導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇土地管理法賠償標(biāo)準(zhǔn)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：土地管理法修改；土地資源；市場(chǎng)配置；機(jī)制完善

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章編號(hào)：1672-3309（2013）04-130-02

2012年11月28日，國(guó)務(wù)院總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中討論通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改。作為土地管理的基本法律，《土地管理法》在保護(hù)耕地、促進(jìn)城市化等方面一直發(fā)揮著重要作用。但是該法在立法之初所堅(jiān)持的國(guó)家主義立法思維及重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念使這部法律嚴(yán)重滯后。

一、土地資源配置與《土地管理法》

土地資源是一種不可再生資源，作為人類賴以生存和繁衍的基礎(chǔ)性資源，關(guān)系著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至國(guó)家社會(huì)安全。提高土地資源的配置效率關(guān)鍵是要依靠有效的土地資源配置方式。目前，我國(guó)土地資源配置方式主要有行政配置和市場(chǎng)配置兩種。所謂行政配置是指土地資源由政府根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要安排各種用地類型的比例以及以何種代價(jià)提供給用地者。市場(chǎng)配置則是各類用地主體（政府、企業(yè)和個(gè)人）通過(guò)市場(chǎng)方式獲得相關(guān)土地資源，以市場(chǎng)價(jià)格為指針，供求關(guān)系相調(diào)節(jié)，各類用地主體根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格的變化以及相應(yīng)的成本和收益狀況確定用地區(qū)位和面積。

確立完善市場(chǎng)配置方式，必須通過(guò)健全相關(guān)的法律來(lái)保障。作為我國(guó)重要的土地資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)的法律，《土地管理法》的重要內(nèi)容就是進(jìn)行土地資源的配置。要通過(guò)市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用來(lái)合理配置土地資源就要修改《土地管理法》中的相關(guān)內(nèi)容，建立健全相關(guān)制度。

二、現(xiàn)行《土地管理法》中土地資源市場(chǎng)配置存在的問(wèn)題

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地作為特殊商品，必然趨向市場(chǎng)化。目前，我國(guó)土地市場(chǎng)不健全、國(guó)家干預(yù)不適當(dāng)以及由此帶來(lái)的土地利用不高效等諸多問(wèn)題，都與相關(guān)政策法規(guī)的不完善有關(guān)。

（一）不健全的土地市場(chǎng)

首先，中國(guó)現(xiàn)行的土地市場(chǎng)為城市與農(nóng)村的“二元土地市場(chǎng)”。城市土地市場(chǎng)包括一級(jí)土地市場(chǎng)和二級(jí)土地市場(chǎng)，國(guó)家壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)，而集體所有土地進(jìn)入城市市場(chǎng)必須首先由城市政府進(jìn)行強(qiáng)制征用。二元土地市場(chǎng)的存在根源于國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)嚴(yán)重的不平等，這種不平等是集體土地使用權(quán)的殘缺和不平等對(duì)待造成的。這種城鄉(xiāng)分裂的二元市場(chǎng)，使政府成為土地市場(chǎng)的壟斷經(jīng)營(yíng)者，一方面造成了地方政府對(duì)土地轉(zhuǎn)讓收入及土地融資的過(guò)度依賴，另一方面政府對(duì)土地儲(chǔ)備制度鮮有關(guān)注。

其次，土地市場(chǎng)不健全的交易制度?！锻恋毓芾矸ā返?3條確立了國(guó)家對(duì)建設(shè)用地的壟斷制度。排除極少個(gè)例，在我國(guó)建設(shè)用地必須屬于國(guó)有土地。實(shí)踐中的弊端體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是各級(jí)政府的用地審批制度，容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，影響社會(huì)穩(wěn)定；二是國(guó)家壟斷建設(shè)用地供給，集體土地?zé)o法進(jìn)入土地市場(chǎng)，就產(chǎn)權(quán)而言，形成了國(guó)家所有制與集體所有制不平等。

（二）不完善土地收益分配制度

同樣作為市場(chǎng)主體，政府和被征地的農(nóng)民本應(yīng)該平等地享有利益分配的權(quán)利。但集體所有土地不能直接入市，這使得土地增值收益被開(kāi)發(fā)企業(yè)、中央政府和地方政府獲得，被征地的農(nóng)民只能獲得征地補(bǔ)償，土地出讓金純收益則分配較少。《土地管理法》第47條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)”，但是實(shí)踐當(dāng)中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻與實(shí)際市場(chǎng)交易可獲得的利益相距甚遠(yuǎn)。而且土地補(bǔ)償無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，“同地不同價(jià)”也屢見(jiàn)不鮮?，F(xiàn)實(shí)中這種不平等的主體、不合理的利益分配以及不統(tǒng)一的賠償標(biāo)準(zhǔn)造成了嚴(yán)重的社會(huì)矛盾。

（三）國(guó)家干預(yù)的濫用

在土地資源的配置中，國(guó)家“濫用”市場(chǎng)干預(yù)情況凸顯為以下三個(gè)問(wèn)題：第一，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，各級(jí)政府是土地一級(jí)市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)主體，土地市場(chǎng)的壟斷經(jīng)營(yíng)者和管理者的雙重身份使其權(quán)力過(guò)于集中又缺少監(jiān)督；第二，地方政府依賴出賣(mài)土地獲得財(cái)政收入導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)、城建無(wú)序等現(xiàn)象；第三，征地范圍的不明確，“公共利益”界定不清。

三、土地資源市場(chǎng)配置的完善與《土地管理法》的修改建議

目前土地資源的市場(chǎng)配置機(jī)制不完善，要解決這一問(wèn)題就要建立一套完善法律法規(guī)，特別是完善《土地管理法》中不適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式。要建立統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的土地市場(chǎng)，至關(guān)重要的一點(diǎn)就是通過(guò)法律法規(guī)來(lái)規(guī)制和協(xié)調(diào)好市場(chǎng)機(jī)制與國(guó)家干預(yù)的關(guān)系。

（一） 健全土地資源市場(chǎng)配置機(jī)制

首先，改革土地收益分配制度。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其主要存在三點(diǎn)缺陷：第一，土地原用途補(bǔ)償制度，即政府對(duì)被征土地的補(bǔ)償未將增值部分計(jì)入其中；第二，限額補(bǔ)償制度，即補(bǔ)償額最高不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于被征地農(nóng)民的實(shí)際收益；第三，地方政府定價(jià)制度，即國(guó)家授權(quán)地方政府規(guī)定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而非土地市場(chǎng)調(diào)控價(jià)格機(jī)制。以上補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重?fù)p害了被征地人利益，實(shí)際上是把土地收益交由政府和開(kāi)發(fā)商共同分享，實(shí)踐當(dāng)中屢釀 “征地悲劇”的惡果。

筆者認(rèn)為，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由供地和需地雙方通過(guò)自愿協(xié)商來(lái)決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；如協(xié)商不成時(shí)，由雙方都能接受的資產(chǎn)評(píng)估公司作為第三方，按照當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)格決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此次《土地管理法（草案）》明確了公平補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，規(guī)定征收農(nóng)民集體所有的土地應(yīng)當(dāng)給予公平補(bǔ)償，而且補(bǔ)償資金不落實(shí)的，不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地。同時(shí)草案中還涉及授權(quán)國(guó)務(wù)院制定征收農(nóng)民集體所有土地補(bǔ)償安置的具體辦法。這實(shí)際上是為《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》的出臺(tái)鋪平道路。

其次，健全農(nóng)村土地入市制度?！锻恋毓芾矸ā吩谕恋厥袌?chǎng)交易主體上應(yīng)當(dāng)改革，轉(zhuǎn)變政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)的現(xiàn)狀，使農(nóng)民在未來(lái)成為農(nóng)村集體土地交易的主體，再通過(guò)調(diào)節(jié)稅收的方式，使部分土地收益成為地方財(cái)政收入。土地市場(chǎng)適度引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使土地交易流程制度化，減少人為操作空間，減少腐敗發(fā)生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，從民法角度講，改革土地權(quán)利制度勢(shì)在必行。根據(jù)《物權(quán)法》中相關(guān)規(guī)定，完善集體所有土地的用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，改變目前《土地管理法》中集體所有土地不能進(jìn)入市場(chǎng)的規(guī)定，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)。

（二） 完善國(guó)家干預(yù)土地資源配置機(jī)制

國(guó)家對(duì)土地資源配置進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)是必要的，但是這并不代表政府可以替代市場(chǎng)，國(guó)家和市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)在土地資源配置中相互補(bǔ)充共同推進(jìn)的作用。

第一，縮小土地劃撥范圍。《土地管理法》第2條中“公共利益”的邊界難以確定，導(dǎo)致政府征地幾乎不受任何實(shí)質(zhì)性制度的制約而擁有過(guò)于強(qiáng)大的土地征收權(quán)力?！皩?shí)現(xiàn)公共利益”成為地方政府強(qiáng)制征收土地常用借口。因此，筆者建議首先政府征地的權(quán)力應(yīng)當(dāng)符合比例原則，以此限制其權(quán)力的濫用；其次必須依法明確 “公共利益”含義和范圍提高其可操作性。

第二，改革《土地管理法》中土地利用規(guī)劃和儲(chǔ)備制度。因地制宜的制定土地規(guī)劃制度，根據(jù)市場(chǎng)需求建立規(guī)劃?rùn)C(jī)制，來(lái)保障規(guī)劃?rùn)C(jī)制的科學(xué)、有效實(shí)施，充分發(fā)揮規(guī)劃的整體控制作用。同時(shí)，制定科學(xué)的土地儲(chǔ)備規(guī)劃，擴(kuò)大公益性用地的收購(gòu)與儲(chǔ)備，建立土地儲(chǔ)備金制度。

第三，強(qiáng)化耕地保護(hù)制度和改革土地用途管制模式。嚴(yán)格耕地保護(hù)將是《土地管理法》修訂的主要目的之一。實(shí)際上，耕地保護(hù)制度涉及的內(nèi)容比較繁雜，但基本內(nèi)涵應(yīng)圍繞責(zé)任及其操作體系展開(kāi)?，F(xiàn)行《土地管理法》第四章“耕地保護(hù)”及第七章“法律責(zé)任”，各種耕地保護(hù)制度都缺乏法律后果的規(guī)定，致使立法的預(yù)期目的難以實(shí)現(xiàn)，而且削弱了法律的威懾力，影響了法律的權(quán)威性?！锻恋毓芾矸ā沸抻啎r(shí)理應(yīng)增加耕地保護(hù)制度法律責(zé)任的規(guī)定。《土地管理法（草案）》對(duì)此已有改觀，增設(shè)了各級(jí)政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制及耕地保護(hù)考核制，對(duì)強(qiáng)化耕地保護(hù)無(wú)疑具有促進(jìn)作用。不過(guò)，如何落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制及考核制，以及考核不合格需要承擔(dān)何種法律后果，仍有待進(jìn)一步細(xì)化。

四、結(jié)語(yǔ)

完善土地資源市場(chǎng)配置機(jī)制僅靠《土地管理法》是不夠的，必須依靠《憲法》及《城市房地產(chǎn)管理法》《土地承包法》等其他法律法規(guī)體系的健全。法律規(guī)范與政府干預(yù)相互協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。下一個(gè)五年規(guī)劃推進(jìn)中，城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴(kuò)張，土地利用數(shù)量不斷攀升，進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)穩(wěn)定有序的發(fā)展具有巨大的現(xiàn)實(shí)意義。

參考文獻(xiàn)：

[1] 楊世建.土地征收與農(nóng)民權(quán)利的憲法保障[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（04）：116-119.

篇2

關(guān)鍵詞： 集體建設(shè)用地； 土地使用權(quán)； 流轉(zhuǎn)制度

中圖分類號(hào)： F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-9973（2013）02-0112-05

土地是人類生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，其對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展具有不可替代的作用。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，土地作為一項(xiàng)重要的資源愈發(fā)體現(xiàn)其使用價(jià)值的重要性。同時(shí)，資源性、稀缺性在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下更加促使其使用價(jià)值的不斷提高。作為社會(huì)主義國(guó)家，所有制結(jié)構(gòu)決定了土地作為一種資源其所有權(quán)主體的特殊性。依照我國(guó)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，根據(jù)主體的不同，可將土地分為國(guó)有土地和集體土地。此種土地制度在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立，此種“城鄉(xiāng)二元”的土地制度成為新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，特別是在解決“三農(nóng)”問(wèn)題、縮小城鄉(xiāng)差距、建立社會(huì)主義新農(nóng)村成為當(dāng)前及今后一個(gè)階段主要任務(wù)的時(shí)期，切實(shí)提高廣大農(nóng)民的生活水平，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、有序發(fā)展成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迫切任務(wù)，構(gòu)建集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度被多數(shù)專家、學(xué)者認(rèn)為是圓滿完成任務(wù)的必經(jīng)途徑和有效手段之一。因其不僅能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并且對(duì)于合理配置土地資源，合理開(kāi)發(fā)、利用土地資源，保障集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、完善相關(guān)法律，解決下位法與上位法之間的矛盾

有學(xué)者將集體建設(shè)用地使用權(quán)定義為：“是指法定主體依法取得的對(duì)農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)目的的占有、使用和收益的權(quán)利”。[1] “土地流轉(zhuǎn)，即土地的流通和轉(zhuǎn)讓”，[2]根據(jù)流轉(zhuǎn)標(biāo)的不同，可分為土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。根據(jù)我國(guó)憲法第10條的規(guī)定，在我國(guó)土地所有權(quán)是禁止流轉(zhuǎn)的，唯有通過(guò)國(guó)家征收的形式實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)主體的變更，且只能由集體所有變?yōu)閲?guó)家所有。而國(guó)有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)則形式多樣，根據(jù)我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，無(wú)償?shù)男问接袆潛?，有償?shù)姆绞桨ǔ鲎?、租賃、作價(jià)出資或入股。

如：截至2008年11月，江蘇南通海門(mén)市共辦理集體建設(shè)用地出讓417宗，出讓面積4357.5畝；集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓74宗；共辦理集體建設(shè)用地租賃73宗，租賃面積623畝。[3]由以上數(shù)據(jù)可知，各地區(qū)的試點(diǎn)工作取得了初步的成果，此種流轉(zhuǎn)方式占據(jù)了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)非常大的比重，而接下來(lái)的工作就是總結(jié)各地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，以此形成全國(guó)統(tǒng)一的集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2000年至2002年，安陽(yáng)市劉家莊、任家莊、三家莊三村集體流轉(zhuǎn)收入已達(dá)1400多萬(wàn)元，用于修建道路200萬(wàn)元，建學(xué)校、養(yǎng)老院等公益事業(yè)150萬(wàn)元，上繳國(guó)家各種稅費(fèi)500多萬(wàn)元，安置1300多個(gè)勞動(dòng)力，人均年收入5000元以上；[4]廣東2006年實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)宗數(shù)約2100宗，面積達(dá)1500公頃，涉及價(jià)款20億元。[5]據(jù)測(cè)算，2020年我國(guó)要達(dá)到城鎮(zhèn)化率60%、工業(yè)化率70%的目標(biāo)，需要增加1.5億畝建設(shè)用地。[6]

在我國(guó)，建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，法學(xué)理論為此制度的建立提供了深厚的理論基礎(chǔ)，國(guó)家土地政策的推動(dòng)及試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為此制度的建立奠定了堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

為完善立法，解決下位法土地管理法、擔(dān)保法和上位法憲法之間以及土地管理法本身法律條文之間的矛盾，應(yīng)對(duì)土地管理法、擔(dān)保法相關(guān)條出以下修改：（1）秉承憲法第10條和土地管理法第2條的規(guī)定，將土地管理法第43條修改為：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，可以依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地或集體所有土地；村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，可以依法申請(qǐng)無(wú)償使用農(nóng)民集體所有的土地”。（2）將擔(dān)保法第34條第3款修改為：“抵押人依法有權(quán)處分土地使用權(quán)、房屋和其他地上定著物”。

二、改革現(xiàn)行的征地制度

在物權(quán)理論上，土地征收是物權(quán)變動(dòng)的一種形式，是國(guó)家出于公共利益的需要，依照法定條件和程序，將農(nóng)民集體所有的土地強(qiáng)制收歸國(guó)有，并給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)男袨?。我?guó)憲法第10條、土地管理法第2條、物權(quán)法第42條皆有“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”的規(guī)定。此種規(guī)定，為緩解城市擴(kuò)張、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的大量需求，進(jìn)而征收農(nóng)民集體土地提供了法律基礎(chǔ)。

國(guó)家只有為了“公共利益的需要”，才能對(duì)集體土地進(jìn)行征收，但我國(guó)立法機(jī)關(guān)并未借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的立法經(jīng)驗(yàn)，采用概括或列舉的方式明確“公共利益”的內(nèi)涵或外延。因而，在城市建設(shè)日益飽和、城市可用土地仍不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的背景下，為保證經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，政府及用地者開(kāi)始尋找突破點(diǎn)，他們利用國(guó)家法律和司法解釋并未對(duì)“公共利益”做出明確規(guī)定的法律漏洞，人為地任意擴(kuò)大“公共利益”的范圍，將其外延擴(kuò)大化、商業(yè)化，大量征收集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地用于商業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)，以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求，使得集體建設(shè)用地使用權(quán)以征為國(guó)有的形式變相流轉(zhuǎn)。該行為不僅損害了廣大農(nóng)民的土地權(quán)益，而且不利于土地的合理開(kāi)發(fā)利用，因此要改革現(xiàn)行的征地制度，使其規(guī)范化。據(jù)《新京報(bào)》2011年4月20日的報(bào)道，我國(guó)土地管理法的修改工作已經(jīng)啟動(dòng)。筆者建議：可以此次修改土地管理法為契機(jī)，或是之后通過(guò)最高人民法院司法解釋的方式，對(duì)土地征收制度進(jìn)行如下改革：

（一）明晰“公共利益”的范圍

1. 界定“公共利益”的內(nèi)涵?！掇o源》中將“公益”界定為：“公共之利益，相對(duì)于一個(gè)人之私利、私益而言”，將“利益”界定為“好處或功用，即指能滿足人們物質(zhì)或精神需要的事物”。美國(guó)學(xué)者龐德在他的社會(huì)法學(xué)理論中把利益分為個(gè)人利益、公共利益與社會(huì)利益，其中公共利益是指涉及政治組織的社會(huì)生活并以政治組織社會(huì)名義提出的主張、要求或愿望。本質(zhì)上講，龐德所稱的“公共利益”即國(guó)家利益。我國(guó)法律、法規(guī)、司法解釋未對(duì)“公共利益”的涵義作出明確界定，“公共利益”的認(rèn)定缺乏法律標(biāo)準(zhǔn)。但根據(jù)法律解釋原理、國(guó)家現(xiàn)行的土地政策，以及保護(hù)農(nóng)民集體土地利益的需要，對(duì)“公共利益”的范圍不宜作擴(kuò)大解釋。因而，應(yīng)將“公共利益”界定為：為保障國(guó)家的安全、發(fā)展，國(guó)家機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行，滿足社會(huì)絕大多數(shù)人的生存、生活而必須具備的物質(zhì)基礎(chǔ)。其應(yīng)具備以下四個(gè)特征：（1）公共性。即相對(duì)于私人利益，公共利益主體是國(guó)家或社會(huì)公眾，而不是確定的個(gè)體或組織；同時(shí)，此種利益主要依賴以政府為代表的公共選擇機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。（2）合理性。由于公共利益的實(shí)現(xiàn)經(jīng)常是以減少或損害其他類型的公共利益或私人利益為代價(jià)的，因此在認(rèn)定公共利益時(shí)要進(jìn)行利益權(quán)衡，進(jìn)行利益大小、社會(huì)效益、實(shí)現(xiàn)代價(jià)的比較，最大限度地減少對(duì)其他利益的損害。（3）正當(dāng)性。除國(guó)家利益外，對(duì)其余公共利益的認(rèn)定，要體現(xiàn)公共性，廣泛聽(tīng)取民眾意見(jiàn)，保證公共利益真正滿足公眾的需求。（4）公平性。公共利益的實(shí)現(xiàn)是以損害私人利益為代價(jià)的，因而要對(duì)利益損害者進(jìn)行合理的補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

2. 明確“公共利益”外延。在大陸法系和英美法系國(guó)家，如德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、美國(guó)等國(guó)，法律同樣規(guī)定，政府為了公共利益的需要可以征收土地，并采用概括或列舉的方式明確規(guī)定“公共利益”的范圍，只是不同國(guó)家基于本國(guó)國(guó)情對(duì)公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)略有不同而已。我國(guó)土地管理法第54條對(duì)以劃撥方式取得國(guó)有土地建設(shè)項(xiàng)目的范圍進(jìn)行了規(guī)定；同時(shí)，國(guó)土資源部制定的《劃撥用地目錄》將用地劃分為公益性和經(jīng)營(yíng)性，前者可以劃撥方式獲得國(guó)有土地使用權(quán)；2011年1月21日國(guó)務(wù)院新頒布的《國(guó)有土地上房屋拆遷與補(bǔ)償條例》中，對(duì)可征收房屋的情形進(jìn)行了規(guī)定。因此，可以參照以上法律、規(guī)章的規(guī)定，明確規(guī)定由政府組織實(shí)施的基于以下需要的項(xiàng)目可以征收集體建設(shè)用地：（1）國(guó)防和外交；（2）能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（3）科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)；（4）保障性安居工程建設(shè)；（5）對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建。

（二）提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

土地管理法第47條規(guī)定，我國(guó)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是：“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”，此標(biāo)準(zhǔn)僅從國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益的角度出發(fā)，未考慮失地集體的土地權(quán)益，其合理性備受質(zhì)疑。且在當(dāng)今地價(jià)不斷上漲的背景下，該標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)脫節(jié)，不能維護(hù)失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)利益。此標(biāo)準(zhǔn)下，在國(guó)家和集體組織之間產(chǎn)生了土地收益“剪刀差”，激發(fā)了民眾的不滿情緒，使集體建設(shè)用地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)成為可能。

國(guó)際上關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t有：（1）日本的“正當(dāng)補(bǔ)償”原則，其補(bǔ)償范圍主要包括：產(chǎn)權(quán)損失、財(cái)產(chǎn)損失、失業(yè)損失和其他損失等，此補(bǔ)償原則是一種比較全面的補(bǔ)償。此外，日本還專門(mén)規(guī)定了要“按正常市場(chǎng)交易價(jià)計(jì)價(jià)”的原則；（2）美國(guó)的“合理補(bǔ)償”原則，此原則下國(guó)家要賠償所有者財(cái)產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)格，包括財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值和財(cái)產(chǎn)未來(lái)盈利的折扣價(jià)格；（3）巴西的“公平賠償”原則，根據(jù)此原則，征地補(bǔ)償項(xiàng)目包括土地的原購(gòu)置費(fèi)用、土地的產(chǎn)出等項(xiàng)目。三種補(bǔ)償原則中，補(bǔ)償程度最高的為“正當(dāng)補(bǔ)償”原則，“合理補(bǔ)償”原則次之，“公平補(bǔ)償”原則補(bǔ)償程度最低。

為保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益，在確定了征地項(xiàng)目范圍的前提下，我國(guó)要提高現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。新確立的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既要限定在國(guó)家財(cái)政的承受范圍之內(nèi)，又要實(shí)現(xiàn)失地集體經(jīng)濟(jì)組織成員的經(jīng)濟(jì)利益。筆者認(rèn)為新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要考慮以下因素：（1）土地的原用途。土地的原用途一定程度決定了其對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的作用。不同用途的土地因其給當(dāng)?shù)厮鶐?lái)的利益不同，其價(jià)值也就不同。如被征土地原是村辦企業(yè)用地，其不僅給當(dāng)?shù)卣畮?lái)稅收收入，而且增加了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，如果國(guó)家要進(jìn)行補(bǔ)償就要將“農(nóng)民收入的減少”作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的因素。（2）地上附著物。地上附著物是土地上承載的建筑物及其附屬物，附著物的建設(shè)要耗費(fèi)財(cái)力、物力和人力。土地被征用，附著物所有權(quán)人同時(shí)喪失了對(duì)附著物的所有權(quán)和使用權(quán)，造成了經(jīng)濟(jì)利益損失。因而，在確定賠償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)將地上附著物作為必要因素加以考慮。（3）土地的市場(chǎng)價(jià)格。因土地的位置能夠決定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格，故征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定要借鑒馬克思的級(jí)差地租理論。被征收的集體土地大多處于城市邊緣，地理位置優(yōu)越，其一旦被征收，土地所有權(quán)人便喪失了原有的經(jīng)濟(jì)利益，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的收入因此而減少。相對(duì)來(lái)講，如果此種土地通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)的程序進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，憑借其優(yōu)越的地理位置，集體經(jīng)濟(jì)組織必然能獲得優(yōu)厚的回報(bào)。因而，兩種狀態(tài)下土地收益差的存在，使得在確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)必須要參考土地的市場(chǎng)價(jià)格。因此，我國(guó)要對(duì)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，確立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)包括：土地原經(jīng)濟(jì)效益、地上附著物的損失、一定比例的市場(chǎng)差價(jià)。

（三）完善征地程序

1. 要由征地部門(mén)擬定征地補(bǔ)償方案，報(bào)同級(jí)人民政府進(jìn)行審批。

2. 受理申請(qǐng)的人民政府組織有關(guān)部門(mén)對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并對(duì)論證結(jié)果予以公布，征求被征地集體經(jīng)濟(jì)組織成員和社會(huì)公眾的意見(jiàn)。

3. 受理申請(qǐng)的人民政府應(yīng)對(duì)所征求的意見(jiàn)進(jìn)行論證并對(duì)原征收補(bǔ)償方案進(jìn)行修改，公布修改后的方案。

4. 根據(jù)方案確定的時(shí)間、程序發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)用至集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織定期內(nèi)按人口數(shù)將補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放至成員手中。

5. 以上所有程序完成之后進(jìn)行征地活動(dòng)。

三、制定《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理法》

建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，首先應(yīng)對(duì)相關(guān)規(guī)范性法律文件進(jìn)行修改，解除對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，其次是制定專門(mén)的法律以構(gòu)建我國(guó)的集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序。筆者以為，我國(guó)立法機(jī)關(guān)應(yīng)制定專門(mén)的《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理法》，應(yīng)包括以下內(nèi)容：

（一）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則

1. 同一市場(chǎng)原則。經(jīng)濟(jì)學(xué)上對(duì)“市場(chǎng)”的界定，是指消費(fèi)者的集合，而非固定的交易場(chǎng)所。建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地和集體建設(shè)用地“同制、同權(quán)、同價(jià)”，發(fā)揮集體建設(shè)用地的資源價(jià)值，將國(guó)有土地和集體建設(shè)用地納入統(tǒng)一的市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等，運(yùn)用相同規(guī)則，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，來(lái)實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。（1）市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入土地市場(chǎng)的門(mén)檻，應(yīng)修改相關(guān)法律允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。（2）建立公平的流轉(zhuǎn)制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有土地和集體建設(shè)用地的無(wú)歧視待遇。（3）利用市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益最大化。

2. 依法流轉(zhuǎn)原則。依法流轉(zhuǎn)原則是指集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，要符合法律、法規(guī)規(guī)定的條件、程序、方式、期限，不得違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，否則流轉(zhuǎn)行為無(wú)效。（1）不符合法定條件的集體建設(shè)用地不得進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，否則流轉(zhuǎn)行為無(wú)效。（2）不按法定程序流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的，視違法情節(jié)的輕重，進(jìn)行不同的處理：如違反的是不可進(jìn)行事后彌補(bǔ)的強(qiáng)制性程序（如民主決策程序、審批程序），則此流轉(zhuǎn)行為無(wú)效；如違反的是可事后彌補(bǔ)的任意性程序（如出讓金或租金交付程序），那么此流轉(zhuǎn)行為可通過(guò)修正成為有效的流轉(zhuǎn)行為。（3）集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，必經(jīng)按照法定的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租、抵押等五種方式進(jìn)行，不按此方式進(jìn)行的流轉(zhuǎn)為無(wú)效流轉(zhuǎn)。（4）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的期限，要符合法律最高流轉(zhuǎn)期限的規(guī)定，超過(guò)最高流轉(zhuǎn)期限的，以最高流轉(zhuǎn)期限計(jì)算，超過(guò)部分無(wú)效；若流轉(zhuǎn)期限對(duì)合同目的的實(shí)現(xiàn)具有決定性意義，則此流轉(zhuǎn)行為無(wú)效。

3. 民主決策原則。民主決策原則是指集體建設(shè)用地使用權(quán)的初次流轉(zhuǎn)，要經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，方可進(jìn)行流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)存的大量隱性流轉(zhuǎn)，都是村委會(huì)、村干部或村民個(gè)人充當(dāng)集體建設(shè)用地的所有權(quán)人，全權(quán)行使決策權(quán)，損害了集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。民主決策原則的設(shè)立，保證了土地真正的所有權(quán)人通過(guò)法定渠道充分發(fā)表意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)其所有權(quán)權(quán)能，維護(hù)其經(jīng)濟(jì)利益。

（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件

1. 初次流轉(zhuǎn)要進(jìn)行民主決策。集體建設(shè)用地使用權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，為保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地權(quán)益，在進(jìn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)由用地者與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)自愿平等協(xié)商，后經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報(bào)有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行審批后，集體建設(shè)用地使用權(quán)才能流轉(zhuǎn)。

2. 符合土地利用總體規(guī)劃、城市和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。土地利用規(guī)劃是為節(jié)約用地、確保土地的供需平衡和合理開(kāi)發(fā)利用土地而制定的。目前，我國(guó)土地利用規(guī)劃按行政級(jí)別來(lái)進(jìn)行劃分，可分為全國(guó)級(jí)、省級(jí)、地（市）級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)。集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度的建立，實(shí)現(xiàn)了不同所有者土地的“同制、同權(quán)、同價(jià)”。為保證農(nóng)村的合理布局、促進(jìn)合理利用農(nóng)村的土地資源，一定要科學(xué)制定土地利用規(guī)劃，將集體建設(shè)用地納入土地總體規(guī)劃和城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃之中。此外規(guī)定只有符合土地規(guī)劃，集體建設(shè)用地使用權(quán)方能進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

3. 符合土地用途管制。土地用途管制，即國(guó)家為了土地資源的合理開(kāi)發(fā)利用，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，以編制土地利用規(guī)劃的形式劃分土地利用區(qū)，確定土地使用條件，并要求土地所有者和使用者按照國(guó)家確定的用途使用土地的制度。自1999年始，我國(guó)通過(guò)編制各級(jí)土地利用規(guī)劃的形式實(shí)行土地用途管制，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，要符合土地用途管制和土地規(guī)劃確定的用途，未經(jīng)法定程序不能改變土地用途，對(duì)擅自改變土地用途的行為，要對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行處罰，情節(jié)嚴(yán)重的要追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，并將流轉(zhuǎn)土地恢復(fù)原狀。

（三）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式和期限

建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有土地和集體建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，可借鑒我國(guó)成熟的國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，設(shè)計(jì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、規(guī)定流轉(zhuǎn)期限。

1. 出讓。參照國(guó)有土地使用權(quán)的出讓，統(tǒng)一土地使用權(quán)出讓的概念，并將其定義為：指土地所有者將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向其支付出讓金的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，經(jīng)由民主決策，可采用招標(biāo)、拍賣(mài)、協(xié)商等方式，以實(shí)現(xiàn)土地效益最大化。集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓的期限，筆者認(rèn)同一些學(xué)者的觀點(diǎn)，住宅用地70年，工業(yè)用地過(guò)50年，商業(yè)用地40年，綜合用地50年，具體期限由出讓方和受讓方協(xié)商而定。

2. 轉(zhuǎn)讓。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，即集體建設(shè)用地使用權(quán)人將依法取得的建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)移的行為。集體建設(shè)用地的權(quán)利義務(wù)被轉(zhuǎn)讓給受讓人，可以通過(guò)買(mǎi)賣(mài)、互易、贈(zèng)與、繼承等方式進(jìn)行，但轉(zhuǎn)讓的土地要符合土地用途管制。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的期限為原合同期限扣除轉(zhuǎn)讓人已使用的期限。

3. 出租。集體建設(shè)用地使用權(quán)出租，即集體土地所有人將其所有的集體建設(shè)用地使用權(quán)在一定期限內(nèi)出租給土地使用權(quán)人，并收取租金的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)出租的其他事項(xiàng)，適用合同法中關(guān)于租賃合同的規(guī)定。集體建設(shè)用地使用權(quán)出租的期限，適用合同法最長(zhǎng)租賃期限20年的規(guī)定。

4. 轉(zhuǎn)租。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)租，即集體建設(shè)用地承租人將其承租的建設(shè)用地使用權(quán)另行出租給第三人使用的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)租，同樣適用合同法中關(guān)于租賃合同的相關(guān)規(guī)定，轉(zhuǎn)租要取得土地所有權(quán)人的同意；轉(zhuǎn)租的期限要短于土地出租的剩余期限；同時(shí)，非經(jīng)法定程序不得改變轉(zhuǎn)租土地的用途。

5. 抵押。集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押，即集體建設(shè)用地的所有權(quán)人或使用權(quán)人將集體建設(shè)用地使用權(quán)作為自己或他人債務(wù)的擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人到期不能履行債務(wù)時(shí)，由債權(quán)人就該集體建設(shè)用地使用權(quán)變價(jià)優(yōu)先受償?shù)男袨?。債?quán)人的抵押權(quán)一旦實(shí)現(xiàn)，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也即實(shí)現(xiàn)。集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押不同于國(guó)有土地的抵押，其分為兩種：一是所有權(quán)人進(jìn)行的抵押，二是使用權(quán)人進(jìn)行的抵押。不同主體進(jìn)行的抵押，抵押期限不同；所有權(quán)人進(jìn)行的抵押，由所有權(quán)人與抵押權(quán)人協(xié)商，但抵押最高期限不應(yīng)超過(guò)集體建設(shè)用地根據(jù)用途所確定的最高出讓期限；使用權(quán)人進(jìn)行的抵押，抵押期限不應(yīng)超過(guò)集體建設(shè)用地原流轉(zhuǎn)合同的剩余期限。

（四）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的程序

1. 初次流轉(zhuǎn)程序

（1）集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)中的出讓和出租，以招標(biāo)、拍賣(mài)的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，按以下程序進(jìn)行：第一，集體經(jīng)濟(jì)組織持土地所有權(quán)證書(shū)、2/3以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者2/3以上村民代表的書(shū)面同意，向上級(jí)有權(quán)部門(mén)提出審批申請(qǐng)。第二，受理審批申請(qǐng)的有權(quán)部門(mén)會(huì)同城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)指導(dǎo)提出審批申請(qǐng)的集體經(jīng)濟(jì)組織，擬訂出讓或者出租方案，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。第三，方案經(jīng)批準(zhǔn)后，集體經(jīng)濟(jì)組織委托土地交易機(jī)構(gòu)在土地市場(chǎng)對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行招標(biāo)、拍賣(mài)。第四，中標(biāo)人、競(jìng)得人憑中標(biāo)通知書(shū)或者成交確認(rèn)書(shū)，與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓或者出租合同，并按合同約定向集體經(jīng)濟(jì)組織支付出讓金或者租金。第五，受讓人或者承租人持集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租合同，政府批準(zhǔn)文件，以及出讓金或者租金支付憑證，向土地管理部門(mén)辦理土地登記，領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用權(quán)證書(shū)。

（2）集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)中的出讓和出租，以協(xié)商的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，按以下程序進(jìn)行：第一，集體經(jīng)濟(jì)組織持土地所有權(quán)證書(shū)、2/3上集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者2/3以上村民代表的書(shū)面同意、供地方案、出讓或出租合同等材料，向上級(jí)有權(quán)部門(mén)提出審批申請(qǐng)。第二，受理審批申請(qǐng)的有權(quán)部門(mén)會(huì)同城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審核，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。第三，經(jīng)批準(zhǔn)后，受讓人或者承租人按合同約定向集體經(jīng)濟(jì)組織支付出讓金或者租金。第四，受讓人或者承租人持集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租合同，政府批準(zhǔn)文件，以及出讓金或者租金支付憑證，向土地管理部門(mén)辦理土地登記，領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用權(quán)證書(shū)。

（3）初次流轉(zhuǎn)的抵押程序。第一，集體經(jīng)濟(jì)組織持土地所有權(quán)證書(shū)、集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村辦企業(yè)與抵押權(quán)人簽訂的主合同和抵押合同、2/3以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者2/3以上村民代表的書(shū)面同意，向上級(jí)有權(quán)部門(mén)提出審批申請(qǐng)。第二，受理申請(qǐng)的有權(quán)部門(mén)對(duì)抵押合同進(jìn)行審核，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。第三，批準(zhǔn)后，抵押人與抵押權(quán)人持主合同、抵押合同、批準(zhǔn)文件至土地管理部門(mén)辦理抵押登記。

2. 再次流轉(zhuǎn)程序

土地使用權(quán)人持原協(xié)議、土地使用權(quán)證書(shū)、與新權(quán)利主體（受讓人、承租人、抵押權(quán)人）所簽協(xié)議至土地管理部門(mén)辦理相關(guān)手續(xù)。值得注意的是，原租賃合同無(wú)轉(zhuǎn)租約定或原出租人在原租賃合同中不同意轉(zhuǎn)租而后又同意的，承租人轉(zhuǎn)租要取得土地所有權(quán)人的書(shū)面同意。

（五）建立集體建設(shè)用地地價(jià)評(píng)估體系

為防止集體建設(shè)用地使用權(quán)被低價(jià)流轉(zhuǎn)造成土地資產(chǎn)流失，保障集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)利益，我們要建立一個(gè)科學(xué)、規(guī)范的地價(jià)評(píng)估體系：首先，規(guī)定地價(jià)評(píng)估是土地流轉(zhuǎn)的必經(jīng)程序，由具備資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)待流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行地價(jià)評(píng)估；其次，地價(jià)評(píng)估要遵守國(guó)有土地和集體建設(shè)用地“同質(zhì)同價(jià)”的原則；最后，實(shí)現(xiàn)政府最低保護(hù)價(jià)制度。

（六）合理分配土地收益

因集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)涉及的利益主體不同，為確保土地收益的合理分配，流轉(zhuǎn)收益分配過(guò)程中要進(jìn)行初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)的區(qū)分。集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押，因不涉及利益分配，故此處不予討論。

1. 初次流轉(zhuǎn)的利益分配。初次分配應(yīng)以建設(shè)用地所有權(quán)人為主，各級(jí)政府不直接參與土地收益分配。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的50%，由集體經(jīng)濟(jì)組織按該組織實(shí)際成員數(shù)平均發(fā)放；余下的50%，由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理使用，用于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、文化、保障性建設(shè)，其使用方式和數(shù)額要經(jīng)過(guò)2/3以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者2/3以上村民代表的同意。各級(jí)政府不直接參與初次分配，以稅收的形式間接參與土地收益的分配。

2. 再次流轉(zhuǎn)的利益分配。集體建設(shè)用地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)的土地收益，溢價(jià)部分按初次流轉(zhuǎn)的分配方法進(jìn)行分配。如是平價(jià)流轉(zhuǎn)，則不存在收益分配問(wèn)題，政府可根據(jù)稅法的規(guī)定獲得契稅等稅收收入。

（七）懲處囤積土地行為

2010年12月29日《國(guó)土資源部關(guān)于房地產(chǎn)閑置土地情況的公告》顯示：1993年至今，我國(guó)住宅建設(shè)用地共閑置土地201.703642公頃。為防止集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)囤積土地、大量閑置土地的情況，在《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理法》中應(yīng)對(duì)用地者的囤積行為規(guī)定嚴(yán)厲的處罰措施：（1）對(duì)以出讓、出租的方式取得集體建設(shè)用地用于非農(nóng)建設(shè)的，超過(guò)合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)期，滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，由土地管理部門(mén)征收相當(dāng)于全部合同金額20%的土地閑置費(fèi)，將土地閑置費(fèi)按集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)的收益分配方法進(jìn)行分配。并責(zé)令受讓人、承租人于一定期限內(nèi)動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)，并對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。期限屆滿仍未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，無(wú)償收回集體建設(shè)用地。（2）對(duì)以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租的方式取得集體建設(shè)用地用于非農(nóng)建設(shè)的，自土地使用權(quán)證辦理完畢之日起，滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，由土地管理部門(mén)征收相當(dāng)于全部合同金額20%的土地閑置費(fèi)，上繳國(guó)庫(kù)。并責(zé)令受讓人、承租人于一定期限內(nèi)動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)，并對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。期限屆滿仍未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，無(wú)償收回集體建設(shè)用地。（3）滿兩年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，無(wú)償收回集體建設(shè)用地。

（八）對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行登記

我國(guó)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)采用的是“登記生效”原則，登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的必經(jīng)程序。集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，系不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)，因而，應(yīng)按法律的規(guī)定進(jìn)行登記方可生效。此項(xiàng)登記具有重要作用：一是登記具有公示效力，可以降低市場(chǎng)交易成本，減少法律風(fēng)險(xiǎn)；二是便于國(guó)家對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督、管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)土地用途進(jìn)行管制。因此，土地管理部門(mén)要切實(shí)履行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記程序，簡(jiǎn)化土地權(quán)利歸屬、流轉(zhuǎn)狀況的查詢程序，以確保市場(chǎng)交易的暢通和安全。

從政府廣泛開(kāi)展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作到國(guó)家一系列政策、地方規(guī)章的出臺(tái)，我國(guó)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已成必然，因而修改《土地管理法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，為建立我國(guó)集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度掃除法律障礙成為首要解決的問(wèn)題。但構(gòu)建集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度不僅是一個(gè)法律層面上的問(wèn)題，還涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的問(wèn)題，故此項(xiàng)制度的建立，立法機(jī)關(guān)和政府要在廣泛調(diào)研、聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)地推進(jìn)。

一項(xiàng)制度的建立需要以相關(guān)配套制度為依托，我國(guó)集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度的建立需要以相關(guān)經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)保障制度為基礎(chǔ)。首先是經(jīng)濟(jì)制度，國(guó)家要完善管理集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控手段，通過(guò)土地利用規(guī)劃部門(mén)、土地管理部門(mén)實(shí)行定期檢查等手段對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)狀況、建設(shè)用地利用狀況進(jìn)行管理和監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊非法流轉(zhuǎn)行為和囤積土地行為。其次是社會(huì)保障制度，要逐步建立和完善農(nóng)村基本社會(huì)保障制度，將廣大農(nóng)村居民納入醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障范圍內(nèi)。同時(shí)，還要完善農(nóng)村基本設(shè)施建設(shè)。

集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度的建立，將集體建設(shè)用地納入土地一級(jí)市場(chǎng)，充分發(fā)揮土地的資源性作用，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展具有重要意義。此制度的建立，必然會(huì)增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)“城鄉(xiāng)一體化”建設(shè)，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳小君，等.農(nóng)村土地法律制度研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004：394.

[2]孫佑海.土地流轉(zhuǎn)制度研究[M].北京：中國(guó)大地出版社，2001：4.

[3]國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心.調(diào)查研究報(bào)告[R].北京：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，2009.

[4]牛先鋒.充分發(fā)揮流轉(zhuǎn)效應(yīng)——安陽(yáng)市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)況簡(jiǎn)介[J].中國(guó)土地，2002，（11）：26-27.

篇3

關(guān)鍵詞：二元結(jié)構(gòu)；土地財(cái)政；土地流轉(zhuǎn)；建設(shè)用地市場(chǎng)模式；一體化

一、我國(guó)現(xiàn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元結(jié)構(gòu)

（一）我國(guó)城鄉(xiāng)土地所有制的二元結(jié)構(gòu)

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制?！钡诎藯l規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！笨梢钥闯觯覈?guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，在公有制的前提下，存在著兩個(gè)所有權(quán)主體，一個(gè)是國(guó)家，另一個(gè)是農(nóng)民集體。城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村的土地屬于農(nóng)民集體所有。因此，我國(guó)城鄉(xiāng)的土地所有制呈現(xiàn)出二元結(jié)構(gòu)特征。

（二）用途管制下的城鄉(xiāng)二元土地所有制

《土地管理法》第四條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。”第三十四條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！钡诹龡l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”由此可見(jiàn)，城鄉(xiāng)二元的土地所有制在用途管制下造成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用制度的二元特征。建設(shè)用地的使用與土地的所有制和使用者的身份相聯(lián)系[1]。一方面城市建設(shè)用地必須使用國(guó)有土地，農(nóng)民集體的土地不能隨意改變用途，不能直接進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)；另一方面，只有農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員才能取得農(nóng)民集體建設(shè)用地，而農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織外的任何單位和個(gè)人是無(wú)權(quán)使用的。這就造成了城市和農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)的割裂，農(nóng)村集體建設(shè)用地只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行使用與流轉(zhuǎn)。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的問(wèn)題

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快導(dǎo)致城鄉(xiāng)間的生產(chǎn)要素流動(dòng)速度也不斷加快，作為生產(chǎn)要素之一的土地，也加入城市化與工業(yè)化的進(jìn)程中。一方面，現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中存在著大量的集體建設(shè)用地的潛在供給。我國(guó)城市化快速發(fā)展需要大量的勞動(dòng)力，加上長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)業(yè)的低收益，使得大量農(nóng)村勞動(dòng)力離開(kāi)了土地，從事城市勞動(dòng)；許多農(nóng)村戶籍的大學(xué)生，通過(guò)自身的努力，留在了城市工作，在城市定居。但是按現(xiàn)行的土地制度，他們?nèi)韵碛姓厥褂脵?quán)，形成了集體建設(shè)用地的潛在供給。另一方面，現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中存在大量的集體建設(shè)用地的需求。隨著城市房地產(chǎn)價(jià)格的上漲，企業(yè)在城市生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的成本大大增加，此時(shí)使用農(nóng)村土地的成本大大降低，因此企業(yè)都有將廠址設(shè)置在郊區(qū)或者農(nóng)村的意愿。近幾年來(lái)各地不斷興建的“小產(chǎn)權(quán)房”就是一個(gè)例證。

我國(guó)現(xiàn)有的城鄉(xiāng)建設(shè)用地呈現(xiàn)出典型的二元結(jié)構(gòu)，法律禁止農(nóng)民將集體所有的土地使用權(quán)出讓、出租或者轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)，城市建設(shè)用地只能使用國(guó)有土地，要在空間上擴(kuò)展城市建設(shè)用地，只能通過(guò)土地征收制度。這種制度安排與現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生了較大的矛盾，并且產(chǎn)生了一些不可避免的問(wèn)題。

（一）集體建設(shè)用地資產(chǎn)屬藏，損害了農(nóng)民的權(quán)益

土地的資產(chǎn)屬性是指土地的物質(zhì)實(shí)體能為人類所用，并且這種使用能給使用者帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益[2]。在我國(guó)現(xiàn)階段，同等資本投入農(nóng)業(yè)的收益大大低于工商業(yè)的收益。同樣土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所產(chǎn)生的收益大大低于用于工商業(yè)生產(chǎn)所產(chǎn)生的收益。政府將農(nóng)集體建設(shè)用地征收為國(guó)有并出讓給工商業(yè)企業(yè)，農(nóng)民集體土地從農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地過(guò)程中，土地資產(chǎn)產(chǎn)生了巨大的增值，而這部分增值的分配與被征地農(nóng)民不相關(guān)。因此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)的制度使得集體建設(shè)用地的資產(chǎn)屬性無(wú)法顯現(xiàn)，同時(shí)損害了農(nóng)民的利益。

（二）影響政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控能力

我國(guó)政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控是通過(guò)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃來(lái)進(jìn)行的，對(duì)建設(shè)用地實(shí)行總量控制和年度計(jì)劃管理制度。然而市場(chǎng)上存在著大量的農(nóng)民集體建設(shè)用地的需求者和供給者，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，必然會(huì)發(fā)生許多私下的交易。由于這些交易在目前法律條件下是違法的，政府對(duì)這部分交易無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)管，容易造成建設(shè)用地?cái)?shù)量超過(guò)年度計(jì)劃，造成建設(shè)用地供應(yīng)總量失控。同時(shí)由于政府無(wú)法對(duì)這部分交易進(jìn)行有效監(jiān)管，政府也難以審查該土地利用是否符合土地利用總體規(guī)劃，容易造成土地利用規(guī)劃遭到破壞。無(wú)論是建設(shè)用地?cái)?shù)量失控，還是土地利用總體規(guī)劃遭到破壞，都會(huì)削弱政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控能力，擾亂我國(guó)土地市場(chǎng)的秩序。

（三） 不利于資源的優(yōu)化配置，降低集體建設(shè)用地利用效率

由于我國(guó)存在著大量的農(nóng)民集體建設(shè)用地的供給者與需求者，但我國(guó)實(shí)行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)的制度阻礙了市場(chǎng)的發(fā)展，集體建設(shè)用地的使用權(quán)不能出讓、出租或者轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)，不能合法進(jìn)入城市土地市場(chǎng)。因此已在城市定居的農(nóng)民只能將其宅基地閑置，還有其他一些由于村組調(diào)整、農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的調(diào)整而產(chǎn)生的大量的集體建設(shè)用地也只能閑置。這些集體建設(shè)用地的閑置，造成土地資源的浪費(fèi)，說(shuō)明城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)是一種低效率的制度。

三、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)制度和政策建議

（一）我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)制度框架設(shè)計(jì)

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的關(guān)鍵在于將集體建設(shè)用地使用權(quán)配置市場(chǎng)化，即通過(guò)集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)、入股、聯(lián)營(yíng)、租賃、抵押等方式進(jìn)行市場(chǎng)化配置。具體講：首先，構(gòu)建統(tǒng)一的信息服務(wù)平臺(tái)、市場(chǎng)服務(wù)體系（如：價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)及土地市場(chǎng)咨詢機(jī)構(gòu)等）[3]；其次，在上述體系建立并成熟運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地類比城市建設(shè)用地，通過(guò)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)機(jī)制與用地單位之間進(jìn)行交易和開(kāi)發(fā)，從而實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地資源的有效配置。在這一過(guò)程的實(shí)現(xiàn)中，還應(yīng)加強(qiáng)一些保障措施。比如：國(guó)家應(yīng)采取稅收、管理、規(guī)劃及法律等措施對(duì)其進(jìn)行調(diào)控，以保障該體系健康、有序、合理并合法地運(yùn)行。

（二）明確入市的土地范圍和供給主體

目前的土地利用計(jì)劃是基于城鄉(xiāng)二元的土地制度制定的，導(dǎo)致土地利用規(guī)劃與城市化的要求相脫節(jié)，削弱了土地利用規(guī)劃的執(zhí)行力，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)混亂。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，需要各級(jí)政府從本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未來(lái)態(tài)勢(shì)作出科學(xué)合理的預(yù)測(cè)與分析，并在此基礎(chǔ)上編制統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃，將土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃結(jié)合起來(lái)。將符合規(guī)劃用于建設(shè)用途的土地進(jìn)行統(tǒng)一的造冊(cè)登記，明確可以進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)交易的土地范圍。

同時(shí)應(yīng)當(dāng)明確土地所有權(quán)主體，按現(xiàn)行土地法規(guī)定，農(nóng)村集體土地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，而村委會(huì)則是村民的自治組織，在法律上不能成為農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體[4]。生產(chǎn)小組作為村民的經(jīng)濟(jì)組織，而生產(chǎn)小組的成員長(zhǎng)期作為本小組土地的經(jīng)營(yíng)人與管理人，將生產(chǎn)小組明確為農(nóng)村土地所有權(quán)的主體實(shí)至名歸。不僅要將農(nóng)村集體土地的所有權(quán)明確界定為生產(chǎn)小組所有，還要賦予生產(chǎn)小組完整的權(quán)利，應(yīng)該至少包括占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、入股、租賃以及符合國(guó)家土地規(guī)劃的用途轉(zhuǎn)換的權(quán)利[5]。

（三）修改與完善相關(guān)的法律制度

第一，根據(jù)《決定》的指導(dǎo)精神，修改現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)“建設(shè)用地使用權(quán)”的規(guī)定，建議將集體建設(shè)用地使用權(quán)從其所有權(quán)中分離出來(lái)。其具體措施為：為保證集體建設(shè)用地所有權(quán)穩(wěn)定且其經(jīng)濟(jì)利益能夠充分體現(xiàn)，允許建立集體建設(shè)用地“有償、有限期、可流轉(zhuǎn)”的使用權(quán)制度，將其所有權(quán)與使用權(quán)分離，并修改相關(guān)的法律法規(guī)。第二，在相關(guān)法律的頒布實(shí)施上，對(duì)所有權(quán)前提下的農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)予以合法化認(rèn)可。第三，對(duì)符合相關(guān)規(guī)劃及批準(zhǔn)使用的建設(shè)用地，鼓勵(lì)農(nóng)民以土地入股等方式來(lái)參與建設(shè)開(kāi)發(fā)，并在法律層面上對(duì)其予以認(rèn)可。第四，大力培育發(fā)展和規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地中介組織，做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的銜接，為形成統(tǒng)一、開(kāi)放、高效的建設(shè)用地市場(chǎng)體系搞好服務(wù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地資源的配置作用[6]。

（四） 深化征地制度改革，逐步縮小征地范圍

第一，嚴(yán)格界定“公共利益”的范疇，嚴(yán)格區(qū)分公益性用地與經(jīng)營(yíng)性用地?，F(xiàn)行法律沒(méi)有對(duì)公益性用地與經(jīng)營(yíng)性用地進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，導(dǎo)致了一些地方政府以“公共利益”的名義圈占農(nóng)民的土地，經(jīng)營(yíng)土地財(cái)政，從中獲取巨額收益。因此必須在法律上嚴(yán)格界定“公共利益”的范圍，將政府征地行為嚴(yán)格控制在“公共利益”的范圍之內(nèi)，縮小征地范圍和數(shù)量，逐步放開(kāi)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)用地市場(chǎng)。第二，完善征地的賠償機(jī)制?，F(xiàn)有的征地制度的賠償標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)集體土地原用途的產(chǎn)量的若干倍進(jìn)行賠償?shù)?。農(nóng)業(yè)的低收益導(dǎo)致了賠償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，征地費(fèi)用低廉，使農(nóng)民喪失了大量的土地級(jí)差收益，使征地的地方政府有了獲利的空間，政府便有征地的動(dòng)力。因此還必須完善征地補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增加地方政府的征地成本，減小地方政府的征地沖動(dòng)，進(jìn)一步縮小政府范圍。

（五）政府必須加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控

第一，各地方政府要依據(jù)土地利用規(guī)劃對(duì)所轄地區(qū)的土地進(jìn)行摸底清查，準(zhǔn)確掌握各個(gè)地塊的基本信息，對(duì)各類土地的入市資格進(jìn)行審查并進(jìn)行統(tǒng)一的登記造冊(cè)，嚴(yán)厲打擊將不符合建設(shè)用地規(guī)劃的耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的違法行為。第二，政府要依據(jù)統(tǒng)一的稅收政策，為規(guī)范土地交易秩序，合理調(diào)節(jié)其增值收益，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建之后，應(yīng)該發(fā)揮土地稅收的杠桿作用[7]，采用稅收手段來(lái)調(diào)節(jié)國(guó)家、集體與農(nóng)民三者之間的利益分配。第三，政府還必須加強(qiáng)土地交易管理，加強(qiáng)土地所有權(quán)屬檔案管理，依法處理土地交易過(guò)程中產(chǎn)生的各類糾紛，維護(hù)市場(chǎng)的穩(wěn)定。

[參考文獻(xiàn)]

[1]李倩：《向城鄉(xiāng)一體化進(jìn)發(fā)――訪社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映》、《中國(guó)土地》2008年第10期，第28至30頁(yè).

[2]賈晶晶.中國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建研究[D].鄭州：鄭州大學(xué)2012.

[3]劉祥琪.我國(guó)征地補(bǔ)償機(jī)制及其完善研究[D].天津：南開(kāi)大學(xué)2010.

[4]姜大明.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)[N]中國(guó)國(guó)土資源報(bào)2013-11-22.

[5]趙偉.土地用途管制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與借鑒[J].中國(guó)房地產(chǎn)2009（11）.

[6]李建建，黎元生.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)視野下的征地制度改革[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版2010：72.

篇4

論文關(guān)鍵詞：房屋拆遷 法律問(wèn)題 公共利益

隨著改革開(kāi)放的穩(wěn)步推進(jìn)，我國(guó)城市化進(jìn)程明顯加快，各地城鎮(zhèn)建設(shè)取得了顯著成績(jī)。但我們也應(yīng)看到由城市房屋建設(shè)及其他公共設(shè)施建設(shè)過(guò)程中所引起的拆遷問(wèn)題也日益凸顯。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在北京、遼寧、河南、廣東等地開(kāi)展了調(diào)查，結(jié)果顯示存在以下問(wèn)題：拆遷補(bǔ)償爭(zhēng)議多；拆遷政策宣傳不到位；房屋拆遷評(píng)估不公開(kāi)；拆遷戶對(duì)拆遷中的一些官僚作風(fēng)十分不滿；開(kāi)發(fā)商違約現(xiàn)象嚴(yán)重；個(gè)別干部以權(quán)謀私；過(guò)渡期拆遷居民生活困難多等。這些問(wèn)題的產(chǎn)生是由多方面原因引起的，其中最重要的原因是城市拆遷利益主體利益關(guān)系的不平衡和城市拆遷中公共利益界定的模糊，與之伴隨的城市拆遷中公共利益界定的明確性顯得越來(lái)越重要。本文擬從國(guó)外的立法例和我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)范及各自理論研究成果出發(fā)，對(duì)城市房屋拆遷項(xiàng)下的公共利益進(jìn)行一個(gè)相對(duì)確定的界定，積極覓尋完善我國(guó)以公共利益名義進(jìn)行城市房屋拆遷所處困境的出路所在。

一、關(guān)于公共利益的相關(guān)立法及其界定

（一）國(guó)外關(guān)于公共利益的立法概況

美國(guó)憲法第5條和第14條規(guī)定：“任何人未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得被剝奪其生命、自由及財(cái)產(chǎn)權(quán)”；“任何州政府，非經(jīng)正當(dāng)程序，不得剝奪任何人民之生命、自由及財(cái)產(chǎn)權(quán)”。德國(guó)《基本法》第14條規(guī)定：“只有為了社會(huì)福利才能允許征用”。日本列舉了35種政府可以使用土地征收權(quán)的事項(xiàng)，并且?guī)缀趺糠N事項(xiàng)均有一部相應(yīng)的法律來(lái)約束，政府沒(méi)有任意行政權(quán)。從上述國(guó)家的立法可以看出，除了日本是采取列舉的方式明確了與土地征收相關(guān)的公共利益的內(nèi)涵和外延，其余的國(guó)家基本都采用了概括主義的立法，并沒(méi)有解決公共利益內(nèi)涵和外延的不確定性。

（二）我國(guó)法律關(guān)于公共利益的規(guī)定

我國(guó)《憲法》第10條明確規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其它不動(dòng)產(chǎn)。”《土地管理法》第22條規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！钡?8條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益需要使用土地，可以依法收回國(guó)有土地使用權(quán)?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第19條規(guī)定，“在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回出讓的土地使用權(quán)?！睆纳鲜龇l包含的內(nèi)容來(lái)看，都只是對(duì)公共利益做出了一般原則性的規(guī)定，而沒(méi)有具體闡述其內(nèi)涵和外延。這也導(dǎo)致了實(shí)踐中由于對(duì)概念的模糊理解造成在城市房屋拆遷中自由裁量權(quán)濫用的惡果。

（三）公共利益的界定

1.公共利益的內(nèi)涵爭(zhēng)論。有學(xué)者指出，公共利益泛指對(duì)象不確定的為社會(huì)全體或多數(shù)人享有的利益，個(gè)人利益本源上符合公共利益要求，個(gè)人在追求個(gè)人利益的同時(shí)也滿足了公共利益。梁慧星教授認(rèn)為對(duì)公共利益應(yīng)當(dāng)采用列舉式進(jìn)行確定，其參與起草的《物權(quán)法》第48條將公共利益定義為“公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及國(guó)家法律規(guī)定的其他公共利益”。而王利明教授在其主持起草的《物權(quán)法草案學(xué)者建議稿》第65條規(guī)定：“國(guó)家基于公共利益的需要，……”，從中可以看出王利明教授認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用抽象概括的方式來(lái)對(duì)公共利益的概念進(jìn)行界定，無(wú)需采用正面規(guī)定和反面排除的方式對(duì)公共利益的內(nèi)涵加以界定。

從國(guó)外理論界的研究成果來(lái)看，美國(guó)著名學(xué)者亨廷頓認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面理解公共利益：一是公共利益被等同于某些抽象的、重要的、理想化的價(jià)值和規(guī)范，如自然法、正義和正當(dāng)理性等；二是公共利益被看作是某個(gè)特定的個(gè)人群體、階級(jí)或多數(shù)人的利益；三是公共利益被認(rèn)為是個(gè)人之間或群體之間競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。日本學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)認(rèn)為，公共利益或公共福利，應(yīng)當(dāng)是社會(huì)中個(gè)人利益的集合，是調(diào)整人權(quán)相互之間沖突的實(shí)質(zhì)性公平原理。

上述關(guān)于公共利益內(nèi)涵的爭(zhēng)論，可謂是仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。西方法學(xué)界至今也未能給公共利益一個(gè)明確的定義，公共利益仍處于模糊狀態(tài)。

2.界定公共利益時(shí)應(yīng)注意的問(wèn)題。雖然給公共利益確定一個(gè)明確的具有可操作性的定義實(shí)屬難事，但有些問(wèn)題是我們必須注意的。從上面的關(guān)于公共利益內(nèi)涵的爭(zhēng)論，我們可以清晰的看到，不論是從哪一個(gè)角度對(duì)公共利益進(jìn)行界定，公共利益均是與國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、和社會(huì)大眾的福祉相關(guān)涉的。因而界定公共利益時(shí)應(yīng)將其與政府利益、國(guó)家利益、共同利益相區(qū)分，不能將它們簡(jiǎn)單等同，因?yàn)楣怖媸怯晒綑?quán)利相融合的，而且是社會(huì)整體性的，這種整體性有時(shí)還表現(xiàn)為區(qū)域性的整體性。

筆者認(rèn)為，在對(duì)公共利益進(jìn)行界定時(shí)，有必要厘清公共利益拆遷與商業(yè)利益拆遷二者的區(qū)別。二者在房屋拆遷的過(guò)程中是首先需要首先被定性的問(wèn)題。然而，我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)定并未對(duì)二者做出現(xiàn)實(shí)的區(qū)分，其弊端是顯而易見(jiàn)的。在政府部門(mén)自由裁量權(quán)的干預(yù)下，公共利益拆遷與商業(yè)利益拆遷二者的界限不清，易導(dǎo)致公共利益拆遷的變質(zhì)，把商業(yè)利益拆遷中平等主體之間的民事行為納入具有強(qiáng)制性的公法范圍調(diào)整，使公共利益拆遷和商業(yè)利益拆遷都帶有很強(qiáng)的行政色彩，公益事項(xiàng)演變成開(kāi)發(fā)商、拆遷人、甚至政府部門(mén)的私利。

3．公共利益的特征與判斷標(biāo)準(zhǔn)。在考慮到了這些因素之后，我們有必要進(jìn)一步關(guān)注公共利益所具備的特征及其判斷標(biāo)準(zhǔn)，以便在公共利益陷入理論解釋困境時(shí)，尚能通過(guò)個(gè)案較為合適的解決有關(guān)公共利益的案例，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)利救濟(jì)功能。有學(xué)者認(rèn)為，城市拆遷中的公共利益應(yīng)與下列公共利益的性質(zhì)和特征相吻合。第一，公共利益是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念；第二，公共利益具有共享性；第三，公共利益具有可實(shí)現(xiàn)性；第四，公共利益最終可以還原為特定類型、特定群體的私人利益；第五，公共利益要符合以人為本的發(fā)展理念；第六，公共利益符合比例原則。

而對(duì)于公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界提出了可行的標(biāo)準(zhǔn)界線。彭小霞認(rèn)為從以下方面努力：第一，堅(jiān)持合法原則和比例原則，這能實(shí)現(xiàn)法治的效率化；第二，堅(jiān)持公共受益的原則，這是公共利益的實(shí)質(zhì)所在；第三，堅(jiān)持公平和補(bǔ)償?shù)脑瓌t；第四，堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一性的原則，完善相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制；第五，堅(jiān)持公開(kāi)公正、增加透明度的原則。錢(qián)天國(guó)建議，在界定征收行為的公共利益目的時(shí)可考慮以下三條界線：其一，公共利益的共享性禁止征收為特定的對(duì)象謀取私利；其二，公共利益的非商業(yè)性決定征收不適用于直接追求商業(yè)利益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；其三，公共利益的最終需要并不禁止非公共利益的附帶實(shí)現(xiàn)。可知，這些標(biāo)準(zhǔn)界線凸顯了維護(hù)公共利益時(shí)所必須秉持的合法、成本效益，權(quán)利救濟(jì)，公眾參與，非盈利的利益整體性等理念。

二、完善我國(guó)公共利益拆遷的策略

針對(duì)我國(guó)法律規(guī)定的現(xiàn)狀和國(guó)內(nèi)外關(guān)于公共利益拆遷理論研究的實(shí)際，筆者認(rèn)為完善我國(guó)的公共利益拆遷應(yīng)從法律實(shí)體規(guī)定和程序性方面努力。

（一）法律規(guī)定的完善

在法律規(guī)定方面我國(guó)可以借鑒日本的方法，盡可能多的列出屬于公共利益范疇的事項(xiàng)。除了列舉之外，還要設(shè)立一個(gè)概括性的規(guī)定，即采取列舉加概括的立法模式。這一方面可以參考之前已提及的梁慧星教授的觀點(diǎn)。同時(shí)，對(duì)公共利益所涉及的事項(xiàng)除了正面列舉外，考慮到公共利益所具有的寬泛性特征，還需設(shè)立一個(gè)排除性條款，明確哪些事項(xiàng)不屬于公共利益的范疇。從而以正反兩方面的規(guī)定盡可能的正確指引公權(quán)力裁判時(shí)自由裁量權(quán)的行使。

（二）征收程序的完善

程序公正的保證是實(shí)現(xiàn)正義的必要條件，公共利益拆遷的合法合理實(shí)施依賴于程序的科學(xué)設(shè)計(jì)。

1.在肯定只有國(guó)家具有征收征用權(quán)的情形下，應(yīng)在法律法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)一步明確以公共利益為由進(jìn)行房屋拆遷的主體，統(tǒng)一具體的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。目前全國(guó)各地具體負(fù)責(zé)以公共利益進(jìn)行房屋拆遷的執(zhí)行機(jī)構(gòu)比較復(fù)雜，有的是土地管理部門(mén)，有的是房管部門(mén)或其他，甚至各部門(mén)均有權(quán)介入，加劇了房屋拆遷的復(fù)雜局面。

2.設(shè)置和完善相關(guān)當(dāng)事人公開(kāi)參與的正當(dāng)程序，保障行政相對(duì)人的聽(tīng)證權(quán)、知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、參與決策權(quán)等民主權(quán)利和程序權(quán)利。

3.正確對(duì)待被拆遷人的補(bǔ)償問(wèn)題。具體包括以下幾個(gè)方面：一是設(shè)立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要參照市場(chǎng)因素，切實(shí)維護(hù)被拆遷人的物權(quán)價(jià)值；二是尊重被拆遷人選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)利，確保其平等地位；三是進(jìn)一步明確房屋面積的確定依據(jù)和房屋用途的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步保證賠償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性。

4.設(shè)置有效的事后救濟(jì)程序。在“有限政府、法制政府”理念的指導(dǎo)下，監(jiān)督政府在處理公共危機(jī)時(shí)的行政權(quán)利的行使，確實(shí)保障受害人的受償權(quán)和申辯權(quán)。

5.行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)應(yīng)恪守各自的職權(quán)范圍，不能以整合的公權(quán)力調(diào)整公共利益拆遷中的糾紛，這有侵犯私權(quán)的危險(xiǎn)存在。尤其是司法機(jī)關(guān)應(yīng)有權(quán)對(duì)行政執(zhí)法所涉及的公共利益進(jìn)行審查，以體現(xiàn)自身作為維護(hù)社會(huì)正義最后一道屏障所應(yīng)具備的社會(huì)功能。

篇5

關(guān)鍵詞：耕地價(jià)值；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；江西省

中圖分類號(hào)：F301．3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：0439－8114（2011）15－3054-04

Compensation Standard of Land Expropriation in Jiangxi according to Value of Cultivated Land

JIN Shu－lan1，JIN Wei2，XU Lei1，HOU Li－Chun1

（1． Shangrao Normal University， Shangrao 334000， Jiangxi， China；

2． Shangrao Vocational Technical College， Shangrao 334000， Jiangxi， China）

Abstract： The compensation standard of land expropriation in 11 cities of Jiangxi province in 2009 was estimated by market value method， substitution method， opportunity cost method and shadow price method from the perspective of social value， ecological value and economic value of cultivated－land． Results showed that in 2009， the compensation standard of land expropriation should be 1169310 yuan／hm2， which was 2．44 times of the mean value of existed compensation standard， indicating that the current compensation standard was too low． It was suggested that overall value of cultivated land been brought into thecompensation systerm of land expropriation so that it could be fully realized in the transfer process．

Key words： value of cultivated land； compensation standard of land expropriation； Jiangxi province

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化、工業(yè)化的加速推進(jìn)，耕地的非農(nóng)化流轉(zhuǎn)及征地補(bǔ)償問(wèn)題日益突出。產(chǎn)生這一問(wèn)題的根源之一在于長(zhǎng)期以來(lái)人們對(duì)耕地資源價(jià)值的認(rèn)識(shí)僅僅停留在單純或狹義的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值上，忽視了其所具有的社會(huì)價(jià)值和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值。已有學(xué)者對(duì)耕地資源的社會(huì)價(jià)值［1－3］、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值［4－6］、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值［7，8］以及總體價(jià)值［9－14］進(jìn)行了研究，在此基礎(chǔ)上有學(xué)者對(duì)失地農(nóng)民綜合地價(jià)補(bǔ)償［15］、生態(tài)補(bǔ)償、耕地資源非市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估、合理利益完全補(bǔ)償［16］等問(wèn)題進(jìn)行了探析，以期為耕地保護(hù)政策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定提供依據(jù)。江西省是我國(guó)重要的糧食產(chǎn)區(qū)，耕地資源的保護(hù)面臨著前所未有的困難，準(zhǔn)確測(cè)算耕地的總體價(jià)值，并將其納入耕地征用補(bǔ)償體系之中，使耕地資源的價(jià)值在耕地流轉(zhuǎn)過(guò)程中得以充分體現(xiàn)，對(duì)防止耕地向非農(nóng)用途的無(wú)序流轉(zhuǎn)，保護(hù)區(qū)域耕地資源和國(guó)家糧食安全具有重要意義。

1耕地價(jià)值測(cè)算方法

1．1耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值

目前耕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值已形成完整的估價(jià)方法，使用較多的是收益還原法。該方法的關(guān)鍵在于耕地純收益的計(jì)算和耕地還原利率的確定。公式如下：

V1＝■ （1）

r＝■（1－d） （2）

式中，V1為耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值（元）；a為耕地年純收益（元／a）；r為土地還原率；b為1年期銀行存款利率，2009年為2．52％；c為同期物價(jià)指數(shù)，2007、2008、2009年江西省農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格指數(shù)的幾何平均數(shù)為109．5％；d為農(nóng)業(yè)稅率，目前農(nóng)業(yè)稅率為0。由此計(jì)算得到r值為0．023 0。

計(jì)算每種作物的單位播種面積土地年純收益，方法為：?jiǎn)挝幻娣e耕地年純收益＝單位面積耕地年總產(chǎn)值－單位面積耕地年總成本。

1．2耕地社會(huì)價(jià)值

耕地社會(huì)價(jià)值V2包括社會(huì)保障價(jià)值V21和社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值V22。運(yùn)用替代法、影子價(jià)格法對(duì)耕地資源的社會(huì)價(jià)值進(jìn)行估算。公式為：

V2＝V21＋V22 （3）

1．2．1社會(huì)保障價(jià)值耕地所具有的養(yǎng)育、承載、蓄積和增殖資產(chǎn)等功能可以概括為基本生活保障價(jià)值、養(yǎng)老保障價(jià)值和失業(yè)保障價(jià)值。將前兩者合并處理，依然將其稱為基本生活保障價(jià)值。計(jì)算公式為：

V21＝Va＋Vc（4）

Va＝m×Vb（5）

Vc＝m×f （6）

f ＝ f1 × ■（7）

式中，Va為人均年基本生活保障價(jià)值（元）；Vc為人均年失業(yè)保障價(jià)值（元）；Vb為人均年最低生活保障價(jià)值（元）；m為耕地資源承載的人口數(shù)（人／hm2）；f為勞動(dòng)力的培訓(xùn)費(fèi)用（元／人）； f1為人均年培訓(xùn)費(fèi)用（元）；r為土地還原率。

1．2．2社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值耕地資源不僅能夠滿足社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，而且還能夠吸納大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，緩和當(dāng)前農(nóng)民的就業(yè)壓力，保障社會(huì)穩(wěn)定。本研究從耕地對(duì)物質(zhì)產(chǎn)品的社會(huì)保證程度上，依據(jù)替代原則，運(yùn)用影子價(jià)格法，以土地開(kāi)發(fā)整理補(bǔ)充耕地的平均成本來(lái)表示其社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值量。

1．3耕地資源生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值

耕地資源的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值是指耕地及地上的農(nóng)作物構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)具有的生態(tài)維護(hù)和調(diào)節(jié)的價(jià)值V3，包括氣體調(diào)節(jié)V31、水源涵養(yǎng)V32、土壤保持V33、環(huán)境凈化V34、生物多樣性維護(hù)V35和文化娛樂(lè)V36等6個(gè)方面［14］。計(jì)算公式為：

V3＝V31＋V32＋V33＋V34＋V35＋V36（8）

1．3．1氣體調(diào)節(jié)氣體組分的調(diào)節(jié)功能主要是植被通過(guò)吸收CO2、釋放O2實(shí)現(xiàn)對(duì)大氣的調(diào)節(jié)。吸收CO2的價(jià)值可以采用碳稅率法或造林成本法進(jìn)行估算。目前國(guó)際上有多種碳稅率，歐洲一些國(guó)家實(shí)行的碳稅率為170美元／t，瑞典碳稅率為150美元／t，國(guó)際上通常采用后者為標(biāo)準(zhǔn)。造林成本法是指利用營(yíng)造可以吸收同等數(shù)量的CO2的林地的成本來(lái)代替其他途徑吸收CO2的功能價(jià)值，我國(guó)造林成本為250元／t［17］。為了便于與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)做比較，本研究采用碳稅率法和造林成本法的平均值（稱為碳2林法價(jià)格），取值為638元／t（美元基準(zhǔn)價(jià)為683．340）；釋放O2的價(jià)值采用影子工程法進(jìn)行估算，按照工業(yè)制氧現(xiàn)價(jià)400元／t核算。植被每形成1 g干物質(zhì)需要1．632 g的CO2，同時(shí)釋放出1．192 g的O2。通過(guò)計(jì)算單位面積耕地上農(nóng)作物的凈第一性生產(chǎn)力（生物總量），估算耕地每年固定CO2和釋放O2的總量，然后根據(jù)固定CO2和釋放O2的成本，估算耕地的氣體調(diào)節(jié)價(jià)值，公式為：

本文為全文原貌 未安裝PDF瀏覽器用戶請(qǐng)先下載安裝 原版全文

V31＝（1．63C1＋1．19C2）×N（9）

N＝（1－Wr）×（1＋Rr）×Yr／Hr（10）

式中，N為耕地單位面積上農(nóng)作物每年的凈第一性生產(chǎn)力（由于江西省被征耕地基本適宜種植水稻，因此農(nóng)作物的生物總量即為水稻生產(chǎn)的生物總量，t）；Wr、Rr、Yr、Hr分別為水稻作物的含水量、根冠比（地下生物量與地上生物量之比）、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量（收獲產(chǎn)量，t）、經(jīng)濟(jì)系數(shù)（經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量與生物產(chǎn)量的比值）；C1、C2分別為固定CO2和釋放O2的成本（元）。

1．3．2水源涵養(yǎng)采用差值法和替代法估算耕地的水源涵養(yǎng)價(jià)值。計(jì)算公式為：

V32＝y(tǒng)×u （11）

y＝（W－W0）×10 000×0．5 （12）

式中，y為土壤持水量（m3），以0．5 m土壤厚度計(jì)算；u為單位涵養(yǎng)水量的價(jià)值，采用水庫(kù)蓄水成本法計(jì)算，取值0．67元／m3；W為耕地土壤含水量（％）；W0為裸地土壤含水量（％）。

1．3．3土壤保持首先估算耕地每年減少的土壤侵蝕量，然后再運(yùn)用市場(chǎng)價(jià)值法、機(jī)會(huì)成本法分別估算耕地減少土壤侵蝕（V3S）和肥力損失（V3L）兩方面的價(jià)值，公式為：

V33＝V3S＋V3L （13）

V3S＝Ve×（Ep－Er）／（10 000×0．5×ρ）（14）

V3L＝（Ep－Er）×■P1i×P2i（15）

式中，Ve為單位面積耕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值（本研究

Ve與V2相等，元）；ρ為土壤容重，一般為1．0～1．5 t／m3；Ep為耕地?zé)o植被覆蓋時(shí)的侵蝕模數(shù)（t／hm2）；Er為耕地實(shí)際侵蝕模數(shù)（t／hm2）； i為耕地中有機(jī)質(zhì)N、P、K的類型；P1i分別為耕地中N、P、K的含量（kg／t）；P2i為各類化肥的價(jià)格（元）。

1．3．4環(huán)境凈化因江西省被征耕地大多是水稻田，只需要考慮水田吸收污染物的量。采用馬新輝等［18］的研究成果，水田對(duì)各種污染氣體的吸收量分別為：SO2 50.00 kg／（hm2?a）；HF 0．43 kg／（hm2?a）；NOx 37.00 kg／（hm2?a）；滯塵1．08 kg／（hm2?a）；運(yùn)用替代法估算被征單位面積耕地凈化大氣環(huán)境的價(jià)值。耕地對(duì)畜禽糞便的消納凈化相當(dāng)于天然的糞便資源化處理，其處理成本直接體現(xiàn)在有機(jī)肥料的價(jià)格中［5］。因此，以有機(jī)肥價(jià)格作為農(nóng)田處理廢棄物的替代價(jià)格，目前有機(jī)肥出廠價(jià)格在1 800.00～2 600.00元／t之間，按其平均值2 200.00元／t估算耕地消納畜禽糞便功能的價(jià)值。

1．3．5生物多樣性維護(hù)、文化娛樂(lè)采用謝高地等［19］的研究成果測(cè)算江西省被征耕地的生物多樣性維護(hù)價(jià)值和文化娛樂(lè)價(jià)值。

1．4耕地資源總價(jià)值

耕地資源的總價(jià)值為耕地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的總和。

2江西省2009年耕地價(jià)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算結(jié)果

2．1耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值

由于江西省被征耕地大多處在地形平坦、土壤肥沃、灌溉便利區(qū)，這些耕地大多是水稻田。2009年江西省雙季稻產(chǎn)量平均為11 004 kg／hm2，水稻價(jià)格為1．92～2．08元／kg，平均為2．00元／kg，除去種子、農(nóng)藥、化肥等成本，稻田年純收益為15 000.00元／hm2。運(yùn)用公式（1）、（2）得出江西省被征耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值平均為652 173．91元／hm2。

2．2耕地社會(huì)價(jià)值

2．2．1社會(huì)保障價(jià)值包括基本生活保障價(jià)值和失業(yè)保障價(jià)值。江西省年人均培訓(xùn)費(fèi)為1 500.00元，由于江西省不同區(qū)域的失地農(nóng)民最低生活保障價(jià)值、單位耕地資源承載的人口數(shù)相差較大，筆者將不同區(qū)域的數(shù)值分別代入公式（5）、（6），運(yùn)用公式（4）、（7）得出江西省各市被征耕地社會(huì)保障價(jià)值（表1）。

2．2．2社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值根據(jù)《江西省造地增糧富民工程》(2007-2011)可知，江西省土地開(kāi)發(fā)整理補(bǔ)充耕地的平均成本為123 000.00元/hm2，以此作為江西省被征耕地社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值的平均值。

由表1可知，江西省耕地平均社會(huì)保障價(jià)值為29.541萬(wàn)元/hm2，根據(jù)公式（3）可得出江西省耕地社會(huì)價(jià)值為41.841萬(wàn)元/hm2。

2．3耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值

2．3．1氣體調(diào)節(jié)價(jià)值水稻的含水量、根冠比、經(jīng)濟(jì)系數(shù)分別為15％、0．6、0．55，根據(jù)已知條件，運(yùn)用公式（9）、（10）得出江西省被征耕地平均氣體調(diào)節(jié)價(jià)值為56 227．70元／hm2。

2．3．2水源涵養(yǎng)價(jià)值根據(jù)文獻(xiàn)［20］得出江西省耕地土壤含水量為30％，裸地土壤含水量為25％，運(yùn)用公式（11）、（12）得出江西省被征耕地平均水源涵養(yǎng)價(jià)值為167．50元／hm2。

2．3．3土壤保持價(jià)值根據(jù)文獻(xiàn)［21］得出江西省耕地?zé)o植被覆蓋時(shí)的侵蝕模數(shù)平均為18．28 t／hm2，耕地實(shí)際侵蝕模數(shù)為3．0～6．0 t／hm2，2009年N、P、K肥的價(jià)格分別為1 900.00、2 600.00、2 650.00元／t。由于江西省被征耕地大多是潴育型水稻田，耕地中N、P、K含量分別為0．185％、0．056％、1．590％［22］。根據(jù)已知條件，運(yùn)用公式（13）、（14）、（15）得出江西省被征耕地平均土壤保持價(jià)值為2 041．50元／hm2。

2．3．4環(huán)境凈化價(jià)值根據(jù)馬新輝等［18］的研究結(jié)果，凈化NOx、SO2的單位價(jià)值為0．60元／kg，HF為0．90元／kg，削減粉塵價(jià)值為170.00元／t。運(yùn)用替代法得出江西省耕地資源在凈化大氣環(huán)境方面的價(jià)值為53．10元／hm2。江西省單位面積耕地所容納的畜禽糞便數(shù)量采用張緒美等［23］的研究成果，即耕地負(fù)荷畜禽糞便的預(yù)警值為18 t／hm2。以有機(jī)肥價(jià)格作為耕地處理廢棄物的替代價(jià)格，得出江西省被征耕地在消納畜禽糞便方面的價(jià)值為39 600.00元／hm2?？梢?jiàn)，江西省被征耕地平均環(huán)境凈化價(jià)值為39 653．10元／hm2。

運(yùn)用謝高地等［19］的研究成果作為江西省被征耕地的生物多樣性維護(hù)價(jià)值和文化娛樂(lè)價(jià)值的平均值，分別為628．20、8．80元／hm2。

綜上，運(yùn)用公式（8）可得出江西省耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值為9.873萬(wàn)元/hm2。

2．4江西省被征耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算

受自然和人文因素的影響，江西省各市被征耕地的社會(huì)價(jià)值相差較大，而生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值各市的值較接近，故計(jì)算各市的這兩個(gè)值時(shí)取全省平均值。根據(jù)以上各項(xiàng)計(jì)算結(jié)果，得出江西省各市被征耕地的總價(jià)值即為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為116.931萬(wàn)元/hm2；其中南昌為112．536萬(wàn)元／hm2、景德鎮(zhèn)為118．429萬(wàn)元／hm2、九江為116．675萬(wàn)元／hm2、新余為110．187萬(wàn)元／hm2、宜春為108．328萬(wàn)元／hm2、萍鄉(xiāng)為140.005萬(wàn)元／hm2、鷹潭為112.087萬(wàn)元／hm2、撫州為109．939萬(wàn)元／hm2、贛州為130．010萬(wàn)元／hm2、吉安為107．591萬(wàn)元／hm2、上饒為120．454萬(wàn)元／hm2。

2．5江西省2009年現(xiàn)行征地補(bǔ)償價(jià)格

根據(jù)《土地管理法》，江西省現(xiàn)行征地補(bǔ)償平均價(jià)格按耕地前三年平均年產(chǎn)值進(jìn)行估算，2007年、2008年、2009年三年平均為16 000.00元／hm2，補(bǔ)償倍數(shù)取30倍，則江西省2009年征地補(bǔ)償價(jià)格為48萬(wàn)元／hm2。

本文為全文原貌 未安裝PDF瀏覽器用戶請(qǐng)先下載安裝 原版全文

3結(jié)論與討論

江西省2009年征地平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為116．931萬(wàn)元／hm2，是現(xiàn)行征地補(bǔ)償價(jià)格的2．44倍，當(dāng)前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，這是因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中只考慮了耕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。江西省2009年被征耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值平均分別為65．217、41．841、9．873萬(wàn)元／hm2。江西省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高的區(qū)域是萍鄉(xiāng)市，因萍鄉(xiāng)市人均耕地為全省最少，這說(shuō)明人均耕地是制定賠償標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)。

本研究通過(guò)建立耕地資源價(jià)值評(píng)估體系，全面分析了江西省各市2009年被征耕地的賠償標(biāo)準(zhǔn)，為耕地補(bǔ)償提供重要依據(jù)。研究方法有所突破，如運(yùn)用根冠比、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量、經(jīng)濟(jì)系數(shù)計(jì)算單位面積農(nóng)作物的生物總量，提高了耕地氣體調(diào)節(jié)價(jià)值的計(jì)算精度。但是，本研究只對(duì)基于耕地價(jià)值的征地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了測(cè)算，對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用在政府、集體、農(nóng)民之間如何分配并未涉及，這將有待進(jìn)一步探討；此外，由于缺乏江西省的某些實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)，部分參數(shù)仍是沿用其他學(xué)者的研究成果；研究中所提出的測(cè)算方法還存在一些缺陷，在功能指標(biāo)的選取和定量化評(píng)價(jià)等方面還有待進(jìn)一步深入和完善，以提高測(cè)算的精度。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 陳麗，曲福田，師學(xué)義． 耕地資源社會(huì)價(jià)值測(cè)算方法探討――以山西省柳林縣為例［J］． 資源科學(xué)，2006，28（6）：86－90．

［2］ 鄧大才． 論農(nóng)地社會(huì)價(jià)值及其核算［J］． 云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2002（2）：62－66．

［3］ 胡靖． 中國(guó)農(nóng)業(yè)：社會(huì)效應(yīng)與社會(huì)價(jià)值核算［J］． 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，1995（9）：45－49．

［4］ 肖玉，謝高地，魯春霞，等． 稻田生態(tài)系統(tǒng)氣體調(diào)節(jié)功能及其價(jià)值［J］． 自然資源學(xué)報(bào)，2004，19（5）：617－623．

［5］ 趙海珍，李文華，馬愛(ài)進(jìn)，等． 拉薩河谷地區(qū)青稞農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的評(píng)價(jià)――以達(dá)孜縣為例［J］． 自然資源學(xué)報(bào)，2004，19（5）：632－636．

［6］ 楊志新，鄭大瑋，文化． 北京郊區(qū)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值的評(píng)估研究［J］． 自然資源學(xué)報(bào)，2005，20（4）：564－571．

［7］ 蔡運(yùn)龍，霍雅勤． 中國(guó)耕地價(jià)值重建方法與案例研究［J］． 地理學(xué)報(bào)，2006，61（10）：1084－1092．

［8］ 黃賢金． 農(nóng)用地估價(jià)技術(shù)路線及方法研究――以南京市耕地資源價(jià)值核算為例［J］． 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，1997，20（3）：101－105．

［9］ 汪峰． 農(nóng)地價(jià)值評(píng)估及其社會(huì)保障功能研究［D］． 杭州：浙江大學(xué)，2001．

［10］ 蔡銀鶯，李曉云，張安錄． 湖北省農(nóng)地資源價(jià)值研究［J］． 自然資源學(xué)報(bào)，2007，22（1）：121－130．

［11］ 連綱，虎陳霞，劉衛(wèi)東． 公眾對(duì)耕地保護(hù)及多功能價(jià)值的認(rèn)知與參與意愿研究――基于浙江省蒼南縣的實(shí)證分析［J］． 生態(tài)環(huán)境，2008，17（5）：1908－1913．

［12］ 聶艷，高崇輝，黃建武． 基于CVM的荊州市城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)地非市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估研究［J］． 國(guó)土資源科技管理，2008，25（3）：1－5．

［13］ 諸培新，曲福田． 從資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考察土地征用補(bǔ)償價(jià)格構(gòu)成［J］． 中國(guó)土地科學(xué)，2003，17（3）：10－14．

［14］ 馬莉，牛叔文，馬利邦． 甘肅省耕地資源轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的價(jià)值損失評(píng)估［J］． 生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境學(xué)報(bào)，2010，26（5）：407－412．

［15］ 李明月，史京文． 征地區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償制度創(chuàng)新研究［J］． 宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2010（8）：58－60．

［16］ 梅付春． 失地農(nóng)民合理利益完全補(bǔ)償問(wèn)題探析［J］． 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2007（3）：82－85．

［17］ 辛琨． 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值估算［D］． 沈陽(yáng)：中國(guó)科學(xué)院沈陽(yáng)應(yīng)用生態(tài)研究所，2001．

［18］ 馬新輝，任志遠(yuǎn)，孫根年． 城市植被凈化大氣價(jià)值計(jì)量與評(píng)價(jià)――以西安市為例［J］． 中國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)，2004，12（2）：180－182．

［19］ 謝高地， 魯春霞， 冷允法， 等． 青藏高原生態(tài)資產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估［J］． 自然資源學(xué)報(bào)，2003，18（2）：189－196．

［20］ 唐彬，謝小立，彭英湘，等． 紅壤丘崗坡地土地利用與土壤水分的時(shí)空變化關(guān)系［J］． 生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境學(xué)報(bào)，2006，22（4）：8－13．

［21］ 水建國(guó)，葉元林，王建紅，等． 中國(guó)紅壤丘陵區(qū)水土流失規(guī)律與土壤允許侵蝕量的研究［J］． 中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)，2003，36（2）：179－183．

［22］ 江西省地方志編撰委員會(huì)． 江西省自然地理志［M］． 北京：方志出版社，2003．