導語：如何才能寫好一篇土地承包經營權登記制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、目前農村土地承包確權登記的困境

金壇2010年成為常州農村土地承包經營權第一批登記試點地，是蘇南地區(qū)較早試點確權登記地區(qū)之一，具有一定的代表性。因此，本文課題組選取了金壇市金城、朱林、直溪三個鎮(zhèn)的四個行政村近150農戶進行調研。通過實地調研，發(fā)現目前農村土地承包確權登記面臨以下問題。

1.土地權屬爭議對確權的制約

由于現行法律規(guī)定，特定主體是否擁有該土地的承包經營權是以承包合同為依據的，而不是登記證書，因此承包關系不明確必然引起土地權屬爭議問題，直接影響著土地承包確權的落實，制約著農民土地權利的實現。主要表現為“人地矛盾”，即人多地少、人少地多、有人無地、有地無人，在蘇南地區(qū)主要表現為“人多地少”。由于土地價值的上升，人多地少，農戶不認可現有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變，要求調整承包地后再長久不變。其產生原因有：（1）由于執(zhí)行“增人不增地，減人不減地”政策，非農身份人口仍保留原承包地，死亡人口土地沒有收回，新增人口無地，新增人口要求分地，因此，大多數農民對該政策并不支持。（2）二輪延包時，農民負擔較重、農產品價格低迷、種地效益不高，部分農民把一輪承包的土地轉給別人耕種，隨著農業(yè)稅的取消和政府農業(yè)補貼的發(fā)放，土地流轉收益的不斷上升，一輪承包的農戶開始要求收回原土地，要求土地確權。（3）部分農民二輪延包時分到承包地，之后又退掉或撂荒承包地，現在回來要地，但地已被集體處理。（4）由于操作失誤，有些村土地承包證發(fā)給了非本村人員，而本村村民未拿到土地承包證，阻礙了確權工作的進行。如在調研的幾個村中，雖然有近90%村民拿到土地承包證，但仍有10%左右未拿到土地承包證。（5）土地承包關系經常調整。如對“近5年來，您承包的土地調整過嗎？”進行問卷調查，情況如下：金城鎮(zhèn)JC村7.5%選擇“做過大幅度調整”，22.5%選擇“小調整過”；朱林鎮(zhèn)XT村26.09%選擇“小調整過”；朱林鎮(zhèn)CX村11.11%選擇“做過大幅度調整”，33.33%選擇“小調整過”；直溪鎮(zhèn)WJ村7.32%選擇“做過大幅度調整”，7.32%選擇“小調整過”。雖然按照現行法律不應該調整，但如果少數人不同意調整，多數人同意調整，如何解決成為實踐中的難點。（6）征地規(guī)模不斷增加，部分失去承包地的農戶要求重新分配承包地。（7）部分農戶違規(guī)墾地并占用，沒有墾地的農戶要求重新分配新墾地。因此，在現有法律制度的制約下，當土地權屬不明時，確權工作便無從談起。

2.土地流轉不規(guī)范對確權的影響

農村土地流轉是加快發(fā)展現代農業(yè)的客觀需要，可以提高農業(yè)效益，不斷增加農民收入。由于現行土地承包經營權流轉登記制度不統(tǒng)一，部分流轉方式登記存在空白，因此土地流轉缺乏有效的引導和管理，農民又欠缺法律意識，于是各種問題凸顯，直接影響了土地確權登記工作的進行。表現在：（1）流轉行為不規(guī)范。一是自由流轉普遍，即村民與村民之間私自進行轉包、轉讓、互換現象普遍。二是流轉合同不規(guī)范。農戶之間不簽訂書面流轉合同，只有口頭約定；即使有書面合同，其內容也不完整，在某些方面不具備法律效力。如有的村民在土地轉讓時不經村集體經濟組織審查同意；有的不按照規(guī)范簽訂合同，合同條款條目不明確，也不經合同管理機構審查、鑒證；有的合同甚至與現行法規(guī)相沖突，流轉中出現租用土地期超過了二輪承包期規(guī)定時間的現象，從而引起租用糾紛。三是流轉用詞不規(guī)范。有些農戶在流轉方式上寫的是“轉讓”，實際上是“轉包”。四是原先隨其他買賣物已流轉、搭讓的土地，多年后原土地承包者又強烈要求收回土地；還有原先代租、代種的土地，多年后原土地承包者又要求收回，形成較多糾紛。（2）土地流轉缺乏有效的引導和管理。一是個別地方在流轉程序、流轉手段、流轉檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定；二是少數基層干部對土地流轉認識不足，認為“土地承包期30年不變，不是土地的地塊不變，而是政策不變”，土地流轉屬承包者個人的事，因此對土地流轉不加以科學的引導和必要的規(guī)范。（3）成員資格確定不明，妨礙土地承包權的市場化流轉。盡管《承包法》對農戶土地承包權實施物權保護，但現有法律對農民集體成員資格不明確。而到了村社內部，農民對集體所有制下的成員權觀念根深蒂固，他們認為，既然土地是集體所有的，每個村社成員就應享有土地承包經營權，由此帶來土地糾紛上升。比較突出的問題，一是已棄耕的外出務工人員重新索回土地承包經營權；二是城鎮(zhèn)落戶回村要求收回已放棄的原來的承包地。從而影響土地承包關系的穩(wěn)定和農地承包權的市場化流轉。

3.確權登記管理及登記工作的困難

一是管理不到位。（1）“證地不符”，即農戶承包證書上的地塊面積與實際面積不一致。例如，盡管金壇在明確土地承包關系工作走在常州的前列，但就“您承包證上的地塊面積與實際面積一致嗎？”進行問卷調查，其中選擇“不一致”的，金城鎮(zhèn)JC村2.5%；朱林鎮(zhèn)XT村8.7%；朱林鎮(zhèn)CX村11.11%；直溪鎮(zhèn)WJ村2.44%。選擇“差不多”的，金城鎮(zhèn)JC村35%；朱林鎮(zhèn)XT村13.04%；朱林鎮(zhèn)CX村33.33%；直溪鎮(zhèn)WJ村48.78%。可以得出，農戶承包證書上的地塊和實際面積存在較大出入。（2）個別村社沒有開展第二輪土地承包經營權證換發(fā)工作。即使開展工作的，由于法律程序不完善，沒有指定承包方案，沒有召開群眾會議，沒有通知外出人員回家換證等。（3）沒有簽訂土地承包合同。（4）土地承包經營權證書辦證程序不合法。如外出人員的土地沒有經過本人書面同意而填入別人的土地證；漏填共有人，錯填地塊，地塊填寫不全或不填寫；以及管理混亂等。

二是登記工作的難點。要實現土地承包經營權物權化管理，必須完備地籍信息，健全登記技術程序。包括權屬調查、土地登記、地籍信息管理以及地籍信息系統(tǒng)建立。但通過實地調研，發(fā)現以上工作的實現存在較大困難，表現在：（1）蘇南地區(qū)“人多地少”，在承包地的分配中，按照好、中、差搭配，因此，各家承包地較為分散，地形不一，空間標記存在困難。此外，由于“證地不符”，土地又不能丈量，數據無法確認，在這樣的情況下登記工作要做到準確無誤難度較大。（2）根據《農村土地承包經營權證管理辦法》第4條規(guī)定，縣級以上地方人民政府農業(yè)行政主管部門負責農村土地承包經營權證的備案、登記、發(fā)放等具體工作。而實踐中，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)經濟管理站操作，而鎮(zhèn)農業(yè)經濟管理站卻面臨“三無”情況，即“無人員、無場所、無資金”，如金壇市鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級經濟管理站總共只有40多人，因此，登記工作力不從心。（3）由于大多數農民并不清楚土地承包經營權的物權性質，沒有將其作為自己的財產權，所以沒有登記需先申請，沒有土地承包權的變更和注銷也需申請的意識，影響了確權登記工作的推進。

二、農村土地承包經營權確權登記制度的完善

農村土地承包經營權確權登記的困境與現行法律在土地承包經營權確權登記制度上的缺陷有著直接的聯系?，F行法律在土地承包經營權登記制度上的缺陷主要有四種：土地承包經營權設立登記性質二元，造成土地承包經營權的物權效力不一；土地承包經營權流轉登記制度不統(tǒng)一，部分流轉方式是否登記存在空白；農民集體成員資格不明確，土地承包確權登記受阻；現行土地承包經營權登記制度效力低，權利人救濟渠道缺乏。因此，應當從制度上進行完善。

1.完善農村土地承包經營權登記的效力

《物權法》確定了土地承包經營權的物權性質，根據《物權法》第10條的規(guī)定，農村土地承包經營權的登記應與一般不動產登記制度一致，而不應另設一套登記制度，造成土地承包經營權的物權效力不一。首先家庭承包的土地承包經營權的設立登記與其他方式承包的土地承包權的設立登記均采用登記生效主義；其次是家庭承包的土地承包經營權互換、轉讓和其他方式承包的物權性質的土地承包經營權轉讓登記統(tǒng)一采用登記生效主義。因為：（1）農村土地承包經營權登記模式應當彰顯物權公示、公信原則。登記的目的在于使公眾了解物權的設立、變動等情況，實現物權的公示公信功能。而我國現行的土地承包經營權登記制度更多的功能在于行政管理，而不是保護權利人的土地承包經營權、保護交易安全。那么，不經登記，不動產物權不發(fā)生變動之效力，應為現行立法所肯定。（2）統(tǒng)一登記模式有利于促進農村土地的高效流轉?，F有立法對土地承包經營權的設立和流轉采用不同的登記原則不利于交易安全，易產生矛盾。因為如果農民在取得土地承包經營權時沒有登記，沒有獲得土地證，在其變動時又如何以登記來對抗第三人？此外，按現有法律，土地承包經營權流轉采用登記對抗主義。表面上看，登記對抗主義便于當事人取得權利，但是，因該權利未履行登記手續(xù)而不具有社會公開性，與現代物權法的公示原則相背離，不利于當事人權利的保護。如果采用登記對抗主義的立法例，就會出現承包人在承包合同成立后就取得農地承包經營權，但又不能以其對抗第三人的怪異現象。而采用登記生效主義，則承包人在登記之前并未取得農地承包經營權，當然就不能以所謂物權的效力來對抗第三人了。

因此，構建科學合理的農村土地承包經營權登記制度，有利于農民增強土地權利意識，使得土地權證成為土地使用權移轉的權利憑證以及土地征收時權利人主張補償的根據，這樣農民就會像城鎮(zhèn)居民對待房產證一樣重視自己的權利，及時申請、變更與注銷，避免現實中如上述大量存在的土地權屬爭議問題。

2.明確農民集體成員資格的認定標準

既然承包關系已經長久，在集體經濟組織內部，農民就會就成員權的確定進行計較，只有明確農村集體經濟組織成員權界定標準，才能促進確權登記工作的順利進行。實踐中成員資格確定不明，造成土地流轉問題突顯?，F有的制度一般將戶籍制度作為確定集體成員歸屬的標準，只要具有本地的戶口，即使不在本地居住，也為集體成員。但這一規(guī)定對一些特殊群體的成員權問題不能提供有效的法律支持，如出嫁女或招來的女婿即使取得了其居住地的戶籍，其村民身份仍然被排斥在村社集體外而使其喪失土地承包經營權；或者即使戶口在農村，人卻可能已在城市定居生活，其主要的生存關系、生活關系、工作關系都已離開原戶口所在地；或者戶口已落戶城鎮(zhèn)，但承包關系仍然存在。由于我國農民集體成員權是以行政管理關系為基礎，現行法規(guī)定又含混不清，農民集體成員權制度中的矛盾和沖突實際上是民事權利制度與行政管理之間的沖突，是土地承包合同和戶籍制度兩者既相互背離又都在起作用的結果造成。正是戶籍制度對成員資格的確認仍然有效，才造成了村社集體內部新增人口要求取得承包地的制度依據。形成于農業(yè)集體化運動的集體成員權無相應的退出制度安排，而進入其他村莊集體并成為其成員則需要嚴格的準入程序，這種制度不可能為土地承包制下的集體成員權的取得和實現提供有力的支持。這種沖突加劇了農民地權的矛盾，削弱了立法關于土地調整、土地承包長期穩(wěn)定的引導功能。因此，農民集體成員的重建應著眼于民事法的方法，而不是行政管理的方法。因此，建議地方農業(yè)部門出臺農村集體經濟組織成員權界定辦法，確立以合同或其他財產權憑證為基礎的成員權評定標準。在實踐中，通過土地承包合同而建立的農民集體成員權制度就是合乎客觀實際的對土地承包制度的正確反映。如蘇南一些地方推行的以農民自愿為基礎的土地股份制，持有土地股份的農民集體的成員，可以將其股份轉讓，將其股份轉讓后的農民集體成員，不再享有土地股份組織的成員權，而由受讓人取得成員權。

此外，在目前農民不斷變換居住地的情況下，可以參考民法上的住所地為確定地域成員的標準，這也是各國普遍做法。只要在本地有永久居住的意思并長期居住的，即應認定為在本地有住所，成為本地成員，有權參與地域事務，履行義務，享有權利。如常州金壇市金城鎮(zhèn)立足于成因分析和歷史構成，現實評估社會效果和法律后果，確定的農村集體經濟組織成員資格取得的標準是：以是否在集體經濟組織所在地生產、生活并依法登記常住戶口，以及在該集體經濟組織以外是否享有其他基本社會福利保障為判斷依據。在農村集體經濟組織所在地生產、生活并依法登記為常住戶口的人，原則上應認定具有該集體經濟組織成員資格。

3.制定《集體土地登記法》，完善農村土地承包經營權的法律保護

隨著全國農地承包經營權證書發(fā)放的逐步完成以及農地登記管理水平的不斷提高，建立統(tǒng)一規(guī)范的農地登記系統(tǒng)是國家制度供給的必然趨勢。由于我國農地登記覆蓋面廣，工作量大，法律不規(guī)范，相對有限的財力與人力投入，尤其是具備合格土地登記技能人員的匱乏，農地承包經營權證書中關于產權邊界的信息失真情況較為普遍，因此確權登記工作困難重重，這必然降低承包經營權證書在土地流轉市場中的實用價值，當土地價值上升后易引發(fā)土地產權沖突。另外，當前農地利用效益并不高，農戶登記激勵不足，農民缺少確權登記意識，國家只能借助于農村集體的力量完成承包經營權登記發(fā)證工作。因此，出于集體自身利益考慮，容易造成部分地區(qū)承包經營權證書名義發(fā)放率與真實發(fā)放率的差別。同時，由于農地流轉收益有限，交易雙方進行權屬變更登記的積極性并不高，不少地方要求農村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立農地流轉臺賬，加強流轉管理，但這又會給農村集體再次提供了干預農地自由流轉的空間。種種問題迫切需要制定《集體土地登記法》，統(tǒng)一登記法律依據、統(tǒng)一登記機構、統(tǒng)一登記效力、統(tǒng)一登記程序、統(tǒng)一權屬證書，賦予登記以公信力，促進交易安全；同時，地方政府應加大對確權登記工作的人力、財力的投入，不斷提高確權管理工作水平；并建立登記的權利救濟制度，保障農民的土地權利。如因為登記機關的失誤，導致農民土地承包經營權缺失，或者導致受讓人基于對登記信息的信賴而發(fā)生損失的，可以主張登記機關糾正并賠償損失；確立土地糾紛調處屬地管理責任制，確保承包糾紛發(fā)生后能得到及時受理和妥善解決。

篇2

關鍵詞：農村土地；承包經營權；流轉

土地是中國最為稀缺的資源之一，是農民賴以生存和發(fā)展的基礎，是農村經濟的穩(wěn)定與發(fā)展的核心。構建良好農村土地制度的一個重要方面就是建立科學合理的農村土地承包經營權流轉制度，以此來促進農村土地要素在法律范圍內的合理流動，從而達到土地資源的合理配置，提高土地資源的開發(fā)利用率。但由于相關法律制度的極不完善，加上規(guī)范的農村土地市場尚未形成，導致農村土地承包經營權流轉過程中出現很多問題，不利于農村經濟的穩(wěn)定與發(fā)展，必須盡快完善我國農村土地承包經營權的流轉制度。

一、目前農村土地承包經營權流轉制度存在的問題

我國法律對土地承包經營權流轉的規(guī)定過于籠統(tǒng)而簡單，未形成完備的法律體系，其系統(tǒng)性、針對性、可操作性不強，導致目前農村土地承包經營權在流轉過程中面臨各種障礙、出現各種問題。

1、農村土地承包經營權流轉制度對土地產權主體虛置

我國《憲法》規(guī)定：“農村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“農村集體土地屬農村集體所有。”這里的“集體”是指全體農民集體，但“集體”這個泛指的概念無法落實到個人，實踐中自然會出現集體的代言者。目前，在農村土地的使用管理上，這個代言者往往為縣(鎮(zhèn))、村、村民小組三級組織交叉擔任，并未建立起一個獨立的農民集體組織，由此導致了農村土地所有權主體的虛位。我國農村集體同時扮演著土地所有者和經營管理者的雙重角色，其職責規(guī)定不明確。由于土地產權關系混亂，導致各方的權責利不明確，使得各利益主體行為極不規(guī)范、利益分配也不合理，因此土地制度難以形成有效的激勵和約束。

2、我國土地承包經營權流轉制度對土地流轉方式規(guī)定模糊

《物權法》第133條：“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地，依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規(guī)定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉?！薄掇r村土地承包法》第32條：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。第49條：“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。”

以上規(guī)定存在以下模糊之處：

第一，關于抵押方式規(guī)定和“其他方式流轉”規(guī)定不明確。我國《擔保法》規(guī)定承包人依法通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地并經發(fā)包方同抵押的，可以抵押。但是由此可以推理出以家庭承包方式取得的土地承包經營權是不能抵押的。此種規(guī)定很不合理，目前很多動產、不動產所蘊含的動態(tài)價值已經超過其靜態(tài)價值，如果這些財產不能抵押，其經濟效用就不能得到最大程度的發(fā)揮，從而阻礙農村經濟發(fā)展。目前農民可以作為抵押的其他財產有限，導致農民貸款、融資很困難。既然我國法律已允許以家庭承包方式取得的土地承包經營權可以轉讓，就應該允許其可以進行抵押，這也符合擔保法的原理。另外，對于農地的“其他方式流轉”規(guī)定不明確，“其他方式”到底是何種方式，是否可以任意創(chuàng)造，規(guī)定非常含糊。如果沒有法律和政策上的明確指引，很多農戶對土地流轉可能性無法判斷，土地承包經營權流轉就無法順利進行。

第二，《農村土地承包法》第3l條第1款在實踐中難以落實。該規(guī)定指出：“耕地或草地承包的承包人死亡，承包人應得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承”。對土地承包經營權并未明確為“繼承”，對“林地的承包經營權”法律卻規(guī)定能夠繼承，同一權利因客體不同而賦予不同的法律后果，容易造成法律適用上的混亂。從保護農民利益的角度出發(fā)，法律應允許土地承包經營權以繼承的方式流轉。否則以戶為單位的家庭承包一旦家庭成員全部死亡，最后一個死亡的成員應當按照繼承法的規(guī)定繼承承包收益，但繼承人不能繼承土地承包經營權，承包地由發(fā)包方收回，土地承包經營權消滅。如果承包方家庭最后一位成員死前將耕地或草地承包經營權轉讓(出租或入股)給繼承人之外的其他農戶，《農村土地承包法》第31條規(guī)定的發(fā)包方依法收回承包土地的規(guī)定就會落空。如果規(guī)定家庭承包取得的土地承包經營權都可以依法繼承，避免法律條文之間的沖突或矛盾，更有利于提高承包方在農村承包地上投入的積極性和信心。

3、引導土地承包經營權流轉的中介機構效率不高

我國目前的法律對土地承包經營權流轉的中介服務機制沒有專門規(guī)定，實踐中對某些地方新生的農村土地流轉服務機構，老百姓仍持觀望態(tài)度。比如2008年成立的重慶市渝北區(qū)“農村土地流轉服務管理中心”，旨在對渝北區(qū)可流轉土地進行整理、登記、匯總，進而土地流轉信息。開張不久即引來了周邊地區(qū)農民的關注，但多數都沒有實際開展業(yè)務。從市場經濟的需求而言，市場中介服務體制是市場本身形成的必要條件。土地經營權流轉涉及到多個主體，即所有權主體、承包權主體、使用權主體的經濟利益，復雜的轉讓程序要求有完善的中介服務機構為之服務，如資產評估機構、委托機構、法律咨詢機構、土地投資機構、土地融資機構和土地保險機構等。這需要利用政策引導和市場調節(jié)因素，構建一個包括土地供應、使用、收益、權責、服務五項機制在內的科學完備的調控體系。

4、現行土地承包經營權流轉的限制性規(guī)定過于嚴格

我國現行法律對農村土地承包經營權流轉的主體和范圍進行嚴格限制。如《土地管理法》規(guī)定：“農民集體所有的土地由集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的必須經過村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準”；《農村土地承包經營權管理辦法》第九條規(guī)定：“受讓方應當具有農業(yè)經營能力”，互換要求是在同一集體經濟組織的承包方之間進行，轉讓要求受讓方只能是從事農業(yè)生產經營的農戶且轉讓方必須有穩(wěn)定的非農職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源；入股限定在承包方之間}轉包限定在本集體組織內部等。這些限制性的規(guī)定使得“農民退出土地的成本非常高”，導致一些缺乏經營能力而又想退出的農民可能被禁錮在土地上，而一些富有管理經驗、擁有先進技術設備的組織和個人無法進入農地從事生產經營，使得土地的利用率和農戶的種地積極性受到極大影響，農業(yè)的市場化和規(guī)?；M展緩慢。

5、農村土地承包經營權流轉的登記管理制度存在缺陷

我國的農村土地登記制度一直處于薄弱和被忽視的狀態(tài)，大量的農村土地承包經營合同簽訂以后，根本就沒有取得土地承包經營權證、林權證、草原使用權證。我國對不動產的變動采取登記生效主義，但《農村土地承包法》和《物

權法》對農村土地承包經營權采取登記對抗主義，這樣就產生了矛盾。因此加強土地權屬管理是解決農村長期存在的土地問題的關鍵。

6、農村土地承包經營權流轉過程中侵權現象嚴重

我國當前的農村土地市場沒有完備的地價評估體系，土地承包經營權價格的估算缺乏相應的參考標準，農村土地市場的供求機制、價格機制、競爭機制尚未形成，缺乏完善的市場服務體系和有效的市場運行機制，從而導致土地市場供求失衡。以上因素導致農民權益受到嚴重侵害的問題較為突出。比如有些地方為了降低開發(fā)成本和便于招商引資，借土地流轉為名，強迫農民長期低價出讓土地承包經營權；有些地方隨意調整承包地，在土地承包經營權流轉過程中與民爭利。

二、完善我國農村土地承包經營權流轉制度的建議

1、制定頒布《農地產權法》以明確土地產權主體

土地產權明確是交易的前提，沒有明晰的產權制度，在農村土地承包經營權流轉過程中就會導致物質交換法律關系的混亂，農民的合法權益易受到侵害。這需要統(tǒng)一集體所有權的主體，取消鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村以及村民小組三級所有的分化現象。具體做法是確立村民委員會作為集體土地所有權主體的代表。因為村民委員會是農民民主選舉產生的基層組織，具有較高的威信，能夠代表農民的共同意愿獨立行使權利，承擔民事責任，最適宜充當農村土地所有權的代表。

2、鼓勵承包經營權人采取多種方式流轉土地承包經營權

首先，要賦予農村土地承包經營者的農地抵押權。土地承包經營權作為物權，物權人對其權利在效力上具有可處分，法律應當賦予土地承包經營權人的抵押權；其次，要允許土地承包經營權以繼承的方式進行流轉。從保護耕地、鼓勵承包人對土地持續(xù)投入以及促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的角度，允許其繼承人繼續(xù)承包利大于弊。為平衡農戶間的利益及農村集體的利益，可以采取繼承人與發(fā)包人簽訂新的合同方式，適當增加新承包人的義務。如果繼承人均為非務農人口，除非該繼承人自此從事農業(yè)生產經營活動，否則應在規(guī)定時間內，將土地承包經營權轉讓給從事農業(yè)生產的其他人；第三，對其他流轉方式可予以一定的明確。我國法律還應鼓勵土地承包經營權人采取多種方式流轉，如入股、出典、委托轉包、家庭聯產承包合作經營、交付土地承包經營權由他人代耕代種等等。

3、取消關于土地承包經營權流轉的不合理限制

從法律角度來看，對土地經營權流轉的不合理限制與土地經營權的物權屬性不相吻合，其實質是對農民行使土地權利的一種干預。隨著農村二、三產業(yè)的發(fā)展及市場經濟的建立與完善，農民的就業(yè)途徑更為廣闊，農民與土地的關系也日趨松散，依賴土地而生存的現象將越來越少。因此，法律對農村土地承包經營權的流轉做如此嚴格的限制完全沒有必要。建議取消對土地承包經營權流轉的不合理限制，尤其是廢除土地承包經營權的轉讓須經發(fā)包人同意的規(guī)定，從而為土地承包經營權自由流轉創(chuàng)造一個良好的法律環(huán)境。

4、完善土地承包經營權登記制度

通過對農村土地的承包經營權登記，可以使農民獲得對農村土地的物權的法定效力。土地承包經營權登記的公示作用和公信力是以健全的制度為基礎的，不健全的登記制度反而會破壞登記的作用。國家也可以出臺相關措施和政策，減免農民的登記費用或者進行補貼，為農村土地的流轉創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。同時，土地承包經營權登記提供的土地信息為國家準確擬定土地稅率、平橫征收稅收提供了必需的依據，為實現土地稅收征收的國家公平與效率、國家收入最大化提供了必要保障。

5、發(fā)揮政府在土地承包經營權流轉中的指導和管理作用

在農村土地承包經營權流轉過程中，作為直接管理的政府部門應當發(fā)揮積極作用，切實履行其對土地承包經營權流轉的指導、服務與管理職責。比如加強信息中介服務機構建設，可以考慮設置專門的職能機構如農村土地流轉中心，負責農村土地承包經營權流轉的管理工作。另外，要注意做到政府行政權力與農民權益保障的平衡，依法規(guī)范政府征地行為。

6、積極培育農村土地流轉市場，規(guī)范流轉市場秩序

要著手建立土地承包經營權流轉市場的運行機制，著重建立健全農村社會保障體系、土地承包經營權的價格機制、土地承包經營權交易的中介機制、土地承包經營權收益分配機制的建設。對農地承包經營權的價格實行公平地價制度，確定與國有土地使用權價格相協調的農村土地承包經營權流轉的基準地價，由土地管理部門定期公布，建立健全農村土地承包經營權流轉價格評估制度，使農村土地承包經營權的交易活動公開化、契約化、貨幣化，提高農村土地承包經營權流轉市場的透明度。出臺法規(guī)對有關農村土地承包經營權流轉的合同內容進行明確規(guī)定，使雙方權利義務法定化，以供當事人在簽訂土地流轉合同時予以借鑒。

三、結語

妥善解決“三農”問題，關鍵是建立、完善農村土地承包經營權制度及其流轉制度，使法律賦予的農民的“財產權”真正落到實處，增加農民收入，促進農民生活水平的不斷提高。相信我國必將會將這一問題解決好，將農村土地流轉市場搞活，實現土地資源的有效配置，縮小城鄉(xiāng)差距，改變城鄉(xiāng)二元經濟體制模式，從而推動中國農村經濟的跨越式發(fā)展。

參考文獻：

[1]王利明主編：《物權法專題研究》(上)，吉林人民出版社，2002年1月第1版.

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[3]孔善廣：《農村土地管理問題的“悖論”》，載于鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇雜志社編：《農民土地權益與農村基層民主建設研究》，中國社會出版社，2007年1月第1版.

[4]丁關良：《土地承包經營權基本問題研究》，浙江大學出版社，2007年10月第1版.

篇3

關鍵詞：農村土地 流轉 法律制度

完善科學合理的土地流轉法治機制

（一）完善承包土地產權界定的法律規(guī)定

依法促進農村土地承包經營權流轉，首先應該厘清農村土地承包經營權的產權歸屬。促進農村土地承包經營權流轉，完善的土地產權制度是關鍵，這意味著首先要在法律上明確土地所有權、清晰界定土地產權。其次，進一步發(fā)展土地經營制度創(chuàng)新，降低流轉的交易成本，促進產權的流動性。具體應該做好以下立法工作：

第一，完善土地產權制度法律體系。產權的完善離不開國家立法的規(guī)范。國家的主要功能是提供法律和秩序，為行為主體的競爭、合作博弈提供基本的框架規(guī)則。任何一項產權制度的界定、保護與實施都離不開政府的宏觀作為，因為這一切都要靠國家最終以法律的形式確認，才能得以有效實施和運轉。而鄉(xiāng)村集體代表國家掌握土地的終極所有權，有權對土地進行處分。這種所有權、處分權與占有權、經營權分離的產權已成為土地流轉的制度，也成為一些鄉(xiāng)村基層組織借地牟利，損害農民利益的政策依據。對此，要通過制定法律，明確規(guī)定集體土地所有權的產權主體，賦予集體土地所有權的完整權能?！段餀喾ā贰ⅰ锻恋爻邪ā穼Υ酥蛔髁嗽瓌t規(guī)定，對此建議在今后的土地立法中應予以明確和詳細的規(guī)定。

第二，厘清土地產權權利義務關系，以法律和配套法規(guī)的形式明確界定土地產權的權利邊界。明確土地所有權的權利主體與客體范圍，通過改革使農村集體經濟組織成為土地生產經營的實體單位而逐步弱化其基層行政單位性質。明確界定土地產權利益各方的責、權、利。在明確界定土地產權權利體系及權利邊界的同時，以法規(guī)和條例的方式細化土地產權利益各方責、權、利的范圍，約束、規(guī)范土地產權利益各方的博弈行為，使各方的博弈行為趨向合理、經濟。建立多樣化的土地使用制度，探索新型經營模式。在明確界定土地產權和穩(wěn)定農村土地承包經營權的前提下，要肯定我國目前土地使用制度的多樣化。

（二）完善《物權法》中關于土地登記的法律規(guī)定

《物權法》頒布以后，土地承包經營權與集體建設用地使用權、國有土地使用權和集體土地所有權、國有土地所有權等一起構成了我國土地不動產物權的主體部分，對土地承包經營權以物權原理登記確權的問題無法再回避。完善土地承包經營權登記制度，要解決好以下幾個問題：

第一，明確農村土地承包經營權的登記主體?！锻恋毓芾矸ā返?10 條實際上把農村集體的土地所有權分為三級制，即“村農民集體所有”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體所有”和“村內經濟組織或村民小組所有”。解決這一問題，就應該先解決農村集體所有權虛位的問題，厘清農村土地承包經營權在不同的時間階段，由誰申請登記更為合適。只有厘清相關階段，哪些主體更適合申請權利登記，才能有效解決登記主體不明的現狀。在村民以承包合同取得土地承包經營權時期，有農村集體組織代表或村民個人向有關機構申請登記，都是可以的。而在農村土地承包經營權流轉過程中，應該有流出方和流進方雙方去土地登記機構登記。

第二，明確土地承包經營權登記的效力。我國目前土地承包經營權登記制度比較混亂。在我國法律體系中，對土地承包經營合同生效的規(guī)定比較特殊：土地承包經營權設立采取意思生效主義，而無需登記；對土地承包經營權采取互換、轉讓方式流轉的，采取登記對抗主義。就土地承包經營權設立大部分人主張是登記生效要件主義，但是《物權法》卻規(guī)定了登記對抗要件主義，這雖然更接近我國當前社會的現狀，但卻與整個《物權法》的內在邏輯相違背。所以，對于土地承包經營權登記的效力還是應該采用登記生效要件主義。因為土地承包經營權的設立事關承包經營權人的重大利益，關系到農民的生存問題，另外，登記生效主義能促進土地承包經營權的流轉。如果不實行登記生效主義，就可能有眾多的土地使用權未進入土地檔案。有用地需求的人想了解土地承包經營權相關信息，可能就無從下手，即使有辦法獲取這方面的信息，費用也可能過高，獲取信息的可靠性也無法保證，這樣就會阻礙了土地承包經營權的流轉。

第三，建立統(tǒng)一的登記機構。我國目前尚未建立統(tǒng)一的土地登記機關體系?！段餀喾ā分须m然提出了統(tǒng)一登記機關，但并未詳細指出統(tǒng)一于誰？因此，學者的觀點也有所不同，有的學者主張有司法機關對土地流轉進行登記，而有的學者主張有政府的相關職能部門對農村土地承包經營權進行登記。不論那種觀點，土地承包經營權的登記也不宜在一般不動產登記制度之外另搞一套登記制度，而應該把土地承包經營權納入統(tǒng)一的土地登記之中，由不動產登記機關將土地承包經營權、集體土地所有權、國有土地使用權、集體建設用地使用權等進行統(tǒng)一登記。因此，現階段建立一個高效的不動產統(tǒng)一登記機構是農村土地承包經營權和其他不動產登記混亂局面的有效途徑。長期以來，集體建設用地使用權、國有土地使用權和集體土地所有權等一直由國土部門進行登記，建議在我國統(tǒng)一的登記機關應該為國土資源部門。

構建地方性土地流轉法律法規(guī)

（一）構建新型的流轉形式

土地承包經營權流轉的形式應由單一化向多樣化發(fā)展，具體應包括：轉讓、轉包、入股、抵押、租賃、繼承等，同時包括外部流轉（征收）的形式。法律不僅應對現行的土地承包經營權的流轉方式予以確認、規(guī)范，使之有章可循，并且在未來土地立法中應對土地使用權的流轉形式規(guī)定一些彈性條款，使法律具有前瞻性和靈活性。

（二）構建流轉的中介機制

因土地的特殊性質，農村土地承包經營權的交易與普通商品交易區(qū)別很大，其運作程序較復雜，需要相應的服務機構。但是，我國農村土地一切服務工作都由集體經濟組織越俎代庖，免不了干涉交易主體合法的使用權、處置權和收益分配權，有必要建立獨立于集體和土地使用者之外的中介服務機構。初步設想中介服務機構主要由三類組成：第一類是土地交易所；第二類是土地評估事務所；第三類是土地銀行或土地融資機構。這都可以先試點再鋪開。

（三）規(guī)范土地流轉的程序

以立法的形式確認實行農村集體土地所有權主體的法律地位，明確所有權行使職能從法律上明確村民委員會（或村民小組）為集體土地所有權的產權代表和承包地農戶的土地使用產權代表地位，他們可在法律規(guī)定的范圍內行使農用土地的流轉職能。如能建立規(guī)范的土地流轉市場，則會產生正規(guī)的交易場所。該市場應按以下兩部分設立和運行，即土地承包經營權的內部流轉和外部流轉市場。我國的農業(yè)發(fā)展現狀和未來發(fā)展趨勢都迫切的要求促進土地使用權流轉制度，而現行的相關法律表現出了明顯的不足，成了制約土地使用權流轉的瓶頸。所以，必須改革這種現狀，加快我國土地使用權流轉法律制度的完善。使未來的土地立法能準確、及時、有效地調整、規(guī)范我國的土地使用權流轉的現實，讓其有法可依，有章可循。

完善土地流轉的相關配套制度

（一）加強對土地流轉的宏觀調控

以國家基層政府的政治體制改革為推動。應該說，導致當前各類土地流轉問題的一個重要原因是我國政府職能的錯位，而政府職能的錯位直接導致了各級地方政府在土地流轉過程中成為了具有土地流轉利益的一個集團。導致地方政府土地流轉利益需求不斷膨脹的原因有三：一是現行土地征用制度賦予了地方政府過大的利益空間；二是賦予了地方政府土地流轉宏觀決策的權力；三是土地流轉市場經濟主體的市場行為能力不足無法抑制地方政府對利益的不合理要求。因此，要使政府的職能得到徹底轉換，除必須改革現行土地征用制度、培育市場主體的行為能力、加強監(jiān)督外，必須加快司法獨立的進程并將土地流轉的宏觀決策權賦予獨立的立法機構。

（二）市場主體的培育和建立市場服務體系

無論是發(fā)展現代農業(yè)還是新農村建設，實踐證明對廣大農民而言，典型示范作用都是最有說服力的，也是現階段推進土地規(guī)模經營的有效途徑之一。因此我們應該從土地流轉的配套政策、制度建設、中介服務、土地評估體系、監(jiān)督管理機制、保障措施等方面進行深入探索和實踐，形成一套操作性強、規(guī)范完善、保障有力、典型引路、高效推進的土地流轉規(guī)模經營模式。

第一，扶植農村專業(yè)戶和農村經濟合作組織。扶植農村專業(yè)戶和農村經濟合作組織，必須依靠國家的力量提高農民素質，啟動實施農業(yè)勞動者再教育工程，并將這一工作作為一項長期的基本工作加以貫徹落實。教育的主體內容以農業(yè)技術知識和市場經濟知識為主，加快土地流轉進程，就必須要讓從土地上解放出來的農民從事二、三產業(yè)，但是他們往往面臨著缺乏基本職業(yè)技能的窘境。因此，政府應積極組織、指導和引導，通過各種途徑，利用各種力量，加強對這些農民的職業(yè)技能培訓，并做好職業(yè)需求和職業(yè)技能方面信息的定期工作，以引導農民的學習。當這些農民掌握了一定的職業(yè)技能，能夠長期安定于非農產業(yè)的時候，他們才會徹底離開土地，成為非農業(yè)人口，從而推動地區(qū)產業(yè)結構的調整和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

第二，培育土地流轉中介組織。培育較有規(guī)模的土地流轉中介組織，一方面可以借助培育起來的土地流轉中介組織對目前較為混亂的土地流轉市場信息進行梳理，促進土地流轉市場有效信息的流動，促進土地流轉市場的完善與發(fā)展，另一方面可以為土地流轉中介組織的進一步發(fā)展積累技術和經驗，以促進土地流轉中介組織自身的發(fā)展壯大，并填補當前土地流轉市場主體構成上中介組織的空白。

第三，建立土地流轉金融市場。為構建土地流轉市場的金融機制，增加土地流轉過程中的投資來源，必須盡快構建我國的土地流轉金融市場，目前首要的任務是建立專門的農村土地金融機構，進行專門的土地流轉資金運作，只有建立了這樣的統(tǒng)一機構，才能保證土地流轉市場上金融產品供給，土地金融市場才可能形成，市場利率才可能發(fā)揮作用。

（三）尋求土地流轉新模式

近年來，有的地方在土地承包經營權流轉中還催生出了一種新的土地承包經營權流轉形式——土地信托制。我國可以根據現今的實際情況，加大土地信托制度的發(fā)展，而其中最關鍵的環(huán)節(jié)是完善信托機構。作為一個新生事物——農村土地信托，銀行從前也未做過相關的業(yè)務，沒有成熟的經驗。因此，可以考慮設立一個專門從事土地承包經營權流轉的中介組織充當受托人，這也是市場經濟發(fā)展的必然要求。

（四）建立土地流轉的監(jiān)測預警機制

我國應該建立對土地流轉后的用途進行管理和調控的機制，防止因為土地的流轉導致耕地面積的減少。農戶在土地流轉后，由于經濟效益的驅使，都不約而同地傾向于“非糧化”經營。尤其是農戶與專業(yè)大戶、專業(yè)合作社和企業(yè)之間的流轉多數主要用于經營效益較高的經濟作物、特色瓜果、花卉苗圃等。土地“非糧化”雖然能夠取得眼前的經濟效益，但從長遠上看，必將嚴重影響我國的糧食安全。因此，在具體試行的過程中，應該要對土地轉包方的農戶進行相關的資格認證以及對他們經營活動的項目進行嚴格評估，這將使得農戶在土地流轉后獲得科學合理的管理和指導。同時必須采取有力舉措，保障國家糧食安全，避免土地“非農化”和土地“非糧化”等問題的進一步蔓延，在“不改變土地用途”的框架下促進流轉和規(guī)模經營的土地朝著糧食生產的方向發(fā)展。因此，配套的相關規(guī)章制度的建設必須迎頭趕上，規(guī)范土地流轉，對土地流轉后的用途進行管理和調控，從而有利于解決流轉過程中所帶來的一系列問題。

參考文獻：

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3.陳銳.我國農村土地使用權流轉的思考[J].現代商貿工業(yè)，2009，20

篇4

阿城區(qū)現轄15個涉農鎮(zhèn)（街）、108個行政村、780個自然屯，農戶9.4萬戶，農業(yè)人口33.4萬人，耕地面積1.94萬hm2[1]。作為國家級農村土地承包經營權確權試點單位，按國家農業(yè)部新實施的“三個操作規(guī)程”，本著“政府為主體、公司做支撐、農民共參與”的工作原則，整區(qū)推進了農村土地承包經營權確權登記工作。

1 土地確權的政策依據及指導思想

1.1 政策依據

為了規(guī)范有效開展農村土地承包經營權確權登記試點工作，加快建立健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農民承包土地的占有、使用和收益等權利保護，開展農村土地確權登記，政策依據為《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》等。

1.2 指導思想

按照國家提出的工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化同步發(fā)展的總體部署，以強化土地承包經營權保護為工作核心、以健全農村土地承包經營權登記制度為工作重點，進行農村土地承包經營權確權登記工作部署，妥善解決農民承包地塊面積不確切、四至不清楚、空間位置不明確和登記簿不健全等問題，更多的賦予農民充分而有保障的土地承包經營權。

2 土地確權的登記范圍及基本原則

2.1 登記范圍

由各級人民政府統(tǒng)一組織全面開展土地承包經營權確權登記工作。沒有實行家庭承包經營的村（組），無法開展土地承包經營權確權登記工作。按照相關規(guī)定，應采取招標、拍賣、公開協商等方式承包 “四荒”、草原、水面等農村土地，依法應由承包人申請辦理土地承包經營權確權登記[2]。

2.2 基本原則

2.2.1 政府為主體

政府對于土地確權的重視程度在一定程度上決定確權工作的成敗。確權工作是需要政府作為后陣指揮，詳細安排分工穩(wěn)步推進農村土地確權工作的進行。

2.2.2 公司做支撐

想要做到土地確權精準，前提條件就是要與專業(yè)的公司合作，利用科學的測繪技術和數據處理貫穿了確權全過程，從外業(yè)的實測到內業(yè)核實、數據處理及工作成果無不體現專業(yè)技術的支撐。

2.2.3 農民共參與

農村土地承包經營權確權登記工作，顧名思義，單從“土地承包”字面理解就與農民息息相關?？梢哉f確權工作的對象是農民，整個確權工作從始至終都離不開農民。如，信息調查、現場指界、野外實測、內業(yè)核實、公示確認等環(huán)節(jié)。確權工作最后的落腳點還是農民，農民認可并接受成果才是確權工作的關鍵。

3 土地確權的主要任務

以農村土地第2輪延包為基礎，以形成現有土地承包關系的土地臺賬、承包合同、權屬證書（包括現階段有效執(zhí)行的不同時點的土地使用證）以及有效的裁判文書等為依據，結合土地承包經營權現狀調查和勘界成果開展確權登記。

3.1 解決農戶承包地確權不到位問題

開展土地承包經營權現狀調查，統(tǒng)一組織實測，勘界，解決承包地塊面積不準、四至不清等問題，把承包地塊、面積、合同、權屬證書落實到戶。

3.2 解決土地承包經營權登記制度不健全問題

建立健全土地承包合同，由地方人民政府帶頭組織建立規(guī)范一致的農村土地承包經營權登記簿，做到登記內容完整規(guī)范、數據準確無誤，圖、表、冊一致。規(guī)范土地承包經營權設立、轉讓、互換、變更、抵押等登記制度[3]。

3.3 推進農村土地承包管理科學化

及時做好土地承包經營權確權登記檔案整理和歸檔，加強農村土地承包合同、登記、流轉和土地糾紛調解仲裁管理，建立農村土地承包經營權確權登記信息庫和應用管理平臺，實現農村土地承包經營權權屬管理現代化、信息化。

4 擬定農村土地確權的工作流程

4.1 土地確權工作流程

為了推進農村土地承包經營權確權的順利發(fā)展，充分收集資料擬定土地確權的工作流程，初步分為三個階段（準備階段、業(yè)務開展階段、成果整理階段）17個步驟（參見圖1）。

圖1 農村土地承包經營權確權登記工作流程

4.2 前期準備

區(qū)級制定《**區(qū)農村土地承包經營權確權登記工作方案》，明確各部門相應的工作職責；鎮(zhèn)（街，下同）制定《**鎮(zhèn)（街）農村土地承包經營權確權登記工作方案》。

4.2.1 明確確權工作的總方向和總目標

確權工作的開展面對千家萬戶，要全面是實行就必須取得群眾的配合。目前各地土地經營現狀較為復雜，人均耕地面積不均。為方便開展工作，建議現階段應分為2個階段，登記現狀。即“不動地、不調地、不收地，先登記土地承包經營現狀為第1階段；確權頒證。待確權工作中出現的相關問題研究解決落實后，完善合同，確權頒證”為第2階段。

4.2.2 確權各階段與環(huán)節(jié)

根據因地制宜，靈活掌握。資金需有保障，此項工作需要大量的資金做為支撐，各地區(qū)政府財政部門應要統(tǒng)籌預算，做好準備；統(tǒng)籌安排工作進行的速度、質量、成本。如：如何建立網站、如何配置相關設備、如何調閱戶籍信息（進行內業(yè)核實）等；組織農戶現場有序指界?？梢哉f指界率的高低也是此項工作成敗的關鍵；公示前期要對確權過程中發(fā)現多地和少地的原因進行分析；在測繪過程中要定期派專人抽查質檢，根據結果不斷調整出現的各類問題。

4.3 業(yè)務開展階段

4.3.1 調查摸底

以村民小組為單位，全面組織清理土地承包檔案，對土地承包方案、承包合同、承包臺帳不齊全、管理不規(guī)范等問題，要做好完善工作；對遺留問題，可根據情況做好土地承包合同變更、解除和土地承包經營權變更、注銷等工作。

4.3.2 現場指界

指界前調查員應通知所調查地塊的指界人到現場共同指界。

4.3.3 指界打樁

指界時是否打樁要看到地指界農戶的多少，現場指界率高的可不用打木樁，可直接實測，也可打臨時樁位（木條、石子等）。如果到場指界率不高的應打樁位，噴上紅漆，作為界址的標志。

4.3.4 實測主體

實際測量工作由專業(yè)公司來做還是由當地工作人員自測，這要根據各地的實際情況定。一般情況下，經濟條件好的地方可由專業(yè)測繪公司來做，經濟條件相對不太好的地方可培訓當地工作人員進行自測。由專業(yè)公司進行實測的有利方面是：專業(yè)測繪隊伍有實地工作經驗，對特殊地塊有靈活的技術走法，儀器使用起來不陌生，校準快，問題少，錯誤低。不足之處是成本相對來講偏高。相反如果自測，有利方面是成本相對來講有所降低，工作各環(huán)節(jié)的銜接性好。不足之處是工作人員測繪技術水平不高，出現問題相對較多。

4.3.5 數據處理

外業(yè)采集完數據并進行質檢，同時內業(yè)核實工作也全部完成。此時可將相關資料移交給測繪公司進行內業(yè)的數據處理。專業(yè)測繪公司組織工作人員進行數據矢量化，拓撲檢查。然后使用通過農業(yè)部測評的軟件進行“戶主名稱”、“地塊類別”和“合同面積”等的屬性掛接。制作公示圖（帶衛(wèi)星影像）和農業(yè)部規(guī)范要求的農村土體承包經營權調查信息公示表。

4.4 成果整理

根據入戶調查和實測數據結果建立農村土地承包管理數據庫，制作農村土地承包經營權登記簿，以方便后期使用和管理。根據調查統(tǒng)計及實測等工作形成相關檔案資料。文字檔案，包括工作方案、技術設計書等材料；圖件檔案，包括工作底圖、調查草圖、地塊分布圖、宗地圖等圖件；簿冊檔案，包括土地臺賬、承包合同、調查表、信息公示表等簿冊；電子檔案；其他檔案，除上述以外的過程性和說明性資料。按存儲介質分為電子成果和紙質等實物成果，宜保存2種介質的成果資料。

5 建立產權交易中心

為了能夠讓農村土地承包經營權精準確權后續(xù)工作得到有效保障，阿城區(qū)建立了國家試點單位的農村產權交易中心，全面推進土地確權工作中遇到的各項問題。幾年來，全區(qū)農村產權制度改革不斷推進，確權成果得到了有效的成果和應用，建設了區(qū)、鎮(zhèn)街、村三級農村產權交易服務平臺，規(guī)劃設計了“1中心15站108室”的平臺布局，“1中心”是區(qū)級農村產權交易服務中心；“15站”是15個鎮(zhèn)（街）農村產權交易服務站；“108室”是覆蓋全區(qū)108個行政村的農村產權交易服務室，全區(qū)形成了“中心統(tǒng)控、分級服務、全域覆蓋、系統(tǒng)運行”的平臺體系。

區(qū)級產權服務平臺共發(fā)揮6大功能。信息功能；流轉交易功能；金融服務功能；規(guī)范管理功能；矛盾調處功能；規(guī)范新型經營主體功能。截止目前，通過三級服務平臺的搭建，全區(qū)土地流轉面積為2.53萬hm2。

目前，阿城區(qū)正在對區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村三級產權交易綜合服務平臺的服務功能進行完善，同時與省市產權服務平臺相掛接，擴大服務功能，開展農村產權全方位服務。充分利用系統(tǒng)網絡服務平臺開展“雙流轉”服務；全面開展農村土地經營權抵押貸款業(yè)務，形成多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的平臺服務體系，抵押貸款業(yè)務向農村新型經營主體傾斜；按土地質量等級及發(fā)展?jié)摿?，開展農村土地抵押價值評估、農村集體經營性資產評估、流轉價值評估等業(yè)務；積極構建新型農業(yè)保險服務體系。支持保險公司為新型經營主體推出系列保險服務產品，鼓勵保險機構開展特色優(yōu)勢農產品保險。

建立產權交易三級平臺的理念就是為了全面精準確定農村土地承包經營權過程中出現的一系列問題以及孿生的相關工作，承擔著大部分涉及農業(yè)相關推廣工作的重中之重，土地確權的圓滿完成標志著農村土地權屬的清晰，象征著推進農業(yè)快速發(fā)展的鞏固基石。

篇5

1農村土地承包經營權確權登記發(fā)證工作流程

對農村土地承包經營權進行確權登記，是確保土地產權明晰的重要過程，登記發(fā)證主要包括8個階段，分別是準備階段、經營權權屬調查階段、糾紛解決階段、審核公示階段、完善合同階段、建立數據庫階段及資料歸檔等。

1.1準備工作

在進行農村土地承包經營權權屬確認時，應根據相關的規(guī)程編制具體的工作方案和技術設計書，對當地的百姓進行宣傳，使得百姓能夠對土地經營權確權工作有所了解，并且要收集二輪承包合同、調查圖件、基本農田圖件和地力等級圖件等材料，為后續(xù)的調查工作做好準備。

1.2權屬調查

權屬調查是對具體的農村土地承包經營權進行確定的重要過程，在進行權屬確認時，應根據當前的土地承包合同、經營權證或二輪承包臺賬為依據，在滿足土地的發(fā)包方和承包方均認可的基礎上，以調查圖件為基礎，詳細了解農村土地承包地塊的具體情況，包括土地地塊的名稱、面積、空間位置、界址、土地用途以及是否為基本農田等，并且要根據掌握的基本情況繪制圖表[1]。

1.3地塊分布圖與信息公示表制作

根據權屬調查的相關結果，要制作以發(fā)包方為單位的地塊分布圖，將結果顯示出來，并且要對各種調查結果進行公示，形成《農村土地承包經營權調查信息公示表》，以便能夠張貼在公示區(qū)域內，便于群眾的察看與監(jiān)督。

1.4調查審核公示

當相關部門將地塊分布圖和調查信息公示表制作完成后，要交給發(fā)包方進行審核，對資料審核通過之后，要對承包方代表的姓名、承包地塊的編碼、合同面積、實測面積等與承包土地相關的信息進行公示，包括圖形和表格等多種公示形式，如果在公示的過程中發(fā)包方和承包方對此都有異議的，則相關部門要及時著手對其進行核實和修正，并且再次進行公示，直到所有的結果都正確無異議為止。如果對公示的過程沒有異議，則要由發(fā)包方、承包方的代表分別進行簽字確認，以留檔備用[2]。

1.5建立數據庫

建立數據庫是對各種信息進行規(guī)范化管理的重要過程，由中標單位根據政府招標采購確定的農村土地承包經營權管理軟件，并且根據農業(yè)部制定的《農村土地承包經營權確權登記數據庫規(guī)范》，建立全面的信息系統(tǒng)，包括縣鄉(xiāng)兩級農村土地承包經營確權登記數據庫及管理信息系統(tǒng)，其中包括土地承包經營權相關的各項信息。

1.6建立登記薄

為了便于對各種信息的查看，還要根據發(fā)包方、承包方和承包地塊的屬性數據在管理信息系統(tǒng)下制作農村土地承包經營權證登記簿。

1.7頒發(fā)證書

對土地承包經營權的權屬進行確認之后，要頒發(fā)相應的證書，以確認土地的承包經營權屬。在頒發(fā)證書的過程中，要以行政村為單位召開村民大會，對全省（市）統(tǒng)一格式的土地承包經營權證書進行頒發(fā)，確保土地承包經營權[3]。

1.8資料歸檔

檔案是后續(xù)工作順利開展的重要基礎，在農村土地承包經營權登記頒證之后，還要建立完善的檔案系統(tǒng)，包括電子檔案和紙質檔案，對農村土地承包經營權的各項內容進行歸檔整理，并且進行嚴格的管理。

2農村土地承包經營權確權的關鍵問題

2.1農村土地承包經營權確權的測繪方法

在對農村土地承包經營權進行確定的時候，一個關鍵的步驟就是要對其進行測繪，在進行測繪時要以村民小組為基本單元，對當地的基本地形情況進行了解之后，采用合理的比例尺對地面進行實測、航拍或者兩種方式相結合，以完成土地的測繪，為土地確權工作奠定基礎。在測繪過程中，常用的就是實測和航拍2種方式，但是由于航拍往往會造成很大的誤差，因此在測繪過程中還是應以實測為主。采用實測法進行確權工作，可以充分利用國土“二調”成果圖、正射影像圖等作為調查底圖，并且采用各種現代化的測繪技術進行測量，比如RTK測繪技術、GPS技術等都可以在測繪過程中使用，以提高測繪工作的效率，尤其是對于一些不方便進行實測的地區(qū)，可以采用航拍和現代測繪技術進行測量。

2.2土地承包經營權面積的確定

農村土地承包經營權確權登記發(fā)證工作，還可能會遇到農戶承包的土地面積與實測面積不一致的問題，甚至會出現很大的差距。出現這種問題的原因主要有幾個方面。第一，測量的工具和方法不同，農戶間相互交換土地，由于地質災害等造成土地面積減少等；第二，農村承包土地已經以租賃、轉包等其他方式對土地經營權進行流轉，因此導致實際的土地面積與范圍不清楚，沒有辦法進行確權登記；第三，農村集體土地由于城市建設、土地開發(fā)、興修水利等工程被占用的比較嚴重，導致登記過程難度增大；第四，由于個別農戶長期進城務工，其土地已經轉包或委托他人耕種，也會導致實際測量時土地承包經營權無法確認的情況。

3結語

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中圖分類號： F301.24 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.07.021

從相關文件和解釋、文章可以看出，農村土地承包經營權確權登記的范圍是以國土“二調”農村集體經濟組織權屬內耕地面積為基礎的農村集體耕地，包括家庭承包方式和其他承包方式承包的農村土地。具體為：二輪承包地、機動地、冊外地、園田地和“四荒”中的耕地。筆者認為上述表述存在一定的缺陷。筆者以國土“二調”與農村承包經營權的關系為著眼點，從以下幾個方面進行剖析：

1 從經營權確權的目的和意義來看，農村承包經營權確權是保持原有承包經營權的同時對農民物權的保護

農業(yè)部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、國土資源部、國務院法制辦公室、國家檔案局《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》（農經〔2015〕2號）指出：以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制是我國農村的基本經營制度。近年來，各地圍繞堅持和完善這一制度，按照有關法律政策要求，積極開展土地承包管理服務工作，保持了現有土地承包關系的穩(wěn)定，為發(fā)展現代農業(yè)、維護農村穩(wěn)定奠定了堅實的制度基礎。但是，隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化深入發(fā)展，因歷史原因形成的承包地塊面積不準、四至不清等問題逐漸顯現，成為制約農業(yè)適度規(guī)模經營和“四化”同步發(fā)展的突出問題，必須高度重視，認真加以解決。

2 從農村土地承包經營權確權登記頒證的基礎來看，是維持原有登記的成果

農村土地承包經營權確權登記頒證的基礎是土地承包合同、土地臺賬、經營權證書、稅費改革登記表和地方制定的有關配套政策。但是制定政策一定要根據國家和省里的政策要求。

3 從農村土地承包經營權確權登記頒證遵循的規(guī)定來看，是繼承一輪和二輪的承包相關事宜

農村土地承包經營權確權登記要遵循“兩不變、三嚴禁、四不登記”的規(guī)定。即“兩不變”是原有土地承包關系不變、承包合同起止年限不變；“三嚴禁”嚴禁借機違法調整和收回農戶承包地、嚴禁借機亂收費、嚴禁弄虛作假?！八牟坏怯洝睓鄬俨磺宓牟坏怯?、集中矛盾不解決的不登記、沒有開展家庭承包的不登記、改變土地用地的不登記。

4 從土地發(fā)包方和承包方來看，規(guī)定了發(fā)包方和承包所屬的關系和哪些土地發(fā)包方可以發(fā)包

依據《中華人民共和國農村土地承包法》第十二條“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，有村經濟組織或村民委員會發(fā)包；已經屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發(fā)包……”。依據該法第十五條規(guī)定“家庭承包方是本集體經濟組織的農戶”的規(guī)定，承包方是本集體經濟組織的農戶。

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一、存在的問題

通過處理合同糾紛和上訪案件看，目前個別地方在經營權證發(fā)放和管理過程中主要存在以下幾個方面問題：

1、越權頒發(fā)。根據《中華人民共和國農村土地承包權證管理辦法》（以下簡稱辦法）的相關規(guī)定，農村土地承包經營權證由縣級以上人民政府頒發(fā)。但由于此（辦法）出臺較耕地二輪延包工作滯后，即在耕地二輪延包結束并頒發(fā)農戶土地經營權證書時尚未出臺膿村土地承包經營權證管理辦法》，加之頒發(fā)證書工作量較大，出現了縣級政府只是蓋蓋章而推由縣級農業(yè)行政部門發(fā)放，而縣級推鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)推到村填寫發(fā)放的現象。由于缺少必備程序，出現了應有縣級人民政府頒發(fā)的經營權證變成了村級頒發(fā)現象。

2、頒發(fā)程序簡化，審核、審批監(jiān)督機制不到位。根據協法》規(guī)定，農戶家庭承包的土地承包合同生效后，村委會應將承包方案，承包方基承包土地詳細情況、土地承包合同等材料一式兩份上報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農村經營管理部門，鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）人民政府農村經營管理部門對發(fā)包方報送的材料初審。材料符合規(guī)定的要及時登記造冊，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府向縣級以上地方政府提出頒發(fā)農村土地承包經營權證的書面申請，縣級以上地方人民政府農業(yè)行政管理部門對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府報送的申請材料予以審核。申請材料符合規(guī)定的編制農村土地承包經營權證登記簿，報同級人民政府頒發(fā)農村土地承包經營權證。從《辦法》規(guī)定看，程序是比較嚴格的，但在實際操作中看，村級上報材料、鎮(zhèn)級登記造冊、縣級編制農村土地承包經營權證登記簿工作都沒有搞，更談不上查驗申請人提交材料、如實和及時登記有關事項、實地人戶查看了。

3.四荒地承包等從事種植業(yè)生產的尚未辦理承包經營權證。根據《辦法》規(guī)定承包耕地、園地、荒地等農村土地從事種植生產活動，承包方依法取得農村土地承包經營權后，應頒發(fā)農村土地承包經營權證書予以確認。但在實際工作中，部分地區(qū)只是農戶承包田辦理了土地承苞經營權證，而四荒等承包尚未辦理經營權證書，一旦出現合同糾紛，承包方的合法權益因國家沒有依法確認其享有的土地承包經宮權而很難受到有效的保護。

4.缺乏一套上地經營權證變更、換發(fā)、補發(fā)、注銷等管理制度。根據《辦法》規(guī)定，采取轉讓、互換方式流轉土地承包經營權的當事人應當辦理農村土地承包經營權變更，農村土地承包權證嚴重污損、毀壞、遺失的，承包方應當向鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）人民政府農經管理部門申請換發(fā)、補發(fā)，依法收回農戶土地，承包方無正當理由拒不交回農村土地經營權證的，由原發(fā)證機關注銷該證。但實際工作中上述材料不全、補換發(fā)不規(guī)范、發(fā)放證書不登記數量、繳證不及時等現象，―旦出現問題，直接影響經營權證的法律效力和政府機關的行政能力。

5.由于合同簽訂的審查力度不夠，加之部分村鎮(zhèn)干部的法律意識淡薄，簽發(fā)經營鈕證的隨意性較大。農村土地承包經營權證是依據生效合同由國家確認土地承包經營權的法律憑證，是―件非常嚴肅的事情，但在實際工作中，個別地方村鎮(zhèn)干部由于法律意識比較淡薄，如合同的簽訂和承包經營權證書的頒發(fā)隨意性較大。簽訂合同民主意識較差，存在承包方案違反民主議事程序的問題，如鎮(zhèn)級審核不嚴，合同效力出現偏差，則依合同頒發(fā)的土地經營權證存在明顯弊端，因此如何正確處理農村，中存在的“重承包、輕合同、輕證書”的問題顯得尤為迫切。

二、解決的對策

1.嚴格執(zhí)行由縣級以上地方人民政府頒發(fā)農村土地承包經營權證的強制性規(guī)定，對耕地二輪延包所發(fā)的經營權證書進行一次徹底清理，對越權頒發(fā)或未按頒發(fā)程序頒發(fā)的經營權證書要補辦手續(xù)和相應的必備材料。

2.實行招標、拍賣、公開協調等方式承包農村土地的要補辦農村土地承包經營權證書。

3.縣級人民政府農業(yè)行政主要部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要完善農村土地承包方案，農村土地承包合同，農村土地承包經營權證書及其相關文件檔案的管理制度，建立健全農村土地承包信息化管理系統(tǒng)，使農村土地承包經營權證書的頒發(fā)、變更、換發(fā)、補發(fā)、注銷等有法可依，有據可查。

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近年來，寧夏、遼寧、重慶、湖北等地先后開展了土地承包經營權抵押貸款試點。在實踐中，各地積極響應國家政策進行了制度創(chuàng)新，開創(chuàng)了農村土地承包經營權抵押融資的新局面。由于地區(qū)差異的存在，各地在試點中總結出了各具特色的土地承包經營權抵押貸款模式，作為制度創(chuàng)新的先行者，這些地方在實踐中總結出來了一些較為先進的做法，值得今后在推廣土地承包經營權抵押貸款時予以借鑒。

(一)通過頒布相關文件，使土地承包經營權抵押貸款有據可行比如，遼寧省法庫縣為了促進土地承包經營權抵押貸款的推行，先后頒布了專門的指導意見和管理的暫行辦法。武漢市先后頒布了相應的農村產權價值評估和登記托管管理辦法，以指導土地承包經營權抵押貸款。重慶市在試點過程中，也頒布了專門的“三權”抵押融資管理辦法。這些規(guī)范性文件的頒布，一方面使得土地承包經營權抵押貸款有據可行，便利于土地權利人將土地承包經營權進行抵押貸款。另一方面，這些規(guī)范性文件還規(guī)定了土地承包經營權抵押貸款的相應程序。這就提高了該制度在運行中的可操作性，避免了現實運行中所產生的程序混亂，從而更有利于保護土地承包經營權人利益。

(二)采取多種模式推行土地承包經營權抵押貸款在實踐中，各地結合當地實際情況探索出了各具特色的土地承包經營權抵押貸款模式。比如，寧夏回族自治區(qū)同心縣采取的是土地承包經營權抵押協會，吸納農民以土地承包經營權入股成為會員，從而附加以多戶聯保以及協會總擔保的形式進行抵押貸款。而武漢市則是依托武漢農村綜合產權交易所作為中介推行土地承包經營權抵押貸款。重慶市則是采取土地承包經營權入股抵押模式、流轉大戶業(yè)主抵押模式再到農戶直接抵押模式逐步推進的。這些模式契合了當地實際情況，促進了土地承包經營權抵押貸款制度的推廣。這也告訴我們，在今后推行土地承包經營權抵押貸款時，各地要深入考察當地實際情況，實事求是地總結出一套行之有效、符合法律規(guī)定的模式。

(三)采取措施防范土地承包經營權抵押貸款風險推行土地承包經營權抵押貸款，一方面，抵押人面臨著因無法按期償還貸款而產生的土地承包經營權被處置的風險，喪失賴以生存的生產資料。另一方面，抵押權人面臨著因農村土地交易市場不完善而產生的無法處置土地承包經營權的風險，使得不良貸款多發(fā)影響自身效益。因此，在實踐中，各地采取了相應的對策防范土地承包經營權抵押貸款風險。比如，各地都普遍規(guī)定抵押人不得將自身享有的全部土地承包經營權進行抵押貸款，而是規(guī)定只能將部分土地承包經營權進行抵押，保留了滿足其生存需要的土地。比如，武漢市充分發(fā)揮農村綜合產權交易所的作用，通過建立起土地承包經營權交易市場化解金融機構處置抵押物不能的風險。比如，重慶市成立農村產權抵押融資風險補償專項基金、完善涉農保險、成立擔保公司等來防范土地承包經營權抵押貸款風險。

二、土地承包經營權抵押貸款存在的問題

中長期、較大額度貸款投放不足是農村地區(qū)的突出問題，這與當前農業(yè)發(fā)展不相適應。信貸作為一種要素投入對農業(yè)增長起到較突出作用(林毅夫，2003)，目前投放的農村信貸以短期貸款為主。農戶之所以難以獲得長期大額度貸款，一個極為重要的原因是農戶缺乏有效的抵押擔保物。對于從事農業(yè)生產的人而言，最具價值的資產便是承包或流轉而來的農村土地，利用它向金融機構進行抵押融資，便可以解決抵押擔保物缺乏的難題，從而破解中長期、較大額度貸款投放不足這一瓶頸問題。

(一)抵押權難實現首先從法律規(guī)定，土地承包經營權流轉之后，不能改變所有權性質和用途，其次缺乏真正的土地流轉中介組織，土地承包經營權流轉還需要各方自行協商實現。因此，當貸款無法收回時，銀行等金融機構難以處置抵押的土地承包經營權，土地承包經營權難以變現。

(二)抵押物價值難確定一是未成立相應的專業(yè)土地承包經營權價值評估機構，未培訓和配置相應技能水平評估人員;二是沒有建立對農村土地價值對應的標準，土地價值的評估沒有參照，土地承包經營權價值評估主觀判斷成分較大，實際價值難以合理確定，評估價值往往低于土地承包經營權實際價值;三是銀行業(yè)機構難以準確認定土地承包經營權的實際價值，發(fā)放貸款的額度控制得較低。

(三)貸后管理難銀行發(fā)放貸款后為保證借貸資金的安全一般會選擇監(jiān)督資金的用途和項目的運行情況。但是農村土地承包經營權抵押貸款的借款人的借款目的是從事農業(yè)生產，項目地址在農村，但大部分銀行的業(yè)務重心在城市，進行貸后管理的成本很高而使得銀行可能忽視或放棄貸后管理。

(四)貸款風險難以掌控一是農業(yè)生產受自然條件的約束。農業(yè)生產的政策風險，農業(yè)是受政府管控嚴格的產業(yè)，農產品價格比較難預測。二是操作存在風險，在對貸款項目的審查過程中存在忽略某些環(huán)節(jié)，如目前農村土地承包經營權抵押存在價值評估不夠規(guī)范或者完全不走貸款抵押物價值評估這一操作程序，擔心付出較高的貸款抵押物價值評估費，而忽略這一程序。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地、招商引資項目建設用地、公共事業(yè)用地、國家高速公路用地等也會對土地承包經營權的實現帶來風險。四是我國還沒有對農村土地承包經營權抵押貸款設立專門的法律文件，真正發(fā)生糾紛時無法得到法律的支持。

(五)法律不完善與產權不明晰農村土地承包經營權抵押尚無明確的法律依據。根據我國《物權法》的規(guī)定，除買賣、公開協商等方式承包的四荒地等農村土地可以抵押外，其他方式承包的農村土地是不允許抵押的。現在農村土地承包經營權抵押試點工作已全面鋪開，然而法律保障工作卻沒跟進，這無疑會給農村土地承包經營權抵押工作帶來困擾。

(六)金融機構放貸積極性不高由于農村中、小額貸款的收益和成本同所承擔的風險不成正比，并且由前面分析可知，抵押物變現難在一定程度上會影響金融機構的積極性。加之金融機構，尤其是銀行的業(yè)務重心，關注熱點，主要集中在城市地區(qū)，往往更看重大企業(yè)，更注重大額業(yè)務，而忽視小企業(yè)，對農民的創(chuàng)業(yè)貸款更是慎之又慎。并且適合農村特點的電子化、票據化設施不足，農戶辦理業(yè)務不方便。

三、完善我國土地承包經營權抵押貸款的路徑

(一)培育土地承包經營權抵押貸款的外部良好環(huán)境1.完善法律法規(guī)。農村土地承包經營權抵押貸款是農村經濟發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)，但因《擔保法》、《物權法》等法律法規(guī)的約束，抵押處置存在一定的法律障礙。為配合農村土地承包經營權抵押工作的全速推進，先行先試，建議相關部門進一步加強相關產權的法律框架建設，完善相關法規(guī)，出臺較為全面的農村產權抵押融資管理辦法，明確規(guī)定農村土地承包經營權的可抵押性，以便為農村產權抵押貸款制度的推進提供相應的法律保障。2.建立土地流轉市場。首先，土地流轉市場的建立能夠進一步促進土地流轉，使土地形成規(guī)模化經營，更有利于土地承包經營權抵押貸款的實施;其次，當借款人無法償還貸款時，金融機構能夠及時地變現抵押物從而獲得補償，并且有正規(guī)、統(tǒng)一的流轉市場也會相應地降低交易費用，這是提高金融機構放款積極性的有力舉措;最后，也有利于有關部門建立制度化、規(guī)范化的土地流轉管理機制，加強對農村土地流轉的指導和監(jiān)管，從而消除土地流轉中損害農民權益的現象。此市場的主要功能:一是農地流轉信息系統(tǒng)，及時收集與農地流轉信息，使供求雙方能及時獲取土地流轉信息;二是促使供求雙方達成交易，并提供相關的交易服務;三是涉農機構或者擔保公司可以通過該市場在較短時間內把抵押的農村土地承包經營權流轉變現，提高其開辦農村土地承包經營權抵押貸款的積極性。3.設立專業(yè)評估機構制定評估標準。設立專業(yè)的農村土地承包經營權抵押價值評估機構，制定合理的評估標準，建立農村土地承包經營權抵押價值評估制度。此制度需考慮兩點:一是政府應出臺評估標準細則，對不同等級的農村土地制定相應價值標準以供參考;二是成立獨立的抵押價值評估機構，結合實際，根據農地的地理位置及其他條件，綜合農地流轉價格，制定科學的評估標準和操作辦法。對評估人員進行從業(yè)資格認證考核，憑證上崗，定期對評估人員進行培訓，確保評估水平。4.培育良好的外部環(huán)境。一是盡快完善農村社會保障體系，逐步淡化土地的社會保障功能。在農村社會體系尚未完善之前，可以對土地承包經營權抵押設定一定的限制，以保障農民免予破產。二是加快農村信用體系的建設，培育良好的金融生態(tài)環(huán)境，為農村土地承包經營權抵押貸款業(yè)務的開展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

(二)科學設計農村土地承包經營權抵押貸款流程銀行業(yè)金融機構開展農村土地承包經營權抵押貸款需要三個相互聯系的系統(tǒng)構成:一是貸款發(fā)放系統(tǒng);二是抵押品處置系統(tǒng);三是資金補充系統(tǒng)。其中貸款發(fā)放系統(tǒng)是主系統(tǒng)，它的正常運行需要另外兩個系統(tǒng)的配合和支持。三個系統(tǒng)有序運行，才能從根本上解決農村土地承包經營權抵押貸款難實施的問題。首先，貸款申請階段。此階段包含抵押價值評估及貸款申請兩部分。資金需求者向評估機構提出評估申請，評估機構作為獨立的主體，按相應流程對農村土地承包經營權的價值進行評估。評估完成后，評估機構應向資金需求者出具兩份評估報告，資金需求者向涉農機構基層網點提出貸款申請的同時，提交一份評估報告。涉農機構基層網點在受理貸款申請時，可在登記機構進行查詢以驗證評估結果的真實性，然后按相應的比例計算貸款額度。其次，擔保階段。此階段由申請擔保及要求反擔保兩部分構成。涉農機構基層網點向擔保公司申請擔保并提供相關資料。擔保公司受理擔保申請并按規(guī)定為其提供擔保。一旦涉農機構無法收回貸款，擔保公司將承擔所擔保額度的損失。同時，擔保公司應向資金需求者提出反擔保，要求其提交評估報告的同時，將農村土地承包經營權證交予擔保公司，并辦理農村土地承包經營權抵押手續(xù)。擔保公司分別與資金需求者和涉農機構簽訂擔保協議，并將結果報送登記機構進行登記公證。再次，貸款審批及發(fā)放階段。涉農機構基層網點對貸款申請進行初步審查通過后，上報其抵押貸款審批部門。若材料齊全，符合規(guī)定，抵押貸款審批部門盡快予以批準，由基層網點向資金需求者發(fā)放貸款，同時涉農機構和資金需求者雙方都需在登記機構進行貸款登記。此外，通過資金補充子系統(tǒng)，涉農機構的資金來源主要由以下四部分構成:其自身吸收的存款、人民銀行再貸款、財政專項補貼以及向廣大社會公眾發(fā)行農地債券，進而拓寬資金來源渠道，為農村土地承包經營權抵押貸款的發(fā)放提供了堅實的資金基礎。最后，還款和抵押品處置階段。貸款期限屆滿時，借款者若能按時足額還款，擔保公司所提供的擔保協議自動終結，擔保公司根據涉農機構的貸款收訖通知，將農村土地承包經營權證歸還給資金需求者;若借款者不能按時還款，涉農機構則要求擔保公司按約定承擔相應擔保責任，擔保公司此時有權通過抵押品處置子系統(tǒng)變現抵押品以彌補損失。具體操作是，擔保公司在土地流轉中心將抵押的農村土地承包經營權流轉給農地承包經營權需求者，用所收取的轉讓費來彌補損失。

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一、基本情況

福建省龍巖市上杭縣總人口50.81萬人，農業(yè)人口40.61萬人，占79.9%，農戶12.55萬戶，農業(yè)勞動力26.37萬人；全縣土地總面積2854平方公里，大致呈“八山一水一分田”的經濟地理結構，耕地面積42.24萬畝，其中水田面積38.1萬畝，旱地面積4.1萬畝，山林面積322.2萬畝。近年來，上杭縣高度重視農村土地資源的保護和利用工作，通過開展災后重建、整村推進等造福工程及新農村建設試點工作，以推進集中成片的土地整合、農業(yè)綜合開發(fā)和種養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模經營。此外，由于農民重新修建和擴建大批房屋，農村房屋交易活動呈現上升趨勢，農村出現了宅基地使用權流轉現象。耕地流轉工作不斷推進，現流轉面積15.58萬畝，涉及農戶5.43萬戶，其中流轉5年及以上的有0.95萬畝。規(guī)模種植的專業(yè)戶在50～100畝的有432戶、100～300畝的有110戶、300畝以上的有20戶。林地使用權登記發(fā)證面積277.74萬畝，占上杭縣應登記發(fā)證面積318.44萬畝的87.2%；林木所有權與使用權登記發(fā)證面積279.12萬畝，占87.6%。2014年，“三農”綜合保險、水稻保險、商品林保險、煙葉保險等涉農保費收繳2510.46萬元，保障金額達1702.4億元。全縣用農村承包經營權及地上附屬物產權抵押貸款的幾乎沒有。目前，在縣農商行辦理了一筆300萬元間接用承包經營權作為抵押貸款的例案，它是由汀江國有林場對林農擔保，林農將林權反擔保給汀江國有林場的方式。這些工作的開展，為上杭縣農村承包經營權抵押貸款試點工作中起到了基礎保障作用。

二、農村土地承包經營權抵押貸款的重要意義

（一）盤活土地資源，發(fā)揮土地潛能

開展農村土地經營權抵押貸款，有利于盤活農村“沉睡”的土地資源、使得“沉睡”的土地資源變?yōu)閷崒嵲谠诘馁Y產，有利于讓農戶意識到不能只把土地作為一種基礎生存資源，它還是融資過程的重要要素，一方面提高了農戶對土地的保護意識，另一方面，在農村經濟發(fā)展中提供強大的資金支持，使土地的潛能得到充分釋放。

（二）創(chuàng)新工作機制，促進土地流轉

開展農村土地經營權抵押貸款，有利于促進農村地區(qū)加快對耕地承包經營權證的頒發(fā)進度、保護農村耕地流轉的市場化和推動農業(yè)風險防范機制等方面的農村體制機制的建設和創(chuàng)新，并不斷強化農業(yè)生產經營過程中的組織化，從而推動現代化農業(yè)發(fā)展，實現耕地向集約化和規(guī)?；较虬l(fā)展，最終實現城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展。

（三）探索融資渠道，拓寬信貸模式

有助于創(chuàng)新涉農金融機構在發(fā)展農村金融產品、提供農業(yè)服務的方式，加快構建農村現代金融體制，“而引導金融機構轉變單一信貸模式，即以小額信用貸款和聯保貸款為主，這有賴于兩權”抵押貸款的提出，這在解決貸款中的抵押問題，引資過程具有重要作用。

（四）解決擔保問題，推進產業(yè)發(fā)展

由于經營主體在農業(yè)生產過程中成本較高，資金短缺，因此迫切需要信貸資金支持，利用土地經營權抵押信貸的方式，有利于經營主體順利進行生產種植活動，便于土地集中利用，有利于對已拋荒土地重新使用，并且提高了土地利用率。

三、存在的問題

（一）相關法律制度不健全

耕地承包經營權抵押貸款與現行法律的有關規(guī)定沖突，沒有相關法律規(guī)定通過家庭承包取得的耕地承包經營權是否可以抵押。我國《擔保法》規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的耕地使用權不得抵押”。而《土地承包法》規(guī)定的是：“通過家庭承包取得的耕地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。若對農村土地承包經營權進行抵押，也只是通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的荒山、荒灘等農村土地，在發(fā)包方同意之后，并依法登記取得耕地承包經營權證或林權證書的，方可設立抵押。

（二）缺乏風險防范機制構建

農村土地經營權向商業(yè)化方向發(fā)展過程中，需要由中介機構和相應的風險方法機制進行保護，農業(yè)容易受到自然災害的影響，農業(yè)保險機制尚未發(fā)揮有效作用，在遭遇嚴重自然災害或市場因素變化的影響時，若借款主題無法及時還本付息時，銀行通常將土地經營權這一抵押物進行流轉以此收回資金，然而，土地經營權在流轉過程中，常因為市場體制不健全，交易主體、客體等缺乏機制保障使得經營權變現出現問題。

（三）對土地評估缺乏專業(yè)性

目前上杭縣沒有機構和人員對土地經營權價值進行專業(yè)評估，政府部門也沒有針對土地經營權價值評估制定標準和操作程序，影響土地經營權價值的因素主要包括：土地承包經營的時間、土地經營效益、自然狀況、生產經營項目等，由于影響因素主客觀原因，評估機構很難對土地經營權的價值進行有效分析，據此評估的價值與實際的土地經營權價值存在較大差距。

（四）抵押登記成本較高

農戶取得土地承包經營權抵押貸款的成本（包括利息、土地承包經營權抵評估費、農業(yè)保險費）由于涉及環(huán)節(jié)較多，收費增多，手續(xù)也比較繁瑣。銀行、農戶普遍反映遠不及農戶信用貸款、保證貸款低廉便捷。如果無相關優(yōu)惠政策，加上農民由于經濟水平較低無法支付高額貸款成本，從而導致土地承包經營權抵押貸款缺少實用性，影響土地承包經營權抵押貸款業(yè)務的推廣應用。

（五）抵押貸款辦理程序繁瑣

金融部門設立了防范信貸風險的有關措施，以此保護自身利益取得，并最大程度地降低金融風險，而抵押貸款需要土地經營承包權人提出貸款申請，提供相關資料如：土地承包合同、村集體允許抵押證明、土地經營權價值評估等材料，手續(xù)繁雜。再加上農民普遍存在文化素質較低的情況，在實現土地承包經營權抵押貸款還是存在許多問題，部分經營主體更愿意選擇利息較高的商業(yè)貸款或民間融資等便捷的方式進行資金籌集，從而影響了農戶參與該項業(yè)務的積極性。

四、對策及建議

（一）提高認識，增強工作的主動性和積極性

土地承包經營權抵押貸款，是對土地承包經營物權進行資本化和商業(yè)化進行轉化的方式，對打破農業(yè)和農村經濟發(fā)展過程中融資和資金不足等問題起到了關鍵作用。當前，上杭縣正處于由傳統(tǒng)農業(yè)加速向現代農業(yè)轉變的階段，土地流轉的基本條件已經具備，現代農業(yè)經營主體對土地流轉需求正逐步加大，資金需求也不斷增加。要充分認識引導農村土地承包經營權流轉、促進農業(yè)規(guī)模經營的重要意義，正確把握上杭縣推進現代農業(yè)發(fā)展的總體要求和工作措施，進一步增強工作的主動性，加大對土地流轉的金融服務。

（二）加快立法，破除農村承包經營權抵押障礙

推廣農村耕地承包經營權抵押貸款，首先要加快立法建設，不斷完善農村土地法律框架，從法律上明確農村土地經營權和使用權抵押擔保的范圍和種類、權利和義務。通過法制保障農民土地承包權益，賦予農民完整適用的權利保護自己合法的土地承包經營權，明確農村耕地承包經營權抵押范疇。重視農戶對土地的占有、使用、收益、處分等權益在相關法律法規(guī)和政策中的制定，建議將耕地承包經營權和宅基地使用權作為抵押。健全和完善承包經營權登記和承包經營權證書制度，通過登記，實現將權力完整并真正賦予到農戶手中，落實到土地上去，提高政府公信力和法律權威性，為農地的相關金融制度建立和金融業(yè)務的開展奠定堅實的產權基礎。

（三）開拓創(chuàng)新，建立健全評估抵押登記體系

深入貫徹科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌規(guī)劃并解決農村土地流轉過程中的市場體制機制問題，發(fā)揮農村土地經營抵押作用，推動農村融資進程。明確負責耕地承包經營權和宅基地使用權證抵押登記的管理部門，建立專業(yè)評估機制、設立專業(yè)評估機構，建立土地流轉中介服務機構，建立評估、資產管理、技術規(guī)范等有關法律和業(yè)務準則保障機制，為金融機構的農村土地承包經營權抵押貸款業(yè)務進行合理的土地評估和服務。耕地管理部門或農業(yè)行政管理部門可以設立土地流轉評估和登記中心，培養(yǎng)和接收專業(yè)的評估人員，保證土地承包經營權價值評估的真實性和有效性，并為其提供具有法律效力的證書文件，為金融機構開展土地承包經營權抵押貸款提供便捷高效的平臺。

（四）風險防范，設立專項貸款損失補償機制

風險防范和控制是土地承包經營權抵押貸款的主要難點之一。在穩(wěn)步探索的同時要注意把握風險，堅持因地制宜、循序漸進，著力做好土地流轉信息的采集整理、農業(yè)政策法規(guī)的咨詢業(yè)務、流轉合同的備案審查等，采取有效措施防范風險，保證土地承包經營權抵押貸款的順利開展，從社會總體來看，應建立多重風險保障補償機制，包括政策法規(guī)保障、政府貼息、基金補償等，政府對那些確實因為風險規(guī)避不足而導致的損失進行嚴格的審查之后進行相應的補償，金融機構本身也應該建立符合自身利益的損失補償機制，在土地承包經營權抵押貸款發(fā)生違約、抵押權實現上出現問題時，可以實施風險補償機制，彌補可能出現的不良貸款和損失。

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關鍵詞：土地承包經營權；入股；社區(qū)型土地股份合作社；農民專業(yè)合作社

0引言

隨著我國城市化和農村經濟的發(fā)展，家庭聯產承包制所致的土地分散、難以規(guī)?；洜I、農業(yè)科技推廣難等，制約了我國農業(yè)機械化、規(guī)?；a業(yè)化生產發(fā)展。因此，各地積極探索創(chuàng)新土地流轉模式，以集中土地，實現農地的集約化利用。近年來，土地流轉出現加速的趨勢，尤其在十七屆三中全會提出“允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營”之后。目前，一個比較普遍的做法，就是通過“土地入股”的方式實現土地集約、規(guī)模經營，提高農民組織化程度，加快發(fā)展現代農業(yè)。實踐中，“土地入股”主要有社區(qū)型土地股份合作制和土地承包經營權作價出資入股農民專業(yè)合作社兩種不同的模式。本文以浙江省為例，擬采用比較研究法，對土地承包經營權入股合作社進行制度探析。

1兩種“土地入股”模式的涵義

社區(qū)型土地股份合作制是指村集體將農戶的土地承包權或經營權量化入股，土地由村集體統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一經營或招標經營，按土地股份，村集體將土地經營所得在年終進行分配。此股份化的本質是將村集體所有土地的虛擬產權主體明確到集體的每一個成員，即村民通過股權體現集體成員對于村集體土地所擁有的所有權，并實現對所承包土地由實物形態(tài)向價值形態(tài)持有的轉變，這樣不僅保障了村民的土地權益，還促進了土地適度規(guī)模經營和農村勞動力向非農產業(yè)轉移。

土地承包經營權作價出資入股農民專業(yè)合作社是指在不得改變土地所有權性質和土地農業(yè)用途的前提下，土地承包經營權人（或家庭推薦的具有民事行為能力的成員）以家庭承包或通過招標、拍賣、公開協商等其他方式承包的農村土地，經依法登記取得農村土地承包經營權證的土地承包經營權按數量和年限作價出資（或與貨幣、實物等其他出資形式并存）參與組建農民專業(yè)合作社。同時鑒于《浙江省農村土地承包經營權作價出資農民專業(yè)合作社登記暫行辦法》的規(guī)定“章程和出資清單應明確記載成員出資總額中農村土地承包經營權作價出資的數額與比例”，即土地承包經營權出資應當計入合作社出資總額，成為合作社法人的獨立財產。然而，《浙江省農村土地承包經營權入股合同》第六條權利和義務的特別約定中卻規(guī)定“甲方有權按照合同約定的期限到期收回流轉的土地；甲方與發(fā)包方的土地承包關系不變，甲方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權利和義務”。因此，此股份化的本質是農戶仍保留承包權，僅以經營權入股，并成為合作社法人的獨立財產和責任財產。

2兩種“土地入股”模式的特征比較

兩種土地入股模式盡管在組織機構、財務管理、利益分配等方面存在著很強的相似性，但是二者之間仍然存在著很大的不同，主要表現在以下幾個方面。

2.1土地入股組織的法律地位

社區(qū)型土地股份合作社通常以村或社區(qū)為單位建立的，“實踐中有的在民政、工商、農業(yè)管理部門登記，還有的到民政局社團管理部門領取了民辦非企業(yè)法人登記證。沒有工商執(zhí)照的土地股份合作社，不具有企業(yè)法人的獨立資格，既不能在銀行、稅務部門開戶，也不能對外簽訂購銷合同，不能申請商標，更難獲得金融貸款支持。農民持有的股權證只能作為集體經濟組織內部的分配憑證，得不到社會的普遍認定。”[1]即從我國現行的法律法規(guī)來看，社區(qū)型土地股份合作社缺乏明確的法律地位。

土地承包經營權作價出資入股的農民專業(yè)合作社依照《農民專業(yè)合作社法》和《農民專業(yè)合作社登記管理條例》的規(guī)定由工商行政管理部門登記，并取得法人資格。

2.2土地承包經營權權屬變動

社區(qū)型土地股份合作社是由村集體土地的所有權人聯合而成，合作社的社員也就是村集體成員，即村集體成員（社員）將自己所擁有土地的承包經營權量化為股權證書上的股權，而其與村集體（合作社）之間就其所擁有土地的承包關系仍存在，村集體（合作社）僅享有集體土地的經營權。由此可見，在這種土地入股模式中，土地承包經營權并未發(fā)生物權性的權屬轉移，僅僅是土地使用權與土地所有權、承包權的分離。

由前述分析可知，后一種土地入股模式中，土地承包經營權也未發(fā)生物權性的權屬轉移，也僅是土地使用權轉移給了合作社。然而，與前者相比，合作社為獲得土地使用權所支付的交易費用較大。

2.3土地能否真正實現規(guī)模經營

在實踐中，前者能真正實現規(guī)模經營，并且交易費用相對較小；然而，后者不一定能真正實現規(guī)模經營，即使能，也要支付較高的交易費用。這主要是因為：農戶的地塊本身較細碎化；農戶入社自愿；“大多數農戶是把偏遠土地拿來入股，進一步增加了土地集中的難度，要想土地連片集中，就牽涉農戶之間的地塊調整問題，如果遇到‘插花地’，而該農戶不愿意調整的話，合作社也沒有辦法”[2]。為了促進土地集中，便于實施規(guī)模經營，浙江省一些地方財政給予土地成片流轉的農戶或合作社一定的資金支持和補助，相當于承擔了土地集中的部分交易費用，例如，平湖市對流轉年限5年以上，一次流轉面積連片100畝以上，給予農戶每畝200元、合作社1～3萬元的補助[3]。

2.4退出機制

為了保持社區(qū)型土地股份合作社的穩(wěn)定，以及農戶股權的集體成員身份屬性，前者缺乏退出機制。實踐中，浙江省社區(qū)型土地股份合作社的“個人股權只是虛置量化，僅作為股東分紅的依據，持有的股權證也是內部發(fā)行的，缺乏相應的法律效力。同時，社區(qū)型土地股份合作社的股權一般只能繼承，不能買賣、轉讓或抵押，退股也很難得到兌現”[4]。

后者在實踐中并未完全遵循合作社的“退社自由”原則，而是為確保合作社開展正常生產經營活動，合作社章程規(guī)定成員在合作社經營期內不得退股，股權可以轉讓，原則上可以置換土地承包經營權，但需經理事會同意，并辦理有關轉讓手續(xù)”[5]。

3土地承包經營權入股合作社的制度完善建議

從上述分析可知，兩種“土地入股”模式各有千秋。試想能否整合二者，以便充分發(fā)揮兩種土地入股模式的長處，并揚長避短，促進農地的適度規(guī)模經營和現代農業(yè)的發(fā)展。筆者傾向于：以社區(qū)型土地股份合作社為基礎，而不是以獨立農戶為基礎，發(fā)展土地承包經營權入股農民專業(yè)合作社。即村或社區(qū)范疇內的土地首先以入股的方式集中于社區(qū)型土地股份合作社，然后由社區(qū)型土地股份合作社來經營或將成片土地的使用權按數量和年限作價出資（或與貨幣、實物等其他出資形式并存）參與組建農民專業(yè)合作社。

3.1明確社區(qū)型土地股份合作社的法人地位

社區(qū)型土地股份合作社應當擁有合法的身份，這是其正常開展活動的前提。否則，其生產經營活動無法正常進行，其合法權益無從保障，這會限制或阻礙它的進一步發(fā)展。我國《農民專業(yè)合作社法》已經明確規(guī)定了經工商行政管理部門登記的合作社的法人地位。而社區(qū)型土地股份合作社就是“采用合作社的形式，通過農民承包土地入股的方式組成的農業(yè)生產經營組織”[6]。因此，社區(qū)型土地股份合作社應當取得法人地位已是不爭的事實。

盡管它在組織形式上類似于股份公司，但是它并非像公司一樣以盈利為最終目標的營利法人，而是與一般合作社一樣，以服務于社員為目的的非營利法人。即社員入股是取得社員資格、獲得合作社服務和享受社員優(yōu)惠的條件，并非以獲取股金分紅為目的。

總之，社區(qū)型土地股份合作社經工商行政管理部門注冊登記，取得法人資格，且是一種非營利法人。

3.2以農戶承包地的經營權入股

筆者認為以農戶承包地的經營權入股合作社是較為科學穩(wěn)妥的做法。這是因為：首先，以農戶承包地的經營權入股合作社，符合中央在農村土地制度安排方面的基本方針（明確所有權、穩(wěn)定承包權、搞活經營權、保障收益權）[7]；其次，在城市化進程中，賦予農地使用權與城市土地使用權同等的市場地位，有利于促進我國土地資本化發(fā)展，更好的保障農戶的土地權益；再次，鑒于我國農地的社會保障功能，以農戶承包地的經營權入股合作社，不僅打消了農戶失地風險的顧慮，還保障了債權人等善意第三人在合作社終止或破產清算時的正當權益。

3.3退出機制

鑒于村民通過股權體現集體成員對于村集體土地所擁有的所有權，以及《農村土地承包法》的相關規(guī)定，例如，第四條規(guī)定“農村土地承包后，土地的所有權性質不變。承包地不得買賣”，第二十六條規(guī)定“承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。承包期內，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉為非農業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。承包期內，承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，有權獲得相應的補償。”，可知，社區(qū)型土地股份合作社的股權可以繼承、轉讓，而不能買賣；成員一般不能退出合作社，除非其身份發(fā)生了變動，不再是該集體成員了。

然而，社區(qū)型土地股份合作社以成片土地的使用權作價出資入股的農民專業(yè)合作社，應遵循一般合作社的“退社自由”原則。

參考文獻：

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