導(dǎo)語：如何才能寫好一篇集體經(jīng)濟(jì)調(diào)研方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：建設(shè)項(xiàng)目；驗(yàn)收監(jiān)測；方案制定；問題及對策

前言

建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收是環(huán)境監(jiān)測部門的一項(xiàng)重要工作，工作流程是：現(xiàn)場調(diào)查，監(jiān)測方案制定，現(xiàn)場監(jiān)測，實(shí)驗(yàn)室分析，數(shù)據(jù)處理，編制驗(yàn)收監(jiān)測報(bào)告?，F(xiàn)場監(jiān)測、實(shí)驗(yàn)室分析現(xiàn)在有較為完善的理論方法體系，但是現(xiàn)場調(diào)查、竣工驗(yàn)收監(jiān)測方案編制等工作卻相對薄弱。文章就項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收監(jiān)測方案制定及其前期現(xiàn)場調(diào)查工作存在的若干問題進(jìn)行了研究，提出了相應(yīng)的對策。

1 存在的問題

1.1 驗(yàn)收材料不全面

很對企業(yè)對環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收的工作程序和工作內(nèi)容，不熟悉，申請驗(yàn)收時(shí)無法提供相應(yīng)的驗(yàn)收材料。很對企業(yè)最多只能提供環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告，有的企業(yè)能夠提供初步設(shè)計(jì)報(bào)告，但是里面沒有詳細(xì)的關(guān)于環(huán)保設(shè)施的設(shè)計(jì)內(nèi)容。提供給驗(yàn)收監(jiān)測部門的材料有限，驗(yàn)收監(jiān)測工作人員在進(jìn)行現(xiàn)場踏勘時(shí)，就不能準(zhǔn)確對項(xiàng)目建設(shè)情況進(jìn)行調(diào)查，使驗(yàn)收監(jiān)測方案編制內(nèi)容存在較大的遺漏[1]。

1.2 缺乏現(xiàn)場調(diào)查方案制定

項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收監(jiān)測方案制定之前，需要進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查。而一些監(jiān)測單位注重環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收監(jiān)測方案的制定，對現(xiàn)場調(diào)查方案制定缺乏一定的認(rèn)識，導(dǎo)致在進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查過程中，沒有明確的方向，在具體工作時(shí)，難以對污染物治理情況進(jìn)行有效檢查[2]。

1.3 監(jiān)測因子和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不準(zhǔn)確

項(xiàng)目監(jiān)測因子主要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際生產(chǎn)情況，結(jié)合環(huán)評報(bào)告、設(shè)計(jì)報(bào)告確定的污染物來確定。實(shí)際工作中，很多工作人員主要依靠環(huán)評報(bào)告、設(shè)計(jì)報(bào)告的分析結(jié)論，對項(xiàng)目實(shí)際生產(chǎn)情況沒有深入了解，有時(shí)環(huán)評報(bào)告或者設(shè)計(jì)報(bào)告也會(huì)存在分析不準(zhǔn)確的情況，最終導(dǎo)致驗(yàn)收因子不準(zhǔn)確。究其原因，一方面是監(jiān)測驗(yàn)收工作人員對每個(gè)行業(yè)的了解程度有限，深入調(diào)查需要花費(fèi)大量的人力物力和時(shí)間；另一方面是企業(yè)有時(shí)候出于某些原因，想隱蔽一些污染物的排放。

實(shí)際工作中，存在工作人員在使用標(biāo)準(zhǔn)時(shí)忽略了新舊標(biāo)準(zhǔn)使用時(shí)間，或者沒有理解標(biāo)準(zhǔn)分級的含義，導(dǎo)致使用不當(dāng)。

2 對策分析

為了更好地保證項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收監(jiān)測方案制定具有較好的作用，能夠?qū)?shí)際問題進(jìn)行解決，就需要采取有效措施，對現(xiàn)階段項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收監(jiān)測方案制定過程中存在的問題進(jìn)行解決。關(guān)于解決對策，具體內(nèi)容如下所示：

2.1 充分收集驗(yàn)收相關(guān)材料

一是環(huán)保部門應(yīng)加強(qiáng)對企業(yè)的宣傳教育，使企業(yè)按照國家的相關(guān)要求收集、統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目驗(yàn)收中的材料，環(huán)評報(bào)告、環(huán)保設(shè)施設(shè)計(jì)報(bào)告，環(huán)境監(jiān)理記錄等；二是驗(yàn)收必須提供的材料提供全面后，再開展工作，不能盲目勉強(qiáng)開展工作。

2.2 制定現(xiàn)場調(diào)查方案

現(xiàn)場調(diào)查前，仔細(xì)分析業(yè)主提供的驗(yàn)收材料，提前做好現(xiàn)場調(diào)查的準(zhǔn)工作，提高現(xiàn)場調(diào)查的效率和準(zhǔn)確性，有的放矢。

2.3 重視現(xiàn)場調(diào)查

現(xiàn)場調(diào)查是驗(yàn)收監(jiān)測方案標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，驗(yàn)收單位應(yīng)該重視現(xiàn)場調(diào)查，從資金和時(shí)間上向現(xiàn)場調(diào)查工作傾斜，不熟悉的行業(yè)可以請行業(yè)專家進(jìn)行指點(diǎn)。

2.4 提高驗(yàn)收監(jiān)測人員的個(gè)人專業(yè)技能

提高驗(yàn)收監(jiān)測人員的專業(yè)技能，一是依靠個(gè)人學(xué)習(xí)，單位強(qiáng)培訓(xùn)；二是環(huán)保部門應(yīng)提高驗(yàn)收監(jiān)測報(bào)告（方案）編制人員的準(zhǔn)入；三是驗(yàn)收單位應(yīng)定期組織驗(yàn)收監(jiān)測人員學(xué)習(xí)較新的政策、標(biāo)準(zhǔn)等。

3 結(jié)束語

項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收監(jiān)測方案的制定，對于建設(shè)項(xiàng)目能否準(zhǔn)確順利的驗(yàn)收，具有重要影響，目前環(huán)保驗(yàn)收監(jiān)測工作中還存在很多問題，需要監(jiān)測工人人員本著實(shí)事求是、客觀的工作態(tài)度，從項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)情況著手，為環(huán)境保護(hù)把關(guān)。

參考文獻(xiàn)

[1]唐松林，姚斌.項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收監(jiān)測方案制定中若干問題的探討[J].環(huán)境監(jiān)測管理與技術(shù)，2010，5：63-66.

[2]高際玫，楊海.建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收監(jiān)測工作中存在的問題及對策[J].北方環(huán)境，2012，2：40-42.

篇2

制定切實(shí)可行的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)意見，引導(dǎo)農(nóng)民拓寬視野，科學(xué)發(fā)展農(nóng)業(yè)，逐步形成有本地區(qū)農(nóng)業(yè)專業(yè)特色的發(fā)展模式。

（1）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理干部要走下去深入群眾，了解村與村之間，社與社之間，戶與戶之間經(jīng)濟(jì)存在的問題，為自己的工作提供決策依據(jù)。要俯耳虛心聽取農(nóng)民的呼聲，拉近與農(nóng)民的距離。要埋頭去梳理群眾的意見和建議，切實(shí)找出集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中自然環(huán)境條件、致富思路、經(jīng)營方法等各方面存在的差異，分析農(nóng)民在生產(chǎn)中存在的共性問題和個(gè)性問題。抓住農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中關(guān)注的熱點(diǎn)及難點(diǎn)，群策群立、拓寬思路，以科學(xué)發(fā)展為動(dòng)力，建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)主義新農(nóng)村為模式，形成本鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)意見，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供科學(xué)的依據(jù)。

（2）組織各村社具有開拓思維的農(nóng)民代表到社會(huì)主義新農(nóng)村示范點(diǎn)參觀學(xué)習(xí)，到本地農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社實(shí)地考察，擴(kuò)寬農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展視野，使他們親身領(lǐng)會(huì)到壯大集體經(jīng)濟(jì)在鄉(xiāng)村建設(shè)，文化建設(shè)，新型農(nóng)民隊(duì)伍建設(shè)，和諧的鄉(xiāng)村氛圍建設(shè)的重要性。自覺從傳統(tǒng)的生活、經(jīng)營思想圈子中解脫出來，樹立良好的集體觀念，樹立良好的創(chuàng)新意識，協(xié)作精神、團(tuán)隊(duì)精神。真正認(rèn)識到發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村首要條件的理念，為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)建立牢固的思想基礎(chǔ)。這有利于國家各項(xiàng)改革路線方針落實(shí)，有利于地方政府的改革方案的實(shí)施，有利于基層經(jīng)濟(jì)管理工作的開展，打造一個(gè)和諧向上、融入一體的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式。

（3）積極創(chuàng)造條件，提高農(nóng)民綜合素質(zhì)。培養(yǎng)一支新型農(nóng)民隊(duì)伍。提高生產(chǎn)力是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的力量源泉。社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)必須開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，單一的生產(chǎn)經(jīng)營已不適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。要加大農(nóng)民多門類專業(yè)技術(shù)的培訓(xùn)，建立研發(fā)、種植，加工、銷售一條龍的經(jīng)營模式，實(shí)行戶與戶合作、社與社合作、村與村合作，大力發(fā)展鄉(xiāng)辦企業(yè)，做好與企業(yè)合作，與科研單位合作，與高校合作，發(fā)展本地農(nóng)特產(chǎn)的優(yōu)勢，打造鄉(xiāng)村高科技含量品牌，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體在國內(nèi)外市場的競爭地位，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)村物資生活條件，改善農(nóng)村文化生活環(huán)境，全面提高農(nóng)行民的物資生活，文化生活水平，顯示出和諧向上的社會(huì)主義新農(nóng)村的風(fēng)貌。

2大力開展農(nóng)村普法宣傳教育工作，提高農(nóng)民的法律意識。打造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的和諧、穩(wěn)步發(fā)展的良好環(huán)境

（1）農(nóng)村的知識文化層次不同，生活交往方式不同，法律知識掌握理解程度不同，對生活中出現(xiàn)的問題處理觀點(diǎn)也不同。生活中勢必導(dǎo)致不必要的矛盾產(chǎn)生或激發(fā)，以多種形式開展社會(huì)主義經(jīng)神文明教育及普法教育是教育提高農(nóng)民綜合素質(zhì)的重要組成部分。利用廣播電視，電腦網(wǎng)站，文藝演出等不同方式宣傳法律知識及精神文明建設(shè)及法律知識。做到村村設(shè)普法教育專欄、五好家庭專欄、鄉(xiāng)村優(yōu)秀人物事跡報(bào)道專欄，為村民提供良好自我展示、學(xué)習(xí)平臺。召開鄉(xiāng)村優(yōu)秀村民評比活動(dòng)，激發(fā)村民努力進(jìn)取，團(tuán)結(jié)向上、爭做文明村民的積極性。把精力集中到發(fā)展生產(chǎn)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)中來。

篇3

一、統(tǒng)一思想，認(rèn)真組織開展“滿意科室”評選活動(dòng)。

根據(jù)《市“滿意科室（站所）”評選活動(dòng)實(shí)施方案》的通知要求，扶持科列入2012年度70個(gè)服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)科室之一。接到通知后，扶持科結(jié)合科室職責(zé)將“滿意科室”評選活動(dòng)作為2012年度科室工作重點(diǎn)，同時(shí)也作為隊(duì)伍素質(zhì)提升的有利契機(jī)，認(rèn)真組織開展評選活動(dòng)。一是明確科室分工，落實(shí)工作責(zé)任。因人動(dòng)，扶持科及時(shí)調(diào)整工作分工，進(jìn)一步明確工作責(zé)任。二是制定工作計(jì)劃。根據(jù)評選要求，結(jié)合科室實(shí)際及時(shí)制定了“滿意科室”評選活動(dòng)計(jì)劃。三是開展送服務(wù)下鄉(xiāng)。年初，組織人員深入到項(xiàng)目點(diǎn)，對項(xiàng)目申報(bào)工作進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo)服務(wù)。5月底6月初，根據(jù)局里統(tǒng)一安排，赴11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），開展水庫移民后期扶持項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)。四是認(rèn)真開展結(jié)對幫扶工作。2012年，扶持科共有2名幫扶對象，均為下涯鎮(zhèn)馬目村低保戶，半年來，扶持科先后4次到馬目村走訪、慰問幫扶對象，做到年初送溫暖、年中送清涼。其中一個(gè)幫扶對象患有精神殘疾，家中只有一個(gè)老母親，因無錢醫(yī)治，該幫扶對象從未上過醫(yī)院。了解情況以后，扶持科一方面與殘聯(lián)、第四人民醫(yī)院等單位聯(lián)系，一方面主動(dòng)與村兩委協(xié)商爭取資金，盡早將幫扶對象送醫(yī)。目前，第四人民醫(yī)院醫(yī)生已對其進(jìn)行檢查，認(rèn)為治愈的可能性比較大，資金到位后即將其送醫(yī)院治療。

二、認(rèn)真履職，扎實(shí)開展各項(xiàng)工作。

（一）認(rèn)真做好人口復(fù)核與直補(bǔ)資金發(fā)放工作。

一是及時(shí)完成年度人口復(fù)核工作。根據(jù)省移辦《關(guān)于認(rèn)真做好大中型水庫移民后期扶持人口年度復(fù)核工作的通知》要求，2011年12月我科即開展了2012年度直補(bǔ)人口復(fù)核工作。經(jīng)村、鎮(zhèn)逐級復(fù)核，因死亡等原因核減65人,補(bǔ)登、恢復(fù)3人。二是安全及時(shí)發(fā)放后扶直補(bǔ)資金。認(rèn)真做好直補(bǔ)資金發(fā)放準(zhǔn)備工作，將直補(bǔ)資金發(fā)放報(bào)告、發(fā)放人員（電子表）花名冊及時(shí)提供報(bào)送市財(cái)政局審批和做好與市信用聯(lián)社的業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò)。根據(jù)后扶資金到位情況，上半年及時(shí)發(fā)放了2011年三季度和四季度的后扶直補(bǔ)資金，發(fā)放率為100%。同時(shí)，耐心細(xì)致地做好來電、來訪直補(bǔ)人員的咨詢解釋工作和移民直補(bǔ)人員信息修改工作。上半年，共修改身份證、名字等移民信息17余人次，接待咨詢移民后扶政策50余人次。

（二）認(rèn)真做好大中型水庫移民后期扶持項(xiàng)目管理工作。

一是及時(shí)完成2012年度后期扶持項(xiàng)目計(jì)劃的立項(xiàng)申報(bào)工作。年初組織人員對11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）報(bào)送的225個(gè)項(xiàng)目前期資料進(jìn)行審核，并在分管領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)下赴各項(xiàng)目點(diǎn)進(jìn)行現(xiàn)場踏勘。根據(jù)資料審核和現(xiàn)場踏勘情況，綜合考慮項(xiàng)目建設(shè)的可行性、真實(shí)性、科學(xué)性等因素，經(jīng)局班子研究，最終確定上報(bào)并經(jīng)市移辦批復(fù)2012年度后扶計(jì)劃項(xiàng)目157個(gè)，總投資12312.51萬元，其中后扶資金投資3765.12萬元，受益移民達(dá)273544人次。二是認(rèn)真仔細(xì)地做好項(xiàng)目的驗(yàn)收結(jié)報(bào)工作。截止6月15日，共完成項(xiàng)目驗(yàn)收203個(gè)，項(xiàng)目總投資14082.75萬元，其中后扶資金投資3551.66萬元。在工作過程中我們重點(diǎn)強(qiáng)化項(xiàng)目管理規(guī)范，認(rèn)真仔細(xì)地審核資料，及時(shí)組織項(xiàng)目驗(yàn)收，既確保專項(xiàng)資金使用安全又保證驗(yàn)收合格項(xiàng)目后扶投資資金及時(shí)到位。

（三）認(rèn)真做好國家農(nóng)田防護(hù)工程的相關(guān)管理工作。

一是及時(shí)組織實(shí)施國家農(nóng)田防護(hù)工程設(shè)施的檢查整修。4月初會(huì)同疏浚隊(duì)對庫區(qū)十四片農(nóng)田防護(hù)工程進(jìn)行了全面的檢查，對檢查出的問題進(jìn)行分析并分類編制維修方案和預(yù)算，及時(shí)報(bào)局領(lǐng)導(dǎo)審批，確保在汛期前對需要維修的農(nóng)防設(shè)施進(jìn)行及時(shí)維修。二是加強(qiáng)汛期的巡查。

三、積極探索，創(chuàng)新扶持方式，服務(wù)村級集體經(jīng)濟(jì)。

當(dāng)前，村集體正常收入普遍偏小，存在一批“空殼”村。同時(shí)，存在村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，差距明顯，入不敷出的村逐年增加等現(xiàn)象。近幾年來，各級政府均出臺了壯大村級集體經(jīng)濟(jì)的相關(guān)政策規(guī)定，省、市移民辦也先后就扶持村級集體經(jīng)濟(jì)增收，促進(jìn)移民創(chuàng)業(yè)致富提出相應(yīng)的要求。今年，就如何創(chuàng)新扶持方式，促進(jìn)移民創(chuàng)業(yè)致富，扶持科進(jìn)行了積極探索。一是深入調(diào)研。年初，扶持科組織人員到相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行調(diào)研，通過走訪農(nóng)戶、征求村鎮(zhèn)意見等形式了解村（社區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)情況和村（社區(qū)）干部、移民群眾的愿望。二是確定試點(diǎn)項(xiàng)目。通過前期調(diào)研，確定新安江街道葉家社區(qū)、洋溪街道洋溪社區(qū)、大慈巖鎮(zhèn)李村村的農(nóng)貿(mào)市場建設(shè)項(xiàng)目為壯大集體經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)扶持的項(xiàng)目，2012年，移民后期扶持資金在試點(diǎn)項(xiàng)目共投資60萬。

四、下半年工作打算

下半年，扶持科將繼續(xù)結(jié)合科室職責(zé)，狠抓工作落實(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)工作主動(dòng)性，確保各項(xiàng)工作任務(wù)的順利完成。

一是繼續(xù)認(rèn)真做好后扶直補(bǔ)資金的發(fā)放工作。確保直補(bǔ)資金及時(shí)足額發(fā)放。

二是進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目管理，提高項(xiàng)目完成率。根據(jù)項(xiàng)目規(guī)范管理要求，加強(qiáng)項(xiàng)目資料的審核和指導(dǎo)，提高項(xiàng)目完成率。

三是認(rèn)真做好2013年度后期扶持項(xiàng)目計(jì)劃的立項(xiàng)準(zhǔn)備工作。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）申報(bào)的項(xiàng)目資料做到隨時(shí)報(bào)送隨時(shí)審核，及時(shí)到現(xiàn)場踏勘，建立項(xiàng)目庫。

篇4

當(dāng)前，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革的模式主要有合作制、公司制和社區(qū)股份合作制，這三種改革模式各有其優(yōu)勢和不足，改革的關(guān)鍵問題是要把握好這三種改革模式各自的特點(diǎn)并結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況進(jìn)而選擇恰當(dāng)?shù)募w經(jīng)濟(jì)組織改革模式。我們知道，合作制是以勞動(dòng)結(jié)合也就是人與人的結(jié)合為特征的非營利性組織，因此即使合作社有盈利，也不是按股金的份額分配，而是用于公共事業(yè)或積累，或社員按交易額和貢獻(xiàn)比例返還。合作制實(shí)行的是民主管理，對合作社重大事務(wù)的決策，采用一人一票制的平等表決權(quán)，股份的多少與投票權(quán)無關(guān)；合作制采取自愿參加的原則，社員有入社和退社的自由，社員退出時(shí)，可以領(lǐng)回自己的股金。而公司制是以資本結(jié)合為特征的營利性組織，公司制實(shí)行的是股份民主，股份額的多少?zèng)Q定投票權(quán)的大小，從而決定對公司的控制權(quán)。公司制一般不允許退股，但可以轉(zhuǎn)讓和流通。社區(qū)股份合作制介于合作制和公司制之間，是一種按股分紅和按勞分配相結(jié)合的財(cái)產(chǎn)管理制度。它將集體資產(chǎn)折股量化到人，并在此基礎(chǔ)上通過重新確定農(nóng)民對集體財(cái)產(chǎn)的個(gè)人占有權(quán)、利益分配權(quán)、民主決策權(quán)和民主管理權(quán)，將原村集體經(jīng)濟(jì)組織改造成為股份合作社，實(shí)行企業(yè)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)明確分開的企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)制度和以企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)職能機(jī)構(gòu)分離的企業(yè)經(jīng)營管理制度。一般而言，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)一體化程度較高、市場潛力大、政府引導(dǎo)扶持力度大的地區(qū)，可以考慮合作制，加大“農(nóng)民+合作社+公司”這一產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式的發(fā)展力度，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品的加工和銷售，有利于增加農(nóng)村居民的收入；而在那些比較富裕，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，因?yàn)楣蓶|比較多且資產(chǎn)的數(shù)額比較大，所以比較適合推行公司制，而且能夠完全打破區(qū)域的封閉狀態(tài)，促使人們積極參與市場競爭；在城市化進(jìn)程中，已列入城市建設(shè)規(guī)范范圍之內(nèi)的農(nóng)村可以考慮社區(qū)股份合作制，將集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營和公共管理逐步分離，社區(qū)的社會(huì)管理和公共服務(wù)由股份合作社轉(zhuǎn)向社區(qū)委員會(huì)承擔(dān)。上述案例中的李家莊村選擇了社區(qū)股份合作制這一改革模式的原因有兩點(diǎn)：首先，由于李家莊村臨近濰坊市市中心，而村中的土地在城市化的擴(kuò)張中不斷升值，村集體資產(chǎn)也迅速增加，這實(shí)際上為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展提供了難得的機(jī)遇，可以采用公司制改革中資本結(jié)合的方式來明晰產(chǎn)權(quán)，這樣一來也就可以合理而又充分地利用農(nóng)村閑散資本，發(fā)揮了公司制的優(yōu)點(diǎn)。其次，由于李家莊的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)并不牢固，農(nóng)村居民缺乏市場意識，而且很多經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方案要獲得當(dāng)?shù)卣闹С?，這些因素對完全采取公司制改革模式造成一定的障礙。而此時(shí)可以采取合作制中勞動(dòng)結(jié)合的方式來利用農(nóng)村地區(qū)閑散而沒有組織的勞動(dòng)力，充分發(fā)揮合作制的優(yōu)點(diǎn)。正是出于對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展速度以及三種集體經(jīng)濟(jì)組織改革模式各自特點(diǎn)的把握，李家莊村才最終選擇了社區(qū)股份合作制這一改革模式。這樣一來，李家莊村的選擇既考慮了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和村民的市場意識，又利用了閑散資金，最終提高了村民在市場中參與競爭的能力，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村與大中城市的對接。

二、案例調(diào)查設(shè)計(jì)與績效評價(jià)

為了評價(jià)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革的成效及存在的問題，本文專門對李家莊村的改革進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。調(diào)查采用現(xiàn)場訪談、填寫問卷的形式，得到有效問卷80份。1.受訪者的具體情況就業(yè)”是極為寬泛的概念，其中包括非正規(guī)就業(yè)。具體的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)如表1所示。2.受訪者對村集體經(jīng)濟(jì)組織改革的關(guān)注度被調(diào)查的80人中，多數(shù)村民對本村的集體資產(chǎn)改制持支持態(tài)度并較為關(guān)注，占82%；73%的村民認(rèn)為發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)非常有必要；76%的村民對村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策措施給予肯定；85%的人對本村集體經(jīng)濟(jì)組織改革后集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景抱有比較樂觀的態(tài)度。3.受訪者對村集體經(jīng)濟(jì)組織改革的滿意度本村集體經(jīng)濟(jì)組織改革后，在集體經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督和管理、資產(chǎn)經(jīng)營和資金使用、改制后對社會(huì)保障和福利水平滿意度、目前的家庭生活水平狀況等方面的問卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示大多數(shù)村民較為滿意。4.改革成效李家莊村集體經(jīng)濟(jì)組織改革優(yōu)先選擇了股份合作制，保證了組織建設(shè)的穩(wěn)定，克服了產(chǎn)權(quán)不明晰等弊端，在保障公平、效率的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)增值。（1）最大限度地維護(hù)了農(nóng)民利益。李家莊村實(shí)現(xiàn)了村民共享集體資產(chǎn)以及收益的增值，改革后該村居民持續(xù)增收，形成農(nóng)民真正所有、人人按份享有的良好局面，保證了集體經(jīng)濟(jì)組織成員對集體資產(chǎn)的占有權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)，實(shí)現(xiàn)了集體資產(chǎn)由共同共有到按股共有的轉(zhuǎn)變，既維護(hù)了農(nóng)民的民利和經(jīng)濟(jì)利益，又有利于集體資產(chǎn)的保值增值。（2）強(qiáng)化了集體資產(chǎn)的管理。改革后該村成立了股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)，從而建立了更為科學(xué)、更為規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，避免了集體資產(chǎn)被侵占、挪用、浪費(fèi)，從體制源頭上預(yù)防和杜絕了農(nóng)村干部違法違紀(jì)行為。此外，通過清產(chǎn)核資，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)及債權(quán)、債務(wù)情況一目了然，百姓心底有了數(shù)，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的可持續(xù)發(fā)展。（3）保障了社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。改革明確界定了村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有了穩(wěn)定的生活來源，減少了農(nóng)村閑散人員，初步解決了農(nóng)民生活保障問題。改革從根本上改變了李家莊村由“兩委”班子直接支配人、財(cái)、物的領(lǐng)導(dǎo)方式，理順了農(nóng)村各種關(guān)系，權(quán)衡了各方面的利益，有效地緩解了長期以來因土地征占、資產(chǎn)處置、收益分配等引發(fā)的干群矛盾。（4）轉(zhuǎn)變了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的觀念。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革不僅是一場制度改革，更是一個(gè)不斷解放農(nóng)民思想的過程，該村村民在改革中開闊了視野，解放了思想，轉(zhuǎn)變了觀念，逐步提高了產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的意識和能力，提高了應(yīng)對市場變化的能力，逐漸成為懂市場、會(huì)管理、能經(jīng)營的新型農(nóng)民。

總之，李家莊村集體經(jīng)濟(jì)組織改革是較為成功的，達(dá)到了大多數(shù)村民的期盼和要求。李家莊村的改革實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置，壯大了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村居民收入的增長，在保障農(nóng)民權(quán)益、維護(hù)社會(huì)和諧等方面也發(fā)揮了積極的作用。當(dāng)然，李家莊村集體經(jīng)濟(jì)組織改革同樣也存在著部分股份經(jīng)濟(jì)合作社發(fā)展后勁不足、集體資產(chǎn)保值增值任務(wù)艱巨、缺乏懂經(jīng)濟(jì)、會(huì)經(jīng)營、善理財(cái)?shù)膶ｉT人才等問題，還有待進(jìn)一步深化改革，提高管理水平。

三、結(jié)論與政策建議

篇5

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體建設(shè)用地；土地流轉(zhuǎn)模式；政府主導(dǎo)；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級；就業(yè)轉(zhuǎn)型；宅基地?fù)Q房；三改一化；村改居

中圖分類號：F321.1；F264.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674—8131（2012）04—0001—08

一、引言

我國法律對農(nóng)村集體建設(shè)用地本身的使用用途有著嚴(yán)格的規(guī)定，而同時(shí)農(nóng)村集體建設(shè)用地不可以隨意轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，唯一的途徑就是在國家現(xiàn)行的征地制度下，將農(nóng)民手中的集體土地通過政府征用的形式轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，再按市價(jià)向城市土地市場出售國有土地的長期使用權(quán)（北京大學(xué)國家發(fā)展研究院綜合課題組，2010）。這一政策導(dǎo)致的結(jié)果是，一方面農(nóng)村的集體建設(shè)用地不能得到有效的規(guī)劃和利用，作為擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民也很難通過土地使用權(quán)的資本化獲取收益；而另一方面城市化的加速發(fā)展對建設(shè)用地的巨大需求難以得到滿足。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如廣東省的南海，突破政策法律的束縛的自發(fā)性土地流轉(zhuǎn)行為大量發(fā)生，并形成了一定的規(guī)模。但由于缺乏法律層面的保護(hù)，農(nóng)民的利益很難得到保障。為了對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的行為加以規(guī)范，2004年國務(wù)院下達(dá)了關(guān)于“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的28號文件，也即通常說的“增減掛鉤”政策；2005年國土資源部制定了有關(guān)“增減掛鉤”的工作意見，對地方政府在土地制度改革方面的創(chuàng)新予以肯定。在制度的保證下，全國各地加快了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的數(shù)量和規(guī)模，形成了各具特色的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式，如南海模式、成都模式、嘉興模式、蕪湖模式等。但是，盡管短期內(nèi)農(nóng)民從轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)的交易中獲得一定數(shù)量的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償，然而其勞動(dòng)關(guān)系、勞動(dòng)條件、勞動(dòng)待遇并沒有隨著身份的變換而發(fā)生實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，沒有擺脫中低層勞動(dòng)者的困境。沒有了穩(wěn)定的收入來源，部分農(nóng)村勞動(dòng)者即使獲得了城市居民的身份，仍然難以真正地融入城市，甚至成為城市中的貧民。

林霓裳：政府主導(dǎo)下的土地流轉(zhuǎn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展及就業(yè)的關(guān)聯(lián)機(jī)制各地形式多樣的土地流轉(zhuǎn)背后起到推動(dòng)作用的，一個(gè)是政府的主導(dǎo)行為，另一個(gè)是農(nóng)民的自發(fā)，兩種驅(qū)動(dòng)模式可以說各有利弊。不少學(xué)者也對土地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)模式進(jìn)行了探究，如陳會(huì)廣等（2009）在對廣東、安徽、四川、江蘇等地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的綜合比較后，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)力無外乎政府與市場兩種。張文律（2011）以浙江的嘉興和臨安兩地的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐為例，總結(jié)出“外驅(qū)式”和“內(nèi)驅(qū)式”兩種集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)模式，并指出未來的發(fā)展方向。然而這些研究更多地關(guān)注不同驅(qū)動(dòng)模式的特點(diǎn)或不同驅(qū)動(dòng)模式下的土地流轉(zhuǎn)方式及實(shí)踐的具體方法，很少涉及這些驅(qū)動(dòng)模式下土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制以及在這種機(jī)制下地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民的就業(yè)轉(zhuǎn)型之間的關(guān)系。本文通過對天津地區(qū)的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的考察，試圖找出政府主導(dǎo)的驅(qū)動(dòng)模式下集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型之間的關(guān)聯(lián)機(jī)制，從而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民的穩(wěn)定長久就業(yè)。

二、天津近郊地區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐

天津近郊地區(qū)的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要為政府主導(dǎo)模式。在天津市政府的鼓勵(lì)和支持下，天津近郊部分區(qū)鎮(zhèn)選取一定試點(diǎn)區(qū)域，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況逐步開展了“宅基地?fù)Q房”宅基地?fù)Q房就是在國家現(xiàn)行政策框架內(nèi)，堅(jiān)持承包責(zé)任制不變、可耕種土地不減、尊重農(nóng)民意愿的原則，按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民以宅基地?fù)Q取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。 和“三改一化”為了推進(jìn)天津的城市化進(jìn)程，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，經(jīng)天津市人民政府批準(zhǔn)，在農(nóng)村開展集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革、戶籍制度改革、撤銷村委會(huì)改建居委會(huì)和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的試點(diǎn)工作，簡稱“三改一化”。因?yàn)樯婕巴恋貑栴}，撤銷村委會(huì)改建居委會(huì)就成為“三改一化”的重點(diǎn)和難點(diǎn)。 工程?！叭囊换钡淖罱K目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在農(nóng)村逐步推進(jìn)“村改居”、集體經(jīng)濟(jì)改股份制經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村戶籍改成居民戶口的改革。其中，由于涉及農(nóng)民的宅基地問題，改革的難點(diǎn)是“村改居”，而“村改居”的核心內(nèi)容就是“宅基地?fù)Q房”。

本文調(diào)研的時(shí)間是2011年10月至11月，調(diào)研區(qū)域主要是天津市近郊幾個(gè)比較典型的小城鎮(zhèn)和天津的遠(yuǎn)郊區(qū)薊縣。其中天津近郊的小城鎮(zhèn)有西青區(qū)的張家窩鎮(zhèn)和中北鎮(zhèn)、津南區(qū)的葛沽鎮(zhèn)、東麗區(qū)的華明鎮(zhèn)、北辰區(qū)的雙街鎮(zhèn)。這些小城鎮(zhèn)在天津市政府推進(jìn)“三改一化”過程中均涉及農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的問題。

1.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的地區(qū)特點(diǎn)

（1）臨近城區(qū)、交通便利

本次調(diào)研的幾個(gè)小城鎮(zhèn)均位于天津近郊，與城市接鄰，交通便利。例如：西青區(qū)的中北鎮(zhèn)臨近天津外環(huán)，個(gè)別的村如侯臺村甚至位于繁華的地段；張家窩鎮(zhèn)緊鄰津靜公路，新建的天津南站就位于其中；東麗區(qū)的華明鎮(zhèn)位于天津市區(qū)的正東，西接外環(huán)，北接京津唐高速公路，是天津市“宅基地?fù)Q房”和“三改一化”的首批試點(diǎn)；津南的區(qū)葛沽鎮(zhèn)是歷史上華北“古鎮(zhèn)”之一，位于天津東南，北靠海河，與濱海新區(qū)接壤；北辰區(qū)的雙街鎮(zhèn)位于天津市的東北，臨近京福公路，南接北倉鎮(zhèn)。

（2）在土地流轉(zhuǎn)之前當(dāng)?shù)厝萎a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中第一產(chǎn)業(yè)相對薄弱，農(nóng)業(yè)收入不是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民家庭的主要收入來源

由于地理、地質(zhì)或其他某些因素，這些地方的農(nóng)業(yè)相對薄弱，甚至有的地區(qū)的農(nóng)業(yè)已經(jīng)消失，零星的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多為家庭的副業(yè)，其產(chǎn)品主要用來滿足自家的生活需要。如津南區(qū)的葛沽鎮(zhèn)，歷史上曾是著名的水鄉(xiāng)，聞名全國的“小站稻”就起源于葛沽鎮(zhèn)，但后來由于海河建閘，海水倒灌，昔日水鄉(xiāng)成為鹽堿地，無法進(jìn)行農(nóng)業(yè)耕種，土地長期荒廢，新一代的青壯年農(nóng)村勞動(dòng)者已經(jīng)完全不懂農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相關(guān)技能。在“三改一化”項(xiàng)目之前，葛沽鎮(zhèn)的三次產(chǎn)業(yè)中第一產(chǎn)業(yè)僅占約1%。在西青區(qū)的張家窩鎮(zhèn)，未進(jìn)行“三改一化”項(xiàng)目之前，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力也非常有限，主要原因是每年每畝地1 000元的收益難以維持生計(jì)，農(nóng)村家庭收入主要依靠青壯年打工，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的僅為留守在家的老人，種植的多為滿足自家需求的果蔬等作物，大田作物數(shù)量非常有限。“三改一化”之前，北辰區(qū)的雙街鎮(zhèn)第一產(chǎn)業(yè)比重僅有5%，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)分別是65%和30%。調(diào)研的其它近郊區(qū)鎮(zhèn)的情況也基本類似。

（3）在土地流轉(zhuǎn)之前當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中第二產(chǎn)業(yè)占絕對比重

本次調(diào)研區(qū)域絕大多數(shù)在城區(qū)周邊，城市化不可避免地對這些區(qū)域的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。作為全國四個(gè)直轄市之一，天津的總體城市化率伴隨著第二產(chǎn)業(yè)的壯大逐步升高，接近80%①，但是不同區(qū)縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的分布是不均衡的。越靠近中心城區(qū)，第三產(chǎn)業(yè)的比重越高，城區(qū)原有的加工制造類行業(yè)則由于污染、土地成本過高等原因向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，新增第二產(chǎn)業(yè)也紛紛入駐位于城區(qū)周邊的工業(yè)園區(qū)。城市化的結(jié)果使得中心城區(qū)的第二產(chǎn)業(yè)向城市近郊區(qū)推進(jìn)、近郊區(qū)的第一產(chǎn)業(yè)向遠(yuǎn)郊區(qū)推進(jìn)，三次產(chǎn)業(yè)呈階梯狀分布于遠(yuǎn)郊區(qū)、近郊區(qū)和中心城區(qū)。本次調(diào)研的張家窩鎮(zhèn)、雙街鎮(zhèn)、葛沽鎮(zhèn)等地第二產(chǎn)業(yè)非常發(fā)達(dá)，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)之前，已形成有一定規(guī)模的工業(yè)區(qū)。

（4）當(dāng)?shù)卮迕駥τ谕恋亓鬓D(zhuǎn)的態(tài)度比較積極

本次調(diào)研的天津近郊區(qū)域基本上都是遵循著政府牽頭組織、農(nóng)民同意的原則對所屬各村分情況、分批次逐步進(jìn)行“三改一化”的。例如在張家窩鎮(zhèn)的“村改居”項(xiàng)目需取得全村95%以上村民的書面同意方可開展，并且書面同意的材料需存檔。在東麗區(qū)的華明鎮(zhèn)，只有當(dāng)一個(gè)村90%以上的村民同意并提交書面申請之后，村委才會(huì)和鎮(zhèn)政府簽訂“宅基地?fù)Q房”的合同。可見大多數(shù)村民對于土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度是積極的。

2.具體做法

天津近郊的幾個(gè)區(qū)鎮(zhèn)在進(jìn)行“村改居”和“集體經(jīng)濟(jì)改股份制”時(shí)均涉及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的問題，雖然各個(gè)區(qū)鎮(zhèn)的具體做法略微有所不同，但總體思路是一致的（見圖1）：

① 根據(jù)2010年第6次全國人口普查數(shù)據(jù)，天津的城市化率達(dá)到79.5%。 首先由區(qū)政府牽頭，根據(jù)未來規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)選取具體鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為“三改一化”的重點(diǎn)。然后鎮(zhèn)政府根據(jù)本鎮(zhèn)的具體情況，綜合考慮多方面因素，聽取多方面意見后制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和具體政策。第三，村委會(huì)將鎮(zhèn)政府的政策內(nèi)容對村民進(jìn)行宣傳，讓村民深入領(lǐng)會(huì)政策的含義以及這一政策有可能給村民帶來的收益和損失。第四，以整村通常為全村占一定比例的村民提出申請才認(rèn)為有效，不同鎮(zhèn)的具體標(biāo)準(zhǔn)有所差別。 為單位向鎮(zhèn)政府提交書面申請，經(jīng)鎮(zhèn)政府確認(rèn)后，開始正式的以整村為單位的“村改居”和“集體經(jīng)濟(jì)改股份制”等“三改一化”工程，對集體建設(shè)用地進(jìn)行整合和規(guī)劃。第五，鎮(zhèn)政府將全鎮(zhèn)所屬村的集體建設(shè)用地進(jìn)行整合，按照工業(yè)用地、還遷居住用地及商業(yè)用地等目的進(jìn)行規(guī)劃，其中用于工業(yè)和商業(yè)目的的農(nóng)村集體建設(shè)用地就轉(zhuǎn)變成為城市建設(shè)用地。第六，將部分城市建設(shè)用地通過招拍掛的形式轉(zhuǎn)讓土地的長期使用權(quán)，開發(fā)商在取得該土地的長期使用權(quán)后按照鎮(zhèn)政府的規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行開發(fā)，建成商品房、商業(yè)區(qū)和工業(yè)園區(qū)并非所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都將全部城市建設(shè)用地通過招拍掛進(jìn)行開發(fā)，有的則是將其中一部分土地通過融資自行建設(shè)開發(fā)成各類商業(yè)區(qū)或工業(yè)區(qū)等，從而獲得長久收益，其余的通過招拍掛的形式出售土地長期使用權(quán)。第七，將用于還遷的居住用地交由建設(shè)單位進(jìn)行農(nóng)民還遷房的修建，建成后按照一定標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)民進(jìn)行還遷。最后，由鎮(zhèn)政府對失地農(nóng)民進(jìn)行相應(yīng)的資金方面的補(bǔ)償。

在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，各區(qū)鎮(zhèn)都要做到土地的占補(bǔ)平衡和資金平衡。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中為了做到統(tǒng)一規(guī)劃，不可避免地會(huì)占用農(nóng)村集體建設(shè)土地甚至農(nóng)用地，為了確保耕地和農(nóng)用地面積不減少，占用的耕地和農(nóng)用地必須得到補(bǔ)償，這就是“占補(bǔ)平衡”的原則。整合的集體建設(shè)用地，除了劃撥出一定面積的還遷房以保證農(nóng)民的居住，其余的土地就可以轉(zhuǎn)變成城市建設(shè)用地，以滿足城市化發(fā)展的土地需求。資金平衡主要是指鎮(zhèn)政府在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)過程中資金的收支平衡，其中支出主要為村民的補(bǔ)償款、還遷房的建設(shè)資金以及失地后農(nóng)民的養(yǎng)老、社保資金等，而收入主要有區(qū)政府給予的財(cái)政補(bǔ)貼、出讓土地使用權(quán)獲得的土地出讓金以及將土地抵押給銀行獲得的資金等。

三、天津近郊地區(qū)土地流轉(zhuǎn)后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)狀況

天津近郊的小城鎮(zhèn)建設(shè)均是在鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一進(jìn)行的，綜合考慮了當(dāng)土地地流轉(zhuǎn)前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及流轉(zhuǎn)后的遠(yuǎn)景規(guī)劃，即將分散的土地集中歸鎮(zhèn)政府統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃，劃分出幾塊功能區(qū)，如住宅區(qū)或還遷區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)等。在耕地面積不減少的前提下，促使三次產(chǎn)業(yè)平衡健康發(fā)展，從而為失地農(nóng)民提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和生活保障，同時(shí)也改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的居住生活環(huán)境，提高了生活品質(zhì)。

1.土地流轉(zhuǎn)后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r

土地流轉(zhuǎn)后各地的三次產(chǎn)業(yè)得到了相應(yīng)的發(fā)展，并提供了不同程度的就業(yè)機(jī)會(huì)：

第一產(chǎn)業(yè)得到了有效恢復(fù)，并向著科學(xué)化和集約化的方向發(fā)展。在土地“占補(bǔ)平衡”的原則下，農(nóng)業(yè)用地的面積不變，同時(shí)耕地和農(nóng)用地由原先的分散狀態(tài)變成了流轉(zhuǎn)后的成片規(guī)模狀態(tài)，這更有利于提高機(jī)械化和集約經(jīng)營水平。例如，葛沽鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的“都市休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展帶”占地約500畝，通過招商引資建設(shè)各色溫室大棚和智能化大棚，大棚里種植各種特色農(nóng)產(chǎn)品和種苗，使得原先因?yàn)辂}堿地而萎縮的農(nóng)業(yè)得到了充分的恢復(fù)和提升；張家窩鎮(zhèn)集中后的農(nóng)用地用來種植適合土壤的玉米、小麥等作物以及天津特產(chǎn)沙窩蘿卜等特色農(nóng)作物；雙街鎮(zhèn)規(guī)劃建成的農(nóng)業(yè)園區(qū)結(jié)束了一家一戶盲目耕種而受益甚微的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式，種什么、怎么種由鎮(zhèn)政府根據(jù)市場和當(dāng)?shù)赝寥捞攸c(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，然后按訂單進(jìn)行生產(chǎn)和耕種。農(nóng)民進(jìn)入農(nóng)業(yè)園區(qū)成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人，從自負(fù)盈虧的家庭式分散耕作轉(zhuǎn)變成政府指導(dǎo)下的現(xiàn)代化規(guī)模生產(chǎn)，盡管依然從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，但是其生產(chǎn)方式和生活方式都發(fā)生了本質(zhì)的變化。

① 并非所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都將全部城市建設(shè)用地通過招拍掛進(jìn)行開發(fā)，有的則是將其中一部分土地通過融資自行建設(shè)開發(fā)成各類商業(yè)區(qū)或工業(yè)區(qū)等，從而獲得長久收益，其余的通過招拍掛的形式出售土地長期使用權(quán)。 ——！> 第二產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)規(guī)模和生產(chǎn)方式都上了一個(gè)新的臺階。調(diào)研的各區(qū)鎮(zhèn)在土地流轉(zhuǎn)前的第二產(chǎn)業(yè)主要為分散于各村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多數(shù)仍延續(xù)著傳統(tǒng)落后的生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)營管理方式，無論是生產(chǎn)規(guī)模還是生產(chǎn)技術(shù)水平都很難得到有效的提升。土地流轉(zhuǎn)后，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行了股份制改革，有的入駐新的工業(yè)園區(qū)擴(kuò)大了生產(chǎn)規(guī)模，有的被注入更多的資金和技術(shù)支持，獲得了更大的發(fā)展空間。除了原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)外，調(diào)研的各區(qū)鎮(zhèn)都規(guī)劃了用于發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)的工業(yè)園區(qū)，由于這些工業(yè)園區(qū)交通便利、配套成熟，加之當(dāng)?shù)卣拇罅χС郑簧倨髽I(yè)紛紛入駐。例如津南的葛沽鎮(zhèn)，目前園區(qū)內(nèi)已有種類繁多的大小企業(yè)約270家，有機(jī)械制造類企業(yè)如立林機(jī)械、甘泉，有現(xiàn)代冶金類企業(yè)如萊鋼，另外還有服裝餐飲類、汽車類等企業(yè)。其他的如西青區(qū)張家窩鎮(zhèn)和東麗區(qū)華明鎮(zhèn)，工業(yè)園區(qū)也已經(jīng)非常成熟。這些工業(yè)企業(yè)為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。在調(diào)研過程中絕大多數(shù)區(qū)鎮(zhèn)在土地流轉(zhuǎn)后建立的工業(yè)園區(qū)提供的就業(yè)崗位可以完全滿足失地農(nóng)民的就業(yè)要求，甚至有大量多余的就業(yè)崗位需要外來務(wù)工人員來填補(bǔ)。例如中北鎮(zhèn)的勞動(dòng)保障服務(wù)中心5年內(nèi)提供了5萬多個(gè)就業(yè)崗位，而全鎮(zhèn)的勞動(dòng)人口不足2萬人。因此從數(shù)量上看，單純的就業(yè)是不成問題的。另外，中北鎮(zhèn)的村官招聘主要面向本村戶籍的大學(xué)生，從另一方面解決了本村的就業(yè)問題。

第三產(chǎn)業(yè)則經(jīng)歷了一個(gè)從無到有并不斷發(fā)展壯大的過程。土地流轉(zhuǎn)前大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)幾乎是空白。通常第三產(chǎn)業(yè)是在第二產(chǎn)業(yè)壯大成熟的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，而這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的第二產(chǎn)業(yè)在流轉(zhuǎn)前尚不具規(guī)模，村民生產(chǎn)生活方式是第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)相結(jié)合：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作或外出打工維持家庭主要生活開支，同時(shí)在自留地種植小面積果蔬以滿足家庭需要，因此第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不具備經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和必要條件。而土地流轉(zhuǎn)之后，村民的生產(chǎn)生活方式均發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變：從村居搬至高樓使得他們完全脫離了自給自足的生活狀態(tài)，城鎮(zhèn)的生活方式使得村民對各類形式的服務(wù)需求越來越大。各區(qū)鎮(zhèn)在對流轉(zhuǎn)后的土地規(guī)劃時(shí)都劃分了相應(yīng)的商業(yè)區(qū)，大部分商業(yè)區(qū)都建設(shè)在還遷樓和居民區(qū)附近，一方面為村民和新城鎮(zhèn)居民提供生活便利，另一方面也為失地后的村民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。不少村民在獲得了還遷房和補(bǔ)償金后，用補(bǔ)償金租住商業(yè)鋪面進(jìn)行各類商業(yè)經(jīng)營，不僅脫離了繁重的體力勞動(dòng)而且有穩(wěn)定的收入來源。也有的區(qū)鎮(zhèn)如津南區(qū)的葛沽鎮(zhèn)，除了在居民區(qū)附近規(guī)劃商業(yè)街和酒店外，還單獨(dú)規(guī)劃建設(shè)了大型汽車城，以汽車銷售和售后服務(wù)為主，并成為津南地區(qū)的一大特色和亮點(diǎn)。未來隨著第二產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；⒉粩喑墒欤@些區(qū)域的第三產(chǎn)業(yè)的比重也將日益提高，并為當(dāng)?shù)靥峁┫鄳?yīng)的就業(yè)機(jī)會(huì)。

2.實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè)的配套措施

為了實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的穩(wěn)定就業(yè)，僅僅依靠發(fā)展三次產(chǎn)業(yè)提供足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，“三改一化”的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，讓失地農(nóng)民徹底實(shí)現(xiàn)身份上的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變不是將農(nóng)民的生活環(huán)境從村居改成樓房、提供一定的就業(yè)機(jī)會(huì)就能夠?qū)崿F(xiàn)的，如果政府不能完善相應(yīng)的配套措施和社會(huì)保障體系，失去土地又缺乏一定知識技能的農(nóng)民只能從事低技能生產(chǎn)勞動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式亟須轉(zhuǎn)變的當(dāng)今社會(huì)，這類低技術(shù)附加值、高污染、嚴(yán)重依賴低人力成本來維持經(jīng)營的行業(yè)很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和瞬息萬變的市場環(huán)境，失地農(nóng)民從事相關(guān)的勞動(dòng)不僅無法擺脫低收入、高強(qiáng)度體力勞動(dòng)的困境，而且隨時(shí)面臨著失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。沒有穩(wěn)定的收入和相對體面的工作方式，失地農(nóng)民徹底實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變就成了一句空話。天津地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，與自發(fā)性土地流轉(zhuǎn)最大的區(qū)別是，政府可以采取相關(guān)措施盡可能幫助失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，完成從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。相關(guān)的配套措施主要有：

（1）戶籍制度改革

戶籍制度改革是讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變的主要標(biāo)志，但是在本次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)村民并沒有預(yù)想中的那樣期待獲得城鎮(zhèn)戶籍，原因是村民最關(guān)心的是能否獲得和城鎮(zhèn)居民相同的福利待遇而不是城鎮(zhèn)戶籍本身，另外村民擔(dān)心獲得城鎮(zhèn)居民的身份以后會(huì)失去原本屬于村民的福利。因此不少區(qū)鎮(zhèn)的戶籍制度改革是與城市化改革同步進(jìn)行的，即村民想要分享村集體經(jīng)濟(jì)的收益，或者希望享有與城鎮(zhèn)居民同樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)，就必須將農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)成非農(nóng)戶口。

（2）社會(huì)保障

為失地農(nóng)民提供與城鎮(zhèn)居民同樣標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保險(xiǎn)是讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變的重要保障，政府強(qiáng)制各區(qū)鎮(zhèn)為失地后的農(nóng)民交納了養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。例如葛沽鎮(zhèn)政府統(tǒng)一給村民繳納城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，費(fèi)用大約為一個(gè)人6萬～7萬元，這筆錢由鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)。按這一標(biāo)準(zhǔn)凡年滿60歲以上的老人轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口后每人每月可領(lǐng)取1 000多元錢，不少年紀(jì)較大的老人積極性非常高。西青區(qū)的中北鎮(zhèn)統(tǒng)一為30～60周歲的村民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)間從2005年開始；醫(yī)療保險(xiǎn)為市民保險(xiǎn)（目前天津市內(nèi)醫(yī)療保險(xiǎn)并軌，不再有農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)和城市醫(yī)療保險(xiǎn)之分）。其他區(qū)鎮(zhèn)情況也基本類似。

（3）其他收益

土地流轉(zhuǎn)前的農(nóng)民幾乎沒有財(cái)產(chǎn)性收入等其他收益，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益微薄。以張家窩鎮(zhèn)為例，每畝地每年可以獲得的收益僅為1 000元左右，維持生活成本的主要是打工所獲得的工資性收入。土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民，除了工資性收入以外還可以獲得其他相關(guān)收益，主要有3部分：

一是還遷房屋的租金。在調(diào)研的各區(qū)鎮(zhèn)，盡管還遷的標(biāo)準(zhǔn)不一，但平均每戶可達(dá)1套以上，多的可達(dá)2～3套，不僅可以滿足自身居住和改善方面的需求，還有多余的房屋可供出租。以張家窩鎮(zhèn)為例，其工業(yè)園每年吸引了大量的外來務(wù)工人員，當(dāng)?shù)氐淖夥啃枨笙喈?dāng)旺盛，農(nóng)民每戶僅房屋出租一項(xiàng)收入就非常可觀。

二是占地補(bǔ)償。例如，張家窩鎮(zhèn)的張家窩村，每畝地每年按600元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助，平均每戶人家每年可以分得約4 000元的補(bǔ)助；在中北鎮(zhèn)，18～60周歲的村民每人每月可獲得300元的就業(yè)補(bǔ)貼。

三是集體經(jīng)濟(jì)分紅。本次調(diào)研的天津近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在村集體經(jīng)濟(jì)組織，有的集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展相當(dāng)成熟。集體經(jīng)濟(jì)土地流轉(zhuǎn)之后，大部分的村集體經(jīng)濟(jì)組織從形式上改為股份制，這種組織形式一方面保留了集體經(jīng)濟(jì)的長期收益，另一方面也解決了將集體資產(chǎn)量化到個(gè)人的問題。另外有些村鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)后，在臨近市區(qū)的較好地段修建商業(yè)區(qū)和商業(yè)性住宅區(qū)，每年獲得大量租金收益。例如，西青區(qū)的中北鎮(zhèn)的侯臺村村民每年都能獲得固定的分紅和股息。東麗區(qū)華明鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常成熟，其做法是將村民的年齡、勞動(dòng)貢獻(xiàn)、戶籍等因素綜合加以考慮，制定一個(gè)相對公平合理的分配方案，即每個(gè)村民所享有的股份=基本股+勞齡股+居齡股基本股是指不考慮年齡、工齡等因素，只要具有本村的戶籍，都可以享有的股份，基本股占全部股份的10%；勞齡股是指在村集體經(jīng)濟(jì)中付出過一定勞動(dòng)的人員所享有的股份，勞齡股占全部股份的60%；居齡股是指根據(jù)在本村居住時(shí)間的長短所享有的股份，居齡股占全部股份的30%。 。其他各區(qū)鎮(zhèn)對集體經(jīng)濟(jì)的分紅標(biāo)準(zhǔn)各不相同，但總體差距不大。

從各區(qū)鎮(zhèn)的調(diào)研情況來看，土地法流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的相關(guān)收入遠(yuǎn)大于流轉(zhuǎn)前農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入。

四、政府主導(dǎo)模式下農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)的關(guān)聯(lián)機(jī)制

1.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演化的關(guān)聯(lián)機(jī)制

天津近郊地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)是政府主導(dǎo)的模式，但是政府只是起到了一個(gè)推動(dòng)的作用，其根本原因還是由于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平而引起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級變化，隨著各產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平的不斷提高，傳統(tǒng)的土地模式必然成為制約當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向更高水平升級的瓶頸，因此迫切需要將農(nóng)村的集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變成具有更多使用用途的國有土地，從而為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級提供更大空間。因此無論是自發(fā)性土地流轉(zhuǎn)還是政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)，其流轉(zhuǎn)的前提和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是一致的，只是在流轉(zhuǎn)后的土地使用方面，政府主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)模式比自發(fā)的流轉(zhuǎn)模式更有利于整個(gè)地區(qū)的長遠(yuǎn)規(guī)劃和整體布局。

一個(gè)地區(qū)的城市化可以從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化反映出來。隨著城市化程度的提高，第一產(chǎn)業(yè)比重逐步下降，第二產(chǎn)業(yè)比重逐步升高；當(dāng)城市化達(dá)到一定程度后，第二產(chǎn)業(yè)比重逐步下降，第三產(chǎn)業(yè)比重逐步升高；從產(chǎn)業(yè)的地理分布來看，三次產(chǎn)業(yè)呈階梯狀分布于遠(yuǎn)郊區(qū)、近郊區(qū)和中心城區(qū)。如圖2所示，我們所調(diào)研的天津近郊地區(qū)正處于從鄉(xiāng)村向城市演進(jìn)的過程中，第一產(chǎn)業(yè)在耕種條件逐步惡化、農(nóng)產(chǎn)品收益率低、家庭式農(nóng)耕生產(chǎn)抗風(fēng)險(xiǎn)能力差等因素的影響下越來越萎縮，出現(xiàn)大量拋荒棄耕的現(xiàn)象。與此相對應(yīng)的是第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢明顯，農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等集體經(jīng)濟(jì)組織從零星分布狀態(tài)逐步轉(zhuǎn)向聚集分布狀態(tài)。然而第二產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中受到土地的制約，加上技術(shù)、資金、管理落后，無法形成一定的規(guī)模效應(yīng)，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展遭遇瓶頸。同時(shí)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民并沒有完全脫離家庭式的農(nóng)耕模式，對商品經(jīng)濟(jì)的依賴程度不高，第三產(chǎn)業(yè)缺乏發(fā)展的空間，幾乎是空白。為了促使三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級演化，首先要使第二產(chǎn)業(yè)形成技術(shù)、資金、管理全方位的規(guī)?；l(fā)展?fàn)顟B(tài)，這就需要建設(shè)成熟的工業(yè)園區(qū)以使第二產(chǎn)業(yè)形成一定的聚集分布。但是傳統(tǒng)的土地模式限制了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要把分散的農(nóng)村集體建設(shè)土地整合在一起，轉(zhuǎn)化成具有工業(yè)、商業(yè)、住宅等用途的國有建設(shè)用地，因此農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)必然產(chǎn)生。

政府在土地流轉(zhuǎn)過程中承擔(dān)了重要的角色，一方面通過政策、法律、稅收、補(bǔ)貼等手段保障了農(nóng)村集體建設(shè)用地的順利流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的利益；另一方面，對流轉(zhuǎn)地的未來發(fā)展建設(shè)進(jìn)行了遠(yuǎn)景規(guī)劃：流轉(zhuǎn)后的地區(qū)在保持耕地面積不變的情況下根據(jù)地方土壤特點(diǎn)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，使第一產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)得到了恢復(fù)，并向著現(xiàn)代化集約農(nóng)業(yè)方向發(fā)展；大規(guī)模工業(yè)園區(qū)和相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)促進(jìn)了第二產(chǎn)業(yè)向更高技術(shù)水平和更大規(guī)模發(fā)展；隨著農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變和生產(chǎn)方式的變革，當(dāng)?shù)氐牡谌a(chǎn)業(yè)也開始從無到有并不斷壯大。

總之，土地流轉(zhuǎn)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級形成了一定的關(guān)聯(lián)機(jī)制：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級演化在遭遇土地問題的瓶頸制約后，政府推動(dòng)了農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，而流轉(zhuǎn)后的土地集約為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級提供了基礎(chǔ)和廣闊的發(fā)展空間。

2.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與就業(yè)的關(guān)聯(lián)機(jī)制

就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化反映出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演變緣于三次產(chǎn)業(yè)間收益率的差異，本次調(diào)研地區(qū)的情況就印證了這點(diǎn)。第一產(chǎn)業(yè)收益率明顯低于第二產(chǎn)業(yè)，微薄的土地收益無法支撐家庭的消費(fèi)支出，絕大多數(shù)本應(yīng)該從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)者拋荒棄耕，或外出務(wù)工或就近轉(zhuǎn)移入第二產(chǎn)業(yè)，從事與農(nóng)業(yè)無關(guān)的勞動(dòng)。但農(nóng)民的身份并沒有改變，加之二元經(jīng)濟(jì)體制的桎梏并未完全打破，此時(shí)的農(nóng)村勞動(dòng)者處于一個(gè)尷尬的境地：一方面早已脫離農(nóng)業(yè)勞動(dòng)、脫離土地，并長期從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，成為事實(shí)上的第二、第三產(chǎn)業(yè)工人；另一方面其農(nóng)民的身份使得他們無法享有與城鎮(zhèn)居民同等的相關(guān)待遇，無法分享城市化成果。這一狀況亟須得到根本性的制度變革。如果僅僅提供就業(yè)機(jī)會(huì)而沒有相應(yīng)的配套措施，那么即使給予其市民的身份，也無法使失地農(nóng)民享有體面的工作和生活方式，只能長期徘徊在社會(huì)的底層，這是土地流轉(zhuǎn)過程中必須要解決的問題。政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)比自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)在解決這一問題上更具備優(yōu)勢。

從圖3可以看出，首先，在政府主導(dǎo)下的土地流轉(zhuǎn)使得分散的集體建設(shè)用地整合在一起并改變其使用用途，農(nóng)民改變了原有的居住模式和鄰里相處模式，這種生活方式的轉(zhuǎn)變使得農(nóng)民不再具備小范圍耕種的條件，徹底脫離了家庭式自給的生活模式從而依賴于商品經(jīng)濟(jì)；同時(shí)農(nóng)民又獲得了相應(yīng)的失地補(bǔ)償款，使失地農(nóng)民具備從事家庭式商業(yè)經(jīng)營的可能，在繁榮當(dāng)?shù)厣唐方?jīng)濟(jì)的同時(shí)又為自己帶來穩(wěn)定的收入，這種體面的生活方式為失地農(nóng)民的就業(yè)轉(zhuǎn)型提供了基礎(chǔ)。其次，土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民徹底失去了家庭承包式耕種的可能，雖然仍可選擇留在土地上從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，但已經(jīng)不再是經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)的傳統(tǒng)勞動(dòng)，而是具有一定契約形式的有償勞動(dòng)，其經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)由經(jīng)營農(nóng)業(yè)或工業(yè)的經(jīng)營者承擔(dān)。具備一定實(shí)力的經(jīng)營者有條件擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，引入更新的生產(chǎn)技術(shù)和更有效的經(jīng)營管理模式，并創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)生產(chǎn)都上了一個(gè)新的臺階；低技能高勞動(dòng)強(qiáng)度的工作將逐步被淘汰，失地農(nóng)民在獲得更多就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí)也提高了勞動(dòng)的層次，這種勞動(dòng)模式的轉(zhuǎn)變?yōu)槭У剞r(nóng)民體面生活和就業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件。最后，戶籍制度改革最終改變了農(nóng)民的身份，并為其提供與城鎮(zhèn)居民相同的社保體系，同時(shí)還保留了其村民待遇，如集體經(jīng)濟(jì)的分紅等，為失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)型提供了根本保障。至此，通過政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)徹底改變了農(nóng)民的身份、傳統(tǒng)的生活方式和勞動(dòng)方式，加速了農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化，促使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)型。

五、結(jié)論

政府主導(dǎo)下的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)并不是將分散的集體土地進(jìn)行集中的單純行為，而是包含了地區(qū)建設(shè)規(guī)劃、村集體經(jīng)濟(jì)改革、戶籍制度改革等相關(guān)內(nèi)容在內(nèi)的一系列行為，土地流轉(zhuǎn)的最終結(jié)果是在促進(jìn)城市化進(jìn)程的同時(shí)加速了地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演化升級與失地農(nóng)民的就業(yè)轉(zhuǎn)型。盡管土地流轉(zhuǎn)行為是在政府主導(dǎo)下發(fā)生的，但是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)升級的先期變化是土地流轉(zhuǎn)的先決條件；而經(jīng)過集體土地流轉(zhuǎn)這一具有實(shí)質(zhì)意義的變革后，無論是地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還是農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)都提高到了一個(gè)新的層次。因此，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)是地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型的需要，而農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)本身又促進(jìn)了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演化升級，并通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級變化帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)結(jié)構(gòu)升級，特別是在政府相關(guān)配套措施的支持下，失地農(nóng)民從生活環(huán)境、勞動(dòng)條件到身份和社會(huì)保障都有一個(gè)質(zhì)的飛躍，帶動(dòng)了農(nóng)民的就業(yè)轉(zhuǎn)型。相比而言，政府主導(dǎo)模式的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)在帶動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型等方面，比農(nóng)民自發(fā)模式的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)更具優(yōu)勢。

參考文獻(xiàn)：

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院綜合課題組.2010.還權(quán)賦能：奠定長期發(fā)展的可靠基礎(chǔ)——成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革實(shí)踐的調(diào)查研究[M].北京：北京大學(xué)出版社：5.

篇6

    經(jīng)濟(jì)條件差點(diǎn)的跳蹬鎮(zhèn)是一次性給付的，而擁有“明星鄉(xiāng)鎮(zhèn)”稱號的八橋鎮(zhèn)和建勝鎮(zhèn)將按月支付村干部們每月100元至250元不等的“退休金”。

    此外，在村鎮(zhèn)自行發(fā)放“退休金”的基礎(chǔ)上，大渡口區(qū)委組織部正在醞釀出臺全區(qū)統(tǒng)一的、對離任村干部的補(bǔ)貼政策。但大渡口區(qū)委組織部卻稱，這種辦法多少有些無奈，其實(shí)村干部們呼聲最高的是給他們辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，本來資金問題都已經(jīng)解決了，卻無法突破政策的瓶頸，其中最關(guān)鍵的一條就是村干部的“農(nóng)民”身份。

    村干部有后顧之憂

    從1990年開始，大渡口區(qū)就有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始為村干部搞一些補(bǔ)貼、津貼，但都是根據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)狀況自發(fā)開展的。

    大渡口區(qū)委組織部副部長張毅告訴記者，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)村干部出現(xiàn)后繼乏人的局面，尤其是經(jīng)濟(jì)條件不好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大家都不愿意干，就是后來選的村干部也不能說都是“能人”。上一屆甚至還出現(xiàn)了好幾個(gè)60多歲的村干部。究其原因，很多人認(rèn)為村干部一般只能干幾年，但自己的經(jīng)營卻很可能因此荒廢，離任之后沒有任何保障。

    張毅說，這一屆通過提高村干部在任和離任后的待遇等措施，在選拔村干部時(shí)感覺沒有上一屆困難，在有的地方甚至競爭還很激烈。這次換屆結(jié)束后，村黨務(wù)工作者的平均年齡從上一屆的44.4歲下降到41.9歲，平均下降了2.5歲。

    據(jù)介紹，大渡口區(qū)目前正在醞釀出臺的給離任村干部的補(bǔ)貼將根據(jù)工作年限發(fā)放，比如3年為一屆，擔(dān)任一屆給一定補(bǔ)貼，工作時(shí)間越長，補(bǔ)貼的比例也就越高。但考慮到各個(gè)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不一樣，可能會(huì)有些差別。并且這個(gè)區(qū)里面統(tǒng)一的政策和各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己的政策并不沖突。

    這筆錢由誰來支付？張毅介紹，因?yàn)閰^(qū)、鎮(zhèn)是兩級財(cái)政，所以將會(huì)調(diào)整兩級財(cái)政的分配比例，名義上還是由鎮(zhèn)里支付這筆錢，實(shí)際由區(qū)財(cái)政將這筆錢劃給鎮(zhèn)財(cái)政。

    張毅說，我們主張干兩屆才能拿到“退休金”。村干部不能干了一屆就能領(lǐng)錢，我們鼓勵(lì)他們干好。如果村干部干得不好，下一屆老百姓不會(huì)再選他，他也就領(lǐng)不到“退休金”。區(qū)里還在努力促進(jìn)村干部“年輕化”，明確規(guī)定60歲以上不再擔(dān)任村干部職務(wù)，因?yàn)槿绻麖?0多歲開始當(dāng)村干部，他很有可能就干不了第二屆。

    “其實(shí)對很多擔(dān)任村干部的人來說，政府發(fā)的這點(diǎn)錢雖微不足道，但卻是一種認(rèn)同，一種榮譽(yù)?！贝蠖煽趨^(qū)委組織部組織二科杜科長說。

    八橋鎮(zhèn)五一村以前有位女書記，叫吳碧德，非常能干。盡管村集體的家當(dāng)還算殷實(shí)，但吳碧德在任時(shí)卻沒有像其他很多經(jīng)濟(jì)條件比較好的村子那樣買車或者出國旅游。今年，50多歲的吳碧德因?yàn)槟挲g大了不再擔(dān)任書記職務(wù)，離任時(shí)村集體經(jīng)濟(jì)還有70多萬元的存款。如今吳碧德每月可以領(lǐng)到200多元的“退休金”，這和她在任時(shí)每年兩三萬元的分紅根本沒法比，但吳碧德卻感到非常欣慰，她認(rèn)為這是“組織上和老百姓對她所做事情的一種肯定”。

    杜科長說，今年跳蹬鎮(zhèn)效仿八橋鎮(zhèn)的做法給離任村干部發(fā)放“退休金”后，有些村子村干部選舉時(shí)，競爭非常激烈。有一戶搞運(yùn)輸?shù)娜思遥吭掠辛咔г氖杖?，但一家之主寧肯不搞運(yùn)輸，也要回來參加競選。他認(rèn)為能拿到政府發(fā)的這百八十元錢是一種榮譽(yù)。

    辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨政策瓶頸

    “其實(shí)我們的第一個(gè)方案是想為村干部辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，現(xiàn)在的辦法多少有些無奈?！睆堃阏f。辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)也是很多村干部都有的強(qiáng)烈愿望。

    目前，大渡口區(qū)已經(jīng)為社區(qū)黨務(wù)工作者和居委會(huì)干部辦理了養(yǎng)老保險(xiǎn)，并專門針對如何為村干部辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)做了一個(gè)詳盡的方案。在做方案的時(shí)候發(fā)現(xiàn)，為村干部們辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的主要問題有3個(gè)：戶口、年齡和資金。

    杜科長說，方案一旦實(shí)施，每3年都會(huì)有一批村干部離任，所需的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用將會(huì)像滾雪球一樣越滾越大。但即便如此，這筆費(fèi)用，他們是有能力解決的，而且還做了詳細(xì)的測算，并寫出了報(bào)告。連財(cái)政局和社保局的有關(guān)人士看了，都認(rèn)為作為非專業(yè)人士能寫出這樣的報(bào)告已屬不易了。

    但是最終這個(gè)方案卻擱淺了。因?yàn)閼艨诤湍挲g是兩個(gè)無法逾越的障礙?！拔覀冏稍兞松绫＞郑桓嬷?5歲以下才能辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，而且必須是城鎮(zhèn)戶口。村干部年齡在45歲以下的還不是很多”。

    “我們?yōu)榇诉€向市委組織部反映過，也了解過其他地方的一些做法。四川某地搞的是商業(yè)保險(xiǎn)，但是嚴(yán)格說來是違反規(guī)定的。作為黨員，是不能夠用村集體經(jīng)濟(jì)的錢去購買商業(yè)保險(xiǎn)的?！?/p>

篇7

一、農(nóng)房確權(quán)

(一)調(diào)整職能，房管統(tǒng)轄

目前，農(nóng)村房屋尚未建立統(tǒng)一的權(quán)屬登記制度，農(nóng)民持有的房屋權(quán)屬證書，有的是國土部門發(fā)放的宅基地證，有的是轄區(qū)政府或建設(shè)部門發(fā)放的房產(chǎn)證。多家發(fā)證和越權(quán)發(fā)證造成農(nóng)村房屋權(quán)屬關(guān)系混亂、資料不全。有的地方甚至從未開展過農(nóng)村房屋權(quán)屬登記工作。產(chǎn)權(quán)界定是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的必要前提。由于農(nóng)村房屋沒有統(tǒng)一的權(quán)屬證書，從而限制了農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場進(jìn)行合法流轉(zhuǎn)。

房管部門擁有我國最為詳備的不動(dòng)產(chǎn)登記資料，自建國初期，我國就開始在城市進(jìn)行房地產(chǎn)登記，逐步形成了一套相對完善的管理制度、標(biāo)準(zhǔn)、程序和操作規(guī)則。這些都為房管部門進(jìn)行農(nóng)村房屋權(quán)屬登記奠定了基礎(chǔ)。由房管部門對農(nóng)村房屋進(jìn)行確權(quán)登記，利于城鄉(xiāng)一體化管理，改變農(nóng)村房屋權(quán)屬關(guān)系混亂、管理不到位的現(xiàn)狀。

(二)先行試點(diǎn)，逐步鋪開

成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)質(zhì)上就是還權(quán)賦能，按照國家相關(guān)法規(guī)，把屬于農(nóng)民的權(quán)利確定給農(nóng)民。其目的是促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)村資產(chǎn)資本化，對農(nóng)民家庭聯(lián)產(chǎn)承包土地經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、房屋所有權(quán)和林權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記。作為綜合配套改革，成都市選擇了都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村先行試點(diǎn)，抽調(diào)房管、國土、農(nóng)委等相關(guān)部門人員組成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革小組，專門指導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。在摸索經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，全市逐步推廣。

(三)簡化要件，方便群眾

長期以來，農(nóng)村房屋修建大多不規(guī)范，相關(guān)手續(xù)也不完善，對于此種事實(shí)物權(quán)，應(yīng)當(dāng)遵照歷史。因此，對于2000年《成都市村鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理暫行辦法》實(shí)施前建成的房屋，申請人不能出具房屋建設(shè)相關(guān)資料的，由申請人書面說明房屋來源情況并具結(jié)保證，經(jīng)房屋所在地村委會(huì)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府確認(rèn)并出具證明材料的，也可納入登記。而對于農(nóng)民集中居住區(qū)房屋，其建設(shè)相關(guān)手續(xù)與城市商品房類似，應(yīng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)相關(guān)要件辦理。

在房屋面積認(rèn)定上，以符合規(guī)劃和宅基地使用相關(guān)規(guī)定為前提，在2000年前修建的房屋，按實(shí)際房屋面積進(jìn)行確權(quán)；之后修建的房屋，對未超過批準(zhǔn)建房占地面積的，按實(shí)際建房面積確認(rèn)，超過房屋所在地規(guī)劃部門批準(zhǔn)的建房面積，超過部分在房屋產(chǎn)權(quán)證的附記欄中予以注明。在房屋面積計(jì)算方式上，對散居自建房以滴水為界計(jì)算面積，對統(tǒng)一建設(shè)的集中居住區(qū)房屋等，按國家規(guī)定的房屋面積測量標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算面積。

農(nóng)村房屋為家庭共同財(cái)產(chǎn)，按《房屋登記辦法》的規(guī)定，共有房屋應(yīng)由共有人共同申請登記，但由于很多村民外出務(wù)工無法到場。因此，在確權(quán)登記過程中，首先由農(nóng)戶以家庭為單位指定戶主代表，出具戶主代表聲明書，聲明該戶主代表可代表全體家庭成員行使相關(guān)民事權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)民事義務(wù)，再以戶主代表作為家庭房屋權(quán)利人代表，農(nóng)房確權(quán)登記由戶主代表戶口簿中記載的全體家庭成員申請。此種方式簡化了手續(xù)，減少了爭議。在辦件過程中，由村組統(tǒng)一集中申報(bào)，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級簽章，保證申請材料的真實(shí)性，減輕登記人員審核之累，同時(shí)也方便了群眾，節(jié)省了登記成本。

(四)發(fā)動(dòng)群眾，遵照民意

在辦理農(nóng)房確權(quán)登記過程中，應(yīng)注意堅(jiān)持村民自愿原則，自主決定是否申請登記，不作強(qiáng)行要求。參照公司治理機(jī)制，設(shè)立村議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮基層民主治理機(jī)制，維護(hù)農(nóng)民確權(quán)登記過程中的合法權(quán)益，制定相關(guān)村規(guī)民約，討論確權(quán)方案等事宜，并經(jīng)三分之二以上村民同意方能實(shí)施。

對于散居房屋面積的認(rèn)定采用皮尺丈量方式，由村民交叉丈量以保證結(jié)果的公正性。在確權(quán)登記前，相關(guān)職能部門應(yīng)做好農(nóng)村房屋摸底調(diào)查工作，遇到問題應(yīng)及時(shí)處理，在村內(nèi)成立調(diào)解小組，負(fù)責(zé)處理本組內(nèi)部爭議。對摸底結(jié)果進(jìn)行公示，包括家庭成員情況、房屋邊界、四至、面積等。當(dāng)事人對公示內(nèi)容有異議的，職能部門及時(shí)處理，在公示結(jié)束后，農(nóng)戶需簽字確認(rèn)。

(五)對接系統(tǒng)，規(guī)范管理

農(nóng)房登記系統(tǒng)與城鎮(zhèn)房屋登記系統(tǒng)一致，農(nóng)房登記也必須載入登記簿，發(fā)放權(quán)屬證書。農(nóng)村房屋檔案由房管部門統(tǒng)一管理，采取權(quán)字號保管方式，有條件的地方進(jìn)行電子掃描，以便查找。針對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件相對落后的實(shí)際，對農(nóng)房產(chǎn)權(quán)登記相關(guān)稅費(fèi)進(jìn)行減免，農(nóng)房初始登記免收登記費(fèi)，只收工本費(fèi)，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

(六)存在問題，改進(jìn)措施

自2008年初開展農(nóng)村房屋確權(quán)登記工作以來，截至2010年中旬，成都14個(gè)郊區(qū)(市)縣共確權(quán)頒證160萬戶左右。工作過程中也存在一些問題，如房管部門與國土部門在工作協(xié)調(diào)上不盡一致。從法律上講，確權(quán)初始登記中，應(yīng)遵行先地后房原則，但各區(qū)(市)縣房管部門為了完成目標(biāo)考核任務(wù)，同時(shí)由于國土部門工作滯后，房管部門在土地確權(quán)完成之前，先行對房屋進(jìn)行了確權(quán)登記，從而導(dǎo)致房地權(quán)屬主體不一致。只能事后通過更正登記程序予以糾正。在農(nóng)村房屋登記確權(quán)中，村民議事會(huì)起到了舉足輕重的作用，但亦存在“濫用”之嫌，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于不便決定的任何事宜均由村民議事會(huì)表決通過。殊不知，對于集體公共、公益事項(xiàng)的表決，村民議事會(huì)無疑可一言而決，但對于村民個(gè)人財(cái)產(chǎn)，如權(quán)利人身份農(nóng)轉(zhuǎn)非后房屋歸屬問題、非農(nóng)權(quán)利人申請農(nóng)房繼承等問題，就不能通過村民議事會(huì)三分之二以上多數(shù)來表決，否則便會(huì)出現(xiàn)集體侵犯個(gè)人合法權(quán)益的情況。

二、農(nóng)房抵押

(一)明辨法條，先行先試

按照《擔(dān)保法》第37條和《物權(quán)法》第184條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得抵押。一般認(rèn)為，農(nóng)房抵押，抵押物的價(jià)值是包含了房屋和宅基地的價(jià)值，但按上述法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得抵押，故農(nóng)房也不得抵押?！冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第33條和《城市房地產(chǎn)管理法》第31條都規(guī)定了房地一體抵押，但這些規(guī)定僅適用于城市房屋而非農(nóng)村房屋。況且，在此階段，我國立法認(rèn)可農(nóng)房所有人轉(zhuǎn)讓其房屋。既然農(nóng)房的轉(zhuǎn)讓都為立法所認(rèn)可，農(nóng)房所有權(quán)人以農(nóng)房設(shè)定抵押權(quán)又有何不可呢?按照《物權(quán)法》第182條的規(guī)定，建筑物及其所占范圍的土地使用權(quán)需一并抵押。但立法機(jī)關(guān)對該條的解釋是本條規(guī)定的建筑物，主要指國有土地上的建筑物和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物，顯然該規(guī)定也不適用農(nóng)房抵押?，F(xiàn)行法雖禁止宅基地使用權(quán)單獨(dú)抵押，但并未禁止宅基地上的農(nóng)房抵押，況且，現(xiàn)行法認(rèn)可農(nóng)村房屋在一定范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓，如果一概禁止宅基地上的農(nóng)房設(shè)定抵押，必然會(huì)引起法律適用上的沖突。以此出發(fā)，成都作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，本著先行先試的原則，在農(nóng)村房屋確權(quán)登記工作基礎(chǔ)上，積極開展了農(nóng)村房屋抵押工作，出臺了一系列農(nóng)村房屋抵押的指導(dǎo)性文件，取得了良好效果，農(nóng)村房屋資本功能得以

體現(xiàn)，有力推動(dòng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

(二)出臺文件，規(guī)范操作

為推動(dòng)農(nóng)村房屋抵押登記工作的深入開展，成都市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《市政府金融辦等部門關(guān)于成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資總體方案及相關(guān)管理辦法的通知》(成辦發(fā)[2009]59號)，規(guī)定抵押人辦理農(nóng)村房屋抵押應(yīng)同時(shí)具備以下條件：一是合法取得集體土地使用證(使用權(quán)類型為集體建設(shè)用地使用權(quán))和房屋所有權(quán)證，且征得本集體經(jīng)濟(jì)組織同意；二是承諾設(shè)定抵押的房屋在依法償債后有適當(dāng)?shù)木幼鏊?。同時(shí)還規(guī)定，抵押人辦理土地性質(zhì)為宅基地使用權(quán)的農(nóng)村房屋抵押時(shí)，應(yīng)將該房屋所占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)，向集體土地所有權(quán)人申請辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，承諾今后不再申請宅基地，并在國土資源管理部門辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)登記手續(xù)，辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓的土地價(jià)款，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照集體建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)的一定比例合理確定。如果借款人無法正常償還貸款，抵押權(quán)人可與抵押人協(xié)商以抵押房屋拍賣或變賣所得的價(jià)款受償，也可由農(nóng)村房屋所在集體經(jīng)濟(jì)組織或者由農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資基金收購；協(xié)商不成的，抵押當(dāng)事人可根據(jù)合同約定，向仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁或者向人民法院提訟，處置抵押的農(nóng)村房屋時(shí)本集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員在同等條件下有優(yōu)先購買權(quán)。

該規(guī)定的用意非常明顯。我國現(xiàn)行法上禁止宅基地使用權(quán)抵押，而在農(nóng)房抵押時(shí)，要求先行將宅基地使用權(quán)變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)，其意圖即在避開宅基地使用權(quán)禁止抵押的立法規(guī)定。該規(guī)定要求抵押人補(bǔ)交一定的土地價(jià)款才能將宅基地使用權(quán)變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)，無疑加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，因此，據(jù)筆者了解，在實(shí)際操作過程中并未做此要求。由于在處置抵押的農(nóng)房時(shí)，農(nóng)房的交易必然涉及宅基地的處置，無論農(nóng)房受讓人是取得宅基地使用權(quán)還是租賃權(quán)，由于宅基地具有集體共有性質(zhì)，本集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員在同等條件下有優(yōu)先購買農(nóng)房的權(quán)利是合乎邏輯的推論。一方面有利于優(yōu)先解決本集體經(jīng)濟(jì)組織成員住房保障問題，另一方面也照顧到了農(nóng)村房屋財(cái)產(chǎn)屬性的體現(xiàn)。

之后，成都市房產(chǎn)管理局下發(fā)了《成都市集體建設(shè)用地上房屋抵押登記(暫行)規(guī)定》(成房發(fā)[2009]202號)，規(guī)定村民的房屋可用于抵押，應(yīng)當(dāng)提交農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意抵押的證明材料，刪除了宅基地使用權(quán)先行轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定。上列成辦發(fā)[2009]59號文和成房發(fā)[2009]202號文都規(guī)定在辦理農(nóng)房抵押時(shí)，要求本集體經(jīng)濟(jì)組織同意。這是因?yàn)?，一方面，農(nóng)房抵押一旦失敗后，有可能導(dǎo)致農(nóng)房所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，而按照《房屋登記辦法》第86條的規(guī)定，“申請村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記的，應(yīng)當(dāng)提交農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意轉(zhuǎn)移的證明材料”；另一方面，村民取得宅基地一般是無償?shù)?，帶有福利性質(zhì)，而農(nóng)房交易價(jià)值所包含的宅基地利益應(yīng)由作為宅基地所有權(quán)主體的集體經(jīng)濟(jì)組織取得。

自2008年中旬成都市開展農(nóng)村房屋抵押登記工作以來，截至2009年年底，除成都市中心五城區(qū)以外的14個(gè)郊區(qū)(市)縣房管部門辦理農(nóng)村散居房屋抵押融資9000戶左右(含災(zāi)后重建抵押)，抵押面積50多萬平方米，融資金額3億多元。

(三)存在問題

1　抵押登記基礎(chǔ)薄弱

正如上述，農(nóng)房確權(quán)登記過程中存在主體不一致的現(xiàn)象。因此，房管部門在辦理農(nóng)房抵押時(shí)，可要求當(dāng)事人提供土地權(quán)屬證書，房地權(quán)屬主體不一致的，可先行通過更正登記程序予以糾正。

2　金融機(jī)構(gòu)顧慮重重

目前，從事農(nóng)房抵押融資業(yè)務(wù)的僅有農(nóng)村信用合作社，農(nóng)戶貸款渠道單一的現(xiàn)狀在短期內(nèi)很難改變。農(nóng)民不能如期還款導(dǎo)致抵押失敗時(shí)，即便在辦理抵押登記時(shí)，已承諾設(shè)定抵押的房屋在依法清償后有適當(dāng)?shù)木幼鏊谵r(nóng)民無其他住房保障情形下，即便有法院的生效判決，金融機(jī)構(gòu)也不可能執(zhí)行抵押農(nóng)房，這在調(diào)研中得以證實(shí)，如此，金融機(jī)構(gòu)必然會(huì)形成壞帳，因此，很多金融機(jī)構(gòu)不愿接受農(nóng)房這種抵押物。客觀講，農(nóng)民還是比較理性的，不會(huì)盲目將農(nóng)房抵押貸款，通?？紤]了還貸能力，且比較誠信，取得貸款后，大多會(huì)投入一些風(fēng)險(xiǎn)小、有穩(wěn)定收益的產(chǎn)業(yè)，都能如期還清銀行的貸款，抵押并不最終導(dǎo)致所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，風(fēng)險(xiǎn)并非想象中那么大。2010年，成都市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了市財(cái)政局市政府金融辦《關(guān)于成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金籌集與使用管理暫行辦法的通知》(成辦發(fā)[2010]8號)，其規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險(xiǎn)基金，用于收購到期不能償還債務(wù)的抵押農(nóng)村房屋。此文件的出臺降低了金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，目前，風(fēng)險(xiǎn)基金籌借的量還需增大，覆蓋的區(qū)域也要更寬。

3　集體經(jīng)濟(jì)組織消失

在實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織主體虛位已是一個(gè)不爭的事實(shí)，雖然主體虛位，但名義上的集體經(jīng)濟(jì)組織在一定范圍內(nèi)仍然存在。目前，成都有的地方已不存在集體經(jīng)濟(jì)組織這種形式，特別是農(nóng)民集中居住區(qū)，一個(gè)集中居住區(qū)內(nèi)往往安置有幾個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的人員，打破了農(nóng)民以前以地域劃分形成的集體經(jīng)濟(jì)組織，那么集中居住區(qū)的農(nóng)房抵押時(shí)，如何出具集體經(jīng)濟(jì)組織的同意證明材料呢?事實(shí)上，農(nóng)民通過宅基地置換集中居住后，集中居住區(qū)一般都參照城市居住小區(qū)實(shí)施物業(yè)管理，由于集中居住區(qū)的集體土地是由該小區(qū)內(nèi)的成員集體共有，因此，可引入業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)制度，由業(yè)主大會(huì)或業(yè)主委員會(huì)對農(nóng)房抵押出具同意證明材料。

(四)制度配套，促進(jìn)抵押

首先，在推進(jìn)農(nóng)房抵押的同時(shí)，政府也應(yīng)加快建立農(nóng)村公共住房保障制度，保障農(nóng)民房屋抵押后的居住問題，允許城市廉租房對農(nóng)民開放。其次，要加強(qiáng)農(nóng)房評估，2009年，成都市房產(chǎn)管理局了《成都市農(nóng)村房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》(試行)，為確定農(nóng)村房地產(chǎn)抵押貸款額度提供參考依據(jù)。再次，要厘清農(nóng)房流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，必須在國家、集體與農(nóng)民三者之間建立起一套公平、合理的收益分配機(jī)制。最后，要進(jìn)一步強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)房抵押的支持力度，一是強(qiáng)化商業(yè)性銀行的支農(nóng)責(zé)任，二是進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村信用社支農(nóng)主力軍作用。

篇8

關(guān)鍵詞:村級債務(wù);化解對策;村級組織

中圖分類號:F812.8文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)26-0041-02

村級組織是我國農(nóng)村的最基層組織,承擔(dān)著貫徹落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)三農(nóng)工作的一系列方針政策職責(zé),承擔(dān)著新農(nóng)村建設(shè)、構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)的職責(zé),還承擔(dān)著一定的政府職能。近年來,村級組織在全面貫徹落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)三農(nóng)工作的一系列方針政策,牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀等方面起到了很大的作用,促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展。但由于多種因素,村級組織背負(fù)著沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān),村級債務(wù)已成為當(dāng)前農(nóng)村工作的一大難題,既弱化村級組織職能,阻礙農(nóng)村工作健康有序推進(jìn),又危害農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。為此,筆者對浙江A縣進(jìn)行了調(diào)研。截至2008年,A縣村級債務(wù)總額為13 098.42萬元,平均每村125.95萬元。當(dāng)前,全國上下正在學(xué)習(xí)、貫徹、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,進(jìn)一步加快新農(nóng)村建設(shè)。因此,如何有效地化解村級債務(wù),已成為當(dāng)前亟需研究的一項(xiàng)重大課題。

一、村級債務(wù)形成的原因

村級債務(wù)的形成有著一個(gè)長期而復(fù)雜的演變過程,20世紀(jì)80年代中期逐步出現(xiàn),90年代中后期特別是近些年增長加快。其形成原因復(fù)雜,債權(quán)主體不一,數(shù)額不均勻,從A縣的實(shí)際情況來看,主要原因有:

(一)因生產(chǎn)經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)形成

20世紀(jì)80年代,村辦企業(yè)風(fēng)靡一時(shí),一些村出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、壯大財(cái)力的初衷,舉債投資辦企業(yè)。由于沒有充分考慮資金、技術(shù)、銷售、管理、市場變化等因素,再加上村辦企業(yè)設(shè)計(jì)技術(shù)起點(diǎn)低,產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向趨同,經(jīng)受不起市場經(jīng)濟(jì)大潮的沖洗,大部分企業(yè)運(yùn)行一段時(shí)間后,就虧本經(jīng)營,甚至倒閉停產(chǎn)。即使企業(yè)持續(xù)經(jīng)營,但企業(yè)經(jīng)營效益差,致使在企業(yè)轉(zhuǎn)制時(shí),因村作為企業(yè)的投資者而承擔(dān)了企業(yè)的部分債務(wù),導(dǎo)致村級組織背上沉重的債務(wù),這部分債務(wù)占了村級債務(wù)總額的30.15%。

(二)因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性事業(yè)形成

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)民群眾對交通條件和生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)的要求也日益提高,而村級組織為了滿足農(nóng)民群眾的要求,以改善干群關(guān)系,不顧自身的經(jīng)濟(jì)承受能力,而興辦公益事業(yè)基本建設(shè),致使村級組織辦了好事,卻背上了沉重的債務(wù)包袱,這部分債務(wù)占了村級債務(wù)總額的55.18%。

(三)因墊付稅費(fèi)舉債形成

稅費(fèi)改革前,農(nóng)民要上交“三上交、五統(tǒng)籌”、農(nóng)業(yè)稅及其他相關(guān)費(fèi)用,部分農(nóng)戶沒有及時(shí)上交各項(xiàng)稅費(fèi),而村干部為了完成上級布置的任務(wù),舉債為這部分農(nóng)戶墊付了款項(xiàng),從而形成“三角”債務(wù),即農(nóng)戶欠村集體、村集體欠信用社(銀行)等單位或個(gè)人,這部分債務(wù)占了村級債務(wù)總額的0.33%,雖然這部分債務(wù)占的比例不大,但對村級組織開展工作的影響卻非常大。

二、化解村級債務(wù)的對策

村級債務(wù)形成的時(shí)間長,數(shù)額大,成因復(fù)雜,決定了化解債務(wù)的艱巨性?；獠僮鞑划?dāng),可能會(huì)引發(fā)新的矛盾,帶來不穩(wěn)定因素。針對A縣村級債務(wù)存在的原因,要做好村級債務(wù)的化解工作應(yīng)采取如下對策:

(一)加強(qiáng)對化債工作的領(lǐng)導(dǎo)

化解村級債務(wù)是一項(xiàng)長期而艱巨的工作,各級黨委、政府應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),組建化債工作領(lǐng)導(dǎo)小組和工作班子,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)村級債務(wù)化解工作;各級農(nóng)村經(jīng)營管理部門要切實(shí)負(fù)起責(zé)任,認(rèn)真收集情況,加強(qiáng)指導(dǎo)和督查,切實(shí)發(fā)揮職能作用;各村級組織應(yīng)充分發(fā)揚(yáng)民主,集思廣益,制定符合本村實(shí)情的化債方案,切實(shí)做好化債工作。

(二)開展債務(wù)的清查核實(shí)工作

化解村級債務(wù),首先要對村級債務(wù)進(jìn)行清查核實(shí),這是開展化債工作的前提和基礎(chǔ),只有將債務(wù)清查核實(shí)了,才能根據(jù)債務(wù)的實(shí)際情況進(jìn)行分類分析,并制定出具體的化解方案。

(三)明確化債的原則

化解村級債務(wù)應(yīng)堅(jiān)持以下三個(gè)原則:一是確保農(nóng)村穩(wěn)定的原則。既要增強(qiáng)化債工作的緊迫感,又要做到有計(jì)劃、有步驟地開展工作,實(shí)行嚴(yán)格的工作責(zé)任制,把握好政策界限,防止因工作不細(xì)、方法簡單、作風(fēng)粗暴而引發(fā)各種事件,做到既有效化解債務(wù),又不給農(nóng)村正常秩序造成沖擊。二是不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的原則。在農(nóng)村債務(wù)化解中要注重保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益,不能把債務(wù)平攤到農(nóng)戶,防止把一些不合理的債務(wù)合法化,防止出現(xiàn)新的的農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。三是不能操之過急的原則。村級債務(wù)是多年積累的結(jié)果,不可能在短期內(nèi)全部解決,要制定計(jì)劃,逐步化解。

(四)多措并舉化債

化解村級債務(wù),要結(jié)合各地實(shí)際,依靠群眾,大膽嘗試,不斷探索切實(shí)可行的化債途徑與辦法,積極穩(wěn)妥地化解部分村級債務(wù)。

一是發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)化債。發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì),增加集體收入是化解村級債務(wù)最有效的途徑之一。發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)不但是解決農(nóng)村債務(wù)問題的治本之策,而且也是保證農(nóng)村稅費(fèi)改革成敗的關(guān)鍵之所在。各村要立足本地資源優(yōu)勢,因地制宜,積極發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì),增加集體收入。一方面,可選擇合適的項(xiàng)目,積極發(fā)展多種經(jīng)營,變資源優(yōu)勢為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢;另一方面,應(yīng)積極鼓勵(lì)農(nóng)戶發(fā)展民營經(jīng)濟(jì),來增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。村級集體經(jīng)濟(jì)有了較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,不但可用于清償舊債,更重要的是還可以避免沒有經(jīng)濟(jì)承受能力的大額度債務(wù)再度發(fā)生。

二是清理債權(quán)化債。對清理核定后的村級債權(quán),根據(jù)不同對象和性質(zhì),區(qū)別對待,分別采取經(jīng)濟(jì)、行政或法律手段進(jìn)行清收。對農(nóng)戶稅費(fèi)尾欠,根據(jù)其償還能力,通過宣傳教育和民主評議促其主動(dòng)還款,對符合減免規(guī)定的稅費(fèi)尾欠以及確無還款能力的特困戶、軍烈屬以及死亡絕戶,經(jīng)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議討論,予以減免;對國家干部、村組干部、企事業(yè)單位的欠款,先宣傳后強(qiáng)制,限期逐筆逐人清收。

三是削減債務(wù)減債。對于村組集體所欠金融機(jī)構(gòu)貸款,在清理核實(shí)、手續(xù)完備的基礎(chǔ)上,按人民銀行規(guī)定的基準(zhǔn)貸款利率計(jì)算,不計(jì)復(fù)息和罰息;對逾期超過3年以上的貸款,可申請予以核銷。對村集體高息借款,在加強(qiáng)宣傳教育的前提下,采取“降息減息”和“還本掛息”等辦法,從借款之日起按照金融部門規(guī)定的同類同檔次貸款利率計(jì)息,已付息的超出部分,用于沖抵本金。對村集體生產(chǎn)公益性建設(shè)借貸的農(nóng)發(fā)金和財(cái)政支農(nóng)周轉(zhuǎn)金,村集體無力償還的,可申請停息掛賬或全部減免。對村集體歷年拖部報(bào)酬、義務(wù)兵優(yōu)待金、民師工資等形成的債務(wù),一律不允許計(jì)息。

篇9

一、基本情況

根據(jù)區(qū)委的安排，我局是開展深入學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀實(shí)踐活動(dòng)的第一批單位。自去年10月份啟動(dòng)實(shí)踐活動(dòng)以來，我局切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善組織機(jī)構(gòu)，明確指導(dǎo)思想，準(zhǔn)確把握實(shí)踐活動(dòng)目標(biāo)要求和主要原則，緊緊圍繞“推動(dòng)××科學(xué)發(fā)展、爭當(dāng)全市建設(shè)全省‘首善之區(qū)’排頭兵”主題以及“提高產(chǎn)業(yè)集聚度”、“集聚高端要素”、“推進(jìn)自主創(chuàng)新”等議題問計(jì)于民，把科學(xué)發(fā)展觀實(shí)踐活動(dòng)和我局工作實(shí)踐結(jié)合起來，扎扎實(shí)實(shí)地開展科學(xué)發(fā)展觀實(shí)踐活動(dòng)，完成了所有規(guī)定動(dòng)作，達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。在學(xué)習(xí)調(diào)研階段，我局廣泛開展各項(xiàng)宣傳發(fā)動(dòng)工作，認(rèn)真組織廣大黨員干部開展討論活動(dòng)，深入基層和一線，把學(xué)習(xí)討論的成果與實(shí)際工作結(jié)合起來，扎實(shí)開展“五個(gè)一天”、“四個(gè)一次”主題實(shí)踐活動(dòng)，深化對科學(xué)發(fā)展觀的認(rèn)識。在分析檢查階段，認(rèn)真抓好征求意見、查找突出問題、撰寫領(lǐng)導(dǎo)班子分析檢查報(bào)告、召開專題民主生活會(huì)和組織生活會(huì)、組織群眾評議五個(gè)環(huán)節(jié)，明確了“貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、推動(dòng)我局工作再上新臺階”工作思路，制定了整改落實(shí)的具體措施。在整改落實(shí)階段，我局針對第一、第二階段查找出來的突出問題，綜合形成五個(gè)方面的整改內(nèi)容，制定具體的整改落實(shí)方案，突出抓好轄區(qū)生態(tài)環(huán)境優(yōu)化建設(shè)、集體經(jīng)濟(jì)組織體制創(chuàng)新和改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)等重點(diǎn)工作。

在開展科學(xué)發(fā)展觀實(shí)踐活動(dòng)期間，我局印發(fā)征求意見表80份，調(diào)查問卷42份，設(shè)立意見箱2個(gè)，走訪基層單位和服務(wù)對象72次，收集意見10條，吸收意見建議7條。領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照上級的要求，開展談心活動(dòng)12次，撰寫發(fā)言材料4篇，走訪慰問困難黨員10人。制定整改落實(shí)方案1個(gè)，整改項(xiàng)目5個(gè)，整改措施20條，出臺政策制度5項(xiàng)。召開座談會(huì)3個(gè)，參與各類討論活動(dòng)280人次。先后5次對《領(lǐng)導(dǎo)班子分析檢查報(bào)告》、3次對《整改落實(shí)方案》進(jìn)行修改和完善，在“領(lǐng)導(dǎo)班子專題民主生活會(huì)質(zhì)量測評”和“領(lǐng)導(dǎo)班子分析檢查報(bào)告評議”中，滿意度均為100%。通過開展深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)，局班子成員和全體干部的思想認(rèn)識明顯提高，體制機(jī)制創(chuàng)新取得實(shí)實(shí)在在的成效，生態(tài)環(huán)境建設(shè)加快推進(jìn)，村改制公司經(jīng)濟(jì)發(fā)展再上新臺階，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、機(jī)關(guān)隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

根據(jù)市委、區(qū)委的要求，我局認(rèn)真做好實(shí)踐活動(dòng)整改落實(shí)的后續(xù)工作，主要措施有：

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)班子成員和各科室、屬下單位充分認(rèn)識組織開展學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)整改落實(shí)情況“回頭看”工作的重要意義，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，各分管領(lǐng)導(dǎo)、科室負(fù)責(zé)人具體抓，把整改任務(wù)分解到相關(guān)單位，真正做到認(rèn)識到位、責(zé)任到人、措施得力，力求整改落實(shí)出成效。

二是細(xì)化工作方案。緊密聯(lián)系工作實(shí)際，有針對性地制定《××區(qū)農(nóng)林水利局深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)整改落實(shí)情況“回頭看”工作方案》，明確指導(dǎo)思想和目標(biāo)，細(xì)化各整改項(xiàng)目的工作措施，付諸實(shí)施。

三是健全檢查考核機(jī)制。各科室、屬下單位根據(jù)五大整改項(xiàng)目的工作進(jìn)展，每個(gè)季度向局班子上報(bào)一次整改目標(biāo)的落實(shí)情況。局班子定期召開專題會(huì)議，檢查整改進(jìn)度，研究解決項(xiàng)目整改中存在的困難問題，提出工作要求，理清下一步的工作對策，狠抓近期整改目標(biāo)的落實(shí)，有序啟動(dòng)中期工作目標(biāo)。

二、整改落實(shí)工作成效

（一）森林公園建設(shè)取得新突破

火爐山森林公園建設(shè)是××迎亞運(yùn)的重要綠色景觀工程,是“青山綠地、碧水藍(lán)天”二期工程的龍頭項(xiàng)目，是××市創(chuàng)建國家森林城市的重要載體，也是我區(qū)開展深入學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)重點(diǎn)整改項(xiàng)目。在市領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心和市政府有關(guān)部門的支持下，我局自2008年11月起正式啟動(dòng)了火爐山第一期升級改造工程建設(shè)，建設(shè)項(xiàng)目主要包括67000平方米北門綠化廣場、1800米登山山徑和776米防火通道三個(gè)部分。北門綠化廣場包括主題廣場景觀林木、停車場、園路、親水平臺等建設(shè)項(xiàng)目。目前火爐山工程建設(shè)進(jìn)展順利：兩條登山山徑已鋪砌完成，并配套建設(shè)了觀景涼亭、廊架以及小休閑平臺等多個(gè)項(xiàng)目，將為游客提供休憩活動(dòng)場所；北門廣場景觀綠化、停車場及園建的建設(shè)工作已經(jīng)完成了工程量的90%；防火通道已全線鋪開施工，計(jì)劃7月份完成施工。在建設(shè)過程中，火爐山北門廣場通過大面積、高標(biāo)準(zhǔn)綠化，充分體現(xiàn)了“以人為本，城市森林”的理念，無論是喬木還是灌木等植被，全部選用嶺南鄉(xiāng)土品種，其中大喬木70余種、2000多株，如木棉樹、鳳凰木等；灌木110多種、30多萬株，如杜鵑花、龍船花等。這些喬灌木有觀型賞葉的，有觀花賞果的，在品種的規(guī)格和布局搭配上做了巧妙構(gòu)思，以參天大樹為上層主景，合理點(diǎn)綴花、灌、草，既突出郊野森林的氣魄，又揉合了城市園林的特點(diǎn)?；馉t山森林公園建成后，將為市民提供一個(gè)集休閑健身、旅游觀光、科普教育于一體的郊野樂園，并為打造我區(qū)北部都市生態(tài)休閑旅游區(qū)打下良好基礎(chǔ)。

另一納入全市“花園城市”行動(dòng)計(jì)劃的項(xiàng)目—吉山橄欖公園的升級改造第一期建設(shè)已竣工投入使用，建設(shè)效果受到當(dāng)?shù)厝罕姾迷u，目前該項(xiàng)目第二期建設(shè)任務(wù)正在實(shí)施中，計(jì)劃下半年完成。

（二）河涌整治與水系建設(shè)初見成效

“治水”是市政府優(yōu)化城市環(huán)境的重要工作，根據(jù)區(qū)政府關(guān)于河涌綜合整治的總體部署和任務(wù)分解，由我局牽頭落實(shí)的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)河涌的堤岸建設(shè)和河道清淤工作，即：完成一條主要河涌——車陂涌，四條一般河涌——棠下涌、程界涌、深涌以及潭村涌的堤岸整治和清淤工程，堤岸建設(shè)總長度23

公里，河道清淤總長度48公里。

我局在河涌整治過程中嚴(yán)把工程招投標(biāo)關(guān)、嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān)、嚴(yán)把資金拔付關(guān)和嚴(yán)把執(zhí)行合同關(guān)，扎實(shí)推進(jìn)水環(huán)境綜合治理，河涌整治和水系建設(shè)進(jìn)展順利，到目前為止，車陂涌第一期工程共9個(gè)標(biāo)段已全線投入施工，目前已完成了總工程量的50%；第二期工程共4個(gè)標(biāo)段，其中2個(gè)標(biāo)段已在施工中，完成了總工程量的30%；車陂涌支流—西邊坑整治工程的前期工作已經(jīng)完成，即將安排招投標(biāo)。上述其它四條一般河涌的整治建設(shè)目前已完成工程量的85％。下一步我局將加強(qiáng)與市、區(qū)相關(guān)職能部門的溝通與協(xié)調(diào)，嚴(yán)格對施工單位的監(jiān)管，加快各項(xiàng)目施工進(jìn)程，確保在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)（即在2010年6月底前）完成我區(qū)主要河涌整治任務(wù)，實(shí)現(xiàn)“水清岸綠”的目標(biāo)。

（三）集體經(jīng)濟(jì)體制改革得到深化

我區(qū)農(nóng)村股份制改革已實(shí)踐了二十二年，在全國范圍內(nèi)具有較大影響力和知名度。農(nóng)村股份制改革有效地推動(dòng)了我區(qū)的城市化進(jìn)程，促進(jìn)了改制社區(qū)的和諧穩(wěn)定和村改制公司的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大了集體經(jīng)濟(jì)。通過開展深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀實(shí)踐活動(dòng)，我區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織制度建設(shè)、農(nóng)村股份制“福利一刀斷”和股權(quán)流轉(zhuǎn)改革等工作有了新的突破。一是按農(nóng)村城市化的要求，有效推動(dòng)我區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)代企業(yè)制度建立。近幾年，我局按照區(qū)委、區(qū)政府的工作部署，開展了以長湴公司（經(jīng)濟(jì)聯(lián)社）為試點(diǎn)的現(xiàn)代企業(yè)制度建立工作，并取得明顯的成效。目前，長湴公司法人治理結(jié)構(gòu)制度建設(shè)試點(diǎn)工作基本完成，民主決策制度（重大事項(xiàng)決策制度、董事會(huì)議事規(guī)則等）、財(cái)務(wù)管理制度（重大項(xiàng)目招投標(biāo)制度、財(cái)務(wù)開支制度等）、民主監(jiān)督制度（財(cái)務(wù)公開、監(jiān)事會(huì)工作規(guī)程等）基本建立，待總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后在全區(qū)村改制公司推廣，擬率先在全市村級公司建立符合公司法要求的現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)股份制改革成功后我區(qū)集體經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的第二次創(chuàng)新和飛躍。二是進(jìn)一步完善農(nóng)村股份制，深化集體經(jīng)濟(jì)組織改革，在“福利一刀斷”、股權(quán)流轉(zhuǎn)改革方面取得新的突破。2003至2006年，我局對全區(qū)24個(gè)村改制公司的股份制章程進(jìn)行了規(guī)范和完善。開展實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀期間，我們決定把“福利一刀斷”、股權(quán)流轉(zhuǎn)改革作為深化集體經(jīng)濟(jì)組織改革工作的突破口。針對全區(qū)24個(gè)村改制公司還有7個(gè)村改制公司沒有切斷福利性補(bǔ)貼的具體情況，去年上半年開始在石東公司（經(jīng)濟(jì)聯(lián)社）開展“福利分配一刀斷”試點(diǎn)工作，并取得了成功，如石東第九經(jīng)濟(jì)社在去年年底已切斷了福利性補(bǔ)貼，實(shí)行了按股分紅。同時(shí)，股權(quán)流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)工作也取得新突破，銀河公司股權(quán)流轉(zhuǎn)工作走上規(guī)范操作程序；石牌、林和公司股權(quán)繼承問題，參照財(cái)產(chǎn)繼承法等有關(guān)規(guī)定已作進(jìn)一步的規(guī)范。三是關(guān)注民生，維護(hù)“農(nóng)轉(zhuǎn)民”居民的合法權(quán)益，做好社區(qū)維穩(wěn)工作。我區(qū)有7萬多享有村民福利待遇的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”居民，他們的民生問題解決得好不好，關(guān)系到我區(qū)村改制社區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展大局。開展科學(xué)發(fā)展觀實(shí)踐活動(dòng)以來，我局成功調(diào)處涉農(nóng)上訪案件20多宗，為棠下、車陂等村改制公司160多名外嫁女解決了養(yǎng)老保險(xiǎn)、福利待遇問題，有效調(diào)處了石東“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員要求配置股份和元崗、棠東居民反映村公司干部作風(fēng)等重大上訪案件，有力維護(hù)了改制社區(qū)的穩(wěn)定和“農(nóng)轉(zhuǎn)居”居民的合法權(quán)益。在區(qū)委、區(qū)政府對區(qū)屬部門、街道2007－2008年度維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定及綜合治理考核評比中，我局的綜合得分名列全區(qū)第四名。

（四）農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理進(jìn)一步規(guī)范和完善

認(rèn)真執(zhí)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，加強(qiáng)蔬菜安全檢測。切實(shí)履行對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)督管理職責(zé),加大農(nóng)資市場整頓和規(guī)范力度，加強(qiáng)對本區(qū)種菜戶使用農(nóng)藥的指導(dǎo)和管理，健全我區(qū)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測網(wǎng)絡(luò)和檢測制度，重點(diǎn)抓好蔬菜農(nóng)藥殘留速測工作，全面開展蔬菜定量檢測和定性速測，加大對違反《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》行為的執(zhí)法力度，確保群眾蔬菜食用安全。

加強(qiáng)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量檢測，保證群眾食用肉的安全。一是加強(qiáng)××肉聯(lián)廠、××生豬批發(fā)市場的檢疫工作，檢出的病、死豬一律嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行無害化處理；二是抓好三鳥批發(fā)市場的檢疫；三是抓好“瘦肉精”監(jiān)測工作，每天對××肉聯(lián)廠待宰車間的生豬進(jìn)行“瘦肉精”抽檢。今年2月份“瘦肉精”事件發(fā)生后，我局及時(shí)、快速的反應(yīng)，采取有力措施，溯源取證，強(qiáng)化檢測（落實(shí)市政府“批批檢測、頭頭檢測”的要求），及時(shí)堵截“瘦肉精”豬流入市場，使事態(tài)得到有效控制，受到上級有關(guān)部門的肯定。四是抓好動(dòng)物產(chǎn)品檢疫。對轄區(qū)內(nèi)5家經(jīng)營冷鮮動(dòng)物產(chǎn)品企業(yè)的冷鮮動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)行嚴(yán)格檢疫。

（五）作風(fēng)建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)

一是把機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)與規(guī)范工程行為相結(jié)合，打造“陽光工程”。制定、實(shí)施《工程項(xiàng)目管理系列辦法》,對工程項(xiàng)目的決策、招投標(biāo)、監(jiān)管、資金使用等事項(xiàng)作了明確的制度規(guī)定。利用網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)招標(biāo)公告，委托專門機(jī)構(gòu)組織招投標(biāo)，對工程設(shè)計(jì)單位、招標(biāo)單位、監(jiān)理單位和施工單位實(shí)行公開招標(biāo)，嚴(yán)格按國家有關(guān)規(guī)定實(shí)行建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)制度。對每項(xiàng)工程除由局里派出專人駐工地協(xié)同監(jiān)理單位監(jiān)管外，還邀請所在街道、村改制公司派人參與,共同做好對工程質(zhì)量、進(jìn)度的監(jiān)督管理。

二是把機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)與加強(qiáng)政務(wù)公開相結(jié)合，提高行政效率。實(shí)行依法公開行政，將各種許可證審批的法律依據(jù)、辦事條件、材料要求、辦理程序、辦理期限、申請表格等，通過區(qū)政府網(wǎng)站、墻上政務(wù)公開欄等形式向社會(huì)公示，同時(shí)公布投訴電話，實(shí)行“陽光”行政，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。自覺接受市、區(qū)人大代表和政協(xié)委員的監(jiān)督檢查，針對他們提出的富有建設(shè)性的意見，及時(shí)總結(jié)，認(rèn)真整改，不斷提高執(zhí)法水平，推動(dòng)依法行政的深入開展。

篇10

關(guān)鍵詞： 集體建設(shè)用地； 土地使用權(quán)； 流轉(zhuǎn)制度

中圖分類號： F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-9973（2013）02-0112-05

土地是人類生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，其對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展具有不可替代的作用。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，土地作為一項(xiàng)重要的資源愈發(fā)體現(xiàn)其使用價(jià)值的重要性。同時(shí)，資源性、稀缺性在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢下更加促使其使用價(jià)值的不斷提高。作為社會(huì)主義國家，所有制結(jié)構(gòu)決定了土地作為一種資源其所有權(quán)主體的特殊性。依照我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定，根據(jù)主體的不同，可將土地分為國有土地和集體土地。此種土地制度在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度的建立，此種“城鄉(xiāng)二元”的土地制度成為新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，特別是在解決“三農(nóng)”問題、縮小城鄉(xiāng)差距、建立社會(huì)主義新農(nóng)村成為當(dāng)前及今后一個(gè)階段主要任務(wù)的時(shí)期，切實(shí)提高廣大農(nóng)民的生活水平，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、有序發(fā)展成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迫切任務(wù)，構(gòu)建集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度被多數(shù)專家、學(xué)者認(rèn)為是圓滿完成任務(wù)的必經(jīng)途徑和有效手段之一。因其不僅能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并且對于合理配置土地資源，合理開發(fā)、利用土地資源，保障集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、完善相關(guān)法律，解決下位法與上位法之間的矛盾

有學(xué)者將集體建設(shè)用地使用權(quán)定義為：“是指法定主體依法取得的對農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)目的的占有、使用和收益的權(quán)利”。[1] “土地流轉(zhuǎn)，即土地的流通和轉(zhuǎn)讓”，[2]根據(jù)流轉(zhuǎn)標(biāo)的不同，可分為土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。根據(jù)我國憲法第10條的規(guī)定，在我國土地所有權(quán)是禁止流轉(zhuǎn)的，唯有通過國家征收的形式實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)主體的變更，且只能由集體所有變?yōu)閲宜小６鴩型恋厥褂脵?quán)的流轉(zhuǎn)則形式多樣，根據(jù)我國《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，無償?shù)男问接袆潛?，有償?shù)姆绞桨ǔ鲎?、租賃、作價(jià)出資或入股。

如：截至2008年11月，江蘇南通海門市共辦理集體建設(shè)用地出讓417宗，出讓面積4357.5畝；集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓74宗；共辦理集體建設(shè)用地租賃73宗，租賃面積623畝。[3]由以上數(shù)據(jù)可知，各地區(qū)的試點(diǎn)工作取得了初步的成果，此種流轉(zhuǎn)方式占據(jù)了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)非常大的比重，而接下來的工作就是總結(jié)各地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，以此形成全國統(tǒng)一的集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2000年至2002年，安陽市劉家莊、任家莊、三家莊三村集體流轉(zhuǎn)收入已達(dá)1400多萬元，用于修建道路200萬元，建學(xué)校、養(yǎng)老院等公益事業(yè)150萬元，上繳國家各種稅費(fèi)500多萬元，安置1300多個(gè)勞動(dòng)力，人均年收入5000元以上；[4]廣東2006年實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)宗數(shù)約2100宗，面積達(dá)1500公頃，涉及價(jià)款20億元。[5]據(jù)測算，2020年我國要達(dá)到城鎮(zhèn)化率60%、工業(yè)化率70%的目標(biāo)，需要增加1.5億畝建設(shè)用地。[6]

在我國，建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，法學(xué)理論為此制度的建立提供了深厚的理論基礎(chǔ)，國家土地政策的推動(dòng)及試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為此制度的建立奠定了堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

為完善立法，解決下位法土地管理法、擔(dān)保法和上位法憲法之間以及土地管理法本身法律條文之間的矛盾，應(yīng)對土地管理法、擔(dān)保法相關(guān)條出以下修改：（1）秉承憲法第10條和土地管理法第2條的規(guī)定，將土地管理法第43條修改為：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，可以依法申請使用國有土地或集體所有土地；村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，可以依法申請無償使用農(nóng)民集體所有的土地”。（2）將擔(dān)保法第34條第3款修改為：“抵押人依法有權(quán)處分土地使用權(quán)、房屋和其他地上定著物”。

二、改革現(xiàn)行的征地制度

在物權(quán)理論上，土地征收是物權(quán)變動(dòng)的一種形式，是國家出于公共利益的需要，依照法定條件和程序，將農(nóng)民集體所有的土地強(qiáng)制收歸國有，并給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)男袨?。我國憲法?0條、土地管理法第2條、物權(quán)法第42條皆有“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”的規(guī)定。此種規(guī)定，為緩解城市擴(kuò)張、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的大量需求，進(jìn)而征收農(nóng)民集體土地提供了法律基礎(chǔ)。

國家只有為了“公共利益的需要”，才能對集體土地進(jìn)行征收，但我國立法機(jī)關(guān)并未借鑒西方發(fā)達(dá)國家成熟的立法經(jīng)驗(yàn)，采用概括或列舉的方式明確“公共利益”的內(nèi)涵或外延。因而，在城市建設(shè)日益飽和、城市可用土地仍不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的背景下，為保證經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，政府及用地者開始尋找突破點(diǎn)，他們利用國家法律和司法解釋并未對“公共利益”做出明確規(guī)定的法律漏洞，人為地任意擴(kuò)大“公共利益”的范圍，將其外延擴(kuò)大化、商業(yè)化，大量征收集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地用于商業(yè)開發(fā)建設(shè)，以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的需求，使得集體建設(shè)用地使用權(quán)以征為國有的形式變相流轉(zhuǎn)。該行為不僅損害了廣大農(nóng)民的土地權(quán)益，而且不利于土地的合理開發(fā)利用，因此要改革現(xiàn)行的征地制度，使其規(guī)范化。據(jù)《新京報(bào)》2011年4月20日的報(bào)道，我國土地管理法的修改工作已經(jīng)啟動(dòng)。筆者建議：可以此次修改土地管理法為契機(jī)，或是之后通過最高人民法院司法解釋的方式，對土地征收制度進(jìn)行如下改革：

（一）明晰“公共利益”的范圍

1. 界定“公共利益”的內(nèi)涵。《辭源》中將“公益”界定為：“公共之利益，相對于一個(gè)人之私利、私益而言”，將“利益”界定為“好處或功用，即指能滿足人們物質(zhì)或精神需要的事物”。美國學(xué)者龐德在他的社會(huì)法學(xué)理論中把利益分為個(gè)人利益、公共利益與社會(huì)利益，其中公共利益是指涉及政治組織的社會(huì)生活并以政治組織社會(huì)名義提出的主張、要求或愿望。本質(zhì)上講，龐德所稱的“公共利益”即國家利益。我國法律、法規(guī)、司法解釋未對“公共利益”的涵義作出明確界定，“公共利益”的認(rèn)定缺乏法律標(biāo)準(zhǔn)。但根據(jù)法律解釋原理、國家現(xiàn)行的土地政策，以及保護(hù)農(nóng)民集體土地利益的需要，對“公共利益”的范圍不宜作擴(kuò)大解釋。因而，應(yīng)將“公共利益”界定為：為保障國家的安全、發(fā)展，國家機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行，滿足社會(huì)絕大多數(shù)人的生存、生活而必須具備的物質(zhì)基礎(chǔ)。其應(yīng)具備以下四個(gè)特征：（1）公共性。即相對于私人利益，公共利益主體是國家或社會(huì)公眾，而不是確定的個(gè)體或組織；同時(shí)，此種利益主要依賴以政府為代表的公共選擇機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。（2）合理性。由于公共利益的實(shí)現(xiàn)經(jīng)常是以減少或損害其他類型的公共利益或私人利益為代價(jià)的，因此在認(rèn)定公共利益時(shí)要進(jìn)行利益權(quán)衡，進(jìn)行利益大小、社會(huì)效益、實(shí)現(xiàn)代價(jià)的比較，最大限度地減少對其他利益的損害。（3）正當(dāng)性。除國家利益外，對其余公共利益的認(rèn)定，要體現(xiàn)公共性，廣泛聽取民眾意見，保證公共利益真正滿足公眾的需求。（4）公平性。公共利益的實(shí)現(xiàn)是以損害私人利益為代價(jià)的，因而要對利益損害者進(jìn)行合理的補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

2. 明確“公共利益”外延。在大陸法系和英美法系國家，如德國、法國、英國、美國等國，法律同樣規(guī)定，政府為了公共利益的需要可以征收土地，并采用概括或列舉的方式明確規(guī)定“公共利益”的范圍，只是不同國家基于本國國情對公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)略有不同而已。我國土地管理法第54條對以劃撥方式取得國有土地建設(shè)項(xiàng)目的范圍進(jìn)行了規(guī)定；同時(shí)，國土資源部制定的《劃撥用地目錄》將用地劃分為公益性和經(jīng)營性，前者可以劃撥方式獲得國有土地使用權(quán)；2011年1月21日國務(wù)院新頒布的《國有土地上房屋拆遷與補(bǔ)償條例》中，對可征收房屋的情形進(jìn)行了規(guī)定。因此，可以參照以上法律、規(guī)章的規(guī)定，明確規(guī)定由政府組織實(shí)施的基于以下需要的項(xiàng)目可以征收集體建設(shè)用地：（1）國防和外交；（2）能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（3）科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)；（4）保障性安居工程建設(shè)；（5）對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建。

（二）提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

土地管理法第47條規(guī)定，我國的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是：“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”，此標(biāo)準(zhǔn)僅從國家經(jīng)濟(jì)利益的角度出發(fā)，未考慮失地集體的土地權(quán)益，其合理性備受質(zhì)疑。且在當(dāng)今地價(jià)不斷上漲的背景下，該標(biāo)準(zhǔn)與市場脫節(jié)，不能維護(hù)失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)利益。此標(biāo)準(zhǔn)下，在國家和集體組織之間產(chǎn)生了土地收益“剪刀差”，激發(fā)了民眾的不滿情緒，使集體建設(shè)用地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)成為可能。

國際上關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t有：（1）日本的“正當(dāng)補(bǔ)償”原則，其補(bǔ)償范圍主要包括：產(chǎn)權(quán)損失、財(cái)產(chǎn)損失、失業(yè)損失和其他損失等，此補(bǔ)償原則是一種比較全面的補(bǔ)償。此外，日本還專門規(guī)定了要“按正常市場交易價(jià)計(jì)價(jià)”的原則；（2）美國的“合理補(bǔ)償”原則，此原則下國家要賠償所有者財(cái)產(chǎn)的公平市場價(jià)格，包括財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值和財(cái)產(chǎn)未來盈利的折扣價(jià)格；（3）巴西的“公平賠償”原則，根據(jù)此原則，征地補(bǔ)償項(xiàng)目包括土地的原購置費(fèi)用、土地的產(chǎn)出等項(xiàng)目。三種補(bǔ)償原則中，補(bǔ)償程度最高的為“正當(dāng)補(bǔ)償”原則，“合理補(bǔ)償”原則次之，“公平補(bǔ)償”原則補(bǔ)償程度最低。

為保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益，在確定了征地項(xiàng)目范圍的前提下，我國要提高現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。新確立的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既要限定在國家財(cái)政的承受范圍之內(nèi)，又要實(shí)現(xiàn)失地集體經(jīng)濟(jì)組織成員的經(jīng)濟(jì)利益。筆者認(rèn)為新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要考慮以下因素：（1）土地的原用途。土地的原用途一定程度決定了其對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的作用。不同用途的土地因其給當(dāng)?shù)厮鶐淼睦娌煌鋬r(jià)值也就不同。如被征土地原是村辦企業(yè)用地，其不僅給當(dāng)?shù)卣畮矶愂帐杖?，而且增加了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，如果國家要進(jìn)行補(bǔ)償就要將“農(nóng)民收入的減少”作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的因素。（2）地上附著物。地上附著物是土地上承載的建筑物及其附屬物，附著物的建設(shè)要耗費(fèi)財(cái)力、物力和人力。土地被征用，附著物所有權(quán)人同時(shí)喪失了對附著物的所有權(quán)和使用權(quán)，造成了經(jīng)濟(jì)利益損失。因而，在確定賠償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)將地上附著物作為必要因素加以考慮。（3）土地的市場價(jià)格。因土地的位置能夠決定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)的市場價(jià)格，故征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定要借鑒馬克思的級差地租理論。被征收的集體土地大多處于城市邊緣，地理位置優(yōu)越，其一旦被征收，土地所有權(quán)人便喪失了原有的經(jīng)濟(jì)利益，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的收入因此而減少。相對來講，如果此種土地通過招標(biāo)、拍賣的程序進(jìn)入土地市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，憑借其優(yōu)越的地理位置，集體經(jīng)濟(jì)組織必然能獲得優(yōu)厚的回報(bào)。因而，兩種狀態(tài)下土地收益差的存在，使得在確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)必須要參考土地的市場價(jià)格。因此，我國要對現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，確立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)包括：土地原經(jīng)濟(jì)效益、地上附著物的損失、一定比例的市場差價(jià)。

（三）完善征地程序

1. 要由征地部門擬定征地補(bǔ)償方案，報(bào)同級人民政府進(jìn)行審批。

2. 受理申請的人民政府組織有關(guān)部門對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并對論證結(jié)果予以公布，征求被征地集體經(jīng)濟(jì)組織成員和社會(huì)公眾的意見。

3. 受理申請的人民政府應(yīng)對所征求的意見進(jìn)行論證并對原征收補(bǔ)償方案進(jìn)行修改，公布修改后的方案。

4. 根據(jù)方案確定的時(shí)間、程序發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)用至集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織定期內(nèi)按人口數(shù)將補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放至成員手中。

5. 以上所有程序完成之后進(jìn)行征地活動(dòng)。

三、制定《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理法》

建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，首先應(yīng)對相關(guān)規(guī)范性法律文件進(jìn)行修改，解除對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，其次是制定專門的法律以構(gòu)建我國的集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序。筆者以為，我國立法機(jī)關(guān)應(yīng)制定專門的《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理法》，應(yīng)包括以下內(nèi)容：

（一）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則

1. 同一市場原則。經(jīng)濟(jì)學(xué)上對“市場”的界定，是指消費(fèi)者的集合，而非固定的交易場所。建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，實(shí)現(xiàn)國有土地和集體建設(shè)用地“同制、同權(quán)、同價(jià)”，發(fā)揮集體建設(shè)用地的資源價(jià)值，將國有土地和集體建設(shè)用地納入統(tǒng)一的市場，實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等，運(yùn)用相同規(guī)則，通過市場競爭機(jī)制，來實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。（1）市場準(zhǔn)入制度是集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入土地市場的門檻，應(yīng)修改相關(guān)法律允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入土地一級市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)。（2）建立公平的流轉(zhuǎn)制度，實(shí)現(xiàn)對國有土地和集體建設(shè)用地的無歧視待遇。（3）利用市場的公平競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益最大化。

2. 依法流轉(zhuǎn)原則。依法流轉(zhuǎn)原則是指集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，要符合法律、法規(guī)規(guī)定的條件、程序、方式、期限，不得違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，否則流轉(zhuǎn)行為無效。（1）不符合法定條件的集體建設(shè)用地不得進(jìn)入土地市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，否則流轉(zhuǎn)行為無效。（2）不按法定程序流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的，視違法情節(jié)的輕重，進(jìn)行不同的處理：如違反的是不可進(jìn)行事后彌補(bǔ)的強(qiáng)制性程序（如民主決策程序、審批程序），則此流轉(zhuǎn)行為無效；如違反的是可事后彌補(bǔ)的任意性程序（如出讓金或租金交付程序），那么此流轉(zhuǎn)行為可通過修正成為有效的流轉(zhuǎn)行為。（3）集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，必經(jīng)按照法定的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租、抵押等五種方式進(jìn)行，不按此方式進(jìn)行的流轉(zhuǎn)為無效流轉(zhuǎn)。（4）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的期限，要符合法律最高流轉(zhuǎn)期限的規(guī)定，超過最高流轉(zhuǎn)期限的，以最高流轉(zhuǎn)期限計(jì)算，超過部分無效；若流轉(zhuǎn)期限對合同目的的實(shí)現(xiàn)具有決定性意義，則此流轉(zhuǎn)行為無效。

3. 民主決策原則。民主決策原則是指集體建設(shè)用地使用權(quán)的初次流轉(zhuǎn)，要經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，方可進(jìn)行流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)存的大量隱性流轉(zhuǎn)，都是村委會(huì)、村干部或村民個(gè)人充當(dāng)集體建設(shè)用地的所有權(quán)人，全權(quán)行使決策權(quán)，損害了集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。民主決策原則的設(shè)立，保證了土地真正的所有權(quán)人通過法定渠道充分發(fā)表意見，實(shí)現(xiàn)其所有權(quán)權(quán)能，維護(hù)其經(jīng)濟(jì)利益。

（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件

1. 初次流轉(zhuǎn)要進(jìn)行民主決策。集體建設(shè)用地使用權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，為保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地權(quán)益，在進(jìn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)由用地者與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)自愿平等協(xié)商，后經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報(bào)有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行審批后，集體建設(shè)用地使用權(quán)才能流轉(zhuǎn)。

2. 符合土地利用總體規(guī)劃、城市和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。土地利用規(guī)劃是為節(jié)約用地、確保土地的供需平衡和合理開發(fā)利用土地而制定的。目前，我國土地利用規(guī)劃按行政級別來進(jìn)行劃分，可分為全國級、省級、地（市）級、縣級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級。集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度的建立，實(shí)現(xiàn)了不同所有者土地的“同制、同權(quán)、同價(jià)”。為保證農(nóng)村的合理布局、促進(jìn)合理利用農(nóng)村的土地資源，一定要科學(xué)制定土地利用規(guī)劃，將集體建設(shè)用地納入土地總體規(guī)劃和城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃之中。此外規(guī)定只有符合土地規(guī)劃，集體建設(shè)用地使用權(quán)方能進(jìn)入土地市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

3. 符合土地用途管制。土地用途管制，即國家為了土地資源的合理開發(fā)利用，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，以編制土地利用規(guī)劃的形式劃分土地利用區(qū)，確定土地使用條件，并要求土地所有者和使用者按照國家確定的用途使用土地的制度。自1999年始，我國通過編制各級土地利用規(guī)劃的形式實(shí)行土地用途管制，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，要符合土地用途管制和土地規(guī)劃確定的用途，未經(jīng)法定程序不能改變土地用途，對擅自改變土地用途的行為，要對責(zé)任主體進(jìn)行處罰，情節(jié)嚴(yán)重的要追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，并將流轉(zhuǎn)土地恢復(fù)原狀。

（三）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式和期限

建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，實(shí)現(xiàn)對國有土地和集體建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，可借鑒我國成熟的國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，設(shè)計(jì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、規(guī)定流轉(zhuǎn)期限。

1. 出讓。參照國有土地使用權(quán)的出讓，統(tǒng)一土地使用權(quán)出讓的概念，并將其定義為：指土地所有者將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向其支付出讓金的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，經(jīng)由民主決策，可采用招標(biāo)、拍賣、協(xié)商等方式，以實(shí)現(xiàn)土地效益最大化。集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓的期限，筆者認(rèn)同一些學(xué)者的觀點(diǎn)，住宅用地70年，工業(yè)用地過50年，商業(yè)用地40年，綜合用地50年，具體期限由出讓方和受讓方協(xié)商而定。

2. 轉(zhuǎn)讓。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，即集體建設(shè)用地使用權(quán)人將依法取得的建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)移的行為。集體建設(shè)用地的權(quán)利義務(wù)被轉(zhuǎn)讓給受讓人，可以通過買賣、互易、贈(zèng)與、繼承等方式進(jìn)行，但轉(zhuǎn)讓的土地要符合土地用途管制。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的期限為原合同期限扣除轉(zhuǎn)讓人已使用的期限。

3. 出租。集體建設(shè)用地使用權(quán)出租，即集體土地所有人將其所有的集體建設(shè)用地使用權(quán)在一定期限內(nèi)出租給土地使用權(quán)人，并收取租金的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)出租的其他事項(xiàng)，適用合同法中關(guān)于租賃合同的規(guī)定。集體建設(shè)用地使用權(quán)出租的期限，適用合同法最長租賃期限20年的規(guī)定。

4. 轉(zhuǎn)租。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)租，即集體建設(shè)用地承租人將其承租的建設(shè)用地使用權(quán)另行出租給第三人使用的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)租，同樣適用合同法中關(guān)于租賃合同的相關(guān)規(guī)定，轉(zhuǎn)租要取得土地所有權(quán)人的同意；轉(zhuǎn)租的期限要短于土地出租的剩余期限；同時(shí)，非經(jīng)法定程序不得改變轉(zhuǎn)租土地的用途。

5. 抵押。集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押，即集體建設(shè)用地的所有權(quán)人或使用權(quán)人將集體建設(shè)用地使用權(quán)作為自己或他人債務(wù)的擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人到期不能履行債務(wù)時(shí)，由債權(quán)人就該集體建設(shè)用地使用權(quán)變價(jià)優(yōu)先受償?shù)男袨?。債?quán)人的抵押權(quán)一旦實(shí)現(xiàn)，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也即實(shí)現(xiàn)。集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押不同于國有土地的抵押，其分為兩種：一是所有權(quán)人進(jìn)行的抵押，二是使用權(quán)人進(jìn)行的抵押。不同主體進(jìn)行的抵押，抵押期限不同；所有權(quán)人進(jìn)行的抵押，由所有權(quán)人與抵押權(quán)人協(xié)商，但抵押最高期限不應(yīng)超過集體建設(shè)用地根據(jù)用途所確定的最高出讓期限；使用權(quán)人進(jìn)行的抵押，抵押期限不應(yīng)超過集體建設(shè)用地原流轉(zhuǎn)合同的剩余期限。

（四）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的程序

1. 初次流轉(zhuǎn)程序

（1）集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)中的出讓和出租，以招標(biāo)、拍賣的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，按以下程序進(jìn)行：第一，集體經(jīng)濟(jì)組織持土地所有權(quán)證書、2/3以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者2/3以上村民代表的書面同意，向上級有權(quán)部門提出審批申請。第二，受理審批申請的有權(quán)部門會(huì)同城鄉(xiāng)規(guī)劃部門指導(dǎo)提出審批申請的集體經(jīng)濟(jì)組織，擬訂出讓或者出租方案，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)。第三，方案經(jīng)批準(zhǔn)后，集體經(jīng)濟(jì)組織委托土地交易機(jī)構(gòu)在土地市場對集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行招標(biāo)、拍賣。第四，中標(biāo)人、競得人憑中標(biāo)通知書或者成交確認(rèn)書，與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓或者出租合同，并按合同約定向集體經(jīng)濟(jì)組織支付出讓金或者租金。第五，受讓人或者承租人持集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租合同，政府批準(zhǔn)文件，以及出讓金或者租金支付憑證，向土地管理部門辦理土地登記，領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用權(quán)證書。

（2）集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)中的出讓和出租，以協(xié)商的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，按以下程序進(jìn)行：第一，集體經(jīng)濟(jì)組織持土地所有權(quán)證書、2/3上集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者2/3以上村民代表的書面同意、供地方案、出讓或出租合同等材料，向上級有權(quán)部門提出審批申請。第二，受理審批申請的有權(quán)部門會(huì)同城鄉(xiāng)規(guī)劃部門對申請進(jìn)行審核，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)。第三，經(jīng)批準(zhǔn)后，受讓人或者承租人按合同約定向集體經(jīng)濟(jì)組織支付出讓金或者租金。第四，受讓人或者承租人持集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租合同，政府批準(zhǔn)文件，以及出讓金或者租金支付憑證，向土地管理部門辦理土地登記，領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用權(quán)證書。

（3）初次流轉(zhuǎn)的抵押程序。第一，集體經(jīng)濟(jì)組織持土地所有權(quán)證書、集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村辦企業(yè)與抵押權(quán)人簽訂的主合同和抵押合同、2/3以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者2/3以上村民代表的書面同意，向上級有權(quán)部門提出審批申請。第二，受理申請的有權(quán)部門對抵押合同進(jìn)行審核，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)。第三，批準(zhǔn)后，抵押人與抵押權(quán)人持主合同、抵押合同、批準(zhǔn)文件至土地管理部門辦理抵押登記。

2. 再次流轉(zhuǎn)程序

土地使用權(quán)人持原協(xié)議、土地使用權(quán)證書、與新權(quán)利主體（受讓人、承租人、抵押權(quán)人）所簽協(xié)議至土地管理部門辦理相關(guān)手續(xù)。值得注意的是，原租賃合同無轉(zhuǎn)租約定或原出租人在原租賃合同中不同意轉(zhuǎn)租而后又同意的，承租人轉(zhuǎn)租要取得土地所有權(quán)人的書面同意。

（五）建立集體建設(shè)用地地價(jià)評估體系

為防止集體建設(shè)用地使用權(quán)被低價(jià)流轉(zhuǎn)造成土地資產(chǎn)流失，保障集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)利益，我們要建立一個(gè)科學(xué)、規(guī)范的地價(jià)評估體系：首先，規(guī)定地價(jià)評估是土地流轉(zhuǎn)的必經(jīng)程序，由具備資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)對待流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行地價(jià)評估；其次，地價(jià)評估要遵守國有土地和集體建設(shè)用地“同質(zhì)同價(jià)”的原則；最后，實(shí)現(xiàn)政府最低保護(hù)價(jià)制度。

（六）合理分配土地收益

因集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)涉及的利益主體不同，為確保土地收益的合理分配，流轉(zhuǎn)收益分配過程中要進(jìn)行初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)的區(qū)分。集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押，因不涉及利益分配，故此處不予討論。

1. 初次流轉(zhuǎn)的利益分配。初次分配應(yīng)以建設(shè)用地所有權(quán)人為主，各級政府不直接參與土地收益分配。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的50%，由集體經(jīng)濟(jì)組織按該組織實(shí)際成員數(shù)平均發(fā)放；余下的50%，由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理使用，用于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、文化、保障性建設(shè)，其使用方式和數(shù)額要經(jīng)過2/3以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者2/3以上村民代表的同意。各級政府不直接參與初次分配，以稅收的形式間接參與土地收益的分配。

2. 再次流轉(zhuǎn)的利益分配。集體建設(shè)用地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)的土地收益，溢價(jià)部分按初次流轉(zhuǎn)的分配方法進(jìn)行分配。如是平價(jià)流轉(zhuǎn)，則不存在收益分配問題，政府可根據(jù)稅法的規(guī)定獲得契稅等稅收收入。

（七）懲處囤積土地行為

2010年12月29日《國土資源部關(guān)于房地產(chǎn)閑置土地情況的公告》顯示：1993年至今，我國住宅建設(shè)用地共閑置土地201.703642公頃。為防止集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)囤積土地、大量閑置土地的情況，在《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理法》中應(yīng)對用地者的囤積行為規(guī)定嚴(yán)厲的處罰措施：（1）對以出讓、出租的方式取得集體建設(shè)用地用于非農(nóng)建設(shè)的，超過合同約定的動(dòng)工開發(fā)建設(shè)期，滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，由土地管理部門征收相當(dāng)于全部合同金額20%的土地閑置費(fèi)，將土地閑置費(fèi)按集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)的收益分配方法進(jìn)行分配。并責(zé)令受讓人、承租人于一定期限內(nèi)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)，并對責(zé)任主體進(jìn)行通報(bào)批評。期限屆滿仍未動(dòng)工開發(fā)的，無償收回集體建設(shè)用地。（2）對以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租的方式取得集體建設(shè)用地用于非農(nóng)建設(shè)的，自土地使用權(quán)證辦理完畢之日起，滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，由土地管理部門征收相當(dāng)于全部合同金額20%的土地閑置費(fèi)，上繳國庫。并責(zé)令受讓人、承租人于一定期限內(nèi)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)，并對責(zé)任主體進(jìn)行通報(bào)批評。期限屆滿仍未動(dòng)工開發(fā)的，無償收回集體建設(shè)用地。（3）滿兩年未動(dòng)工開發(fā)的，無償收回集體建設(shè)用地。

（八）對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行登記

我國對不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)采用的是“登記生效”原則，登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的必經(jīng)程序。集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，系不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)，因而，應(yīng)按法律的規(guī)定進(jìn)行登記方可生效。此項(xiàng)登記具有重要作用：一是登記具有公示效力，可以降低市場交易成本，減少法律風(fēng)險(xiǎn)；二是便于國家對集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督、管理，實(shí)現(xiàn)國家對土地用途進(jìn)行管制。因此，土地管理部門要切實(shí)履行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記程序，簡化土地權(quán)利歸屬、流轉(zhuǎn)狀況的查詢程序，以確保市場交易的暢通和安全。

從政府廣泛開展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作到國家一系列政策、地方規(guī)章的出臺，我國集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已成必然，因而修改《土地管理法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，為建立我國集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度掃除法律障礙成為首要解決的問題。但構(gòu)建集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度不僅是一個(gè)法律層面上的問題，還涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的問題，故此項(xiàng)制度的建立，立法機(jī)關(guān)和政府要在廣泛調(diào)研、聽取社會(huì)各界的意見的基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)地推進(jìn)。

一項(xiàng)制度的建立需要以相關(guān)配套制度為依托，我國集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度的建立需要以相關(guān)經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)保障制度為基礎(chǔ)。首先是經(jīng)濟(jì)制度，國家要完善管理集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控手段，通過土地利用規(guī)劃部門、土地管理部門實(shí)行定期檢查等手段對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)狀況、建設(shè)用地利用狀況進(jìn)行管理和監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊非法流轉(zhuǎn)行為和囤積土地行為。其次是社會(huì)保障制度，要逐步建立和完善農(nóng)村基本社會(huì)保障制度，將廣大農(nóng)村居民納入醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障范圍內(nèi)。同時(shí)，還要完善農(nóng)村基本設(shè)施建設(shè)。

集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度的建立，將集體建設(shè)用地納入土地一級市場，充分發(fā)揮土地的資源性作用，對于我國經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展具有重要意義。此制度的建立，必然會(huì)增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)“城鄉(xiāng)一體化”建設(shè)，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

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