導(dǎo)語：如何才能寫好一篇國(guó)有土地征收條例，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：房屋征收；拆遷；補(bǔ)償；國(guó)有土地

中圖分類號(hào)：F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）07-0174-02

近年來，在社會(huì)民生領(lǐng)域很少有一個(gè)話題像拆遷這樣面臨如此持續(xù)密集的關(guān)注和爭(zhēng)論。拆遷不僅僅是拆遷方和被拆遷方的事，它還直接關(guān)系到房?jī)r(jià)、交通、城市環(huán)境、治安等民生問題。然而，無論是拆遷補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容和程序，還是公共利益的界定，各方的意見都存在很大的分歧，并由此引發(fā)了大量暴力沖突事件。從2003年的湖南嘉禾血腥拆遷事件到重慶“最牛釘子戶”手持《物權(quán)法》拒絕拆遷事件；從深圳“最貴釘子戶”到成都唐福珍以自焚對(duì)抗強(qiáng)拆事件，都凸顯出2001年頒布實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》已經(jīng)無法適應(yīng)于當(dāng)前的形勢(shì)，與時(shí)俱進(jìn)修改制定相關(guān)法規(guī)，規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋的所有權(quán)人的合法權(quán)益，非常必要。通過對(duì)40多個(gè)典型城市的房屋拆遷、土地征收等情況的專項(xiàng)調(diào)查，東、中、西部的大、中、小城市政府和被拆遷人的多次座談，經(jīng)濟(jì)、法律、規(guī)劃、土地、評(píng)估等方面的專家論證，2011年1月21日國(guó)務(wù)院正式實(shí)施《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》，引起社會(huì)各方面的廣泛關(guān)注和熱議。與此前的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》相比，《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》具有以下幾大特點(diǎn)：

第一，由房屋拆遷到房屋征收的轉(zhuǎn)變。為了準(zhǔn)確把握城市房屋從“拆遷”到“征收”的歷史性轉(zhuǎn)變，必須明確拆遷和征收的含義。從本質(zhì)上說，拆遷不是一個(gè)法律概念，而是一個(gè)事實(shí)行為。就拆遷的含義而言，包括“拆”和“遷”兩個(gè)方面，“拆”是指拆除地上的建筑物和其他設(shè)施，“遷”是指遷移他處（或者重新安置）。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，拆遷人經(jīng)申請(qǐng)并取得拆遷許可證后，可以與被拆遷人訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，由被拆遷人將私有房屋及土地轉(zhuǎn)移給拆遷人，由拆遷人對(duì)被拆遷人的損失進(jìn)行補(bǔ)償。在這種意義上，城市房屋拆遷應(yīng)該是一種平等主體之間的民事法律關(guān)系，雙方權(quán)利義務(wù)受民事法律調(diào)整。政府在其中只負(fù)責(zé)管理、監(jiān)督以及服務(wù)職能 [1]。

征收是國(guó)家基于公共權(quán)利的行使而取得單位、集體或者個(gè)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行為。由此可以看出，征收是一種國(guó)家行為，即國(guó)家因?yàn)楣怖娴男枰?，通過公正補(bǔ)償，依法強(qiáng)制性地改變土地、房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)歸屬，單位、集體或者個(gè)人必須服從 [2]。在很多情況下，征收都會(huì)導(dǎo)致房屋的拆遷，但并不是所有的房屋拆遷都是由征收引起的。如果將拆遷與征收混同，或以拆遷的名義實(shí)施征收，公共權(quán)力勢(shì)必強(qiáng)行干預(yù)拆遷人與被拆遷人之間平等的民事法律關(guān)系。因此，從拆遷到征收的轉(zhuǎn)變，既可以體現(xiàn)城市房屋征收的本質(zhì)，又可以規(guī)范公共權(quán)利在財(cái)產(chǎn)征收領(lǐng)域的運(yùn)用，切實(shí)保障被征收人的合法權(quán)益。

第二，公共利益的界定。房屋征收的核心問題是公共利益的界定問題，中國(guó)《憲法》明確規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定：“為了公共利益的需要，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益”。因此，無論是房屋的征收還是土地使用權(quán)的征收，都不可避免地需要界定“公共利益”。

然而《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》并沒有對(duì)“公共利益”的內(nèi)涵及外延做出具體規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中極大的隨意性，“公共利益”的范圍被無限放大。為公共利益與為商業(yè)開發(fā)而實(shí)施的拆遷混淆不清，很多商業(yè)項(xiàng)目打著公共利益的旗號(hào)申請(qǐng)拆遷許可。據(jù)16個(gè)省（區(qū)、市）國(guó)土部門對(duì)各類建設(shè)項(xiàng)目用地的調(diào)查，在東部省會(huì)城市的項(xiàng)目用地中，真正用到公共利益的不到10%，大量的是商業(yè)、房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用地 [3]。為公共利益的拆遷主體應(yīng)為政府部門主導(dǎo)，側(cè)重于改善民生；為商業(yè)利益的拆遷則由雙方當(dāng)事人自己協(xié)商解決，政府不應(yīng)該介入。要想把這兩種性質(zhì)不同的利益區(qū)分開來，必須準(zhǔn)確地界定公共利益。

“公共利益”是一個(gè)不確定的法律概念，在不同時(shí)期，不同環(huán)境下對(duì)公共利益的理解不完全一樣 [4]。公共利益的界定，必須考慮中國(guó)的國(guó)情。在中國(guó)現(xiàn)階段，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)，符合廣大人民群眾的根本利益，是公共利益的重要方面；遏制房?jī)r(jià)過快上漲，滿足人民群眾的基本住房需求，也是公共利益的重要方面。《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》以列舉加概括的模式對(duì)公共利益進(jìn)行明確界定：因國(guó)防、外交需要和由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利、教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)需要、保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建需要以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要可以實(shí)行房屋征收。這種以分類的形式對(duì)公共利益的外延進(jìn)行列舉十分必要，既明確了公共利益的范圍，又明確了公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)，使公共利益的征收和商業(yè)開發(fā)徹底分開，控制了國(guó)家征收權(quán)的濫用。

第三，公平、合理的補(bǔ)償?？v觀近幾年因房屋征收引發(fā)的矛盾，大多集中在對(duì)征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償公平性的爭(zhēng)議上。雖然《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》對(duì)房屋拆遷補(bǔ)償做出一些規(guī)定，但是在實(shí)踐中存在很多問題。該條例明確規(guī)定要給予補(bǔ)償，但卻沒有規(guī)定具體的補(bǔ)償原則和標(biāo)準(zhǔn)，政府和拆遷人可以隨意制定。另外，該條例只針對(duì)房屋進(jìn)行安置補(bǔ)償，對(duì)土地使用權(quán)損失卻沒有考慮，補(bǔ)償范圍不夠完整。此外，該條例規(guī)定了兩種補(bǔ)償方式，但在實(shí)踐中，基本上以貨幣補(bǔ)償為主 [5]。房屋的價(jià)格評(píng)估根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)確定。拆遷補(bǔ)償款由政府支出，補(bǔ)償價(jià)格評(píng)估具體辦法由政府制定，這樣產(chǎn)生的補(bǔ)償價(jià)格難以保證公平、合理，現(xiàn)實(shí)中很多被拆遷者拿到了補(bǔ)償款，卻買不到類似地段類似的房屋。

為了保護(hù)被征收人的利益，使其居住條件有所改善、原有生活水平不降低，必須保證公平、合理的補(bǔ)償。針對(duì)房屋征收實(shí)踐中存在的主要矛盾，《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》就補(bǔ)償制度做出了重大完善，主要包括以下幾個(gè)方面：首先，明確征收補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，包括被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償、搬遷和臨時(shí)安置費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失費(fèi)以及政府的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。老《條例》對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用房的補(bǔ)償沒有詳細(xì)規(guī)定，而新《條例》的補(bǔ)償內(nèi)容列舉了停產(chǎn)停業(yè)的損失，全面考慮了被征收人的利益損失。其次，被征收人具有選擇權(quán)，可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。對(duì)于選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，政府應(yīng)當(dāng)提供調(diào)換的房屋，并與被征收人計(jì)算、結(jié)清被征收房屋與調(diào)換房屋的價(jià)值差價(jià)；對(duì)于因舊城區(qū)改建征收個(gè)人住宅的，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋。最后，確定征收補(bǔ)償原則，即對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。由于被征收人對(duì)土地并不擁有所有權(quán)，所以在過去的貨幣補(bǔ)償中往往“只補(bǔ)房不補(bǔ)地”，不能完全體現(xiàn)房屋價(jià)值。而現(xiàn)在以市場(chǎng)價(jià)格作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，意味著補(bǔ)償當(dāng)中包括對(duì)房屋價(jià)值和土地使用權(quán)價(jià)值的補(bǔ)償，保障了被征收人的利益。

第四，由行政強(qiáng)拆到司法強(qiáng)拆的轉(zhuǎn)變。房屋征收過程中的強(qiáng)制搬遷是社會(huì)各界普遍關(guān)注的另一熱點(diǎn)問題，對(duì)此問題目前有兩個(gè)方面的觀點(diǎn)：一是認(rèn)為政府作為房屋征收主體，不應(yīng)有行政強(qiáng)拆權(quán)，只能依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆遷，建議取消行政強(qiáng)拆制度。二是認(rèn)為為了提高征收工作效率，有必要保留行政強(qiáng)拆權(quán)，但應(yīng)當(dāng)對(duì)行政強(qiáng)拆的條件和程序作出嚴(yán)格規(guī)定。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。該條例并沒有對(duì)“相關(guān)部門”做出詳細(xì)規(guī)定，在實(shí)踐中，大多數(shù)是由公安、城管、國(guó)土、房管等政府相關(guān)部門聯(lián)合拆遷，有些甚至是委托拆遷公司代為拆遷。為了達(dá)到拆遷目的，暴力非法的拆遷手段經(jīng)常被使用，例如停水停電停氣停熱等，甚至對(duì)被拆遷人進(jìn)行恐嚇、人身傷害等。這樣的拆遷行為容易侵犯公民的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，導(dǎo)致一些惡性事件的發(fā)生。

《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》將房屋的強(qiáng)制拆遷權(quán)賦予了法院，由法院依照人民政府的申請(qǐng)實(shí)行強(qiáng)制搬遷，實(shí)現(xiàn)了由行政強(qiáng)拆到司法強(qiáng)拆的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了一種法治理念的回歸，是法治的進(jìn)步 [6]。同時(shí)還規(guī)定采取暴力、威脅等非法手段迫使被征收人搬遷，造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。這樣規(guī)定，有利于規(guī)范拆遷主體的行為，有利于加強(qiáng)對(duì)基層政府征收補(bǔ)償活動(dòng)的制約，有利于減少在房屋征收與補(bǔ)償中的矛盾。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 許明月，黃東斌.城市房屋從“拆遷”到“征收”的跨越與私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度的完善[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社科版，2010，（12）.

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[4] 趙瑞，李紅.房屋拆遷不能將任何一方的利益絕對(duì)化[J].中國(guó)黨政干部論壇，2011，（1）.

篇2

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第十六條規(guī)定“房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為；違反規(guī)定實(shí)施的，不予補(bǔ)償。 房屋征收部門應(yīng)當(dāng)將前款所列事項(xiàng)書面通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)。暫停辦理相關(guān)手續(xù)的書面通知應(yīng)當(dāng)載明暫停期限。暫停期限最長(zhǎng)不得超過1年?！标P(guān)于該條的理解，筆者身邊有兩種意見：一是認(rèn)為“房屋征收范圍確定”為正式確定，房屋征收部門通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)的期限為征收工作期限，即暫停辦理相關(guān)手續(xù)的最長(zhǎng)期限1年也是征收工作的最長(zhǎng)期限；二是認(rèn)為，“房屋征收范圍確定”為暫定，等政府作出房屋征收決定后房屋征收范圍才正式確定，房屋征收部門通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)的最長(zhǎng)期限1年指的是征收范圍擬定且經(jīng)調(diào)查公告公告后至房屋征收決定作出之間的期限限制，也即暫停期限與征收決定作出后的征收補(bǔ)償工作的期限沒有關(guān)系。

筆者贊同第二種意見，理由如下：

一、征收范圍的法定生效，雖依附于征收決定，但其必需在征收決定作出前暫定。

㈠征收決定的前置條件要求征收范圍預(yù)先暫定

1、《條例》第九條規(guī)定：“保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃?！蹦甓扔?jì)劃作為征收決定必須符合的依據(jù)之一顯然在征收決定之前，納入年度計(jì)劃的保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建必須有一個(gè)預(yù)先擬確定的范圍。

2、《條例》第十二條規(guī)定：“縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論決定。作出房屋征收決定前，征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ??！鄙鐣?huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，必須要有一個(gè)有的放夭的范圍；如果征收范圍不預(yù)先擬定，則無法判斷涉及被征收人數(shù)量的多少；征收范圍不確定，征收對(duì)象不明確，對(duì)于征收補(bǔ)償費(fèi)用更是無從估計(jì)，更談不上足額到位

3、《條例》第十三條規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告。公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項(xiàng)?！闭魇諞Q定作出后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告，公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案，征收補(bǔ)償方案的擬定顯然應(yīng)在征收決定之前，征收補(bǔ)償方案的內(nèi)容當(dāng)然應(yīng)當(dāng)包括房屋征收范圍、實(shí)施時(shí)間、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額、補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷過渡方式和過渡期限等事項(xiàng)。

二、征收決定前必要的準(zhǔn)備工作，需要征收范圍內(nèi)擬被征收補(bǔ)償對(duì)象處于一個(gè)相對(duì)靜止穩(wěn)定的“暫?！睜顟B(tài)。

征收決定作出前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的調(diào)查登記、征收補(bǔ)償方案擬定、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等工作，必須要求擬征收補(bǔ)償?shù)膶?duì)象處于一個(gè)相對(duì)靜止穩(wěn)定的狀態(tài)，而便于統(tǒng)計(jì)、測(cè)算、評(píng)估，因而需要“書面通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)”，限制被征收人的相關(guān)權(quán)利行使。但是不排除經(jīng)過一系列前期準(zhǔn)備工作之后發(fā)現(xiàn)不適宜作出征收決定的情形，那么必然會(huì)對(duì)被征收人的權(quán)益造成損害，暫停辦理的期限越長(zhǎng)，則對(duì)擬被征收人的權(quán)益損害越大，所以需要加強(qiáng)對(duì)行政效率的監(jiān)督約束，規(guī)定一個(gè)期限，即最長(zhǎng)暫停期限。

三、征收決定作出后，已無需對(duì)被征收人“暫?！逼錂?quán)利行使，“暫停期限”自然終止。

依據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第二十八條“因人民法院、仲裁委員會(huì)的法律文書或者人民政府的征收決定等，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時(shí)發(fā)生效力?！钡囊?guī)定，征收決定作出且公告之日，國(guó)家即取得被征收人被征收房屋的所有權(quán)、土地使用權(quán)，被征收人再“在房屋征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為”因其權(quán)利人身份的喪失，其主體顯然已不適格，再無資格向相關(guān)部門提出上述申請(qǐng)，相關(guān)部門自然也無必要再“暫停辦理”，“暫停期限”自然終止，國(guó)家（征收人）只要履行其對(duì)被征收人的公平補(bǔ)償義務(wù)就可以了。

四、征收工作的時(shí)間應(yīng)始于征收范圍擬定且公告，終于征收補(bǔ)償工作的全部終結(jié)，“暫停期限”只是其前期包含的部分。

房屋征收工作，包含自調(diào)查公告到商談簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議，直至分戶補(bǔ)償情況公布、審計(jì)后資料歸檔的所有程序，應(yīng)始于調(diào)查公告，終于征收補(bǔ)償工作的全部終結(jié)。以征收決定作為分水嶺，可劃分為兩個(gè)部分，征收決定前的期限即為“暫停期限”，最長(zhǎng)不得超過1年；征收決定后的期限，如都能與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，且在征收范圍內(nèi)沒有被征收房屋所有權(quán)人不明確的情形，則這一段期限也是可以確定的，但事實(shí)往往很難有上述的理想狀態(tài)，依據(jù)《條例》第二十六條 “房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報(bào)請(qǐng)作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告……被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟?！钡囊?guī)定，這一段時(shí)間的確定將最終取決于司法程序的進(jìn)行。

五、范圍預(yù)先暫定、暫停期限限制與《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》在法理上是一脈相承的，只不過與之相比更為嚴(yán)格。

篇3

一、依法征收是做好房屋征收補(bǔ)償工作的前提

嚴(yán)格依照《征收條例》等法律法規(guī)開展征收工作，既是維護(hù)公共利益、被征收房屋所有權(quán)人合法權(quán)益的需要，又是順利開展征收和保護(hù)征收從業(yè)人員的需要。故此，以依法征收為主線，嚴(yán)格執(zhí)行征收條件和程序，有序地實(shí)施征收工作尤為重要。

首先要符合六個(gè)征收前置條件：1.符合公共利益的需要；2.符合我市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；3.符合土地利用總體規(guī)劃；4.符合城市規(guī)劃；5.符合專項(xiàng)規(guī)劃； 6.如以保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建名義申報(bào)，則該項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)納入市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。其次，征收程序要不含糊：征收申報(bào)、初步審定、調(diào)查登記、擬定方案、組織論證、征求意見、公布修改情況、組織聽證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、作出決定、公告、通知停辦手續(xù)一步也不能少。再次，補(bǔ)償程序要到位：確定評(píng)估機(jī)構(gòu)、簽訂評(píng)估合同、提出分戶價(jià)格、公示評(píng)估結(jié)果、提供評(píng)估報(bào)告、復(fù)核評(píng)估報(bào)告、組織技術(shù)鑒定、訂立補(bǔ)償協(xié)議、作出補(bǔ)償決定、申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行、公布補(bǔ)償情況、公布審計(jì)結(jié)果每個(gè)環(huán)節(jié)都要到位。

二、解釋到位是做好房屋征收補(bǔ)償工作的橋梁

《征收條例》實(shí)施后，各地積極派員參加住建部和住建廳組織的培訓(xùn)。同時(shí)，借助廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體；采取橫幅、板報(bào)、政策解答等形式，廣泛宣傳《征收條例》的相關(guān)規(guī)定，解釋征收與拆遷的不同之處，讓廣大群眾理解《征收條例》的新規(guī)定，支持政府的房屋征收工作，服務(wù)我市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)，取得了良好的效果。如《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例實(shí)用問答》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例釋義》、《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》等書籍，從更細(xì)、更深、更實(shí)用、可操作性的角度來研究學(xué)習(xí)，并擬出政府、征收部門、受委托單位的工作職責(zé)，征收程序圖、補(bǔ)償安置方案制定流程圖以及征收過程中所需的一系列規(guī)范性文書，為征收工作的實(shí)際操作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，公布建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃和建成后的效果圖，讓群眾憧憬美好的未來，增強(qiáng)建設(shè)美好家園的貢獻(xiàn)感，達(dá)到征收人與被征收人思想上的溝通，讓群眾理解、支持征收工作。

三、高位推進(jìn)是做好房屋征收補(bǔ)償工作的關(guān)鍵

房屋征收工作難度大，需要解決的問題多，只有堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)作后盾才能順利推動(dòng)。在房屋征收過程中，各地主要領(lǐng)導(dǎo)親力親為，通過電視講話，現(xiàn)場(chǎng)巡查，召開動(dòng)員會(huì)、推進(jìn)會(huì)、調(diào)度會(huì)等形式，甚至親自掛帥包戶做動(dòng)遷，顯現(xiàn)出政府的堅(jiān)強(qiáng)決心和表率作用，有力地推動(dòng)了房屋征收工作。同時(shí)，實(shí)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在作出房屋征收決定前，征收部門都能結(jié)合本地實(shí)際和征收項(xiàng)目的個(gè)性，進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，在征收過程中盡可能做到規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，征收條件不具備或風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高的項(xiàng)目實(shí)行暫緩。

四、專業(yè)隊(duì)伍是做好房屋征收補(bǔ)償工作的基礎(chǔ)

從調(diào)研的情況看，沒有開展征收工作的縣征收機(jī)構(gòu)、人員、編制、經(jīng)費(fèi)基本上未落實(shí)；開展緩慢或力度不夠的縣基本上屬于征收從業(yè)人員財(cái)政撥款未落實(shí)、勁頭不足、牢騷滿腹；但征收工作開展好的玉山縣在《征收條例》頒布后，馬上就成立了房屋征收補(bǔ)償辦公室，機(jī)構(gòu)級(jí)別為副科，在編22人全部解決財(cái)政撥款，征收項(xiàng)目一個(gè)接一個(gè)，征收工作人員精神振奮?？梢?，一個(gè)專業(yè)性強(qiáng)、勇于擔(dān)當(dāng)、敢于吃苦的房屋征收?qǐng)F(tuán)隊(duì)是成功的力量所在。

五、補(bǔ)償合理是做好房屋征收補(bǔ)償工作的保障

為了制定出科學(xué)合理、操作性強(qiáng)的征收補(bǔ)償方案，則要改變往日“先結(jié)婚，后戀愛”的做法，工作人員要逐一登門入戶，充分了解被征收戶的房屋狀況、基本要求、思想動(dòng)態(tài)、家里的特殊情況等，在做到“胸有成竹”的基礎(chǔ)上，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，制定出扎根實(shí)際、便于操作的房屋征收補(bǔ)償方案。如：玉山、德興、萬年、波陽等縣由于充分吸納了被征收群眾合情合理的意見和建議，遵循了市場(chǎng)規(guī)律，補(bǔ)償方案凸顯出客觀、公正、惠民等基本特性，為整個(gè)征收工作的順利開展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，還制定了《房屋征收補(bǔ)償信息公開制度》。確保房屋征收的相關(guān)法律、法規(guī)政策常年向社會(huì)公布；房屋征收決定、房屋征收補(bǔ)償方案、房屋征收補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策和標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償決定在征收范圍內(nèi)公布；房屋調(diào)查結(jié)果、初步評(píng)估結(jié)果、分戶補(bǔ)償情況等能在征收范圍內(nèi)向被征收人及時(shí)公布。如凡是支持配合征收工作，按時(shí)完成搬遷的被征收人應(yīng)當(dāng)給予諸如階段搬遷獎(jiǎng)、快速搬遷獎(jiǎng)、安置房公攤面積差獎(jiǎng)等，讓先搬者多受益，晚搬者少受益。做到拆官拆民一個(gè)樣、拆富拆窮一個(gè)樣、拆生拆熟一個(gè)樣，杜絕“多叫的鳥兒多吃食”等不公平現(xiàn)象的發(fā)生。

六、安置到位是做好房屋征收補(bǔ)償工作的后盾

為做好征收工作，各地都能多方籌措資金，做到錢不到帳、安置房不開工就不正式啟動(dòng)房屋征收。實(shí)行補(bǔ)償款?？顚Ｓ茫~撥入征收辦的專戶，由征收辦統(tǒng)一把關(guān)，做到即簽即付，使被征收人放心，沒有“打白條”的現(xiàn)象。針對(duì)安置房未完工的情況，采用先給予貨幣補(bǔ)償，待安置房建好后再購(gòu)買的辦法，有效地觶決了被拆遷人的后顧之憂。

安置到位還要體現(xiàn)公平公正。在征收的執(zhí)行過程中，應(yīng)嚴(yán)格按照政策標(biāo)準(zhǔn)，奉行公平、公正、公開，合情、合理、合法的原則，做到一碗水端平、一把尺子量到底的工作方法。嚴(yán)格落實(shí)拆前拆后一個(gè)樣、拆大拆小一個(gè)樣、拆官拆民一個(gè)樣、拆富拆窮一個(gè)樣、拆生拆熟一個(gè)樣的征收準(zhǔn)則，杜絕“先簽約吃虧，后簽約受益”、“多叫的鳥兒多吃食”、私情補(bǔ)償?shù)炔还浆F(xiàn)象的發(fā)生，從而贏得被征收戶的充分信任和積極配合。

安置到位還要體現(xiàn)優(yōu)先保障，只要被征收人符合住房保障條件，就可按簽約拆除先后順序優(yōu)先享受保障性住房。如玉山縣七星街棚戶區(qū)改造項(xiàng)目安置保障性住房24戶，解放中路棚戶區(qū)改造項(xiàng)目安置保障性住房5戶，萬年縣安置保障性住房4戶。

七、和諧征收是做好房屋征收補(bǔ)償工作的保證

在征收過程中，以維護(hù)群眾利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，從制定征收補(bǔ)償方案到補(bǔ)償安置等每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)滲透這一理念，堅(jiān)持“剛性政策，柔性操作”，用換位思考和“五心”（接待群眾要熱心、調(diào)查摸底要細(xì)心、說服動(dòng)員要耐心、簽訂合同要有公心、心中擁有廉潔心）的工作方法開展征收工作，主動(dòng)為被征收戶排憂解難，有的為被征收人搬家、有的向被征收人賀喜、有的為被征收人送醫(yī)就診等。通過溝通，干群關(guān)系融洽了，征收工作的負(fù)面影響降低了，征收工作在和諧穩(wěn)定的社會(huì)氛圍中有序推進(jìn)。如萬年縣林業(yè)局棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，變政府主導(dǎo)為引導(dǎo)，由被征收人自行開展動(dòng)遷，由于有一戶情況特殊，不配合征收工作，其它被征收人則每戶籌了2000元給予其補(bǔ)助，從而終于實(shí)現(xiàn)了順利征收。同時(shí)，選定評(píng)估機(jī)構(gòu)民主，各地征收部門能嚴(yán)格按照《征收評(píng)估辦法》的規(guī)定，有的采用每戶送達(dá)選定評(píng)估機(jī)構(gòu)征求意見表的形式，由被征收人協(xié)商確定評(píng)估機(jī)構(gòu)；有的采用搖號(hào)選定的方式?？傊?，都用民主的方式、少數(shù)服從多數(shù)的方式選定評(píng)估機(jī)構(gòu)。

八、部門配合是做好房屋征收補(bǔ)償工作的靠山

篇4

關(guān)鍵詞：房屋土地；征收；承租人；權(quán)利保障

中圖分類號(hào)：F721.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2012）05-0-02

隨著房屋征收制度的完整建立，房屋征收時(shí)代全面到來。面臨著國(guó)有土地上的征收人、房屋所有權(quán)人、承租人、使用人等主體，房屋征收各主體也展開各種權(quán)利和利益的博弈?，F(xiàn)行房屋征收制度中對(duì)于房屋征收補(bǔ)償主體規(guī)定為房屋所有權(quán)人，但是對(duì)于其他主體利益的平衡將突顯矛盾。

房屋征收中“承租人”這類群體，在房屋征收制度中不再作為補(bǔ)償合同主體，這種情況將對(duì)房屋征收行為帶來一定影響，也使出租人與承租人這間的權(quán)利義務(wù)變得復(fù)雜和不穩(wěn)定。承租人作為房屋使用人其在房屋征收中的地位決定其權(quán)利保障，在現(xiàn)今的房屋征收規(guī)定中承租人與征收人、出租人之間的法律關(guān)系處理得當(dāng)與否將成為征地補(bǔ)償中一個(gè)不可忽視的問題。所以，筆者也旨在從房屋征收條例施行前后的一起案例入手來研究一下承租人主體的各種特征，也對(duì)現(xiàn)實(shí)提出一些淺知拙見。

一、案例和分析

1.案例

某制造廠(承租人)租賃一片廠區(qū)(出租人)，簽訂有租賃協(xié)議書。租賃期限內(nèi)承租人對(duì)該廠區(qū)廠房進(jìn)行擴(kuò)建，并對(duì)原破舊廠區(qū)進(jìn)行裝修和修繕。承租人在此出租人的廠區(qū)經(jīng)營(yíng)具有工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照。在《征收條例》施行前，該棚改項(xiàng)目取得房屋拆遷許可證，但在《征收條例》進(jìn)行征地，2012年棚改辦與該廠區(qū)出租人即房屋所有權(quán)單位簽訂了拆遷補(bǔ)償協(xié)議書。之后，承租人得知拆遷補(bǔ)償協(xié)議已簽訂，拆遷補(bǔ)償款已經(jīng)支付60%，但是未向承租人進(jìn)行補(bǔ)償。承租人拒不搬走要求取得相應(yīng)補(bǔ)償，雙方僵持不下，影響房屋征收中棚改項(xiàng)目進(jìn)度，給社會(huì)帶來不安定因素。

2.案例分析

拆遷補(bǔ)償協(xié)議書承租人是否應(yīng)該作為協(xié)議主體和補(bǔ)償主體是本案例的關(guān)鍵，此問題也是本文研究的意義。

第一，本案例中承租人應(yīng)為拆行補(bǔ)償合同主體。

《征收條例》于2011年1月21日公布，該征收條例在公布之日起施行?！墩魇諚l例》附則規(guī)定，在征收條例實(shí)施前取得房屋拆遷許可的項(xiàng)目，繼續(xù)沿用原規(guī)定，所以不按現(xiàn)今條例操作。依照當(dāng)年(即2001年公布)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱“《拆遷條例》”)和《哈爾濱市城市房屋拆遷管理暫行辦法》的規(guī)定承租人為協(xié)議主體。而現(xiàn)今《征收條例》規(guī)定不需要承租人作為協(xié)議主體和補(bǔ)償主體。

第二，拆遷補(bǔ)償主體的確定。

(1)部分裝修修繕擴(kuò)建的投入評(píng)估作價(jià)應(yīng)屬于承租人抑或出租人取決于事實(shí)證實(shí)，以及合同約定。

(2)停產(chǎn)、停業(yè)損失應(yīng)給予承租人。理由是按照《哈爾濱市城市房屋拆遷管理暫行辦法》之規(guī)定，因拆遷房屋造成停產(chǎn)、停業(yè)的，對(duì)無論實(shí)行貨幣補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換的被拆遷人或者房屋承租人都應(yīng)該給予損失補(bǔ)助。

(3)搬遷補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)給予承租人。因?yàn)楦鶕?jù)事實(shí)判斷搬遷的設(shè)備和設(shè)施均屬于承租人，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償給承租人。

本案在法律更替時(shí)期具有其特殊性和針對(duì)性，但是此問題如果出現(xiàn)在完整的房屋征收時(shí)代又該出現(xiàn)怎樣的處理，下文中將進(jìn)行分析和提出操作建議。

二、承租人在房屋征收與補(bǔ)償中的地位

在城市房屋拆遷征收中，對(duì)被征收房屋承租人地位的確定一直是理論界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，也是拆遷征收工作的難點(diǎn)之一。房屋租賃權(quán)是債權(quán)還是用益物權(quán)，對(duì)確定承租人在拆遷中的法律地位有決定性作用。有法律學(xué)者認(rèn)為適用我國(guó)《物權(quán)法》理論，房屋租賃權(quán)利是所有權(quán)派生的物權(quán)，為“他物權(quán)”。承租人作為他物權(quán)人雖然對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)無權(quán)處分，但是基于租賃關(guān)系對(duì)所有權(quán)人財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益的權(quán)利，是獨(dú)立于所有權(quán)而存在的權(quán)利，與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、自然資源使用權(quán)并列為用益物權(quán)。所以，物權(quán)法理論中將承租人列為用益物權(quán)人。我國(guó)《物權(quán)法》第121條規(guī)定，用益物權(quán)人當(dāng)然享有與房屋所有權(quán)人一樣取得征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。這也是理論界能夠找到對(duì)于房屋承租人或使用人在法律層面的唯一保障淵源。

1.承租人現(xiàn)實(shí)成因和影響

第一，形成租賃關(guān)系的原因比較復(fù)雜，有公房租賃關(guān)系，有私房租賃關(guān)系；有因政策原因形成的，如公房租賃關(guān)系就區(qū)分有直管公房和自管公房；在因市場(chǎng)原因形成的，有公房對(duì)外租賃的，有私房對(duì)外租賃的。不同原因形成的租賃關(guān)系導(dǎo)致承租人的權(quán)利義務(wù)有重大差異。

第二，拆遷出租房屋涉及到拆遷征收人、被征收人、承租人三方之間的權(quán)利義務(wù)，其法律關(guān)系較為復(fù)雜。房屋出租人與承租人合同權(quán)利義務(wù)約定的內(nèi)容，約定的期限等均對(duì)各方利益產(chǎn)生或多或少的影響，這種影響不是完全能夠用協(xié)商達(dá)成一致的。

第三，以非住宅為例補(bǔ)償項(xiàng)目爭(zhēng)議較大，哪些補(bǔ)償項(xiàng)目屬于被征收人，哪些補(bǔ)償項(xiàng)目屬于承租人，容易產(chǎn)生爭(zhēng)議。

2.承租人在征收中的重要性

顯而易見，雖然房屋征收補(bǔ)償規(guī)定被征收人是房屋所有權(quán)人，但是實(shí)踐中忽視承租人的存在顯然不適合?，F(xiàn)實(shí)中承租人雖不是被拆遷征收房屋的所有權(quán)人，但拆遷活動(dòng)也會(huì)影響他們的生產(chǎn)生活，給其帶來損失。正因?yàn)榇耍瑢?duì)其法律關(guān)系如何處理關(guān)乎征收工作能否順利進(jìn)行。

3.房屋征收補(bǔ)償協(xié)議主體的立法現(xiàn)狀

第一，《拆遷條例》與《征收補(bǔ)償條例》關(guān)于承租人作為協(xié)議主體的不同規(guī)定。

無論是《拆遷條例》還是《征收條例》都未將房屋承租人列為補(bǔ)償主體，但是作為承租人在房屋征收的整個(gè)過程對(duì)于然帶來的利益影響不多贅述。但是，逐漸退出歷史舞臺(tái)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》卻規(guī)定了，“拆遷租賃房屋的，拆遷人應(yīng)當(dāng)與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議”；同時(shí)還規(guī)定，“拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決”?？梢钥闯鲈诓疬w行為中，房屋承租人是獨(dú)立于被拆遷人存在的 ，是合法的被拆遷主體。這說明已被同時(shí)廢止的《拆遷條例》對(duì)承租人的權(quán)利和保障是有明確規(guī)定的，起碼在程序上作為補(bǔ)償合同主體也能夠保障其權(quán)益。

但是，按照法律溯及力的問題，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第三十五條規(guī)定，本條例自公布之日起施行，原城市房屋拆遷管理?xiàng)l例同時(shí)廢止，本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項(xiàng)目，繼續(xù)沿用原有的規(guī)定辦理，只不過政府不得責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷。

這說明在2011年1月21日《征收條例》公布以前已經(jīng)取得房屋拆遷許可證的項(xiàng)目中，如果涉及有承租關(guān)系的房屋是需要按照原有的條例進(jìn)行拆遷協(xié)議簽訂的，這時(shí)承租人是合法的拆遷補(bǔ)償協(xié)議主體。所以本文案例中雖然補(bǔ)償協(xié)議是《征收條例》施行后簽訂的，但是應(yīng)該沿用原有政策，將承租人列入補(bǔ)償協(xié)議中。

第二，《征收條例》將房屋承租人排除在協(xié)議之外之立法現(xiàn)狀和權(quán)利保護(hù)不足。

《征收條例》開宗明義對(duì)于補(bǔ)償協(xié)議簽訂主體規(guī)定是房屋征收部門和被征收人，被征收人為被征收房屋所有權(quán)人，同時(shí)第二條規(guī)定對(duì)被征收房屋所有權(quán)人(即被征收人)給予公平補(bǔ)償。這樣于承租人而言對(duì)裝修、裝璜乃至停產(chǎn)停業(yè)損失，卻不能在《征收條例》中得到明確的保護(hù)。假設(shè)承租人如果沒能與出租人通過租賃合同約定加以明確約定征收補(bǔ)償歸屬或裝修投入的歸屬，則會(huì)導(dǎo)致承租人因征收形成財(cái)產(chǎn)損失，這種損失不能不說是為公共利益需要形成的特別犧牲或者奉獻(xiàn)。當(dāng)然對(duì)承租人是不公平的。

《征收條例》作為國(guó)務(wù)院公布的行政法規(guī)，屬于位居于《憲法》和《物權(quán)法》之下位法。按照《憲法》第13條規(guī)定國(guó)家為了公共利益需要，對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)征收應(yīng)該給予補(bǔ)償。如前所述《物權(quán)法》中對(duì)于用益物權(quán)的也有同等征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。所以在房屋征收活動(dòng)中一旦在房屋的使用人即承租人得不到補(bǔ)償，仍然會(huì)拒絕搬遷，進(jìn)而形成大量的糾紛。因此，房屋征收僅以被征收房屋所有權(quán)人為權(quán)利保護(hù)對(duì)象，不考慮被征收房屋所承載的住房權(quán)保障屬性，仍然存在權(quán)利保護(hù)范圍狹窄的重大缺失。

4.房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)，以及對(duì)承租人的約束力

第一，行政行為之理由。

對(duì)于房屋補(bǔ)償協(xié)議法律屬于問題，一直爭(zhēng)論不休沒有統(tǒng)一。理論性分為兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為房屋征收補(bǔ)償協(xié)議屬于行政合同，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為房屋征收補(bǔ)償屬民事合同。第二種觀點(diǎn)的認(rèn)為，被征收房屋補(bǔ)償不是來源于房屋征收部門的行政決定，而是根據(jù)民法原理上的公平、等價(jià)、有償原則獲得的民事權(quán)益，所以是民事法律關(guān)系。認(rèn)為是特殊民事合同的認(rèn)為，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議簽訂的自由度受到一定限制，而且只能在貨幣補(bǔ)償或房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換上作出選擇，不允許其他形式實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償。所以不能以任何理由拒絕，對(duì)協(xié)議本身來說，補(bǔ)償不是一種權(quán)利，而是一種強(qiáng)加的義務(wù)，不能以任何理由拒絕。雖然體現(xiàn)了補(bǔ)償原則，但是也不是完全按照市場(chǎng)定價(jià)，完全公平、公正，自愿的原則進(jìn)行。公共利益必須服從、讓步。簽訂補(bǔ)償協(xié)議的一方為房屋征收部門，它是行政法規(guī)授權(quán)的主體，是公權(quán)利的主體，帶有特權(quán)。簽訂補(bǔ)償協(xié)議的被征收方是所有權(quán)人也是固定的，所以承租人參與其中是法律沒有明文規(guī)定的。筆者贊同是一種行政行為。

第二，對(duì)于承租人的約束力或救濟(jì)途徑空白。

民事行為抑或行政行為，自然與被征收人的法律救濟(jì)途徑相掛鉤?！墩魇諚l例》規(guī)定，被征收人與房屋征收部門達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府可以作出補(bǔ)償決定，被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議，或提起行政訴訟?？梢娬鞯匮a(bǔ)償?shù)男姓袨樾再|(zhì)，以改《拆遷條例》拆遷協(xié)議可民事訴訟之民事合同效力。與此同時(shí)應(yīng)該注意到，這樣的救濟(jì)途徑，對(duì)于承租人來講當(dāng)然面臨著救濟(jì)途徑落空的問題。既不是補(bǔ)償協(xié)議主體，又無救濟(jì)途徑，那么承租人在房屋征收過程中就成為徹底被遺棄的主體。試想這種情況下，承租人能夠輕易的騰出房屋被征收嗎。

當(dāng)然對(duì)于法院強(qiáng)制執(zhí)行中被執(zhí)行人的確定仍然存在被征收人與實(shí)際居住人不符的問題，強(qiáng)制文書中可以對(duì)被征收人強(qiáng)制，但是對(duì)實(shí)際居住人強(qiáng)制的依據(jù)何在。最高人民法院《關(guān)于申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地房屋征收與補(bǔ)償決定若干問題的規(guī)定》中要求申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)需要提供直接利害關(guān)系人的意見，但是補(bǔ)償協(xié)議簽訂時(shí)如果沒有經(jīng)過承租人等利害關(guān)系人確認(rèn)或協(xié)商，直接利害關(guān)系人的意見對(duì)于強(qiáng)制執(zhí)行有礙而無一利。所以尋求一種當(dāng)前法律權(quán)利保護(hù)缺失下的折衷方式當(dāng)然不失為明智并無奈之舉。

三、房屋征收補(bǔ)償中承租人權(quán)利保障

1.作為房屋居住人之權(quán)利保障現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行法律并無居住權(quán)的法律明確規(guī)定，2005年《物權(quán)法》草案時(shí)曾經(jīng)將居住權(quán)制度規(guī)定立法，但最終未出現(xiàn)在《物權(quán)法》中，不失為一種權(quán)利保障不完整。正因如此，在現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)的由于婚姻家庭、繼承贍養(yǎng)關(guān)系而形成的約定居住權(quán)，有的約定居住權(quán)時(shí)間是十年甚至“終身”，這種居住的權(quán)利就會(huì)由于一方所有權(quán)的變化，或者房屋征收事件而使原本穩(wěn)定的居住權(quán)利而喪失。并且在喪失居住權(quán)利的前提下，現(xiàn)行法律對(duì)其無法保障。曾出現(xiàn)在《拆遷條例》中對(duì)于承租權(quán)人、居住權(quán)的產(chǎn)權(quán)調(diào)換制度，在《征收條例》中也未見存在。

某種意義上是一種進(jìn)步，也是一種權(quán)利保障缺失。

進(jìn)步在于征收制度本意是對(duì)于房屋所有權(quán)人的征收制度，調(diào)整的是房屋征收法律關(guān)系，已不完全是拆遷意義，當(dāng)然在《征收條例》中再出現(xiàn)居住人、承租人的概念；另外，《征收條例》是行政法規(guī)，相對(duì)于《物權(quán)法》而言是下位法，上位法沒有出現(xiàn)居住理論，下位法不可能存在這種權(quán)利保障。

權(quán)利保障缺失在于現(xiàn)實(shí)中面臨的實(shí)際居住人問題非常普遍，在我國(guó)房地產(chǎn)政策持續(xù)調(diào)整的背景下承租人越來越多，這一群體的利益將是“人權(quán)”的基本保障。承租人與出租人而言，不單純是一種契約關(guān)系，不是只受市場(chǎng)交易調(diào)整。法律意識(shí)雖然有所進(jìn)步，但是誠(chéng)實(shí)依舊缺失、對(duì)于所處利益以及契約達(dá)成時(shí)所處地位之不完全平等，承租人利益有時(shí)無法完整保障。如出現(xiàn)不可抗力承租人必須搬出房屋等契約規(guī)定、承租人對(duì)于房產(chǎn)約定的裝修填附補(bǔ)償契約雙方達(dá)不成一致時(shí)。這種情況下讓承租人與出租人之間通過協(xié)商或者法律訴訟途徑，必然導(dǎo)致對(duì)承租人或出租人帶來不必要的麻煩，影響征收進(jìn)程。這種現(xiàn)實(shí)問題也是案例中雙方僵持不下的根本原因。

2.“適足居住權(quán)”人權(quán)理論之運(yùn)用

我國(guó)于1997年簽署的聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利公約》規(guī)定了“適足住房權(quán)”的人權(quán)屬性，《第4號(hào)意見》第8條在“使用權(quán)的法律保障”部分特別強(qiáng)調(diào)：“使用權(quán)的形式包羅萬象，包括租用(公共和私人)住宿設(shè)施、合作住房、租賃、房主自住住房、應(yīng)急住房和非正規(guī)住區(qū)，包括占有土地和財(cái)產(chǎn)。不論使用的形式屬何種，所有人都應(yīng)有一定程序的使用保障，以保證得到法律保護(hù)，免遭強(qiáng)迫驅(qū)逐、騷擾和其他威脅。締約國(guó)則應(yīng)立即采取措施，與受影響的個(gè)人和群體進(jìn)行真誠(chéng)的磋商，以便給予目前缺少此類保護(hù)的個(gè)人與家庭使用權(quán)的法律保護(hù)。”這既是全社會(huì)進(jìn)步的理想，也是我國(guó)加入相關(guān)國(guó)際人權(quán)公約后承擔(dān)的當(dāng)然義務(wù)。即在房屋征收中拆除被征收人房屋同時(shí)，必須同時(shí)保障被征收人的適足住房權(quán)。 這說明對(duì)于公有住房承租人、私有住房承租人而言，被征收房屋還具有住房權(quán)利屬性，即住房保障意義。所以說，現(xiàn)今《征收條例》乃至《物權(quán)法》是否保護(hù)范圍過于狹窄，值得商榷。

3.被征收補(bǔ)償主體、出租人、承租人現(xiàn)實(shí)法律關(guān)系

法學(xué)理論界曾稱，承租人與出租人之間的法律關(guān)系可以適用《物權(quán)法》用益物權(quán)理論調(diào)整，即雖然《征收條例》未予規(guī)定，但是適用《物權(quán)法》仍然可以找到保障的法律依據(jù)。物權(quán)法調(diào)整理論如前所述，此處不再贅述。但是《合同法》等法律規(guī)定調(diào)整無可厚非。

在合同法中租賃合同是出租人將租賃物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。最高人民法院《關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》也同樣對(duì)于雙方的糾紛做以必要解釋?，F(xiàn)實(shí)中，與承租人利益掛鉤的主要是租賃期是否受政府征收這種不可抗力因素影響而解除合同，還有租賃期內(nèi)進(jìn)行的裝修、填附等權(quán)利或補(bǔ)償問題。這種矛盾在征收非住宅房屋時(shí)最為突出。根據(jù)上述規(guī)定，以及合同法之規(guī)定，對(duì)于經(jīng)過出租人同意的情況下裝修的，在解除合同時(shí)可以要求賠償損失，對(duì)于未經(jīng)過出租人同意的情況下裝修的不得要求賠償損失，而且出租人可以要求恢復(fù)原狀。

可見，承租人在與出租人形成租賃合同關(guān)系時(shí)有必要通過合同約束角度維護(hù)自身的權(quán)益，以避免在房屋征收時(shí)權(quán)益落空。

所以，筆者認(rèn)為在現(xiàn)行法律條件下《征收條例》未對(duì)承租人規(guī)定補(bǔ)償，也亦非征收補(bǔ)償協(xié)議主體，可謂立法之憾事。在現(xiàn)實(shí)中廣泛存在的居住權(quán)、承租權(quán)地位和保障問題探討仍然繼續(xù)，筆者此文僅為拋磚引玉，旨在提升房屋征收中承租權(quán)被忽略的地位。

參考文獻(xiàn)：

[1]王才亮,等,著.房屋征收條例操作實(shí)務(wù)[M].法律出版社,2011,3(1).

篇5

一、當(dāng)前拆遷形勢(shì)的基本分析

1　《征收條例》與現(xiàn)行《城市拆遷管理?xiàng)l例》立法旨意是一致的

從《征收條例》與現(xiàn)行《城市拆遷管理?xiàng)l例》(下稱《條例》)的內(nèi)容對(duì)比看,《征收條例》進(jìn)一步凸顯了民意,凸顯了征收主體、范圍、程序,《征收條例》的出臺(tái)將進(jìn)一步推進(jìn)依法、規(guī)范拆遷,保障民生,促進(jìn)社會(huì)和諧。這也是現(xiàn)行《條例》最根本的指導(dǎo)思想:切實(shí)維護(hù)好被拆遷人的合法權(quán)益。從現(xiàn)行《條例》實(shí)施近10年來的情況看,各地通過不斷探索和實(shí)踐,已形成了一套比較完善的政策體系,最大限度地維護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益,基本上都實(shí)行了市場(chǎng)化評(píng)估和政府提供安置房等補(bǔ)償加保障的做法,被拆遷人的實(shí)際補(bǔ)償已達(dá)到或超過了同類區(qū)商品房的市場(chǎng)價(jià)格,被拆遷群眾的合法利益得到了充分保護(hù)。只要把握了這個(gè)基本點(diǎn),依據(jù)現(xiàn)行《條例》實(shí)施拆遷就有底氣,即使《征收條例》出臺(tái)后也能較好地過渡銜接,拆遷將始終在依法、規(guī)范和體現(xiàn)政府執(zhí)政為民的理念上推進(jìn)。

2　現(xiàn)行《條例》的許可程序與《征收條例》的征收程序并不沖突

雖然《征收條例》對(duì)征收程序作了進(jìn)一步規(guī)范,尤其是危舊房改造項(xiàng)目必須征得90%以上被征收人同意等方面的規(guī)定更加具體明確,但現(xiàn)行《條例》與其相比并沒有沖突,特別是經(jīng)過多年來的不斷完善,已形成了一套比較規(guī)范的操作流程。如許可前的聽證制度,凡申請(qǐng)?jiān)S可的項(xiàng)目,基本上都將相關(guān)批文、安置方案、資金到位等通過聽證程序,進(jìn)一步征求被拆遷人意見,許可后被拆遷人還有對(duì)許可提起行政復(fù)議和訴訟的權(quán)利。在補(bǔ)償安置上也是采取先評(píng)估、后簽協(xié)議、再交房拆除和支付補(bǔ)償款的順序,與《征收條例》“先補(bǔ)償后搬遷”的原則是完全一致的。在危舊房改造項(xiàng)目上,南通等地也已采取了先期征求意見的辦法,在調(diào)查摸底階段,就將相關(guān)的改造方案送到產(chǎn)權(quán)人手中,充分征求意見,在得到大多數(shù)人同意或意見基本一致后才啟動(dòng)拆遷。此外,《征收條例》中有關(guān)嚴(yán)禁使用斷電、斷水、斷氣等暴力脅迫搬遷的規(guī)定是現(xiàn)行拆遷中明令禁止的,就江蘇而言,還通過“平安拆遷”考核等方式進(jìn)行了深化、細(xì)化,在行業(yè)管理上也為《征收條例》的實(shí)施完善了銜接條件。

3　現(xiàn)行拆遷與征收搬遷的實(shí)施方式基本相似

認(rèn)真研讀《征收條例》征求意見稿不難看出,《征收條例》出臺(tái)后,即使拆遷變?yōu)榘徇w,且征收的主體是政府,但其具體實(shí)施過程和方式與目前狀況不會(huì)變化太多,無論是目前的拆遷還是以后的征收搬遷,都需要具體的管理機(jī)構(gòu),需要一支專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)和具備資質(zhì)能力的實(shí)施隊(duì)伍,這也是今后征收工作能夠?qū)崿F(xiàn)的有生力量。近年來,隨著行業(yè)管理的不斷加強(qiáng),拆遷實(shí)施單位、評(píng)估機(jī)構(gòu)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、工作能力進(jìn)一步提高,特別是做群眾思想工作的能力進(jìn)一步加強(qiáng)。同時(shí),拆遷推進(jìn)的責(zé)任主體也由過去的拆遷人及委托的拆遷實(shí)施單位,變?yōu)轫?xiàng)目所在地的屬地政府,有些地方還專門成立了由相關(guān)部門人員組成的聯(lián)合工作組共同推進(jìn)拆遷,即使開發(fā)用地也是通過政府先拆遷、后熟地拍賣出讓的形式出現(xiàn)的。實(shí)踐證明這些做法的成效是好的,這與《征收條例》規(guī)定政府為搬遷主體的規(guī)定已初步接軌。因此,現(xiàn)行的拆遷機(jī)制與模式為以后的征收搬遷打下了基礎(chǔ),基于這樣的分析,目前形勢(shì)下,應(yīng)堅(jiān)定信心,大膽推進(jìn)拆遷。

在認(rèn)真分析形勢(shì),充分看到當(dāng)前拆遷推進(jìn)有利一面的同時(shí)也必須充分估計(jì)到當(dāng)前影響拆遷的不利因素。

一是社會(huì)對(duì)《征收條例》出臺(tái)的心理預(yù)期提高,拖延拆遷的現(xiàn)象會(huì)增多。由于《征收條例》征求意見稿已引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注,加上媒體和相關(guān)方面的炒作,社會(huì)對(duì)《征收條例》出臺(tái)后補(bǔ)償安置方面的期望值增加,但《征收條例》何時(shí)正式出臺(tái),征求意見后內(nèi)容有多大改動(dòng),與現(xiàn)行《條例》的差異到底多大等目前還不能確定。在《征收條例》出臺(tái)前,作為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展前瞻性、基礎(chǔ)性的拆遷工作不可能停止,需實(shí)施的拆遷項(xiàng)目只能沿用現(xiàn)行的政策處理,但在實(shí)施中有些被拆遷人可能會(huì)不積極配合拆遷,以期延緩進(jìn)程,期待《征收條例》施行后增加談判砝碼,從而獲得更多利益。目前這種苗頭已顯露,有些項(xiàng)目即使是《征收條例》所列的公共利益范圍,但在許可前的聽證中,被拆遷人也以種種理由加以抵制,有的甚至以集體上訪形式給政府部門施加壓力。在這樣的背景下,拆遷效率會(huì)打折扣,社會(huì)不穩(wěn)定因素會(huì)增加。

二是難度加大,拆遷過程更加艱難。《征收條例》征求意見稿中關(guān)于公共利益的界定和征收主體等熱議的焦點(diǎn),雖未以正式通過的法規(guī)確定下來,但其影響已深入人心,認(rèn)為這是《物權(quán)法》有關(guān)法律規(guī)定在拆遷方面的具體化。只有因公共利益需要才可以征收房屋已經(jīng)成了公眾心中的概念。從《征收條例》所列公共利益范圍和當(dāng)前的拆遷項(xiàng)目看,有一大部分項(xiàng)目不在其中,如土地儲(chǔ)備、工業(yè)項(xiàng)目、商業(yè)開發(fā)等以及集體土地上房屋拆遷等,而目前的拆遷項(xiàng)目又以集體土地、土地儲(chǔ)備、工業(yè)項(xiàng)目等居多,目前狀況下這些項(xiàng)目將遭到被拆遷人的“合法”抵制,這些項(xiàng)目即使實(shí)施拆遷,其工作的推進(jìn)難度、拆遷周期及拆遷成本等可能會(huì)較往年大幅增加。

三是行業(yè)管理難度進(jìn)一步加大。由于當(dāng)前拆遷政策處于敏感時(shí)期,如果保障機(jī)制不及時(shí)到位,暴力拆遷、野蠻拆遷、違法拆遷的現(xiàn)象會(huì)進(jìn)一步抬頭;重效率、輕規(guī)范、求結(jié)果、棄過程的狀況會(huì)更加明顯,由此導(dǎo)致的投訴、上訪及不穩(wěn)定因素會(huì)增加。

二、相關(guān)對(duì)策

1　加大正面引導(dǎo),減少政策理解誤區(qū)

要通過多種途徑大力宣傳《征收條例》與《條例》在內(nèi)容、程序、補(bǔ)償?shù)确矫娴墓餐c(diǎn);宣傳《征收條例》的規(guī)定在現(xiàn)行拆遷中已體現(xiàn)的可感點(diǎn);宣傳當(dāng)前在拆遷補(bǔ)償安置方面政府為民、惠民的做法。同時(shí),應(yīng)盡力減少群眾對(duì)現(xiàn)行拆遷政策的抵觸。此外,還要通過拆遷帶來的發(fā)展變化幫助被拆遷人算好三本帳:補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)帳、居住環(huán)境的改善帳、城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帳,通過正面引導(dǎo),防止一些片面的認(rèn)識(shí)和因?qū)Σ疬w政策體系不完全了解而產(chǎn)生的認(rèn)識(shí)誤區(qū),減少拆遷阻力。

2　堅(jiān)持依法拆遷,慎重啟動(dòng)新項(xiàng)目

在《征收條例》出臺(tái)前,對(duì)準(zhǔn)備啟動(dòng)的新項(xiàng)目,要堅(jiān)持“公共利益優(yōu)先、民生工程優(yōu)先、重大項(xiàng)目?jī)?yōu)先”的原則,要根據(jù)項(xiàng)目急緩程度,分清主次,能緩的則緩,確保拆一個(gè)項(xiàng)目了一個(gè)項(xiàng)目,防止跨政策工程引發(fā)不必要的矛盾糾紛。對(duì)急需實(shí)施的拆遷項(xiàng)目,可參照《征收條例》征求意見稿相關(guān)要求,進(jìn)一步做好許可前的相關(guān)準(zhǔn)備工作,扎實(shí)搞好前期調(diào)查摸底,充分論證補(bǔ)償安置方案,廣泛征求被拆遷人意見,嚴(yán)格依法實(shí)施,提高規(guī)范化程度,努力減少矛盾。

3　堅(jiān)持陽光拆遷,增強(qiáng)拆遷補(bǔ)償?shù)墓_透明度

從現(xiàn)階段暴露的拆遷矛盾看,主要還是補(bǔ)償安置工作不夠公開透明,前后補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一,沒有真正做到先走的不吃虧、后走的不沾光,造成被拆遷人之間相互攀比、商談不積極、漫天要價(jià)。根據(jù)南通等地近年來全面推行“十公示一監(jiān)督”制度的做法看,由于拆遷政策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步公開透明,群眾對(duì)拆遷的理解配合程度增強(qiáng),拆遷推進(jìn)效率提高,矛盾明顯減少。《征收條例》也明確規(guī)定,房屋征收部門應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)償協(xié)議向全體被征收人公布,其目的就是要增強(qiáng)征收補(bǔ)償?shù)墓_透明度,接收被征收人和社會(huì)的監(jiān)督。為此,在《征收條例》出臺(tái)前,對(duì)新審批的拆遷許可項(xiàng)目,可試行將每個(gè)被拆遷人的補(bǔ)償安置結(jié)果完全公開,增加補(bǔ)償?shù)耐该鞫?增強(qiáng)政府及拆遷行為的公信力。

4　進(jìn)一步完善現(xiàn)行拆遷政策,切實(shí)做好補(bǔ)償安置工作

越是在《征收條例》等政策因素處于朦朧狀態(tài)的背景下,越要規(guī)范拆遷行為,在做好補(bǔ)償安置工作方面下功夫,讓被拆遷人減少政策疑慮。緩解拆遷恐慌的心理,尤其是在現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上,凡沒有達(dá)到市場(chǎng)化水平的,調(diào)整到市場(chǎng)化水平,甚至超過市場(chǎng)化水平。在安置點(diǎn)落實(shí)上,盡力提供原地安置,條件不允許的,盡力提供區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的地點(diǎn)給予安置。在安置房建設(shè)上,一要加快安置房建設(shè)速度,努力減少過渡周期,力爭(zhēng)實(shí)行零過渡;二要確保安置房質(zhì)量,不但要符合國(guó)家質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn),而且新建的安置房其質(zhì)量、環(huán)境等與市場(chǎng)上新建的普通商品房不應(yīng)有明顯差別。在補(bǔ)償款支付上,做到足額按時(shí)支付,防止出現(xiàn)拖欠或打白條現(xiàn)象。

篇6

關(guān)鍵詞：集體土地 利用制度 改革 建議

一、我國(guó)土地利用制度的總體形態(tài)

我國(guó)土地所有制分為國(guó)家所有和集體所有兩種形態(tài)，國(guó)家所有土地包括城市的土地、依法征收的土地等，主要類型是建設(shè)用地，也有占比較少的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)等土地。集體所有土地包括農(nóng)村土地、城市郊區(qū)土地、自留地、自留山等，主要類型是耕地等農(nóng)用地，也包括占比較少的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等集體建設(shè)用地。我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，將土地分為農(nóng)用地、未利用地和建設(shè)用地，除宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施公益事業(yè)可以使用集體建設(shè)用地外，其他各類建設(shè)項(xiàng)目需依法申請(qǐng)使用國(guó)有建設(shè)用地，其取得方式包括出讓、劃撥、出租、轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資入股等。

二、我國(guó)土地利用制度中存在的問題

長(zhǎng)期以來，我國(guó)在土地利用制度設(shè)計(jì)上重國(guó)有而輕集體，對(duì)集體土地特別是集體建設(shè)用地重視不夠，主要表現(xiàn)在：

（一）重國(guó)有土地開發(fā)而輕集體土地利用

我國(guó)通過物權(quán)法、土地管理法、房地產(chǎn)管理法、出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例等法律法規(guī)設(shè)計(jì)了國(guó)有土地使用權(quán)的出讓、劃撥、轉(zhuǎn)讓、抵押等使用和流轉(zhuǎn)制度，規(guī)定除宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施公益事業(yè)可以使用集體土地外，其他建設(shè)項(xiàng)目必須使用國(guó)有土地。這客觀抑制了集體土地經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮，使國(guó)有土地成為各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的必需品，推動(dòng)國(guó)有土地價(jià)格逐年升高，地王不斷涌現(xiàn)，土地收益成為政府重要財(cái)政來源和支撐。

（二）國(guó)有土地物權(quán)制度完善而集體土地物權(quán)制度缺失

對(duì)國(guó)有建設(shè)用地，物權(quán)法等規(guī)定了建設(shè)用地所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、地役權(quán)等完備的物權(quán)制度，而對(duì)集體建設(shè)用地，雖也有物權(quán)保護(hù)內(nèi)容，但零星而不完整，表現(xiàn)在：一是用益物權(quán)中，集體建設(shè)用地只規(guī)定了宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地使用權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)，嚴(yán)格禁止房地產(chǎn)、工業(yè)商業(yè)和國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目占用集體土地，也無出讓、劃撥、出租等多樣性供地方式規(guī)定。二是擔(dān)保物權(quán)中，除規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廠房等建筑物設(shè)定抵押其所占用集體土地使用權(quán)同時(shí)抵押外，其他集體建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)設(shè)定抵押，從而大大限制了集體土地融資功能的發(fā)揮，限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）集體土地和國(guó)有土地之間流轉(zhuǎn)的單方面性

國(guó)家為了公共利益的需要，可以通過征收程序把集體土地變?yōu)閲?guó)家所有，但被征國(guó)有土地則不能再回轉(zhuǎn)到集體所有狀態(tài)，從而在總量上形成了國(guó)有土地逐年增加，而集體土地逐年減少的態(tài)勢(shì)。

（四）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)有土地出讓價(jià)格比例失衡

國(guó)家在征收集體土地過程中，要對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織及失地農(nóng)民進(jìn)行征地補(bǔ)償，支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)和失地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)，而這些補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，以東營(yíng)市各縣區(qū)為例，補(bǔ)償費(fèi)一般只占到土地出讓金的10%至40%左右，而像北上廣深等大城市，這一比值差距會(huì)更大，形成巨大的剪刀差。

三、對(duì)土地利用制度改革的幾點(diǎn)建議

（一）放寬集體建設(shè)用地利用的限制，逐步賦予其與國(guó)有建設(shè)用地同等權(quán)能

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，2015年全國(guó)農(nóng)民人均可支配收入僅占城鎮(zhèn)人均可支配收入的36.6%，農(nóng)民收入主要還是依賴傳統(tǒng)農(nóng)耕，缺少其他收入渠道。土地為財(cái)富之母，在國(guó)家嚴(yán)格規(guī)劃管控下，應(yīng)逐步賦予集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同等的各項(xiàng)權(quán)能，探索建立集體土地出讓轉(zhuǎn)讓制度，擴(kuò)大集體建設(shè)用地使用范圍，發(fā)揮集體建設(shè)用地潛在經(jīng)濟(jì)效益，以增加土地收益在村集體和農(nóng)民收入中的比重，并規(guī)定將土地收益的一定比例用于農(nóng)村生活環(huán)境的改善和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，必將推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。

（二）擴(kuò)大和完善集體土地物權(quán)內(nèi)容和范圍

在現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地及公共設(shè)施公益事業(yè)用地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，放寬使用權(quán)范圍限制，在符合規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策前提下，允許工商業(yè)在一定條件下使用集體建設(shè)用地，并賦予除公共設(shè)施公益事業(yè)用地外的其他集體建設(shè)用地使用權(quán)擔(dān)保物權(quán)權(quán)能，以充分發(fā)揮集體土地融資擔(dān)保功能，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

（三）嚴(yán)格限制土地征收條件，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

“為公共利益需要”征收集體土地這一規(guī)定過于原則而不具體，實(shí)踐中只要符合產(chǎn)業(yè)政策的各類工廠、加油站、寫字樓等項(xiàng)目需要使用土地的，一般都可以通過征收集體土地進(jìn)而取得土地使用權(quán)，致使“公共利益”這一概念無限放大，集體土地征收的隨意性增加，從而侵害了村集體的物權(quán)利益，因此建議在立法上采用列舉或排除式的規(guī)定，明確哪些屬于公共利益而哪些不屬于，以嚴(yán)格征地原因條件。同時(shí)，應(yīng)改革征地補(bǔ)償制度，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)、土地出讓均價(jià)等相掛鉤的機(jī)制，縮小征地補(bǔ)償費(fèi)與土地出讓收益的剪刀差，切實(shí)維護(hù)實(shí)地農(nóng)民利益。

篇7

一、監(jiān)督的必要性

1.維護(hù)群眾利益的需要。新征收條例將百姓利益放在首位，突出百姓參與性與政策透明性，保證其知情權(quán)。在房屋征收過程中，各區(qū)級(jí)政府往往具體負(fù)責(zé)補(bǔ)償安置、履行征收程序工作，對(duì)其實(shí)施有效監(jiān)督，有利于國(guó)家新征收條例在實(shí)際房屋征收操作過程中得到貫徹落實(shí)，真正做到依法執(zhí)政、陽光征收、公平補(bǔ)償。

2.制度建設(shè)的需要。當(dāng)前，全國(guó)房屋征收主要有三種模式，一是市級(jí)政府作為征收人，二是區(qū)級(jí)政府作為征收人，三是重大項(xiàng)目及跨區(qū)項(xiàng)目由市級(jí)政府作為征收人，其他項(xiàng)目由區(qū)級(jí)政府作為征收人。后兩種模式都涉及市級(jí)政府對(duì)區(qū)級(jí)政府實(shí)施有效監(jiān)督問題。從實(shí)際工作來看，將征收權(quán)力下放各區(qū)級(jí)政府后，一定程度上調(diào)動(dòng)了其工作的積極性，但隨之也暴露了一些問題，如程序不規(guī)范、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、缺少全市征收工作“一盤棋”思想、壓力增加等。分析上述問題產(chǎn)生的原因，主觀上，各區(qū)級(jí)政府為了加快房屋征收進(jìn)度，在“制度”與“速度”面前選擇了后者；客觀上，還是現(xiàn)有制度不規(guī)范，市級(jí)政府對(duì)區(qū)級(jí)政府監(jiān)督管理措施缺失。

3.預(yù)防腐敗發(fā)生的需要。與原有房屋拆遷相比，房屋征收工作是一次徹底變革。政府要面對(duì)新的工作方式，由原來的監(jiān)管者、裁判員，直接走到前臺(tái)，變成運(yùn)動(dòng)員，各項(xiàng)措施制度重新建立完善需要時(shí)間和過程。在這種情況下，數(shù)額龐大的財(cái)政撥付補(bǔ)償安置資金存在一定安全風(fēng)險(xiǎn)，市級(jí)政府應(yīng)及時(shí)指導(dǎo)監(jiān)督區(qū)級(jí)政府查找管理漏洞，為預(yù)防腐敗加裝一道“防火墻”。

二、監(jiān)督的幾個(gè)環(huán)節(jié)

在對(duì)區(qū)級(jí)政府進(jìn)行監(jiān)督過程中，市級(jí)政府應(yīng)擺好自身位置，要做“教練員”，而非“運(yùn)動(dòng)員”，在充分調(diào)動(dòng)區(qū)級(jí)政府積極性的同時(shí)，應(yīng)整體把握房屋征收工作全局，監(jiān)管重點(diǎn)環(huán)節(jié)。

1.房屋征收補(bǔ)償資金。房屋征收工作中，最核心的任務(wù)就是對(duì)被征收人的補(bǔ)償，市級(jí)政府一是要把好征收補(bǔ)償資金的入口關(guān)，確保資金足額到位、專戶存儲(chǔ)；二是把好征收補(bǔ)償資金的出口關(guān)，使補(bǔ)償款及時(shí)發(fā)放到被征收人手中，避免中間出現(xiàn)克扣、挪用、冒領(lǐng)行為。

2.補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)。各區(qū)級(jí)政府作為房屋征收主體，負(fù)責(zé)具體的征收與補(bǔ)償安置工作后，因各自經(jīng)濟(jì)實(shí)力、執(zhí)政水平方面差距必然導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，各自為政的后果是不同地區(qū)之間被征收群眾相互攀比，阻礙全市總體征收工作進(jìn)行。

3.房屋征收程序。新征收條例無論從符合公共利益的設(shè)定，還是履行征收決定前的各項(xiàng)規(guī)劃、調(diào)查登記、評(píng)估機(jī)構(gòu)產(chǎn)生、擬定征收補(bǔ)償方案、組織論證、征求公眾意見及征收決定作出后的補(bǔ)償決定、司法強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)等必要程序，最終目的都是為了依法行政，維護(hù)群眾合法權(quán)益，這也是市級(jí)政府對(duì)區(qū)級(jí)政府進(jìn)行監(jiān)督的根本所在。

4.問題處理。房屋征收拆遷帶來的問題由來以久，在城市案件數(shù)量中占到了很大部分。按照工作“區(qū)域負(fù)責(zé)制”要求，這些矛盾糾紛應(yīng)由所在區(qū)政府妥善解決。而現(xiàn)實(shí)中， “越級(jí)訪”情況依然存在，市級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步督促各區(qū)級(jí)政府努力提高辦事效率，加大調(diào)處力度，保持社會(huì)和諧穩(wěn)定。

三、監(jiān)督的方法和措施

房屋征收工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是問題多發(fā)領(lǐng)域，市級(jí)政府應(yīng)該在不違背國(guó)家新條例征收決定、補(bǔ)償決定、司法強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)等各項(xiàng)程序基礎(chǔ)上，研究設(shè)置可行的監(jiān)督程序，對(duì)區(qū)級(jí)政府實(shí)施有效監(jiān)管。

1.建立征收資金成本審核制度。在市級(jí)房屋征收主管部門成立房屋征收成本審核委員會(huì)，將凡由政府投資的建設(shè)項(xiàng)目征收成本全部納入審核范疇。即征收項(xiàng)目啟動(dòng)前，各區(qū)征收部門在對(duì)擬征收范圍內(nèi)的房屋基本情況調(diào)查摸底后，測(cè)算出基礎(chǔ)征收成本金額。征收成本審核委員會(huì)對(duì)各區(qū)征收部門報(bào)送的基礎(chǔ)征收成本金額及相關(guān)數(shù)據(jù)運(yùn)用技術(shù)規(guī)范，科學(xué)審核，通過集體決策方式最終確定該征收項(xiàng)目補(bǔ)償安置資金額，按房屋征收進(jìn)度向各區(qū)征收項(xiàng)目劃撥資金。

2.加強(qiáng)對(duì)房屋征收從業(yè)人員的培訓(xùn)。市級(jí)房屋征收主管部門可以定期組織從業(yè)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)征收部門人員發(fā)放考核證，對(duì)征收實(shí)施單位人員發(fā)放從業(yè)資格證，同時(shí)建立上崗證件審核、注銷辦法，實(shí)施對(duì)從業(yè)人員的日常管理。

3.利用信息化技術(shù)實(shí)施全程監(jiān)督。市級(jí)房屋征收管理部門可以根據(jù)工作需要建設(shè)房屋征收管理數(shù)字化系統(tǒng)，監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)等部門相互配合，運(yùn)用信息化手段，使房屋征收工作步入“依法有序，規(guī)范管理”正軌，實(shí)現(xiàn)從調(diào)查摸底、成本審核、征收方案、公告征收、合同簽訂、資金發(fā)放、補(bǔ)償決定、司法搬遷、資金審計(jì)、稅費(fèi)減免，甚至安置房屋建設(shè)、分配的整個(gè)過程實(shí)時(shí)監(jiān)控，排除人為因素影響，最大程度減少違規(guī)操作行為發(fā)生。

4.建立征收程序?qū)彶榕鷾?zhǔn)制度。市級(jí)政府可以在征收補(bǔ)償安置方案、補(bǔ)償決定、司法強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)?jiān)O(shè)置審查批準(zhǔn)環(huán)節(jié)。審查征收補(bǔ)償安置方案即對(duì)全市各區(qū)征收項(xiàng)目補(bǔ)償方案中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征收資金、安置房源等履行審查批準(zhǔn)程序，統(tǒng)一評(píng)估制定符合該項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，平衡區(qū)域征收工作，避免區(qū)與區(qū)之間、項(xiàng)目與項(xiàng)目之間的攀比，合理控制全市征收成本。審查補(bǔ)償決定、司法強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)即對(duì)這兩項(xiàng)行政行為作出的依據(jù)、履行的程序、提供的材料合法性給予確定。

有了這些審查環(huán)節(jié)，一是監(jiān)督區(qū)級(jí)政府做到房屋征收工作程序合法，要件齊全。二是監(jiān)督區(qū)級(jí)政府的行政行為，避免權(quán)力擴(kuò)大化，杜絕借房屋征收之名做非公共利益拆遷之事。三是維護(hù)被征收群眾利益需要，對(duì)審查過程中發(fā)現(xiàn)的損害群眾利益行為，及時(shí)改正，化解矛盾糾紛，妥善解決問題，消除社會(huì)不穩(wěn)定因素。

5.對(duì)特殊類型房屋補(bǔ)償實(shí)行審批制度?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第24條規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。除了未經(jīng)登記建筑，房屋征收過程中還存在一定數(shù)量的公有、宗教團(tuán)體、住宅改非住宅等特殊類型房屋補(bǔ)償，因?yàn)榉?、法?guī)中沒有明確的認(rèn)定條件、操作程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，往往成為腐敗案件的高發(fā)區(qū)。市級(jí)政府應(yīng)將這一領(lǐng)域納入重點(diǎn)監(jiān)管范圍，賦予市級(jí)房屋征收管理部門審批權(quán)限。

篇8

理論意義：土地是人類社會(huì)最重要的財(cái)產(chǎn)，土地征收權(quán)力作為國(guó)家或政府為了實(shí)現(xiàn)公共利益而被賦予的一種強(qiáng)制性取得土地的行政權(quán)力，實(shí)踐中其侵犯行政征收相對(duì)人，即被征地人權(quán)利的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。為了充分保護(hù)被征地人的權(quán)利，許多國(guó)家都對(duì)土地征收的條件、補(bǔ)償、程序進(jìn)行了嚴(yán)密規(guī)定，并建立了充分、高效的爭(zhēng)議解決機(jī)制。筆者的研究旨在探討土地征收的理論基礎(chǔ)，在分析集體土地征收中存在的問題，借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的土地征收制度，對(duì)集體土地征收的問題提出解決方案。

現(xiàn)實(shí)意義：隨著我國(guó)城市化的發(fā)展，大量的集體土地被征收。雖然經(jīng)過多年的發(fā)展，征收制度逐漸完善，隨著《國(guó)有土地上房屋拆遷和補(bǔ)償條例》的出臺(tái)，完善了城鎮(zhèn)土地征收，但是在農(nóng)村地區(qū)，集體土地征收依然存在許多問題。今年，xx在xx屆三中全會(huì)會(huì)議上提出：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。現(xiàn)階段，我國(guó)現(xiàn)有法律制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展脫節(jié)，尤其是今年來公益征收的范圍被不加節(jié)制的擴(kuò)大，暴力征收現(xiàn)象層出不窮，導(dǎo)致了農(nóng)民的合法權(quán)益遭到了嚴(yán)重侵害，引發(fā)了失地農(nóng)民的不滿。所以筆者認(rèn)為，修改現(xiàn)有集體土地征收制度迫在眉睫。

二、文獻(xiàn)綜述(目前同類課題在國(guó)內(nèi)外的研究狀況、發(fā)展趨勢(shì)以及對(duì)本人研究課題的啟發(fā)等方面)

集體土地征收是指國(guó)家為了公共利益，根據(jù)法律所規(guī)定的程序和審批權(quán)限，把農(nóng)民集體所享有的土地收為國(guó)有，并對(duì)其作出一定的補(bǔ)償行為?，F(xiàn)階段我國(guó)關(guān)于集體土地征收的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)中，以上法律雖然相對(duì)具體，但是與時(shí)展需要相脫節(jié)。眾所周知，西方國(guó)家雖然沒有如我國(guó)一樣的“集體土地”說，但土地征收制度理論卻由來已久發(fā)展至今，其中英國(guó)、德國(guó)和美國(guó)的征地制度是當(dāng)今世界比較完善和先進(jìn)的制度體系。英國(guó)的土地征用的目的也強(qiáng)調(diào)是為了公共利益，但它并沒有公共利益用地的目錄，而且沒有通過強(qiáng)制購(gòu)買征地必須是為了狹義的公共利益即直接的公共使用的限制。在2019年頒布的《規(guī)劃和強(qiáng)制購(gòu)買法》中，對(duì)于地方當(dāng)局通過強(qiáng)制購(gòu)買實(shí)施城市開發(fā)的目的的規(guī)定更加具有彈性，只要符合下列要求，地方當(dāng)局就可實(shí)施強(qiáng)制購(gòu)買：促進(jìn)或者改善該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)福利，促進(jìn)或者改善該地區(qū)的社會(huì)福利，促進(jìn)或者改善該地區(qū)的環(huán)境福利。美國(guó)自建國(guó)初就在聯(lián)邦憲法中規(guī)定：只有為了公共目的，而且必須要給予土地所有者合理的補(bǔ)償，政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)才能行使征地權(quán)。德國(guó)關(guān)于土地征收的規(guī)定也相當(dāng)完善，主要體現(xiàn)在《德國(guó)基本法》中包含了嚴(yán)格的限定，對(duì)征收的條件、程序、補(bǔ)償及其他各方面均作出了詳細(xì)的規(guī)定。

我國(guó)土地征收制度是與每一時(shí)期我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和發(fā)展水平、農(nóng)民集體土地所有權(quán)變革情況相適應(yīng)的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后,百?gòu)U待興,農(nóng)村土地實(shí)行農(nóng)民集體所有制,土地征收權(quán)力運(yùn)用較為頻繁,當(dāng)時(shí)的國(guó)家建設(shè)大多是國(guó)家投資的軍事國(guó)防、基礎(chǔ)設(shè)施等,與公共利益是相一致的。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期,投資體制、用工制度、供地制度等發(fā)生重大變化,用地主體不再局限于國(guó)家投資主體,供地制度也逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化,但是農(nóng)村土地堅(jiān)持集體所有,土地征收制度依然是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國(guó)家建設(shè)用地的唯一合法渠道,具有高度壟斷性。長(zhǎng)期以來被征地農(nóng)民的土地權(quán)利弱化、殘缺,農(nóng)村土地和城市土地在權(quán)利、使用和管理上一直存在著嚴(yán)重的分立和割據(jù)。農(nóng)民土地權(quán)利的這些特性造成我國(guó)當(dāng)前土地征收制度存在不少問題。如土地征收條件概念不清,土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、過低,土地征收程序不完善,爭(zhēng)議解決機(jī)制不足等,導(dǎo)致政府濫用土地征收權(quán)力,被征地農(nóng)民權(quán)利被嚴(yán)重?fù)p害。

通過對(duì)國(guó)內(nèi)外理論和現(xiàn)存制度的研究筆者得到了很大的啟發(fā)，筆者認(rèn)為我國(guó)集體土地征收中存在問題的解決從根本上來講還是應(yīng)該從立法角度完善土地征收的制度，當(dāng)前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國(guó)土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對(duì)土地管理的缺位有關(guān)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《中華人民共和國(guó)土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睂?shí)際上公共利益的概念已被擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，可以說許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來申請(qǐng)用地，那么這就存在一個(gè)“公共利益”如何界定的問題。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強(qiáng)制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農(nóng)村組織和農(nóng)民只有對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，才有權(quán)要求批準(zhǔn)征收土地的政府裁決。最后我國(guó)土地管理法及其實(shí)施條例雖然對(duì)建設(shè)用地的規(guī)劃、批準(zhǔn)及其實(shí)施方案作出了具體規(guī)定，但在實(shí)施過程中存在許多問題，嚴(yán)重侵犯了被征地農(nóng)民的利益。如《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款規(guī)定：市、縣政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬定征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。而事實(shí)上在征收土地的過程中不但不聽取意見，甚至在補(bǔ)償方案未出臺(tái)的情況下用地單位就將推土機(jī)開到地里。在生活中這樣的事早已不是新聞。另外在簽訂土地補(bǔ)償合同時(shí)應(yīng)該由征地單位和土地所有權(quán)人或土地承包人依法簽訂土地征收補(bǔ)償合同，而在操作過程中顯得很混亂，如新鄉(xiāng)市東開發(fā)區(qū)在征收延津縣農(nóng)用地時(shí)先是延津縣國(guó)土局和土地被征收的村民委員會(huì)所在的鄉(xiāng)政府簽訂一份合同，然后再由鄉(xiāng)政府和村民委員會(huì)簽訂一份合同，至于承包土地的農(nóng)民任何合同都沒有。

筆者認(rèn)為：首先應(yīng)先界定公共利益的范圍(必須具備公共性、合理性、正當(dāng)性、補(bǔ)償性);其次加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)征地的參與;最后健全集體土地征收爭(zhēng)議裁決制，將征收主體和裁決機(jī)構(gòu)分開，完善集體土地征收行政與司法救濟(jì)。

三、研究的理論依據(jù)、研究方法及主要內(nèi)容

研究方法主要以行政法學(xué)理論和正在修訂的《土地管理法》和《土地管理實(shí)施條例》，通過與老師指導(dǎo)和探討，以文獻(xiàn)研究為主，大量搜集、閱讀報(bào)刊文獻(xiàn)資料，同時(shí)借助媒體網(wǎng)絡(luò)，廣泛收集與集體土地征收的有關(guān)的資料。理論和實(shí)踐相結(jié)合，思辨和實(shí)證相互運(yùn)用，重在實(shí)證研究，在文章中提出自己的見解。研究的主要內(nèi)容是有關(guān)集體土地征收制度的進(jìn)一步完善的問題。

四、研究條件和可能存在的問題

主要是通過閱讀有關(guān)集體土地征收方面的論文、書籍，并結(jié)合具體的實(shí)例進(jìn)行研究;同時(shí)本論題所依據(jù)的材料和獲取的信息主要來自期刊、相關(guān)報(bào)道，因此免不了會(huì)在信息方面有一定的瑕疵，自己的知識(shí)儲(chǔ)備的相對(duì)貧乏和研究能力低下也會(huì)造成這次研究的瑕疵。

五、預(yù)期的結(jié)果

通過自己的研究，給《土地管理法》提供一個(gè)視角，完善相關(guān)的立法，更好的保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，為不斷涌現(xiàn)的土地征收方面的群眾性事件提供一個(gè)解決問題的途徑。

六、論文提綱

淺議集體土地征收存在的問題及其解決方案

(一)引言

(二)提綱

一、 集體土地征收的相關(guān)理論問題

(一)集體土地征收的概述

(二)集體土地征收法律制度的歷史沿革

(三)集體土地征收的理論基礎(chǔ)

二、外國(guó)土地征收法律制度的借鑒

(一)外國(guó)土地征收的法律簡(jiǎn)介

(二)英國(guó)、臺(tái)灣土地征收制度的可借鑒之處

三、我國(guó)集體土地征收法律制度現(xiàn)狀

(一)我國(guó)集體土地征收法律制度的相關(guān)規(guī)定

1、《憲法》

2、《物權(quán)法》

3、《土地管理法》，《土地管理法實(shí)施條例》，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》

(二)我國(guó)集體土地征收法律制度的缺陷

1、公共利益認(rèn)定的模糊性

2、征地利益分配不平等、不合理

3、農(nóng)民缺乏對(duì)征地活動(dòng)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)

4、爭(zhēng)議裁決及救濟(jì)機(jī)制不完善

(三)我國(guó)集體土地征收法律制度缺陷的成因

1、城鄉(xiāng)二元土地所有權(quán)劃分與城市化發(fā)展的矛盾

2、集體土地所有權(quán)不完整

3、征地中農(nóng)民的土地所有權(quán)主體地位被虛化

4、重人治、輕法治的傳統(tǒng)思想

四、完善我國(guó)集體土地征收法律制度的幾點(diǎn)建議

(一)健全公共利益征收模式

1、合理界定公共利益

2、明確區(qū)分公益征收和其他征收

(二)完善集體土地征收補(bǔ)償措施

1、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化、方式多樣化

2、對(duì)失地農(nóng)民提供完善的社會(huì)保障

(三)健全集體土地征收法律程序

1、確立征收的正當(dāng)程序原則

2、加強(qiáng)農(nóng)民的參與權(quán)

(四)完善土地征收中的爭(zhēng)議解決及權(quán)利救濟(jì)

1、健全集體土地爭(zhēng)議裁決機(jī)制，將征收主體和裁決部門分離

2、完善救濟(jì)制度

(1)加強(qiáng)行政救濟(jì)，將該爭(zhēng)議納入行政復(fù)議受案范圍

篇9

論文導(dǎo)讀:：如何構(gòu)建農(nóng)村土地所有權(quán)也就成為學(xué)界爭(zhēng)論的問題。而不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的建設(shè)用地使用權(quán)。

論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地所有權(quán)，建設(shè)用地使用權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，宅基地使用權(quán)流通性

農(nóng)村土地權(quán)利是農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地享有的權(quán)利。正確認(rèn)識(shí)和界定農(nóng)村土地權(quán)利的性質(zhì)，是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的前提和基礎(chǔ)。 一、關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)和權(quán)利行使 (一)關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì) 農(nóng)村土地所有權(quán)為何種性質(zhì)？在《物權(quán)法》通過前，對(duì)此曾有不同的觀點(diǎn)。如何構(gòu)建農(nóng)村土地所有權(quán)也就成為學(xué)界爭(zhēng)論的問題。有的認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)存在主體虛位，有的甚至認(rèn)為應(yīng)將土地所有權(quán)確認(rèn)為農(nóng)民個(gè)人所有，以解決農(nóng)村土地“無主”現(xiàn)象。筆者不贊同這種觀點(diǎn)。這不僅是因?yàn)槲覈?guó)《憲法》中規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，更重要的是因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)村土地權(quán)屬變動(dòng)的歷史原因，使我們無法或者說不能確認(rèn)現(xiàn)有土地應(yīng)歸哪一具體的個(gè)人所有，否則，不僅會(huì)造成今后的土地利用問題，而且會(huì)造成極大的社會(huì)動(dòng)蕩。筆者認(rèn)為，非屬國(guó)家所有的土地應(yīng)當(dāng)歸村落居民集體所有。《物權(quán)法》第59條第1款規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”這一規(guī)定明確了集體所有的土地歸本集體的成員集體所有。但對(duì)此仍有不同的理解和主張。有的認(rèn)為，成員集體所有應(yīng)為集體成員共有；有的認(rèn)為應(yīng)為總有。筆者不同意成員共有的觀點(diǎn)。這種集體成員集體共有宅基地使用權(quán)流通性，是由具有本村落的村民或居民身份的人共同享有的，并非每一成員按一定的份額享有，也并非每一成員退出時(shí)可以要求分出自己的應(yīng)得份額，因此，這種所有的性質(zhì)應(yīng)為“總有”或者稱為“合有”。有學(xué)者認(rèn)為，“合有，也稱為公共共有或者共同共有，是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的人基于某種共同關(guān)系的存在共有一物，他們不分份額平等地享有權(quán)利，對(duì)共有物之處分以全體共有人的同意決定。”“總有，是指多數(shù)人所結(jié)合之一種共同體，亦即所謂實(shí)在的綜合人之有。”[1]盡管境外也多有學(xué)者將共同共有定義為合有，但我國(guó)法上是將共有區(qū)分為按份共有與共同共有的，也就是將共同共有作為共有的一種形式，而不是將共有僅限于分別共有或按份共有，因此，與其將“合有”作共同共有解釋，不如將其作與“總有”含義相同的解釋。也正因?yàn)槿绱?，農(nóng)民成員集體所有屬于合有即總有。合有與共有的根本區(qū)別在于合有人構(gòu)成一個(gè)團(tuán)體，每個(gè)成員不能要求對(duì)合有的財(cái)產(chǎn)分割，只是在享有所有權(quán)人的權(quán)益上應(yīng)與共同共有相同，即每個(gè)人都可享有所有的財(cái)產(chǎn)的收益。“共有人不僅可以直接占有共有財(cái)產(chǎn)，而且有權(quán)請(qǐng)求分割共有財(cái)產(chǎn)。集體財(cái)產(chǎn)盡管為其成員所有，但其屬于集體所有，集體財(cái)產(chǎn)與其成員是可以分離的，尤其是任何成員都無權(quán)請(qǐng)求分割集體財(cái)產(chǎn)。”[2] 農(nóng)村土地由農(nóng)村集體成員集體所有，明確了農(nóng)村土地所有權(quán)主體為成員集體，即由集體的全體成員共同享有所有權(quán)，這并不會(huì)導(dǎo)致所有權(quán)主體的虛位。如果說現(xiàn)實(shí)中存在農(nóng)村集體成員得不到土地所有權(quán)權(quán)益的現(xiàn)象，不是由于集體的土地歸成員集體所有造成的，而是因其他制度或者說是因?yàn)閷?duì)農(nóng)村集體所有權(quán)保護(hù)不力和經(jīng)濟(jì)民主制度不健全造成的。正因?yàn)榧w成員集體所有是不同于“共有”的由成員集體共同享有所有權(quán)，因此，《物權(quán)法》第59條第2款規(guī)定了應(yīng)當(dāng)依法定程序經(jīng)本集體成員決定的事項(xiàng)，第60條規(guī)定了集體所有的土地所有權(quán)的行使主體。既然農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體成員集體所有，成員集體享有集體土地的所有權(quán)，所有權(quán)人的權(quán)益就應(yīng)由所有權(quán)人享有宅基地使用權(quán)流通性，而不應(yīng)由其他人享有。這是由所有權(quán)人性質(zhì)所決定的。如果所有權(quán)人不能享有所有權(quán)權(quán)益，那么這種“所有權(quán)”也就不是真正的所有權(quán)?！段餀?quán)法》確認(rèn)了農(nóng)民成員集體對(duì)其土地的所有權(quán)，也就明示農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)益歸該集體成員集體享有。因此，我們?cè)谌魏沃贫鹊脑O(shè)計(jì)上，都應(yīng)保障農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)益真正歸集體的成員享有，應(yīng)將農(nóng)民土地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能還給農(nóng)民，而不是限制其取得所有權(quán)利益。這應(yīng)當(dāng)是保障農(nóng)民土地權(quán)益的根本出發(fā)點(diǎn)，也是真正解決“三農(nóng)”問題的重要出路。當(dāng)然，現(xiàn)代社會(huì)，隨著所有權(quán)的社會(huì)化，任何所有權(quán)也都會(huì)受到一定限制，農(nóng)民集體土地所有權(quán)也不例外。但是這種限制是以維護(hù)社會(huì)公共利益和他人的合法權(quán)益為前提的，而不能以剝奪所有權(quán)人應(yīng)享有的權(quán)益為代價(jià)。我國(guó)《物權(quán)法》第42、43、44條等是對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)限制的規(guī)定，這些限制也足以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的社會(huì)性。 (二)關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的行使 農(nóng)民集體土地所有權(quán)是由集體成員集體享有的，但在所有權(quán)行使中也須維護(hù)集體成員的利益，對(duì)于一些重大事項(xiàng)應(yīng)由集體成員集體決定?！段餀?quán)法》第59條第2款規(guī)定在權(quán)利行使上應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體成員依照法定程序決定。這體現(xiàn)了農(nóng)民集體土地所有權(quán)行使上的特點(diǎn)。在農(nóng)村土地所有權(quán)行使上，有以下三個(gè)問題需要解決。 第一，農(nóng)村土地如何經(jīng)營(yíng)？《物權(quán)法》第124條第2款規(guī)定:“農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度。”這一規(guī)定是強(qiáng)制性的還是任意性的規(guī)定？有的認(rèn)為，是強(qiáng)制性的，按照這一規(guī)定，凡農(nóng)業(yè)用地，都須實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)。有的認(rèn)為，不是強(qiáng)制性的，而僅是強(qiáng)調(diào)依法實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)，不是私有化。筆者贊同后一種觀點(diǎn)。《物權(quán)法》第124條更重要的是強(qiáng)調(diào)實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)不會(huì)改變農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，而不是強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地都要實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村土地實(shí)行承包責(zé)任制，是國(guó)家在農(nóng)村的重要政策。但只是一項(xiàng)指導(dǎo)性的政策，不能也不應(yīng)是強(qiáng)制性的。法律規(guī)定實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)時(shí)承包人的權(quán)利是為了保護(hù)承包人的利益，維護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)制度，但不是要求農(nóng)村土地的所有權(quán)人對(duì)土地都必須實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度。因?yàn)閷?duì)于農(nóng)業(yè)用地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)是在集體所有的土地上設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這種用益物權(quán)，屬于所有權(quán)行使的一種方式。如何經(jīng)營(yíng)土地，這是土地所有權(quán)人的權(quán)利，應(yīng)由所有權(quán)人根據(jù)自己的利益和需要自行決定。在其所有的土地上是否設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還是以其他方式行使所有權(quán)，都應(yīng)由所有權(quán)人即成員集體決定，而不應(yīng)由法律強(qiáng)制規(guī)定。 第二宅基地使用權(quán)流通性，農(nóng)村土地所有權(quán)可否轉(zhuǎn)讓？通說認(rèn)為，農(nóng)村土地所有權(quán)不能流通，不可轉(zhuǎn)讓。但這并無法律上的合理根據(jù)。農(nóng)民集體土地所有權(quán)的性質(zhì)為集體所有，而集體所有權(quán)的主體又不具有唯一性，因此，農(nóng)村土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)具有可讓與性。從法理上說，凡是禁止流通的財(cái)產(chǎn)，須由法律明確規(guī)定，凡法律未明確禁止流通的財(cái)產(chǎn)就具有流通性。從現(xiàn)行法的規(guī)定看，法律并沒有明文規(guī)定農(nóng)民集體土地所有權(quán)不可轉(zhuǎn)讓?，F(xiàn)行《土地管理法》第12條規(guī)定:“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)。”這里的“依法改變土地權(quán)屬”并沒有僅限定為集體所有改變?yōu)閲?guó)有，應(yīng)包括某一集體所有的土地改變?yōu)闅w另一集體所有。如果不承認(rèn)農(nóng)村土地的流通性，農(nóng)村土地資源的財(cái)產(chǎn)性就得不到體現(xiàn)，無法通過市場(chǎng)機(jī)制得到優(yōu)化配置，而現(xiàn)實(shí)中也存在農(nóng)村土地流通現(xiàn)象。因此，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)農(nóng)村土地所有權(quán)的可讓與性。當(dāng)然，為維護(hù)土地集體所有制，對(duì)于農(nóng)民集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)限定為受讓人只能是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，其他人不能取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)。 第三，在農(nóng)村土地上可否設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)？這里所說的主要是指用于住宅等建設(shè)的建設(shè)用地使用權(quán)，而不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的建設(shè)用地使用權(quán)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)，法律已有規(guī)定。對(duì)此，通行的觀點(diǎn)是持否定說，認(rèn)為建設(shè)用地使用權(quán)只能在國(guó)家土地上設(shè)立，而不能在集體土地上設(shè)立。但這種觀點(diǎn)在《物權(quán)法》施行后，需要重新審視。《物權(quán)法》第42條規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收農(nóng)村集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。這一規(guī)定既是對(duì)所有權(quán)的限制，也意味著今后非“為了公共利益的需要”，國(guó)家不能再將農(nóng)村集體所有的土地征收，而后將土地使用權(quán)出讓給需要土地的使用人。然而，非為公共利益的需要用地(例如，住宅建設(shè)和其他商業(yè)性用地)宅基地使用權(quán)流通性，不會(huì)因《物權(quán)法》的實(shí)施而終止。隨著城市化的發(fā)展，建設(shè)用地的需求在不斷增加，而不是減少。那么，今后是否會(huì)發(fā)生非因公共利益的需要而使用集體所有的土地呢？ 這里首先有一個(gè)界定城市范圍問題。有種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)法律規(guī)定，城市的土地歸國(guó)家所有，只要成為城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地就當(dāng)然歸國(guó)家所有，因此，在城市建設(shè)中無論是商業(yè)性用地還是其他用地，都只能在國(guó)有土地上設(shè)立而不能在集體土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。這種觀點(diǎn)值得商榷?！段餀?quán)法》第47條規(guī)定，“城市的土地，屬于國(guó)家所有。法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國(guó)家所有。”《土地管理法實(shí)施條例》第2條規(guī)定，“下列土地屬于全民所有即國(guó)家所有: (1)城市市區(qū)的土地； (2)農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法被沒收、征收、征購(gòu)為國(guó)有的土地；(3)國(guó)家依法征用的土地； (4)依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地； (5)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地； (6)因國(guó)家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。”依照上述規(guī)定，只要?jiǎng)潪槌鞘惺袇^(qū)，土地就歸國(guó)家所有，在城市建設(shè)中不會(huì)發(fā)生需要利用集體土地的情形。但該條例的規(guī)定未必妥當(dāng)，特別是第(5)項(xiàng)顯然仍是建立在維持城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上的。隨著戶籍制度的改革，不再區(qū)分農(nóng)村戶口與城鎮(zhèn)戶口，而僅僅因?yàn)槌鞘械臄U(kuò)張，就將原屬于集體所有的土地當(dāng)然地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，這種對(duì)集體所有權(quán)的剝奪并沒有充分必要的理由。因此，某一土地是否歸農(nóng)民集體所有至少應(yīng)依《物權(quán)法》實(shí)施之日的確權(quán)為準(zhǔn)。如果說在《物權(quán)法》生效前形成的“城中村”的集體土地已經(jīng)為國(guó)家所有；在此以后形成的“城中村”集體所有的土地不能當(dāng)然地就轉(zhuǎn)為國(guó)有，否則農(nóng)民成員集體所有權(quán)人的權(quán)益保護(hù)也就成為空話。 農(nóng)民集體所有的土地不因城市規(guī)模的擴(kuò)張而成為國(guó)有土地，在城市建設(shè)中如非因公共利益而需用農(nóng)村集體所有的土地進(jìn)行建設(shè)時(shí)，用地人如何取得土地使用權(quán)呢？《物權(quán)法》第151條規(guī)定，“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理。”現(xiàn)行《土地管理法》第20條規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃占有土地的，要按照規(guī)定辦理土地征收。這顯然與《物權(quán)法》規(guī)定的征收條件不一致。因此，在?段鍶ǚā肥凳┖螅戀毓芾矸ǖ確捎τ枰孕薷?。金q齔鞘薪ㄉ櫨玫氐某雎肪褪竊市砼逋戀?gòu)P腥ㄈ嗽諂渫戀厴仙枇⒔ㄉ櫨玫厥褂萌?，而不蕢Λ建蓹久地使用权近x魷抻凇骯宜械耐戀亍鄙仙瓚ǖ撓靡鍶āT諗┟竇宓耐戀厴仙枇⒔ㄉ櫨玫厥褂萌ㄕ厥褂萌魍ㄐ裕梢園湊展型戀亟ㄉ枋褂萌ǖ納枇⒎絞劍ㄉ櫨玫厥褂萌ǔ鋈酶玫厝?，但由农民成员集体假n戀?gòu)P腥ㄈ巳〉貿(mào)鋈檬褂萌ㄋ玫氖找妗＠紓械牡胤講扇〗婊ㄉ櫨玫氐耐戀匾慘浴罷?、拍、箵u鋇姆絞匠鋈媒ㄉ櫨玫厥褂萌?，但出让费是由农民成员集体取得，而不是訒聱家取抵橳諗┟竇逅械耐戀匭枰糜誑⒔ㄉ枋?，也可译s膳┟癯稍奔寮此腥ㄈ俗約航鋅⒔ㄉ琛S紗碩耐戀乩嬗τ膳┟癯稍奔迦〉?，_秸嬲谷ǜ┟?、还利给农民? 有人擔(dān)心，許可在農(nóng)民集體所有的土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，會(huì)使農(nóng)業(yè)用地改為建設(shè)用地，會(huì)導(dǎo)致突破國(guó)家規(guī)定的18億畝耕地的紅線，會(huì)影響我國(guó)糧食生產(chǎn)的安全。這種擔(dān)心是沒有必要的。承認(rèn)農(nóng)村土地所有權(quán)人可以在自己的土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，或者自己開發(fā)經(jīng)營(yíng)其土地，在其土地上建造建筑物、構(gòu)筑物及其他設(shè)施，并不等于說土地所有權(quán)人可以任意將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地?！段餀?quán)法》第43條規(guī)定，“國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。不得違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地。”嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，這一任務(wù)主要是由規(guī)劃部門和土地管理部門承擔(dān)的，而不是通過不許在農(nóng)村集體所有土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)完成的。只要根據(jù)規(guī)劃，農(nóng)村集體所有的土地需要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，又不屬于公共利益的范疇，就應(yīng)當(dāng)也只能由土地所有權(quán)人在該土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)來經(jīng)營(yíng)該土地。 這里涉及一個(gè)熱門話題，即“小產(chǎn)權(quán)”房問題。何為小產(chǎn)權(quán)房？對(duì)此有不同的理解，也有不同的情形。之所以稱為“小產(chǎn)權(quán)”房，根本原因在于其用地屬于農(nóng)民集體所有的土地而不是設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的國(guó)有土地，是農(nóng)民集體自己或委托他人開發(fā)的，而不是由房地產(chǎn)商從國(guó)家取得建設(shè)用地使用權(quán)后開發(fā)的。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房，各地采取不同的禁止政策，有的甚至規(guī)定買賣小產(chǎn)權(quán)房的所得屬于違法所得，要予以沒收。然而，小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和交易禁而不止。筆者認(rèn)為，解決這一問題的關(guān)健應(yīng)是區(qū)分小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)是否經(jīng)過有關(guān)部門許可，是否辦理了農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的手續(xù)，依不同情形作不同的處理。“小產(chǎn)權(quán)”房大體有兩種情形:一種情形是沒有經(jīng)過有關(guān)部門許可，未辦理農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的手續(xù)宅基地使用權(quán)流通性，擅自在以出租或者承包經(jīng)營(yíng)等形式取得使用權(quán)的農(nóng)業(yè)用地上建設(shè)的房屋。這種房屋屬于違法、違章建筑，根本就不能有產(chǎn)權(quán)，應(yīng)不屬于小產(chǎn)權(quán)房。對(duì)于這類房屋如果不符合規(guī)劃和土地用途，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以查處，責(zé)令其拆除，恢復(fù)土地原狀。另一種情形是經(jīng)過有關(guān)部門的許可，辦理了農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地手續(xù)，其建設(shè)符合規(guī)劃要求，但其建設(shè)用地屬于農(nóng)民集體所有的土地，而不是國(guó)有土地。這種小產(chǎn)權(quán)房是有產(chǎn)權(quán)的，之所以稱為小產(chǎn)權(quán)是因?yàn)樵摲课莸慕ㄔO(shè)沒有取得國(guó)有土地的建設(shè)用地使用權(quán)。對(duì)于這種小產(chǎn)權(quán)房，不應(yīng)當(dāng)限制其交易。如果認(rèn)為只有在取得國(guó)有土地的建設(shè)用地使用權(quán)的土地上建造的房屋才有“大產(chǎn)權(quán)”，才可以交易，這顯然是沿續(xù)了國(guó)家壟斷全部土地的一級(jí)市場(chǎng)的以往做法和思維方式。因此，解決小產(chǎn)權(quán)房問題應(yīng)當(dāng)，賦予農(nóng)村集體土地所有權(quán)人可以依法定程序?qū)⑵渫恋刈孕羞M(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，在其土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利。當(dāng)然，農(nóng)村土地所有權(quán)人行使這一權(quán)利應(yīng)當(dāng)遵行土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的手續(xù)。如果一概不承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房，一定要將其占用的土地征收后設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，則違反物權(quán)法關(guān)于征收的規(guī)定，因?yàn)檫@種用地很難說是“為了公共利益的需要”。

篇10

關(guān)鍵詞:強(qiáng)制拆遷;公共利益;實(shí)體界定;程序界定

中圖分類號(hào):F29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)13-0113-03

一、問題的引出

城市拆遷,是由土地使用人的變更所引起。因土地新使用人需要的是土地的使用權(quán),不是原土地上的房屋。為了行使使用權(quán),新使用人就需要對(duì)土地上的房屋進(jìn)行拆遷。

城市拆遷過程中,目前通行的做法是:房屋管理部門將房屋拆遷的公權(quán)通過拆遷許可證的方式,將拆遷權(quán)利交由開發(fā)商享有。開發(fā)商在協(xié)商不成的情況下,往往對(duì)居民的房屋實(shí)行強(qiáng)制拆遷。而此時(shí)房屋所有權(quán)尚未轉(zhuǎn)移,公民對(duì)住房所在的土地具有合法的土地使用權(quán)。未經(jīng)過合理協(xié)商和補(bǔ)償,政府發(fā)出拆遷許可允許拆遷人證強(qiáng)制拆遷,是公權(quán)力對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的剝奪。所以強(qiáng)制拆遷問題也是公權(quán)力什么情況下可以介入私權(quán)利的問題。

目前在強(qiáng)制拆遷過程中所依據(jù)的法律,主要是國(guó)務(wù)院2001年頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。依據(jù)該條例第1條規(guī)定,“為了加強(qiáng)對(duì)城市房屋拆遷的管理,維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益,保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行,制定本條例。”依據(jù)此條例,政府部門在管理拆遷事務(wù)時(shí)既可以是商業(yè)性拆遷,也可以是公益性拆遷。不區(qū)分公益性拆遷和商業(yè)性拆遷,相關(guān)部門一律依照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行強(qiáng)制性拆遷,顯然不合理。

在法制社會(huì)中,公民的私有財(cái)產(chǎn)只有為了社會(huì)公共利益的時(shí)候才可以征收。在城市拆遷中,政府收回城市土地使用權(quán),應(yīng)依據(jù)公共利益人的身份來征收,不能以土地所有人的身份來征收,并予以合理的補(bǔ)償。這就是說在為公共利益而進(jìn)行拆遷,在協(xié)商不成的情況下強(qiáng)制拆遷才有合法的依據(jù)。商業(yè)行為作為民事法律關(guān)系,不應(yīng)有政府部門介入。

要解決拆遷矛盾,就需要在法律上對(duì)公共利益的范疇進(jìn)行界定。

二、相關(guān)法律對(duì)公共利益的界定

中國(guó)現(xiàn)行法律中,有關(guān)拆遷、征地的“公共利益”的相關(guān)規(guī)定主要有:《憲法》第10條第3款;《土地管理法》第58條第1款;《城市房產(chǎn)管理法》第6條、第20條;《物權(quán)法》第42條;《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條,以及《城市房屋拆遷條例》第3條。雖然《城市房屋拆遷條例》沒有明確表達(dá)“公共利益”一詞。但從法律淵源上來看,憲法、土地管理法、城市房產(chǎn)管理法、物權(quán)法等屬于法律,而城市房屋拆遷管理?xiàng)l例屬于行政法規(guī)。在法理上,行政法規(guī)不得與憲法和法律相抵觸,因此《城市房屋拆遷條例》第3條的有關(guān)規(guī)定,應(yīng)當(dāng)屬于“公共利益”的概念。

不難看出,拆遷中有關(guān)規(guī)范土地征收、征用行為的法律,對(duì)公共利益的范圍并未明確界定。王利明教授認(rèn)為公共利益難以界定的原因是:“即使是商業(yè)利益,也會(huì)因?yàn)樯婕岸愂?、就業(yè)等問題,從而間接地涉及社會(huì)公共利益?！彼?無論是土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法還是物權(quán)法都難以做出統(tǒng)一的界定。就立法技術(shù)而言,立法者最終選擇了規(guī)避或者放棄。

法律條款不直接規(guī)定公共利益的范疇,可能靈活地回避了一些問題,逃避了爭(zhēng)議。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看卻帶來更大的問題。對(duì)公共利益界定的模糊,導(dǎo)致了公共利益的泛化。使政府部門在行使權(quán)力的時(shí)候,時(shí)常以公共利益的名義介入民事法律關(guān)系。

公共利益明確界定的缺失,致使在拆遷實(shí)踐中明顯是商業(yè)開發(fā),卻打著公共利益的幌子,獲取拆遷許可證進(jìn)行強(qiáng)制拆遷,以滿足商業(yè)開發(fā)對(duì)土地的需求。遇到拆遷糾紛,拆遷人總以公共利益為由為其拆遷進(jìn)行抗辯。同時(shí),在處理拆遷矛盾的司法實(shí)務(wù)中,司法部門對(duì)公共利益的判斷享有巨大的自由裁量空間。導(dǎo)致在對(duì)于城市拆遷中公共利益的認(rèn)定上,不同的利益群體有截然不同的判定結(jié)論。

正是目前相關(guān)法律對(duì)城市拆遷中公共利益界定上處于一種回避的態(tài)度,由此產(chǎn)生了眾多的拆遷矛盾。

三、對(duì)公共利益的探討

法律對(duì)公共利益界定的缺失,已經(jīng)引起了學(xué)界對(duì)公共利益界定的探討。目前,學(xué)界對(duì)公共利益的界定一般從實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和程序標(biāo)準(zhǔn)兩方面來進(jìn)行。

(一)實(shí)體界定

1.公共產(chǎn)品理論。不論對(duì)公共利益如何界定,其都需要通過一定的外在客觀形式來表現(xiàn)。我們暫且把這個(gè)外在的形式稱之為公共產(chǎn)品。對(duì)于公共產(chǎn)品的討論,亦存在兩種不同的討論角度。一種從法律概念的角度來討論范疇,另一種從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來分析公共產(chǎn)品。因?yàn)閷?duì)公共利益的界定,最終是對(duì)經(jīng)濟(jì)利益合理分配的界定。所以,從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來探討公共利益,筆者覺得略為恰當(dāng)。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,資源的稀缺性和人類的需求產(chǎn)生矛盾。人們希望通過確立資源歸屬?gòu)亩S護(hù)自己的利益,同時(shí)減少社會(huì)沖突。但其中有一部分的特殊資源具有排他性的特點(diǎn),這部分資源只需要少部分人維護(hù),但所有社會(huì)成員都可以無差別的分享其利益。這部分特殊的產(chǎn)品就是公共產(chǎn)品。所以公共產(chǎn)品是指:任何人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)都不會(huì)減少其他人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)的產(chǎn)品。作為公共產(chǎn)品應(yīng)具有非競(jìng)爭(zhēng)性、反復(fù)性和公益性三個(gè)基本特征。

非競(jìng)爭(zhēng)性,是指公共產(chǎn)品在不同的消費(fèi)者之間不存在競(jìng)爭(zhēng)性。也就是說,公共產(chǎn)品的可得性與消費(fèi)者的數(shù)量無關(guān)。這一產(chǎn)品可以被眾多消費(fèi)者共同消費(fèi)而不影響其可分享的利益。例如,國(guó)防設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品。這類產(chǎn)品對(duì)于民眾來說不存在競(jìng)爭(zhēng)性,一定區(qū)域內(nèi)的人都可以享受有其提供的利益。公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性特征,使其一般需要有政府提供。

反復(fù)性,是公共產(chǎn)品非競(jìng)爭(zhēng)性特征的自然延伸屬性。既然公共產(chǎn)品可以被消費(fèi)者共同消費(fèi)而不影響其可分享的利益。那么可以從兩個(gè)不同維度來表現(xiàn):非競(jìng)爭(zhēng)性是說在同一時(shí)間內(nèi),社會(huì)中的所有消費(fèi)者都可以分享其利益;反復(fù)性是說同一消費(fèi)者可以在一定的時(shí)間段內(nèi)重復(fù)消費(fèi)。在城市建設(shè)中,提供公共利益的公共產(chǎn)品,應(yīng)以消費(fèi)者可重復(fù)享受利益為特征。假設(shè)某一產(chǎn)品只在很短暫的時(shí)間內(nèi)具有非競(jìng)爭(zhēng)性,之后便為只有特定的群體所享有,其他人不能再享受此產(chǎn)品的利益。則這個(gè)產(chǎn)品具有非反復(fù)性,這種產(chǎn)品并非公共產(chǎn)品,所提供的亦非公共利益。

公益性,是指對(duì)公共產(chǎn)品提供的利益應(yīng)當(dāng)以社會(huì)的整體利益為標(biāo)準(zhǔn),不以某一部門和地區(qū)的利益作為標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),要求社會(huì)中的個(gè)體能夠享受公共產(chǎn)品利益的機(jī)會(huì)均等。不因強(qiáng)勢(shì)群體而多享受利益,不因弱勢(shì)群體而少享受利益。相反地,以社會(huì)總體利益為判斷標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品,理應(yīng)讓弱勢(shì)群體在實(shí)踐中多享受公共產(chǎn)品的利益。此外,公益性也要求公共利益的界定符合特定時(shí)期社會(huì)公認(rèn)的基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

倘若作為利益外在形式的產(chǎn)品符合以上三個(gè)基本特征,這種利益便是公共利益。

2.城市拆遷中的公共產(chǎn)品認(rèn)定中的問題。雖然作為公共利益表現(xiàn)形式的產(chǎn)品應(yīng)符合公共產(chǎn)品的三個(gè)特征。但是在實(shí)踐中還存在一些有待探討的問題。

理論上,在城市拆遷中基于社會(huì)公共利益,在協(xié)商不成的情況下才允許強(qiáng)制拆遷。也就是在拆遷后原地提供了圖書館、道路、基礎(chǔ)性設(shè)施等公共產(chǎn)品時(shí),先前的強(qiáng)制拆遷才是正當(dāng)?shù)?。?duì)此,有些學(xué)者們提出了疑問:作為公共利益表現(xiàn)形式的公共產(chǎn)品,具體到拆遷中就是拆遷后原地建成的項(xiàng)目,是否必須是非營(yíng)利性的。也就是經(jīng)濟(jì)學(xué)所說的純公共產(chǎn)品。

筆者認(rèn)為,由于公共利益在語義上的概念非常廣泛,既可以是物質(zhì)的又可以是文化的。但是,作為公共利益表現(xiàn)形式的公共產(chǎn)品,應(yīng)該嚴(yán)格符合上述有關(guān)公共產(chǎn)品的三個(gè)特征。不然將陷入范疇泛化的狀態(tài)。由于商業(yè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)存在風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)具有受益群體獲益量不對(duì)等特點(diǎn)。所以,那些雖然符合一定范圍人群需求,具有盈利目的的項(xiàng)目,列入公共利益范疇時(shí)一定要謹(jǐn)慎。至少在立法中使用列舉法時(shí),不應(yīng)把此類項(xiàng)目列為公共利益。對(duì)于有些確實(shí)特殊,同時(shí)又反映民意、社會(huì)急需的項(xiàng)目。可以在遵守法律程序的前提下,通過公共利益的程序界定的方式,由一定層次的權(quán)力機(jī)關(guān)一事一議來決定。

(二)程序界定

公共利益的概念是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念,不同的時(shí)期會(huì)有不同的理解。同時(shí)由于公共利益既涉及物質(zhì)方面,又涉及文化方面,難以在實(shí)體上列舉清楚。既然在實(shí)體界定時(shí)尚存在缺陷,程序控制則成為彌補(bǔ)實(shí)體界定的缺陷的重要方式。

程序界定是公共利益不可缺少的形式特征,其本質(zhì)是關(guān)于公共利益的代表主體具有多元化和決策的科學(xué)性。公共利益的程序過程,在實(shí)踐中即為公眾參與決策過程。使有關(guān)公共利益的決策時(shí),利益相關(guān)人有參與和表達(dá)意愿的渠道。政府公共決策的透明程序和利益相關(guān)者的廣泛參與,是決策合法性和正當(dāng)性的保證。合理的程序可以減少實(shí)施阻力,提高政府行政效率。在城市拆遷過程中,當(dāng)公共利益在實(shí)體上難以界定時(shí),通過程序形式對(duì)公共利益進(jìn)行界定,不失為一種理想的途徑。

四、對(duì)城市拆遷中公共利益界定的建議

針對(duì)目前城市拆遷中公共利益界定空缺的現(xiàn)狀。筆者提出如下建議:

(一)用列舉法明確公共利益的范圍

盡管社會(huì)不斷地發(fā)展變化,以及語言天然的缺陷,法律條文難以窮盡列舉公共利益的列舉。對(duì)公共利益的理解也會(huì)由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)和價(jià)值觀念的變化而改變。但是總有一些公共利益是確定的。因此在立法時(shí),可以把那些確定無疑的公共利益用列舉法一一列舉。列舉應(yīng)以沒有疑義為限。

例如,中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《土地征收條例》將公共事業(yè)規(guī)定為,“國(guó)防”事業(yè);交通事業(yè);共用事業(yè);水利事業(yè);公共衛(wèi)生及環(huán)境保護(hù)事業(yè);行政機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑;教育、學(xué)術(shù)及文化事業(yè);社會(huì)福利事業(yè);國(guó)營(yíng)事業(yè);其他依法可以征收土地的事業(yè)。列舉法的優(yōu)點(diǎn)在于,使公共利益的界定不再模糊。能夠有效防止公共利益的泛化。

(二)列舉時(shí)取消兜底條款

法條上諸如“國(guó)家規(guī)定的其他公共利益”的兜底條款,實(shí)質(zhì)上又回到了如何對(duì)公共利益界定的議題。目前在為“公共利益”強(qiáng)制拆遷中,對(duì)于國(guó)防、交通、水利、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施的共識(shí)上并沒有分歧。分歧正是那些界定模糊的法律概念和兜底條款。

作為對(duì)于取消兜底條款的補(bǔ)充。筆者建議那些未納入公共利益列舉范圍的,同時(shí)可能確是符合民眾意愿,并能帶來福利的特殊商業(yè)項(xiàng)目,或者其他社會(huì)急需的建設(shè)項(xiàng)目。應(yīng)有省級(jí)以上人大或其常委會(huì),在遵守程序性的前提下進(jìn)行一事一議。這樣可以解決因列舉法所造成公共利益范疇上的疏漏。同時(shí),由人大或其常委會(huì)進(jìn)行對(duì)公共利益的判斷,符合中國(guó)目前的政治體制。從法理上也說得通,因?yàn)槿舜竽軌虼砻癖姷囊庵?。這是一個(gè)“多數(shù)選擇成共識(shí),政府再實(shí)施”的行為模式。

(三)加強(qiáng)程序控制

政府部門雖然代表公共利益執(zhí)行事務(wù),但為了避免和防止其濫用權(quán)力,應(yīng)當(dāng)通過程序方式來約束其權(quán)利。在目前法律對(duì)公共利益實(shí)體界定回避的情況下,根據(jù)相關(guān)城市拆遷程序性規(guī)定的法律,進(jìn)行程序控制顯得更為務(wù)實(shí)。簡(jiǎn)單來說,可以從以下幾個(gè)方面來進(jìn)行:

信息公示。政府界定公共利益的過程,應(yīng)向社會(huì)及時(shí)、全面、真實(shí)地披露。使得在利害選擇過程中做到程序透明。

論證和聽證制度。需要確定公共利益時(shí),應(yīng)當(dāng)有各方面的專家綜合各方利弊進(jìn)行論證。同時(shí),對(duì)涉及其他人利害關(guān)系時(shí),應(yīng)當(dāng)組織聽證。使各方都有表達(dá)自己觀點(diǎn)、利益的機(jī)會(huì)。程序上使利益相對(duì)人充分參與,可以有效防止以公共利益為名隨意征收土地和拆遷的行為。

人大表決制度。對(duì)未屬于列舉的公共利益范疇的特殊項(xiàng)目,或者公共利益的確定存在疑議項(xiàng)目。由省級(jí)以上人大或其常委會(huì)在遵守程序的基礎(chǔ)上,進(jìn)行一事一議來確定是否符合公共利益,然后再實(shí)施。

(四)不建議司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督

一些學(xué)者認(rèn)為,由于公共利益界定存在制度空缺,大量法律規(guī)范對(duì)公共利益模糊。建議通過司法程序?qū)Τ鞘胁疬w項(xiàng)目進(jìn)行公共性審查,做出平息紛爭(zhēng)的最終司法效力。

筆者認(rèn)為,對(duì)公共利益以司法界定的模式,不適合中國(guó)的國(guó)情。在目前的體制下,司法機(jī)關(guān)在人事上受制于同級(jí)黨委,經(jīng)費(fèi)上依靠于地方財(cái)政。在這種現(xiàn)狀下讓司法機(jī)關(guān)去對(duì)公共利益進(jìn)行界定,從而監(jiān)督政府,顯然不具有合理性。此外,審判員并非公眾的直接代表者,用審判員自己的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)去解釋“公共利益”,難以保證司法的客觀和公正。

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Some Thoughts on Public Interest in City Demolition

ZHONG Hua

(Tongji University,Shanghai200092, China)