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要：建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制，加速礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復進程，已經(jīng)成為當前我國建立和完善生態(tài)補償機制國家戰(zhàn)略的優(yōu)先領(lǐng)域。闡述我國礦產(chǎn)資源開發(fā)中造成的主要生態(tài)環(huán)境問題，系統(tǒng)分析我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復政策進程和實施效果，梳理我國建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制面臨的現(xiàn)實困難和機制障礙。結(jié)合我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復工作中存在的問題，重點從補償資金的籌措機制、使用機制、行政部門間協(xié)調(diào)規(guī)劃、監(jiān)督管理機制等方面，提出建立我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制的政策建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補償機制；礦產(chǎn)資源；中國

中圖分類號：F205　文獻標識碼：A　文章編號：1005-0892(2010)02―0022-07

建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制，加速礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復，成為當前我國生態(tài)環(huán)境保護一項緊迫任務。我國在礦產(chǎn)資源生態(tài)補償理論和實踐上進行了一系列探索，制定了一些生態(tài)保護政策，但缺乏法律依據(jù)和國家整體政策指引，各地的礦產(chǎn)資源生態(tài)保護的整體效果不好?？陀^分析我國礦產(chǎn)資源開發(fā)所導致的主要生態(tài)環(huán)境問題，系統(tǒng)分析我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復政策進程和實施效果，尋找我國建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制面臨的現(xiàn)實困難和機制障礙，并結(jié)合我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復工作中存在的問題，系統(tǒng)設計礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制的籌資機制、資金使用機制、行政部門間協(xié)調(diào)規(guī)劃以及監(jiān)督管理機制，進而提出建立我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復補償機制的政策建議，對于建立和完善我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制具有重大的現(xiàn)實意義。

一、我國礦產(chǎn)資源開發(fā)活動導致的生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)狀

(一)開采規(guī)模持續(xù)上升，生態(tài)環(huán)境破壞不斷加劇

我國現(xiàn)有國有礦山企業(yè)8000多個，個體礦山企業(yè)達到23萬多個。據(jù)國土資源部門統(tǒng)計(國土資源部，2008)，截至2007年底，全國礦業(yè)開發(fā)占用和損毀土地約166萬hm2，其中尾礦堆放占地約91萬hm2，露天采坑占地約52萬hm2，采礦塌陷占地約20萬hm2，以及為采礦服務的廠房、礦區(qū)、交通設施(公路、鐵路)等所占用的土地。礦業(yè)活動，特別是露天開采，大量破壞了植被和山坡土體，產(chǎn)生的廢石、廢渣等松散物質(zhì)極易促使礦山地區(qū)水土流失。如位于鄂爾多斯高原的神府東勝礦區(qū)，由于氣候及人為因素的影響，已使該區(qū)生態(tài)環(huán)境非常脆弱，土地沙化、荒漠化的面積已超過4.17萬km2占全區(qū)面積的86％以上。據(jù)對全國1173家大中型礦山調(diào)查，產(chǎn)生水土流失及土地沙化所破壞的面積分別為1706.7hm2和743.5hm2，治理投資的費用已達2393.3萬元。

(二)礦產(chǎn)資源開發(fā)引發(fā)地質(zhì)災害頻繁發(fā)生

露天開采導致的地質(zhì)災害主要有崩塌、滑坡、泥石流等，多數(shù)發(fā)生在建材類礦山中。根據(jù)全國礦山地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果顯示，到2005年底，全國礦山開采活動共引發(fā)地質(zhì)災害12379起，死亡4251人，造成直接經(jīng)濟損失161.6億元。其中因礦山開采引發(fā)地面塌陷4500多處、地裂縫3000多處、崩塌1000多處。全國因采礦活動形成的采空區(qū)面積約80.96萬hm2，引發(fā)地面塌陷面積35.22萬hm2，占壓和破壞土地面積143.9萬hm2。

(三)礦產(chǎn)資源開發(fā)活動對水資源、土壤環(huán)境破壞嚴重

采礦形成的礦坑水、選礦廢水以及采礦廢石、煤矸石、尾礦渣等堆放不當，構(gòu)成了礦區(qū)水體和土壤的污染源。根據(jù)全國礦山地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果顯示，全國采礦活動平均每年產(chǎn)生的廢水、廢液約60.89億t，排放量約47.9億t，采礦活動每年產(chǎn)生的尾礦或固體廢棄物量約16.73億t，排放量約14.54億t。到2005年底，全國尾礦或固體廢棄物的累計積存量約219.62億t。采礦使地下水均衡系統(tǒng)受到破壞，導致部分區(qū)域地下水、地表水滲漏，造成大面積疏于漏斗，引起地表嚴重缺水，嚴重破壞了水資源的均衡和補給條件，導致礦區(qū)及周圍地下水位下降，引起植被枯死等一系列生態(tài)環(huán)境問題。

二、我國礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與恢復政策法律制度演變軌跡及其主要內(nèi)容

(一)國家有關(guān)礦產(chǎn)資源有償使用制度

從20世紀80年代開始，我國開始有償使用礦產(chǎn)資源的政策法律制度探索，逐步形成了一套由礦產(chǎn)資源法、稅法及其附屬法規(guī)、國家資源政策等組成的、調(diào)整礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)過程中諸多經(jīng)濟關(guān)系的法律制度。1986年3月19日通過的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第五條規(guī)定“國家對礦產(chǎn)資源實行有償開采。開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補償費”。1993年12月25日國務院頒布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》規(guī)定“在中華人民共和國境內(nèi)開采應稅資源的礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽的單位和個人都應繳納資源稅”。1994年稅制改革后，把鹽稅并入資源稅，并擴大了征收范圍。1994年2月，國務院《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》 (國務院令第150號)具體落實了生產(chǎn)資源法》中有償開采的原則，無償開采到此結(jié)束。1998年2月12日國務院的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》 (中華人民共和國國務院令第240號)規(guī)定了探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費和探礦權(quán)價款制度。

(二)我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復保證金(備用金)制度的政策進程

我國全面建立礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復保證金制度開始于2006年之后。2005年8月，國務院頒布的《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》提出探索建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復機制。2006年2月10日國家財政部、國土資源部、環(huán)境保護總局聯(lián)合《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制的指導意見》 (財建f20061215號)，2007年4月，國家發(fā)展和改革委員會出臺《關(guān)于建立和完善生態(tài)補償機制的部門分工意見的通知》，2009年3月2日，中華人民共和國國土資源部令第44號公布《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》，確立了礦山地質(zhì)環(huán)境保護的原則，規(guī)定采礦權(quán)人應當繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金。

此外，其他專門法律對于礦產(chǎn)資源開發(fā)中的生態(tài)保護和恢復制度進行了相應規(guī)范。 鐮林法》規(guī)定，進行勘查、開采礦藏和各項建設工程，應當不占或者少占林地，必須占用或者征用林地的，由用地單位繳納森林植被恢復費；《水土保持法》規(guī)定，因采礦和建設使植被受到破壞的，必須采取措施恢復表土層和植被，防治水土流失；《土地管理法》明確要求因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應當按照國家有關(guān)規(guī)定負責復墾。

(三)地方政府關(guān)于礦產(chǎn)資源生態(tài)補償費的政策進程

我國地方礦產(chǎn)資源生態(tài)補償費的征收最早始于1993年。1993年云南省以昆明磷礦為試點，每噸礦石征收0.13元，用于礦區(qū)植被和周邊破壞的生態(tài)環(huán)境修復。20世紀90年代中期，礦產(chǎn)資源生態(tài)補

償費實踐在更大范圍內(nèi)鋪開，廣西、福建、江蘇等14個省145個縣相繼開始試點。1993年，國務院對內(nèi)蒙包頭和山西、陜西、內(nèi)蒙古接壤地區(qū)的能源基地實行生態(tài)補償政策，規(guī)定每噸煤提取0.45元作為生態(tài)恢復資金計入生產(chǎn)成本，用于礦區(qū)周邊生態(tài)環(huán)境的修復，同時神華集團神東分公司爭取國家補助每年2000萬元，共計10年，用于礦區(qū)生態(tài)重建。陜西省也于1997年頒布《陜西榆林、銅川地區(qū)征收生態(tài)環(huán)境補償費管理辦法》對該地區(qū)從事礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用礦產(chǎn)品加工和運輸?shù)膯挝缓蛡€人按月繳納生態(tài)環(huán)境補償費，并制定具體征收標準。但由于征收礦產(chǎn)資源生態(tài)補償費缺乏嚴格的法律依據(jù)，不但增加了征收工作的困難，而且在2002年全國整治亂收費過程中，許多地方的生態(tài)補償費征收由于立法依據(jù)不足而被取消。

(四)地方政府關(guān)于礦山環(huán)境保護與生態(tài)恢復保證金制度的政策法律進程

在2006年之前，江蘇省和湖南省率先在全國實施礦山環(huán)境恢復治理保證金(備用金)制度，為我國推行這一制度提供了很好的借鑒經(jīng)驗。從2006開始，全國各地根據(jù)國家財政部、國土資源部、環(huán)境保護總局的《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制的指導意見》文件要求，先后建立起礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制。從掌握的資料來看，2006年以后全國共有江西、福建、安徽、湖北、山東、河南、河北、山西、陜西、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、新疆、寧夏、廣西、貴州、云南、四川、重慶、黑龍江、遼寧、吉林、天津等23個省(市、自治區(qū))陸續(xù)建立了保證金制度，目前全國共有26個省(市、自治區(qū))建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復保證金(或備用金)制度。還有廣東、上海、廣西、北京、等5個省(市、自治區(qū))尚未建立。其中，廣西已經(jīng)將建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復保證金制度納入了立法規(guī)劃。

三、我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復補償政策法律實施績效評價

(一)礦山環(huán)境保護與生態(tài)恢復政策實施進展

2001年，財政部批準設立礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項資金，由國土資源部負責組織落實國家礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作。2002年，為摸清全國礦山地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀，查明主要地質(zhì)環(huán)境問題及其危害，為合理開發(fā)礦產(chǎn)資源、保護礦山地質(zhì)環(huán)境和開展礦山環(huán)境整治、礦山生態(tài)恢復與重建、實施礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)督管理提供決策支持，國土資源部組織了全國礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查與評估工作，截至2008年，全國31個省(區(qū)、市)的礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查與評估工作已經(jīng)完成，基本摸清了我國礦山環(huán)境的現(xiàn)狀，查明了主要礦山環(huán)境問題及其危害。2004年，國務院明確要求國土資源部牽頭制定《全國礦山環(huán)境治理規(guī)劃》、《礦山環(huán)境保護管理條例》和代起草關(guān)于煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的指導性意見。2005年國土資源部發(fā)出了《關(guān)于開展省級礦山環(huán)境保護與治理規(guī)劃的通知》，隨后各地正在加緊編制地方礦山環(huán)境保護與治理規(guī)劃。2006年4月19日，國務院第133次常委會決定，在山西省開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點，探索建立煤炭開采綜合補償和生態(tài)環(huán)境恢復補償機制，加強對礦區(qū)周邊的環(huán)境治理和植被恢復。此后，國家林業(yè)局提出了開展全國礦區(qū)植被保護與生態(tài)恢復工程規(guī)劃意見和建議，并決定組織編制和實施全國礦區(qū)植被保護與生態(tài)恢復工程規(guī)劃。

(二)礦山環(huán)境保護與生態(tài)恢復資金投入情況

從2001年始，財政部、國土資源部在中央所得的礦業(yè)權(quán)價款及使用費中安排資金設立礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目，用于支持計劃經(jīng)濟時期及歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境問題的治理，項目經(jīng)費支持的重點是：東北等老工業(yè)基地、西部地區(qū)以及資源枯竭地區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理項目；已經(jīng)開展相關(guān)工作并且具有示范效應和典型意義的礦山環(huán)境綜合治理項目；國家現(xiàn)行政策重點支持的礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理項目。2003年至2008年，中央財政共下達60億元用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理，其中環(huán)境治理項目1325個，總金額51.45億元。項目涉及31個省(區(qū)、市)的能源、金屬和非金屬各類礦山，其中投入煤炭礦山治理資金最多。此外，各級地方財政治理礦山地質(zhì)環(huán)境投入力度也呈現(xiàn)逐年加大趨勢。據(jù)不完全統(tǒng)計，2000年以來，全國用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理的地方財政資金達62億元，企業(yè)自籌資金達47億元。

(三)礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復績效

由于國家有關(guān)部門對礦區(qū)治理給予高度重視，財政支持力度也在加大，礦區(qū)治理在逐步開展，取得了初步效果。據(jù)初步統(tǒng)計，2006年全國共恢復治理礦山面積4.5萬hm2。實地調(diào)查表明，山西省平朔礦區(qū)是國有大型礦區(qū)，總占地面積4000余hm2，排土場復墾面積已達1466.7hm2，排土場植被覆蓋率90％以上，而原地貌的植被覆蓋率僅為10％；經(jīng)過采取水保措施和復墾的排土場，水土流失逐年減輕。復墾后侵蝕模數(shù)為3478t/km2每年，減少徑流66％，減少侵蝕77％。

四、我國礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復面臨的現(xiàn)實困難

(一)礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復任務重，生態(tài)恢復差距甚遠

多年來，由于部分地方政府和部門存在“先發(fā)展起來，再治理保護和改善生態(tài)環(huán)境”的錯誤思想，忽視了礦產(chǎn)資源開發(fā)中對生態(tài)環(huán)境的保護，因而所屬企業(yè)利潤全部上交財政，沒有留下礦山生態(tài)環(huán)境治理的備用資金。目前總的復墾率不到10％，與國外大多數(shù)國家的50％以上的土地復墾率相比，差距巨大。森林植被的恢復差距更大，2001-2005年實際恢復森林植被面積僅為7.7萬hm2，占同期應恢復森林植被面積的14.3％。

(二)環(huán)境治理和生態(tài)恢復范圍小，對礦山外部生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)恢復重視不夠

礦山企業(yè)占地以外的環(huán)境治理與生態(tài)恢復工作未納入礦山企業(yè)職責范圍。礦山企業(yè)占地范圍的植被與生態(tài)破壞只是礦產(chǎn)開采引起的植被與生態(tài)破壞的一部分。除了露天礦以外，礦山企業(yè)占地在礦區(qū)面積中只占很少的部分，礦產(chǎn)開采中造成的植被與生態(tài)破壞必然涉及到礦區(qū)周邊范圍。根據(jù)山西省調(diào)查結(jié)果，礦產(chǎn)開采除了引起徑流量減少、地下水位下降和濕地縮小外，還因產(chǎn)生采空區(qū)漏斗狀輻射區(qū)域而影響地表植被，其面積約為采空區(qū)面積的2.6倍。當前，由于礦區(qū)周邊影響范圍的生態(tài)恢復治理的職責還沒有明確，礦區(qū)整體范圍內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)難以在環(huán)境自凈和自然演替的作用下得以恢復平衡。①

(三)礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復缺乏全面系統(tǒng)的規(guī)劃

從調(diào)研情況看，目前規(guī)劃方面存在的主要問題有：一是礦山企業(yè)占地以外的植被與生態(tài)破壞狀況不清，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦山企業(yè)和個體礦山企業(yè)占地范圍內(nèi)的植被與生態(tài)破壞狀況不清。家底不清，多頭管理，各自為政，缺乏系統(tǒng)的綜合規(guī)劃，是造成礦區(qū)植被保護和生態(tài)恢復治理滯后的重要原因。

(四)礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復資金籌措機制還無法滿足實際需要

由于礦產(chǎn)資源開采對礦區(qū)生態(tài)影響破壞嚴重，礦區(qū)環(huán)境治理與生態(tài)恢復難度加大，從而加大了資金投入。從各地的不同礦區(qū)的治理情況來看，礦區(qū)生態(tài)治理與植被恢復的單位面積費用普遍比常規(guī)工

程的成本要高很多。據(jù)世界銀行資料，發(fā)展中國家要徹底改善本國的礦山環(huán)境狀況，需要拿出占GDP的2％～3％資金用于環(huán)境保護。008年，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值達到307670億元，照此標準計算，要徹底改善我國礦山環(huán)境現(xiàn)狀的投入需要6140億元～9270億元。從當前我國綜合國力來看，在相當長的時期里，政府財政難以滿足礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復資金需求。

當前，我國礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復資金籌措的良性運行機制仍然欠缺，專項資金來源單一，涉及礦產(chǎn)資源收費名目多、部門多，部門收費使用方向不明確，地方政府投資積極性整體不高，企業(yè)投資和治理意識淡薄。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，礦山環(huán)境治理恢復保證金制度適用范圍不夠?qū)?。目前全國多?shù)省已經(jīng)建立礦山環(huán)境治理恢復保證金制度，均規(guī)定保證金只適用于新建礦山企業(yè)，或新礦山開發(fā)新產(chǎn)生的破壞。而對于歷史遺留的礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復成本仍然未納入保證金的范疇。

第二，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源補償費沒有體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境補償?shù)恼吆x。國家將補償費的開支主要集中于礦產(chǎn)資源勘探成本補助上(不低于70％)，并適當用于礦產(chǎn)資源保護支出和礦產(chǎn)資源補償費征收部門經(jīng)費補助預算，而環(huán)境治理和生態(tài)恢復所需要的資金沒有納入補償費的支出范圍。

第三，礦產(chǎn)資源補償費征收標準過低，未能隨礦產(chǎn)資源價值、市場情況變動而變動。中國的石油、天然氣、煤炭、煤成氣等重要能源的補償費都只有1％，而國外石油天然氣礦產(chǎn)資源補償費征收率一般為10％～16％，即使是美國這樣一個礦產(chǎn)資源遠比中國豐富的國家，其石油、天然氣、煤炭(露天礦)補償費征收率也高達12.5％。

第四，礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復中央專項資金資助范圍有限，資金總量小，地方配套困難。當前，中央礦山環(huán)境治理的專項資金來源主要是礦產(chǎn)資源補償費和礦權(quán)使用費與價款，但是中央下達的專項資金估計只占三項收費收入的10％～20％，占礦山歷史所創(chuàng)利稅的1％，可見總體投資量不大。相對于老舊礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復實際資金需求，中央投入的資金遠遠無法滿足需要。此外，礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復中央專項資金要求地方政府和企業(yè)配套，但由于有的地方政府和企業(yè)財力有限等原因，實際到位配套率不高。

第五，部門經(jīng)費整合效果不佳，部門間協(xié)調(diào)難度大。礦區(qū)生態(tài)破壞問題不單純是土地破壞問題，還涉及污染和森林植被破壞等多個方面。從礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復的資金來源的實際情況看，目前只有國土資源管理部門一家“孤軍奮斗”，其他部門基本上置身度外，沒有為礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復工程提供過應有的資金支持。值得關(guān)注的是，最近出臺的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》強化了國土資源管理部門壟斷礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復的權(quán)力和義務，相關(guān)的環(huán)境保護、林業(yè)、水利等部門被排除在礦山生態(tài)環(huán)境治理、生態(tài)修復質(zhì)量評價和監(jiān)督體系之外，環(huán)境保護、林業(yè)部門無法在礦山生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督方面行使執(zhí)法權(quán)。

五、建立我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的政策建議

(一)改革礦產(chǎn)資源稅費政策，建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復政府投入機制

第一，進一步把礦產(chǎn)資源稅的征收對象擴大到所有的礦產(chǎn)資源，改革征收辦法，增加礦產(chǎn)資源稅收水平，提高礦產(chǎn)資源稅在地方財政收入中的比重?？梢钥紤]將現(xiàn)行資源稅按應稅資源產(chǎn)品銷售量計稅改為按實際產(chǎn)量計稅，提高單位計稅稅額，實行差別稅率，對重要的、稀缺性礦產(chǎn)資源、處于重要生態(tài)功能保護區(qū)、生態(tài)功能脆弱地區(qū)礦產(chǎn)資源的開發(fā)課以重稅。對重要的、稀缺性礦產(chǎn)資源課以重稅的部分收入可用于生態(tài)補償；同時向礦產(chǎn)資源的初級產(chǎn)品消費者征稅，讓他們作為礦產(chǎn)資源利用受益者來承擔部分礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償責任。

第二，逐步提高礦產(chǎn)資源補償費征收標準，創(chuàng)新礦產(chǎn)資源及產(chǎn)品價格形成機制，使之真實體現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損失。我國長期以來礦產(chǎn)成本構(gòu)成中包括直接生產(chǎn)成本，致使我國礦產(chǎn)成本不能真實全面地反映礦產(chǎn)在生產(chǎn)過程中的實際耗費，沒有將礦產(chǎn)開采的外部性內(nèi)部化，造成了礦產(chǎn)開采生態(tài)環(huán)境補償沒有資金來源。因此，必須改革現(xiàn)行礦產(chǎn)品價格形成機制，將適當?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境成本納入礦產(chǎn)資源價格構(gòu)成中來(約占礦產(chǎn)資源各階段產(chǎn)品市場銷售價格的15％～30％)，為礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復集聚更多的資金。

第三，調(diào)整礦產(chǎn)資源稅費使用方向，大幅度提高礦產(chǎn)資源稅費中用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復工程支出比例?？梢钥紤]設計將礦產(chǎn)資源稅費收入的大部分(50％～70％)用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復工程，以克服資金投入不足，治理步伐緩慢的問題。

第四，整合各種資源稅費資金，擴展政府資金來源渠道。在礦山開發(fā)過程中，相關(guān)部門均依法收取了相關(guān)費用。并堅持“?？顚Ｓ茫瑢？疃ㄏ?qū)Ｓ谩钡脑瓌t，規(guī)定各部門收費中用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復資金開支比例，以此整合部門資金，作為中央政府和地方政府環(huán)境治理和生態(tài)修復政府專項基金的補充。

第五，探索建立礦業(yè)開發(fā)生態(tài)環(huán)境稅費新體系。從長遠看，應該建立合理的相對獨立的礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境稅費體系，打破生態(tài)稅費礦產(chǎn)資源稅費體系的混合，根本上解決礦業(yè)開發(fā)中的生態(tài)保護問題。

第六，積極探索建立由企業(yè)、地方和中央共同負擔的礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復政府專項基金制度。目前，對于老舊礦山環(huán)境的恢復治理，其資金來自中央財政和國土資源管理部門礦產(chǎn)資源收費中的一部分，而未納入基金來源。新的基金制度可以考慮將中央和地方的林業(yè)、水利、環(huán)保以及農(nóng)業(yè)部門的自然資源收費項目收入的一定比例資金作為基金組成。對于目前仍在開采中的生產(chǎn)礦山，可考慮從礦產(chǎn)品的收益中按比例收取一定費用，作為基金的資金補充。同時，要區(qū)別老礦山與新礦山采取不同的籌資方式。老礦山歷史遺留的土地復墾、環(huán)境治理等問題應以國家投資為主的基金和預算制度加以解決。對于雖有責任人的原國有礦山企業(yè)，礦山開發(fā)時間較長或已接近閉坑，礦山環(huán)境破壞嚴重，礦山企業(yè)經(jīng)濟困難無力承擔治理的，政府基金可根據(jù)適當情況予以獎勵性補助。

(二)充分運用市場和社會參與機制，拓寬礦產(chǎn)資源生態(tài)補償資金多元化渠道

第一，創(chuàng)建公司化運行機制。成立獨立的專業(yè)礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復投資公司，由公司具體承擔資金籌措、運行和治理項目管理。在所有制性質(zhì)上，公司可以是不依附于政府和采礦企業(yè)的民營企業(yè)，也可以是有政府投資介入的混合所有制企業(yè)。在法律地位上，公司是獨立進行生產(chǎn)經(jīng)營的法人實體，自主經(jīng)營，自負盈虧，獨立承擔法律責任的市場主體，逐步改變目前存在的政府部門分散投資的政府行為。

第二，探索多元化市場融資機制。如果是礦山企業(yè)自己復墾的，可以由礦山企業(yè)通過發(fā)行股票和發(fā)行債券融通資金，或通過間接融資的方式籌集復墾資金；如果是專業(yè)投資公司作為復墾的，也可以通過直接融資方式從資本市場融通資金，或通過間接融資的方式向銀行或財團借款。

第三，探索礦山治理項目的資源化和市場化途徑，建立煤礦區(qū)復墾和高效益復墾同步銷售機制。在有條件的地方，可以按照“誰投資、誰治理、誰收益”的原則，通過治理工程項目的市場化運作回

收資金并獲得土地出讓收入，即通過出讓礦山整治出的土地使用權(quán)和土地增值收益的方式，開拓礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復資金渠道。由于我國礦山多數(shù)位于偏僻的山區(qū)，地理位置遠離經(jīng)濟發(fā)展中心，整治出的土地商業(yè)價值相對不大。為了克服這一矛盾，可以考慮將礦山復墾與效益較高的建筑用地復墾或工業(yè)用地復墾進行同步銷售，使復墾后開發(fā)土地的收益可以彌補礦山復墾的虧損。

(三)建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復政府部門之間的協(xié)調(diào)機制

我國行政管理機構(gòu)設置中存在的按資源要素分工的部門管理模式強化部門利益弱化統(tǒng)一監(jiān)管，很容易出現(xiàn)部門分割，難以形成一個有機聯(lián)系的整體。為了建立符合我國國情的礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復的行政部門間的協(xié)調(diào)機制，建議采取如下措施：

篇2

損害的修復是個靈活的概念。換句話說，資源損害之后最合適的修復方式只能在特定情況下進行確認，需要考慮最完全地滿足受害者的利益，同時最大程度的消除資源損害行為所導致的損害后果。但是我們必須知道，人類生命健康的損傷、風景的破壞、稀有物種的滅絕、不可再生資源的揮霍，這些資源的恢復原狀通常是不可能的、不可行的，在經(jīng)濟上也是不合理的。事先預防和控制成為最現(xiàn)實的選擇，而損害賠償?shù)木窒扌砸脖厝粡娏乙蠹尤腩A先救濟機制并擴充行政性修復機制，從而保證自然資源環(huán)境的功能實現(xiàn)。在自然資源損害的救濟手段中，損害賠償是民事責任體系下之首選，也是阻止損害的最后手段，除此之外，事先預防和抑制性質(zhì)的保證金、賠償基金以及分擔風險的責任保險都是可行的選擇，而對于恢復原狀的目標而言，補償基金這種形式也可使用。本文將從自然資源修復的目標出發(fā)，分個體、市場和政府三個層次對這個完整的法律修復路徑進行分析，希冀為環(huán)境資源保護中廣泛的利益平衡提供更加靈活的應對方案。

一、個體責任的承擔———損害賠償與恢復原狀

自然資源首先是作為一個經(jīng)濟學概念出現(xiàn)，在進入法律的規(guī)制范圍后，其內(nèi)涵不斷得到界定和擴充，而環(huán)境作為自然資源的提供者，同時也包含有廢品的吸收者、效益的直接來源功能，這三個功能共同構(gòu)成了循環(huán)經(jīng)濟體系中環(huán)境的生命支持功能。作為環(huán)境損害的內(nèi)容之一，自然資源的損害問題也不斷在各國受到關(guān)注，歐盟2004年3月10日正式通過的《預防和補救環(huán)境損害的環(huán)境責任指令》將此“損害”明確進行界定，表述為“可測量的自然資源的不利變化或者可能直接、間接出現(xiàn)的可測量的自然資源服務功能的損傷”。［1］這表明環(huán)境資源的損害事實，正不斷刺激和推動著法律對資源損害修復及其市場化的反應和關(guān)注。

（一）損害賠償1982年《世界自然》原則篇中明確指出，所有人根據(jù)其國內(nèi)立法“在其環(huán)境受到損害或惡化時應能獲得救濟”?！抖皇兰o議程》要求政府和立法機關(guān)建立司法或行政程序?qū)δ切┛赡懿缓戏ɑ蚋鶕?jù)法律侵害權(quán)利、影響環(huán)境的行為予以合法的賠償和補償，并為個人、團體和組織訴諸司法提供獲得承認的合法權(quán)益。2010年2月《關(guān)于有害環(huán)境活動所造成損害之責任、應對行動和賠償?shù)膰鴥?nèi)法的編制準則》，是聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署根據(jù)1992年《里約宣言》的要求和2001年《關(guān)于制訂和定期審查環(huán)境法的蒙得維的亞方案》而制定的關(guān)于環(huán)境損害的責任和賠償問題的準則，旨在幫助發(fā)展中國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家制定關(guān)于環(huán)境損害的責任和賠償相關(guān)國內(nèi)法律和程序。我國環(huán)境資源損害的個人責任承擔規(guī)則，主要是基于民事侵權(quán)中的環(huán)境污染致?lián)p規(guī)則建立，其中最核心的法律即《侵權(quán)責任法》，該法的實施推動了我國在環(huán)境領(lǐng)域的侵權(quán)救濟規(guī)則，其65條規(guī)定：因污染環(huán)境造成損害的，污染者應當承擔侵權(quán)責任。而侵權(quán)損害賠償作為最普遍、適用最廣的救濟方式也被立法所肯定。實踐中，環(huán)境資源的損害主要是源于經(jīng)濟建設和資源開發(fā)，也可被稱為“環(huán)境侵權(quán)”，這在各國有著不同表述，如日本就稱之為“公害”［2］，同傳統(tǒng)的民事侵權(quán)相比，它有著許多不同之處，最突出的就是其對人類社會的損害已遠超一般民事侵權(quán)法的規(guī)制范圍，必須通過預防原則來進行制度上的妥善修正。環(huán)境資源損害多屬生產(chǎn)經(jīng)營活動的產(chǎn)物，除少數(shù)事故性污染，均具有一定的社會必要性和合理性，而且也具有連續(xù)性和反復性特點。資源損害行為和損害結(jié)果之間的因果關(guān)系往往難以認定，因為行為和結(jié)果之間有著廣闊的時間和空間距離，而行為卻具有累積效應、潛在效應和滯后效應，其后果并不能明確的認定，這對于傳統(tǒng)的一般民事侵權(quán)理論而言是難以解決的。因此“以無過失責任制取代過失責任制，實行因果關(guān)系推定、舉證責任轉(zhuǎn)移或倒置，實行預防性及社會化救濟制度等，為其關(guān)鍵問題及總的發(fā)展趨勢?！保?］我國《侵權(quán)責任法》的實施就正在推動著環(huán)境損害民事責任規(guī)則的發(fā)展與進步。如將討論范圍縮限至自然資源的損害，我們必須面對的難題將集中在訴訟規(guī)則上。［4］公共自然資源的損害往往導致的是集體利益的損害，不涉及具體個人利益的損失，因而在訴訟主體規(guī)則方面需慎重考量。在我國，根據(jù)憲法和自然資源法的有關(guān)規(guī)定，自然資源權(quán)屬是國家所有和集體所有的二元所有制結(jié)構(gòu)，但實踐中資源的國家和集體所有權(quán)卻被不同程度的架空或濫用，在資源的開發(fā)利用過程中，資源的需求和供給沒有強有力的利益約束和平衡機制，自然資源的損害程度觸目驚心，資源被掠奪性的開發(fā)和利用，浪費和破壞嚴重。目前，我國僅《海洋環(huán)境保護法》賦予了行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的部門對海洋污染損害的索賠權(quán)。這也正是資源損害嚴重的原因之一，我們需要將政府部門實施自然資源損害索賠的領(lǐng)域從海洋環(huán)境領(lǐng)域擴大到其他環(huán)境資源領(lǐng)域。在環(huán)境資源損害賠償?shù)膶哟紊希捎谒椒ň葷缪萘酥饕巧?，政府部門除了成為索賠主體，其他能做的就是有益于損害賠償實現(xiàn)的基礎(chǔ)性支持工作，為環(huán)境資源的保護提供一個基礎(chǔ)平臺。具體包括鼓勵環(huán)境保護書籍的出版發(fā)行，推廣環(huán)境保護知識，提高公民的環(huán)境意識，支持環(huán)境保護相關(guān)的教育和培訓工作；推動相關(guān)的環(huán)境科學研究和技術(shù)開發(fā)，特別是有利于防止、降低和減少環(huán)境影響的技術(shù)開發(fā)和應用；改進環(huán)境數(shù)據(jù)，將環(huán)境影響評價制度納入公共事務執(zhí)行，包括建立環(huán)境統(tǒng)計網(wǎng)絡，從事環(huán)境數(shù)據(jù)的收集和分析工作，制定環(huán)境評估規(guī)則與方法，促進公共環(huán)境信息的透明度，使得資源損害賠償變得更加確定和可行。

（二）恢復原狀及保證金條款作為環(huán)境資源法的基本原則，“污染者付費，利用者補償，開發(fā)者保護，破壞者恢復”是傳統(tǒng)理論中環(huán)境資源保護最為核心的表述，它表明已經(jīng)或者可能造成環(huán)境污染或資源損害的人應當承擔賠償、補償、保護和恢復的全部費用，原則上至少應該包括三種費用：應急及清污費用、私人財產(chǎn)損害賠償費用、公共自然資源損害賠償費用。換句話說，這表明當時已經(jīng)存在環(huán)境資源損害，而且可能繼續(xù)發(fā)生損害。以民事法律中的環(huán)境污染責任為例，污染者就應該賠償與污染有關(guān)的損害，不論這種損害是產(chǎn)生于個人、企業(yè)及其產(chǎn)品還是產(chǎn)生于被污染的環(huán)境本身。但實踐中，環(huán)境資源損害是難以測量的。工業(yè)產(chǎn)品的生態(tài)影響是累積性逐步發(fā)生的，眾多因素介入并最終導致環(huán)境資源損害，準確認定環(huán)境責任的范圍十分困難，企業(yè)主會認為錯誤操作的工人和不當使用的消費者也應承擔一定的責任。而對于特定行為是否造成損害的認定也同樣十分困難，我們無法準確認識現(xiàn)有活動對未來環(huán)境的影響，如核廢料處理、地下水使用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化、高鐵磁懸浮建設等，而且，我們也不能準確認識現(xiàn)有資源能否滿足后代的需要。所以，考慮到時間的滯后性、起因的復雜性、損害范圍的不確定性，我們對環(huán)境資源損害應該賠償?shù)绞裁闯潭龋緹o法進行準確的把握，難以實現(xiàn)所謂最終的公平。由此，在實踐層面而言，除了依據(jù)現(xiàn)有法律的判斷來直接賠償損失，我們還可以采納以恢復原狀為目標的保證金制度，有力填補環(huán)境資源損害救濟制度中的操作縫隙，將責任的承擔能力預先予以保證。作為民事?lián)p害的救濟方式，恢復原狀具有明確的法律依據(jù)和淵源。2000年歐盟的關(guān)于環(huán)境民事責任白皮書就指出，當環(huán)境被嚴重污染或遭受重大損害時，必須確保被損害的環(huán)境資源得到恢復。擬議中的損害不僅包括了對人、財產(chǎn)和場所污染的損害，而且也包括對自然的損害，特別是對那些位于共同體內(nèi)、從生物多樣性保護觀點看是非常重要的自然資源。但問題在于：什么是已經(jīng)損失的而我們又應該用什么措施來恢復它？這是一個法律適用的事實問題。實際上，環(huán)境資源損害后的恢復原狀普遍是不可能的、不可行的，我們只能確定在多大程度上恢復受損環(huán)境資源是具有可操作性的。由此，法律層面的恢復原狀，僅適用于特定義務或法律規(guī)則未被遵守時應該是比較合適的，最典型的就是適用生態(tài)資源恢復保證金條款來進行把握。保證金主要用來確定當事人的法律義務，從而防止當事人無法或者拒絕履行先前的承諾而導致對環(huán)境資源產(chǎn)生重大影響所造成的損失。國外代表性立法是美國的《露天開采治理與復墾法案》（SMCRA），①該法要求所有的礦山開采者交納保證金，用以保證原本是礦場的地點治理和重新開墾的費用。除非該地點恢復到開墾前的狀態(tài)，否則這筆保證金將不退還。即如果礦場沒有按照要求復植原生植被，那么這筆保證金就由規(guī)制機構(gòu)沒收，用于資助第三方進行復墾，保證金的具體形式可以有履約擔保、不可撤銷信用證、信托基金或現(xiàn)金等多種形式。英國、德國、加拿大、澳大利亞、馬來群島等國家和地區(qū)都建立了類似的礦區(qū)保證金制度，要求采礦企業(yè)在取得生產(chǎn)許可證之前就做出生態(tài)重建的金融安排。國內(nèi)代表性范例是自治區(qū)2003年出臺的《黃金礦山地質(zhì)環(huán)境恢復保證金制度》，規(guī)定凡在自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)開采黃金者必須承擔因采礦而破壞的礦山地質(zhì)環(huán)境的恢復與治理責任，預繳礦山環(huán)境恢復保證金。礦山環(huán)境恢復保證金用作采礦權(quán)人對礦山環(huán)境恢復承諾的抵押。該制度按照植被和土壤類型，將礦山環(huán)境恢復保證金標準劃分為五個等級。一級植被的保證金達每平方公里1000萬元，以下等級依次遞減200萬元，最低者為每平方公里200萬元。采礦權(quán)申請人必須向指定的銀行賬戶存入足夠數(shù)額的礦山環(huán)境恢復保證金后，方能領(lǐng)取采礦許可證，并要與主管部門簽訂礦山環(huán)境恢復治理責任書。最值得注意的是，主管部門還被賦予了恢復資金不足部分的追繳權(quán)，極大防止了采礦權(quán)人的掠奪性開采行為。②隨即，云南省在2006年出臺《云南省礦產(chǎn)地質(zhì)環(huán)境恢復治理保證金管理暫行辦法》，河北省也了《河北省礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理保證金管理暫行辦法》，黑龍江省則在2007年出臺了《黑龍江省礦山地質(zhì)環(huán)境恢復保證金管理暫行辦法》，至2009年初，我國已經(jīng)有30個省份建立了礦山環(huán)境保證金制度。相比而言，盡管我國的《礦產(chǎn)資源法》對礦產(chǎn)資源開采的恢復機制也有明文規(guī)定，③但其規(guī)定仍過于簡單，既未規(guī)定保證金制度，操作性也不強。

二、個體責任承擔的補充性措施———賠償基金與責任保險

（一）預防性原則及賠償基金基于損害賠償?shù)木窒扌砸约盎镜念A防性原則，賠償基金機制應成為彌補環(huán)境資源損害賠償不足的有力舉措。所謂預防性原則，是指應當優(yōu)先考慮和采取不產(chǎn)生環(huán)境破壞的措施。其根據(jù)在于有些環(huán)境破壞和資源損害是不可能修復的，況且，預防環(huán)境資源損害的費用一般要小于修復費用。我們應從末端控制轉(zhuǎn)變到對資源利用的全過程管理，使得預防性原則成為污染者付費原則的必要補充。在國外，環(huán)境資源損害的賠償基金制度已有不短的發(fā)展歷程。以歐盟為例，1984年通過有關(guān)監(jiān)督和控制有害廢物越界運輸?shù)牡?4／631指令④嘗試建立環(huán)境責任體系后，委員會就在1993年3月提出了有關(guān)建立環(huán)境損害責任一般制度的綠皮書⑤，主張建立無過錯責任和聯(lián)合賠償基金制度，涉及后者的表述是：由所有可能涉及賠償?shù)慕?jīng)營者繳納或者以捐助為基礎(chǔ)，作為補充手段或者緊急救濟工具，適用于不能查明責任人、責任人沒有能力履行賠償責任、因果關(guān)系不能充分證實等情況。如荷蘭就建立了空氣污染基金，對于因為突發(fā)性事故或不能從污染者得到賠償?shù)沫h(huán)境損害可以從空氣污染基金處得到補償。［5］2009年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署制定的《關(guān)于有害環(huán)境活動所造成損害之責任、應對行動和賠償?shù)膰鴥?nèi)法的編制準則》第10條就明確規(guī)定：國內(nèi)法應該通過特別資助或集體賠償框架來填補賠償差額。［6］除此外，類似的立法還包括美國的《超級基金法》［3］，其全稱是《綜合環(huán)境反應、賠償和責任法》，該法規(guī)定了超級基金與有關(guān)補救責任，其體現(xiàn)的核心就是反應、賠償與責任，“反應”就是指針對自然資源的損傷、破壞和滅失而采取的消除、清除、救濟和救助行動，而隨之的“賠償”部分則成立了被稱之為反應基金或超級基金（Superfund）的“有害物質(zhì)反應信托基金（HazardousSubstancesResponseTrustFund）”，該基金主要就用于自然資源損傷、破壞和滅失所造成的損害賠償，其初始基金為16億美元，主要來源于兩個渠道：一是來自對生產(chǎn)石油產(chǎn)品和某些無機化學制品的行業(yè)征收的專門稅，共有13．8億元，二是來自聯(lián)邦財政撥款，共有2．2億美元。針對受害者個體，該基金的規(guī)則是：受害者必須首先向責任者追償，如果不行，他可以向基金提出，基金獲取對責任者的追索權(quán)，如責任者不明則由基金承擔該費用。在責任部分，該法還允許政府向“潛在的責任人”獲取恢復環(huán)境的費用，這是對傳統(tǒng)民事責任侵權(quán)法的延伸，適用于自然資源和環(huán)境的損害，“潛在責任人”的典型代表是企業(yè)承繼者和銀行為主的貸方，甚至還可以包括參與有害物質(zhì)處理或有關(guān)管理決策的公司高管。該制度遭受著很多質(zhì)疑，但作為工業(yè)化初級階段的規(guī)則，它對我國將資源損害成本有效內(nèi)部化的制度設計非常有借鑒意義?？傮w上說，賠償基金是由向潛在的義務主體直接或間接征收的經(jīng)費組成，基金從本質(zhì)上講是潛在義務主體的責任共同體。如果致?lián)p方無力承擔賠償責任，應由作為責任共同體的基金承擔。這盡管符合受損者受償?shù)纳鐣?，但由作為責任共同體的基金對個別單位或個人的特定受償負責，畢竟損害了其他潛在義務主體的權(quán)利———他們最終分擔了別人應該承擔的責任，日本立法的最終措辭稱之為“補償”而非“賠償”應該也是考慮了這個邏輯。由此，賠償基金適用的條件有著嚴格的限定：根據(jù)該基金具有的高度輔和補充性，只能將該基金的使用限于填補漏洞，即賠償義務主體既沒有繳納保證金，也沒有參加保險而又無力承擔責任的情形。

（二）個體風險的市場分擔及責任保險在資源開發(fā)利用過程中，近些年的環(huán)境事件所帶來的后果均呈現(xiàn)受害地域廣、受害人數(shù)多、賠償數(shù)額大、治理費用高昂的特點。這對于企業(yè)本身及被動承擔最終責任的政府而言，都是難以回避的經(jīng)濟壓力。顯然，一般的民事?lián)p害賠償機制根本難以支撐這種環(huán)境資源的保護、救濟和修復體系。而考慮到環(huán)境資源損害屬于社會性權(quán)益侵害范疇，而環(huán)境資源的修復又具有社會性和公益性，這種損害賠償已不再是致害人與受害人之間的問題，而成為社會性問題。這意味著，除了最終的政府救濟，我們還可以通過市場機制分擔損害風險，建立社會化的損害賠償和資源修復制度來救濟受害人和修復環(huán)境資源。損害賠償和資源修復的社會化，是把環(huán)境資源發(fā)生的損害視為社會性的損害，由社會分擔公害損失，使受害人得到救濟，環(huán)境資源得到修復，注重實現(xiàn)補償和修復功能而把處罰和制裁作用減至最低。在各國建立的社會化保障制度中，環(huán)境責任保險是最為典型的制度，利用社會保險制度的保險功能轉(zhuǎn)移和分散風險，實現(xiàn)救濟受害者和修復環(huán)境資源的目標。1．保險模式的選擇。作為風險社會化的重要手段之一，環(huán)境污染責任保險是目前最常見的形式，它通過投保人向保險人繳納保險費的形式，將突發(fā)、意外的惡性污染風險或累積性環(huán)境責任風險轉(zhuǎn)嫁給保險公司，它是以被保險人因污染環(huán)境而應承擔的損害賠償和治理責任為標的的責任保險。相對于傳統(tǒng)的環(huán)境民事侵權(quán)責任賠償機制而言，環(huán)境污染責任保險借助保險分攤風險這一特點，使得環(huán)境資源損害的責任社會化，具有很強的社會公益性。為此，多數(shù)國家都通過立法提供有力的制度保障，如法國就在其綜合性的《環(huán)境法》中明確規(guī)定環(huán)境責任保險制度，芬蘭環(huán)境損害賠償?shù)姆梢罁?jù)則是《環(huán)境損害賠償法》和《環(huán)境損害保險法》。由于各國處于不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，面臨的環(huán)境問題也有不同特點，環(huán)境污染責任保險的投保模式基本可以強制模式和自愿模式進行區(qū)分。采取強制責任保險模式的典型國家是美國和芬蘭。就美國而言，從上世紀70年代開始就開展了環(huán)境責任保險，其《資源保全與恢復法》授權(quán)國家環(huán)保局局長可以在其依法的行政命令中，要求業(yè)主就日后對第三人的損害賠償責任、關(guān)閉估算費用以及關(guān)閉后30年內(nèi)所可能引發(fā)的檢測和維護費用進行投保；其《清潔水法》規(guī)定，所有進入美國的船只必須投保責任險，以保障可能因污染海洋所導致的責任承擔；而且，美國在1988年還成立專門的環(huán)境保護保險公司，承保被保險人漸發(fā)、突發(fā)、意外的污染事故及第三者責任，政府出資的股權(quán)結(jié)構(gòu)使得受害人能夠從保險公司獲得充分的賠償。［4］在芬蘭，《環(huán)境損害保險法》明確提出要對因責任人沒有支付能力或者不能查明而不能得到賠償?shù)沫h(huán)境受害人，提供全面的補償，不僅針對因環(huán)境污染遭受的人身傷害、財產(chǎn)損害和經(jīng)濟損失，而且包括因采取預防和限制措施、清除污染和恢復環(huán)境的措施而產(chǎn)生的合理費用。環(huán)境損害保險金由保險公司專門設立的環(huán)境保險中心支付，凡其經(jīng)營活動可能造成有害環(huán)境影響的人，都必須投保；凡申請環(huán)境許可的企業(yè)或者個人，都必須先行辦理環(huán)境損害保險手續(xù)。［5］法國和英國皆是自愿險為主、強制險為輔的模式［6］。法國規(guī)定，除油污損害賠償須采用責任保險制度，其他一般情況下由企業(yè)自主決定是否投保環(huán)境污染責任險，保險公司自愿承保，英國要求的環(huán)境強制責任保險主要有油污損害責任保險、核反應堆事故責任保險以及聲震保險等，后者承保因聲震等噪聲污染而造成的損害賠償責任，所有的責任保險都由現(xiàn)有的財產(chǎn)保險公司自愿承保。與強制性保險的明確性相比，自愿險為主的模式中責任保險的訂立與否，顯然要取決于保險公司和企業(yè)各自訂立保險合同的意愿和積極性。2．我國的現(xiàn)實情況及問題。2007年12月，我國國家環(huán)?？偩趾捅１O(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于環(huán)境污染責任保險工作的指導意見》，并在湖南、江蘇、湖北、寧波、沈陽、上海、重慶、深圳、昆明等九個省市開展了試點工作，至目前為止，該項保險業(yè)務進展迅速①；保險覆蓋面不斷擴大，保險產(chǎn)品也在不斷豐富②；相關(guān)條例意見相繼出臺③。但是我們也要看到國內(nèi)的環(huán)境污染責任保險實際上依然推動緩慢，問題突出：企業(yè)參保率低，業(yè)務量小，保險公司主觀能動性不強，目前的產(chǎn)品大多保費過高、保險責任范圍過窄、除外責任過多、理賠責任難以確定。以中國大地財產(chǎn)保險的環(huán)境污染責任保險條款為例，保險責任包括人身傷亡和財產(chǎn)損壞賠償責任以及場所外清理費用賠償責任，但其第6條的責任免除卻詳細列舉了二十七種免責情形。目前國內(nèi)報道投保額最大的環(huán)境污染責任保險項目，其投保主體是蘇州66家高危風險型企業(yè)，但投保額卻僅1．36億元?！斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理條例》在其第53條明確規(guī)定，在中華人民共和國管轄海域內(nèi)航行的船舶，其所有人應當按照國務院交通運輸主管部門的規(guī)定，投保船舶油污損害民事責任保險或者取得相應的財務擔保。而與此相對應，我國《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定，對造成海洋環(huán)境污染事故的單位，罰款數(shù)額按照直接損失的30％計算，但最高不得超過30萬元。這個罰款金額幾乎可以被利潤驚人的石油公司忽略不計，其投保的積極性可想而知。與此形成反差的是美國的ExxonValdez案，該案的清污費為21億美金，自然資源損害賠償大約為10億美金，而懲罰性賠償額高達50億［7］。而且，我國目前總體缺少污染賠償和損害評估方面的法律法規(guī)，訴訟機制也不明確，難以及時合理的確定環(huán)境資源損害責任，再加上企業(yè)主體環(huán)保意識和投保意識淡薄，保險公司面對高風險也望而卻步，最為現(xiàn)實和可行的還是應由政府推動環(huán)境責任保險制度的發(fā)展，確立適合我國的投保模式，包括設立共同承保機構(gòu)、明確再保險機制，在條件成熟后，推動責任保險法律的制定，確立保險費率等基本標準，并修訂《海洋環(huán)境保護法》等相關(guān)法律。

三、公共產(chǎn)品損害的政府干預———行政修復措施

（一）基本原理在分析環(huán)境資源損害修復的基本行政措施之前，我們不能回避對其必要性和可行性的討論。西方經(jīng)濟學家最典型的論證理論就是“外部性”理論，這個理論源自新古典經(jīng)濟學家馬歇爾首次提出的“外部經(jīng)濟”。此后，福利經(jīng)濟學創(chuàng)始人庇古提出，新古典經(jīng)濟學認為完全依靠市場機制可以形成資源的最優(yōu)配置從而實現(xiàn)帕累托最優(yōu)是不可能的，現(xiàn)實中的私人邊際成本和私人邊際收益并非任何時候都等于社會邊際成本和社會邊際收益，因此要依靠政府征稅或補貼來解決經(jīng)濟活動中廣泛存在的外部性問題?！氨庸攀蕉愂铡背蔀橛糜谙?jīng)濟活動中外部性、政府干預經(jīng)濟的有力措施。以庇古為代表的經(jīng)濟學家認為，通過國家干預，采取稅收和津貼等方法解決外部性問題是比較好的途徑，征稅可以使負外部性的制造者承擔外部成本，津貼則能對正外部進行鼓勵。這種政府干預的理論同樣也能用來解釋對環(huán)境資源損害采取行政性修復的理由，因為環(huán)境資源問題正是外部不經(jīng)濟的典型表現(xiàn)，如礦產(chǎn)資源的開采就不可避免會造成不同程度的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，這些外部不經(jīng)濟的克服，都需要將資源成本和環(huán)境成本納入資源開發(fā)的成本核算。［8］換言之，應將資源開發(fā)活動的外部成本內(nèi)部化，從而將環(huán)境恢復和污染治理費用以及資源損耗價值納入核算，進一步突出對資源耗竭和環(huán)境損害的補償。實踐的發(fā)展也印證了這個路徑。1972年世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）環(huán)境委員會首次提出了“污染者負擔原則”，環(huán)境稅作為該原則的一個重要內(nèi)容正式出現(xiàn)。1992年，聯(lián)合國制定了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》和《二十一世紀議程》，體現(xiàn)出利用經(jīng)濟手段來調(diào)整經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)保護關(guān)系的思想，即在環(huán)境保護政策上，市場、政府財政及經(jīng)濟政策應發(fā)揮互補性作用，表現(xiàn)為環(huán)境費用應該體現(xiàn)在生產(chǎn)者和消費者的決策上，價格應反映出資源的稀缺性和全部價值，并有助于防止環(huán)境惡化。在1992年后，經(jīng)合組織國家進一步認識到環(huán)境稅費等經(jīng)濟手段保護環(huán)境資源的重要作用，加快了健全環(huán)境保護稅費的步伐，還系統(tǒng)地研究了環(huán)境稅的設計與實施、環(huán)境稅的國際意義與分配效應、補償措施和收入使用等政策問題，為環(huán)境稅的推廣和實施提供了系統(tǒng)的指導性框架。①我國憲法規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草地、灘涂等自然資源都歸國家所有，因此，我國政府也完全可以對資源公共物品強制性地收費或者稅收，既明確了國家對環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的權(quán)益，通過提供環(huán)境資源的使用權(quán)獲取一定的收益和補償，又能通過財政投資、補貼等手段將收益用于環(huán)境資源保護產(chǎn)業(yè)。

篇3

現(xiàn)在，我代表市人民政府向大會報告工作，請予審議，并請列席同志提出意見。

一、過去一年工作

2016年是“十三五”規(guī)劃的起始之年，也是在艱難中跋涉、奮發(fā)中前行的一年。一年來，在市委的正確領(lǐng)導下，在市人大、市政協(xié)的監(jiān)督支持下，我們緊緊依靠全市人民，千方百計謀發(fā)展，竭盡所能保民生，實現(xiàn)了經(jīng)濟社會發(fā)展穩(wěn)中向好。預計實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值126億元，一般公共預算收入11.9億元，固定資產(chǎn)投資49.5億元，農(nóng)民人均可支配收入11412元。

（一）著力推進供給側(cè)改革，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平穩(wěn)步提升

農(nóng)業(yè)試點漸次展開。躋身國家農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點縣，糧油綠色高產(chǎn)高效創(chuàng)建示范縣和省萬畝高標準農(nóng)田試點縣，17個試點項目正在有序推進，爭取上級資金近2億元。

示范區(qū)建設亮點紛呈。小小線現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合示范區(qū)新增綠色水稻1萬畝、設施農(nóng)業(yè)1500畝、優(yōu)質(zhì)葡萄1000畝。省級現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)小區(qū)達到8個，進駐投資超千萬元項目11個，北方果蔬大面積反季生產(chǎn)，南方水果試種成功，成為遼陽現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一面旗幟。西馬峰鎮(zhèn)獲全國“一村一品”示范鎮(zhèn)殊榮。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。大力度調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，調(diào)減玉米2.3萬畝。新流轉(zhuǎn)土地3.6萬畝，全市流轉(zhuǎn)面積超過40%。培育農(nóng)產(chǎn)品流通生產(chǎn)基地15家。綜合治理水土流失1萬畝，實施兩大灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造等農(nóng)田水利工程37項。完成閉坑礦植被恢復和植樹造林2100多畝。劃定永久基本農(nóng)田。

（二）著力促進轉(zhuǎn)型升級，工業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化

重點項目建設進展順利。忠旺鋁材精深加工項目完成37萬平廠房建設，59萬平廠房正在施工，專用車廂項目生產(chǎn)特種車輛近千臺，鋁材加工業(yè)開始走上燈塔工業(yè)發(fā)展的舞臺。西鋼選礦、北方電力鍋爐輔機等一批項目基本建成。順鋒200萬噸采礦擴建、綠龍馬鈴薯主糧化等一批項目相繼開工。

支持骨干企業(yè)爬坡過坎。落實營改增、大工業(yè)直供電等各項政策，為企業(yè)減負1.38億元。幫助企業(yè)爭取省產(chǎn)業(yè)投資引導資金800多萬元。推動北方化工恢復生產(chǎn)，2條16萬噸天然脂肪醇生產(chǎn)線環(huán)評獲批。扶持企業(yè)上市，太陽谷葡萄酒業(yè)在“新三板”掛牌。

節(jié)能減排工作力度空前?；饷禾窟^剩產(chǎn)能10萬噸，提前完成省定目標。關(guān)停環(huán)保違規(guī)企業(yè)68家，拆除城區(qū)燃煤小鍋爐15臺。削減氮氧化物等4項主要污染物排放總量379噸，預計萬元GDP綜合能耗和取水量分別下降3%和5.7%。

（三）著力引導消費結(jié)構(gòu)升級，服務業(yè)發(fā)展提質(zhì)增效

皮裝裘皮產(chǎn)業(yè)漸露曙光。建成豐帝工業(yè)地產(chǎn)等標準化廠房10萬平。保稅倉庫投入運營，海關(guān)、商檢和國際四大拍賣行全部進駐，累計競拍進口原皮320萬張。電商產(chǎn)業(yè)園啟動運營，皮裝裘皮線上交易規(guī)模不斷擴大。豐富市場業(yè)態(tài)，引進箱包、皮鞋等經(jīng)營業(yè)戶百余戶。國家皮革檢驗中心佟二堡工作站成立，具備國家級產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督資質(zhì)。

傳統(tǒng)服務業(yè)有新亮點。6萬平大商家購物中心正式營業(yè)，城區(qū)商貿(mào)服務功能漸趨完善。舉辦秋季房交會，全年房地產(chǎn)銷售面積達到11萬平。首屆遼峰葡萄節(jié)暨農(nóng)產(chǎn)品展銷會獲得成功，大大提升了我市特色農(nóng)產(chǎn)品知名度。金融體制改革實現(xiàn)新突破，我市第一家總部銀行燈塔農(nóng)商行獲批成立。到去年底，全市金融機構(gòu)存貸款余額分別達210億元、143億元。

旅游產(chǎn)業(yè)持續(xù)升溫。提升改造皮裝購物游、燈塔迷宮花園、燕州萬紫園和燕州城千畝油菜花等熱點旅游產(chǎn)品，景區(qū)人氣再度攀升。完成高公館原貌修復。組建城南旅游開發(fā)公司，探索旅游資源開發(fā)管理市場化運營模式。佟二堡4A級景區(qū)創(chuàng)建全面展開。去年，我市全年接待游客450萬人次。

（四）著力加快新型城鎮(zhèn)化進程，城鄉(xiāng)環(huán)境持續(xù)改善

城鄉(xiāng)建設扎實推進。新建和維修改造各級公路310公里。改造城市巷道13條，新建村內(nèi)道路166公里，便利城鄉(xiāng)居民出行。完成城區(qū)地下管網(wǎng)探測，啟動框架系統(tǒng)建設。中奧花園二期、金?花園二期等住宅地產(chǎn)開工，全年房地產(chǎn)開發(fā)面積16.5萬平。

人居環(huán)境持續(xù)改善。綜合改造19個老舊小區(qū)，惠及居民3000余戶。實施13個省級美麗鄉(xiāng)村建設。城鄉(xiāng)新增綠化面積90萬平。深入開展環(huán)境凈化年活動，城鄉(xiāng)環(huán)境整治取得明顯成效。

特色小鎮(zhèn)全面啟動。皮草、遼峰、太陽谷、燕州4個小鎮(zhèn)列入遼陽市級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建盤子?？傮w規(guī)劃全部完成，征地動遷、基礎(chǔ)設施建設和產(chǎn)業(yè)項目依次展開。佟二堡有望跨入省級特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（五）著力保障和改善民生，群眾幸福感獲得感顯著增強

打響脫貧攻堅戰(zhàn)。實施產(chǎn)業(yè)扶貧工程，開展“千人包千戶、千組包千戶、千企包千戶”“三千包扶”活動，出臺醫(yī)療、教育、低保救助措施，實現(xiàn)2868名貧困人口脫貧，6個省級貧困村摘帽。

織密社會保障網(wǎng)。新增五險擴面8500人，零就業(yè)家庭保持動態(tài)為零，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在2.5%以內(nèi)。城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保等保障標準全面上調(diào)。實施323戶棚戶區(qū)改造，完成340戶農(nóng)村特困戶住房和危舊房屋建設改造。新組建4個城市社區(qū)。落實殯葬惠民政策，啟動市級公益性公墓建設。

推進服務均等化?；酒占皩W前三年教育，完成39所薄弱校改造。全面啟動農(nóng)村教師支持計劃，首批83名教師輪崗交流。公立醫(yī)院改革深入推進，藥品零加價讓利患者700余萬元。村級衛(wèi)生室基本藥物制度實現(xiàn)全覆蓋。文化體育活動更加豐富，新建和維修改造基層文體場所18家，送戲送影下鄉(xiāng)2500多場，國家公共文化服務體系示范項目“燕州鄉(xiāng)村大舞臺”演出16場。

保持社會大局穩(wěn)。深入開展“七五”普法和“法律六進”，法律服務和法律援助不斷加強。著力解決問題，化解了一批積案。堅持開展重大項目社會穩(wěn)定風險評估，立體化社會治安防控體系實現(xiàn)重點區(qū)域全覆蓋，群眾安全感和滿意度進一步提升。防火、防汛、安全生產(chǎn)、食藥品安全等工作進一步加強，全年未發(fā)生重特大安全事故。

（六）著力牢固法制觀念，政府自身建設進一步加強

重點領(lǐng)域改革不斷深化。推進“放管服”改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，全面公開公共服務事項和辦事指南，下放和取消行政職權(quán)26項，調(diào)整權(quán)責清單59項。國地稅聯(lián)合辦稅大廳投入運行。組建了行政審批局。穩(wěn)妥實施了公務用車改革、國有林場改革。啟動個體工商戶“兩證整合”登記制度改革。

依法行政更加規(guī)范。堅持依法科學民主決策，加大對各級決策部署督察檢查力度，政府公信力、執(zhí)行力進一步增強。堅持向市委常委會匯報工作制度，堅決執(zhí)行人大及其常委會決議，主動接受人大法律監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督。認真辦理人大代表議案建議和政協(xié)委員提案107件，辦復率100%。積極推行政府信息公開，全面接受社會輿論監(jiān)督。

作風建設持續(xù)加強。認真開展“兩學一做”學習教育，行政效能有效提升，作風建設常態(tài)化機制初步形成。建立約談、函詢和誡勉談話制度，約談重要崗位人員53人次。累計查處違紀違法案件、違反“八項規(guī)定”和“”問題195件，處分188人。

此外，雙擁、老齡、市志、人防、地震、氣象、檔案、統(tǒng)計、民族宗教、婦女兒童、人民武裝、供銷合作、機關(guān)事務等工作都取得了新成績。

各位代表，過去一年，全市廣大干部群眾戮力同心，攜手共進，經(jīng)受考驗，戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)，取得的成績來之不易。在此，我代表市人民政府，向各位代表，并通過你們向全市人民和所有關(guān)心支持燈塔發(fā)展的社會各界人士，致以崇高的敬意和最衷心的感謝！

在總結(jié)成績的同時，更要清醒地看到問題，主要是：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾仍然突出，部分行業(yè)、企業(yè)經(jīng)營困難，步履維艱；發(fā)展帶來的新矛盾和歷史遺留的老問題相互交織，維護社會穩(wěn)定壓力較大；個別政府工作人員服務意識不強，作風懶散拖沓，不擔當、不作為，群眾反響強烈。對于這些問題，我們已經(jīng)注意到，決心要在今后工作中認真加以解決。

二、今年主要任務

2017年是本屆政府的收官之年，也是落實國家扶持政策，加快老工業(yè)基地新一輪振興的關(guān)鍵一年，做好今年工作意義重大。我們一定要深入落實十八屆五中、六中全會和中央、省、市經(jīng)濟工作會議精神，按照市委六屆二次全會的部署，貫徹五大發(fā)展理念，抓住遼寧新一輪振興機遇，圍繞建設“四個遼陽”、打造“三個燈塔”的總要求，以穩(wěn)中求進為工作總基調(diào)，以實現(xiàn)經(jīng)濟全面轉(zhuǎn)型升級、全域城鎮(zhèn)化、全面建成小康社會、全面融入沈陽經(jīng)濟區(qū)為總目標，以經(jīng)濟發(fā)展為主旋律，以項目建設為總抓手，奮力開創(chuàng)經(jīng)濟社會發(fā)展新局面。

經(jīng)濟和社會發(fā)展的預期目標是：地區(qū)生產(chǎn)總值增長6.5%，一般公共預算收入增長5%，固定資產(chǎn)投資增長10%，農(nóng)民人均可支配收入增長8%。

（一）以示范試點為牽動，加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

深化示范試點。勇于先行先試，抓好國家、省試點任務，創(chuàng)造可復制、可推廣的經(jīng)驗。以小小線綜合示范區(qū)、沈遼產(chǎn)業(yè)大道農(nóng)業(yè)示范帶和沈半線優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)示范帶為重點，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設，帶動全市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大發(fā)展。大力實施農(nóng)業(yè)精品工程，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)要至少建成一、二個精品項目。積極推進佟二堡省級農(nóng)產(chǎn)品加工示范集聚區(qū)建設。

加快結(jié)構(gòu)調(diào)整。深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，促進農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、農(nóng)民增收。繼續(xù)調(diào)減玉米種植面積，因地制宜發(fā)展特色雜糧、綠色蔬菜等經(jīng)濟作物。大力發(fā)展綠色水稻，力爭面積達到80%以上，努力打造遼寧綠色水稻第一縣。集中連片發(fā)展遼峰葡萄和設施農(nóng)業(yè)，加快形成原產(chǎn)地優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢。加快林果產(chǎn)業(yè)發(fā)展，補齊東部山區(qū)農(nóng)業(yè)短板。做大做強特種毛皮動物養(yǎng)殖業(yè)，爭創(chuàng)省“一縣一業(yè)”示范縣。

夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。完成土地確權(quán)登記頒證，再流轉(zhuǎn)土地3萬畝。大力培育新型經(jīng)營主體，新發(fā)展市級以上龍頭企業(yè)4戶，專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場60家，試點整村組建土地合作社。加強農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設，完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系，建成病死動物無害化處理中心。解決6個村、7800人飲水安全問題，努力推進安全飲水全覆蓋。

（二）以項目建設為核心，加快工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

主攻重點項目。把項目建設貫穿全年工作始終，確保忠旺鋁材精深加工項目完成一期96萬平廠房建設和設備安裝，車廂項目一期全部達產(chǎn)；抓好順鋒鋼鐵200萬噸選礦擴建、國能潔凈燃料生產(chǎn)基地等一批超億元項目，增強發(fā)展后勁。

壯大骨干企業(yè)。建立重點骨干企業(yè)庫，幫助企業(yè)解決發(fā)展中遇到的問題。積極爭取和落實各項涉企政策，降低企業(yè)運行成本。加大金融服務力度，支持企業(yè)多元融資，力爭富強鑄造在“新三板”掛牌。推動企業(yè)聯(lián)合重組，“造大船出海”。構(gòu)建支持工業(yè)轉(zhuǎn)型升級、健康發(fā)展的激勵機制，開展工業(yè)納稅“十強企業(yè)”評選表彰活動。力爭再培育5家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)。

集聚園區(qū)力量。完善基礎(chǔ)設施，研究支持辦法，吸引企業(yè)入駐，加快形成集聚效應。篩選一批發(fā)展前景好的小微企業(yè)，引導其入駐園區(qū)發(fā)展。啟動佟二堡精品企業(yè)園建設，打造高端企業(yè)集聚地。整合域內(nèi)外服裝童裝企業(yè)資源，規(guī)劃建設服裝產(chǎn)業(yè)園區(qū)，讓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)煥發(fā)新的生機。

（三）以特色產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)，加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)

做優(yōu)特色產(chǎn)業(yè)。大力推進宗駿奧特萊斯、東方米蘭二期等重點項目，啟動皮草文化展示館建設，繼續(xù)豐富市場業(yè)態(tài)，全力打造“四季佟二堡”。建成貂皮現(xiàn)貨跨境電子交易平臺，擴大電商產(chǎn)業(yè)園規(guī)模，全力打造“網(wǎng)上佟二堡”。引導企業(yè)引進國際一流設計師，提升自主研發(fā)能力和市場競爭力，籌劃開展系列宣傳活動，全力打造“創(chuàng)新佟二堡”。

做強現(xiàn)代服務業(yè)。加快推進城區(qū)傳統(tǒng)服務業(yè)轉(zhuǎn)型升級，規(guī)劃建設商業(yè)綜合體、養(yǎng)老地產(chǎn)等龍頭項目，活躍城區(qū)商業(yè)氛圍。辦好房交會、遼峰葡萄節(jié)和遼峰小鎮(zhèn)賞花節(jié)，繁榮城鄉(xiāng)市場。加快縣、鄉(xiāng)電商網(wǎng)點建設，逐步健全以縣、鄉(xiāng)、村三級物流節(jié)點為支撐的農(nóng)村物流網(wǎng)絡體系，建成冷鏈物流電商園。

做活旅游產(chǎn)業(yè)。推進旅游資源市場化配置，培育壯大旅游市場主體，增強旅游產(chǎn)業(yè)活力。實施以民俗村、農(nóng)家樂、歷史古跡、山區(qū)自然風光和城區(qū)重點景觀為節(jié)點的旅游資源開發(fā)建設，打造精品旅游線路，建成沈陽經(jīng)濟區(qū)的“后花園”。力爭完成佟二堡4A級景區(qū)創(chuàng)建。

（四）以特色小鎮(zhèn)為抓手，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

完善基礎(chǔ)設施。新建和維修改造各級公路及“一事一議”村內(nèi)道路420公里以上，構(gòu)建四通八達的交通網(wǎng)絡。啟動城市北環(huán)，加快燕濱路、燈岫線和康柳線等重點道路建設，完善城南片區(qū)道路規(guī)劃建設，確保燈塔高速南出口竣工通車。開工建設城市給水三期工程，繼續(xù)完善供電、供熱、燃氣等城市基礎(chǔ)設施，增強城市承載能力。

提升建設品位。圍繞建設宜居城市，大力度改造老城區(qū)，對2600多戶城中村、城郊村和棚戶區(qū)進行搬遷改造，對21個棄管老舊小區(qū)進行綜合改造，對2條城市主次干道和13條破舊巷道進行維修改造。啟動忠旺城、金昌馨居等一批房地產(chǎn)開發(fā)項目。進一步提升城市品質(zhì)，完善城區(qū)綠化、美化、亮化，增設沿街景觀小品，開工建設葛西河生態(tài)走廊三期。爭取省市扶持政策，高標準實施一批美麗鄉(xiāng)村示范村建設，全面加強農(nóng)村環(huán)境連片整治，打一場農(nóng)村環(huán)境整治攻堅戰(zhàn)。

建設特色小鎮(zhèn)。堅持產(chǎn)業(yè)文化旅游“三位一體”、生產(chǎn)生活生態(tài)“三生融合”的規(guī)劃定位，積極推進一批基礎(chǔ)設施和特色產(chǎn)業(yè)項目，加快形成“一鎮(zhèn)一產(chǎn)業(yè)、一鎮(zhèn)一精品”。佟二堡皮草小鎮(zhèn)爭創(chuàng)國家級特色小鎮(zhèn)，遼峰、太陽谷、燕州小鎮(zhèn)爭創(chuàng)省級特色小鎮(zhèn)。建立特色小鎮(zhèn)儲備庫，適時啟動兩個關(guān)東風情濃厚、燈塔特色鮮明的小鎮(zhèn)建設。

改善生態(tài)環(huán)境。繼續(xù)實施青山工程，鞏固退耕還林成果，完成造林100萬株，治理閉坑礦山110畝。深入開展大氣污染治理，加強重點企業(yè)污染物排放實時監(jiān)控，全部淘汰黃標車，加速淘汰老舊車輛，拔掉城區(qū)10噸以下燃煤小鍋爐。引進長青集團生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項目，推進秸稈綜合利用。強化水污染防治，實施“河長制”，確保域內(nèi)河流水質(zhì)改善。開啟土壤污染防治工作，完成土壤環(huán)境質(zhì)量目標監(jiān)測點位設置和網(wǎng)絡建設。

提高管理水平。積極推進綜合行政執(zhí)法改革，推動城市管理走向城市治理。加快數(shù)字化城市管理平臺建設。完成城市總規(guī)修編及海綿城市、地下綜合管廊等專項規(guī)劃編制。開展城市管理年專項行動，出重拳、大力度整頓占道經(jīng)商、違章停車、私搭亂建、非法營運等行為，提高城市精細化管理水平。正式運營燈塔客運中心，優(yōu)化公交運行線路。

（五）以改革創(chuàng)新為驅(qū)動，激活發(fā)展內(nèi)生動力

深化重點改革。深入開展事業(yè)單位分類改革，完成生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制。啟動國有集體企業(yè)改革，扎實做好職工安置工作。加快推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。

優(yōu)化營商環(huán)境。行政審批局要履行好職能,真正實現(xiàn)“一枚公章”管審批。完成“五證合一”改革，廣泛應用“一照一碼”和“兩證整合”，全力營造便商利商的政務服務環(huán)境。加強信用體系建設，強化“誠信招商、誠信待商、誠信留商”理念，著力營造聚商活商的公平市場環(huán)境。保持各類發(fā)展政策的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，積極構(gòu)建平等統(tǒng)一規(guī)范的政策環(huán)境。

全力招商引資。開展“招商年”活動，全市總動員，干部齊上陣，突出主導產(chǎn)業(yè)和重點區(qū)域，圍繞延長產(chǎn)業(yè)鏈條、城市開發(fā)和特色小鎮(zhèn)建設，大力開展專業(yè)招商、精準招商，著力以商招商，動員“燈商回歸”，努力引進一批大項目、好項目，為經(jīng)濟發(fā)展注入強勁動力。

強化要素供給。盤活閑置土地和空置廠房，復墾關(guān)閉磚廠、煤礦和村屯空地，保障重點產(chǎn)業(yè)和項目用地需求。樹立經(jīng)營城市理念，做好動遷地塊和農(nóng)用地收儲工作，強化國有資產(chǎn)管理。搶抓政策機遇，各部門都要積極主動向上爭取支持。

（六）以改善民生為根本，持續(xù)解決群眾普遍關(guān)心的突出問題

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。把脫貧攻堅作為一號民生工程，繼續(xù)深化“三千包扶”和行業(yè)扶貧，力爭最后2783名貧困人口全部脫貧，8個省級貧困村徹底摘帽，提前完成脫貧攻堅任務。

補民生保障短板。新增城鎮(zhèn)實名制就業(yè)2600人，提升城鄉(xiāng)居民參保參合率，全力保障養(yǎng)老金發(fā)放。完成市級公益性公墓建設。改造600戶農(nóng)村特困戶住房和危舊房屋。繼續(xù)實施農(nóng)村敬老院消防設施和城市社區(qū)用房改造。

辦人民滿意教育。強力推進義務教育均衡發(fā)展示范縣創(chuàng)建工作。穩(wěn)步推進布局調(diào)整，加快薄弱校改造，啟動一高中擇址新建，努力解決城區(qū)小學大班額問題。繼續(xù)實施教師交流輪崗。鼓勵普惠制幼兒園發(fā)展，突出職業(yè)教育辦學特色，全面提高教育教學質(zhì)量。

促衛(wèi)生服務共享。繼續(xù)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革和公立醫(yī)院改革。完成中醫(yī)醫(yī)院建設，啟動中心醫(yī)院擴建，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室標準化建設。做好基本公共衛(wèi)生服務均等化和重大疾病防控工作，增強公共衛(wèi)生保障能力。

做文化事業(yè)文章。積極開展群眾性文體活動，豐富群眾業(yè)余生活。力爭村級文體廣場全覆蓋。完成燕州城山城本體保護規(guī)劃編制，籌建遺址公園和博物館。確保高公館復原式陳列對外開放。深度挖掘整理歷史文化資源，積極培育和發(fā)展特色文化產(chǎn)業(yè)。謀劃農(nóng)村有線數(shù)字電視網(wǎng)絡改造。

創(chuàng)和諧平安燈塔。著力構(gòu)建法治體系，規(guī)范程序和秩序。強化生產(chǎn)安全、消防安全、交通安全、校園安全和公共安全監(jiān)管，做好食品安全城市創(chuàng)建工作，大力提升安全生產(chǎn)整體水平。強化社會治安綜合治理，嚴厲打擊惡性犯罪，進一步完善立體化防控體系，提高維護公共安全能力水平，增強人民群眾安全感。

（七）以依法行政為理念，全力塑造政府新形象

加強依法行政。嚴格按照法定權(quán)限和程序履行職責，嚴禁法外設權(quán)、擴權(quán)。推進政府法律顧問制度，完善重大事項集體決策機制。自覺接受人大依法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督，主動接受司法監(jiān)督、社會監(jiān)督。認真執(zhí)行人大及其常委會的決議、決定，堅持重大事項報告制度，一絲不茍地辦理議案建議和提案。

狠抓從嚴治政。認真履行“一崗雙責”，不折不扣落實全面從嚴治黨主體責任，筑牢政府工作人員拒腐防變的思想防線。進一步規(guī)范政府采購、招投標和國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序，加大重點領(lǐng)域、重點部門和重點項目的審計監(jiān)督。嚴肅查處、失職瀆職案件和腐敗問題，切實做到干部清正、政府清廉。

樹立責任意識。牢記人民公仆的第一身份和為民服務的第一職責，把群眾需要作為工作第一目標，群眾滿意立為干事第一標準。勇于“涉險灘”、敢啃“硬骨頭”，以逆水行舟的膽量、奮發(fā)有為的精神主動推進急難險重工作，主動適應改革攻堅新要求。