diào)動(dòng)基層化債積極性，形成化解鄉(xiāng)村債務(wù)的合力。

(四)逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制障礙，建立和完善“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長效機(jī)制

1，切實(shí)解決農(nóng)民收入和就業(yè)問題。實(shí)踐證明，打開農(nóng)民收入問題“死結(jié)”的鑰匙是破除戶籍障礙和城市二元?jiǎng)趧?dòng)力市場結(jié)構(gòu)。積極推動(dòng)進(jìn)城農(nóng)民與城市社會的融合。一要深化社會管理體制改革，創(chuàng)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。實(shí)行一套標(biāo)準(zhǔn)住房登記一戶居民(可以是一人)的制度。二要完善社會流動(dòng)機(jī)制，消除農(nóng)民社會流動(dòng)的制度障礙。三要改革勞動(dòng)管理體制，調(diào)節(jié)勞資關(guān)系，增加城市就業(yè)機(jī)會。通過城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場的一體化，解決農(nóng)民工在就業(yè)、社會保障、住房、教育等方面的問題，促進(jìn)城市化健康發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2，深化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制改革，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距?？s小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距，最為根本的措施是推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制改革，讓公共財(cái)政的陽光真正覆蓋到農(nóng)村。必須調(diào)整國家財(cái)政資源和建設(shè)資金的投向，由以城市為主向更多地支持農(nóng)村轉(zhuǎn)變，切實(shí)加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度。要合理界定各級政府在提供公共服務(wù)方面的職責(zé)。完善相關(guān)政策，將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍：還要加大農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)的財(cái)政支持，縮小衛(wèi)生服務(wù)的城鄉(xiāng)差距，提高農(nóng)民醫(yī)療保障水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)衛(wèi)生事業(yè)均衡發(fā)展。加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的農(nóng)村社會建設(shè)，使農(nóng)民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。

3，完善制度，健全農(nóng)村居民社會保障體制。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的思路出發(fā)，完善制度，健全農(nóng)村居民社會保障體制。目前發(fā)展的重點(diǎn)：一是完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。建立穩(wěn)定的籌資機(jī)制，規(guī)范財(cái)政補(bǔ)助資金的撥付機(jī)制，擴(kuò)大參保農(nóng)民的覆蓋面，逐步提高參保農(nóng)民醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)，減輕農(nóng)民醫(yī)療負(fù)擔(dān)。二是完善農(nóng)村最低生活保障制度。增加農(nóng)村最低生活保障資金，簡化低保申領(lǐng)程序，合理確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。三是進(jìn)一步探索建立養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷、生育、失業(yè)等勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，在城市郊區(qū)先行開展試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)、逐步擴(kuò)大范圍，逐步建立健全包括社會救助、社會保險(xiǎn)、社會福利在內(nèi)的完備的農(nóng)村社會保障體系。

篇2

一、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制概況與存在的問題

由于受二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，一直向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，導(dǎo)致一些地方農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，農(nóng)民意見很大。不合理的農(nóng)業(yè)稅制，既增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，影響了干群關(guān)系，也阻礙了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，拉大了城鄉(xiāng)居民收入差距。

農(nóng)業(yè)稅是我國現(xiàn)有稅種中最古老的稅種，最初起源于魯國的'初稅畝，主要包括農(nóng)業(yè)稅（牧業(yè)稅）、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，時(shí)代的變遷，又逐漸出現(xiàn)了契稅和耕地占用稅，但仍以農(nóng)業(yè)稅為主體稅種。2002年起，針對我國當(dāng)前各種收費(fèi)過多過濫，管理失控的狀況，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能和建立公共財(cái)政的要求，結(jié)合國家稅收制度的改革和完善，全面展開了農(nóng)村稅費(fèi)改革。農(nóng)村稅費(fèi)改革規(guī)范了農(nóng)村分配制度，理順了國家、集體和農(nóng)民三者之間的分配關(guān)系，從根本上減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展，得到了廣大農(nóng)民群眾的擁護(hù)。但農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)業(yè)稅制存在的問題卻逐漸暴露出來。探究農(nóng)業(yè)稅制存在的問題，尋求有效解決的良策，對于確保地方財(cái)政收入、確?；鶎訖C(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的依法治稅原則具有極其重要的意義。[1]

我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)或有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展過程中建立和發(fā)展起來的。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和農(nóng)村改革的不斷深化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生了巨大變化，特別是在我國加入wto和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新形勢下，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收制度的老化和農(nóng)業(yè)稅收制度改革的滯后，在一定程度上制約了農(nóng)業(yè)的發(fā)展和三農(nóng)問題的解決。

農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，我國在農(nóng)村征收的稅共有17種，主要包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、車船使用稅、印花稅等等。農(nóng)業(yè)稅是據(jù)1958年頒布的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》征收的，它是按照常年產(chǎn)量依據(jù)地區(qū)差別比例稅率計(jì)征的實(shí)物稅。到現(xiàn)在已有40多年了，此間中國農(nóng)村已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化，但這一條例一直沿用。1983年，國務(wù)院為了調(diào)節(jié)糧食生產(chǎn)與多種經(jīng)營，開始單獨(dú)對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品征稅，后來演變成了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的納稅品種已基本包括在農(nóng)業(yè)稅中，區(qū)別主要在于耕地與非耕地。但由于實(shí)際操作難度很大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就將上級下達(dá)的稅收指標(biāo)平攤到農(nóng)戶，形成了重復(fù)征稅。屠宰稅始于1950年頒布的《屠宰稅暫行條例》，后經(jīng)過多次修改，到1994年下放到地方。本應(yīng)是屠宰牲畜的單位和個(gè)人為納稅人，地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收，但卻演變成由村民委員會代征代繳，繼而由農(nóng)戶飼養(yǎng)戶代征代繳，最后直接向農(nóng)戶攤派。此外，搭乘著農(nóng)業(yè)稅這一大車一并向農(nóng)民征收的費(fèi)還有很多，主要的是村級的三項(xiàng)提留、鄉(xiāng)級的五項(xiàng)統(tǒng)籌、行政事業(yè)性收費(fèi)和集資等，如教育集資、畜禽防疫費(fèi)等?，F(xiàn)在正在進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革，是繼、實(shí)行家庭承包經(jīng)營之后的第三次重大變革。[2]

研究我國農(nóng)業(yè)稅，應(yīng)從其歸類開始。因?yàn)槎愂辗诸愂嵌愂昭芯康幕痉椒ǎ凑鞫悓ο蠓诸愂嵌愂盏幕痉诸惙椒?。而對我國農(nóng)業(yè)稅進(jìn)行歸類則是一件困難的事情。首先，我國農(nóng)業(yè)稅不屬于流轉(zhuǎn)稅，因?yàn)槟壳拔覈r(nóng)產(chǎn)品商品率平均只有30%左右，多數(shù)農(nóng)民生產(chǎn)的糧食主要供自己消費(fèi)，能夠提供商品糧進(jìn)入流通的較少，也就沒有多少可供征稅的銷售收入。其次，我國農(nóng)業(yè)稅也不屬于所得稅，因?yàn)樗枚愋枰^為健全的會計(jì)核算條件，要有統(tǒng)一的收入、成本費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)以計(jì)算利潤所得，而目前我國農(nóng)民顯然不具備這樣的條件。再次，我國農(nóng)業(yè)稅也不是純粹的財(cái)產(chǎn)稅，因?yàn)槲覈r(nóng)業(yè)稅雖有按土地肥沃程度定稅的財(cái)產(chǎn)稅因素，但主要還是與農(nóng)產(chǎn)品的常年產(chǎn)量聯(lián)系在一起。有人將農(nóng)業(yè)稅定為收益稅也很牽強(qiáng)，一是按征稅對象分類一般沒有收益稅這一類；二是收益的含義模糊，是總收益還是純收益？如是純收益應(yīng)歸入所得稅，如是總收益，若指貨幣收益應(yīng)歸入流轉(zhuǎn)稅，若指實(shí)物收益仍然無法歸類。

上述分類的困難說明我國農(nóng)業(yè)稅的特殊性。實(shí)際上，我國農(nóng)業(yè)稅是從奴隸社會和封建社會的具有人頭稅和土地稅性質(zhì)的田賦演變而來的，深深根植于農(nóng)業(yè)自然經(jīng)濟(jì)。[3]

農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題不單單在于重，更在于不公。不公不單單是稅負(fù)在農(nóng)民之間苦樂不均，更在于農(nóng)民與我國其他公民相比，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)與負(fù)擔(dān)能力的非對稱性。我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元稅制損害的不僅是公平，而且也損害到了社會公正。這種社會不公不僅長期剝奪了農(nóng)民的平等權(quán)利、造成城鄉(xiāng)居民生活水平的極大差異，而且對城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、良性發(fā)展產(chǎn)生著日益明顯的負(fù)作用，對城市居民的生活水平的提高也在產(chǎn)生著不利的影響。農(nóng)民收入增長慢了，城市工人下崗就多了就是這種關(guān)系的真實(shí)寫照。造成城鄉(xiāng)不公平既有二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的原因，更有人為的制度安排的原因。其中城鄉(xiāng)二元稅制就是這些制度安排之一。

我國城鄉(xiāng)居民收入的差距在逐年拉大的同時(shí)，城鄉(xiāng)居民稅負(fù)的差距也在反向拉大，農(nóng)民僅稅款一項(xiàng)人均支付額就為城市居民的9倍。城市個(gè)體工商戶在收入扣除成本費(fèi)用和損失后，每月應(yīng)納稅所得額不足5000元的部分，稅率為5%，而對于農(nóng)民來說不管你是否耕種、收入如何、成本多少，只要名下有地就要繳稅，而且實(shí)際稅率出奇地高，若將農(nóng)業(yè)稅換算為個(gè)人所得稅，其稅率竟高達(dá)117%，大大超過了城市個(gè)體工商戶適用的所得稅稅率，且課稅超出了剩余產(chǎn)品價(jià)值總量，對純農(nóng)戶的簡單再生產(chǎn)已造成了破壞，體現(xiàn)出城鄉(xiāng)居民稅負(fù)與負(fù)擔(dān)能力上的極大非對稱性，對收入分配進(jìn)行的是反向的逆調(diào)節(jié)。由此可見，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元稅制本身就存在對農(nóng)民的歧視，是不公平、不公正的。[4]

要充分認(rèn)識建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的重要性和必要性：首先，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制是為國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展提供制度保證。稅制是調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要手段，城鄉(xiāng)稅制不統(tǒng)一，就難以協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域均衡發(fā)展的矛盾，抑制了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，固化了原本不合理的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。只有統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制才能為城鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供一個(gè)相對公平合理的平臺；才能為打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)確立制度保證，使國民經(jīng)濟(jì)早日擺脫二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的束縛，實(shí)現(xiàn)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制是解決三農(nóng)問題的必然要求。我國三農(nóng)問題的核心是農(nóng)民收入問題，導(dǎo)致農(nóng)民收入增長緩慢的因素固然很多，但不合理的農(nóng)業(yè)稅制嚴(yán)重影響了農(nóng)民收入增長。只有用合理的稅制取代現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅制，才能從根本上解決農(nóng)業(yè)稅制對農(nóng)民增收和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的抑制作用，調(diào)動(dòng)農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，為農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展提供相對寬松的稅制環(huán)境。第三，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制是完善國家稅收制度的重要內(nèi)容。我國城鄉(xiāng)稅制不統(tǒng)一是國家稅制不完善的重要表現(xiàn)。綜觀世界各國，目前只有幾個(gè)國家仍在征收農(nóng)業(yè)稅。這也說明專門征收農(nóng)業(yè)稅已不適應(yīng)時(shí)展的要求。[5]

目前，農(nóng)村稅費(fèi)改革后我國農(nóng)業(yè)稅存在著以下主要問題：

1、農(nóng)村稅費(fèi)改革后的現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅以農(nóng)業(yè)總收入為征稅對象，按計(jì)稅土地和常年產(chǎn)量為計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)，不僅屬性模糊，而且與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求背道而馳。我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅從稅種屬性上來說，不屬于按凈所得征收的所得稅，不屬于按商品流轉(zhuǎn)額（增值額）征收的商品稅，也不完全是現(xiàn)代意義上的財(cái)產(chǎn)稅，更不是調(diào)節(jié)因客觀原因形成級差收入的資源稅（因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅也調(diào)節(jié)了因主觀原因形成的級差收入）。如果非要論現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的屬性，長期以來，農(nóng)業(yè)稅其實(shí)是一個(gè)在特定歷史時(shí)期政府以過度汲取農(nóng)民剩余為目的的行為目的稅。

2、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅稅負(fù)較重，幾乎把農(nóng)業(yè)利潤全拿走，有時(shí)甚至傷及稅本。首先，農(nóng)業(yè)稅以常年產(chǎn)量為計(jì)稅依據(jù)的負(fù)擔(dān)率早已不能反映農(nóng)民真實(shí)的負(fù)擔(dān)水平。其次，從農(nóng)業(yè)稅實(shí)際負(fù)擔(dān)率來看，事實(shí)上，近年來農(nóng)村居民家庭來自農(nóng)業(yè)的人均純收入僅有1000多元，如果扣除勞動(dòng)力成本，大多數(shù)農(nóng)村居民家庭從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所得寥寥無幾甚至為負(fù)數(shù)。

3、橫向比較來看，農(nóng)業(yè)稅的征收致使農(nóng)村居民的稅負(fù)高于城鎮(zhèn)居民。統(tǒng)計(jì)資料表明，2001年我國城鎮(zhèn)居民家庭人均純收入為6860元，農(nóng)村居民家庭人均純收入為2366.4元，這說明農(nóng)村居民的負(fù)稅能力明顯低于城鎮(zhèn)居民，而現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的征收致使農(nóng)村居民的實(shí)際稅負(fù)卻高于城鎮(zhèn)居民。

4、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅稅種設(shè)置不合理。首先，盡管我國農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的開征有其歷史背景，然而，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)兩稅并存的稅種設(shè)置，在如今糧食生產(chǎn)產(chǎn)量大幅度提高且豐年有余，價(jià)格競爭已經(jīng)使農(nóng)業(yè)特產(chǎn)作物與糧棉作物的收益平均化的情況下，加之現(xiàn)行農(nóng)業(yè)兩稅又并未覆蓋全部農(nóng)業(yè)品種（如養(yǎng)殖業(yè)不納稅），導(dǎo)致稅負(fù)輕重不一，這既不符合公平原則，也扭曲了稅收對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)功能。其次，農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅依然單獨(dú)立法，設(shè)獨(dú)立稅種，使城鄉(xiāng)二元稅制得以延續(xù)，這有悖于稅收公平原則和國民待遇原則。[6]

5、現(xiàn)行二元稅制與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不適應(yīng)，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的制度障礙。目前農(nóng)業(yè)稅仍然以土地及其生產(chǎn)總量為計(jì)稅依據(jù)，農(nóng)業(yè)稅成了一種類似于地租的土地稅。與之相比較，城鎮(zhèn)居民和城鎮(zhèn)工商業(yè)者卻沒有這種類似地租的稅收。稅收是政府調(diào)節(jié)不同社會階層之間、不同地區(qū)之間、不同行業(yè)之間利益分配關(guān)系，促進(jìn)公平，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的主要杠桿之一。但由于城鄉(xiāng)稅收制度的不統(tǒng)一，這種調(diào)節(jié)作用不僅沒有得到發(fā)揮，反而使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)居民之間收入的差距進(jìn)一步擴(kuò)大，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

6、現(xiàn)行二元稅制有失公平，侵害了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。公平原則是現(xiàn)代稅收的首要原則，其基本功能就是政府通過各種稅收制度和稅收政策來促進(jìn)公平競爭，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會公平。但在現(xiàn)行二元稅制結(jié)構(gòu)下，這種公平僅僅局限在城市居民內(nèi)部和農(nóng)民內(nèi)部，忽視了城鄉(xiāng)居民之間的負(fù)擔(dān)公平。

7、現(xiàn)行二元稅制影響我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，制約了農(nóng)民收入的增加。世界多極化、經(jīng)濟(jì)一體化是全球發(fā)展的大趨勢。以加入wto為標(biāo)志，我國經(jīng)濟(jì)逐漸與世界經(jīng)濟(jì)融為一體，國與國之間的經(jīng)濟(jì)競爭日趨激烈。農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，獲利不高，為此，各國政府普遍采取優(yōu)惠政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供支持和保護(hù)，除對其采取直接補(bǔ)貼的政策外，在稅收上也給予了輕稅或免稅政策。相比之下，我國對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)民不僅直接投資少、補(bǔ)貼更少，而且還要向農(nóng)民征收較高的農(nóng)業(yè)稅。可見，我國現(xiàn)行的二元稅制不僅不能適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)一體化的要求，而且影響了我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，制約了我國農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢的發(fā)揮，加大了農(nóng)民增收的難度。[7]

8、農(nóng)村稅費(fèi)改革企圖通過降低平均稅負(fù)水平來減輕廣大農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，卻忽視了農(nóng)民之間的負(fù)擔(dān)差距。稅費(fèi)改革后，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)由于取消了各種收費(fèi)確實(shí)有了明顯的減輕，但農(nóng)業(yè)稅的稅率卻成為了影響農(nóng)民負(fù)擔(dān)的惟一因素。農(nóng)業(yè)稅稅率提高到7%，再加上20%的農(nóng)業(yè)稅附加，農(nóng)民的實(shí)際負(fù)擔(dān)水平為8.4%.改革前的按人頭收的三提五統(tǒng)都打入了按產(chǎn)量征收的農(nóng)業(yè)稅，全部落到了種地農(nóng)戶身上，真正務(wù)農(nóng)的農(nóng)民直接受到提高農(nóng)業(yè)稅稅率的負(fù)面影響，造成純農(nóng)業(yè)戶的稅負(fù)反而加重，這恰恰與農(nóng)村稅費(fèi)改革的初衷背道而馳。

9、農(nóng)村稅費(fèi)改革強(qiáng)調(diào)稅外收費(fèi)的清理，并沒有真正觸及到亂收費(fèi)現(xiàn)象背后的體制因素。農(nóng)村基層政府職能錯(cuò)位，基層政府與上級政府財(cái)權(quán)、事權(quán)不對稱因素是導(dǎo)致亂收費(fèi)現(xiàn)象發(fā)生的內(nèi)在原因之一。不解決農(nóng)村公共產(chǎn)品需求與財(cái)力不足之間的矛盾，不打破城鄉(xiāng)居民之間既定的利益分配格局，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就不可能徹底減輕。一旦農(nóng)村公共產(chǎn)品等成為迫切需要，而農(nóng)村基層政府又沒有力量通過財(cái)政預(yù)算安排時(shí)，基層政府還是會通過巧立名目再收費(fèi)來解決，如此一來，農(nóng)村稅費(fèi)改革必將難以為繼，農(nóng)民負(fù)擔(dān)必定激烈反彈。

10、農(nóng)村稅費(fèi)改革沒有涉及到農(nóng)業(yè)稅制的根本弊端?，F(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅制是一種歧視農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的稅制，與現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)所要求的稅收原則不相符合，它既不是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)凈所得征收的所得稅，也不是按商品流轉(zhuǎn)額征收的商品稅。比如，農(nóng)業(yè)稅不允許扣除必要的生產(chǎn)成本，計(jì)征基數(shù)中包括了農(nóng)民的自食口糧，農(nóng)民的生產(chǎn)耗費(fèi)（包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與勞動(dòng)力消耗）不僅得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，反而還要繳稅。再如，農(nóng)業(yè)稅的計(jì)稅常年產(chǎn)量自20世紀(jì)60年代確定以來，長期以來保持不變，改革后使農(nóng)業(yè)稅已經(jīng)退化成一種定額土地稅，不分收入多少，平均稅收負(fù)擔(dān)，既不能發(fā)揮組織收入職能，更難以調(diào)節(jié)收入分配。以這樣一種稅制作為農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本載體，使農(nóng)村稅費(fèi)改革的局限性與不徹底性與生俱來。[8]

二、農(nóng)村稅費(fèi)改革的目標(biāo)與理論分析

近兩年多來，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，在我國許多地區(qū)都陸續(xù)推行農(nóng)村稅費(fèi)改革。從兩年多來試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐效果來看，農(nóng)民過重的負(fù)擔(dān)明顯降低，各試點(diǎn)地區(qū)減負(fù)幅度一般在30%以上。然而，從稅費(fèi)改革的政策設(shè)計(jì)以及改革過程中暴露的一些問題來看，此次改革仍不夠徹底，具有比較明顯的過渡性色彩，沒有打破城鄉(xiāng)居民之間既定的利益分配格局，無法從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)和農(nóng)村財(cái)政問題。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，1、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制是改善工農(nóng)關(guān)系的重要手段。目前中國的人均gdp按匯率計(jì)算，約為1000美元左右；按購買力計(jì)算大約為3000-4000美元，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)大約為15： 85，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)大約為50：50.城鎮(zhèn)化水平為40%.綜合上述四項(xiàng)指標(biāo)，目前是調(diào)整工農(nóng)關(guān)系的關(guān)鍵階段。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，此階段不同國家從各自國情出發(fā)，都采取相應(yīng)措施，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。中國工業(yè)化進(jìn)人中期階段以后，為從根本上調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)分配格局，在工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系上提供了可能。這一階段，國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，國民經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力主要來自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。在這種背景下，再設(shè)立農(nóng)業(yè)稅從農(nóng)村抽取資源就不合時(shí)宜了，而且當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)稅占國家稅收收人的比重已經(jīng)很低。因此逐步取消農(nóng)業(yè)各稅，而將其納入所得稅、增值稅等稅種的征收范圍，已不會對我國財(cái)政收入有太大的影響。

2、逐步將農(nóng)村公共品的供給納入各級財(cái)政負(fù)擔(dān)的范圍，完善農(nóng)村公共財(cái)政體制。這項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅是取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，更重要的是要進(jìn)行一系列的配套改革。當(dāng)然，這是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程。首先，必須通過政府體制改革，大幅度降低政府的運(yùn)行成本。其次是加大中央財(cái)政和省市財(cái)政對農(nóng)村義務(wù)教育和農(nóng)民社會保障等有關(guān)方面的投入。[9]

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，1、總體上看，目前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)到了工業(yè)化中后期，市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架也已建立起來。世界上許多國家都在工業(yè)化進(jìn)行到一定程度時(shí)及時(shí)結(jié)束了農(nóng)業(yè)剩余的提取，轉(zhuǎn)入工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展階段。從西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，一般是以工業(yè)產(chǎn)值超過農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作為結(jié)束提取農(nóng)業(yè)剩余的標(biāo)準(zhǔn)。如美國早在1890年就結(jié)束了農(nóng)業(yè)對工業(yè)提供資金的活動(dòng)。當(dāng)時(shí)美國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占工農(nóng)總產(chǎn)值的40.6%，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占三次產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力的37.5%；日本結(jié)束農(nóng)業(yè)對工業(yè)提供資金的政策是在1910年，當(dāng)時(shí)的日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的42%農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占三次產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力的53.6%.而我國在1970年，工業(yè)產(chǎn)值就已達(dá)到36.8%占該年度工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的51.11%.近幾年來我國工業(yè)產(chǎn)值占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重一直保持在70%及以上的水平，2001年這一比例高達(dá)74.5%.從就業(yè)結(jié)構(gòu)看自2001年開始農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占三次產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力的比重基本維持在50%這一水平。由此可見，我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展到了改變工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、實(shí)行工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的時(shí)期，這也使統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制有了較為客觀的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

2、從當(dāng)前財(cái)政收支及其結(jié)構(gòu)的總體情況看，城鄉(xiāng)一元稅制不會對我國財(cái)政造成過大壓力。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制并不等于不對農(nóng)民征稅，只是取消專門面向農(nóng)民的稅費(fèi)，按照城鄉(xiāng)一體的原則，對農(nóng)民征收增值稅和個(gè)人所得稅。所以從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)角度看統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制后，隨著以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工工業(yè)的發(fā)展，地方從加工業(yè)得到的增值稅足以彌補(bǔ)取消農(nóng)業(yè)稅的不足。而且納稅人由繳農(nóng)業(yè)稅的千家萬戶轉(zhuǎn)為增值稅制度下的農(nóng)產(chǎn)品種植大戶和加工企業(yè)，農(nóng)村稅費(fèi)征收成本過高的頑疾也可迎刃而解。[10]

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，與現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅制基本要素進(jìn)行比較就可發(fā)現(xiàn)，農(nóng)用土地資源使用稅在實(shí)質(zhì)上與農(nóng)業(yè)稅在制度設(shè)計(jì)上沒有大的差別，實(shí)際上仍然是農(nóng)業(yè)稅，本質(zhì)還是一種地租。按照這一思路進(jìn)行農(nóng)業(yè)稅制改革，并不能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一的目標(biāo)。

1、開征農(nóng)用土地資源使用稅，沒有跳出城鄉(xiāng)二元稅制格局的窠臼。農(nóng)用土地資源使用稅仍然是一種針對農(nóng)民單獨(dú)設(shè)置的、游離于國家整體稅制之外的稅種，開征這一稅種，仍然秉承對農(nóng)民土地課稅的陳舊理念，沒有貫徹現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展所要求的對商品征稅、對所得及財(cái)產(chǎn)征稅的原則。

2、開征農(nóng)用土地資源使用稅，沒有考慮中國農(nóng)村的基本現(xiàn)實(shí)。中國農(nóng)業(yè)人口眾多，2001年我國農(nóng)民人均經(jīng)營耕地面積只有1.99畝。這一份土地，對農(nóng)民而言，不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，而且在社會保障體系不能全面覆蓋農(nóng)民的情況下，還是維系農(nóng)民生存的最后一道生命保障線。對農(nóng)民課征農(nóng)用土地資源使用稅，就有可能破壞這一生命保障線，從根本上損害農(nóng)村社會穩(wěn)定以至全社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

3、開征農(nóng)用土地資源使用稅，不符合加入wto之后我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的迫切要求。和現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅一樣，農(nóng)用土地資源使用稅不是規(guī)范的商品稅，國家既不能對進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品征這種稅，也不能對出口農(nóng)產(chǎn)品退這種稅，這將影響我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。

4、開征農(nóng)用土地資源使用稅成本過高，農(nóng)民利益得不到保障。農(nóng)用土地資源使用稅的征收管理方式與現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的征收管理方式幾無二致。按照這一思路，現(xiàn)行負(fù)責(zé)全國農(nóng)業(yè)稅征收的近30萬人的隊(duì)伍仍需繼續(xù)保留，征收成本仍居高不下；現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅先征收再減免的運(yùn)行機(jī)制仍然不變，農(nóng)業(yè)稅減免款被隨意截留挪用的問題仍然得不到根本解決，廣大農(nóng)民的利益保障機(jī)制仍無法建立。

5、開征農(nóng)用土地資源使用稅，沒有鏟除搭稅收合法便車，向農(nóng)民非法收費(fèi)的機(jī)制。農(nóng)用土地資源使用稅的征收，無論是計(jì)算土地面積、劃分土地等級，還是確定級差稅額，都將強(qiáng)化基層政權(quán)機(jī)構(gòu)在征稅事務(wù)中的地位，不利于改善干群關(guān)系，不利于維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定。[11]

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國農(nóng)業(yè)稅收制度的改革必須突破現(xiàn)行模式的局限，立足于解決農(nóng)村長期積累的一些深層次問題，綜合考慮，配套進(jìn)行，要在認(rèn)識上有一個(gè)大轉(zhuǎn)變，在體制上有一個(gè)大的創(chuàng)新。為此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下三個(gè)基本原則：一是增強(qiáng)稅收對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能的原則；二是對農(nóng)民實(shí)行國民待遇的原則；三是公共產(chǎn)品提供應(yīng)向農(nóng)村傾斜的原則。

我國農(nóng)業(yè)稅收制度的徹底改革不宜一步到位，而應(yīng)采取漸進(jìn)的方式，分階段、分步驟實(shí)施。

1、近期目標(biāo)：以農(nóng)村稅費(fèi)改革減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，調(diào)整和規(guī)范農(nóng)業(yè)稅收制度。

從農(nóng)業(yè)稅收制度改革的角度看，農(nóng)村稅費(fèi)改革是一項(xiàng)十分必要的過渡性措施。農(nóng)村稅費(fèi)改革將在三個(gè)方面為農(nóng)業(yè)稅收制度的進(jìn)一步改革奠定良好基礎(chǔ)和提供有利條件。一是徹底解決農(nóng)村三亂問題，從根本上降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)，讓農(nóng)民、農(nóng)業(yè)得以休養(yǎng)生息，為農(nóng)業(yè)稅收制度徹底改革提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。二是徹底改變農(nóng)民負(fù)擔(dān)模式，將以費(fèi)為主或費(fèi)、稅并重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐远悶橹鞯哪Ｊ剑_立農(nóng)業(yè)稅收在農(nóng)村分配關(guān)系中的主導(dǎo)地位，使農(nóng)村稅收管理走上規(guī)范化、法制化軌道，可以說是農(nóng)業(yè)稅收制度徹底改革的有效準(zhǔn)備和鋪墊。三是在農(nóng)村稅費(fèi)改革中配套建立健全農(nóng)村公共財(cái)政體制，增加對農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給正?；瑸檗r(nóng)業(yè)稅收制度的徹底改革提供保障。

2、遠(yuǎn)期目標(biāo)：取消現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。

當(dāng)前，我國的稅收體制正在醞釀新一輪改革。應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的整體要求，以新一輪稅制改革為契機(jī)，把農(nóng)業(yè)稅收制度包括在整體稅收體系中統(tǒng)籌考慮，徹底改革農(nóng)業(yè)稅收制度，形成包括廣大農(nóng)村在內(nèi)的統(tǒng)一的稅收制度。在廣大農(nóng)村以效率型稅收全面取代現(xiàn)行平均型稅收體制，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，達(dá)到開拓農(nóng)村廣闊市場、刺激農(nóng)民巨大的潛在消費(fèi)需求的目的。[12]

第五種觀點(diǎn)認(rèn)為，對農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營主體如何征稅，確實(shí)是一個(gè)值得研究的問題。取消農(nóng)業(yè)稅，將現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的征稅對象涵蓋在增值稅的征稅范圍內(nèi)，存在兩大問題。

1、農(nóng)業(yè)稅存在的合理性問題，不單指這一稅種存在問題，而且指對農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品進(jìn)行征稅的任何行為本身就存在問題。因此，對于一個(gè)本不該征稅的對象，來研究如何改征其他新的稅種，是毫無意義的。

除農(nóng)村家庭承包經(jīng)營外，農(nóng)戶、農(nóng)莊或農(nóng)場式的規(guī)模經(jīng)營盡管商品化程度較高，并可以獲得較好的農(nóng)業(yè)比較效益，但其自主性的投入規(guī)模也更大，而且承載著國家糧食安全等綜合的經(jīng)濟(jì)社會功能。特別是由于農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈中的低層次地位，其在經(jīng)濟(jì)資源的分配中始終會處于弱勢。在工業(yè)化進(jìn)程中或工業(yè)發(fā)達(dá)階段，對農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼將是長期的政策。國家應(yīng)當(dāng)把進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營者作為重點(diǎn)對象給予農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；對這些對象設(shè)置稅種時(shí)，也應(yīng)優(yōu)先考慮補(bǔ)貼問題；在補(bǔ)貼不足的情況下，不宜設(shè)置稅種。

2、將征農(nóng)業(yè)稅改為征增值稅等稅種，缺乏操作性，也不夠科學(xué)。按增值稅條例衡量，家庭承包經(jīng)營主體不可能具備增值稅一般納稅人的條件，若對其征收增值稅只能按小規(guī)模納稅人對待。另外，家庭承包經(jīng)營體制下的農(nóng)產(chǎn)品銷售行為又比較靈活，無論是對其直接征收增值稅或是實(shí)行代扣代繳的辦法，均存在難以操作的問題。而且確定增值稅簡便征收率的辦法，并不比現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅按計(jì)稅面積、常年產(chǎn)量、計(jì)稅價(jià)格和稅率四因素計(jì)征的辦法優(yōu)越多少。兩種辦法只是計(jì)征方式的不同，對初級產(chǎn)品征收增值稅和現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅都存在如何確定真實(shí)稅負(fù)率的問題。取消農(nóng)業(yè)稅后，現(xiàn)行增值稅中關(guān)于農(nóng)業(yè)自產(chǎn)產(chǎn)品免征增值稅的規(guī)定仍應(yīng)保留，對收購農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行工業(yè)加工或商業(yè)經(jīng)營行為征收增值稅的辦法也仍是可取的?？傊?，現(xiàn)行增值稅對于農(nóng)產(chǎn)品征稅的邊界設(shè)定和收購農(nóng)產(chǎn)品時(shí)的稅額抵扣辦法都是行之有效的。將增值稅擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)考慮的因素很多，僅從增值稅角度測算，農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營也未必能達(dá)到實(shí)際征收增值稅的條件。再考慮農(nóng)業(yè)土地的低經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率、農(nóng)民的生存狀況和發(fā)展要求，將征農(nóng)業(yè)稅改為征增值稅實(shí)屬多此一舉。[13]

第六種觀點(diǎn)認(rèn)為，費(fèi)稅改革前農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，費(fèi)稅改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支缺口加大，農(nóng)村公益事業(yè)難辦，問題的癥結(jié)主要是三方面的原因：

1、貧困地區(qū)多，農(nóng)民收入少。中西部地區(qū)的農(nóng)村有盈利的企業(yè)太少，農(nóng)產(chǎn)品商品率低，不能提供足夠的稅源，致使財(cái)政收入不多。而經(jīng)濟(jì)體制改革后形勢逼人，農(nóng)村建設(shè)、公益事業(yè)增加，財(cái)政收入入不敷出，只得靠亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派來維持日益增加的鄉(xiāng)、村支出。費(fèi)改稅后可以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但并不能真正解決財(cái)政收支平衡問題。

2、財(cái)政分配體制不完善。1994年我國進(jìn)行財(cái)政體制改革，實(shí)行了分稅制，在劃分中央和地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，按稅種劃分各級政府財(cái)政收入，它包括分稅、分權(quán)、分征、分管等方面內(nèi)容。毫無疑問，這種改革方向是正確的，它有利于理順并規(guī)范各級政府的財(cái)政分配關(guān)系，有利于調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)方面的積極性，提高了中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重，有利于中央對老、少、邊、窮地區(qū)的財(cái)政支援。但改革9年來，實(shí)際運(yùn)行的結(jié)果也的確出現(xiàn)了一些需要完善和改進(jìn)的地方，如老、少、邊、窮地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距在擴(kuò)大，三亂現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，這實(shí)際上是由縣及縣以下政府未能真正實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的結(jié)果，有辦事權(quán)，卻無相應(yīng)的財(cái)政收入，本應(yīng)由財(cái)政支出解決的問題，由于沒有資金來源要么停辦，要么攤派。停辦影響政績，攤派加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，政府左右為難。

3、城鄉(xiāng)稅制在設(shè)計(jì)上不統(tǒng)一。由于我國在稅制上城鄉(xiāng)差異較大，因而出現(xiàn)城鄉(xiāng)居民稅負(fù)不均的現(xiàn)象，相對而言，農(nóng)民稅負(fù)占收入的比重要比城市居民高。就以現(xiàn)在開征的農(nóng)業(yè)稅來說，從理論上講農(nóng)民占用了土地，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，取得了農(nóng)業(yè)收入，應(yīng)該交納農(nóng)業(yè)稅，但它與城市開征的稅種比卻有許多的不同：其一，增值稅、營業(yè)稅是以增值額和營業(yè)額為課稅對象的，而農(nóng)業(yè)稅以總收益即農(nóng)產(chǎn)品收獲量而不是以農(nóng)產(chǎn)品的銷售收入征稅，在工商企業(yè)如果沒有銷售額，營業(yè)額就不征稅，而農(nóng)民哪怕未出售任何農(nóng)產(chǎn)品也得交稅。其二，從性質(zhì)上，不少學(xué)者把農(nóng)業(yè)稅歸于收益課稅，但他與典型的工商企業(yè)的收益課稅也不同，工商企業(yè)所得稅是對剔除成本費(fèi)用后的純收入征稅，而農(nóng)業(yè)稅卻是對農(nóng)業(yè)總收入課稅，不扣除成本。其三，工商企業(yè)的稅收一般是按實(shí)際發(fā)生額如銷售額，應(yīng)稅所得額征稅，而農(nóng)業(yè)稅是按常年產(chǎn)量征稅，一般情況下，減產(chǎn)不減稅，增產(chǎn)不增稅。這實(shí)際是包稅制。其四，再與個(gè)人所得稅比較，現(xiàn)在實(shí)行的個(gè)人所得稅盡管有待進(jìn)一步完善，但它還是扣除了800元的基數(shù)后征稅（工資薪金所得），就是個(gè)體工商戶納的稅也是扣除成本，對城鎮(zhèn)居民考慮了他們的基本生活費(fèi)用，為什么對農(nóng)民就不應(yīng)該考慮一下它們的基本生活費(fèi)用和生產(chǎn)成本呢？城鄉(xiāng)居民同為國民，在稅收上待遇卻差異較大，如此看來我國早期制定的農(nóng)業(yè)稅制已顯得有些不合時(shí)宜，需要改革。[14]

第七種觀點(diǎn)認(rèn)為，目前統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制面臨著農(nóng)業(yè)市場化程度低的障礙。據(jù)專家測算，目前我國市場化總體程度達(dá)到65%，而農(nóng)村大約在45%左右。換句話說，農(nóng)村的市場化進(jìn)程大大低于全國的整體市場化程度。按地域分布，東部沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化步伐快，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村市場化程度較高，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已不甚明顯。地域遼闊的中部、西部地區(qū)的廣大農(nóng)村，雖然現(xiàn)代農(nóng)業(yè)已星星點(diǎn)點(diǎn)閃現(xiàn)其中，但總體上仍處于自給、半自給的自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，農(nóng)業(yè)仍是傳統(tǒng)生產(chǎn)方式占居主導(dǎo)地位。因此，受城鄉(xiāng)一體市場化進(jìn)程的局限，目前在全國實(shí)行城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一尚不具備現(xiàn)實(shí)條件。否則勢必產(chǎn)生諸多弊端。單從稅收征管角度看，取消農(nóng)業(yè)稅，將其并入所得稅和增值稅范圍，不僅扣除收益和費(fèi)用的資料來源難以掌握，而且面對小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下的千家萬戶納稅人，其交易費(fèi)用將無法估量，征管成本也難以承擔(dān)，從而造成農(nóng)村征納秩序的混亂。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，并不意味著非要等到全國城鄉(xiāng)一體的市場化進(jìn)程普遍達(dá)到一定程度時(shí)，一步到位。正如中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出的那樣，創(chuàng)造條件分步實(shí)施。所謂創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一的條件，即是國家采取一定的政策措施和法律手段。比如降低農(nóng)業(yè)稅減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，對種糧農(nóng)戶進(jìn)行直接補(bǔ)貼，增加農(nóng)民收入。推動(dòng)農(nóng)業(yè)市場化，消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加快城鄉(xiāng)一體市場化進(jìn)程。這一進(jìn)程的推動(dòng)，是一個(gè)復(fù)雜的鏈條，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化是這一鏈條中的幾個(gè)必經(jīng)環(huán)節(jié)。必須推進(jìn)土地經(jīng)營制度改革和農(nóng)業(yè)的資本經(jīng)營，為統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制創(chuàng)造條件。[15]

第八種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該看到，現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，不是根據(jù)農(nóng)村社區(qū)的真實(shí)需求來決定，而是根據(jù)地方政府官員的政績利益目標(biāo)函數(shù)來決定的。現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制導(dǎo)致供求結(jié)構(gòu)失調(diào)，信息的不對稱和難以根除的體制障礙也導(dǎo)致有限的農(nóng)村公共資源配置效益低下。當(dāng)今農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策是自上而下的，而供給成本卻大都由農(nóng)民分?jǐn)偅?dāng)由外來意志決定公共產(chǎn)品的供給時(shí)，必然加大公共資源籌集的客觀和主觀壓力，導(dǎo)致農(nóng)民對政府決策的任何公共產(chǎn)品供給都會反感和消極反對，這也強(qiáng)化和固化了作為供給方的政府增加資金籌集加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的機(jī)制和沖動(dòng)。因此，即使在農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沒有減輕的情況下，完善農(nóng)村村民自治，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品特別是村級公共產(chǎn)品的供給由鄉(xiāng)民、村民決策，建立起農(nóng)村居民對公共產(chǎn)品偏好的良好表露機(jī)制，這也是對農(nóng)民作為鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給納稅（費(fèi)）人權(quán)利的有力維護(hù)，這樣對農(nóng)村社會來說也是一個(gè)重要的進(jìn)步。因?yàn)樗粌H能推進(jìn)鄉(xiāng)村社會的民主政治建設(shè)，激發(fā)民眾當(dāng)家作主的積極性，也使符合農(nóng)民迫切需要的公共產(chǎn)品能由農(nóng)民自愿和更有效率地供給出來，使鄉(xiāng)村社會有限的公共資源發(fā)揮最佳效益。[16]

三、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的建議和措施

農(nóng)村稅費(fèi)改革所要達(dá)到的最終目標(biāo)，應(yīng)是按照建立公共財(cái)政體制和現(xiàn)代稅制的要求，逐步取消一切不應(yīng)該由農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)，使農(nóng)民作為納稅人取得與其他社會成員平等的納稅地位，創(chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一。

建議之一認(rèn)為，作為一項(xiàng)涉及中央和地方、工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村全局性利益調(diào)整的改革舉措，城鄉(xiāng)一元稅制的意義遠(yuǎn)非一般的稅制改革可比。為確保這項(xiàng)改革舉措的順利進(jìn)行及取得較好的效果，國家和政府應(yīng)注意以下問題：

1、消除戶口壁壘，加快農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。在我國三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)中，第一產(chǎn)業(yè)的比重至今仍高達(dá)50%左右，這表明我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的數(shù)量相當(dāng)龐大，也使得我國工業(yè)化的進(jìn)程趨向緩慢。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移將帶來第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重的下降和第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重的上升，這不僅可以增加農(nóng)民收人，提高我國的人均收入水平，而且也可以為城鄉(xiāng)一元稅制提供更多的稅源。

2、按照公共財(cái)政的要求，完善分稅制財(cái)政管理體制，加大中央、省級政府對基層地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性和受益范圍，在明確各級政府事權(quán)、職能的基礎(chǔ)上，合理確定其財(cái)政的收入來源和支出范圍，使其財(cái)權(quán)財(cái)力與承擔(dān)的職能大體相當(dāng)。

3、精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員，優(yōu)化農(nóng)村教育資源配置。合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格核定人員編制，提倡黨政干部交叉任職，是城鄉(xiāng)一元稅制后節(jié)約開支的一個(gè)必要措施。另外，推進(jìn)中小學(xué)布局調(diào)整，優(yōu)化教育人、財(cái)、物資源配置，也應(yīng)成為減輕農(nóng)村基層政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的一大舉措。

4、采取措施，積極探索促進(jìn)農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的新路子。國家可出臺一些政策法規(guī)來鼓勵(lì)企業(yè)、社會團(tuán)體和富裕起來的個(gè)人向貧困落后地區(qū)農(nóng)村捐資、助學(xué)。現(xiàn)行企業(yè)所得稅稅法和個(gè)人所得稅稅法中規(guī)定，對納稅人通過非營利社會團(tuán)體和國家機(jī)關(guān)向農(nóng)村義務(wù)教育及其他公益事業(yè)的捐贈款項(xiàng)，在計(jì)算所得稅前予以全額扣除，不失為一個(gè)很好的辦法。

5、政府要為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民增收提供必需的服務(wù)，以擴(kuò)大稅源，增加地方財(cái)政收入。如政府應(yīng)當(dāng)支持建立快速、準(zhǔn)確的國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格信息服務(wù)體系，為農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、調(diào)整結(jié)構(gòu)提供決策參考；加強(qiáng)對農(nóng)民的農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)和職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的科技水平和外出就業(yè)能力；鼓勵(lì)農(nóng)民開發(fā)、種植名特優(yōu)新產(chǎn)品；積極引導(dǎo)和支持農(nóng)村運(yùn)銷大戶、專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織等各類市場中介組織的發(fā)展，充分發(fā)揮其在引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場、組織產(chǎn)銷銜接、搞活農(nóng)產(chǎn)品流通方面的作用。[17]

建議之二認(rèn)為，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的具體設(shè)計(jì)有如下幾點(diǎn)：

1、在增值稅實(shí)行由生產(chǎn)型向消費(fèi)型轉(zhuǎn)型的同時(shí)，對進(jìn)入市場的農(nóng)產(chǎn)品征收增值稅（農(nóng)民銷售農(nóng)產(chǎn)品年銷售額在2.4-6萬元以下的免征增值稅），在稅率的設(shè)計(jì)上，考慮到我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可考慮采用13%的優(yōu)惠稅率，農(nóng)產(chǎn)品出口按13%的稅率全額退稅，對農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，也實(shí)行13%的優(yōu)惠稅率，以提高我國農(nóng)產(chǎn)品的競爭力。

2、在統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅、實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制的基礎(chǔ)上，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收益區(qū)別不同情況分別征收企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅。一是對公司型的農(nóng)場征收企業(yè)所得稅；二是依據(jù)個(gè)體工商戶個(gè)人所得稅的政策，對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民征收個(gè)人所得稅。將個(gè)人所得稅改為以家庭為納稅單位，實(shí)行夫婦聯(lián)合申報(bào)，綜合考慮收入情況。同時(shí)，建議將個(gè)人所得稅每人每月的扣除標(biāo)準(zhǔn)由現(xiàn)行的800元調(diào)高到1500元。這樣，對城鎮(zhèn)居民來說，可抵頂或減輕恢復(fù)征收房地產(chǎn)稅后增加的稅收負(fù)擔(dān)；對農(nóng)民來說，將會進(jìn)一步擴(kuò)大其享受個(gè)人所得稅扣除的空間，從而達(dá)到調(diào)節(jié)收入、合理負(fù)擔(dān)、緩解分配不公、促進(jìn)社會穩(wěn)定的目的。

3、改革房產(chǎn)稅和土地使用稅，建立完善的房地產(chǎn)稅制。一是將房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅和土地使用稅合并為房地產(chǎn)稅；二是擴(kuò)大征稅范圍，將單位和個(gè)人的房產(chǎn)不分生產(chǎn)經(jīng)營還是自用、不分坐落城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，全部納入征稅范圍，實(shí)現(xiàn)寬稅基的廣泛征收，更好地發(fā)揮房地產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)作用；三是對負(fù)擔(dān)房地產(chǎn)稅有困難的城市低收入者、下崗職工、貧困農(nóng)民、孤寡老人和遭受天災(zāi)人禍的納稅人等給予稅收減免，體現(xiàn)政府的人文關(guān)懷；四是規(guī)范計(jì)稅依據(jù)，合理設(shè)計(jì)稅率，根據(jù)征稅對象分別設(shè)計(jì)房屋產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)兩個(gè)稅目，在稅率的設(shè)計(jì)上，要充分考慮城鄉(xiāng)居民的承受能力，切實(shí)保證減輕農(nóng)民的實(shí)際負(fù)擔(dān)，不增加或少增加城鎮(zhèn)居民的負(fù)擔(dān)，實(shí)行輕稅政策。

4、取消農(nóng)業(yè)稅后，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和國家產(chǎn)業(yè)政策的需要，調(diào)整消費(fèi)稅征稅項(xiàng)目，將原來征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的煙葉改征消費(fèi)稅，通過稅收調(diào)節(jié)來引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。煙葉改征消費(fèi)稅后，因農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅屬地方收入，消費(fèi)稅屬中央收入，可通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的辦法解決因稅種變化影響地方財(cái)政收入的問題。[18]

建議之三認(rèn)為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的措施有如下幾點(diǎn)：

1、調(diào)整現(xiàn)行區(qū)劃，發(fā)揮城市的帶動(dòng)作用，打破現(xiàn)行的區(qū)劃體制，是發(fā)揮城市帶動(dòng)作用的關(guān)鍵。調(diào)整現(xiàn)有區(qū)劃，一是劃小，二是劃少。可以大大的解放生產(chǎn)力。劃小，就是把縣域按人口、資源等因素劃分成社區(qū)形式。人口以60萬人左右為宜。劃少，就是把行政管理層次劃少，使行政管理扁平化。以中央、?。ㄖ陛犑校?、縣、鄉(xiāng)（社區(qū)）四級為優(yōu)。并且一定要實(shí)現(xiàn)兩少兩多，減少省、多設(shè)直轄市，減少鄉(xiāng)、多設(shè)社區(qū)。

2、完善城市功能，大力推動(dòng)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。中國城市化的特色，在于農(nóng)村的城鎮(zhèn)化。利用城市的有利條件，大力支持農(nóng)村的發(fā)展。運(yùn)用市場機(jī)制，做到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)的互補(bǔ)互利。運(yùn)用現(xiàn)代生產(chǎn)手段、交通工具和通訊方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市的空間整合，縮小城鄉(xiāng)社會發(fā)展的差距。推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化是優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重大措施。

3、城鄉(xiāng)互促，同步大力推進(jìn)工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。在一定時(shí)期內(nèi)，我國尤其是中西部地區(qū)，應(yīng)以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為工業(yè)化的著力點(diǎn)，從農(nóng)產(chǎn)品精深加工破題，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品附加值和加工水平與質(zhì)量，同時(shí)創(chuàng)造獨(dú)具特色的農(nóng)產(chǎn)品品牌。

4、擴(kuò)大就業(yè)，把發(fā)展職業(yè)教育放在更加突出的地位。一是在工業(yè)化的進(jìn)程中，不僅要注重發(fā)展資本密集型和技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)，而且要發(fā)展勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)，結(jié)合國情，把加快工業(yè)化步伐與充分發(fā)揮勞動(dòng)力優(yōu)勢結(jié)合起來，一舉完成工業(yè)化和就業(yè)兩大課題。二是要求我們把提高農(nóng)村勞動(dòng)力的素質(zhì)和就業(yè)能力，提到前所未有高度。發(fā)展職業(yè)教育是實(shí)現(xiàn)這一手段的主要途徑，而動(dòng)員民間力量來辦職業(yè)教育是必由之路。形成國家主辦義務(wù)教育，民間主辦職業(yè)教育的新格局。

5、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，逐漸免除農(nóng)業(yè)稅等違背公共稅收理論上的公平原則的稅種。世界上絕大多數(shù)國家都沒有農(nóng)業(yè)稅，而且還向農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。2003年，我國財(cái)政收入將突破2萬億元大關(guān)，農(nóng)業(yè)稅每年大約300多億元，政府已經(jīng)有能力通過轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)稅取消的損失。需要補(bǔ)貼的，應(yīng)直補(bǔ)到農(nóng)戶。[19]

建議之三認(rèn)為，新農(nóng)業(yè)稅制試點(diǎn)及配套改革建議有如下幾點(diǎn)：

1、試點(diǎn)新的農(nóng)業(yè)稅制是當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)改革的重要內(nèi)容。當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的階段，需要為這個(gè)階段確立新的主題，注入新的改革內(nèi)容。新的改革主題可以明確為規(guī)范稅制，促進(jìn)增收；新的改革內(nèi)容是：積極進(jìn)行新農(nóng)業(yè)稅制試點(diǎn)，不斷總結(jié)，不斷完善，及時(shí)推廣。凡是進(jìn)入試點(diǎn)的新農(nóng)業(yè)稅制模式都應(yīng)該具備三個(gè)特點(diǎn)。一是輕稅原則，也就是能繼續(xù)減負(fù)，并可長期保持農(nóng)民較輕的稅負(fù)；二是發(fā)展原則，即有利于提高農(nóng)業(yè)資源配置效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收；三是城鄉(xiāng)統(tǒng)一原則，新稅制在形式上不應(yīng)再搞城鄉(xiāng)分治，但允許在統(tǒng)一稅制下對農(nóng)業(yè)實(shí)行優(yōu)惠政策和特別安排。中央應(yīng)對新農(nóng)業(yè)稅制試點(diǎn)地區(qū)給予政策和財(cái)力的支持，并且鼓勵(lì)不同稅制模式改革試點(diǎn)，在比較中求完善。

2、新農(nóng)業(yè)稅制試點(diǎn)需要配套改革支持。農(nóng)村稅費(fèi)改革是一項(xiàng)宏大的配套工程，任何單項(xiàng)改革的冒進(jìn)都很難取得滿意效果，新稅制試點(diǎn)同樣也不例外。

（1）農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)取得的成果為新稅制試點(diǎn)提供了配套基礎(chǔ)。一方面，持續(xù)多年的改革使得廣大人民對進(jìn)一步深化改革形成了良性的心理預(yù)期；另一方面，一些改革的實(shí)際成果打下了后一段改革的良好基礎(chǔ)。

（2）進(jìn)一步改革縣鄉(xiāng)財(cái)政體制。對縣鄉(xiāng)財(cái)政體制的改革應(yīng)該上下齊動(dòng)，上動(dòng)是指中央和省要盡快規(guī)范對縣級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度，特別是要考慮到實(shí)行農(nóng)業(yè)增值稅以后，農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的進(jìn)項(xiàng)退稅問題；下動(dòng)是要求縣級財(cái)政切實(shí)進(jìn)行相關(guān)的財(cái)政收支管理改革，鑒于我國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不宜行使一級財(cái)政職能，建議開展將鄉(xiāng)鎮(zhèn)以部門預(yù)算方式納入縣級財(cái)政的改革試點(diǎn)，通過財(cái)政改革先行，來促進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。

（3）逐步將農(nóng)村公共品的提供納入財(cái)政渠道。要打破農(nóng)民事情農(nóng)民辦的思維定勢，把農(nóng)村村落作為一個(gè)個(gè)社區(qū)來看待，將村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出納入地方財(cái)政預(yù)算。取消各種專門針對農(nóng)村征收、作為村集體資金來源的附加、基金等，不能附著農(nóng)業(yè)土地使用稅上收取其他任何費(fèi)用。配合小城鎮(zhèn)建設(shè)，在地方財(cái)力可承受范圍內(nèi)，大幅度增加對農(nóng)村的投入，優(yōu)先提供對農(nóng)民生產(chǎn)、生活影響重大的公共物品，如生產(chǎn)生活供水設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村主干道建設(shè)等。

（4）進(jìn)一步放開搞活農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)。我國近些年來城鎮(zhèn)化發(fā)展速度很快，農(nóng)民的流動(dòng)程度也大大提高，在這種背景下，農(nóng)民在自己承包土地上經(jīng)營的穩(wěn)定性不斷下降。順應(yīng)這一潮流，結(jié)合農(nóng)業(yè)土地使用稅的開征試點(diǎn)，建議在縣鄉(xiāng)兩級成立由政府進(jìn)行規(guī)范管理的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，積極探索各種土地流轉(zhuǎn)模式，一方面促進(jìn)土地資源更合理高效利用，另一方面也為無地少地農(nóng)民提供更大的選擇空間。[20]

建議之四認(rèn)為，建立城鄉(xiāng)通開的稅制，在策劃和實(shí)施過程中要做到三個(gè)結(jié)合：一是對社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的適應(yīng)性與適當(dāng)?shù)某靶韵嘟Y(jié)合；二是單個(gè)稅種改革的突破性與整個(gè)稅制體系的統(tǒng)籌性相結(jié)合；三是求優(yōu)求強(qiáng)與規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合。具體構(gòu)想是：

1、廢除專門對農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)稅。這是建立城鄉(xiāng)通開稅制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?？v觀世界各國的稅制，基本不單獨(dú)設(shè)立農(nóng)業(yè)稅這一稅種，發(fā)達(dá)國家尤其這樣。在統(tǒng)一的稅制下，農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)與其他社會成員一樣，按其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的屬性分別在相應(yīng)的稅種下納稅。如收入超過規(guī)定的起征點(diǎn)后就繳納個(gè)人所得稅，以企業(yè)形式經(jīng)營的農(nóng)業(yè)企業(yè)繳納企業(yè)所得稅，銷售農(nóng)業(yè)產(chǎn)品繳納增值稅，擁有土地所有權(quán)的農(nóng)民繳納地產(chǎn)稅等。這樣，農(nóng)民作為納稅人，就與其他社會成員享有了相同的稅收制度。國際上通行的做法是可資借鑒的。

2、對城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅進(jìn)行調(diào)整。要統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，就需打破城鎮(zhèn)土地使用稅只對城鎮(zhèn)征收的征稅范圍，而把范圍擴(kuò)大為中華人民共和國境內(nèi)。為體現(xiàn)減輕農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)的要求，對農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的占地實(shí)行免稅政策，這樣就實(shí)現(xiàn)了該稅種的城鄉(xiāng)通開。房產(chǎn)稅的調(diào)整辦法與城鎮(zhèn)土地使用稅相同，即將原征收范圍擴(kuò)大為中華人民共和國境內(nèi)。范圍擴(kuò)大后，對直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的房產(chǎn)以及農(nóng)民住宅等非經(jīng)營性用房免稅，這樣既統(tǒng)一了城鄉(xiāng)稅制，又有利于鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)的開發(fā)建設(shè)。

3、對城鄉(xiāng)同時(shí)開征社會保障稅。一個(gè)時(shí)期以來，在開征社會保障稅的問題上，有人主張?jiān)诔擎?zhèn)應(yīng)盡快開征，操作中只要把實(shí)際正在收繳的社會保障費(fèi)一改就行了；有人主張?jiān)谵r(nóng)村也應(yīng)開征社會保障稅，不能盡快，而是待條件成熟時(shí)。為建立城鄉(xiāng)通開的統(tǒng)一稅制，今后出臺新稅制，再也不能畫地為牢了。社會保障稅不僅應(yīng)盡快開征，而且應(yīng)在城鄉(xiāng)同時(shí)開征。[21]

建議之五認(rèn)為，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的基本步驟和措施有如下幾點(diǎn)：

1、逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，直至最終取消農(nóng)業(yè)稅。2002年全國各地征收農(nóng)業(yè)稅320.0674億元和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅99.9531億元，合計(jì)420.0205億元，占地方財(cái)政收入的4.93%，相當(dāng)于中央財(cái)政收人的4.04%.目前，糧食主銷區(qū)已經(jīng)基本具備自行取消農(nóng)業(yè)稅的條件，在大多數(shù)主銷區(qū)可以取消農(nóng)業(yè)稅，主要由各個(gè)省自主決策。取消農(nóng)業(yè)稅后減少的地方財(cái)政收人，原則上應(yīng)自行消化。而糧食主產(chǎn)區(qū)各省財(cái)政很可能發(fā)生困難。糧食主產(chǎn)區(qū)和西部貧困地區(qū)應(yīng)力爭在3一5的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)取消農(nóng)業(yè)稅，所需資金主要由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決。

2、把農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)納入相應(yīng)的稅收體系。農(nóng)民作為一個(gè)社會階層，應(yīng)該有納稅義務(wù)。取消對農(nóng)民單獨(dú)征稅的稅種后，可以對農(nóng)民征收所得稅。由于個(gè)人所得稅設(shè)置了免征額，可以將絕大多數(shù)農(nóng)民排除在征稅范圍之外，只有規(guī)?；?jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者才可能承擔(dān)稅負(fù)。取消農(nóng)業(yè)稅后，還可以把農(nóng)產(chǎn)品稅納入增值稅體系。征收技術(shù)上的困難不應(yīng)成為統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的障礙。

3、制定對農(nóng)民的稅收優(yōu)惠政策。我國農(nóng)民收入水平低，長期以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，農(nóng)村需要休養(yǎng)生息，不應(yīng)把從農(nóng)業(yè)中征稅作為增加財(cái)政收入的來源。在稅收政策上對農(nóng)民應(yīng)該有所傾斜，例如，在把農(nóng)業(yè)納入增值稅體系后，稅率應(yīng)該設(shè)定在10%以下；實(shí)行農(nóng)業(yè)投入品零稅率；在災(zāi)害時(shí)期減免稅；允許加速折舊等。這種以稅補(bǔ)農(nóng)的辦法最能保證農(nóng)民直接受益，管理成本低、可操作性強(qiáng)。

4、將農(nóng)村公共品的供給納入各級財(cái)政負(fù)擔(dān)的范圍，完善農(nóng)村公共財(cái)政體制。如果實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收體制，來自于農(nóng)業(yè)的稅收總量會有較大幅度的下降。要通過改革政府體制，大幅度降低政府的運(yùn)行成本，特別是應(yīng)當(dāng)把農(nóng)業(yè)稅收制度改革與建立和完善農(nóng)村公共財(cái)政體制作為一個(gè)整體來考慮，通過加大轉(zhuǎn)移支付，扶持農(nóng)村義務(wù)教育、計(jì)劃生育、消除貧困、環(huán)境保護(hù)等社會事業(yè)，改善農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施。[22]

資料來源：

[1]對農(nóng)業(yè)稅制改革的探討 張澤清《菏澤師范?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2004年第3期

[2]對中國農(nóng)業(yè)稅制改革的構(gòu)想 梁靜溪、任宏峰《黑龍江社會科學(xué)》2004年第2期

[3]按城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一原則改革我國農(nóng)業(yè)稅制 潘明星《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2004年第4期

[4]城鄉(xiāng)稅制公平論 張軍《涉外稅務(wù)》2004年第6期

[5]建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制勢在必行 陳曉華《中國稅務(wù)》2004年第5期

[6]農(nóng)村稅費(fèi)改革后我國農(nóng)業(yè)稅問題研究 趙宇《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2004年第4期

[7]統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的思考 巨憲華《稅務(wù)研究》2004年第9期

[8]統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制：農(nóng)業(yè)稅制改革的最終目標(biāo) 肖亮亮《經(jīng)濟(jì)論壇》2004年第23期

[9]逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制和公共財(cái)政體制的對策 傅光明等《農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù)》2004年第7期

[10]從工業(yè)化水平及財(cái)政能力看城鄉(xiāng)稅制一體化的可行性 楊春玲《稅務(wù)研究》2004年第6期

[11]廢除農(nóng)業(yè)稅是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一的前提——關(guān)于農(nóng)業(yè)稅制改革方向的思考 國家稅務(wù)總局本課題組《中國稅務(wù)》2004年第5期

[12]分階段分步驟徹底改革農(nóng)業(yè)稅收制度 周平川、吉海瑞《稅務(wù)研究》2004年第2期

[13]不宜將農(nóng)業(yè)稅改為增值稅 聞新國《經(jīng)濟(jì)研究參考》2004年第15期

[14]關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的探討 陳德恒《湖南商學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第1期

[15]解讀統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的條件 劉宗?！掇r(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù)》2004年第3期

[16]農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制變革的探討 葉文輝《云南財(cái)貿(mào)學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第1期

[17]實(shí)行城鄉(xiāng)一元稅制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)分析 楊春玲《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》2004年第2期

[18]關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的思考 巨憲華《宏觀徑濟(jì)研究》2004年第10期

[19]關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的思考 焦偉俠等《經(jīng)濟(jì)體制改革》2004年第1期

[20]農(nóng)業(yè)稅制國際經(jīng)驗(yàn)比較及我國未來改革思路研究 王朝才等《經(jīng)濟(jì)研究參考》2004年第41期

篇3

關(guān)鍵詞　農(nóng)村金融；支付結(jié)算體系；改革建議

在全國人民銀行的支付結(jié)算工作會議上，蘇寧副行長，提出了改善農(nóng)村支付環(huán)境、構(gòu)建新農(nóng)村支付結(jié)算暢通工程的宏偉藍(lán)圖。因此，基層金融機(jī)構(gòu)如何組織貫徹落實(shí)，改革現(xiàn)有的服務(wù)模式，加快農(nóng)村金融支付結(jié)算體系建設(shè)，是當(dāng)前亟待解決課題之一。

一、當(dāng)前農(nóng)村金融支付體系的現(xiàn)狀及存在問題

我縣是一個(gè)典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，全縣農(nóng)業(yè)人口11.59萬人，占總?cè)丝诘?8.7％，共有13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、110個(gè)自然村?，F(xiàn)有農(nóng)村金融營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)20家，其中：農(nóng)業(yè)銀行2家、農(nóng)村信用社12家、郵政儲蓄6家。目前，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)能辦理的支付結(jié)算方式主要有：現(xiàn)金收付、轉(zhuǎn)賬、電子匯兌、委托收款，主要的支付結(jié)算工具為：銀行卡(借記卡、貸記卡)、個(gè)人通存通兌業(yè)務(wù)以及連接全國人民銀行大額和小額支付系統(tǒng)，沒有其他的支付結(jié)算工具。據(jù)調(diào)查，當(dāng)前農(nóng)村金融支付結(jié)算體系存在的問題主要有以下幾個(gè)方面。

(一)金融機(jī)構(gòu)絕對數(shù)量偏少

近年來的金融體制改革，使商業(yè)銀行大部分退出農(nóng)村金融市場，只留農(nóng)村信用社孤軍奮戰(zhàn)，農(nóng)村的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)嚴(yán)重不足。據(jù)調(diào)查：全縣是平均每3874人擁有1家金融營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，城區(qū)是每1668人擁有1家金融營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，而農(nóng)村是5795人才擁有1家金融營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。

(二)農(nóng)村金融支付結(jié)算工具不足

長期以來，農(nóng)村信用社承擔(dān)起農(nóng)村支付結(jié)算主力軍的作用，但因歷年積存的虧損難以彌補(bǔ)，導(dǎo)致前期金融科技投入不足，支付結(jié)算工具偏少。銀行匯票、商業(yè)匯票、銀行本票、網(wǎng)上銀行、電話(手機(jī))銀行、全國支票影像系統(tǒng)等結(jié)算支付工具在農(nóng)村都是空白，其支付手段還主要停留在傳統(tǒng)的方式上。由于沒有自助設(shè)備和刷卡設(shè)備(鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級均無ATM機(jī)或POS機(jī))，銀行卡業(yè)務(wù)難以推廣，現(xiàn)金支付仍是最主要的支付手段，且只能在營業(yè)時(shí)間辦理，與城關(guān)的自助設(shè)備24小時(shí)服務(wù)相比，相對比較落后。

(三)農(nóng)村支付結(jié)算安全防范薄弱

①支付結(jié)算知識缺乏，對支付結(jié)算方式不了解，不知道支付結(jié)算的安全防范，根本無法使用和接受各類票據(jù)結(jié)算：②現(xiàn)金支付結(jié)算安全性較低，主要表現(xiàn)為保管安全無保障，假幣的識別能力也較差，現(xiàn)金結(jié)算給農(nóng)戶造成的損失時(shí)有發(fā)生。

二、成因分析

(一)傳統(tǒng)習(xí)慣的影響

由于現(xiàn)金結(jié)算看得見、摸得著，能夠瞬間完成結(jié)算，沒有信用風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，因此倍受人們青睞。相比之下。票據(jù)和銀行卡等支付工具具有專業(yè)性強(qiáng)、手續(xù)繁瑣的特點(diǎn)，再加上農(nóng)村地區(qū)對此類工具認(rèn)識不足，金融知識相對缺乏。因而應(yīng)用程度較低；另外，農(nóng)村收入遠(yuǎn)低于城市，而銀行卡的年費(fèi)、工本費(fèi)和刷卡手續(xù)費(fèi)率卻和城市一致性，在一定程度上影響了新型支付結(jié)算工具在農(nóng)村的推廣運(yùn)用。

(二)設(shè)施配備滯后

由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境建設(shè)相對落后和金融機(jī)構(gòu)的缺失。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的ATM機(jī)，POS機(jī)配備率近乎為零，且支付結(jié)算業(yè)務(wù)要全部集中在營業(yè)柜臺，個(gè)別金融營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)僅配備一臺計(jì)算機(jī)，要用來辦理儲蓄、貸款、結(jié)算、賬戶管理等多種業(yè)務(wù)，造成顧客等候時(shí)間長，影響了金融機(jī)構(gòu)人力資源效益的發(fā)揮。調(diào)查顯示，截止2008年底，我縣金融機(jī)構(gòu)共有ATM機(jī)、POS、商易通等支付結(jié)算工具386臺，但真正在農(nóng)村使用的機(jī)具僅124臺。

(三)人員素質(zhì)偏低

目前農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)大都只配備了2～3名的一絢臨柜人員，而且大都沒有經(jīng)過系統(tǒng)的金融業(yè)務(wù)培訓(xùn)，操作人員專業(yè)素質(zhì)的缺乏，使現(xiàn)代化支付工具不能物盡其用。例如大額支付系統(tǒng)下，一筆支付業(yè)務(wù)的平均處理時(shí)間不到一分鐘。這種快速清算模式要求每一筆發(fā)送的支付業(yè)務(wù)都必須準(zhǔn)確無誤，否則將可能導(dǎo)致發(fā)起行墊付資金，而有相當(dāng)一部分的柜員對該項(xiàng)操作不熟悉，或不遵守業(yè)務(wù)操作規(guī)定，在一定程度上影響了業(yè)務(wù)的正常辦理或系統(tǒng)的正常運(yùn)行。

三、改進(jìn)農(nóng)村金融結(jié)算支付體系的幾點(diǎn)建議

(一)積極開創(chuàng)建立適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的支付結(jié)算體系

①要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀、農(nóng)村信用狀況和農(nóng)村的習(xí)慣、農(nóng)民的意愿，加速開發(fā)和使用適應(yīng)農(nóng)村支付結(jié)算需要的支付結(jié)算工具；②建立以農(nóng)村信用社、郵政儲蓄銀行內(nèi)部支付系統(tǒng)為基礎(chǔ)，以網(wǎng)上銀行、銀行卡、電子支付等非現(xiàn)金支付工具為發(fā)展方向的農(nóng)村支付結(jié)算體系，直接辦理跨系統(tǒng)資金匯劃，方便資金融通；③積極推廣和運(yùn)用支票影像系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)銀行之間的資金即時(shí)清算。提高資金運(yùn)用效率。

(二)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的硬件投入

①加強(qiáng)銀行卡等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善銀行卡受理環(huán)境，擴(kuò)大銀行卡受理范圍，加大營銷力度，推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)銀行卡聯(lián)網(wǎng)通用工作，支持農(nóng)村銀行卡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；同時(shí)。積極開發(fā)如網(wǎng)上銀行、電話銀行等新型服務(wù)體系，推廣各類支付結(jié)算業(yè)務(wù)；②在增加ATM和POS機(jī)具的布放的基礎(chǔ)上，通過免費(fèi)辦卡、刷卡有獎(jiǎng)活動(dòng)、加強(qiáng)銀聯(lián)與農(nóng)家超市的合作等營銷策略鼓勵(lì)農(nóng)民刷卡消費(fèi)?？紤]ATM機(jī)的投資成本較大，建議國家財(cái)政對在農(nóng)村布放的ATM機(jī)給予適當(dāng)補(bǔ)貼支持。

篇4

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融體制；改革；發(fā)展；思考

伴隨我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)30余年的發(fā)展，農(nóng)村金融體系一直處于改革探索之中，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮了舉足輕重的作用，但也存在諸多問題和障礙。新時(shí)期，應(yīng)將農(nóng)村金融體制的構(gòu)成主體及其功能發(fā)揮置于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下予以客觀審視、定位和思考。

一、農(nóng)村金融多元化服務(wù)體系架構(gòu)初具，支農(nóng)發(fā)展成效顯著

自十七屆三中全會提出“構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村金融制度”以來，我國農(nóng)村金融經(jīng)歷了由“體制轉(zhuǎn)型”到“制度創(chuàng)新”的蛻變，機(jī)構(gòu)改革穩(wěn)步推進(jìn)，體系建設(shè)逐步完善，功能發(fā)揮日益健全，經(jīng)營績效不斷提升，在建立健全多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融體系，增強(qiáng)金融為“三農(nóng)”的服務(wù)功能，推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化進(jìn)程中取得了顯著成效。

一是備受關(guān)注的農(nóng)業(yè)銀行改制。中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司自2009年初掛牌成立以來，在建立健全公司治理結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化內(nèi)部經(jīng)營控制機(jī)制、推進(jìn)“三農(nóng)”金融服務(wù)試點(diǎn)和事業(yè)部制改革試點(diǎn)、對縣域支行實(shí)行單獨(dú)核算和資源配置等方面取得重大成效，構(gòu)建了專業(yè)化的支農(nóng)服務(wù)體系。截至2009年10月末，農(nóng)業(yè)銀行累計(jì)發(fā)放“惠農(nóng)卡”3100萬張，農(nóng)戶小額貸款余額605億元，惠及230多萬農(nóng)戶。

二是作為支農(nóng)發(fā)展“主力軍”的農(nóng)村信用社(以下簡稱農(nóng)信社)，自2003年啟動(dòng)新一輪改革試點(diǎn)以來，產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步明晰，法人治理結(jié)構(gòu)逐步健全完善，管理和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任順利移交省級人民政府，各地根據(jù)實(shí)際情況開展了多種產(chǎn)權(quán)制度和組織形式的探索與實(shí)踐，截至2009年11月末，全國共改制組建了222家農(nóng)村銀行類機(jī)構(gòu)，2056個(gè)縣域機(jī)構(gòu)實(shí)行了以縣(市)為單位統(tǒng)一法人。全國農(nóng)信社系統(tǒng)整體經(jīng)營健康度穩(wěn)步提升，資本充足率較改制前提升了11.7％，不良貸款率較改制前下降了18.3％，資產(chǎn)總額增長207％，負(fù)債總額增長191％，所有者權(quán)益增長4121億元。

三是郵政儲蓄銀行浮出水面，支農(nóng)發(fā)展?jié)摿薮?。按照現(xiàn)代金融企業(yè)制度和商業(yè)銀行運(yùn)行管理要求組建的中國郵政儲蓄銀行，實(shí)行郵政儲蓄與郵政分業(yè)經(jīng)營，為城市和廣大農(nóng)村地區(qū)居民提供基礎(chǔ)金融服務(wù)，基層網(wǎng)點(diǎn)遍布全國36000多個(gè)市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已成為連結(jié)城鄉(xiāng)法人機(jī)構(gòu)的最大金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

四是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行全面拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，逐步形成了以糧棉油收購貸款業(yè)務(wù)為主體，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)農(nóng)村中長期貸款業(yè)務(wù)為兩翼，以中間業(yè)務(wù)為補(bǔ)充的多方位、寬領(lǐng)域的支農(nóng)發(fā)展新格局。

五是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)有序組建，試點(diǎn)效果顯現(xiàn)。自2006年底中國銀監(jiān)會調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策以來，鼓勵(lì)各類社會資本到農(nóng)村地區(qū)投資設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等3類新型機(jī)構(gòu)，試點(diǎn)范圍擴(kuò)展至全國31個(gè)省(區(qū)、市)，截至2009年11月末，全國已有138家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開業(yè)運(yùn)行，實(shí)收資本55.30億元，存款余額195億元，貸款余額151億元，累計(jì)發(fā)放農(nóng)戶貸款98億元，累計(jì)發(fā)放中小企業(yè)貸款141億元，多數(shù)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)盈利。

二、農(nóng)村金融體制現(xiàn)存主要問題及其原因探究

近年來，農(nóng)村金融體制改革與發(fā)展取得了顯著成效，但從整體上看，仍處于我國金融體系的最薄弱環(huán)節(jié)，由于體制機(jī)制等諸多方面原因，農(nóng)村金融服務(wù)體系及其功能發(fā)揮仍存有很多障礙和制約因素，尚不能滿足新農(nóng)村建設(shè)的多元化金融服務(wù)需求和現(xiàn)代農(nóng)村金融制度要求。主要表現(xiàn)為：

1.農(nóng)村金融服務(wù)供給難以滿足新農(nóng)村建設(shè)的資金需求。現(xiàn)有金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，特別是正規(guī)金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)的競爭有限，很多傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)、貧困地區(qū)的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除農(nóng)信社和郵政儲蓄銀行外基本沒有其他金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)。加之業(yè)務(wù)功能單一，服務(wù)效率和質(zhì)量不高，支農(nóng)功能的發(fā)揮不盡完善，農(nóng)民和中小企業(yè)貸款難、擔(dān)保難等問題沒有從根本上改變；農(nóng)村金融市場不發(fā)達(dá)，有場無市，“二元金融”鴻溝明顯存在。究其原因：(1)由于農(nóng)村信貸服務(wù)的商業(yè)性、市場化運(yùn)作與農(nóng)業(yè)信貸的低利性、政策性之間的矛盾?，F(xiàn)有正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，不論是國有銀行、農(nóng)信社，甚至政策性銀行，其改革趨向均為商業(yè)化、股份化。這種追求股東利益和盈利的政策取向，解決的是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)自身的組織機(jī)制培育問題，與農(nóng)村領(lǐng)域偏重于政策扶持性的金融需求存在著明顯矛盾。(2)由于“三農(nóng)”發(fā)展對信貸資金的大量需求與日趨從嚴(yán)的信貸風(fēng)險(xiǎn)防范、約束機(jī)制之間的矛盾。農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制不完善，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的涉農(nóng)貸款發(fā)放日益審慎；加之銀行業(yè)監(jiān)管部門對金融機(jī)構(gòu)貸款發(fā)放的嚴(yán)格監(jiān)控，使涉農(nóng)金融服務(wù)需求的季節(jié)性與日趨從嚴(yán)的信貸風(fēng)險(xiǎn)防范、約束機(jī)制之間的矛盾凸顯。

2.雖然深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作取得了階段性成果，但是實(shí)際運(yùn)行績效與改革預(yù)期目標(biāo)之間仍存在較大差距。就產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和股權(quán)設(shè)置而言，股權(quán)高度分散，股東主體為農(nóng)民，股東缺乏參與和監(jiān)督農(nóng)信社經(jīng)營管理的積極性，由此導(dǎo)致農(nóng)信社雖然法人治理結(jié)構(gòu)的架構(gòu)健全，但都擺脫不了功能發(fā)揮流于形式的桎梏。究其原因，本輪農(nóng)信社改制，通過規(guī)范股金和增資擴(kuò)股，股本金的真實(shí)合規(guī)性有了很大提升，產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰程度較改制前有了明顯改善，但股權(quán)適度集中并未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。一方面，絕大多數(shù)農(nóng)信社的股東個(gè)數(shù)達(dá)到上萬個(gè)，且多為轄內(nèi)的農(nóng)民，企業(yè)股東數(shù)量極少，加之股金中包含大量資格股，缺乏對農(nóng)信社經(jīng)營狀況予以監(jiān)督的積極性；另一方面，大多數(shù)農(nóng)信社高級管理人員的持股數(shù)量與一般股東基本相當(dāng)，也無法發(fā)揮股權(quán)對農(nóng)信社高管人員的激勵(lì)作用。就農(nóng)信社行業(yè)管理而言，《農(nóng)村信用社省(自治區(qū)、直轄市)聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》(銀監(jiān)發(fā)[2003]14號)將省聯(lián)社定義為“由所在省(自治區(qū)、直轄市)內(nèi)的農(nóng)村信用合作社市(地)聯(lián)合社、縣(市、區(qū))聯(lián)合社、縣(市、區(qū))農(nóng)村信用合作聯(lián)社、農(nóng)村合作銀行自愿入股組成，實(shí)行民主管理，主要履行行業(yè)自律管理和服務(wù)職能，具有獨(dú)立企業(yè)法人資格的地方性金融機(jī)構(gòu)。”但實(shí)際運(yùn)行中，省聯(lián)社和縣聯(lián)社之間呈現(xiàn)出一種“股權(quán)與控制權(quán)的反向配置”?；鶎有庞蒙缡强h聯(lián)社的股東，縣聯(lián)社是省聯(lián)社的股東，形成“金字塔型”的持股結(jié)構(gòu)；但在管理權(quán)限和職能劃分上卻是自上而下層層演進(jìn)，上級聯(lián)社在人、財(cái)、物各方面擁有對下級聯(lián)社的絕對控制權(quán)，形成“倒金字塔型”的管理決策體系?！胺ㄈ斯芊ㄈ恕保录壭庞蒙绲墓芾韺訉?shí)際上只對上級負(fù)責(zé)，而非對股東負(fù)責(zé)，這種制度安排與市場經(jīng)濟(jì)條件下股權(quán)與控制權(quán)的配置狀態(tài)明顯相悖。

3.面對新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，涉農(nóng)商業(yè)、政策性銀行在支農(nóng)發(fā)展中的作用發(fā)揮不盡完善。由于受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、貸款風(fēng)險(xiǎn)高等因素影響，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的國有商業(yè)銀行進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，大規(guī)模撤并和收縮縣域以下金融機(jī)構(gòu)和營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，并收回基層貸款權(quán)限。農(nóng)業(yè)銀行的服務(wù)對象和業(yè)務(wù)范圍從以往服務(wù)農(nóng)業(yè)為主轉(zhuǎn)向與工商業(yè)并重，2000～2006年間工商業(yè)貸款占比擴(kuò)大了14.1％，與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)貸款比重則呈現(xiàn)出逐年下行趨勢，7年間農(nóng)業(yè)貸款余額減少了6538.8億元，占比下滑逾50％，2006年農(nóng)業(yè)貸款比例比上年下跌11.85％，支農(nóng)作用明顯弱化。如何處理好面向“三農(nóng)”與商業(yè)化運(yùn)作之間的關(guān)系，無疑將是當(dāng)前和今后一定時(shí)期內(nèi)農(nóng)業(yè)銀行股改的最大難點(diǎn)和亮點(diǎn)。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，作為我國惟一的支農(nóng)發(fā)展政策性銀行，由于受歷史包袱沉重、信貸資本金到位少、一線信貸人員不足等因素的制約，開辟新的信貸支農(nóng)項(xiàng)目和領(lǐng)域尚需新的制度安排。

4.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及農(nóng)村信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)等非銀行類涉農(nóng)金融組織在運(yùn)行實(shí)踐中障礙較多。目前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面窄，險(xiǎn)種少，保費(fèi)收入低，服務(wù)滯后，尚不能滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需求。據(jù)保監(jiān)會介紹，2008年中國遭受的罕見雪災(zāi)和汶川大地震中，雪災(zāi)的直接經(jīng)濟(jì)損失超過1500億，而保險(xiǎn)賠款只有33億元左右，賠付不到實(shí)際損失的3％；汶川地震所造成的超過5000億元直接經(jīng)濟(jì)損失中，只有5％投了保險(xiǎn)，全國保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)累計(jì)賠付僅1.93億元。同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)率較高，有些農(nóng)民因交不起保費(fèi)而不參與保險(xiǎn)；加之農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“高風(fēng)險(xiǎn)、高賠付”的特性，往往使保險(xiǎn)經(jīng)營者陷入“不保不賠，少保少賠，多保多賠”的境地。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入僅為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的0.04％，占全國財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)保費(fèi)收入的8.82％，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種不足30個(gè)。在農(nóng)村信用擔(dān)保方面，中小企業(yè)信用擔(dān)保組織雖發(fā)展迅速，但類型各異，名稱繁多，擔(dān)保基金規(guī)模偏小，經(jīng)營行為不規(guī)范；形為擔(dān)保，實(shí)多投資；擔(dān)保機(jī)構(gòu)與協(xié)作銀行關(guān)系不順，行業(yè)自律以及監(jiān)管不到位，風(fēng)險(xiǎn)及補(bǔ)賠機(jī)制尚未健全。

5.農(nóng)村民間信貸活動(dòng)頻繁，但長期處于“非正規(guī)性存在”的尷尬境地，借貸行為亦缺乏正規(guī)制度性約束?；谵r(nóng)村信貸需求的季節(jié)性、多元化，信貸供給也呈現(xiàn)出明顯的多樣性和復(fù)雜性特征。除政策性、商業(yè)性、合作性金融機(jī)構(gòu)以及村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和資金互助社等新型金融組織外，農(nóng)村領(lǐng)域業(yè)已存在大量的民間自發(fā)創(chuàng)新性組織，如農(nóng)村社區(qū)發(fā)展基金、資金互助組織、以小額貸款為基礎(chǔ)而運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會等，雖能夠靈活便利地滿足農(nóng)戶和中小企業(yè)融資需求，卻不能得到經(jīng)營許可，其經(jīng)營活動(dòng)一直處于“非正規(guī)性存在”的尷尬境地，借貸行為亦缺乏正規(guī)制度性約束，拾遺補(bǔ)缺的作用難以有效發(fā)揮。

三、新時(shí)期深化農(nóng)村金融體制改革的幾點(diǎn)思考

新時(shí)期探討深化農(nóng)村金融體制改革和創(chuàng)新的路徑選擇，應(yīng)將其置于整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的政策背景下予以思考、審視和定位。應(yīng)著力構(gòu)建分工合理、投資多元、功能完善、服務(wù)高效的農(nóng)村金融組織體系，顯著增強(qiáng)金融服務(wù)“三農(nóng)”的功能；充分發(fā)揮商業(yè)性金融、政策性金融和合作金融的作用，大力培育發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新金融服務(wù)產(chǎn)品，不斷提升農(nóng)村金融體系的服務(wù)供給能力，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。具體而言：

1.充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)發(fā)展功能。按照國務(wù)院面向“三農(nóng)”、商業(yè)運(yùn)作、擇機(jī)上市的原則，農(nóng)業(yè)銀行股份制改革已經(jīng)基本完成。今后工作的重點(diǎn)是加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)銀行“三農(nóng)事業(yè)部”改革和完善其運(yùn)作機(jī)制，穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)村地區(qū)的網(wǎng)點(diǎn)及業(yè)務(wù)，利用其在縣域資金、網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)等方面的優(yōu)勢，加大對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度，更好地發(fā)揮農(nóng)村金融體系的骨干作用。郵政儲蓄銀行的特點(diǎn)是以小額貸款為特色，以農(nóng)戶、各級工商戶、私營企業(yè)主為主要服務(wù)對象，今后工作的重點(diǎn)應(yīng)是充分發(fā)揮其在農(nóng)村地區(qū)的儲蓄、匯兌和小額貸款功能，促進(jìn)資金回流農(nóng)村。

2.進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策功能。適應(yīng)糧棉油流通體制改革的新情況，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在為糧棉油等農(nóng)副產(chǎn)品收購提供融資支持的同時(shí)，應(yīng)積極開展在政策性指導(dǎo)下有資本金約束的、與“三農(nóng)”密切相關(guān)的業(yè)務(wù)，著力支持農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)環(huán)境、社會保障等公共項(xiàng)目建設(shè)，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性銀行的導(dǎo)向職能。

3.深化農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度及其組織形式改革，切實(shí)發(fā)揮其聯(lián)系農(nóng)民“金融紐帶”和支農(nóng)發(fā)展“主力軍”的作用。伴隨農(nóng)信社改革的逐步深入，新時(shí)期要按照市場化原則，以股份制為導(dǎo)向，全面深化農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度、法人治理、內(nèi)控機(jī)制等各項(xiàng)改革，理順管理體制，維護(hù)和保持縣(市)聯(lián)社的獨(dú)立法人地位，促其真正發(fā)展成為服務(wù)“三農(nóng)”的社區(qū)性金融機(jī)構(gòu)。

4.積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)村信貸擔(dān)保組織等非銀行類涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)。按照政府政策扶持、公司商業(yè)運(yùn)作的原則，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，構(gòu)建多元化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。政府應(yīng)通過立法明確財(cái)政預(yù)算補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的責(zé)任，建立各級政府財(cái)政、金融、稅收的支持體系。通過減免營業(yè)稅、所得稅等方式，對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營費(fèi)用予以補(bǔ)貼。也可采用“大農(nóng)險(xiǎn)”、“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”、“保險(xiǎn)共同體”等方式，在政策扶持的基礎(chǔ)上補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。同時(shí)，采取由中央與地方財(cái)政、金融機(jī)構(gòu)、中小企業(yè)等共同注資，或向社會發(fā)行債券和社會捐資等形式，探索建立針對農(nóng)村的信貸主體，尤其是中小企業(yè)貸款的擔(dān)保基金、信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)及其風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，分散信貸風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)信用擔(dān)保體系健康發(fā)展。

篇5

一、課改實(shí)施

課改準(zhǔn)備階段。全體教師首先以學(xué)習(xí)山東省杜郎口中學(xué)為突破口，深入研究《基礎(chǔ)教育課程改革綱要》的實(shí)質(zhì)，堅(jiān)持每周星期二中午統(tǒng)一學(xué)習(xí)《杜郎口中學(xué)教學(xué)經(jīng)驗(yàn)》，組織全校師生觀看杜郎口中學(xué)的教學(xué)視頻，星期四中午進(jìn)行集中討論，談自己對新教學(xué)模式的見解。2011年2月28日，石羔中學(xué)全體初一教師、教研組長一行30余人來到張家界市桑植十一中實(shí)地考察學(xué)習(xí)，觀摩學(xué)習(xí)他們的教學(xué)設(shè)計(jì)和課堂教學(xué)，與教師進(jìn)行面對面交流，詳細(xì)了解他們的“三主五步”教學(xué)模式的流程。隨即，就在初一6個(gè)班展開了嘗試性實(shí)驗(yàn)，桌子編成組，老師變導(dǎo)演，學(xué)生唱主角，講解變演示?！耙字刑斓脑u書固然很動(dòng)聽，但我們需要的是畢福劍式大課堂”，在課改動(dòng)員會上，李校長富有激情地說道。

2011年1月，由教科室、教導(dǎo)處、骨干教師共同組成課改組，確立了“小組合作四步教學(xué)法”高效課堂教學(xué)改革模式。

⑴預(yù)習(xí)啟發(fā)（5分鐘）——通過教師出示本節(jié)課的學(xué)習(xí)目標(biāo)，學(xué)生帶著問題預(yù)習(xí)自讀，積累對知識的認(rèn)知理解，然后嘗試做預(yù)習(xí)題，遇到障礙時(shí)，留作“記號”，等待全班展示時(shí)解決。

⑵分組合探（10分鐘）——學(xué)生根據(jù)導(dǎo)學(xué)案要求互相學(xué)習(xí)、交流。

⑶反饋展示（20分鐘）——各小組根據(jù)組內(nèi)討論情況，對本組的學(xué)習(xí)任務(wù)進(jìn)行講解、分析，讓學(xué)生們說、談、演、寫。

⑷鞏固測評（10分鐘）——各小組結(jié)合別組展示情況，對本組未能展示的學(xué)習(xí)任務(wù)進(jìn)行鞏固練習(xí)，教師以試卷、紙條的形式檢查學(xué)生對學(xué)習(xí)任務(wù)的掌握情況，并當(dāng)堂評價(jià)。

為了保證先做到形似，2011年4月25日，又一次組織初一全體教師去湖南聲岳陽市許市中學(xué)進(jìn)行觀摩學(xué)習(xí)，在那里，他們真正看到了山東省杜郎口中學(xué)課堂教學(xué)模式的實(shí)踐展示，課堂容量大、節(jié)奏快，學(xué)生積極主動(dòng)，把課堂當(dāng)成自己的表演舞臺，觀摩教師熱血沸騰受益匪淺?；貋砗?，石羔中學(xué)出臺了《新課改課堂評價(jià)制度》《課堂改革教師備課制度》《有效教學(xué)集體備課制度》《有效教學(xué)督查、評比制度》《石羔中學(xué)課堂學(xué)生評價(jià)細(xì)則》等，讓課改有章可循。

為了給學(xué)生營造一個(gè)逐步適應(yīng)課改的氛圍，石羔中學(xué)在校園文化建設(shè)和硬件建設(shè)上加大力度，對宣傳標(biāo)語和文化墻進(jìn)行重新調(diào)整，例如在教室外墻上張貼學(xué)生互動(dòng)學(xué)習(xí)的照片，在教室內(nèi)增設(shè)“才藝展示”“快樂成長”等宣傳欄，這些新的標(biāo)語和文化墻，讓學(xué)生們眼前一亮。杜郎口模式課堂容量大，節(jié)奏快，靠老師板書很顯然時(shí)間不夠用，為了改變這一難題，學(xué)校投入12萬元資金為初一教師每人配備一臺手提電腦，添置兩臺移動(dòng)多媒體，新添96塊黑板，為實(shí)施高效課堂教學(xué)改革搭建起初步的舞臺。

要想上好一節(jié)課，就得先備好一節(jié)課，石羔中學(xué)的做法是以教研組為單位形成各自的備課組，每周進(jìn)行兩次集體備課，就導(dǎo)學(xué)案的設(shè)計(jì)進(jìn)行探討，集思廣益智慧互補(bǔ)，群策群力資源共享，不斷提高備課水平和備課質(zhì)量，共性導(dǎo)學(xué)案形成后，每位教師針對自己的教學(xué)實(shí)際情況再進(jìn)行個(gè)性補(bǔ)充，他們的導(dǎo)學(xué)案有學(xué)習(xí)目標(biāo)、重點(diǎn)難點(diǎn)、方法指導(dǎo)、疑難提示等環(huán)節(jié)，教師的導(dǎo)案和學(xué)生的學(xué)案要求內(nèi)容一致，學(xué)案學(xué)生每人一份，學(xué)生手拿學(xué)案就能快速明白老師的“想法”。

課改的核心是以學(xué)生為中心，各班根據(jù)學(xué)生性格差異、語言表達(dá)和學(xué)習(xí)能力的不同，他們將學(xué)生分成6～8組，學(xué)生自己選出各小組組長。這種老師和學(xué)生、學(xué)生和學(xué)生互動(dòng)的學(xué)習(xí)模式讓學(xué)生既感到好奇又充滿自信，拘緊而更顯張揚(yáng)，一段時(shí)間下來，老師們驚喜地發(fā)現(xiàn)，學(xué)生對于這種教學(xué)模式特別感興趣，參與討論、主動(dòng)探究的熱情高漲，課堂一下子由原來一潭死水變得活躍起來，學(xué)生成了課堂的主角，老師每提出一個(gè)問題可能會出現(xiàn)好幾個(gè)答案，原本羞澀的同學(xué)在小組互動(dòng)的感染下開始發(fā)言了，以前沒答過一次問題的同學(xué)也有機(jī)會上講臺寫小組討論結(jié)果了，原來只打算讀完一學(xué)期就輟學(xué)的學(xué)生也開始動(dòng)搖了。193班陳同學(xué)就是一個(gè)典型，她叛逆而大膽，具有一定的影響力，“我是家長逼來的，讀書沒有味道，我遲早讀不畢業(yè)”，在老師面前，她直言不諱。自從學(xué)校開始實(shí)行“小組合作四步教學(xué)法”以后，她慢慢變得規(guī)矩，課堂上她代表小組發(fā)言娓娓道來，“我開始覺得讀書是件快樂的事”，從此她再也不提不想讀書的事。

從2011年秋開始，石羔中學(xué)在七、八年級中著手開展“小組合作四步教學(xué)法”課堂教學(xué)改革。截至目前，課改實(shí)驗(yàn)已經(jīng)開展了近兩年時(shí)間，參與班級達(dá)11個(gè)，在這個(gè)過程中，他們也曾遇到過許多阻礙：一是來自學(xué)生方面的問題，學(xué)生基本功不夠扎實(shí)，課堂上的表現(xiàn)不盡人意，有些學(xué)生習(xí)慣了依賴?yán)蠋熤v、自己聽的學(xué)習(xí)方式，討論不積極，發(fā)言不大膽，一些平時(shí)紀(jì)律性較差的學(xué)生，借小組討論的機(jī)會說閑話，各學(xué)習(xí)小組選出的小組長缺乏必要的組織能力；二是部分老師對這種模式不適應(yīng)，習(xí)慣了一手拿教案、一手拿粉筆說教式授課，總是擔(dān)心學(xué)生交流討論會有遺漏，對學(xué)生不放心不信任，不敢放手，在課堂上總?cè)滩蛔《嘀v幾句，越俎代庖，課改效果不理想。

現(xiàn)在，石羔中學(xué)已經(jīng)著手對學(xué)生進(jìn)行自學(xué)能力、協(xié)作意識、學(xué)習(xí)方法的指導(dǎo)和培養(yǎng)，每月開展一次課改評比活動(dòng)，用鼓一陣掌聲、豎一次大拇指、加一朵小紅花、插一面小彩旗的方式激勵(lì)學(xué)生，力求讓學(xué)生的思維活起來，膽子大起來，吐字清晰起來，表達(dá)完整起來。

二、課改收獲

石羔中學(xué)開展“小組合作四步教學(xué)法”課堂教學(xué)改革以來，取得的收獲主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：①學(xué)生鞏固率大幅度提升。以2010年春和2011年春的七年級學(xué)生鞏固率相比，2010年春該年級學(xué)生流失52人，鞏固率為85%，2011年春七年級學(xué)生僅流失3人，鞏固率為99%，效果明顯。②學(xué)校教學(xué)質(zhì)量有所提升。以七年級數(shù)學(xué)為例，在沒有進(jìn)行課改前，在全縣統(tǒng)考排名為第12位，課改后上升為第6位。③培養(yǎng)了學(xué)生綜合素質(zhì)。自主學(xué)習(xí)，讓學(xué)生學(xué)會了思考；小組合作交流，讓學(xué)生學(xué)會了尊重；課堂展示，讓學(xué)生學(xué)會了表達(dá)與溝通。④促進(jìn)了教師專業(yè)成長。隨著課堂教學(xué)改革的不斷深入，廣大教師精神狀態(tài)有了很大改觀，對“傳道授業(yè)解惑”有了深層次的見解，一根教鞭、兩支粉筆已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)在的教學(xué)形勢，啟迪引領(lǐng)學(xué)生進(jìn)行自我學(xué)習(xí)、集體探討開始成為教學(xué)模式的主潮流。

三、課改面臨的問題

在近兩年的課堂改革過程中，石羔中學(xué)取得了一些成績，但并不意味著已經(jīng)達(dá)到了杜郎口的那種高度，改革之路還存在著一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

⑴部分教師思想意識需進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，課堂上還放不開手腳。

⑵留守兒童多，他們?nèi)狈Ρ匾募彝ソ逃?，行為?xí)慣較差。

⑶課前預(yù)習(xí)和課后復(fù)習(xí)評價(jià)難以落實(shí)，“兵教兵”的環(huán)節(jié)薄弱。

⑷教師對學(xué)生的評價(jià)，沒有做到及時(shí)評價(jià)、及時(shí)公布。

⑸課改經(jīng)費(fèi)吃緊，教師缺少“請進(jìn)來，走出去”的交流機(jī)會。

四、課改反思

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>> 社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生改革現(xiàn)狀與發(fā)展 淺談我國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)現(xiàn)狀與深化改革 關(guān)于農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的現(xiàn)狀分析 我國農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生管理的現(xiàn)狀與對策 印度的醫(yī)療衛(wèi)生融資改革 新加坡的醫(yī)療衛(wèi)生措施 農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站在醫(yī)療衛(wèi)生體制改革中的作用 湖南農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生現(xiàn)狀及對全科醫(yī)生需求的分析與對策 基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)改革與財(cái)政投入現(xiàn)狀分析 即墨市農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生工作站的現(xiàn)狀分析 政府購買醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)現(xiàn)狀與對策研究 淺談基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)綜合改革后的財(cái)務(wù)管理 淺談醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)務(wù)管理中存在的問題和措施 河北農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障體系存在的問題與解決對策 農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作的機(jī)制創(chuàng)新 對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)的幾點(diǎn)感想 基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理的現(xiàn)狀與對策 深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的思考與認(rèn)識 中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的回顧與反思 基層醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的困惑與建議 常見問題解答 當(dāng)前所在位置：l，2008-07-14.

[2] 張燦燦.積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療，健康報(bào)，2004-11-08.

[3] 肖慶利.淺談農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生改革幾點(diǎn)意見；中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會，2006-12-08.

[4] 李守利，龐文政.農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體制改革亟待深化――由豫皖丙肝風(fēng)波想到的.山東人大信息網(wǎng)，2011-12-05.

篇7

關(guān)鍵詞：農(nóng)村醫(yī)療保障政府行為

建立農(nóng)村醫(yī)療保障制度是事關(guān)社會和諧發(fā)展的根本性問題。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，農(nóng)村原有的醫(yī)療保健網(wǎng)絡(luò)迅速瓦解，90%的農(nóng)村居民被排除在醫(yī)療保障體系之外，許多農(nóng)民看不起病，導(dǎo)致農(nóng)民因病致貧返貧的現(xiàn)象越來越凸現(xiàn)，一些地方性疾病和傳染病又重新抬頭和蔓延，引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。由此推動(dòng)農(nóng)村醫(yī)療保障制度改革，如何為農(nóng)民提供醫(yī)療保障服務(wù)，將是我國今后一段時(shí)期建設(shè)新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，這對促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)全面小康具有十分重要的意義。

推動(dòng)和完善農(nóng)村醫(yī)療保障制度改革，需要各方面的努力，而政府行為將起著主導(dǎo)作用。綜合世界各國經(jīng)驗(yàn)，公平高效地實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療保障制度，必須需要政府的介入和調(diào)控。本文在介紹我國農(nóng)村醫(yī)療保障制度現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探討政府如何行為的問題。

一、我國農(nóng)村醫(yī)療保障的現(xiàn)狀

2003年1月國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于建立農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見》的通知，提出了建立政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度，并開始在全國試點(diǎn)推廣。力爭到2010年，實(shí)現(xiàn)在全國建立基本覆蓋農(nóng)村居民的新型農(nóng)村醫(yī)療合作制度的目標(biāo)。截止到2005年底，全國有678個(gè)縣（市、區(qū)）開展了試點(diǎn)工作，占縣（市、區(qū)）總數(shù)的23.7％，覆蓋農(nóng)業(yè)人口2.36億人，參加合作醫(yī)療的農(nóng)民為1.79億人，參合率75.8％1。新型合作醫(yī)療保障制度的實(shí)施提高了農(nóng)民健康保障水平，減輕了農(nóng)民醫(yī)療負(fù)擔(dān)，并取得了重大成效。但在實(shí)施過程中也出現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)在：

（一）農(nóng)民參保積極性不高,覆蓋面低

到目前為止，全國試點(diǎn)地區(qū)，農(nóng)民參與率為76%。但實(shí)際上，76%的參保率很大程度是在一些鄉(xiāng)村干部努力工作結(jié)果，甚至采取某些強(qiáng)制手段的結(jié)果。影響農(nóng)民積極性因素有很多，且是非常復(fù)雜的。一傳統(tǒng)合作醫(yī)療制度采取“自愿原則”，新型的合作醫(yī)療也強(qiáng)調(diào)“自愿原則”，這給廣大農(nóng)民群眾有充分的更大的選擇空間。但在實(shí)際操作過程中，導(dǎo)致了許多農(nóng)民家庭把成員人為分為健康者和老弱病殘者，選擇老弱病殘者參加醫(yī)療保障而健康者不愿意參加。許多貧困人口由于缺乏繳費(fèi)能力也被排斥在外；二現(xiàn)行的合作醫(yī)療保障補(bǔ)償水平不高，受益面與受益率較低。我國目前實(shí)施的新型農(nóng)村合作社主要保障大病住院醫(yī)療，把一些費(fèi)用很高的慢性病治療和其常發(fā)病都排除在外，與農(nóng)村初級衛(wèi)生保健基本目標(biāo)相悖，不少農(nóng)民覺得合作醫(yī)療給予的實(shí)惠不大，受益面必然很低，對此吸引力不強(qiáng)。且在許多地方都有明確規(guī)定，參加合作醫(yī)療的農(nóng)民在生病時(shí)必須到定點(diǎn)醫(yī)院或診所接受醫(yī)療服務(wù)，農(nóng)民自由選擇權(quán)相對較小，特別對一些流動(dòng)人口來說參保積極性就更小。第三農(nóng)民對政府、對政策的不信任。目前許多地區(qū)在合作醫(yī)療管理上缺少系統(tǒng)化和規(guī)范化，也沒有完整的規(guī)章制度可以約束和監(jiān)督。為此有的人擔(dān)心合作醫(yī)療資金被挪用，有的擔(dān)心政策能否能長久實(shí)行，許多農(nóng)民對此都比較謹(jǐn)慎，先觀望一段時(shí)間再說，導(dǎo)致了農(nóng)村醫(yī)療覆蓋面狹小。

（二）資金籌集缺乏可持續(xù)性

按照目前政策規(guī)定，新型農(nóng)村合作社資金主要來源于集體、政府和個(gè)人。從各地試點(diǎn)情況看，農(nóng)民特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民，年人均繳費(fèi)20元錢并不是什么大問題。但對許多經(jīng)濟(jì)薄弱的集體經(jīng)濟(jì)和地方財(cái)政來說，面臨嚴(yán)重資金壓力。現(xiàn)行“分稅制”財(cái)政體制在加強(qiáng)中央對地方宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，財(cái)力越來越向上級政府集中，而公共責(zé)任被層層下移，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)投入職責(zé)基本上落在了縣鄉(xiāng)財(cái)政身上。事實(shí)許多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)都是負(fù)債運(yùn)轉(zhuǎn)，哪有錢來重建合作醫(yī)療。同時(shí)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革之后，許多農(nóng)村村級組織體系盡管比較健全，但功能在逐漸弱化，導(dǎo)致在開展合作醫(yī)療時(shí)，往往基于自上而下的行政力量推動(dòng)的原因，迫于形勢村組織才做些宣傳發(fā)動(dòng)和部分資金投入。一旦外部推動(dòng)力有所松動(dòng)，合作醫(yī)療的資金籌集就缺乏連續(xù)性。因此對一些經(jīng)濟(jì)條件和基礎(chǔ)比較差的地區(qū)來說，如果農(nóng)村合作醫(yī)療制度的重建，沒有各級政府的財(cái)政補(bǔ)貼和支持，僅僅依靠農(nóng)民個(gè)人繳納的，這些資金無法使合作醫(yī)療制度發(fā)揮分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、互助共濟(jì)功能。

（三）醫(yī)療服務(wù)體系和管理不健全

從許多地區(qū)試點(diǎn)情況看，醫(yī)療費(fèi)用總體保障水平很低，且報(bào)銷的手續(xù)和程序過于嚴(yán)格復(fù)雜。許多試點(diǎn)地區(qū)都明確規(guī)定醫(yī)療費(fèi)用先由自己墊付,然后通過市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村層層統(tǒng)一結(jié)算，經(jīng)審核后統(tǒng)一結(jié)報(bào)，然后再逐級返回。手續(xù)繁雜，報(bào)銷周期相對較長，成本較高，報(bào)銷費(fèi)用事先不可確定。因此許多農(nóng)民擔(dān)心醫(yī)療費(fèi)用，特別是大病重病的高額費(fèi)用能否及時(shí)報(bào)銷。同時(shí)現(xiàn)行農(nóng)村醫(yī)保對定點(diǎn)醫(yī)院也作了嚴(yán)格規(guī)定，要求參保農(nóng)民在生病時(shí)必須到定點(diǎn)醫(yī)院和衛(wèi)生院接受治療，使農(nóng)民缺少一種自由選擇權(quán)。從某種意義上說，這些定點(diǎn)醫(yī)院具有壟斷的特性，也使服務(wù)質(zhì)量和態(tài)度打了一定折扣。

二、農(nóng)村醫(yī)療保障制度改革中政府行為產(chǎn)生的理論依據(jù)

市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場機(jī)制能夠使資源達(dá)到有效的配置，也是迄今為止最佳的資源配置方式。但是市場機(jī)制不是萬能的，存在著自身的缺陷和局限性，不可能調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)生活中所有領(lǐng)域，現(xiàn)實(shí)客觀要求在充分發(fā)揮市場機(jī)制作用的同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府行為。農(nóng)村醫(yī)療保障制度改革中，政府行為產(chǎn)生的背景也主要緣于市場機(jī)制固有的缺陷，即市場失靈。

（一）醫(yī)療衛(wèi)生具有典型的準(zhǔn)公共物品特點(diǎn)

醫(yī)療衛(wèi)生是典型的準(zhǔn)公共物品，這是增進(jìn)社會福利和保障社會公平所不可或缺的，如果單純由市場機(jī)制來提供，無法保證其效率和公平，必須由政府部門介入。這點(diǎn)幾乎沒有人提出質(zhì)疑，即使主張“自由放任”的亞當(dāng)•斯密也承認(rèn)政府應(yīng)提供最低限度的公共服務(wù)。從經(jīng)濟(jì)效率的角度看，一個(gè)社會的政府，其存在的經(jīng)濟(jì)理由就是為了增進(jìn)人民的集體福利，而醫(yī)療衛(wèi)生就是這種集體福利的載體。在著名的《貝弗里奇報(bào)告》中，也把社會保障作為政府的一項(xiàng)基本職能確定下來，“政府由人民組成，而為人民謀福利之機(jī)關(guān)，人民有所困苦則應(yīng)加以救濟(jì)，人民有所需要，自當(dāng)俾與協(xié)助，此乃賢明政府所應(yīng)負(fù)之責(zé)任”。因此決定了農(nóng)村醫(yī)療保障需要政府來保證有效供給，這是政府義不容辭的責(zé)任。

（二）醫(yī)療衛(wèi)生具有典型外部性特點(diǎn)

“外部性”指生產(chǎn)者或消費(fèi)者在自身的生產(chǎn)或消費(fèi)的過程中，對其他生產(chǎn)者或消費(fèi)者帶來的非市場性影響。這種影響可能是有利的，如一個(gè)地區(qū)有好的醫(yī)療條件，不僅會給本地區(qū)的人群帶來好的醫(yī)療保障，預(yù)防疾病提高健康，且對周圍的人群和地區(qū)產(chǎn)生良好的效應(yīng)；但也可能是不利的，如某些疾病由于貧困而無法醫(yī)治時(shí)，很有可能會導(dǎo)致這種疾病的進(jìn)一步惡化和蔓延，造成更大范圍內(nèi)的疾病傳播和發(fā)生，從而帶來負(fù)外部性。這種外部性影響，一般要求醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)具有強(qiáng)制性特點(diǎn)，要求人人都能接受基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，而這不可能通過市場行為自行消除，必須由政府出面進(jìn)行解決。

（三）醫(yī)療服務(wù)市場具有明顯的信息不對稱和“委托―”特點(diǎn)

1963年ANOW在其經(jīng)典著作《不確定性和醫(yī)療保障經(jīng)濟(jì)學(xué)》中指出，醫(yī)療市場中供需雙方存在著嚴(yán)重的信息不對稱4。醫(yī)療衛(wèi)生的消費(fèi)者即委托人是信息擁有的劣勢者，無法掌握了解人的完全信息，往往是在信息嚴(yán)重缺失的情況下作出購買決定的；而醫(yī)生（人）既是醫(yī)療服務(wù)供給者，又是醫(yī)療需求的創(chuàng)造者，增加了其“尋租”的可能性。這種行為是難以監(jiān)督和規(guī)避，必須由政府介入。

在醫(yī)療衛(wèi)生中，信息不對稱和委托問題以道德敗德和逆選擇的形式表現(xiàn)出來。道德敗德在醫(yī)療領(lǐng)域中主要表現(xiàn)在病人過度利用衛(wèi)生資源，要求醫(yī)生多開些不必要的貴重藥品，多使用先進(jìn)的醫(yī)療設(shè)備等，導(dǎo)致衛(wèi)生費(fèi)用的不合理上漲和衛(wèi)生資源的浪費(fèi)。逆選擇表現(xiàn)在醫(yī)療市場中往往風(fēng)險(xiǎn)大者更愿意購買保險(xiǎn)，從而使根據(jù)大多數(shù)法則制訂的保險(xiǎn)費(fèi)難以應(yīng)付事故損失的賠償。必須由政府通過醫(yī)療保險(xiǎn)的強(qiáng)制性購買得到有效的規(guī)避。

三、農(nóng)村醫(yī)療保障制度改革中的政府行為

黨的十六大將“全民族的健康素質(zhì)明顯提高，形成比較完善的醫(yī)療衛(wèi)生體系”作為我國全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)之一。強(qiáng)調(diào)從中央到地方，各級政府要高度重視農(nóng)村衛(wèi)生工作，加強(qiáng)管理，優(yōu)化衛(wèi)生資源配置，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，建立和完善適合中國國情的農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系和醫(yī)療保障體系，解決廣大農(nóng)村的缺醫(yī)少藥問題，保護(hù)農(nóng)民的身體健康。

（一）加強(qiáng)宣傳教育，努力提高農(nóng)村醫(yī)療保障的覆蓋面

由于我國農(nóng)村醫(yī)療保障在歷史上曾起起落落，再加上一部分農(nóng)民僥幸心理，使農(nóng)民在個(gè)人掏腰包參加醫(yī)療方面很謹(jǐn)慎和被動(dòng)?；鶎拥胤秸貏e是村、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部要通過現(xiàn)實(shí)中發(fā)生在農(nóng)民周圍的因病致貧和參加醫(yī)療保障減輕家庭負(fù)擔(dān)的典型事例，利用各種宣傳媒體，深入到各農(nóng)戶家中，進(jìn)行廣泛細(xì)致的宣傳教育，促使農(nóng)民盡快了解農(nóng)村醫(yī)療保障內(nèi)容、意義，增強(qiáng)農(nóng)民互助共濟(jì)意識，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參加醫(yī)療保障的積極性。在此基礎(chǔ)上，吸收和借鑒世界各發(fā)達(dá)國家農(nóng)村醫(yī)療保障成功的做法，通過制定一系列政策和法律條文，把農(nóng)村醫(yī)療保障納入到整個(gè)社會保障體系中，并帶有強(qiáng)制性的特點(diǎn)。德國在1884年就制定《疾病保障法》，規(guī)定農(nóng)民醫(yī)療的加入是強(qiáng)制性的。日本政府規(guī)定所有居民必須全部參加醫(yī)療保險(xiǎn)，并按不同職業(yè)納入到期不同醫(yī)療保險(xiǎn)組織，使農(nóng)民無后顧之憂。因此我國政府也必須以立法的形式來強(qiáng)制實(shí)施?，F(xiàn)階段我國堅(jiān)持自愿原則，現(xiàn)實(shí)中，由于農(nóng)民對政府管理合作醫(yī)療的不信任，農(nóng)民的健康意識和收入水平等因素促使部分農(nóng)民不愿參加農(nóng)村醫(yī)療保障，導(dǎo)致覆蓋面較低，不利于農(nóng)村醫(yī)療保障可持續(xù)發(fā)展，也減弱了農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。建議政府根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，探索建立不同層次和水平的農(nóng)村醫(yī)療保障制度。對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、農(nóng)民參與率高的地區(qū)先以法律條文逐步強(qiáng)制全體農(nóng)民入保，其他地區(qū)采取部分強(qiáng)制原則，做到村不漏戶、戶不漏人的原則，擴(kuò)大農(nóng)民參與率。

（二）采取多種措施促進(jìn)籌資的持續(xù)性，保障資金的有效供給

目前我國衛(wèi)生總費(fèi)用占整個(gè)GDP的比重不足6%，且這一比例還在緩慢降低，而世界大部分國家為10%，且其中的80-90%由政府負(fù)擔(dān)。即使是美國那樣市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)高度市場化的國家，政府衛(wèi)生支出也占到整個(gè)社會醫(yī)療衛(wèi)生支出的45.6%。我國農(nóng)村醫(yī)療保障缺乏相應(yīng)的資金投入，尤其是中央政府的資金投入。因此必須采取多種措施促進(jìn)籌資的持續(xù)性，保證醫(yī)療資金有效供給。

首先政府應(yīng)加大對農(nóng)村醫(yī)療保障的投入。

其次加大中央和省級財(cái)政對農(nóng)村基層的轉(zhuǎn)移支付力度。

第三要發(fā)動(dòng)全社會的力量，拓展醫(yī)療資金的多元融資渠道。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)

農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)是保證農(nóng)村醫(yī)療保障制度有效進(jìn)行的物質(zhì)載體，也是農(nóng)村醫(yī)療保障的重要力量。目前農(nóng)村許多地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)民進(jìn)城看病的現(xiàn)象，一個(gè)重要原因是我國農(nóng)村衛(wèi)生資源和基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，不能完全滿足農(nóng)村居民的就醫(yī)需求。因此必須堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，雙管其下，一方面要加強(qiáng)改善房屋設(shè)備等外在物質(zhì)條件，特別是鄉(xiāng)、村兩級，這是農(nóng)民主要利用的公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)；另一方面要加強(qiáng)其技術(shù)水平的提高。加大對農(nóng)村醫(yī)務(wù)人員的培訓(xùn)，特別是加強(qiáng)農(nóng)村全科醫(yī)生的教育培養(yǎng)，提高鄉(xiāng)村醫(yī)生的業(yè)務(wù)技能，從而使農(nóng)民小病不出鄉(xiāng)村，能方便就醫(yī)，確保農(nóng)民權(quán)益。

（四）建立和完善農(nóng)村醫(yī)療扶貧和救助制度

我國《憲法》明確規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病、或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！币虼宿r(nóng)村醫(yī)療扶貧和救助是政府應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，是保障農(nóng)民基本權(quán)益和實(shí)現(xiàn)“人人都享有衛(wèi)生保健目標(biāo)”的手段。政府特別是民政部門要把對貧困地區(qū)、貧困人群的衛(wèi)生扶貧和救濟(jì)作為發(fā)展和完善農(nóng)村醫(yī)療保障工作的重點(diǎn)內(nèi)容之一，必須在每年財(cái)政資金中安排專門的救助資金，列入當(dāng)年的財(cái)政預(yù)算，并把經(jīng)濟(jì)扶貧與衛(wèi)生扶貧科學(xué)結(jié)合起來，把農(nóng)村醫(yī)療扶貧和救助計(jì)劃與整個(gè)社會保障體系有機(jī)結(jié)合起來。

（五）加強(qiáng)對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生管理和監(jiān)督

目前醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量和藥品高價(jià)是導(dǎo)致農(nóng)民看病難、看病貴的主要原因。為此首先必須建立健全專門的、獨(dú)立的監(jiān)督管理部門，如藥品價(jià)格監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、醫(yī)療服務(wù)監(jiān)督部門、醫(yī)療基金管理機(jī)構(gòu)等。藥品價(jià)格監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)主要實(shí)現(xiàn)藥品價(jià)格部門與新藥審批部門的一體化管理，建立由企業(yè)、政府、醫(yī)院各代表共同參與價(jià)格聽政制度、聯(lián)合定價(jià)的方式，形成相互信息溝通機(jī)制和相互制衡的約束機(jī)制。做到醫(yī)藥分開核算，形成醫(yī)療服務(wù)和藥品流通的競爭機(jī)制，盡可能減少藥品流通。醫(yī)療服務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要對醫(yī)療衛(wèi)生執(zhí)業(yè)進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)督，定期或不定期地對醫(yī)生處方進(jìn)行檢查、審核，對不規(guī)范行為者給予一定的處分，從而規(guī)范和約束醫(yī)生的行為。醫(yī)療基金管理機(jī)構(gòu)主要隨時(shí)檢查和監(jiān)督基金使用情況，加強(qiáng)對醫(yī)療保險(xiǎn)基金的監(jiān)督和審計(jì)，定期向村民公布合作醫(yī)療基金使用情況，使農(nóng)民有一定的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在此基礎(chǔ)上，建立合理的醫(yī)療費(fèi)用控制制度。探索改革付費(fèi)方式，有效利用衛(wèi)生資源從而約束成本。

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篇8

一、農(nóng)村確權(quán)賦權(quán)改革和農(nóng)村婦女權(quán)益

（一）農(nóng)村確權(quán)賦權(quán)改革的內(nèi)容

農(nóng)村確權(quán)賦權(quán)改革以農(nóng)村資源要素股份合作為主要內(nèi)容，包括農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革以及農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、房屋所有權(quán)的確權(quán)、登記和發(fā)證等，是賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和穩(wěn)定的機(jī)制保障?，F(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定使得農(nóng)村村民委員會（及村民小組）和村集體經(jīng)濟(jì)組織職能交叉，通過改革，厘清村民委員會（及村民小組）和村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系，進(jìn)而能夠形成比較成熟的《農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織條例》，并從中明確村民委員會和村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵、外延及其各自權(quán)能，明確村民委員會及村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得、成員的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)及成員資格的退出機(jī)制。

（二）農(nóng)村婦女權(quán)益保護(hù)的法律依據(jù)

我國法律明確規(guī)定，女性作為廣泛民事主體中的一半，權(quán)利與男性平等?！吨腥A人民共和國憲法》第四十八條規(guī)定，“中華人民共和國婦女在政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權(quán)利”?！吨腥A人民共和國婚姻法》規(guī)定“夫婦雙方擁有平等分割財(cái)產(chǎn)的權(quán)利”。新通過的《中華人民共和國婚姻法修正案》第十三條規(guī)定，“夫妻在家庭中的地位平等”；第十七條規(guī)定，“夫妻在婚姻存續(xù)期間所得的財(cái)產(chǎn)，歸夫妻共同所有，雙方另有約定的除外……夫妻對婚姻關(guān)系存續(xù)期間所得的財(cái)產(chǎn)約定不明確的，歸夫妻共同所有。夫妻對共同所有的財(cái)產(chǎn)有平等的處理權(quán)”；第二十四條規(guī)定“夫妻有互相繼承遺產(chǎn)的權(quán)利”?！吨腥A人民共和國婦女權(quán)益保護(hù)法》第三十條規(guī)定，“農(nóng)村劃分責(zé)任田、口糧田等以及批準(zhǔn)宅基地，婦女與男子享有平等權(quán)利，不得侵犯婦女合法權(quán)益。婦女結(jié)婚、離婚后，其責(zé)任田、口糧田等應(yīng)當(dāng)受到保障”；第五十條規(guī)定了責(zé)任追究，“劃分責(zé)任田、口糧田等以及批準(zhǔn)宅基地違反男女平等原則，侵害婦女合法權(quán)益的要追究責(zé)任”。除此之外，在民法通則、繼承法、農(nóng)村土地承包法等等相關(guān)法律中也有類似的規(guī)定，保護(hù)婦女平等權(quán)利。

二、農(nóng)村婦女權(quán)益侵害的現(xiàn)狀及原因

（一）現(xiàn)狀

從我國的根本大法《憲法》，到《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國婚姻法修正案》、《中華人民共和國婦女權(quán)益保護(hù)法》、《農(nóng)村土地承包法》等基本法律，以及其他一系列的規(guī)章、政策性文件，農(nóng)村婦女權(quán)益保障的法律框架已經(jīng)基本形成，但現(xiàn)實(shí)中仍有部分婦女因性別、婚嫁或婚變不能享受法律賦予的平等權(quán)益，導(dǎo)致法律形式上平等而事實(shí)上不平等、分配起點(diǎn)上公平而過程不公平的事實(shí)，主要表現(xiàn)有以下幾種情形。

1. 出嫁女權(quán)益得不到保障。農(nóng)村出嫁女特指與其所在村組以外的男性結(jié)婚，無法或不愿將戶口遷出的農(nóng)業(yè)戶口婦女，包括“農(nóng)嫁農(nóng)”和“農(nóng)嫁非”兩種形式，其中，“農(nóng)嫁農(nóng)”指嫁給農(nóng)業(yè)戶籍男性的農(nóng)村女性，“農(nóng)嫁非”指嫁給非農(nóng)業(yè)戶籍男性的農(nóng)村女性。一般情況下，農(nóng)村婦女出嫁后，戶口即被注銷或強(qiáng)制遷出，即使戶口沒有遷移，按村規(guī)民約也不再享有相關(guān)權(quán)益。以“農(nóng)嫁農(nóng)”的土地承包經(jīng)營權(quán)為例，出嫁女在娘家的承包地被強(qiáng)行收回，但嫁入方又以保持土地承包現(xiàn)狀為由，不給承包地，須等下一輪調(diào)整時(shí)才能獲得。“農(nóng)嫁非”雖然戶口保留在原居住的農(nóng)村，但往往由于未履行集體經(jīng)濟(jì)組織成員相應(yīng)的義務(wù)，被視為“準(zhǔn)集體成員”，允許留戶口，但土地承包經(jīng)營、宅基地、土地分紅和補(bǔ)償?shù)戎T多權(quán)益被收回或削弱，在土地升值明顯的地區(qū)尤為突出。據(jù)全國婦聯(lián)對15個(gè)省、自治區(qū)、直轄市共414個(gè)縣、區(qū)的調(diào)查表明，在第二輪農(nóng)村土地承包中，有46%的村莊不給“農(nóng)嫁非”婦女提供宅基地，38.5%的村莊不給“農(nóng)嫁非”婦女提供土地分紅、35.4%的村莊不給“農(nóng)嫁非”婦女提供土地補(bǔ)償費(fèi)方面應(yīng)得的村民待遇，35%的村不給“農(nóng)嫁非”婦女提供土地承包經(jīng)營權(quán)；僅有2%的村對出嫁女保留土地，而14.7%的村對外來的媳婦不給承包地。

2. 離婚、喪偶婦女權(quán)益難以保全。與城市離婚、喪偶婦女相比，農(nóng)村婦女權(quán)益在離婚、喪偶后更易受到侵害。由于歷史原因，農(nóng)村仍舊保留一些有封建色彩的舊俗和思想，農(nóng)村權(quán)益帶有濃重的男性色彩，婦女權(quán)益屬于從屬地位，這些都為離婚中以戶為單位的權(quán)益分割或喪偶婦女權(quán)益的保留帶來諸多問題。特別是對于離婚婦女，即使村委會或農(nóng)村集體組織沒有采取措施，婆家也不可能讓她們留下來享受“家”里的權(quán)益，而娘家則往往把她們當(dāng)作外人不予分享權(quán)益。2004年的全國抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，0.7%的婦女在離婚后失去土地權(quán)益。2010年的調(diào)查表明，農(nóng)村婦女因婚姻變動(dòng)（含結(jié)婚、再婚、離婚、喪偶）而失去土地的占27.7%，而男性僅3.7%。最近，浙江省溫州地區(qū)首例被法院受理并予以立案的農(nóng)村婦女土地權(quán)益維護(hù)案件所反映的就是典型案例。

3. 上門女婿的權(quán)益遭限制。在傳統(tǒng)的中國文化觀念中，婚姻關(guān)系確定后，女方到男方家落戶和居住，即所謂的“妻從夫居”婚姻模式。男娶進(jìn)、女嫁出，在傳統(tǒng)觀念中被認(rèn)為正常；反之，則被認(rèn)為不正常，受歧視，并在分享村集體共有資源和利益時(shí)體現(xiàn)，尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。對“上門”女婿，現(xiàn)實(shí)生活中，有的村莊竟然少分配、甚至不分配土地等資源，在他們的觀念中，婦女本應(yīng)該“嫁出去”，結(jié)果卻招了女婿上門來擠占集體資源；有的農(nóng)村只允許無兒子農(nóng)戶家中的一個(gè)女兒招婿，為其落戶江分享村集體權(quán)益，其余女兒的相關(guān)權(quán)益在出嫁后將被強(qiáng)行收回；有的則規(guī)定必須經(jīng)村民委員會、村小組同意，并經(jīng)村民逐戶簽名、蓋章同意，男方及其子女才能享受與本村村民同等的權(quán)益待遇。否則，連女方的權(quán)益也被收回。2014年7月31日的《京郊日報(bào)》曾報(bào)道，北京市房山區(qū)長陽鎮(zhèn)某村委會以村民代表會決議為借口，拒絕支付上門女婿張先生一家三口本應(yīng)分到的購房補(bǔ)助款。

4. 未婚女性的權(quán)益受侵害。我國幾千年的封建歷史沿襲下來的家庭父權(quán)制度，使得男性以“世居者”身份在家庭中處于絕對支配地位，家庭以父系血脈進(jìn)行傳承。有限的資源與并不健全的農(nóng)村社會保障制度，驅(qū)使“世居者”常常以犧牲“非世居者”的利益來保全自己的利益，他們指望女性出嫁空出股權(quán)、土地等集體資源，對未婚姑娘及待嫁女的權(quán)益減半計(jì)算或者預(yù)先取消資格。一句俗語“姑娘遲早是別人的”徹底地詮釋了這一現(xiàn)象，認(rèn)為家庭和村莊投入到姑娘們身上的資源被轉(zhuǎn)移到丈夫所在村莊，并能對其做出永久性貢獻(xiàn)；而做出投入的家產(chǎn)和村莊并未獲得回報(bào)。前面所述的浙江省溫州市中級人民法院審理的婦女土地權(quán)益糾紛案中，還涉及了一直未婚的楊女士和金女士女兒權(quán)益減半的侵害。

5. 性別歧視。盡管有法律及政策明確規(guī)定女性與男性享有平等的權(quán)利，但現(xiàn)實(shí)中女性在獲得土地承包經(jīng)營、土地分紅、土地補(bǔ)償和宅基地等權(quán)益時(shí)，與男性并不平等，受到了家庭和村集體組織的雙重干預(yù)。首先，當(dāng)土地等“資源稀缺”這一情況出現(xiàn)時(shí)，村集體組織盡其可能排斥潛在的“非集體成員”擁有本來便十分稀缺的資源。有的則以“測婚測嫁”規(guī)定未婚男子在結(jié)婚前可以預(yù)先獲得“未來媳婦及子女”的耕地，未婚女性少分甚至分不到土地；有的只給18歲以上的男勞動(dòng)力分責(zé)任地，規(guī)定男孩可單獨(dú)立戶，而女孩則只能隨父母；有的則給男孩分好地、女孩分差地。其次，家庭財(cái)產(chǎn)的繼承受傳統(tǒng)習(xí)俗的影響，社會習(xí)慣通常只讓男孩繼承。2005年，浙江省義烏市房屋拆遷政策規(guī)定，多子家庭按兒子數(shù)量分配宅基地，而只有女兒的家庭則不論女兒多少只給一塊宅基地。中國法制監(jiān)督網(wǎng)曾報(bào)道，2009年6月28日通過的浙江省紹興市《×村城中城改造集體土地村民房屋拆遷安置補(bǔ)償意見》規(guī)定，戶口在冊的外嫁女及子女，無合法產(chǎn)權(quán)房屋的，不予安置；有合法產(chǎn)權(quán)房屋的，不享受人均40m2的保底安置；配偶一方戶口在外地的，則可以增加一個(gè)安置人口。2013年浙江省上虞市梁湖鎮(zhèn)某村民反映了該村的落戶政策中，規(guī)定男性可以帶妻兒遷回，而出嫁女則不能遷回。

（二）原因分析

我國法律賦予婦女與男子平等的權(quán)利，國家政策也致力于保障婦女權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，但現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村婦女以土地為核心的合法權(quán)益屢遭侵犯，究其原因，大致可歸納為傳統(tǒng)觀念的制約、政策制度的不足、村規(guī)民約缺乏監(jiān)督以及司法和行政救濟(jì)渠道不暢等因素。

1. 傳統(tǒng)的男權(quán)文化。“女性是人類社會中第一種奴隸。作為整體，她們是男性整體的奴隸；作為個(gè)人，她們一直是男性英雄們掠奪和壓迫的對象”。在我國，男權(quán)至上在《易經(jīng)》中已基本形成，從秦漢，經(jīng)唐宋，至元明清，漫長的封建社會系統(tǒng)化了中國古老的男權(quán)思想，形成了“男尊女卑”、“男主女從”等根深蒂固的封建思想，強(qiáng)行將婦女置于依附性的性別角色。在傳統(tǒng)男權(quán)觀念的影響下，一些傳統(tǒng)習(xí)俗逐漸形成并沿用至今?！捌迯姆蚓印绷?xí)俗影響著農(nóng)村女性的合法權(quán)益，女性結(jié)婚后搬至夫家生活，其在原居住地享有的集體資源被剝奪似乎已成約定俗成?！凹蕹鋈サ呐畠簼姵鋈サ乃保澳行岳^承”習(xí)俗直接導(dǎo)致女性權(quán)益的喪失。資源的有限與擁擠，“養(yǎng)兒防老”和農(nóng)村社會保障機(jī)制的欠缺，很自然地將女性權(quán)益盡可能排除在外。

2. 法律制度的不足。我國目前有關(guān)農(nóng)村女性權(quán)益保護(hù)的法律規(guī)范并不缺乏，在《憲法》、《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國婚姻法修正案》、《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》、《繼承法》、《農(nóng)村土地承包法》等均有涉及，但法律的質(zhì)量有待提升，存在反復(fù)規(guī)定、沖突、疏漏等問題，法律原則性有余而操作不足。如《婚姻法》第十八條規(guī)定“一方的婚前財(cái)產(chǎn)為夫妻一方所有”，最高人民法院《婚姻法解釋（三）》（2011年）第五條明確“夫妻一方個(gè)人財(cái)產(chǎn)在婚后產(chǎn)生的收益，除孳息和自然增值外，應(yīng)認(rèn)定為夫妻共同財(cái)產(chǎn)”，立法的原意是追求公平價(jià)值，但無形中損害了農(nóng)村離婚婦女的權(quán)益。我國農(nóng)村結(jié)婚傳統(tǒng)是男方準(zhǔn)備房屋，女方準(zhǔn)備生活用品類的嫁妝，房屋通常是升值的，但作為日常用品的嫁妝只會貶值或被消耗。又如，《農(nóng)村土地承包法》第六條規(guī)定“農(nóng)村土地承包，婦女和男子享有平等的權(quán)利”，在第三十條規(guī)定“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”，但在第十五條中又明確“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”，正是因?yàn)槿狈w經(jīng)濟(jì)組織成員資格取得、認(rèn)定的統(tǒng)一法律機(jī)制依據(jù)， 導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中以不具備集體成員資格為由而侵犯農(nóng)村婦女土地權(quán)益。同時(shí)，土地政策的長期穩(wěn)定性與女性因婚姻而流動(dòng)的矛盾，造成因“增人不增地，減人不減地”、“大穩(wěn)定，小調(diào)整”而使得出嫁女權(quán)益兩頭落空。另外，以戶為單位的承包地、宅基地及其附著物以及集體分紅等權(quán)益主體，雖然形式上是中性的，但卻忽略了農(nóng)村家庭中固有的男權(quán)制度的傳統(tǒng)，使政策在實(shí)施過程中給女性帶來不利。

3. 村規(guī)民約缺乏監(jiān)督。村規(guī)民約是我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化的重要組成，介于正式制度與非正式制度間，調(diào)節(jié)著社會生產(chǎn)生活以及道德規(guī)范。我國《村民委員會組織法》是農(nóng)村實(shí)行村民自治的法律依據(jù)，它確認(rèn)了村規(guī)民約在農(nóng)村自治中的作用?！洞迕裎瘑T會組織法》在第二十七條規(guī)定了“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約”，第五條又規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。然后，農(nóng)村婦女權(quán)益受損的很多情形都打著村規(guī)民約的旗號，標(biāo)榜著村民自治，以集體的形式侵犯個(gè)體成員的權(quán)利。雖然強(qiáng)調(diào)合法是村規(guī)民約下村民自治的前提，但由于村民自治范圍內(nèi)的村民會議決議不能預(yù)，村民會議可以以村民決議是合法程序通過為由而不予遵守婦女權(quán)益保護(hù)相關(guān)法律條款，村民決議內(nèi)容缺乏有效監(jiān)督。另外，受傳統(tǒng)男權(quán)文化以及婦女自身素質(zhì)的影響，參與村規(guī)民約討論與制定的基本為男性，制定的村規(guī)民約自然以男性利益出發(fā)。前述的《×村城中城改造集體土地村民房屋拆遷安置補(bǔ)償意見》以黨員大會和村民大會參會人員100%同意加以執(zhí)行就是實(shí)例。

4. 司法救濟(jì)存在問題。農(nóng)村婦女在自己的權(quán)益受侵害時(shí)，大多選擇村委會協(xié)調(diào)解決，然而這在村民會議上難以實(shí)現(xiàn)權(quán)益的維護(hù)；少部分的女性會通過法律渠道維護(hù)和保障自己的權(quán)益，但法律往往沒有有效手段來解決。以土地權(quán)益為例，《土地管理法》第二章規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”，這一規(guī)定使得法院難以對這些土地所有權(quán)和使用權(quán)的問題做出裁判；第十六條又有“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理”。因此，法院則不能直接受理農(nóng)村女性要求土地權(quán)益的訴求，而是必須先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)解，再通過行政訴訟來裁決。程序上只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做出處理決定后，才能向法院提起行政復(fù)議和行政訴訟，這一過程又會因管理責(zé)任、執(zhí)法權(quán)限等問題而推諉。另外，多數(shù)農(nóng)村沒有土地預(yù)留，即使法院作出裁決，也難以執(zhí)行。

三、建議和對策

我國農(nóng)村婦女權(quán)益受侵害十分普遍，已直接影響到農(nóng)村婦女的家庭生活，打擊她們參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，影響著和諧社會的建構(gòu)和男女平等的實(shí)現(xiàn)。針對農(nóng)村婦女權(quán)益侵害的原因，我們認(rèn)為可從法律政策、司法救濟(jì)以及監(jiān)督機(jī)制著手。

1. 完善法律政策。法治國家的根本任務(wù)是依照法律和政策法規(guī)治理國家。因此，建立科學(xué)、完善的法律和政策法規(guī)是維護(hù)和保障農(nóng)村婦女權(quán)益的基礎(chǔ)。通過修整現(xiàn)有的農(nóng)村婦女權(quán)益保護(hù)的有關(guān)法律法規(guī)，刪除不適合農(nóng)村實(shí)際的法律條款，增加法律政策的可操作性，調(diào)解村規(guī)民約與國家法律的沖突，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村婦女權(quán)益的有效保障。建議在《婚姻法》中明確“夫妻一方個(gè)人財(cái)產(chǎn)在婚后產(chǎn)生的收益，均認(rèn)定為夫妻共同財(cái)產(chǎn)”；明確《農(nóng)村土地承包法》中“家庭承包方”可以是“戶”，也可以是“個(gè)人”，同時(shí)在承包合同或轉(zhuǎn)讓合同的要件中，“戶”需注明全體成員及簽名；在《婦女權(quán)益保障法》中，明確“農(nóng)村女性與男性在股權(quán)、分紅、土地承包、土地征用補(bǔ)償、宅基地分配等權(quán)益中享有平等的權(quán)利”，增加“上門女婿權(quán)益”內(nèi)容，明確各種婦女權(quán)益侵害的特征、構(gòu)成要件，提高可操作性；增加《物權(quán)法》中對婦女土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步保障婦女土地權(quán)益；細(xì)化和規(guī)范《村民委員會組織法》中“村規(guī)民約”的制定、備案、監(jiān)督、修改等相關(guān)條款，保證其與國家法律政策一致；修改《土地管理法》第十四條“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個(gè)別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”，避免多數(shù)人按照鄉(xiāng)土社會的傳統(tǒng)習(xí)俗對少數(shù)人實(shí)行權(quán)益侵害，做到有法可依；在農(nóng)村確權(quán)賦權(quán)改革政策制定中，可以確權(quán)到人的權(quán)益，如集體收益分配權(quán)，明確“確權(quán)到人、權(quán)跟人走”，以戶為單位的，如宅基地使用權(quán)，做到“證上有名、名下有權(quán)”。

2. 建立司法和行政救濟(jì)渠道。農(nóng)村婦女合法權(quán)益屢遭侵害，與仲裁機(jī)構(gòu)缺位、法院缺乏措施、基層政府對村民自治缺乏有效管理等有關(guān)。因此，必須建立采用司法和行政相結(jié)合的方法來維護(hù)和保障農(nóng)村婦女的合法權(quán)利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能切實(shí)意識到維護(hù)和保障婦女合法權(quán)益的重要性，專門設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)村規(guī)民約與國家法律的關(guān)系，調(diào)解權(quán)益糾紛；建立村民自治的司法救助機(jī)制。村民不服鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政決定時(shí)，可向法院提出行政復(fù)議和行政訴訟；發(fā)揮婦聯(lián)組織力量，發(fā)展保護(hù)婦女權(quán)益的民間組織，建立民事公益訴訟制度；在縣（市）級以上（含）的政府機(jī)關(guān)中，設(shè)立專門的婦女法律求助中心，為農(nóng)村婦女合法權(quán)益維護(hù)和保障提供免費(fèi)法律服務(wù)。

篇9

(一)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層

這是一個(gè)以承包集體耕地、以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)和農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)村勞動(dòng)者組成的社會群體。這個(gè)階層在目前我國農(nóng)村社會中是最大的一個(gè)人口群體，在農(nóng)村階層結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者所占比例大約為70％。這個(gè)階層整體文化水平較低，占有的生產(chǎn)資料人均規(guī)模較小，以分散經(jīng)營為主，有較大的獨(dú)立性與自，在農(nóng)利社區(qū)等級體系中屬于被支配和被領(lǐng)導(dǎo)者。這個(gè)階層承擔(dān)著重大的社會責(zé)任――提供農(nóng)產(chǎn)品商品，承受著深重的社會負(fù)擔(dān)，是現(xiàn)階段農(nóng)村中最苦、最累、收入最低、社會地位最低的群體。這一階層不僅是農(nóng)村中的主體，也是農(nóng)村其它階層的母體，仍處于分化之中。

(二)農(nóng)民工階層

這是一個(gè)以在鄉(xiāng)村集體企業(yè)，城市二、三產(chǎn)業(yè)中從事非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)為主的社會群體。他們對集體生產(chǎn)資料具有所有權(quán)與使用權(quán)，一般還經(jīng)營部分土地。這個(gè)階層的人數(shù)僅次干農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，可以分為兩類：一類是離土離鄉(xiāng)的農(nóng)民，他們在城市的廠礦、機(jī)關(guān)、商業(yè)、服務(wù)行業(yè)勞動(dòng)，也有一些流動(dòng)到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)做工。他們多從事體力勞動(dòng)，不享受城鎮(zhèn)居民的各種補(bǔ)貼，不享受國家或企業(yè)的各種勞動(dòng)待遇和社會保障。另一類是離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)民，他們在本村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)里工作或者在附近城鎮(zhèn)的工廠、商店、機(jī)關(guān)等單位里工作，早出晚歸，住在農(nóng)村的家里。這類民工目前是農(nóng)民工中的主體。

農(nóng)民工一方面接受了工業(yè)文明的訓(xùn)練、熏陶，掌握了一定的現(xiàn)代生產(chǎn)技能與專業(yè)知識；另一方面，還沒有割斷同小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的臍帶，同土地、鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)有著密切的聯(lián)系，兼有工人和農(nóng)民職業(yè)的特點(diǎn)。這是我國農(nóng)村轉(zhuǎn)型時(shí)期的一個(gè)特殊現(xiàn)象。

(三)農(nóng)雇工階層

這是受雇于農(nóng)村私營企業(yè)主、個(gè)體工商戶以提供勞動(dòng)能力而獲得工資收入的農(nóng)村勞動(dòng)者組成的社會群體。他們對生產(chǎn)資料沒有所有權(quán)，但同資本主義制度下的雇傭工人又有本質(zhì)區(qū)別。他們不是“除兩只手外，自由得一無所有”的雇傭勞動(dòng)者，而是在家中擁有一份屬于自己所有的生產(chǎn)資料，但數(shù)量不足。他們受雇的主要目的不是為了養(yǎng)家糊口，而是為了增加收入，學(xué)點(diǎn)技術(shù)，看看“外面的世界”。他們與農(nóng)村其他社會群體一樣，享有一定的擇業(yè)自，可以相對自由地流動(dòng)，而且其雇工地位也不是一成不變的?！敖裉斓墓凸?，明天的雇主”是常有的事。同農(nóng)民工相比，在很多方面相似。但他們的社會地位一般比農(nóng)民工低，職業(yè)壓力和勞動(dòng)強(qiáng)度比一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民工高，所承受的心理壓力也較大。

(四)知識型職業(yè)者階層

這是一個(gè)具有一定專門技能，從事農(nóng)村教育、科技、文化，醫(yī)療衛(wèi)生等智力型職業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)者所組成的社會群體。他們絕大部分屬于回鄉(xiāng)知識青年，在失去跳出農(nóng)門繼續(xù)升學(xué)機(jī)會后，自覺或不自覺地選擇了條有別于一般農(nóng)民體力勞動(dòng)但又脫離不了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)戶口的道路。他們是農(nóng)村現(xiàn)代化與農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中一支重要的文化技術(shù)力量。

(五)個(gè)體工商戶和個(gè)體勞動(dòng)者階層

這是一個(gè)生產(chǎn)資料歸勞動(dòng)者個(gè)人所有，以個(gè)體勞動(dòng)和個(gè)體經(jīng)營為基礎(chǔ)、勞動(dòng)成果歸勞動(dòng)者個(gè)人占有或支配，具有專門的技藝或經(jīng)營能力，從事某項(xiàng)專業(yè)勞動(dòng)和自主經(jīng)營小規(guī)模工業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)、飲食業(yè)、修理業(yè)、服務(wù)業(yè)等的群體，多為農(nóng)村中的能工巧匠。他們的經(jīng)營活動(dòng)與方式有很大差別。這個(gè)階層成員的思想極其活躍，多為守法經(jīng)營，憑本事、憑力氣賺一點(diǎn)批零差價(jià)、地區(qū)差價(jià)或少許的勞務(wù)費(fèi)，他們對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大就業(yè)門路、方便人民生活有著不可替代的作用。

(六)私營企業(yè)主階層

這是一個(gè)生產(chǎn)資料歸私人所有、以雇傭勞動(dòng)為基礎(chǔ)、由營利性經(jīng)濟(jì)組織主要經(jīng)營者組成的社會群體。他們擁有對企業(yè)的人、財(cái)、物的支配權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)、指揮權(quán)與企業(yè)內(nèi)部的分配權(quán)，他們的經(jīng)濟(jì)收入較高，但政治地位和社會聲望不一定很高。這一階層內(nèi)部現(xiàn)正面臨著新的挑戰(zhàn)和組合過程，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力、經(jīng)營范圍與社會影響還在不斷擴(kuò)大。

(七)鄉(xiāng)村集體企業(yè)管理者階層

它包括鄉(xiāng)、村集體企業(yè)的廠長、經(jīng)理、會計(jì)、主要科室負(fù)責(zé)人與供銷人員。他們對企業(yè)的經(jīng)營管理有決策權(quán)、指揮權(quán)，與企業(yè)職工是管理者與被管理者的關(guān)系。他們對企業(yè)的興衰、盈虧負(fù)責(zé)，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較大，經(jīng)濟(jì)收入、政治地位與社會聲望都較高。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)一步改革，這一階層有逐漸轉(zhuǎn)化為私營企業(yè)主的趨向。

(八)農(nóng)村社會管理者階層

篇10

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；金融改革；中國

中圖分類號：F830.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）24-0062-02

目前，中國農(nóng)村金融體系包括為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)的中國農(nóng)業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村郵政儲蓄等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)以及其他非正規(guī)金融組織。中國農(nóng)村金融改革基本上經(jīng)歷了三個(gè)顯著階段，基于對這三個(gè)階段的分析，本文對中國農(nóng)村金融體系的改革歷程進(jìn)行探討并進(jìn)行評述。

一、中國農(nóng)村金融改革的歷程回顧

1979年改革開放以來，中國對農(nóng)村金融體制進(jìn)行了一系列的改革，以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。中國農(nóng)村金融改革基本上經(jīng)歷了三個(gè)顯著階段：

第一階段：恢復(fù)和建立新的金融機(jī)構(gòu)（1979—1993年）

在1979年之前，中國對于農(nóng)村地區(qū)的金融安排是動(dòng)員農(nóng)村儲蓄，支持城鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展，沒有建立起單獨(dú)為農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展服務(wù)的真正的農(nóng)村金融組織。1979年之后，中國開始了第一階段的農(nóng)村金融安排，主要是恢復(fù)和建立新的金融機(jī)構(gòu)，形成農(nóng)村金融市場的多元化和競爭狀態(tài)。

在這一階段，國家首先是建立和發(fā)展正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)。1979 年中國農(nóng)業(yè)銀行成立，其農(nóng)業(yè)貸款對象從以集體為主變?yōu)橐赞r(nóng)戶為主，并明確提出大力支持農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)，提高信貸資金使用效益。接著，農(nóng)村合作信用社也從政社合一的體制下解放出來，恢復(fù)組織上的群眾性、管理上的民主性、經(jīng)營上的靈活性。在農(nóng)村正規(guī)金融制度安排難以滿足農(nóng)村金融需求的情況下，為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要，非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)運(yùn)而生。其表現(xiàn)形式主要有：農(nóng)村合作基金會、經(jīng)濟(jì)服務(wù)部、金融服務(wù)部、各種合會、私人錢莊等。

由于中國農(nóng)業(yè)銀行身兼政策性和商業(yè)性的雙重任務(wù)，這就不利于其商業(yè)化發(fā)展和經(jīng)營管理的改善。農(nóng)信社在農(nóng)業(yè)銀行直接管理下，也沒有獨(dú)立發(fā)展空間。加上部分正規(guī)金融機(jī)構(gòu)和民間金融組織非規(guī)范經(jīng)營，加劇了中國農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)。所以，以建立農(nóng)村金融體系為目的的第二輪農(nóng)村金融改革勢在必行。

第二階段：建立三位一體的農(nóng)村金融體系（1994—1996年）

這個(gè)階段農(nóng)村金融改革的目標(biāo)就是“要建立一個(gè)能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供及時(shí)、有效服務(wù)的金融體系”，這是《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》明確提出的。這輪改革形成了一系列新的金融制度的安排。

1994 年，中國成立了支持農(nóng)村金融發(fā)展的政策性銀行——中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，試圖通過該銀行的建立將政策性金融業(yè)務(wù)從中國農(nóng)業(yè)銀行與農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)中剝離出來。1996年農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系，向合作制方向發(fā)展，并在信用聯(lián)社的基礎(chǔ)上，有步驟地組建農(nóng)村合作銀行，由中國人民銀行對農(nóng)村信用社進(jìn)行金融監(jiān)督管理。同時(shí)，整頓農(nóng)村合作基金會，明確其不屬于金融機(jī)構(gòu)，不得辦理存貸款業(yè)務(wù)，屬于非銀行金融機(jī)構(gòu)的中國農(nóng)村發(fā)展信托投資公司改變?yōu)殡`屬農(nóng)業(yè)部，中國經(jīng)濟(jì)開發(fā)信托投資公司仍隸屬于財(cái)政部，但辦理農(nóng)業(yè)信托投資。

第三階段：促進(jìn)農(nóng)村金融商業(yè)化和多元化（1997—2007年）

1997 年中央金融工作會議確定了“各國有商業(yè)銀行收縮縣（及以下）機(jī)構(gòu)，發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的基本策略，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的國有商業(yè)銀行開始收縮縣及縣以下機(jī)構(gòu)；對基層分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行了撤并，退出了縣域范圍，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了城市；基層營業(yè)機(jī)構(gòu)的貸款審批權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)上收，業(yè)務(wù)重點(diǎn)放在大城市、大企業(yè)、大項(xiàng)目上，較少考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對金融的需求。

2003年6月，按照“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化約束機(jī)制、增強(qiáng)服務(wù)功能、國家適當(dāng)支持、地方政府負(fù)責(zé)”的總體要求，農(nóng)村信用社進(jìn)行了管理體制和產(chǎn)權(quán)制度改革，把農(nóng)村信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟(jì)組織入股，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的社區(qū)性地方金融機(jī)構(gòu)。改革后，農(nóng)信社逐步形成了四種產(chǎn)權(quán)關(guān)系：農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、縣級農(nóng)信社統(tǒng)一法人、縣鄉(xiāng)兩級法人。與此同時(shí)，農(nóng)村郵政儲蓄在廣大農(nóng)村得到了快速發(fā)展，農(nóng)村郵政儲蓄機(jī)構(gòu)數(shù)量龐大，遍布城鄉(xiāng)，業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，在活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上起到一定作用。至此，農(nóng)村金融多元化發(fā)展的格局初步形成。

二、對中國農(nóng)村金融改革的評述

經(jīng)過歷次改革，中國農(nóng)村金融依舊存在較多問題，主要表現(xiàn)在：

1.農(nóng)村正規(guī)金融市場組織不完善。在現(xiàn)有的金融體系下除了正規(guī)的金融組織之外還包括以典當(dāng)行、小額貸款公司為主的準(zhǔn)正規(guī)金融組織和以地下錢莊、民間借貸為代表的非正規(guī)金融組織。這些無法為農(nóng)村提供更好的金融服務(wù)，農(nóng)村信用社為三農(nóng)提供金融服務(wù)的能力非常有限。隨著中國金融體制改革的逐步深化和市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，這樣有待完善的農(nóng)村金融體系難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，抑制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)不僅無法向農(nóng)村提供足夠的金融服務(wù)，事實(shí)上還成了農(nóng)村金融外流的渠道。據(jù)報(bào)道，2002年11月底，全國農(nóng)村信用社吸收各類存款19 469億元，各項(xiàng)貸款14 117億元，兩者相差5 352億元，其中有價(jià)證券及投資1 812億元，凈存放中央銀行684億元，拆借給其他金融機(jī)構(gòu)1152億元，加上其他一些因素，估計(jì)從農(nóng)村流出資金約3 000億元。