導語：如何才能寫好一篇農(nóng)村土地承包計劃，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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今天會議議程有四項，第一項，我就確權登記頒證試點工作談幾點想法和建議；第二項，請銅鼓縣農(nóng)業(yè)局局長金霄同志介紹前段時間銅鼓縣開展試點工作情況；第三項，請沈文?？崎L與大家交流研討確權登記頒證過程中容易遇到的難點、熱點問題；第四項，請甘局長做重要講話。局黨組和甘局長高度重視這項工作，甘局長對舉辦這次培訓班提出了明確要求，并親自審閱反復修改了工作方案，工作方案已提交市政府印發(fā)各地。并要求經(jīng)管站專門收集匯編了相關的法律法規(guī)文件供大家學習參考，擬定了統(tǒng)一規(guī)范的宣傳標語，這些材料都已經(jīng)印發(fā)給了大家。對這個方案，我就不原文宣讀，請大家會后認真學習，結(jié)合實際抓好落實。下面我就加快推進確權登記頒證試點工作談幾點意見，供大家參考。

我覺得應該從三個層面來認識理解這項工作。第一個層面，確權登記頒證工作是中央和省委的重大決策部署，不是我們干與不干的問題，而是怎么干好的問題。我們應當看到確權登記頒證應該是我們農(nóng)村社會一場重大變革，也是農(nóng)村土地制度改革的升級版，其影響的廣度和力度絕對不會亞于當年搞。確了權就意味著把集體的財產(chǎn)落實到集體成員所有，這是所有制實現(xiàn)形式的變革；登了記就意味著農(nóng)民的土地承包權益由合同約束轉(zhuǎn)變成為具有國家權威的財產(chǎn)備案，實現(xiàn)了依法保護；頒了證就意味著土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)變?yōu)槲餀?，可流轉(zhuǎn)、可交易、可抵押，可依法自主處置?？梢栽谶@里大膽設想一下，再過20年回頭看時，我們在座的每一位都有可能成為這項偉大的改革事業(yè)中的有功之臣，作為農(nóng)業(yè)部門的干部更要下定決心，堅定不移，主動作為。第二個層面，市委、市政府對這項工作高度重視，要求明確，尤其是市委、市政府的主要領導和分管領導在近期的幾次重要會議和多次工作調(diào)研中反復強調(diào)，要求試點縣（市、區(qū)）要確保在6月底之前完成試點工作，各地要在年底之前全面完成確權登記頒證工作，要爭做全省的表率。這是市委、市政府對我們的明確要求，這個也是不能打折扣的。第三個層面，開展確權登記頒證工作首先要解決我們干部的思想認識問題。從目前來看，我們有些地方還存在這樣和那樣的顧慮，尤其是等待觀望的思想特別突出，總想等市里的政策制定全了，別人干出樣子了，我跟著后面干。大家要想想，我們__這么大，各個地方有各個地方的情況，各不相同，你不可能照搬照抄別人的東西，必須要自己抓試點、摸情況、去探索，才能拿出一套有針對性的可行的辦法和路子來。今天是3月13號，離我們完成這項工作還有3個月多一點的時間，應該說時間非常緊迫，請大家務必要盡快啟動，加速推進。

第一，要明確工作任務。工作方案已經(jīng)印發(fā)給大家，市委、市政府決定銅鼓、上高要整縣推進，袁州區(qū)水江鄉(xiāng)、樟樹市中洲鄉(xiāng)、閣山鎮(zhèn)、豐城市蕉坑鄉(xiāng)、__縣三爪侖鄉(xiāng)、奉新縣石溪辦事處、高安市伍橋鎮(zhèn)、宜豐縣雙峰林場和萬載縣茭湖鄉(xiāng)，這些試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在6月底之前完成確權登記頒證試點工作，有條件的縣（市、區(qū)）還可以拓展一些試點，這個目標任務要確保完成。第二，要堅持確權登記頒證的基本原則不動搖。市政府的工作方案已經(jīng)確定了依法依規(guī)、因地制宜、民主協(xié)商、公開公正、穩(wěn)妥推進五條基本原則，這五條原則要堅持不動搖。我的理解是這次確權登記頒證是對現(xiàn)有土地承包關系的鞏固和完善，是實現(xiàn)對土地承包經(jīng)營權的物權管理和保護，不是打亂重分，更不是推倒重來。這里面最主要的是一個基礎，兩條底線。一個基礎就是要以已經(jīng)簽訂的土地承包合同和已經(jīng)頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權證書為基礎，堅持二輪土地承包合同起止年限不變，保持現(xiàn)有承包關系穩(wěn)定，保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進行，這是我們開展這項工作最基本的基礎。兩條底線，一條底線就是要確保得到群眾的認可，我們開展這項工作的每一個步驟、每一個環(huán)節(jié)、每一個結(jié)果，都要得到群眾的認可，要經(jīng)得起時間的檢驗、歷史的檢驗和群眾的檢驗。第二條底線就是要確保農(nóng)村的社會穩(wěn)定，要化解二輪承包以來土地承包管理方面的矛盾和問題，促進社會和諧穩(wěn)定。第三，要嚴格操作標準。這次我們確權登記頒證要確保實現(xiàn)“四相符、三到戶”的要求。“四相符”就是要做到承包面積、承包合同、承包經(jīng)營權登記簿、承包經(jīng)營權證這個四相符；“三到戶”就是承包地的四至邊界要測繪登記到戶、承包合同簽訂到戶、承包經(jīng)營權證書100%的發(fā)放到戶。這是這項工作的操作標準，也是我們最后檢查驗收各地工作是否到位的重要指標。

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深入貫徹實施好《農(nóng)村土地承包法》等法律政策對于長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，進一步調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的全面發(fā)展，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定，都具有重要意義。對穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關系和保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的有著至關重要的作用。

一、貫徹落實農(nóng)村土地承包法律政策的主要情況

1.廣泛宣傳，認真落實，維護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權

2003年3月1日《農(nóng)村土地承包法》頒布以來，我縣采取電視、會議、培訓、現(xiàn)場咨詢等方式，把《農(nóng)村土地承包法》及相關政策傳達到千家萬戶，使廣大農(nóng)民熟悉法律并能依法維護自己的正當權益，履行義務。

我縣于1998年開始，在全縣有計劃、有步驟地開展農(nóng)村土地承包延長30年的工作。到2010年底全縣307個村委會，2742個村小組，8.6萬余戶農(nóng)戶全面完成合同重新簽訂及換發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證工作。通過開展土地承包期的延長30年工作，使農(nóng)民土地承包經(jīng)營權和經(jīng)營自得到了長期的保障。

2.加強監(jiān)督，引導流轉(zhuǎn)，出臺相關配套管理辦法

我縣農(nóng)業(yè)部門加強對農(nóng)村土地承包政策落實情況的監(jiān)督，堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t積極引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權合理流轉(zhuǎn)。一是2009全縣統(tǒng)一制訂了規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同。二是引導流轉(zhuǎn)。2011年上半年，全縣土地流轉(zhuǎn)總面積為2.5851萬畝，占全縣耕地總面積的4.5%。三是建立土地流轉(zhuǎn)服務平臺。條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立農(nóng)村土地規(guī)范化服務中心，為土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)提供信息，做好協(xié)調(diào)服務，為實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整，維護土地的農(nóng)業(yè)用途起到積極作用。四是出臺土地流轉(zhuǎn)獎勵辦法。吉發(fā)[2011]1號文提出落實產(chǎn)業(yè)發(fā)展獎補政策，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理工作邁入規(guī)范化、制度化軌道。

3.嚴格農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處，切實維護農(nóng)民合法權益

近年來，隨著土地價值的凸顯和國家強農(nóng)惠農(nóng)政策的不斷推進，我縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權糾紛也逐年增加。為切實維護農(nóng)民的合法權益，對每起糾紛都要妥善處理。

二、貫徹執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律政策存在的主要問題

1.學習宣傳還不夠深入，法律政策掌握不全面

由于《農(nóng)村土地承包法》頒布實施的時間較短，法律的宣傳普及需要很長的過程。要讓農(nóng)民了解和掌握土地流轉(zhuǎn)政策還需要做好廣泛宣傳。

2.人地矛盾的客觀性給承包經(jīng)營權的保護帶來一定的不可避免的難度

土地特別是耕地資源的有限性與人口增長，產(chǎn)生的客觀矛盾以及在土地承包上“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的原則，帶來在一段時間內(nèi)使少數(shù)農(nóng)民的承包權益必然得不到保障。

3.農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機制不完善

土地流轉(zhuǎn)糾紛大量涌現(xiàn)，土地承包糾紛仲裁機構還未成立。目前糾紛調(diào)處的辦法一是上訪，這就必然影響社會穩(wěn)定，帶來負面影響。 二是協(xié)商調(diào)解。三是法院訴訟。

三、進一步貫徹執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律政策的思路

1.妥善做好二輪土地延包后的后續(xù)管理工作

《農(nóng)村土地承包法》是搞好農(nóng)村土地承包工作的重要法律依據(jù)，要繼續(xù)抓好法律的學習宣傳。做好二輪土地延包，妥善解決各種遺留問題，對已簽訂的承包合同書和發(fā)放的經(jīng)營權證書不完整、不規(guī)范的，要組織人員進行修改、完善，使之符合法律的規(guī)定，真正做到“兩證到戶”，證書面積與實際面積相一致。

2.積極探索土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的有效途徑和辦法，促進土地承包經(jīng)營權合理流轉(zhuǎn)

依法引導和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，有利于推進農(nóng)業(yè)專業(yè)化、集約化、規(guī)?；?jīng)營，提高土地利用效率。要在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系的基礎上，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，結(jié)合本地的實際，堅持“依法、自愿、有償”的原則，制定《吉安縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》，引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，完善土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)機制。

3.加強農(nóng)村征地補償資金的管理，保護農(nóng)民的合法權益

加強對征地補償費的核算，嚴格專賬管理、專款專用的規(guī)范管理。將土地補償費的使用和管理情況納入農(nóng)村財務公開和民主管理內(nèi)容。對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地補償費的撥付、管理和使用情況進行專項審計，切實保障被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法權益。

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一、指導思想和基本原則

（一）指導思想。認真貫徹黨的十六大精神，按照中央農(nóng)村工作會議的要求，長期穩(wěn)定并不斷完善農(nóng)村以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權，維護農(nóng)村土地承包雙方當事人的合法權益，規(guī)范土地承包合同管理和土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)。

（二）基本原則。依法保護農(nóng)村土地承包關系的長期穩(wěn)定，從根本上保護郊區(qū)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權利；堅持公開、公平、公正的原則，尊重大多數(shù)農(nóng)民的意愿，正確處理國家、集體、農(nóng)民三者的利益關系；在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系的基礎上，支持和保護土地承包經(jīng)營權依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)；堅持依法辦事和結(jié)合本地區(qū)實際，根據(jù)近郊、遠郊第二輪土地延包的不同情況，有計劃、有步驟地實施**法。

二、正確處理農(nóng)村土地承包和穩(wěn)定發(fā)展的關系

（三）做好與第二輪土地延包的銜接工作。各區(qū)、縣政府以及農(nóng)業(yè)行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要按照**法，做好與第二輪土地延包的銜接工作，對郊區(qū)第二輪土地延包的成功經(jīng)驗，要予以肯定。**年3月1日前，已按照中辦、國辦《關于進一步穩(wěn)定和完善土地承包關系的通知》規(guī)定完成土地延包工作的，視為有效，不得重新承包土地或者調(diào)整承包地；對其中不符合**法規(guī)定的，應當予以糾正。除法律規(guī)定之外，在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地和調(diào)整承包地。

（四）維護承包方的權利，同時，承包方也應履行相應義務。穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系，既要尊重農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權，切實維護承包方的合法權益，又要教育引導農(nóng)民履行承包合同的約定。農(nóng)民依法獲得土地承包經(jīng)營權，受法律保護。征用或者占用承包地的，應當按照土地管理方面的法律、法規(guī)辦理有關手續(xù)。農(nóng)民承包的土地不得買賣，不得對土地造成永久性損害，未經(jīng)依法批準不得用于非農(nóng)建設。

（五）促進郊區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。各區(qū)、縣政府以及農(nóng)業(yè)行政主管部門要根據(jù)本意見的有關要求，制定相應的實施辦法，規(guī)范土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)以及規(guī)范征用地制度，保障農(nóng)民利益，推進郊區(qū)農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整，加快小城鎮(zhèn)建設，加快環(huán)境綠化，促進郊區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

三、依法實施農(nóng)村土地的承包和管理

（六）合同的簽訂和發(fā)放證書。農(nóng)村土地發(fā)包方與承包方應當根據(jù)**法的規(guī)定，簽訂書面承包合同。承包合同一般包括發(fā)包方與承包方的名稱，發(fā)包方負責人和承包方代表的姓名、住所，承包土地的名稱、坐落位置、面積、質(zhì)量等級，承包期限和起止日期，承包土地的用途，發(fā)包方與承包方的權利和義務，違約責任等內(nèi)容。區(qū)、縣政府應當依法向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證（加蓋區(qū)、縣政府公章），并加強審核和檢查。第二輪土地延包時，沒有簽訂土地承包合同的，應當根據(jù)**法的規(guī)定予以完善。

（七）關于機動地問題。實施**法前已留機動地的，機動地不得超過本集體經(jīng)濟組織耕地總面積的百分之五，超出部分應當承包給農(nóng)民；未留機動地的，不得再留機動地。所留機動地不足百分之五的，不得再增加。

（八）承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)、管理和登記工作。土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的價款由雙方當事人協(xié)商確定，實行土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)后的收益歸承包方所有，任何組織或個人不得擅自截留、扣繳。市和區(qū)縣農(nóng)業(yè)行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當根據(jù)**法的規(guī)定，做好土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)與流轉(zhuǎn)合同的管理、指導和服務工作。當事人要求申請土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)登記的，由相應區(qū)、縣政府做好受理登記工作。

（九）進鎮(zhèn)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權。對已在小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權。在郊區(qū)第二輪土地延包時，承包土地的農(nóng)戶與集體經(jīng)濟組織簽訂過承包地退包協(xié)議，自愿放棄承包地進鎮(zhèn)的農(nóng)民，應當維持與集體經(jīng)濟組織簽訂的協(xié)議，土地不作調(diào)整。

（十）土地承包期限。在**法實施前已按國家有關規(guī)定進行承包，承包的耕地期限為30年或30年以上的，應當繼續(xù)有效。土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)期限，不得超過土地承包經(jīng)營權期限的剩余期限。郊區(qū)今后在進行農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整和推進規(guī)模經(jīng)營時，與農(nóng)民簽訂土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)合同，應當按照**法的規(guī)定確定期限。

（十一）土地承包經(jīng)營權權證。郊區(qū)第二輪土地延包時已經(jīng)按照規(guī)定將土地承包經(jīng)營權發(fā)放給農(nóng)民的，應當繼續(xù)有效；對簽訂土地承包協(xié)議，但土地承包經(jīng)營權證等證書仍留存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村集體經(jīng)濟組織的，應當及時將有關證書發(fā)放給農(nóng)民。

（十二）統(tǒng)一印制權證和合同。土地承包經(jīng)營權證和土地承包合同以及土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)合同，由市農(nóng)委統(tǒng)一印制。

四、加強領導和進行宣傳培訓

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一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛及類型

農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，是指當事人之間因承包地的使用、收益、流轉(zhuǎn)、調(diào)整、收回及承包合同的履行等事項發(fā)生的爭議。隨著農(nóng)村改革的不斷深入和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，土地承包經(jīng)營糾紛呈現(xiàn)出一些特殊性:一是糾紛數(shù)量上具有擴張趨勢。近年來，工業(yè)化、城市化的迅猛發(fā)展對土地的需求越來越大，不可再生的土地資源增值效應變得更加突出，一旦土地權益受到危害，當事人有較之過去更為強烈的訴求愿望，土地承包糾紛案件逐年上升。二是訴訟主體多元化。伴隨農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構由單一性向多元化的轉(zhuǎn)變，糾紛主體也由過去的集體經(jīng)濟組織(發(fā)包方)與農(nóng)戶(承包方)發(fā)展為各類經(jīng)濟組織、公司等與承包人之間、承包人之間等更為復雜的關系。三是糾紛的類型的復雜性。農(nóng)村土地糾紛比較復雜，大量糾紛以平等主體間權利義務沖突為主，屬于民事法律關系性質(zhì)，如合同、民事侵權;涉及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或其他政府部門侵犯農(nóng)民土地承包權以及政府部門做出錯誤的行政行為引發(fā)的糾紛，則屬于行政法律關系性質(zhì)。［1］四是糾紛規(guī)模具有群體性。農(nóng)村土地糾紛大多涉及人員多，群體性特征明顯，若不加以控制則矛盾很容易激化，容易引發(fā)或集體上訪。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的類型大致可分為:

(一)土地承包經(jīng)營權合同糾紛土地承包經(jīng)營權合同糾紛通常是指以集體組織或村委會、村民小組為代表的發(fā)包方和以農(nóng)戶為代表的承包方之間因訂立、履行、變更、解除和終止農(nóng)村土地承包合同發(fā)生的糾紛。如:村民委員會或者村民小組與承包戶簽訂不符合《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的的合同;層層轉(zhuǎn)包甚至一地多包，從中漁利而引發(fā)糾紛;違法收回已經(jīng)發(fā)包給農(nóng)戶的承包地;強行收回外出務工農(nóng)民、進入小城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民及出嫁女等的承包地等。

(二)土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)糾紛近幾年土地承包經(jīng)營糾紛逐漸上升，而承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)糾紛在所有糾紛當中占據(jù)了較大比例。主要表現(xiàn)為:參與流轉(zhuǎn)的各方之間采取的方式和簽訂的合同違反了有關法律規(guī)定或國家土地政策，致使流轉(zhuǎn)合同無效;參與土地流轉(zhuǎn)的各方不簽訂正式的書面合同，不到土地流轉(zhuǎn)管理部門進行報批、備案、登記等不規(guī)范流轉(zhuǎn)行為而引起的糾紛等。

(三)土地承包經(jīng)營權侵權糾紛農(nóng)民獲得土地承包經(jīng)營權后即享有對該承包地的占有、使用和收益的權利，我國《土地承包法》中也明確規(guī)定了發(fā)包人以及承包人享有的權利和義務。實踐中發(fā)包方的侵權主要表現(xiàn)為:違反相關的法律法規(guī)和承包合同，調(diào)整或者收回承包土地;違規(guī)干涉承包方的經(jīng)營自;強令或者阻礙承包方依法進行土地流轉(zhuǎn);發(fā)包方以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的土地權益等。

(四)承包地征收補償費用內(nèi)部分配糾紛依據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》，承包地補償費用主要包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。其中土地補償費歸集體組織所有，另外兩種歸所有人所有。承包地征收補償費內(nèi)部分配時發(fā)生的糾紛主要表現(xiàn)為承包地征收中補償對象的糾紛和分配方案差別待遇導致的糾紛等。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁與民商事仲裁

農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁是一種特殊的經(jīng)濟糾紛仲裁，與普通民商事仲裁相比，有以下不同:

(一)仲裁機構的設置不同農(nóng)村土地承包仲裁委員會可以在縣和不設區(qū)的市設立，也可以在設區(qū)的市或者其市轄區(qū)設立。仲裁委員會由有關部門專業(yè)人員組成，辦公室設在市、縣兩級農(nóng)業(yè)部門的經(jīng)營管理站。而一般民商事仲裁中，仲裁委員可以在直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市設立，也可以根據(jù)需要在其他設區(qū)的市設立，不按行政區(qū)劃層層設立。

(二)啟動仲裁的前提條件不同農(nóng)村土地承包糾紛的當事人若想啟動仲裁，一般可以采取兩種方式。第一種是雙方簽訂過書面的仲裁協(xié)議，如果該仲裁協(xié)議有效，則當事方只能申請仲裁，而不能向法院;第二種方式是如果當事人沒有簽訂書面的仲裁協(xié)議，那么只要其中一方申請了仲裁，仲裁機構即可受理，可見，啟動農(nóng)村土地承包仲裁不以書面仲裁協(xié)議為前提，沒有仲裁協(xié)議也可申請仲裁這種方式是農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度所特有的。民商事仲裁則必須根據(jù)雙方達成的仲裁協(xié)議，具有自愿將有關爭議提交仲裁機構仲裁意思為前提，否則仲裁機構無權受理。

(三)裁決的法律效力不同與勞動爭議仲裁相比，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁并非雙方解決糾紛的前置程序。另外，仲裁也不實行“一裁終局”制度，即便經(jīng)過仲裁，但當事人如對仲裁裁決不服并在收到裁決書之日起三十日內(nèi)向法院提訟的，人民法院應予受理，裁決不具有任何效力，糾紛重新處理。而一般民商事仲裁依照《仲裁法》的規(guī)定實行“一裁終局”制度，裁決做出后，當事人就同一糾紛再申請仲裁或者向人民法院的，仲裁委員會或者人民法院將不再受理。裁決生效后，任何一方不履行裁決義務的，另一方可根據(jù)《民事訴訟法》的有關規(guī)定向人民法院申請強制執(zhí)行。

(四)行政依附性不同根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》規(guī)定，仲裁委員會分別由縣級或者設區(qū)的市人民政府組織農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門和有關農(nóng)村工作機關組建。仲裁委員會辦事機構設在負責農(nóng)村土地承包管理工作的農(nóng)業(yè)等行政主管部門，負責日常工作，仲裁經(jīng)費也由地方財政支付。民商事仲裁則完全實行民間仲裁，仲裁委員會雖然在相關人民政府的組織下由關部門和商會統(tǒng)一組建，但仲裁委員會完全獨立于行政機關，與行政機關沒有任何隸屬關系?；谏鲜龇治?，有觀點認為，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁在性質(zhì)上應屬于行政仲裁。［2］我們認為，雖然我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁在機構設置、管轄制度、仲裁原則、仲裁程序等方面與普通民商事仲裁有明顯差異，但不能因此否定仲裁的本質(zhì)屬性，仍應堅持在仲裁基本法律制度的框架下，結(jié)合農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的特殊性，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁解決機制。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的困境

與訴訟相比，采用仲裁方式解決農(nóng)村土地承包糾紛具有時效上的快捷性、程序上的簡約性、成本上的經(jīng)濟性、解紛方式的非對抗性等優(yōu)勢和特點。這些優(yōu)勢和特點與我國農(nóng)村土地糾紛涉及面廣、季節(jié)性強、政策性強等具有兼容性和契合性。然而，就當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的解紛方式而言，仲裁解決并未成為糾紛當事人的首選，仲裁案件在農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛案件中所占比例較小，究其原因，固然有宣傳不到位、糾紛當事人仲裁法律意識不強等原因，但更主要的因素還在于農(nóng)村土地糾紛仲裁機制本身的問題。

(一)仲裁行政化傾向明顯首先，從仲裁機構設置來看，仲裁委員會分別由縣級或者設區(qū)的市人民政府組織農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門和有關農(nóng)村工作機關組建。仲裁委員會辦事機構設在負責農(nóng)村土地承包管理工作的農(nóng)業(yè)等行政主管部門，負責日常工作，仲裁經(jīng)費也由地方財政支付。在實踐中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁委員會由有關行政單位主管，有林業(yè)點的地方，由林業(yè)單位主管，非林業(yè)點的地方，由農(nóng)業(yè)單位主管。通常由分管農(nóng)業(yè)的副縣長任調(diào)解仲裁委員會主任。調(diào)解仲裁委員會易變成行政單位的附屬，集行政管理、仲裁為一體。其次，從仲裁的啟動程序看，仲裁程序可因一方當事人的申請而啟動，并不以雙方當事人之間有書面仲裁協(xié)議為必要，帶有一定的行政強制性。再次，從仲裁管轄來看，立法堅持屬地原則，當事人無權選擇仲裁機構。這些都使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁從立法上就帶有強烈的行政色彩。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁行政化傾向最明顯的危害莫過于對糾紛當事人要求公平正義權利的侵害。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁機構大都設在行政職能單位，集行政辦理權與仲裁權于一身，既具有行政權也具有仲裁權，這種雙重性質(zhì)的機構設置模式，使得仲裁難以依法獨立進行，難以彰顯公平、正義的仲裁價值，也有悖于仲裁的本質(zhì)屬性。其次，在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)村土地承包糾紛仍屬于平等主體的民事糾紛，而民事法律關系的調(diào)整著重于平等、自愿，應當以意思自治為原則，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁只要一方當事人提起就進入到仲裁程序，完全無視另一方當事人的意思自治權，這樣提起仲裁的體制設計一定程度上已經(jīng)侵害到當事人的自主選擇權，也侵害到仲裁有關公平正義的基本原則，有悖糾紛解決機制應當符合正當性、迅速性和效率性的基本要求。

(二)仲裁機構設置的隨意性雖然《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》對仲裁機構的設置做了原則性規(guī)定，但由于缺乏與之配套的有關農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機構設置的具體操作規(guī)則，加之對仲裁機構性質(zhì)、定位的認識不統(tǒng)一，除了上述機構設置中行政化傾向較為明顯外，還表現(xiàn)在機構設置上有一定的隨意性?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》頒布以后，少數(shù)地方至今未設立仲裁機構;有的將仲裁委員會設在縣農(nóng)業(yè)局，有的設在縣林業(yè)局，還有的設置在縣農(nóng)經(jīng)中心;仲裁機構與行政的依附關系也有所不同，有些地方的仲裁機構實質(zhì)上就是行政機構的附屬單位，有的直接表現(xiàn)為“兩塊牌子、一套人馬”，仲裁與行政職合二為一;［4］在仲裁委員會、仲裁庭的設置及分工上也欠缺規(guī)范、統(tǒng)一的做法。

(三)仲裁員準入機制的欠缺我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》對仲裁員的條件、仲裁員的回避、法律責任等做了明確規(guī)定，可見，農(nóng)村土地承包糾紛仲裁員制度是仲裁制度不可或缺的一項基本法律制度。然而，現(xiàn)行規(guī)定欠缺對仲裁員準入機制的規(guī)定，即仲裁員的遴選程序、遴選機構等。據(jù)我們了解，目前實踐中的做法大都是經(jīng)過簡單培訓即可獲得仲裁員資格證。例如，陜西省農(nóng)業(yè)廳關于實行《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁員資格證》制度的通知規(guī)定“從事農(nóng)村經(jīng)營管理或農(nóng)村土地承包管理、曾任法官、律師、人民調(diào)解工作的人員和具有高中以上文化程度、為人公道正派、具備一定組織協(xié)調(diào)能力的農(nóng)村干部或居民，可以申請領取《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁員資格證》。申領《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁員資格證》，由申領人所在單位提供個人信息資料，報縣級農(nóng)村土地承包仲裁委員會審核發(fā)證?！雹倭硗?，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》規(guī)定的仲裁員條件過于寬泛和原則，對農(nóng)村土地承包糾紛的特殊性及與此相適應的仲裁員資格缺乏立法針對性。

(四)仲裁與訴訟銜接不暢根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第48條之規(guī)定，當事人不服仲裁裁決的，可以自收到裁決書之日起30日內(nèi)向人民法院。逾期不的，裁決書即發(fā)生法律效力。即我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁實行有別于民商事仲裁的“或裁或?qū)彙⒁徊脙蓪彙敝?。筆者認為:“一裁終局”是仲裁的基本特征。當事人若將經(jīng)仲裁后的糾紛再次訴至法院，法院則完全按照處理一般民商事糾紛的程序，重新立案進行審理，無論從程序上還是實體上，完全不受仲裁裁決的約束。且審理期限長，重復勞動多，審理的結(jié)果還有可能完全仲裁裁決，使得執(zhí)行難的問題更加突出。因此，土地承包糾紛仲裁的“一裁二審”制度不僅弱化了仲裁程序高效率的職能，還使糾紛窮盡所有解決手段，無法體現(xiàn)仲裁便民、快捷的優(yōu)點，在仲裁和諧功能上大打折扣。此外，仲裁與訴訟銜接不一致還表現(xiàn)在:受理范圍不一致。民事訴訟受理的農(nóng)村土地糾紛主要是承包合同糾紛、承包經(jīng)營權侵權糾紛及流轉(zhuǎn)糾紛、承包地征收補償費用分配糾紛和承包經(jīng)營權繼承糾紛等，對于承包經(jīng)營權的確認糾紛則不予受理;而農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的受理范圍則比較寬泛和靈活，因受案范圍不統(tǒng)一，會造成仲裁裁決后當事人不服向法院，法院不受理的情形;適用法律不統(tǒng)一。土地仲裁可以依據(jù)法律規(guī)定，也可以依據(jù)相關政策等進行裁決，而法院判決只能依據(jù)法律、法規(guī);證據(jù)收集與保全、執(zhí)行等程序缺乏相互配合與支持。按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，仲裁庭如果需要證據(jù)保全、先予執(zhí)行、調(diào)查取證等，仲裁機構本身無權進行，必須向法院申請，但在實踐中往往得不到法院的支持和配合，而仲裁庭所獲得的證據(jù)在訴訟中因民事訴訟證據(jù)規(guī)則限制等因素不能作為定案依據(jù);法院對執(zhí)行仲裁裁決不予重視;仲裁裁決生效后，若一方不履行裁決義務另一方依據(jù)《民事訴訟法》的有關規(guī)定向人民法院申請強制執(zhí)行時，法院一般不予重視，當事人的合法權益很難通過法院的執(zhí)行程序得到落實。

四、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁法律制度的思考

(一)厘清農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的性質(zhì)，樹立現(xiàn)代化仲裁理念首先，從立法淵源看，1995年頒布的《仲裁法》第77條雖然將勞動爭議和農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)業(yè)承包合同糾紛仲裁排除在民商事仲裁范疇外，但其歷史局限性已深刻顯現(xiàn)。在改革開放之初，社會主義計劃經(jīng)濟體制下，農(nóng)村實行的，農(nóng)戶通過與具有行政職能的生產(chǎn)大隊簽訂合同，其在性質(zhì)上屬于行政合同，解決糾紛采用具備行政性質(zhì)的相關方法更為妥當。隨著社會的發(fā)展，承包主體早已突破集體內(nèi)部成員，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員以外的個人、法人或者其他組織，農(nóng)業(yè)科技公司，農(nóng)村合伙等農(nóng)村承包主體多元化主體的出現(xiàn)使土地承包更加現(xiàn)代化、國際化，將土地承包糾紛仲裁機制定位于行政很難適應現(xiàn)代化、國際化需求。其次，從《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》所規(guī)定的農(nóng)村土地承包糾紛受案范圍也可看出，土地承包糾紛主要包括農(nóng)村土地承包權發(fā)生的權屬爭議、侵害農(nóng)村土地承包權以及農(nóng)村土地承包合同、流轉(zhuǎn)合同，無論是發(fā)生在發(fā)包方與承包方之間，還是發(fā)生在承包方之間以及承包地的流轉(zhuǎn)雙方當事人之間，其在性質(zhì)上都是民事爭議，體現(xiàn)了平等民事主體間的法律關系。農(nóng)村土地承包糾紛雖然有一些不同于普通民事糾紛的特殊性，但其糾紛性質(zhì)仍應屬于民事糾紛或經(jīng)濟糾紛，作為解紛手段或機制的仲裁，其性質(zhì)上仍屬于民事仲裁而非行政仲裁。再次，從《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁申請和受理、仲裁庭的組成、仲裁庭的開庭、裁決和送達等。其立法框架，內(nèi)容和程序設計，基本上是以《仲裁法》為“母法”的，［6］因此，我國民事事仲裁的基本理念毫無疑問應該作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的理論支撐。2009年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的頒布實施，標志著農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解和仲裁工作步入法制軌道。毫無疑問，將仲裁體制引入我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的處理機制中是我國的一大創(chuàng)舉，仲裁也因其自身獨特的優(yōu)勢在農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛多元化處理機制中占有重要的地位。對現(xiàn)行仲裁制度進行“去行政化”改造，回歸仲裁民間性、自主性之本質(zhì)，在民商事仲裁框架下構建合理的農(nóng)村土地承包仲裁機制，充分發(fā)揮仲裁程序優(yōu)點，用溫和的糾紛解決方式來推動和諧農(nóng)村的建設，正是和諧社會的追求和體現(xiàn)，是構建和諧社會的必然抉擇。

篇5

十八屆三中全會釋放出農(nóng)村的重要政策信號：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟，扶持發(fā)展規(guī)?；I(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營。保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。

推進土地制度改革的目的是為了讓農(nóng)民更多地享受改革開放的紅利，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。最重要的基礎性工作是農(nóng)村集體土地所有權確權，即將經(jīng)過依法依規(guī)登記的集體建設用地使用權和宅基地使用權證確認給使用權人。確權及土地所有權證的發(fā)放也意味著對農(nóng)民土地使用權的認可，農(nóng)民據(jù)此可出租具有使用權的土地。目前，各省的確權已先后進入收尾工作。

各地正在積極探索土地流轉(zhuǎn)的方案和路徑。土地流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶保留承包權和宅基地，將土地經(jīng)營權（使用權）和宅基地轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織。土地流轉(zhuǎn)可以盤活資產(chǎn)，提高土地使用的規(guī)模效益，增加農(nóng)民的收入。這是在我國城鎮(zhèn)化進程不斷加快，農(nóng)村人口向城市大量流動的大背景下的必然選擇。

金融機構激活農(nóng)民財產(chǎn)權利的探索

近些年，金融機構在一些地區(qū)已經(jīng)開始試行土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權證和宅基地抵押貸款、保險和信托等多領域的探索和嘗試，并取得了很好的經(jīng)驗。

1.湖南益陽涉農(nóng)金融機構農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)抵押貸款試點

湖南省益陽市南縣開展涉農(nóng)金融機構農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)抵押貸款的探索工作，創(chuàng)新了“公司（農(nóng)戶或農(nóng)合組織）+土地經(jīng)營權抵押（產(chǎn)品預期收入質(zhì)押）+信貸”的貸款模式。該模式在保障農(nóng)民基本生活的前提下，選擇“拋荒”地、城鎮(zhèn)一體化土地和開發(fā)成本核算低或增值潛力大的土地作為抵押土地，以流轉(zhuǎn)土地使用權作抵押向取得土地使用權的個體承包戶、家庭農(nóng)場和土地合作社等發(fā)放貸款。涉農(nóng)金融機構有權根據(jù)貸款合同，監(jiān)督項目資金運行，到期償還有困難的，可依法對土地使用權及地面作物進行拍賣。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)抵押貸款在優(yōu)化農(nóng)村資源配置和推進農(nóng)村金融創(chuàng)新、穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系和加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)等方面有著積極的作用。像浙江嘉興、山東濰坊等地，都有當?shù)亟鹑跈C構通過土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權抵押發(fā)放貸款的案例。

2.吉林土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款試點

2012年，吉林省在全國首推以農(nóng)地產(chǎn)權制度為核心的“土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款”抵押試點，制定了《吉林省土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款試點暫行辦法》，并決定在梨樹縣開展試點工作，由農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)信社、吉林銀行等多家金融機構參與，并在梨樹縣成立物權融資農(nóng)業(yè)發(fā)展有限責任公司和梨樹縣物權融資抵（質(zhì)）押登記托管交易中心，對農(nóng)戶借款提供擔保和服務，為土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款試點工作提供權益保障。

土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款是用土地預期收益作為還款根本保證的融資模式。其基本做法是：農(nóng)民可以將自己手中承包的60%～70%土地的未來一定期限的收益承包權轉(zhuǎn)讓給政府成立的公益性物權公司，由它為農(nóng)民從金融機構貸款提供保證。土地雖然被轉(zhuǎn)包，但仍然有30%～40%的土地作為口糧田。土地轉(zhuǎn)包結(jié)束后，土地承包經(jīng)營權將退還給原土地承包人。公益性物權公司將絕對保證農(nóng)民的權益。在不改變土地所有權性質(zhì)和農(nóng)業(yè)用途的前提下，農(nóng)戶自愿將其一部分土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)給具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的第三方，第三方再將土地轉(zhuǎn)包給農(nóng)民經(jīng)營，并向金融機構出具共同償還借款的承諾，金融機構再向農(nóng)民提供貸款。

3.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)信托計劃

農(nóng)行福建沙縣支行獲準開展新農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)貸款試點。土地信托流轉(zhuǎn)貸款擔保方式靈活多樣，貸款額度可根據(jù)實際需求增加，同時也保證了銀行自身風險可控、發(fā)展可持續(xù)。新農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)貸款業(yè)務，可選擇房地產(chǎn)抵押、林權抵押、公職人員保證擔保、農(nóng)戶聯(lián)保、土地承包經(jīng)營權質(zhì)押等多種擔保方式；貸款額度大大超過農(nóng)戶小額貸款額度；承貸主體更多樣，包括流轉(zhuǎn)土地的法人、土地流轉(zhuǎn)信托公司，在未來還將擴大到通過信托流轉(zhuǎn)土地的家庭農(nóng)場、種糧大戶等。

最近又有信托公司在安徽省宿州市推出土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)信托產(chǎn)品，產(chǎn)品涉及的流轉(zhuǎn)土地面積達5400畝。信托計劃通過分層設計，將農(nóng)民、地方政府以及服務商的利益進行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，在不改變農(nóng)村土地用地性質(zhì)的情況下，嘗試破解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的利益和權益分配的難題。

農(nóng)村金融是現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟的核心，“擔保難”一直是制約農(nóng)村金融服務提升的最大因素之一。擔保是經(jīng)濟和金融聯(lián)系的關節(jié)點，加強融資擔保創(chuàng)新是推動農(nóng)村金融創(chuàng)新的一個重要環(huán)節(jié)。新模式的核心是農(nóng)民土地權益資產(chǎn)資本化，是突破農(nóng)村有效抵押擔保物不足、將農(nóng)民預期收益與金融“對接”的又一創(chuàng)新之舉，是中國農(nóng)村金融改革很好的切入點和著力點。把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)收益和信貸資金進行有效整合，用農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)收益作為貸款抵押物，從而有效解決農(nóng)戶貸款擔保問題。這需要各方機構的通力合作。

農(nóng)民沉睡資產(chǎn)需政策持續(xù)喚醒

落實十八屆三中全會農(nóng)村精神，探索與金融機構對接的金融產(chǎn)品創(chuàng)新方案，需要政府部門的大力支持。在政策允許的范圍內(nèi)，鼓勵探索、試點和創(chuàng)新。

第一，地方政府出臺相關法規(guī)或條例。建立健全農(nóng)村土地登記、確權、評估和抵押貸款管理辦法和配套措施，消除農(nóng)村集體土地使用權抵押的限制，完善農(nóng)村土地、房屋、林權抵押流轉(zhuǎn)市場，建立產(chǎn)權交易中心、網(wǎng)絡信息中心及相應的專業(yè)評估機構，試點成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信貸服務中心，規(guī)范和引導農(nóng)村土地使用權流轉(zhuǎn)與抵押行為。目前國內(nèi)還沒有統(tǒng)一的信托登記制度，更沒有針對投資者的信托收益權轉(zhuǎn)讓的成熟市場。這些都是影響土地流轉(zhuǎn)的制度。

篇6

論文關鍵詞：帕累托改進；農(nóng)村土地承包；經(jīng)營權流轉(zhuǎn)；社會保障

十七屆三中全會提出在保證土地承包經(jīng)營權長久不變的基礎上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)。政策允許農(nóng)民承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，其目的在于引導農(nóng)業(yè)逐步向規(guī)?；⒓s化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)效率，推動農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進程。

1土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的帕累托改進效應及經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的前提條件

帕累托改進是建立在帕累托最優(yōu)的基礎上的概念，帕累托最優(yōu)是指在一個完全競爭的、一般均衡的市場體系中，資源配置的任何改變都不可能使一個人的境況變好而不使別人的境況變壞，即在不損害一方福利的情況下，就不能增進其任何他人的福利。帕累托最優(yōu)是現(xiàn)代福利經(jīng)濟學判斷一個社會的資源配置是否達到最優(yōu)狀態(tài)和社會福利最大化的標準之一。

過多的勞動投入與過少的資本和技術投入的均衡是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)資源配置的特點，這顯然是農(nóng)業(yè)發(fā)展的低階均衡，農(nóng)業(yè)的高階均衡應該是資本、技術的投入與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的均衡。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)要發(fā)展起來必須打破低階均衡，使剩余勞動力流出農(nóng)業(yè)部門，而資本與技術等要素流人農(nóng)業(yè)部門。要想逐步改進我國農(nóng)業(yè)的低階均衡的狀況，進行土地規(guī)?；?jīng)營是一個可行之路，規(guī)?；?jīng)營必然要求資本與技術的大力投人。

實現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營涉及到完善土地流轉(zhuǎn)制度問題。美國和日本分別采取租用別人土地、出臺促進流轉(zhuǎn)土地的法律和政策及采取措施擴大農(nóng)場規(guī)模。我國可以模仿美國和日本通過土地租賃實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營擴大的經(jīng)營模式，這對于我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需要的規(guī)模要求是適用的，這就需要流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權。

土地承包經(jīng)營權可以進行流轉(zhuǎn)的一個重要的前提條件就是土地的產(chǎn)權是清晰的，在保證土地所有權歸農(nóng)村集體所有外，土地的使用權、經(jīng)營權是歸農(nóng)民個人自由支配的(但不能改變土地的農(nóng)用耕地用途)。

市場是配置資源的基本形式，任何有限經(jīng)濟資源的利用，如果不通過市場機制進行配置將缺乏效率，土地作為一種重要的經(jīng)濟資源更不能例外。而清晰的產(chǎn)權是市場發(fā)揮作用的前提，產(chǎn)權的清晰界定和自由轉(zhuǎn)讓，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高經(jīng)濟效率(Coase，1937，1960；North，1990；張五常，2002)，可見，制度約束對于農(nóng)地市場的作用和經(jīng)濟的效率具有顯著影響。只要產(chǎn)權是排他性的和可轉(zhuǎn)讓的，不同的合約安排就意味著不同的資源配置效率(張五常，1996)。我國目前的產(chǎn)權具有不完全的排他性，所以不同的合約安排(包括形式和時間)都影響著資源的配置效率。

2我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、存在問題及其改進

以來，實現(xiàn)了我國農(nóng)村土地所有權和經(jīng)營權的分離，農(nóng)村逐步確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這是對農(nóng)村土地制度的重大創(chuàng)新，極大的解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動了農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，可以說是我國農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的第一次飛躍。

2．1農(nóng)村土地承包經(jīng)營現(xiàn)狀及存在問題

隨著我國改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，的局限性也逐漸暴露出來，影響和制約著農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的進一步發(fā)展。農(nóng)村土地制度需要進行新的改革，實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展的第二次飛躍，客觀上要求農(nóng)村土地必須走規(guī)模經(jīng)營、集約發(fā)展的道路。政策允許農(nóng)民土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，無疑將有助于促進我國土地生產(chǎn)要素市場的發(fā)育和建立，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場化配置的進程，為實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力奠定堅實的基礎。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，即在保持農(nóng)村土地集體所有權不變、不改變土地用途和不損害農(nóng)民承包權益的前提下，擁有土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓和股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權在不同市場主體之間的轉(zhuǎn)移和流動。現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)的主要方式是轉(zhuǎn)包式流轉(zhuǎn)，指土地承包方自愿將一定期限內(nèi)的承包權轉(zhuǎn)包給他人，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)包的期限和轉(zhuǎn)包金額及其支付方式由雙方自行約定。

這項制度尚處于初期的探索發(fā)展階段，存在一些問題也是在所難免的，重要的是要正確的認識問題之所在，積極探索其解決之道。

農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)過程中，比較普遍的問題是流轉(zhuǎn)中的“五多”和“五少”。所謂“五多”，即農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)的多，零星流轉(zhuǎn)的多，口頭協(xié)議的多，債權不清的多，隱性問題的多；所謂“五少”，即有流轉(zhuǎn)服務的少，有秩序流轉(zhuǎn)的少，有操作規(guī)程的少，有規(guī)范合同的少，有檔案管理的少。

另外，流轉(zhuǎn)機制的不健全導致土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)混亂。多數(shù)地方?jīng)]有土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)、租賃的市場，有些地方客觀存在土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，但市場往往具有隱蔽性、無序性、地域性強、市場狹小的特點。各地雖然均存在土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，但是沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，影響了土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的公平。因此，中國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場仍然只是具有雛形，尚處于非常初級的階段，且發(fā)育緩慢，需要政府的引導和相應的政策措施的支持。在我國農(nóng)村非政府組織或者說是民間組織不是很發(fā)達的情況下，政府的官方認證、支持和引導就顯得至關重要了。

2．2完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營機制

針對這些問題，政府應在這幾方面著手：一是清理和完善農(nóng)村土地承包手續(xù)，保證土地產(chǎn)權的界定清晰。按照十七屆三中全會《決定》的要求，搞好農(nóng)村土地確權、登記、頒證工作。完善土地承包經(jīng)營權權能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權利。二是完善法制體系，制定或完善相關法律法規(guī)，細化原則性的條款規(guī)定。《農(nóng)村土地承包法》有許多是原則性的條款，應將其進一步的細化，以便在實際的操作中有可依的具體規(guī)定，減少在執(zhí)行過程中自由裁量過大而帶來的不良影響。三是提高農(nóng)民素質(zhì)，加大對農(nóng)民教育和培訓的投入。土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，農(nóng)民素質(zhì)的提高有利于土地流轉(zhuǎn)市場的形成和完善，同時，也對資本技術投入增加后所實施的規(guī)模經(jīng)營提供人力資源的支持。

3農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會保障制度的建設與完善

土地是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎。在當前中國農(nóng)村，社會保障體系尚未建立和健全，土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會福利的唯一依靠，是農(nóng)民的基本的社會保障，對于大多數(shù)參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民來說，失去土地，投身于城市化、工業(yè)化進程將面臨很大的風險。所以，推進土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，要建立在積極而穩(wěn)定地推進農(nóng)村社會保障制度改革的基礎上，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠土地轉(zhuǎn)為依靠社會和制度，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等保障。解決好農(nóng)民自身的保障問題，解除他們的后顧之憂，降低農(nóng)民對土地的依賴程度，土地的流轉(zhuǎn)自然就會加快。地方政府在開展土地流轉(zhuǎn)工作的過程中，應積極推進失地農(nóng)民的社會保障體系建設，可以采取地方政府、失地農(nóng)民和土地受讓方各拿一點的方式，為失地農(nóng)民建立起最基本的社會保障，既可解決失地農(nóng)民的后顧之憂，也可為我國社會穩(wěn)定打下堅實的基礎。

3．1農(nóng)村社會保障制度建設與完善

3．1．1建立和健全農(nóng)村最低生活保障制度，為農(nóng)民提供最低生活保障

財政部財政科學研究所“農(nóng)村低保制度研究”課題組(2007)認為，在市場化、工業(yè)化和城市化背景下，構建新型農(nóng)村社會保障體系應該是一個正確的發(fā)展方向。農(nóng)村低保是農(nóng)村社會保障體系的“基石”，健全和完善農(nóng)村社會保障體系應該是也必須是從這里起步。而且，建立農(nóng)村低保制度，也是對傳統(tǒng)的社會救濟制度的改革和完善。建立規(guī)范化、科學化和法制化的農(nóng)村低保制度來豐富和完善農(nóng)村社會救助體系，是健全農(nóng)村社會保障體系的迫切需要。

最低生活保障制度是對公民生存權的保障。是“最后的安全網(wǎng)”。作為一種制度，農(nóng)村最低生活保障制度的建立是具有重要意義的，它不是以前那種隨意性的臨時救濟，不是一種施舍性的行為，是人們保證自己生存權的一種應有的權利?；鶎诱畱斨匾曓r(nóng)村低保工作，為農(nóng)民的生存提供基本的保障，具體的低保政策由各地政府根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的情況來制定，要保證其有可行性。目前，在我國農(nóng)村，因病致貧、因教育致貧等現(xiàn)象是比較嚴重的，如果沒有低保來兜底農(nóng)民的基本生存，后果不堪設想。貧困是動蕩的主要誘因，貧困特別是大面積人群的貧困具有明顯的負的外部效應，糾正這種負的外部效應，避免動蕩，維護社會穩(wěn)定是政府的應盡職責。 轉(zhuǎn)貼于

3．1．2健全農(nóng)民合作醫(yī)療體系，保證其病有所醫(yī)

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。自2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(簡稱新農(nóng)合)試點推廣以來，全國各地已經(jīng)取得了較多制度建設和基金擴面成效。截至2007年9月底，全國已開展新農(nóng)合的縣(市、區(qū))有2448個，占全國總縣(市、區(qū))的85．53％；參加新農(nóng)合人口達到7‘26億，參合率達到了85．96％，已有9．2億人次享受到新農(nóng)合補償，共補償資金591億元。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度應進一步的完善，政府財政尤其是中央財政對這部分的投入支出要加大，保證這項制度的健康運行有穩(wěn)定持續(xù)的資金支持。2009年，全國財政收入61316．9億元，比2008年增加9995．12億元，增長19．5％，這說明，我國現(xiàn)在的財政收入是完全可以支撐新農(nóng)合所需資金的。

3．1．3養(yǎng)老保障可借鑒日本的農(nóng)民年金制度

在農(nóng)民達到一定年齡后，規(guī)定他們必須對土地的承包經(jīng)營權進行轉(zhuǎn)讓，政府給予這部分農(nóng)民足以保障其生活的補貼，這種做法相當于給了農(nóng)民退休金，采用農(nóng)民年金制度會促進整個社會的福利水平的提高。這樣就使農(nóng)民的晚年生活有了保障，同時也極大減輕土地的社會保障負擔，促進土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)。在農(nóng)民養(yǎng)老方面，也要發(fā)揮原有的家庭養(yǎng)老的作用，多給老人們精神上的慰藉，讓社會養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老能很好的結(jié)合起來，讓農(nóng)民也能安享幸福的晚年。

3．2農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)與城鄉(xiāng)社會保障體系一體化建設

從另外的一個角度來看，不僅僅是農(nóng)村社會保障的建立和完善有助于土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)的集約化和適度規(guī)模經(jīng)營，同時，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)也為我國向城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系邁進，提供了一個很好的契機。

我國現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)二元體制是由我國的二元經(jīng)濟模式導致的，從西方發(fā)達國家來看，二元經(jīng)濟模式并不是經(jīng)濟發(fā)展中必須要經(jīng)歷的階段。但是，現(xiàn)階段的發(fā)展中國家基本上都存在著二元經(jīng)濟結(jié)構，發(fā)展中國家的二元經(jīng)濟結(jié)構與其所處的經(jīng)濟大環(huán)境及采取的經(jīng)濟政策是密切相關的。在和平發(fā)展的世界環(huán)境中，發(fā)展中國家要推動本國的經(jīng)濟發(fā)展就要積極地進行工業(yè)化，而工業(yè)化所需的原始資本積累已顯然不能像西方發(fā)達圍家那樣通過殖民掠奪來實現(xiàn)，由此，發(fā)展中國家只能在本國范圍內(nèi)進行，硬性的、人為的劃分農(nóng)村和城市，通過政府的政治強制權力來保障城市工業(yè)發(fā)展所需的資源、資本等，在這其中最典型的應屬前蘇聯(lián)的斯大林模式。

斯大林模式的根本特征就是大規(guī)模的全國公有制與高度中央集權的計劃經(jīng)濟。全國公有制的本質(zhì)，是國家掌控資源；高度中央集權的計劃經(jīng)濟本質(zhì)，是國家配置資源。其目標指向，是加速蘇聯(lián)的工業(yè)化進程，并傾斜于重工業(yè)化與軍工化。計劃經(jīng)濟條件下，政府掌控經(jīng)濟的發(fā)展，為了給社會主義工業(yè)化進行原始積累，政府利用行政手段切斷農(nóng)民與市場的自然、自發(fā)聯(lián)系，剝奪其自由進出市場并依據(jù)市場價格信號決定自己經(jīng)濟行為的權利，人為壓低農(nóng)產(chǎn)品的價格，以低價收購或強制征收的方式，通過“剪刀差”來獲取工業(yè)發(fā)展所需的資金。政府以自己規(guī)定的遠低于市場價的價格強制收購農(nóng)副產(chǎn)品的途徑，來為國家進行工業(yè)化積累巨額資金。

篇7

關鍵詞：完善 農(nóng)村土地 法律 建議 方法

當前，對于農(nóng)村土地建設和利用中存在的主要問題就是現(xiàn)在執(zhí)行的農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)試點與地方法律和國家法規(guī)發(fā)生沖突的情況，很多土地管理方面的方式不夠完善，促使農(nóng)村集體建設用地項目運行無序，相關土地管理法以及相關土地法規(guī)不健全，對完善農(nóng)村土地問題都起到阻礙的作用，所以根據(jù)目前情況來看，國家相關法律法規(guī)非常必要對現(xiàn)行的農(nóng)村土地法律法規(guī)做出完善和修改，以下我們就針對關于完善農(nóng)村土地問題進行簡單的闡述。

1.關于完善城鄉(xiāng)土地建設相關法律法規(guī)提出的建議

在城鄉(xiāng)土地建設相關的法律中，主要指出，利用土地規(guī)劃確定城鎮(zhèn)的建設，如果是土地規(guī)劃用地范圍之外的，必須經(jīng)過農(nóng)村集體土地組織批準，非公益性項目可以讓農(nóng)民依據(jù)法律形式，多種方式參與開發(fā)以及經(jīng)營并且保障農(nóng)民的合法權益，根據(jù)這一法規(guī)原則，集體所有的土地是可以進行非公益城市建設開發(fā)的，所以這一原則有必要進行修改，以下我們通過幾點建議來進行分析。

1.1對于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和耕地占補

為了能夠進一步的完善土地管理政策，所以建議必須堅持嚴格的耕地保護制度以及相關的法規(guī)，做到層層深入沒，全面落實，繼續(xù)對土地進行治理和復墾以及開發(fā)，在開發(fā)和利用中做到先補后占的形式，不得跨越省市區(qū)進行占補平衡，嚴格界定公益性和經(jīng)營性的建設使用土地，不斷的縮小征地的范圍，完善和修改征用土地的補助機制。

1.2對于城市建設用地使用權的轉(zhuǎn)讓

對于集體建設用地進入到城市土地市場以后，應該對其現(xiàn)行的城市中的土地使用權轉(zhuǎn)讓制度進行相應的調(diào)整和改革，使農(nóng)民能夠體會和感受到現(xiàn)代化城市與工業(yè)化生活。為此，要逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，以公開、公平、公正的形式對土地使用權進行轉(zhuǎn)讓，但前提是必須享有國有土地的平等權益，實現(xiàn)集體土地和國有土地，同地，同權的基本形式進行轉(zhuǎn)讓，這樣的形式就是城市土地使用權在轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)中對集體土地與城市土地運用統(tǒng)一市場和無差別性程度。

1.3對于宅基地使用權的規(guī)定

不斷地完善農(nóng)村宅基地制度，嚴格對宅基地進行管理，合法的享用農(nóng)民宅基地用益物權，完善農(nóng)村宅基地制度，國家頒布了嚴禁炒賣土地的通知，農(nóng)民的住宅不能像城市居民出售，這樣的法規(guī)約束的很顯然與憲法當中的第十三條規(guī)定發(fā)生沖突，公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。

2.關于農(nóng)村土地承包方式相關法律法規(guī)提出的建議

給予農(nóng)民充分的保障和土地承包經(jīng)營權，對農(nóng)民手中現(xiàn)有的土地進行長期不變，賦予農(nóng)民使用和收益等權利，根據(jù)以上原則，應該改革和完善現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度和方法，讓農(nóng)民能夠更靈活的對土地實行經(jīng)營和承包的權利，由此可見建議應該對其法規(guī)修改：隨著農(nóng)民大量的進城務工，農(nóng)村的土地承包權也隨著不斷的流轉(zhuǎn)，應該放寬相關法規(guī)，讓集體組織之外的單位或者是個人也參與到農(nóng)業(yè)開發(fā)當中來，運用大量的資金和管理技術以及豐富的市場信息引進到農(nóng)村，建設中國特色的社會主義新農(nóng)村，因此，建議將土地承包法第三條修改為農(nóng)村土地晨報采用家方式的承包方式，但是家庭承包方式是不能夠承包荒丘以及荒山的，荒丘荒山等土地采用公開競標和拍賣的方式進行承包使用，國有的土地可以承包給個人或者是經(jīng)營者從事各項生產(chǎn)和種植，集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人可以承包經(jīng)營集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地從事生產(chǎn)，建議在土地承包經(jīng)營法中加入農(nóng)村土地承包經(jīng)營權和流轉(zhuǎn)的具體方法，然后在此基礎之上修改或者是廢除農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法，然后將流轉(zhuǎn)的程序和過程通過法律的形式進行土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)。

3.關于農(nóng)村土地糾紛相關法律法規(guī)提出的建議

在農(nóng)村土地問題有史以來都是造成農(nóng)民發(fā)生爭執(zhí)的重要原因之一，有效地解決農(nóng)村土地糾紛問題對于農(nóng)村生活環(huán)境和建設新農(nóng)村發(fā)揮著非常重要的影響和作用，所以，我們應該，積極的探索解決農(nóng)民土地糾紛的方法和有效途徑，現(xiàn)行解決土地糾紛問題的方式是通過仲裁的形式進行土地糾紛的解決，但是目前解決農(nóng)村土地糾紛的仲裁方式還沒有進行規(guī)定和制度，留下了很多的法律空白，起草的農(nóng)村土地承包糾紛仲裁法也只是規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營中的仲裁程序，內(nèi)容非常的膚淺，所以建議，應該制定農(nóng)村土地糾紛仲裁法，用正常的法律形式和法規(guī)對農(nóng)民土地糾紛進行科學合理的解決，以法律的方式對農(nóng)民土地糾紛進行約束。

結(jié) 語

綜上所述，關于完善農(nóng)村土地問題相關法律法規(guī)，需要我們在實踐中不斷的創(chuàng)新和改革，農(nóng)民和土地都是我們國家和社會發(fā)展的重要支撐，如果支柱的利益得不到保障和解決，那么我們國家和社會的發(fā)展也會受到一定的局限，希望相關政策能夠及早的完善和實施，科學合理的解決農(nóng)村土地問題，讓農(nóng)民能夠?qū)⑼恋亟?jīng)濟搞好，為我們國家和社會的發(fā)展提供更多的支持和保障。

參考文獻：

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[2]玉圭.國務院原則通過《土地管理法》修訂草案[J].城市規(guī)劃通訊.2008.(02).

篇8

一、提高認識，明確思路，堅持原則

我們始終堅持以黨的十七屆三中、四中、五中、六中全會和十精神為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略，圍繞建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和社會主義新農(nóng)村這一中心目標，從實現(xiàn)農(nóng)村土地使用權財產(chǎn)化這一關鍵問題入手，著力在制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)村土地使用制度上尋求機制創(chuàng)新和制度突破，著力在轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式、組織模式和發(fā)展方式上創(chuàng)出新的路子，探尋改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新途徑，創(chuàng)建新型農(nóng)業(yè)社會化服務模式，統(tǒng)籌推進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，促進幸福建設。在具體實施過程中，堅持“三不變”原則，堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，堅持集中、規(guī)模、增效的原則，堅持先試先行、封閉運行的原則，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、促進新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。

成立鎮(zhèn)國家農(nóng)村改革試驗區(qū)工作領導小組，由黨委書記任第一組長，黨委副書記、鎮(zhèn)長任組長，分管書記、分管鎮(zhèn)長任副組長，鎮(zhèn)黨政辦、組織科、紀委、經(jīng)濟發(fā)展辦、財政所、民政科、國土所、村建辦、農(nóng)業(yè)辦、經(jīng)管站、林業(yè)站、水利站、工商所、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)商銀行等有關部門主要負責人為成員。領導小組下設辦公室，辦公室設在鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)辦，具體負責改革試驗工作的組織實施。

二、圍繞目標，全面啟動農(nóng)村改革實驗工作

（一）深入開展“三位一體”的農(nóng)村土地使用產(chǎn)權制度改革

按照“成方連片、規(guī)模經(jīng)營”的農(nóng)業(yè)發(fā)展思路，以“發(fā)放農(nóng)村土地使用產(chǎn)權證、建立農(nóng)村土地使用產(chǎn)權交易所、發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社”（一證、一所、一社）為核心內(nèi)容，推進土地使用權產(chǎn)權化，允許農(nóng)民專業(yè)合作社利用農(nóng)村土地使用權抵押擔保貸款，規(guī)范土地有序流轉(zhuǎn)，加大社辦企業(yè)的政策引導和項目扶持，鼓勵工商資本入股合作社，進一步促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。全年新注冊成立農(nóng)民專業(yè)合作社6家，流轉(zhuǎn)土地1026畝，市聘新蔬果專業(yè)合作社、恒潤果蔬專業(yè)合作社成為市級示范合作社，另有4家專業(yè)合作社通過市市級試點合作社驗收。市聘新蔬果專業(yè)合作社使用產(chǎn)權抵押貸款330萬元，加快了改社的經(jīng)營發(fā)展，呈現(xiàn)出一派產(chǎn)銷兩旺的良好發(fā)展勢頭。

（二）開展農(nóng)村土地承包關系長久不變的改革

堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，保持農(nóng)村土地承包關系穩(wěn)定，探索完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權、登記、頒證制度。全面開展農(nóng)村承包土地信息化管理，規(guī)范各類土地承包合同和檔案管理；選擇一村、姜店村、西石廟村三個村作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點，條件成熟后在其他村逐步推開。通過衛(wèi)星遙感等技術，確認農(nóng)戶承包地面積和空間位置，完善農(nóng)村承包地確權、登記、頒證制度和流程設計，建立網(wǎng)絡化管理系統(tǒng)，逐步探索建立符合“長久不變”的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記新型管理辦法。同時，認真做好農(nóng)村集體土地所有權、農(nóng)村集體建設用地使用權和宅基地使用權確權、登記、發(fā)證工作。

（三）開展農(nóng)村資產(chǎn)產(chǎn)權化改革

將農(nóng)村集體各類資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)進行評估作價、量化折股到集體組織成員，進行股份制改造，建立“歸屬清晰、權責明確、利益共享、保護嚴格、流轉(zhuǎn)規(guī)范、監(jiān)管有力”的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的管理決策機制、收益分配機制，健全保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和成員利益的長效機制，構建完善的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織現(xiàn)代產(chǎn)權運行體制，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。

1、對全鎮(zhèn)的農(nóng)村集體資產(chǎn)資源進行清產(chǎn)核資。由鎮(zhèn)紀委牽頭、經(jīng)管站具體組織實施，財政、審計等有關部門協(xié)同配合，利用一年的時間，對全鎮(zhèn)的農(nóng)村資金資產(chǎn)資源進行全部清產(chǎn)核資登記，成立了“鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織三資中心”，給66個村簽訂了“三資”協(xié)議書，健全了全鎮(zhèn)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源信息化管理系統(tǒng)，構建產(chǎn)權明晰、權責明確、科學管理的農(nóng)村資金資產(chǎn)資源管理體制。

2、建立農(nóng)村產(chǎn)權交易服務體系。鎮(zhèn)成立“農(nóng)村土地產(chǎn)權交易所”，“農(nóng)村產(chǎn)權交易所”專設交易服務大廳，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“四荒地”使用權、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織養(yǎng)殖水面承包經(jīng)營權、農(nóng)村集體林地使用權和林木所有權、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權、農(nóng)村房屋所有權、農(nóng)村閑置宅基地使用權、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性設施使用權等統(tǒng)一進入市場交易。

3、強化集體資產(chǎn)監(jiān)管。對村集體各類資產(chǎn)、資源可通過承包、租賃、招標、拍賣等多種形式進入市場；建立健全各項監(jiān)督管理制度，強化村集體經(jīng)濟組織成員的民主管理、民主決策、民主監(jiān)督，保障村集體經(jīng)濟組織成員行使知情權、監(jiān)督權、管理權和決策權。

(四)開展新型農(nóng)業(yè)社會化服務體制機制創(chuàng)新改革

針對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要專業(yè)化、社會化服務的現(xiàn)實要求，積極研究新型農(nóng)業(yè)社會化服務體制機制，完善三農(nóng)服務體系。

1、建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系。各涉農(nóng)部門要堅持完善鎮(zhèn)級、提高村級的原則，加強管理，健全隊伍，拓展服務內(nèi)容，提高服務質(zhì)量，建立符合我鎮(zhèn)實際的農(nóng)業(yè)社會化服務體系。

2、進一步完善土地流轉(zhuǎn)管理和服務體系。大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，特別是糧食種植專業(yè)合作社，引導土地向種糧大戶、家庭農(nóng)場和合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營。劉坡西村全村托管土地1127畝，農(nóng)民從“種、管、收、儲、運”全不用操心動手，在家中就可以豐收莊稼，而且每畝節(jié)省投資156元，增收200余元，取得了經(jīng)濟和社會效益雙豐收。

3、加快農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)絡建設，加大人才技術、政策咨詢、農(nóng)技農(nóng)機、良種農(nóng)資、市場信息等方面的服務。

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一、農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展迅速。1 2 3 4二、農(nóng)村財務管理工作扎實有效開展。

針對農(nóng)村稅費改革后出現(xiàn)的新情況，結(jié)合我縣實際以規(guī)范完善農(nóng)村財務會計委托制，加強對農(nóng)村財務審計工作為重點；一是制定管理辦法。配合縣財政局擬定出臺了《大荔縣村級集體資產(chǎn)財務管理辦法》，推行了村組干部實名制持卡發(fā)放和招待費限額控制辦法，從而有效地保證了基層組織的運轉(zhuǎn)和集體資產(chǎn)的安全。二是積極開展農(nóng)村財務審計工作。結(jié)合村民委員會換屆進行離任審計，采取站領導包片，股室包鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的方法，加大了審計力度，規(guī)范了審計程序，明確了審計任務，在普審工作的基礎上對群眾反映強烈，問題突出的村進行重點審計、上半年共審計村組財務11個，審計總額180多萬元，查出違紀資金6萬多元，其中一名村干部被紀檢部門免職。

三、農(nóng)村土地承包管理工作穩(wěn)步推進。

堅持農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度不動搖，是建設社會主義新農(nóng)村的一項重要原則，是黨在農(nóng)村的基本制度。一是組織大家認真學習《農(nóng)村土地承包法》及《陜西省〈實施中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》和新頒布的《農(nóng)村土地承包合同糾紛調(diào)解仲裁法》等法律、法規(guī)，做到學法執(zhí)法，依法行政，同時，指導鄉(xiāng)村規(guī)范、完善土地承包關系，確保農(nóng)民土地承包權益不受侵犯，以維護農(nóng)村穩(wěn)定。二是配合縣委農(nóng)工部開展了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)調(diào)研工作，摸清了全縣農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包，互換以及出租的基本情況，并形成了調(diào)研報告，草擬了《大荔縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》，將提交縣政府研究實施。三是開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)試點工作。我們在城關鎮(zhèn)依托農(nóng)經(jīng)站成立了“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心”，制定了工作職責，印制了統(tǒng)一規(guī)范的合同文本，建立了土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡，試點工作取得了初步成效。四是進一步健全和完善農(nóng)村土地承包合同鑒證和糾紛調(diào)處工作。按照《陜西省農(nóng)村各業(yè)承包合同管理條例》先后對范家鄉(xiāng)豫西、加北、加南等村集體的荒灘承包合同進行了鑒證，接待有關土地承包糾紛上訪群眾3起，依規(guī)依法調(diào)解處理了1起土地承包糾紛問題。

1 2 3 4四、農(nóng)民負擔監(jiān)督管理工作不斷加強。

減輕農(nóng)民負擔工作事關農(nóng)村稅費改革的成效，事關科學發(fā)展觀和構建和諧社會的落實。在抓減負工作中，我們從制度建設入手，一是進一步完善涉農(nóng)價格收費“公示制”，執(zhí)行農(nóng)村村級報刊“限額制”和涉及農(nóng)民負擔案件的“責任追究制”；二是加強了對村級“一事一議”籌資籌勞制度的完善和規(guī)范，會同稅改辦等有關部門制定出臺了“一事一議籌資籌”獎勵辦法；三是加強了對涉農(nóng)收費項目的檢查和對村級轉(zhuǎn)移支付資金的審計，實行了一卡通；四是開展了農(nóng)民負擔監(jiān)測和涉農(nóng)負擔案（事）件的查處工作。

五、干部職工素質(zhì)逐步提高。

我們以“內(nèi)強素質(zhì)，外樹形象”為目標，樹立勤政為民、樂于奉獻，立足本職，爭優(yōu)創(chuàng)先“的觀念，不斷增強廣大干部的政治素養(yǎng)，提升工作能力。一是堅持每周一的政治業(yè)務學習制度，有計劃、有安排地組織學習時事政治、法律法規(guī)和業(yè)務知識，并按照農(nóng)業(yè)局安排組織學習論科學發(fā)展觀，并進行重點輔導，給每個同志購買了學習筆記本，定期進行檢查，從而提高了大家的政策業(yè)務水平；二是推行工作責任制。按照首問負責制，限時辦結(jié)制，責任追究制的要求，在農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解中，嚴格按照協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟的程序辦事；在農(nóng)村財務審計工作中，規(guī)范了審計程序，推行了主審制，統(tǒng)一印制了審計通知書、談話筆錄、報告撰寫以及檔案管理等內(nèi)容，做到了依法辦事、規(guī)范執(zhí)法。三是開展創(chuàng)佳評差活動。站上制定了創(chuàng)佳評差工作實施方案，確定了領導，并在全站開展了爭當先進股室和優(yōu)秀個人活動。

1 2 3 4六、落實科學發(fā)展觀學教活動成效顯著。

認真貫徹落實科學發(fā)展觀，是建設農(nóng)業(yè)大縣農(nóng)業(yè)強縣，促進農(nóng)經(jīng)事業(yè)發(fā)展的重要載體。一是結(jié)合農(nóng)業(yè)局開展的“建設農(nóng)業(yè)大縣農(nóng)業(yè)強縣大學討論大實踐活動 ”，成立了學教組織，制定了學習活動方案，并組織開展了“踐行科學發(fā)展觀，農(nóng)經(jīng)事業(yè)上臺階”為主題的學習創(chuàng)建活動，集體學習十五次，創(chuàng)辦學習園地（專欄）三期，記寫學習筆記每人都在一萬字以上。二是深入基層開展調(diào)研。重點圍繞農(nóng)民專業(yè)合作社，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等問題，通過問卷調(diào)查，召開座談會和實地考察相結(jié)合的方法，形成了有分析有建議的調(diào)研報告3份。三是深刻剖析，查找問題。組織召開民主生活會，開展批評與自我批評，廣開言路，虛心納諫，廣泛征求大家對本單位及領導班子在解放思想，改革創(chuàng)新，科學發(fā)展，轉(zhuǎn)變作風等方面的意見建議。找準突出問題，明確努力方向，開拓了工作思路。

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關鍵詞：新公共管理；土地確權；公共服務；解決途徑

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）20-5416-03

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2016.20.062

Abstract： Rural land right confirmation work were discussed， and deficiencies of land right confirmation were pointed out， and the reasons for deficiency presented were analyzed， and the corresponding solutions were proposed based on the new public management perspective in this study. Chinese government must take appropriate measures to ensure the smooth operations of rural land right confirmation work. These measures include changing the previous operation mode， improving administrative efficiency， improving laws and regulations， optimizing configuration of limited administration and social resources， using information technology source control， and resolving the difficulties and deficiencies encountered of rural land right confirmation by fully mobilizing multi-party forces to participate in this work.

Key words： new public management； land right confirmation； public services； solutions

農(nóng)村土地確權是厘清農(nóng)村土地產(chǎn)權關系的根本環(huán)節(jié)，也是農(nóng)村的基礎。近年來中國政府積極推進農(nóng)村土地確權，陸續(xù)開展了土地確權試點工作[1-2]。目前農(nóng)村土地確權的相關研究主要集中在農(nóng)村土地確權的意義、原則、方案，農(nóng)村土地權屬及其爭議處理，農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革等方面[3-5]?？傮w上農(nóng)村土地確權工作取得了一定的成效，但實際操作和政策儲備還存在明顯不足。

農(nóng)村土地確權首先是政府行為，與公共管理有密切關系。與傳統(tǒng)以威爾遜、古德諾的政治與行政二分論和以韋伯科層管理論為基礎的行政管理理論不同，新公共管理以現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營企業(yè)的管理理論與方法作為理論基礎，不強調(diào)利用集權、監(jiān)督以及加責任制的方法來改善行政績效，而主張在政府管理中采納企業(yè)化管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務質(zhì)量和水平，強調(diào)公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效[6-7]。農(nóng)村土地確權中存在的不足可以嘗試從新公共管理視角進行探討，找出解決方案，以期積極推進農(nóng)村土地確權的順利開展。

1 中國農(nóng)村土地確權存在不足

1.1 農(nóng)村土地沒有確權

由于特殊歷史原因，中國部分農(nóng)村土地管理混亂，存在土地承包合同與現(xiàn)實地塊不一致的情況。部分地區(qū)存在口頭協(xié)議而沒有簽訂土地承包合同，造成政府合同沒有掌握，容易導致土地糾紛。部分農(nóng)村土地沒有確權，或進行了確權但確權不徹底，一旦發(fā)生土地糾紛，由于缺乏有效合同和土地確權數(shù)據(jù)的支撐，會進一步加劇矛盾沖突。

1.2 農(nóng)村土地確權不規(guī)范

中國農(nóng)村在開展土地確權時，由于各個地區(qū)的差異、現(xiàn)實情況的不同、確權人員的素質(zhì)、確權地塊的零碎復雜程度等，使得部分農(nóng)村土地確權沒有按照原定標準規(guī)范執(zhí)行，造成土地確權不全面、不規(guī)范的情況發(fā)生，為以后可能出現(xiàn)的土地糾紛和矛盾沖突埋下了隱患。

1.3 農(nóng)村土地確權內(nèi)容設計有缺陷

現(xiàn)有農(nóng)村土地確權內(nèi)容設計有缺陷，不能適應未來土地市場的發(fā)展需求。土地確權包含確權地塊的“四至”和土地承包面積，但沒有標注確權地塊的空間面積、形狀和空間位置等空間信息，有可能出現(xiàn)土地確權面積相同，但野外地塊現(xiàn)實情況差距較大的情況?，F(xiàn)有確權模式表達土地地塊的零碎程度和差異性不足，未來需要添加確權地塊的空間信息，以滿足未來土地市場的需要。

2 造成中國農(nóng)村土地確權問題的原因

2.1 政府以前不重視、不作為

政府以前以計劃經(jīng)濟為主，不過多強調(diào)市場經(jīng)濟的作用，沒有提供土地確權這種公共服務。土地市場經(jīng)濟繁榮以后，由于土地產(chǎn)權不清出現(xiàn)了大量的土地糾紛案件，造成了嚴重的社會動蕩和矛盾沖突。土地確權首先是政府行為，政府以前明顯不重視、不作為，沒有提供土地確權公共服務，導致了如今的土地確權不明晰的危機。

2.2 開展農(nóng)村土地確權的人、財、物配套不足

土地確權對每宗土地都要清晰界定權屬、準確測定面積、厘定邊界“四至”和繪制宗地圖，需要投入大量的人力、物力、財力。土地確權要求工作人員不僅具有相應的理論修養(yǎng)和政策水平，還需具有較強的專業(yè)性和技術性知識儲備。土地確權的過程極為繁復，工作量相當巨大，需要投入大量人力成本，更需要專項資金和專門儀器設備支持。目前中國農(nóng)村土地確權工作人、財、物的配套明顯不足，尤其欠缺既懂技術又懂政策的專業(yè)人員。

2.3 土地主管部門權責不清

土地資源由國土資源部和農(nóng)業(yè)部共同管理，基本業(yè)務互有交叉，部門權責劃分不清。國土資源部主導實施全國國土資源調(diào)查，農(nóng)業(yè)部積極推進土地確權試點工作，二者的土地測量調(diào)查有較大程度的重合，重復工作費時費力，造成人、財、物的浪費。各部門關于農(nóng)村土地問題沒有形成統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，不能共同實施滿足雙方條件和目的的土地測量調(diào)查。此外，農(nóng)村土地管理也是實行分部門單獨垂直管理，容易造成土地管理交叉混亂，不利于農(nóng)村土地市場的培育和發(fā)展。

2.4 土地確權存在法律政策盲點，保障體系不健全

中國現(xiàn)行法律和政策對集體土地處分有諸多限制性條款，總體上沒有否認農(nóng)民集體土地所有權中處分權的存在，但對處分權又缺乏全面性闡述，在土地確權實踐操作中往往難以適用。關于是否對當前土地承包經(jīng)營關系進行調(diào)整，政策導向與農(nóng)民意向存有分歧。在政策儲備和保障體系構建方面，明顯存有不足。例如，農(nóng)村土地確權過程中遇到的具體問題千差萬別，無法對每個具體問題給出相應的處理辦法，顯示出政策儲備的不足和保障體系的滯后。

3 中國農(nóng)村土地確權問題的解決途徑

在中國農(nóng)村土地確權工作中，可借鑒新公共管理理論進行管理。各級政府需要改變以往的運行模式，提升行政效率，完善相應法律法規(guī)，使有限的行政和社會資源得到最佳的配置，充分調(diào)動各方面的力量參與。利用信息技術源頭控制農(nóng)村土地確權工作，從而有效地解決土地確權工作中遇到的問題，保證農(nóng)村土地確權工作順利開展。新公共管理理論為土地確權工作的開展提供了有效的運作方式和理論參考，為破解土地確權工作中的難題提供了重要借鑒，同時土地確權工作的實踐又可以豐富新公共管理理論。新公共管理理論與土地確權實踐的結(jié)合可以為中國農(nóng)村土地確權工作提供一種嶄新的視角和思路。

3.1 轉(zhuǎn)變政府職能提供公共服務并建立部門協(xié)調(diào)機制

轉(zhuǎn)變政府職能，樹立有限、責任、法治、服務政府的觀念，提供政府公共服務。政府在公共事務治理中起主導地位和重要作用，應該提供土地確權公共服務。政府部門之間應該建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和互動機制，分工合作，權責明晰。

3.2 引入市場機制并注重確權隊伍建設，加強宣傳培訓

農(nóng)村土地確權應該引入市場機制，將地籍調(diào)查、農(nóng)村地籍圖和宗地圖的繪制、發(fā)證登記等技術性工作進行合同外包，政府從農(nóng)村土地確權具體事務中分離出來，主要起組織和監(jiān)督作用。這種模式很大程度解決了農(nóng)村土地確權工作人力資源不足的困境，明顯提高了工作效率。借鑒新公共管理理論加強確權隊伍建設，提升確權隊伍工作水平，加大相關法律政策的宣傳力度。首先，政府應高度重視確權隊伍的法律、政策培訓，提高隊伍的法律素養(yǎng)和政策水平。其次，針對性培訓土地確權工作人員，定期舉辦培訓班，講解土地確權工作流程和典型實踐案例，提高從業(yè)人員的業(yè)務水平。最后，改進工作方式和培訓工作方法，確權工作中應注重農(nóng)民的感受，及時答復農(nóng)民關心的問題，靈活處理遇到的各種矛盾，并提高協(xié)調(diào)能力，增強團隊意識。

3.3 基于信息技術源頭控制農(nóng)村土地確權隱患

農(nóng)村土地確權缺乏地塊空間信息，為以后的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和市場培育埋下了隱患，可以嘗試通過信息技術手段彌補這種缺陷[8]?；谛畔⒓夹g將確權地塊形狀、空間位置和地塊面積納入現(xiàn)有土地承包經(jīng)營體系，可以補充和修正土地承包合同，豐富和完善土地承包經(jīng)營體系和制度，使得確權合同地塊和野外地塊現(xiàn)實情況完全一致，空間表達直觀性強，土地確權表述清楚準確，從源頭上控制土地確權可能出現(xiàn)的隱患。

3.4 完善農(nóng)村土地確權法律法規(guī)與政策

新公共管理理論倡導政府對管理者給予充分的信任而不是過多的行為約束。農(nóng)村土地確權法律法規(guī)與政策出現(xiàn)盲點的前提下，要給予工作人員處理具體問題的一定自和靈活性。在農(nóng)村土地確權工作中，對于一些法律法規(guī)、政策依據(jù)不太明晰的問題，工作人員可以根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況進行自主處理，既做到不違反現(xiàn)有法律法規(guī)和政策，又能使土地經(jīng)營者接受。政府應盡快制訂并完善相關的法律、法規(guī)和政策，補存在的不足和盲點，同時必須解決不同法律法規(guī)之間、法律法規(guī)與政策之間的不一致問題，從而保證中國農(nóng)村土地確權工作順利進行。

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