導語：如何才能寫好一篇村級脫貧攻堅實施方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關于幫扶措施研究不夠透徹的問題。

問題分析：我單位對所駐村的村情還不夠深入，實地調研次數(shù)不夠，深入群眾程度不夠，導致具體幫扶措施、方案制定上精準度不夠高。

整改措施：

1、引起重視，我單位立即召開了“脫貧攻堅中形式主義官僚主義突出問題立行立改”整改部署會，由主要領導親自抓，分管領導為責任人，提出整改方案，認真落實。

2、促進干部沉下去“面對面”和群眾商量定策，由我單位領導帶領干部再次深入所駐村，通過實地調研，上戶走訪，努力形成雙向互動的脫貧動力，把群眾的積極性調動起來。

3、“實打實”研究落實脫貧措施，要把所駐村到2020年與脫貧直接相關且必須建設的基礎設施公共服務項目定下來，把建檔立卡貧困戶“兩不愁三保障”缺什么、應該補什么、什么時候干具體化項目化，與村兩委積極對接，與推動十大扶貧政策落實相結合，做實村級2018年至2020年脫貧攻堅實施方案，把底板打牢。

4、“精而又精”安排項目資金，轉變簡單的撥付幫扶資金方式，作為撥付單位一定要進行實地調研，了解扶貧項目的輕重緩急，把經費用在更有助于貧困戶受益、有需要的項目上，讓幫扶經費使用要用在刀刃上。

篇2

一、一季度主要工作完成情況及特點

㈠專項扶貧工作扎實開展。

1、整村推進與老區(qū)重點貧困村建設全面啟動。按照《2011年至2015年全縣整村推進規(guī)劃》，今年要新啟動8個重點貧困村、5個重點老區(qū)村。目前已完成項目調研、梳理、匯總工作，預計下月初可形成項目庫報送省市備案。

2、扶貧搬遷已落實計劃。今年，省扶貧辦下達我縣扶貧搬遷（可用于危房改造）計劃150戶600人，目前項目計劃正在分解落實當中。

3、“雨露”培訓如期推進。今年計劃完成“雨露”培訓1000人以上。目前，各培訓基地正在加緊調查摸底，制定上報培訓方案，預計6月份可以全面啟動培訓計劃，10月底可以全面完成培訓計劃。

4、特困村脫貧攻堅已聚力開展。2014至2015年，我縣有鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村和鎮(zhèn)村4個村進入市30個特困村序列。目前市縣兩級扶貧辦和幫扶單位多次深入4個特困村進行實地調研，幫助指導他們制定村級脫貧攻堅行動規(guī)劃和各專項規(guī)劃，確保每村捆綁整合各部門和行業(yè)資金達到1000萬元以上，預計各種規(guī)劃可在4月底前完成。

㈡脫貧奔小康工作有序推進。

1、明確年度目標任務。根據(jù)省試點辦脫貧奔小康工作會議精神及要求，結合全縣工作實際，科學制定了《2014年脫貧奔小康試點縣工作要點》、《2014年脫貧奔小康試點縣實施方案》，明確了工作重點、目標、任務及工作舉措。

2、強化專項政策爭取。對照《省委脫貧奔小康工作指導意見》、《省脫貧奔小康試點縣工作領導小組第五次會議紀要》中所明確的相關政策，加強溝通銜接，實施有效對接，積極主動爭取，確保專項政策得到有效落實。

3、著力推進重點項目建設。按照省試點辦確定的工業(yè)項目、農業(yè)項目、基礎設施建設項目、環(huán)保旅游項目、民生項目五大類別，初步擬定了2014年全縣脫貧奔小康重點建設項目，項目計劃127個，總投資46.5億元，較上一年增長36%。

4、認真開展五年評估。嚴格按照省試點辦關于印發(fā)《省脫貧奔小康試點工作五年規(guī)劃目標任務達標綜合評估實施方案》的通知精神開展5年評估，廣泛征求縣直各相關單位意見和建議，全面總結試點工作開展5年來的經驗、工作成效和預期目標完成情況，認真撰寫評估報告，確保我縣在考核中獲得好的名次。

二、經濟運行中存在的突出困難和問題

㈠脫貧奔小康試點縣建設需進一步強力推進。我縣脫貧奔小康工作取得了一定成效，但仔細分析25項脫貧奔小康指標，同時與其他6個試點縣市相比，在縣域經濟發(fā)展、經濟發(fā)展速度等方面處于相對落后狀態(tài)，須認真總結經驗，研究應對措施，加大工作力度，努力爭取進位。

㈡項目資金整合力度不夠。在整村推進過程中，全縣項目資金整合還未真正制度化，部分村資金整合投入額度還未達到省定要求。

㈢扶貧辦（脫貧辦）隊伍建設有待于進一步加強。2012年開始，縣脫貧奔小康領導小組辦公室、縣扶貧開發(fā)辦以及縣委農辦合署辦公，現(xiàn)僅有在職工作人員9名，人手少，對上爭取任務重，規(guī)劃項目組織實施任務重，督辦檢查任務重，一定程度上影響了各項工作的全面正常開展。

三、下一步擬采取的對策和措施

㈠進一步強化項目建設，確保一季度“開門紅”。圍繞縣委政府的統(tǒng)一部署，按照年初目標計劃，加快推進脫貧奔小康及扶貧開發(fā)項目建設，為年度目標任務如期實現(xiàn)打下堅實基礎。

篇3

一、總體目標

深入學習關于扶貧工作重要論述、在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會.上的重要講話精神,聚焦全面打贏脫貧攻堅收官戰(zhàn)，通過全面開展理論教學、現(xiàn)場教學等形式，狠抓市鎮(zhèn)村扶貧干部、駐村干部、幫扶責任人、產業(yè)指導員、致富帶頭人等群體能力建設，為高質量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供理論和知識保障。以推動貧困戶就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、產業(yè)為目標，開展產業(yè)扶貧、電商扶貧、實用技能、職業(yè)技能等培訓，切實增強貧困群眾內生動力,確保脫貧不返貧，有效鞏固脫貧成果。

二、培訓對象

市、鎮(zhèn)級扶貧干部，駐村第一書記，駐村工作隊成員(新上任鄉(xiāng)村干部和新選派駐村干部)，村“兩委”班子成員，行業(yè)部門干部，幫扶責任人，產業(yè)指導員，致富帶頭人，有培訓需求的貧困人口等。

三、工作安排

(一)在崗參訓“素質能力”線上培訓班

培訓對象:村“兩委”干部、駐村干部、致富帶頭人、全市各包保部門幫扶責任人。

培訓目標:因疫情影響，前期主要采取網絡培訓方式開展，充分利用省脫貧辦“決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅網絡專題培訓”、州委組織部“全州決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅網絡專題”等網絡培訓資源開展培訓，將省州優(yōu)質資源及時傳導到基層，有效解決因疫情影響無法開展集中培訓的問題，全面提升綜合能力。

培訓人數(shù):300人

責任部門:市委組織部

完成時限:2020年12月底前

(二)教學試點“素質能力”專題班

培訓對象:村級“帶頭人”隊伍、部分致富帶頭人

培訓目標:采取實地走訪“中心村”黨委試點村，集中學習脫貧攻堅鞏固提升、鄉(xiāng)村治理等工作，提高黨建引領各項工作發(fā)展能力，學習典型經驗，提升連片連域發(fā)展、產業(yè)帶動發(fā)展、

集體經濟發(fā)展水平，有力提高村域發(fā)展質量。

培訓人數(shù):76人

責任部門:市委組織部

完成時限:2020年12月底前

(三)脫貧攻堅鞏固提升“素質能力”輪訓班

培訓對象:各鎮(zhèn)黨政負責人、新上任的鎮(zhèn)機關干部、村“兩委”干部、各級駐村干部、部分致富帶頭人。

培訓目標:集中學習關于脫貧攻堅工作重要論述、鄉(xiāng)村振興、黨風廉政、產業(yè)發(fā)展、扶貧政策等內容，力促各級領導干部、各類幫扶主體提升政治素質和指導實踐能力，掌握我市發(fā)展總體規(guī)劃，科學制定并落實各項任務開展，全面鞏固脫貧攻堅成效。

培訓人數(shù):370人

責任部門:市委組織部

完成時限:2020年12月底前

(四)脫貧攻堅專題培訓班

培訓對象:行業(yè)部門主要領導和分管領導、業(yè)務科室負責人、幫扶部門主要領導和分管領導、幫扶責任人。

培訓目標:結合關于脫貧攻堅重要論述和相關會議重要指示精神、脫貧攻堅具體業(yè)務知識、做好脫貧攻堅普查注意事項等內容，每月至少組織全市扶貧工作人員開展大型脫貧攻堅培訓1次，聘請師資力量和邀請省州扶貧領導進行授課。全市各部門單位也要適時組織干部進行培訓,確保打好打贏脫貧攻堅收官戰(zhàn)。

培訓人數(shù):500人次

責任部門:市扶貧辦

完成時限:2020年12月底前

(五)產業(yè)指導員能力提升班

培訓對象:各鎮(zhèn)村產業(yè)指導員

培訓目標:分批分級開展產業(yè)指導員培訓，明確到戶幫扶承擔的產業(yè)發(fā)展指導職責,更好的解決到村到戶到人幫扶措施未全面落實、政策宣傳不到位、產業(yè)選擇不科學、幫扶項目沒落地、技術指導不到位、產銷對接不順暢、利益聯(lián)結不緊密等問題。

培訓人數(shù):1500余人

責任部門:市農業(yè)農村局

完成時限:2020年12月底前

(六)貧困勞動力就業(yè)技能培訓

培訓對象:有勞動能力和培訓需求的貧困勞動力

培訓目標:結合各鎮(zhèn)、村產業(yè)發(fā)展實際，準確掌握貧困戶需求，開展訂單、定向、定崗式職業(yè)技能培訓，提高貧困人口自主脫貧能力。

培訓人數(shù):100人

責任部門:市人社局

完成時限:2020年12月底前

(七)貧困人口農業(yè)實用技能培訓

培訓對象:從事農業(yè)生產的貧困人口

培訓目標:結合各鎮(zhèn)村實際情況，對從事農業(yè)生產的貧困人口全面開展種植、養(yǎng)殖實用技能培訓。.

培訓人數(shù):200人

責任部門:市農業(yè)農村局

完成時限:2020年12月底前

(八)貧困人口產業(yè)發(fā)展能力培訓

培訓對象:有志參與產業(yè)項目的貧困人口.

培訓目標:圍繞我市特色農業(yè)觀光和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，為貧困人口提供農村電商、產業(yè)經營等方面培訓,激發(fā)貧困戶內生動力。

培訓人數(shù):100人

責任部門:市農業(yè)農村局、市文廣旅局、市商務局

完成時限:2020年12月底前

(九)創(chuàng)業(yè)致富帶頭人

培訓對象:創(chuàng)業(yè)致富帶頭人

培訓目標:通過培訓及時補齊致富帶頭人技能短板,為促進和帶動各鎮(zhèn)、村經濟工作夯實基礎，帶動貧困戶逐年增收。

培訓人數(shù):177人

責任部門:市委組織部、人力資源和社會保障局、團市委、婦聯(lián)、殘聯(lián)、科技局、農業(yè)農村局、文廣旅局

完成時限:2020年11月30日前

四、有關要求

(一)高度重視，加強組織領導。各相關部門要高度重視，把培訓工作作為扶貧干部掌握政策提升能力水平、貧困人口提升脫貧技能和提高增搜能力的重要手段,切實抓好組織實施，確保培訓宣傳工作順利開展。結合本部門單位實際，及時召開專題會議研究制定教育培訓計劃，保證農民群眾的知曉率和參與率。建立健全活動基礎臺賬，將每次開展活動情況詳實記錄，并注意收集整理相關素材。

篇4

一、指導思想、目標任務和基本原則

（一）指導思想

以新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的、二中全會、三中全會和省委十四屆六次全會精神，按照全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)工作要求，精準認定對象，加大財政投入，強化工作舉措，扎實推進2020年農村危房改造工作，努力完成脫貧攻堅中住房安全保障重要任務，為圓滿完成全省“五年決戰(zhàn)同步小康”戰(zhàn)略部署奠定堅實基礎。

（二）主要任務

2020年，農村危房改造主要是建檔立卡貧困戶、分散供養(yǎng)特困人員、低保戶、貧困殘疾人家庭等四類對象危房改造任務。鼓勵各地根據(jù)實際自行提前實施任務，并強化措施、科學組織，確保年底前保質保量完成任務，幫助困難群眾解決安居問題。

（三）基本原則

一是堅持村委主導、農民主體。各村主導工作實施，要加強領導組織，整合資源，形成工作合力。廣大農民群眾是農村危房改造的實施主體，要充分尊重群眾意愿，使其主動、積極建設美好家園。

二是堅持對象精準、重點突出。補助對象必須精準識別，不符合政策條件的堅決甄別剔除，切實幫助真正困難群眾解決住房安全保障問題。重點支持有脫貧任務的困難農戶改造危房，對特困戶在總量明確前提下，統(tǒng)一規(guī)劃、分批實施、兜底解決。

三是堅持因地制宜、經濟節(jié)約。在保證質量安全的前提下，大力推廣低成本建造和加固改造技術，提倡就地取材，提升改造住房的經濟性。在建設標準上做好管控指導，引導農戶量力而行，摒棄攀比、浪費陋習。

四是堅持資源整合、提升成效。加強農村危房改造工程質量，實現(xiàn)安全居住基本目標。在此基礎上，優(yōu)化完善房屋結構和功能設計，統(tǒng)籌整合基礎設施投入和項目配套，優(yōu)化人居環(huán)境，提升工作整體效益。

二、主要政策

（一）政策范圍

農村危房改造范圍為農村地區(qū)。風景名勝區(qū)要按照村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理職能及風景名勝區(qū)總體規(guī)劃實施農村危房改造任務。

（二）補助對象標準

補助對象必須是戶口為農村地區(qū)、家庭經濟困難、住房困難的居民。具體是：

1、根據(jù)經濟貧困程度分為四類。指建檔立卡貧困戶、分散供養(yǎng)特困人員、低保戶、貧困殘疾人家庭。分別由扶貧、民政、殘聯(lián)等部門根據(jù)各自職能認定，并填寫《危房改造對象認定表》相關內容。2、根據(jù)住房情況分為危房戶和無房戶。危房戶是指農村住房經技術鑒定為C、D級危房、且無其他自有房屋的農戶（D級為整棟危房，C級為局部危房）。房屋危險程度由縣級建設主管部門組織工作人員上門入戶認定，并填寫《危房改造對象認定表》相關內容。無房戶指無自有房屋可居住的農戶。無房情況由農戶自報、“三榜公示”、房管部門核查等多項措施相結合認定。

（三）改造要求

1、改造方式。擬改造的農村危房經鑒定為D級危房農戶和無房戶的應安排新建；鑒定為C級危房的必須維修加固（拆除新建的不得安排補助）。新建房屋堅持就地就近建設，并以分散分戶改造和以農戶自建為主，也可選擇在集鎮(zhèn)建房。農村危房改造建房戶較多的地方可規(guī)劃集中建房。自行實施改造確有困難的，可通過政府和村集體實施代建或“交鑰匙工程”，或者統(tǒng)建農村集體公租房及幸福大院、修繕加固現(xiàn)有閑置公房、置換或長期租賃村內安全的閑置農房等方式，兜底解決自籌資金和投工投料能力極弱等特別貧困戶住房安全問題。

農村危房改造補助資金不得用于支持購買城鎮(zhèn)商品房，不得用于敬老院建設，不得以任何名義進城進園區(qū)集中安置。享受了城鎮(zhèn)保障性安居工程政策、移民搬遷政策的，不得列為農村危房改造補助對象。

2、改造標準。C級危房改造，必須在對危房主要危險構件全部甄別鑒定完成的前提下，逐項實施維修加固，切實解決其質量安全問題，確保加固改造后房屋達到15年以上安全期限。D級危房拆除重建，要在確保質量安全的前提下，控制建筑面積和總造價。新建房屋建筑面積和占地面積不得超過相關規(guī)定。建筑層數(shù)控制在一層，建筑面積最大不得超過110平米；原址重建宅基地面積不足60平米的可建兩層，但總建筑面積不得超過110平米。超出此范圍的不得享受補助政策，并依法依規(guī)進行查處。

3、兜底保障解決特困農戶安居問題。各地要進一步加大對農村危房改造對象的幫扶力度。對于完全無經濟能力和勞動能力、不能自建房屋的特困戶，政府必須切實擔負責任、實施兜底保障。一是健全完善兜底保障機制。各地可因地制宜、結合實際，采取如“交鑰匙”工程、盤活利用集體閑置公房、置換或長期租賃村內閑置農房等切實可行的多種措施，實施住房兜底保障，幫助特別困難農戶解決安居問題。保障房屋農戶無償享有“使用權”，村集體要加強管理。二是嚴格兜底保障標準。兜底保障措施應解決農戶的基本安居需求。對政府或集體實施“交鑰匙”工程要明確建筑面積要求：1至2人戶住房建筑面積不得超過40平米，3人以上戶不得超過60平米。同時，要有住宿和生活功能齊全的獨立空間，水電安裝到位，達到基本裝修標準。盤活利用集體閑置公房和的置換或長期租賃村內閑置農房，要做好修繕加固和功能改造，確保質量安全和使用需求。

（四）資金撥付

1、補助標準。根據(jù)不同對象類型、不同改造方式等不同情況，參照我省2020年度四類重點對象分類補助標準如下：

對于新建房屋的，對建檔立卡貧困戶和分散供養(yǎng)特困人員，每戶補助不低于2.2萬元；對屬于低保戶、貧困殘疾人家庭，每戶補助不低于2萬元；確無經濟能力和勞動能力的，要列為重點幫扶對象，進一步提高補助標準，必要時采用“交鑰匙工程”等兜底保障方式，切實解決其最基本住房安全問題。對于維修加固房屋的，每戶補助不低于5000元。另2020年省出臺危房改造標準后以省定為準。

傳統(tǒng)村落、歷史文化名鎮(zhèn)名村和其他風貌管控重點區(qū)域的維修戶，補助標準可根據(jù)當?shù)貙嶋H情況酌情提高。按照上述標準安排資金后仍有結余的，應將其追加安排補助建檔立卡貧困戶等特別困難農戶，不得結轉用于其他項目或下一年度任務。

2、資金撥付。各地要根據(jù)各自實際規(guī)范補助資金撥付。新建房屋的，補助資金要明確分階段撥付比例（建檔立卡貧困戶補助資金撥付次數(shù)不得超過兩次），經工程驗收合格后撥付到戶。在撥付程序上，應由建設部門定期將核定的補助對象及補助資金進度款數(shù)額報送財政部門，財政部門及時將補助資金直接撥付到補助對象“一卡通”賬戶。由村委會和補助對象簽訂協(xié)議實施“交鑰匙”工程或代建（加固維修）的，補助資金可由縣財政撥付至協(xié)議指定的第三方賬戶。

三、工作流程和時間節(jié)點

（一）明確任務、分解計劃。市里下達2020年危房改造計劃任務和實施方案后，各地要結合各自實際制定相應實施細則，并將任務逐級分解到村、組。

（二）精準識別、確認對象。有農村危房改造意愿的農戶，自愿向村委會提出書面申請，按照村評議、鄉(xiāng)復核、縣級審定的“三級認定”和縣鄉(xiāng)村“三榜公示”程序，對其貧困類型和居住房屋危險等級等情況進行核查，篩選出初步名單，填寫《危房改造對象認定表》。其中，扶貧、民政、殘聯(lián)等部門要按照各自職能，對四類困難群眾補助對象的相應身份類型進行認定，住建部門要對申請改造對象的住房安全情況進行鑒定，并在《危房改造對象認定表》中分別予以確認。各地要規(guī)范簡化危房鑒定和對象認定程序，經核查初步符合相關要求的，由縣級政府牽頭協(xié)調相關部門進行信息聯(lián)審，確保對象精準。名單確定后，需與建房對象簽訂協(xié)議，明確自覺履行遵守規(guī)劃審批要求和拆除危房、騰退宅基地等責任義務。

（三）科學施工、狠抓進度。對象確認后，要督促農戶抓緊確認施工方案、進入開工階段。期間，縣級建設主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將進行施工的組織調度和質量安全巡查指導，4月7日前全面動工，5月31日前必須全面完工，確保6月30日前全面入住。

（四）檢查驗收、總結工作。各村農村危房改造任務完成后，要在6月30日前組織驗收，按照工程檢查情況填寫《農村危房改造最低建設要求驗收表》。驗收合格并完成資金撥付的房屋，要在顯著位置懸掛有“政府援建”字樣和“民心圖案”的長方體標識牌。標識牌尺寸為28cmx20cm，材料為銅質或鈦金，字體及圖案為紅色，在標識牌右下方標注“二○一九年”，掛牌所需費用由縣級財政承擔。春節(jié)后，省直部門將組織對各縣（市、區(qū)）年度任務完成情況進行省級檢查驗收和績效評價，并根據(jù)檢查情況形成省級績效評價通報。

四、工作要求

（一）加強對象認定管理。各地要在此前建立四類困難對象臺賬的基礎上，按照相關政策標準、認定程序，對補助對象進行核定把關。農戶有鑒定房屋要求的，住建部門要主動上門鑒定。對老幼體弱、知識水平低下的特別困難農戶，鄉(xiāng)村干部要主動上門宣傳農村危房改造政策，在個人申請的基礎上優(yōu)先安排，確保符合條件的不漏一戶。在縣級認定環(huán)節(jié)，縣級政府要牽頭協(xié)調公安、房管、車管、工商等相關部門進行信息補充聯(lián)審，并由縣級審計部門進行事前審計、確定最終補助對象名單。將享受過其他住房政策、另有自有住房的取消補助資格，對四類對象中發(fā)現(xiàn)名下有非小型生產用車輛、擁有規(guī)模以上工商企業(yè)產權或注冊其法人的農戶商請相關部門核定其對象身份類型，精準確認補助對象。年度脫貧的危房改造戶，工程完工驗收合格后需向扶貧部門提交《退出貧困對象住房情況審核認定表》。

（二）加強資金運行管理。各地要按照《省財政廳省住房城鄉(xiāng)建設廳關于印發(fā)<省農村危房改造資金管理辦法>的通知》加強資金使用管理，嚴禁截留、擠占、克扣、挪用、套取補助資金。紀檢監(jiān)察和審計部門要加大對補助資金運行的監(jiān)督檢查，對于查處的違法違規(guī)行為，要嚴格執(zhí)紀問責，典型案例要進行通報，確保資金安全運行。

（三）加強質量安全管理。質量安全是農村危房改造的重點，工程施工要嚴格執(zhí)行建筑工程相關技術規(guī)范。各地建設主管部門要發(fā)揮職能作用，通過編撰圖集、技術推廣、工匠培訓等方式引導提升農村危房改造技術水平，重點加大對加固改造技術的技術推廣和監(jiān)管指導，切實提高農房加固改造后質量水平、確保達到15年安全年限。另外，各地要加強農村建房管理隊伍建設，逐步建立農村建筑工匠執(zhí)業(yè)資質和質量安全責任終身負責制，維修房屋要鑒定報告中主要危險部位、構件等內容在房屋顯要位置掛牌公示，以備檢查工程維修加固情況。通過加強完善農村危房改造工程質量安全管理機制，實現(xiàn)全面覆蓋、精準到位、便捷高效的質量安全檢查，做到問題及時發(fā)現(xiàn)及時整改。新建房屋檢查情況要填寫《農村危房改造建房質量檢查表》，維修加固房屋檢查情況要填寫《農村危房加固改造質量安全檢查表》，并歸入農戶檔案?？拐鹪O防烈度較高地區(qū)，市、縣建設部門要嚴格執(zhí)行《農村危房改造抗震安全基本要求（試行）》，落實抗震設防要求。

（四）加強建筑風貌管理。加強村莊建設規(guī)劃編制，將農村危房改造等與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、傳統(tǒng)村落保護、客家民居建設、村莊治理等相結合，并從規(guī)劃層面合理配置道路、供水、沼氣、環(huán)衛(wèi)等基礎設施，另外將農村危房改造與新農村建設、水利、交通、農業(yè)等項目進行統(tǒng)籌整合，提升人居環(huán)境水平。在農房單體建設上，要做好戶型和外觀設計引導，體現(xiàn)特色家園、致富田園、生態(tài)庭園、文化樂園、和諧鄉(xiāng)村的良好風貌。在農村危房改造工程審批管理上，要出臺包含規(guī)劃選址、建筑朝向、外觀結構、層數(shù)面積等審批內容，體現(xiàn)風貌管控要求?？h、鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理部門要根據(jù)相關情況辦理《鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證》審批登記手續(xù)，建立審批發(fā)證臺賬，規(guī)劃審批內容要在現(xiàn)場掛牌公示并做好后續(xù)規(guī)劃實施監(jiān)管。此外，要嚴格執(zhí)行農村“一戶一宅”政策，新房建成后原有舊房要限時拆除。

（五）加強工作信息公開。各級要主動通過報紙、電視、網絡等渠道向社會公開農村危房改造政策內容、操作程序、對象審批、實施結果等信息。要編撰政策宣傳冊，組織人員進村入戶主動宣傳。要建立公開省、市、縣、鄉(xiāng)四級農村危房改造專線電話，主動接受社會群眾監(jiān)督、咨詢、申訴，及時解決群眾合理訴求。通過多措并舉，積極營造陽光透明的良好工作氛圍。

（六）加強農戶檔案管理。要按照國家部委和省里的要求，做好農村危房改造農戶紙質檔案管理，實行一戶一檔。檔案資料應包括以下內容：農戶危房改造申請書、省農村危房改造申請審批表（附件1）、農村危房改造對象認定表（附件2）、農村危房改造農戶紙質檔案表（附件3）、《農村危房改造建房質量檢查表》（附件4）、《農村危房加固改造質量安全檢查表》（附件5）、農村危房改造最低建設要求驗收表（附件6），農戶（夫妻）身份證、戶口簿和建檔立卡貧困戶、分散供養(yǎng)特困人員、低保戶殘疾人等四類對象身份證件復印件，農村危房改造協(xié)議（含信息公開、拆舊還基等條款），危房改造前、中、后照片，《鄉(xiāng)村規(guī)劃建設許可證》復印件和其他要求所需資料等。檔案資料要逐級管理、專人負責、規(guī)范齊整。在此基礎上，做好農戶檔案信息化錄入，確保農戶檔案及時、完整、準確錄入至農村危房改造信息系統(tǒng)。民政部門要按照農村危房改造要求，做好災后倒房重建資料收集管理和信息錄入，之后再移交建設部門存檔備查。各地要加強對錄入農戶檔案信息的檢查，提高錄入數(shù)據(jù)質量。

五、工作措施

（一）加強組織領導。各村要加強對農村危房改造的組織領導，建立健全工作機制。各有關部門要各負其責，密切配合，形成工作合力。辦公室要配備工作人員與辦公設備，落實工作經費。要強化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村級組織的責任，鎮(zhèn)實行蹲掛點班子成員和干部責任制，責任分工見附件1，采取分片包干、責任到人的辦法，落實責任制。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村級組織要通過組織鄰里相幫、結對幫扶、投工投勞等措施幫助困難農戶改造危房。對文化程度低、殘疾、老幼體弱等困難農戶，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅工作站和駐村工作隊員配合村“兩委”人員主動上門做好有關申請事項及后續(xù)相關審批、建房、驗收和報賬等事項。

（二）落實管理措施。農村危房改造過程中，凡涉及到的收費項目，除國家明令不能減免的外，要盡量予以減免。要組織好建筑材料的生產、供應和調度，防止發(fā)生建材亂漲價現(xiàn)象，并為農民提供建筑材料質量檢測服務，嚴把建材質量關。

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一、打造非公經濟人士參與精準扶貧2.0版具有現(xiàn)實條件

（一）非公經濟人士參與精準扶貧具有實踐基礎。各省市均出臺了非公經濟力量參與精準扶貧實施方案，初步建立了民營企業(yè)與貧困村結對幫扶機制及配套管理服務機制，形成了部門聯(lián)動、體系支撐的工作機制。各地探索形成了多種市場化運作、開放式扶貧、共贏發(fā)展的參與模式。此外，各地非公經濟人士還探索了資源開發(fā)合作、股份合作、委托代加工、產品代銷代購等產業(yè)扶貧模式。廣大非公經濟人士參與精準扶貧，在改善民生、彌補政府資源不足難題、更新脫貧觀念、擴大統(tǒng)戰(zhàn)影響方面發(fā)揮了特殊優(yōu)勢，產生了“扶貧成效最優(yōu)化、資源配置市場化”階段性效果，同時不斷傳導企業(yè)家精神，激發(fā)了廣大貧困群眾自我脫貧的內生動力和創(chuàng)業(yè)奮斗精神。湘西州通過“礦業(yè)轉農業(yè)”“老板帶老鄉(xiāng)”“資金變資本”“農民變市民”的參與方式，初步形成了產業(yè)轉型、園區(qū)壯大、企業(yè)增效、集體增收、農民脫貧的“多贏”局面。三年來，以湘西為代表的廣大貧困地區(qū)脫貧攻堅實踐，不僅證明非公經濟人士參與精準扶貧“應為、可為、能為、大有作為”，實踐中所形成的工作機制、參與路子和參與經驗，為打造非公經濟人士參與精準扶貧工作升級版、進一步深化社會扶貧工作奠定了基礎。

（二）推動非公經濟人士深度參與精準扶貧是現(xiàn)實所需。當前貧困地區(qū)發(fā)展的條件性制約已經大為緩解，但也面臨造血功能弱等突出問題，急需增強造血能力。一些貧困戶反映，“送錢送物，不如送一個工作”“一人就業(yè)基本脫貧，兩人就業(yè)基本小康”；一些貧困村的支部書記認為，“沒有企業(yè)落戶，就不會有貧困村的造血”，民營企業(yè)所帶來的“觀念、思路、市場，是政府扶貧缺乏的，是我們急需的”，貧困特征的新變化，對非公企業(yè)和非公人士參與精準扶貧提出新要求。當前，脫貧攻堅已經成為經濟發(fā)展新常態(tài)下的一個新增長點、促進經濟發(fā)展的重要途徑。貧困地區(qū)生態(tài)優(yōu)勢發(fā)揮，正在成為適應消費多樣化、生態(tài)化的需要、推動農村供給制改革的重要突破點。尤其是政府購買公共服務等國家與社會合作機制日益完善，為非公經濟人士等社會力量參與精準扶貧提供更為有利條件。從精準扶貧部署來看，“五個一批”最重要的還是依靠產業(yè)發(fā)展來增加貧困家庭的收入，使貧困人口通過提高創(chuàng)收能力來永續(xù)解決貧困問題?！度珖F(xiàn)代農業(yè)發(fā)展規(guī)劃》特別提出要拓寬社會資本市場化的投入渠道。非公人士參與精準扶貧要適應精準扶貧新階段的任務和要求，就必須在投資力量、參與程度、參與模式等方面有大的調整。

二、打造非公經濟人士參與精準扶貧2.0版面臨的瓶頸與制約

（一）思想觀念有制約。不少干部存有“政府一元化扶貧”的思想觀念。個別地區(qū)黨政主要負責人和干部對于對非公人士為什么參與精準扶貧、怎么樣參與精準扶貧的思想認識不夠，理論把握不準，忽視了非公經濟人士在精準扶貧中的獨特優(yōu)勢與作用，認為“精準扶貧就是財政出錢上項目，干部出力駐村抓落實，其他力量靠不住?！狈枪洕耸俊靶∥乙庾R”濃厚。一些非公經濟人士認為：“政府在精準扶貧中要起主導作用，企業(yè)只是輔助作用”“解決貧困戶的脫貧，是小脫貧，把自身企業(yè)的生存發(fā)展做好，是大脫貧”；還有不少企業(yè)家直言不諱地說：“上級領導多次動員了，不參與面子上過不去，只有派幾人到村看看貧困戶，對接幾個基礎設施項目，完成一下任務?！币灿胁簧倨髽I(yè)家對對精準扶貧思想和政策理解把握不準確，對 “雙贏發(fā)展”機遇認識不清，搶抓精準扶貧機遇意識缺乏。貧困戶 “精神貧困”現(xiàn)象普遍。不少貧困戶“不愿脫貧”，有的以“貧困戶”為榮，愿意長期戴“貧困戶”帽子，“企業(yè)老板反正有錢，給我們點小錢應該的，能把我們‘全包’了最好。”部分群眾“等靠要”，不僅成為精準扶貧的“硬骨頭”，也在一定程度上影響非公經濟人士參與精準扶貧積極性。

（二）實踐工作存短板。從黨委政府對非公經濟人士參與精準扶貧工作引導來看，總體上缺乏規(guī)劃、統(tǒng)籌。負責牽頭協(xié)調的廣大基層統(tǒng)戰(zhàn)部門工作力量薄弱、方法手段不多、資源整合不力。有的企業(yè)家反映“部分領導和扶貧干部不學習、不研究，不懂精準扶貧政策，重視指導不到位，企業(yè)找不到方向?！庇衅髽I(yè)家認為“當前財政扶貧資金那么多，為什么不在扶貧領域廣泛開展PPP等投資模式，以吸引更多社會資本進入扶貧領域？”從非公經濟人士參與實際情況看，主要還是以捐資捐物、捐建基礎設施項目、臨時救濟和慰問等傳統(tǒng)“輸血”方式為主，產業(yè)扶貧、教育扶貧、衛(wèi)生扶貧、科技及勞動力轉移扶貧等“造血”方式為輔。產業(yè)扶貧大多處于基地試點、小規(guī)模、初加工等探索階段，成熟的大型現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)和現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)不多。

（三）政策制度現(xiàn)瓶頸。當前關于鼓勵和支持非公經濟人士參與精準扶貧的制度機制還不夠健全，執(zhí)行不到位。不僅“共贏發(fā)展”的保障機制沒有健全完善，甚至出現(xiàn)“一碗水沒有端平”現(xiàn)象。扶貧龍頭企業(yè)的認定缺乏程序、規(guī)范，透明度不高等問題反映強烈。當前扶貧信貸資金申報門檻高，貸款手續(xù)繁瑣，貼息政策落實難，既影響了貧困戶參與扶貧信貸的積極性，也影響了非公企業(yè)參與的積極性。還有部分非公經濟人士反映，當前精準扶貧“形式主義害死人”“開會多、資料多”“扶貧扶不到點上”等問題比較普遍。

三、打造非公經濟人士參與精準扶貧2.0版需要突破與創(chuàng)新

（一）著力解決非公經濟人士參與精準扶貧的思想觀念制約問題。用扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想武裝非公經濟人士頭腦，引導廣大非公經濟人士把投身精準脫貧攻堅轉化為企業(yè)履行社會責任的思想自覺、行動自覺。深入開展社會價值投資的理論與實踐研究，用其引領我國非公經濟人士參與精準扶扶貧的理論政策研究和制定。各級黨委、政府充分發(fā)揮各級統(tǒng)戰(zhàn)部門職能優(yōu)勢，引導發(fā)揮民營企業(yè)在產業(yè)扶貧中的主力軍作用。弘揚企業(yè)家精神的正能量，發(fā)揮非公經濟人士在農村精神脫貧中的積極作用，大力培育造就一批新型農民。

（二）著力解決非公經濟人士參與精準扶貧實力和規(guī)模不足、參與精準度不夠問題。建立培育引導平臺。大力實施扶貧企業(yè)集中培育工程。以市、縣、鄉(xiāng)、村為單位分級建立扶貧項目對接平臺。著眼貧困地區(qū)產業(yè)基礎與優(yōu)勢產業(yè)，積極整合商務、對臺、外事僑務等部門招商引資信息平臺資源，廣泛引進包括港澳臺和海外企業(yè)家在內的非公經濟力量參與貧困地區(qū)精準扶貧事業(yè)，壯大參與精準扶貧力量。創(chuàng)新返鄉(xiāng)成功人士回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)平臺。大膽探索和推廣返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人士和非公經濟人士擔任榮譽村主任、村支書助理等制度，不斷拓寬非公人士參與脫貧攻堅的廣度和領域。建立非公人士參與扶貧項目指導目錄。以縣為單位，全面整合扶貧開發(fā)、農業(yè)、發(fā)改、教育、衛(wèi)生、文化、旅游、住建、交通等部門扶貧項目儲備資源，建立非公企業(yè)扶貧項目指導目錄。

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關鍵詞：參與式扶貧；運行機制；層次分析；績效評價

中圖分類號：F127文獻標識碼：A文章編號：1003-4161(2008)02-0094-06

1.問題的提出

20世紀80年代中期以來，中國的農村扶貧政策經過兩次大的調整，第一次是1994年提出和實施了《國家八七扶貧攻堅計劃》，第二次是2001年制定和實施了《農村扶貧開發(fā)綱要（2001~2010）》?？傮w而言，農村扶貧的主要政策包括：滿足貧困地區(qū)經濟增長和扶貧雙重目標、堅持以項目為中心的開發(fā)式扶貧、采用區(qū)域瞄準方式和推動政府主導下的全社會扶貧，其中，政府主導是我國傳統(tǒng)扶貧政策的主要特點之一。近年來，國際通行的“參與式”農村扶貧模式因其堅實的理論基礎，系統(tǒng)化、規(guī)范化的實踐程序和明顯的扶貧效果，引起了各國的廣泛關注。隨著中國農村村民自治制度的建設以及向窮人賦權觀念的引入，我國也正在將參與式發(fā)展的理念、原則和方法在扶貧工作中加以運用和推廣。目前，各地正在以貧困村級扶貧開發(fā)規(guī)劃為載體，在扶貧開發(fā)項目的選擇、設計和實施中，充分發(fā)揮貧困人口的主體作用，以此來提高項目設計的針對性、實施的成功率和效果的持續(xù)性。參與式扶貧開發(fā)的實施效果及具體項目經濟效益情況是各級項目管理者及實施者最為關心的問題，也是影響項目農戶參與項目的積極性和扶貧工作的進一步深化的重要因素。因此，政府有必要加強扶貧活動中的統(tǒng)計、監(jiān)測和評估，對現(xiàn)行的參與式農村扶貧模式進行績效分析。

2.參與式扶貧模式的特征

“參與式”扶貧是指政府通過投入一定數(shù)量的資金，以貧困村為平臺，為貧困農戶創(chuàng)造表達意愿的機會，賦予貧困農戶知情權和監(jiān)督權，并激發(fā)他們的參與意愿，發(fā)動群眾參與扶貧項目的決策、實施和監(jiān)督過程，從而提高貧困農戶自主脫貧、自我發(fā)展能力，從根本上解決貧困問題。

2.1 參與式扶貧的理論來源

參與式扶貧是20世紀80年代以來逐漸發(fā)展起來的扶貧方法,其核心是在扶貧開發(fā)實踐中外來的施援方與當?shù)刎毨丝谥g的相互關系和作用。參與式扶貧是“參與式發(fā)展”理論被用于農村扶貧工作而形成的一種扶貧模式,“參與式發(fā)展”最初由美國康乃爾大學的Norman Uphoff教授最早提出，他認為：發(fā)展對象不僅要執(zhí)行發(fā)展，還要作為受益方參與監(jiān)測和評價。這個思路引申出了“參與式計劃監(jiān)測與評價體系”，當這種方法的理念和實施程序被扶貧實踐所采納，就成為提高扶貧效果的有效手段，我們將之稱為參與式扶貧模式。

2.2 參與式扶貧的方法和步驟

開展參與式扶貧開發(fā)的重要技術手段是采用參與式村級扶貧規(guī)劃，在確定目標貧困村后，參與式扶貧的實施主要有以下兩個步驟：

2.2.1 貧困村參與式村級扶貧開發(fā)規(guī)劃的編制過程。具體程序依次包括：①貧困村基本資料的收集和整理。通過實地考察、關鍵人物訪談等參與式工具，了解基本村情，內容主要包括貧困村的自然地理狀況、人口、資源、經濟發(fā)展水平以及教育、衛(wèi)生等社會發(fā)展狀況；② 村級扶貧規(guī)劃所面臨的問題分析。摸清貧困村基本村情以后，需要對貧困問題進行系統(tǒng)分析。首先，由農民代表利用貧困樹等工具列出經濟發(fā)展目前所面臨的問題，并依據(jù)輕重緩急對這些問題進行排序；然后分析造成這些問題的根本原因，以此來作為選擇扶貧項目的依據(jù)；③扶貧開發(fā)項目的確定。針對分析得出的貧困問題，需要選擇扶貧開發(fā)的項目來解決貧困問題。在尊重村民發(fā)展愿望的基礎上，利用當?shù)匾延械霓r業(yè)技術和成功經驗，以當?shù)刭Y源為依托，以市場需求為導向，初步形成可能的項目內容。最后，在當?shù)丶夹g人員的協(xié)助下，采用優(yōu)勢劣勢分析法（SWOT）,從資金需求量、技術的可操作性以及環(huán)保等各個角度對農民提出的這些項目方案進行可行性分析，經過詳細的篩選與分析，最終確定村級扶貧項目的內容；④明確村級扶貧項目的參與者和受益者。在確定具體的扶貧項目之后，需要確定誰來參與各個扶貧項目的實施，誰有權從扶貧項目的實施中獲得收益?；镜淖龇ㄊ怯纱迕襁x舉產生項目實施領導小組和各子項目能力建設小組，并根據(jù)貧困戶的貧困程度和其自身的條件確定項目農戶；⑤明確項目的實施細則。由技術指導人員通過召開村民研討會，根據(jù)村民已掌握的技能技術，在征求村民同意的基礎上，就各個項目的實施細則作出部署；⑥根據(jù)以上步驟，編制貧困村村級扶貧規(guī)劃，形成文本規(guī)劃。

2.2.2 貧困村參與式村級扶貧開發(fā)規(guī)劃的實施過程。具體包括以下幾個方面：①項目的實施：對于需要投工投勞的項目以“以工代賑”的方式實施，對于沒有能力完成的項目進行公開招標，對于項目的實施過程中所需要的技術，由扶貧部門安排相關技術人員提供技術支持；②物資的采購：由鄉(xiāng)上統(tǒng)一按項目采購計劃采購物資，下發(fā)到村上由各項目的能力建設小組組織實施；③資金的運行和管理：在縣扶貧辦設立資金專戶,實行專戶儲存、封閉運行,采用世界銀行的報賬方式進行；④項目檢查和驗收：項目實施小組和各能力建設小組負責項目的檢查和驗收，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及時進行糾正和處理，對于達不到技術標準的，驗收組有權責令返工，并提出補救措施。

2.3 參與式扶貧我國農村扶貧開發(fā)工作的有益創(chuàng)新

我國的扶貧任務已經發(fā)生了重大變化，主要目標是體現(xiàn)以人為本的發(fā)展理念，通過外界扶持和幫助提高參與群體的發(fā)展能力，賦予發(fā)展群體更多的參與機會，使這些群體逐漸走上自我覺醒、自我提高的道路，最終徹底擺脫貧困。實踐證明，參與式方法基本體現(xiàn)了這種要求，是我國扶貧模式的有益創(chuàng)新：一是扶貧理念的創(chuàng)新。從救濟式扶貧，到開發(fā)式扶貧,再到“參與式整村推進”扶貧，扶貧的重點也從救濟、救助、改善貧困地區(qū)的發(fā)展條件，開始逐步轉向培養(yǎng)貧困人口自我發(fā)展能力，充分體現(xiàn)了以人為本的科學發(fā)展觀；二是扶貧主體的創(chuàng)新。傳統(tǒng)的扶貧開發(fā)模式缺乏貧困人口必要的參與機制和利益表達機制，使得扶貧在形式上演化為政府包辦，“參與式整村推進”則突出了貧困人口的主體地位，充分調動了貧困人口的積極性、主動性和創(chuàng)造性，提高了扶貧效率；三是扶貧方式的創(chuàng)新，與傳統(tǒng)自上而下的扶貧方式相比，“參與式整村推進”扶貧開發(fā)則采用的是自下而上扶貧方式，由貧困人口和專家共同參與項目的選擇；四是扶貧項目的創(chuàng)新。項目的內容不僅涉及到產業(yè)、基礎設施和收入，而且還涵蓋了民主建設、文化建設、精神文明建設以及村容村貌的建設等其他方面；五是資金管理體制的創(chuàng)新。采用設立資金專戶的方式,對所有進入專戶的資金實行專戶儲存、封閉運行,所有項目的實施全部借鑒世界銀行的報賬方式進行，保證了項目資金的及時到位，增強了對扶貧資金的監(jiān)管力度。

3.參與式扶貧模式的運作機制

3.1 貧困人口的參與機制

高效率的扶貧開發(fā)需要貧困人口在各個方面的積極參與，并且在很多方面都要發(fā)揮主導作用，參與式整村推進扶貧開發(fā)模式就提供了貧困人口全面參與機制：

首先，在扶貧項目的選擇上，由村民、外來專家、技術人員共同分析制約當?shù)亟洕l(fā)展的主要原因，并根據(jù)輕重緩急對這些問題進行排序，作為確定發(fā)展項目內容的依據(jù)，在充分尊重農民意愿的基礎上，以當?shù)噩F(xiàn)有資源和已有技術為依托，以市場為導向，確定項目內容；

其次，在項目的實施過程中，由村民選舉產生的項目實施小組和能力建設小組在村黨支部的同意領導下代表村民行使參與權，全面負責組織項目農合參與項目的實施和管理工作，并通過召集村民代表參與制定適合本村發(fā)展實際、規(guī)模適度、切實可行的具體實施方案，對項目資金作出統(tǒng)籌安排，提高項目資金使用管理和驗收的透明度，接受群眾監(jiān)督。

此外，參與式整村推進扶貧開發(fā)的每一環(huán)節(jié)在事前都要由各能力建設小組征求村民代表的意見，事后發(fā)榜公布，接受全體村民的監(jiān)督。

3.2 有效的扶貧資金管理模式

現(xiàn)行的農村扶貧投入除財政扶貧資金和地方政府配套資金為無償投入外，其他的均為扶貧貼息貸款和自籌資金。籌集渠道少，資金相對分散對扶貧資金的管理提出了較高的要求，如何讓有限的投入發(fā)揮最大的效益是農村扶貧的難題之一。借鑒世界銀行等國際組織先進的扶貧資金管理經驗，經過多年的實踐，參與式扶貧開發(fā)總結出一套有效的資金管理模式：

首先，采用資金捆綁投入制。將財政扶貧資金、世行貸款資金和各部門對口扶持的配套資金捆綁使用，統(tǒng)一規(guī)劃，并建立資金專戶，對所有進入專戶的資金實行專戶儲存，封閉管理。有效地降低了扶貧資金被挪用、漏出的幾率；

其次，在扶貧資金的發(fā)放過程中實行部分墊付制。在各鄉(xiāng)工作站設立分賬戶，由縣、鄉(xiāng)、村共同按照實施項目的需要采購招標、簽訂項目實施協(xié)議書，并且由實施責任單位向縣扶貧辦提交資金申請報告，縣扶貧辦審查通過后，從專戶中向實施單位借給20%~30%的資金，使用預撥和自籌的資金，在技術部門的指導幫助下，按照要求和規(guī)定實施項目。啟動墊付實施項目，保證了項目的順利實施，解決了項目資金到位遲的問題。

第三，推行扶貧資金報賬制、公示制和備案制，確保扶貧資金接受各方面的監(jiān)督。各省、區(qū)必須提前制定并報送扶貧資金使用計劃，防止隨意改變資金使用計劃和擠占挪用扶貧資金此類情況的發(fā)生；所有使用中央財政扶貧資金的省、區(qū)、市都要在當?shù)貓蠹埳瞎挤鲐氋Y金分配情況，接受社會監(jiān)督。項目完成或竣工驗收后，憑培訓、招標采購、驗收等過程中形成的支持性證明材料和票據(jù)，經過村民代表簽字，鄉(xiāng)政府審核，由縣扶貧辦審核報賬。并由村實施小組向村民公示每個項目的投工投勞、項目資金的使用及工程預、決算情況，同時進行資金移交和后續(xù)管理工作。

第四，建立扶貧資金績效考評制，將扶貧資金的分配與各個項目的扶貧效果結合起來。建立扶貧資金管理使用跟蹤監(jiān)測網絡，對每筆扶貧資金的流向、數(shù)量、撥付進度等情況進行全程跟蹤監(jiān)測。

實踐證明，上述舉措較好地完善了扶貧資金管理使用機制，取得了較好效果。

3.3 完善的村級扶貧規(guī)劃制度

參與式整村推進是以貧困村為基本單元，以貧困村完善的村級規(guī)劃為依托，以貧困村的全面發(fā)展為目標，堅持開發(fā)與發(fā)展并舉，一次規(guī)劃，分步實施，突出重點，整體推進。

首先，村級扶貧規(guī)劃的內容以發(fā)展經濟和增加貧困人口的收入為中心，力求山、水、田、路綜合治理，堅持教育、文化、衛(wèi)生、精神文明共同發(fā)展。項目的內容不僅涉及到群眾生活中急需解決的生產生活問題，如飲水、交通、通訊等問題，而且涉及文化建設、民主建設等事關農民長遠利益的內容；

其次，村級扶貧規(guī)劃體現(xiàn)出以人為本的科學發(fā)展觀。從整個村級扶貧規(guī)劃的目標定位，到明確各部門的職責，具體到項目的實施細則，村級扶貧規(guī)劃都是以貧困人口的能力建設為主線的，建立了一套能有效發(fā)揮貧困人口主體作用的參與機制。貧困人口可以通過有效渠道表達自己的需求和愿望，并參與整個項目的運作過程，增強了貧困人口的自我造血功能，有利于從根本上消除貧困；

第三，村級扶貧規(guī)劃與新農村建設是緊密結合的。貧困地區(qū)是新農村建設最難啃的“骨頭”，村級規(guī)劃是圍繞新農村建設的總體要求而產生的，通過調整、充實貧困村的村級規(guī)劃，使參與式整村推進扶貧開發(fā)的目標和要求與新農村建設要求對接，為新農村建設奠定了基礎。

3.4 政府主導下的一體化服務機制

我國傳統(tǒng)的扶貧開發(fā)模式的一個顯著特點是政府主導，政府在扶貧活動中不僅負責政策的制定，還主導了資源的籌集和分配，甚至扶貧項目的選擇。政府的過度主導過程中存在的核心問題是由于政府失靈現(xiàn)象的存在所導致的效率低下、資源浪費等問題。參與式扶貧開發(fā)由于將貧困人口定位于反貧困主體，政府的主導程度有所降低，政府由管理型政府向服務型轉變。

首先，技術服務。圍繞項目和農戶的需求，由扶貧辦協(xié)調，組織省、市、縣、鄉(xiāng)技術服務單位，對村實施小組、能力建設小組、項目農戶提供全方位的技術服務。為項目農戶引進、推廣先進、適用、實用的農業(yè)新技術、新品種，通過培訓、指導、示范、推廣和應用提高了項目實施效果；

其次，部門的對口扶持。作為各級扶貧領導小組的成員，交通、水利、農業(yè)、林業(yè)、教育和衛(wèi)生等各個部門除了需要負責貧困地區(qū)的相關事業(yè)的發(fā)展外，還要直接參與相關扶貧項目的實施。例如，較大的和技術性強的項目主要由鄉(xiāng)政府的業(yè)務部門組織施工。

第三，為了提高扶貧效率，防止扶貧資源被浪費或挪用，政府必須加強扶貧活動中的統(tǒng)計、監(jiān)測和評估活動，協(xié)調各部門的扶貧活動。

3.5 政府和市場互補的開發(fā)機制

政府行為和市場行為，既相區(qū)別，又相聯(lián)系，應當統(tǒng)一于扶貧開發(fā)工作的實踐中。由于環(huán)境和條件的缺陷，貧困地區(qū)在市場競爭中處于一種劣勢地位，如果單純依靠市場這只“看不見的手”，扶貧開發(fā)工作很難取得令人滿意的扶貧效果，所以，還需要政府這只“看得見的手”來發(fā)揮作用。在具體工作中，應該區(qū)分二者作用范圍的基礎上，形成一種相互補充的機制。一方面，要充分發(fā)揮市場機制在扶貧開發(fā)中的作用，面向市場需要，發(fā)展高效益有競爭力的產業(yè)。另一方面，政府要積極主動地彌補市場的缺陷，籌集必要資金，改善貧困地區(qū)的發(fā)展條件，滿足貧困地區(qū)的公共需要，為市場機制充分發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的環(huán)境，抓好信息、科技、銷售、融資等各種服務工作。真正發(fā)揮政府對市場的調控職能，解決好市場解決不了的問題。

3.6 扶貧開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展機制

扶貧任務任重而道遠，從某種意義上來說，貧困是貧困人口能力低下的一種表現(xiàn)形式，只有提高貧困人口的自我發(fā)展能力才能從根本上消除貧困。對于已經脫貧的人口，在受到自然、社會和經濟的不利影響時，隨時都有面臨返貧的危險。對待這部分自身缺乏發(fā)展能力的貧困人口，僅僅采用常規(guī)的以經濟發(fā)展為導向的扶貧開發(fā)模式是遠遠不夠的，而必須首先為其按社會發(fā)展目標的要求，提供其最基本的社會保障，并使其能力得到相應的提高。如何有效地開發(fā)貧困人口的人力資源，是能否有效地幫助其脫貧的關鍵，也是參與式扶貧模式的關注重點。

首先，注重項目的后續(xù)管理。對于貧困地區(qū)來說，脫貧最大的制約因素就是尋找合適的發(fā)展項目，以及有了項目后如何確保其可持續(xù)發(fā)展。扶貧項目對于貧困地區(qū)和貧困人口的帶動作用與項目的受益期的長短有關，項目的可持續(xù)性與項目的實施和管理情況有關系，項目的驗收完畢并不意味著項目管理工作的結束，而應該本著項目的可持續(xù)發(fā)展原則進行后續(xù)管理。參與式扶貧模式不僅注重扶貧項目的前期實施過程，而且注重扶貧項目的后續(xù)管理，堅持實施與管理并重，不斷引進新技術、新品種對已有的養(yǎng)殖業(yè)、經濟果林進行改造，增強扶貧項目的可持續(xù)發(fā)展。

其次，注重貧困人口的能力建設。傳統(tǒng)以自然資源開發(fā)為重點的扶貧戰(zhàn)略，往往因為人的能力沒有得到相應的發(fā)展，而出現(xiàn)不可持續(xù)的狀態(tài)，限制了扶貧開發(fā)預期效果的取得。從可持續(xù)發(fā)展的角度來看，人的發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展的前提和根本保證。強調貧困人口的社會發(fā)展實際上是貧困人口人力資源開發(fā)的三個方面，即貧困人口的健康保障是其體能得以保持并能發(fā)揮作用的前提條件，基礎教育和成人教育是使其智能得以開發(fā)的有效途徑，而各種技術培訓則會提高其技能。參與式扶貧通過開展農業(yè)先進實用技術培訓，提高貧困農戶的科技文化素質，增強自我發(fā)展能力。

第三，參與式扶貧開發(fā)與水土保持、環(huán)境保護、生態(tài)建設相結合，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，增強貧困地區(qū)和貧困農戶的發(fā)展后勁?？沙掷m(xù)發(fā)展能力是一個國家綜合國力的一部分，生態(tài)環(huán)境是可持續(xù)發(fā)展的重要方面。扶貧開發(fā)的目的不能僅僅局限于貧困地區(qū)和貧困人口經濟意義上的脫貧致富，而應該統(tǒng)籌兼顧經濟、社會和環(huán)境各個方面，達到人與社會、人與自然和諧共贏的局面。參與式扶貧開發(fā)著眼于貧困村、貧困人口的長遠利益，結合水土保持、環(huán)境保護和生態(tài)建設，不以環(huán)境為代價進行經濟建設，為貧困村的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎。

4.參與式扶貧開發(fā)的績效評價方法

農村扶貧開發(fā)是一個涉及經濟、社會和文化等方方面面的綜合開發(fā)過程。評價一種扶貧開發(fā)模式的扶貧績效，不僅從宏觀上考察整個扶貧開發(fā)過程在目標區(qū)域經濟發(fā)展中取得的成績，而且要具體到微觀層面，考察貧困村、貧困人口從貧困項目的實施過程中所得到的經濟實惠；不僅要從量上考察扶貧項目所取得的經濟效益，考察扶貧項目給貧困農戶帶來經濟上的實惠，而且要考察扶貧開發(fā)過程在貧困地區(qū)的社會發(fā)展方面取得的成績甚至扶貧開發(fā)給貧困人口帶來的精神面貌的變化。因此，對參與式扶貧開發(fā)模式的績效評價應該是全方位的評估，在選用技術方法上也應該構成一個多層次多維度的技術方法體系，不僅要體現(xiàn)扶貧開發(fā)所取得經濟效益，還要體現(xiàn)經濟、社會和環(huán)境發(fā)展的協(xié)調性，所以只有通過定量和定性方法相結合的方式，才能構建出一套科學全面的技術方法體系，實現(xiàn)扶貧的微觀效益與宏觀效益、經濟效益與社會效益的統(tǒng)一。這樣才能對參與式扶貧開發(fā)的績效做出盡可能客觀的評價，才能給我國政府扶貧開發(fā)的績效評估技術方法體系選擇和構建過程提供有效信息，提高政府對于扶貧開發(fā)存在問題的診斷能力。本文建議采用層次分析法對參與式扶貧模式的績效進行評價。

4.1 層次分析法原理

層次分析法(Analytic Hierarchy Processing，AHP)是20世紀70年代由美國運籌學家、匹茲堡大學薩第教授（T.L.Saaty）提出的，該方法的基本原理是排序的原理，具體可描述為：層次分析法首先將決策或評價的問題看做是受多種因素影響的大系統(tǒng)，而且這些因素是相互關聯(lián)、相互影響和制約的，這些因素可以按照它們之間的隸屬關系排成從高到低的若干層次，這種排序的過程叫做構造遞階層次結構。然后請專家、學者或權威人士對各因素兩兩比較重要性，再利用數(shù)學方法，對各因素層層排序，最后對排序結果進行優(yōu)化分析，輔助進行決策和評價。它的主要特點是定性與定量分析結合，將人的主觀判斷用數(shù)量形式表達出來并進行科學處理，因此，運用層次分析法對參與式扶貧模式進行績效評價具有一定的可行性，能較準確地反映參與式扶貧開發(fā)過程中存在的問題。

4.2 運用層次分析法進行參與式扶貧績效評價的步驟

4.2.1 因子選擇和構造遞階層次結構

應用AHP分析決策問題時，首先要明確影響問題結果的因子，因子的選擇要遵循指標選擇的一般性原則：重要性、可測性 、可控性和關聯(lián)性。按各個因子屬性的不同、實現(xiàn)功能的差異，將系統(tǒng)分為幾個等級層次，建立一個多層次的遞階結構。遞階層次結構中的層次數(shù)與問題的復雜程度及需要分析的詳盡程度有關，一般的層次數(shù)不受限制。每一層次中各元素所支配的元素一般不要超過9個。以貧困村為單元，根據(jù)參與式扶貧開發(fā)對當?shù)亟洕?、社會發(fā)展影響以及對貧困人口的行為方式影響，對參與式扶貧模式的績效分析要從經濟發(fā)展水平、生產力水平、社會發(fā)展水平和村民能力建設情況四個方面進行評價。參與式扶貧開發(fā)績效評價指標層次如表1所示：

4.2.2 原始數(shù)據(jù)的標準化

在層次分析中會用到大量的原始統(tǒng)計數(shù)據(jù)，這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)大多情況下不屬于同一層次，顯然不能將這些原始數(shù)據(jù)同時作為分析數(shù)據(jù)，但往往需要同時考慮這些統(tǒng)計指標，所以需要對這些數(shù)據(jù)進行標準化處理。對原始數(shù)據(jù)進行標準化處理的方法很多，常用的正規(guī)化方法，即把數(shù)值標準化到0～1的范圍內，具體公式如下：

對于正面指標Cij CCij =100%•（Cij -Cjmin）/（Cjmax-Cjmin）

對于負面指標Cij CCij =100%•（Cjmax-Cij）/（Cjmax-Cjmin）

其中：Cij為指標轉換后的標準化值，CCij為指標轉換前的原值，Cjmax為指標中的最大值，Cjmin為指標中的最小值。

4.2.3 進行層次排序，確定因子的權重

層次結構反映了因子之間的關系，但各個層次對于研究目標的重要性不同，各個層次中的各個因子在目標衡量中所占的比重并不一定相同。首先要確定各個層次重要性的大小，并以此對各個層次進行排序。在確定影響某因素的諸因子在該因素中所占的比重時，遇到的主要困難是這些比重常常不易定量化。此外，當因子的個數(shù)較多時，常常會因考慮不周全、顧此失彼而使決策者提出與他實際認為的重要性程度不相一致的數(shù)據(jù)，甚至有可能提出一組隱含矛盾的數(shù)據(jù)。對于如何確定各個因子的權重，可以采取對因子進行兩兩比較建立成對比較矩陣的辦法來確定各個層次中每個因子的權重，并對其進行一致性檢驗。

4.2.4 計算各類指標值

各項指標值：Kij=aijCij，aij為第i類第j項指標權重系數(shù)，

各類指標值：Ki=∑i=1WiKij，Wi為第i類指標權重系數(shù)。

在具體分析過程中，先采用多因子分析法，首先確定影響目標貧困村可持續(xù)綜合發(fā)展能力的各個因子，再利用層次分析法求出各因子的權重值，然后用各因子分值乘以權重再加總，得出單項指標的具體得分，這樣，就可以客觀評價參與式扶貧開發(fā)在貧困村的實踐績效。

5.參與式整村推進扶貧開發(fā)的績效綜述

在總結“八七”扶貧攻堅計劃的經驗和教訓的基礎上，中國政府出臺了《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2001~2010年)》，新的綱要強調了現(xiàn)階段農村扶貧開發(fā)工作應該采取參與式扶貧、以村為單位進行農村扶貧綜合開發(fā)。為了加快實現(xiàn)綱要目標，在各地已有實踐經驗的基礎上，全國范圍全面展開了以貧困村整村推進扶貧規(guī)劃為切入點的參與式扶貧工作，截至2005年年底,全國已有4.51萬個貧困村初步完成參與式村級扶貧規(guī)劃，“十一五”期間擴展到全部14.18萬個貧困村。根據(jù)國務院扶貧辦公布的實施結果報告，參與式扶貧開發(fā)已經在全國有了很好的探索和實踐，并取得了喜人的成績。

5.1 貧困程度穩(wěn)定降低

進入21世紀以來，我國貧困人口規(guī)模和貧困發(fā)生率持續(xù)減少，貧困人口由2000年底的3200萬減少到2006年的2148萬人，貧困發(fā)生率也由2000年的3. 4%下降到2006年的2. 3%。2007年全國農村貧困人口減少1378萬人，是《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2001~2010年)》實施以來減貧速度最快的一年。

5.2 貧困村的收入明顯提高

盡管貧困村農民人均純收入與非貧困村農民收入和全國農民人均純收入還有一定的差距，而且這種差距在有些地方還存在擴大的趨勢，但總體來說，貧困村農民年人均純收入有了明顯的增長。2002~2004年,重點貧困村農民人均純收入年平均增長11. 55%，比同期全國人均純收入和國家扶貧開發(fā)工作重點縣農民人均純收入年增長率高4個百分點。而且，通過扶貧項目的實施，貧困村的收入結構也不斷優(yōu)化，其中，非農收入占總收入的比重不斷增大，收入結構的合理化是保證農民收入穩(wěn)定的條件之一。

5.3 貧困村基礎設施條件繼續(xù)改善

與其他扶貧開發(fā)模式相同，參與式扶貧開發(fā)也是以基礎設施建設為扶貧開發(fā)工作的突破口，從與群眾生產生活密切相關的問題入手，千方百計籌措資金，并且整合各方資源，采用集中投入實施基礎設施項目的方法，解決了多年來貧困村經濟發(fā)展中所面臨的基礎設施不健全的“頑疾”，如道路、供水、供電、通訊等，基本解決了貧困村行路難、飲水難、用電難、通訊難、看電視難等問題。除此而外，許多貧困村還開展了以改水、改路、改溝、改廁、改圈和家園美化

為主要內容的村容村貌整治，使得貧困村長期存在的臟、亂、差現(xiàn)象大為改觀。

5.4 貧困村的社會事業(yè)發(fā)展迅速

參與式扶貧開發(fā)通常采用整村推進的扶貧方式，即“參與式整村推進”。該模式是一項綜合性扶貧工程,它以村級社會、經濟、文化的全面發(fā)展為目標,在建設內容上以發(fā)展經濟和增加貧困人口的收人為中心,力求經濟、教育、文化、衛(wèi)生和社區(qū)精神文明共同發(fā)展。在具體工作中，各貧困村都把加強教育、衛(wèi)生、文化等公共服務事業(yè)作為整村推進的重要任務,大力開展教育、衛(wèi)生、科技文化扶貧“三下鄉(xiāng)”活動，使得貧困村相關的社會和人類發(fā)展指標都發(fā)生了積極的變化。村民的整體受教育水平、對文娛活動的支出以及身體健康水平在不斷提高，而學齡兒童失學率、勞動力中文盲半文盲比例、非健康狀態(tài)人數(shù)比例等項指標都在下降。農民的業(yè)余文化生活日益豐富,社會事業(yè)不斷發(fā)展。

5.5 農戶的參與程度不斷提高

通過參與機制的設計，參與式扶貧將項目的實施效果和收益與農民的切身利益緊密聯(lián)系起來，項目選擇符合當?shù)貙嶋H，項目進展順利，就會取得較好的經濟社會效益，農民也就從中得到更多的實惠。正是這種利益上的緊密相關性，使得農民把發(fā)展項目當作自己的事情，積極主動，認真負責。在實施基礎設施時，農民自己組織投工投勞；在施工中遇到技術問題，農民主動尋求技術人員的幫助；遇到項目資金不足，農民甚至自己籌資。這種“主人翁”精神正是保證新時期扶貧開發(fā)工作取得勝利的動力源泉。

5.6 農民的自我發(fā)展能力有了很大提高

參與式扶貧開發(fā)的過程中，從項目的選擇、實施到項目的跟蹤管理，農民都有充分的參與權，從而能熟悉整個項目的運作，并能及時掌握市場行情，對自身發(fā)展項目有很強的指導意義。以甘肅省徽縣麻安村的養(yǎng)殖業(yè)為例，養(yǎng)殖業(yè)能力建設小組組織項目農戶參觀學習了附近比較先進的養(yǎng)殖技能，然后在本村進行示范性圈舍改造和良種引進，經過推廣，除已經確定的項目農戶外，非項目農戶也自籌資金開始養(yǎng)殖。經過三年的發(fā)展，養(yǎng)殖業(yè)在麻安村已具規(guī)模。而且，部分農民開始發(fā)展與養(yǎng)殖業(yè)相關的配套產業(yè)。而且，通過共同參與項目的運作，農戶之間增加了相互交流的機會，遇到共同的問題共同商討解決，最后發(fā)展成為各種農民經濟合作組織，共同解決生產中的原料、生產和銷售問題。以前是農民自己找市場，現(xiàn)在是市場找農民，農民在市場上的談判能力不斷增強。

6.參與式扶貧模式需要進一步完善

作為一種全新的扶貧年開發(fā)模式，參與式扶貧模式以其先進的扶貧理念和規(guī)范的操作程序為現(xiàn)階段的農村扶貧注入了新的活力，為貧困地區(qū)早日脫貧致富，實現(xiàn)經濟社會協(xié)調發(fā)展作出了令人矚目的貢獻，并在實踐中積累了不少可貴的經驗，為我國今后的反貧困行動指明了方向。但是，值得注意的是，在實際的貫徹執(zhí)行中也發(fā)現(xiàn)了不少問題。其中，比較突出的有：很多地方的參與機制僅僅流于形式，農民尤其貧困人口所應該享有的知情權、參與權和選擇權并沒有真正實現(xiàn)；而且，由于參與式扶貧開發(fā)以農民為主體，政府參與角色由傳統(tǒng)的“主導者”向現(xiàn)在的“協(xié)助者”轉換，并不存在明顯的利益分割機制，這種角色和職能的轉換，使得地方政府和中央政府之間、地方政府與貧困人口之間產生了利益上的不一致性，導致有些地方政府在推行參與式扶貧模式時不能深入執(zhí)行中央政府的扶貧政策，影響了參與式扶貧模式的實際效果。鑒于上述不足，有必要進一步完善參與式扶貧模式，使其真正做到“扶真貧”和“真扶貧”。

基金項目：西北師范大學第三期知識與科技創(chuàng)新工程基金項目“新農村建設與參與式整村推進扶貧開發(fā)模式對接研究”（項目編號：NWNU―KJCXGC―03―16）階段性研究成果之一。

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篇7

在邁向產出高效、產品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農業(yè)現(xiàn)代化道路上，推進農業(yè)供給側結構性改革，構建結構更加合理、保障更加有力的農產品供給側結構體系，已經成為目前我國推動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的重要舉措和當務之急。

河南作為農業(yè)大省和糧食生產、消費大省，做好農業(yè)供給側結構性改革意義重大且任務艱巨。本刊特刊登河南省現(xiàn)代農業(yè)研究會會長劉新民的署名文章，從河南農業(yè)供給側結構性改革的探索與實踐、當前存在的問題和困難、發(fā)展的思路和途徑、深入推進的建議與對策等方面，進行全面解讀與分析，以期與讀者共享。

2016年8月，在談到供給側結構性改革時指出，“要把推進供給側結構性改革作為當前和今后一個時期經濟發(fā)展和經濟工作的主線，著力優(yōu)化現(xiàn)有生產要素配置和組合，著力優(yōu)化現(xiàn)有供給結構，著力優(yōu)化現(xiàn)有產品和服務功能，切實提高供給體系質量和效率，為經濟持續(xù)健康發(fā)展打造新引擎、構建新支撐”。

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的沖刺階段，也是全面深化農村改革、加快推進農業(yè)轉型升級的關鍵時期。面對人口、資源、環(huán)境、科技、產業(yè)、市場變化給農業(yè)發(fā)展帶來的新機遇和新挑戰(zhàn)，中央提出要牢固樹立和深入貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，大力推進農業(yè)現(xiàn)代化，確保億萬農民與全國人民一道邁入全面小康社會。在邁向產出高效、產品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農業(yè)現(xiàn)代化道路上，推進農業(yè)供給側結構性改革，構建結構更加合理、保障更加有力的農產品供給體系，已經成為目前我國推動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的重要舉措和當務之急。河南作為農業(yè)大省和糧食生產、消費大省，做好農業(yè)供給側結構性改革意義重大且任務艱巨，省委、省政府堅定貫徹中央部署，提出以“四優(yōu)四化”為主線，強力推進農業(yè)供給側結構性改革，不斷提高農產品供給能力和供給效率，加快推動河南從傳統(tǒng)農業(yè)大省向現(xiàn)代農業(yè)強省轉變。河南省現(xiàn)代農業(yè)研究會為服務河南貫徹落實中央戰(zhàn)略部署和省委改革決策，在2016年用了半年的時間，圍繞河南農業(yè)供給側結構性改革的基本情況，進行了認真的調查研究。在總結河南農業(yè)供給側結構性改革經驗、做法和存在問題的基礎上，通過理論分析和前瞻性探討，提出了河南進一步推進和深化農業(yè)供給側結構性改革的對策建議，為助推全省現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展提供參考和支持。

一、河南農業(yè)供給側結構性改革的探索與實踐

長期以來，河南堅持把“三農”工作作為重中之重，全省糧食生產和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展邁出了堅實步伐，取得了長足進步。尤其是“十二五”時期，河南在夯實農業(yè)基礎地位、改善農業(yè)生產條件、優(yōu)化農業(yè)生態(tài)環(huán)境、確保國家糧食安全的同時，瞄準市場需求，立足生產供給，去庫存、降成本、補短板、創(chuàng)品牌、作引領，大力發(fā)展優(yōu)質、高效、綠色農業(yè)，全省農業(yè)供給能力有了明顯提升，農業(yè)供給質量有了較大提高，在農業(yè)供給側結構性改革上積累了一定的實踐經驗。

（一）多管齊下“去庫存”

2015年，河南糧食產量達到1213.42億斤，實現(xiàn)“十二連增”。在連年豐收增產的同時，也面臨國內市場糧價下跌、國際糧食市場沖擊、糧食主產區(qū)倉容不足等困境，對此河南積極采取多項措施，著力降低糧食特別是玉米庫存量。一是糧食產銷合作得到強化。2016年5月，河南省糧食局和重慶市商委（糧食局）簽訂產銷合作協(xié)議，重慶成為又一個與河南建立長期穩(wěn)定糧食產銷合作關系的省份。此外，河南還通過全國糧食產銷協(xié)作洽談會等形式，鼓勵省內企業(yè)在其他省份開展儲加銷一體化經營，進行糧食直銷，同時支持其他省份糧食企業(yè)在河南發(fā)展糧食訂單生產和收購。二是農產品對外出口有所加強。圍繞“一帶一路”和“農業(yè)走出去”發(fā)展戰(zhàn)略，河南大力建設糧食、棉花、油料、畜牧等11大類優(yōu)勢特色農產品出口基地，提升河南農業(yè)對外開放水平，促進農產品出口。到2015年底，河南實現(xiàn)食品農產品年出口總額153.5億元，逆勢增長20.2%。2016年3月，借助國家“一帶一路”建設，河南首批200噸玉米從太康搭乘鄭歐班列出口中亞塔吉克斯坦，為玉米去庫存，也為今后河南更多農產品出口提供了可借鑒經驗。三是農產品加工轉化有較大提升。2012年3月，河南出臺了《關于大力推進主食產業(yè)化和糧油深加工的指導意見》，大力推進河南由“中國糧倉”到“國人廚房”和“世界餐桌”的轉變，著力發(fā)展河南糧食主食加工，推動糧油精深加工和副產品循環(huán)利用。到2015年，全省糧油加工轉化率達到81.5%，主食產業(yè)化率超過32%。2016年5月，河南省政府下發(fā)了《關于消化糧食庫存促進面粉等糧食加工業(yè)健康發(fā)展的意見》，針對當前存在的“麥強面弱”問題，在永城市開展促進面粉產業(yè)健康發(fā)展試點，作為河南消化糧食庫存、促進面粉等糧食加工業(yè)健康發(fā)展的重要突破口。

（二）轉變方式“降成本”

為有效降低農業(yè)生產成本，增強農產品市場競爭力，促進農民增收和農業(yè)增效，河南積極轉變方式，不斷減少農業(yè)生產直接及間接成本。一是精細化生產進程不斷加快。河南創(chuàng)新農企合作，深入推進“百縣千鄉(xiāng)萬村”測土配方施肥工程，積極推廣節(jié)水灌溉、“物聯(lián)網+水肥一體化”、無人機植保等先進技術，推行農業(yè)投入品的科學化使用，帶來了生產成本的直接下降。從2005年河南開始實施測土配方施肥到2014年底，全省累計推廣測土配方施肥面積超過8.3億畝。截至2015年7月，全省以低壓管灌、噴灌、微灌為代表的高效節(jié)水灌溉面積超過1260.8萬畝。二是農村土地流轉加速推進。作為降低農業(yè)生產成本的根本途徑，河南多年來高度重視農村土地流轉工作，積極發(fā)展適度規(guī)模經營，推進集約化生產。2015年，河南被確定為全國土地承包經營權確權登記頒證整省推進試點省份，全省土地確權登記工作快速推進并將于2016年底完成，為推動全省農村土地加快流轉，促進規(guī)?；s化生產經營奠定了基礎。2016年1月，省政府下發(fā)的《關于印發(fā)河南省加快轉變農業(yè)發(fā)展方式實施方案的通知》，強調要推進多種形式的農業(yè)適度規(guī)模經營發(fā)展，計劃到2020年全省60%以上耕地實現(xiàn)規(guī)?；s化經營。截至2015年6月，全省農村土地流轉面積達到3783萬畝。三是政府公共服務水平明顯提升。近年來，河南堅持以簡政放權推進政府職能轉變，提升服務能力，全面清理并取消了一批收費項目、資質資格認定和非行政許可審批事項，有效減少了涉農企業(yè)的非生產性支出。2016年7月，河南省委、省政府聯(lián)合下發(fā)的《關于推進價格機制改革的實施意見》，要求積極推進農業(yè)水價綜合改革，促進農業(yè)節(jié)水降本；鼓勵中小型企業(yè)合理用電，降低生產能源成本；強化“綠色通道”政策，降低農副產品流通成本。同時，省政府下發(fā)的《河南省推進供給側結構性改革降成本專項行動方案》，在降低企業(yè)稅負成本、社會保險成本、行政費用成本、企業(yè)通關成本、檢驗檢測成本等方面做出具體要求，幫助企業(yè)降本增效。

（三）固本強根“補短板”

一是現(xiàn)代農業(yè)的戰(zhàn)略固本。河南始終肩負著農業(yè)生產和糧食生產的責任與重擔，從糧食生產核心區(qū)的規(guī)劃建設到“兩不三新”發(fā)展道路的全面實踐，從“四大工程”的強力推進到“三化”協(xié)調“四化”同步的戰(zhàn)略定位，歷屆省委、省政府從全省發(fā)展的戰(zhàn)略高度和宏觀層面，擔負起“三農”“重中之重”的河南使命，踐行著補齊農業(yè)這一“四化同步”短腿的河南責任。二是現(xiàn)代農業(yè)的基礎強本。河南以農業(yè)綜合開發(fā)為引領，整合涉農資金，全力推進高標準糧田“百千萬”工程建設，目前已累計建成高標準糧田5026萬畝。同時，全省農田水利設施建設持續(xù)推進，農田水利基本建設投入年增幅保持在10%以上。高效節(jié)水灌溉技術得到快速推廣，全省節(jié)水灌溉面積已達1943.8萬畝以上。農田林網建設效果明顯，截至2015年底，全省農田林網、農林間作面積8500萬畝，控制率達90%以上，形成了比較完善的農田防護林體系。農村公路實現(xiàn)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村全覆蓋，農業(yè)生產運輸條件得到顯著改善。農業(yè)氣象現(xiàn)代化建設不斷增強，為農業(yè)防災減災發(fā)揮重要作用。大氣、水環(huán)境、土壤污染防治與修復力度逐步加大，糧食生產核心區(qū)、“菜籃子”基地生態(tài)環(huán)境得到一定程度的改善。三是現(xiàn)代農業(yè)的集群支撐。河南在全國首創(chuàng)的農業(yè)產業(yè)化集群是農業(yè)產業(yè)化發(fā)展的重大創(chuàng)新，是全省農業(yè)“補短板”的重要舉措。目前，河南農業(yè)產業(yè)化集群已達540個，分布全省農業(yè)領域11個產業(yè)、50多個子產業(yè)，基本覆蓋全省優(yōu)勢農產品產業(yè)和區(qū)域性特色產業(yè)，實現(xiàn)年銷售收入9579億元，帶動全省新增農產品加工能力800多萬噸，實現(xiàn)就業(yè)農民人數(shù)140.5萬人，新增農民就業(yè)24萬人，戶均增收2180元。

（四）立足優(yōu)勢“創(chuàng)品牌”

一是畜牧業(yè)品牌建設成效顯著。以雛鷹集團、牧原集團、雙匯集團、眾品集團等為代表的生豬飼養(yǎng)加工企業(yè)，以花花牛公司、蒙牛集團（焦作）、伊利集團（平頂山）、科迪集團、三色鴿公司等為代表的現(xiàn)代乳品企業(yè)，以永達集團、大用集團、華英集團等為代表的肉雞肉鴨制品企業(yè)，以南陽科爾沁、開封皓月、焦作伊賽等為代表的肉牛飼養(yǎng)加工企業(yè)，立足河南畜產品原料基礎優(yōu)勢、交通區(qū)位優(yōu)勢，不斷創(chuàng)新生產模式、調整供給方向，不僅使拳頭產品得到全國消費者的認可，也使企業(yè)品牌深入人心，推動河南畜牧業(yè)發(fā)展走在了全國的前列。二是農產品加工業(yè)品牌優(yōu)勢逐步形成。近年來，河南農產品加工快速發(fā)展，已成為河南經濟發(fā)展的重要支柱，隨之也成長起一批注重技術創(chuàng)新和產品改造升級的領軍品牌企業(yè)。其中，在主食加工方面，思念、三全、白象、多福多、、興泰等一批品牌企業(yè)成為其中的骨干；在農特產品加工方面，文新茶葉、天豫薯業(yè)、好想你、三利食品等知名企業(yè)不斷用品牌產品推升品牌產業(yè)；在糧食加工方面，家家宜米業(yè)、天源面業(yè)、一加一天然面粉、遠征面粉、雪健食品等一批糧食加工企業(yè)通過產品做品牌，通過品牌育市場，深得消費者認可。截至“十二五”末，全省規(guī)模以上農產品加工企業(yè)7315家，營業(yè)收入突破2萬億元，利潤總額達1700多億元。三是農產品種植業(yè)品牌正在興起。為進一步提升河南農產品品牌優(yōu)勢，河南啟動了無公害農產品、綠色食品、有機食品和農產品地理標志（“三品一標”）品牌提升行動，并因地制宜大力發(fā)展一村一品、一鄉(xiāng)一特、一縣一業(yè)，加快培育特色農業(yè)產業(yè)基地。二仙坡蘋果、開封西瓜、原陽大米、中牟大蒜、永城辣椒、信陽毛尖、西峽獼猴桃、新鄭紅棗、河陰石榴等一大批名優(yōu)農產品，已經成為河南的名片。

（五）創(chuàng)新驅動“作引領”

前瞻國際農業(yè)的發(fā)展趨勢和我國農業(yè)的產業(yè)升級，現(xiàn)代農業(yè)在組織結構、生產動力、科技支撐、市場格局、融合發(fā)展等方面都發(fā)生著深刻變化，對我國現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展產生著巨大影響，也為農業(yè)供給側改革帶來了巨大空間。河南緊隨趨勢、緊抓機遇，創(chuàng)新推動全省農業(yè)發(fā)展。一是農業(yè)科技創(chuàng)新日益強化。在國家和河南創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的引領下，河南農業(yè)發(fā)展創(chuàng)新能力有了較大提升。2016年，僅河南省科技廳農業(yè)領域科技創(chuàng)新攻關計劃立項項目就達172項。2016年河南10項重大科技專項中，農業(yè)領域科技創(chuàng)新獨占三成；34個重點項目中，現(xiàn)代農業(yè)項目占到14.7%，食品加工項目占到11.8%。主要農作物的突破性品種選育及產業(yè)化、肉制品加工關鍵技術及裝備開發(fā)、面向中亞現(xiàn)代農業(yè)技術集成與示范等一批省重點農業(yè)技術創(chuàng)新項目為河南農業(yè)發(fā)展帶來強勁動力，也為河南涉農企業(yè)“專、新、特、精”的創(chuàng)新發(fā)展提供強力支撐。二是“互聯(lián)網+農業(yè)”發(fā)展迅速。河南“萬村千鄉(xiāng)”網絡信息化建設、農超對接、“互聯(lián)網+”行動等一批電子商務服務項目的實施，培育了一批網絡化、智能化、精準化的現(xiàn)代種養(yǎng)、營銷及零售企業(yè)，促進河南“農業(yè)4.0”的發(fā)展。雛鷹集團、永達集團、家家宜米業(yè)、手拉手集團、封丘樹莓合作社等一批現(xiàn)代農業(yè)龍頭企業(yè)和農民專業(yè)合作社，充分利用互聯(lián)網打造電商平臺，助推企業(yè)發(fā)展，取得了明顯實效。截至2015年底，阿里村淘項目在全省22個縣落地，1100多個村級服務站投入運營，電商企業(yè)現(xiàn)已超過20萬家，農村網店突破3萬家。三是農業(yè)產業(yè)金融作用漸顯。2016年4月，河南永達集團與海爾金控成功簽約10億元戰(zhàn)略投資，為產業(yè)金融強力助推河南現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展拉開序幕。同時，海爾還計劃通過金融支持、融資租賃等方式，3年內向河南農業(yè)投資近百億元，推動河南農業(yè)的產融一體與資源共享，為破解河南涉農企業(yè)融資難的問題開拓了新模式，對工業(yè)企業(yè)、金融企業(yè)、農業(yè)企業(yè)的轉型升級、結構調整、融合發(fā)展提供了示范借鑒。2016年4月成立的河南首家農業(yè)融資租賃公司，集多個產業(yè)的資本融合，致力于全省農業(yè)的投融資發(fā)展，代表著河南農業(yè)多元化投融資平臺的支撐體系建設已初露端倪。農業(yè)產業(yè)金融現(xiàn)已成為推動河南農業(yè)加速發(fā)展的新生力量。四是都市生態(tài)農業(yè)和鄉(xiāng)村休閑觀光農業(yè)勢頭強勁。農業(yè)與旅游業(yè)的加速融合讓河南休閑農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游取得了迅猛發(fā)展，已成為河南農業(yè)和旅游業(yè)新的產業(yè)形態(tài)及消費業(yè)態(tài)。河南近年來大力發(fā)展都市生態(tài)農業(yè)和鄉(xiāng)村休閑觀光農業(yè)，以休閑度假、觀光體驗、農事參與、農耕文化、民俗風情為主的休閑農業(yè)景點和項目加速推進，一些主題鮮明、特色突出的市民農園、民居農莊、民俗觀光村和農業(yè)公園等農業(yè)旅游景區(qū)加快建設，一批國家級、省級都市生態(tài)農業(yè)示范區(qū)和鄉(xiāng)村旅游示范點陸續(xù)建成。截至2015年10月，全省共有休閑農業(yè)經營主體14766個，各類休閑農業(yè)園區(qū)、休閑農莊達773個。

二、當前河南農業(yè)供給側存在的問題和困難

在經濟社會發(fā)展轉型的新形勢下，農業(yè)發(fā)展的主要矛盾已由總量不足轉變?yōu)榻Y構性矛盾，河南農業(yè)“大而不強、多而不優(yōu)”的結構性問題日益凸顯，主要表現(xiàn)為“四高、四不高”。即：粗放低端的種植業(yè)供給比重偏高，造成農業(yè)土地利用率不夠高；傳統(tǒng)分散的小規(guī)模經營比重偏高，導致農業(yè)勞動生產率不夠高；附加值較少的初級加工比重偏高，導致農業(yè)資源轉化率不夠高；農業(yè)生產成本偏高，導致農業(yè)綜合效益不夠高。同時，還存在著新型經營主體增長快但適應市場能力偏低，產業(yè)聚集發(fā)展快但自主創(chuàng)新能力偏低等問題。深化農業(yè)供給側結構性改革，不斷提高供給側對需求變化的適應性和靈活性，必須認真面對上述問題，化解以下困難和挑戰(zhàn)。

1.大宗農產品數(shù)量型供給與質量型需求不相適應

河南糧食雖然產量大，但優(yōu)質率遠遠滿足不了新興需求下的農產品多樣化、高標準、高品質要求。以河南的優(yōu)勢主導農產品小麥為例，產量占到全國的四分之一強，但加工適應性差、品質不協(xié)調、用途受限的品種占比過高，而且混收混儲的收儲方式也制約著優(yōu)質糧品質作用的發(fā)揮。雖然河南也在豫北、豫中、豫南大力發(fā)展強筋、中筋、弱筋等小麥產業(yè)集群，但相對于市場對優(yōu)質品種的需求還有一定的差距。

2.農產品加工初級型供給與中高端需求不相適應

一是農產品精深加工程度不高。全省種植、養(yǎng)殖加工業(yè)的初級加工產品仍占據(jù)著主導地位，生產的大路產品多、低檔產品多、原料產品多，產業(yè)鏈短、附加值低、同質化嚴重。河南雖然是全國面粉加工第一大省，但產品中80%是產能過剩的普通粉，而市場需求旺盛、利潤豐厚的專用粉的供給量不足10%。畜牧加工業(yè)中精深加工產品比重偏低，有的龍頭企業(yè)的熟食產品比重僅為20%左右，而發(fā)達國家畜產品加工企業(yè)的精深加工比率超過80%，差距較大。二是企業(yè)的科技創(chuàng)新能力不足。許多加工企業(yè)缺乏有效的技術儲備和技術支撐，科技人才不夠、科研力量薄弱、研發(fā)投入不足等問題還比較普遍。三是經營主體的現(xiàn)代經營理念不強。部分企業(yè)的創(chuàng)新驅動意識、品牌戰(zhàn)略意識、人力資源意識不強，產品研發(fā)水平和市場開拓能力不足，現(xiàn)代經營理念和現(xiàn)代工匠精神還比較淡薄。

3.傳統(tǒng)的生產方式與提升農產品競爭力不相適應

一是農產品生產的集約化程度不高。目前河南農業(yè)生產家庭經營規(guī)模偏小。盡管近年來河南土地流轉加速推進，但由于農民組織化程度不高、農業(yè)社會化服務水平較低、土地流轉成本偏高等問題導致真正實現(xiàn)規(guī)?；洜I的土地比重較低。從河南目前的農業(yè)生產整體狀況來看，集約化生產整體上還處于相對低水平階段。二是農產品生產的綠色化程度不高。受長期粗放型農業(yè)增長方式的影響，河南農業(yè)資源數(shù)量的不足和質量的下降已進入到硬約束時期，面臨著局域性土壤退化、耕層變淺、面源污染嚴重等問題，影響著農業(yè)的生態(tài)環(huán)境和農產品質量。傳統(tǒng)的“大水大肥”的農業(yè)生產方式和資源利用方式已難以為繼，粗放型農業(yè)生產到綠色農業(yè)生產的轉變亟須加快。三是農產品生產的標準化程度不高。盡管河南大部分農產品的生產、加工已有國家、行業(yè)或地方標準，但還有一些農產品或沒有標準，或標準陳舊，或只有區(qū)域標準，農產品質量標準體系急待進一步健全、更新和完善。四是農業(yè)生產者的職業(yè)化程度不高。農業(yè)從業(yè)者“兼職化、副業(yè)化、老齡化”問題突出，多數(shù)農業(yè)生產經營者的專業(yè)素質與專業(yè)技能還不能夠適應現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展要求，職業(yè)化、專業(yè)化生產經營隊伍建設還有待進一步強化。

4.農業(yè)經營效益不高與改革所需內生動力不相適應

改革的目的是讓農業(yè)強起來、讓農民富起來，然而在農業(yè)的發(fā)展改革過程中，相對不高的農業(yè)經營效益時至今日依然在較大范圍存在。一是農民糧食生產成本高、收益低。農業(yè)生產資料費用、生產支出、勞動力成本的不斷上漲，帶動了農業(yè)生產成本的剛性抬升，加之糧食價格的“天花板”效應，導致農民糧食生產的收益不高。二是農業(yè)企業(yè)經營成本高、盈利少。涉農企業(yè)的生產原料、能源、人工和物流等價格上漲快、融資貸款費用高。據(jù)統(tǒng)計，河南勞動力成本近6年上漲一倍左右，而大部分農產品加工制品價格上漲僅為20%～60%。各項成本支出的居高不下，大大壓縮了企業(yè)的盈利空間。

5.農業(yè)基礎設施薄弱與現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展要求不相適應