導語：如何才能寫好一篇農村耕地賠償標準，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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內容摘要:本文根據(jù)實地調研數(shù)據(jù),提出現(xiàn)行農業(yè)生產(chǎn)性用地的補償標準不合理是影響征地工作進程的主要因素之一。并根據(jù)保證被征地農民群眾生活水平不降低和保障其長遠生計的基本原則,提出了科學計算農業(yè)生產(chǎn)性用地補償標準的方法,得出與被征地農民群眾意愿補償要求接近的補償標準。

關鍵詞:農業(yè)生產(chǎn)性用地 土地補償標準 長遠生計

2009年7月,筆者在沿海某省A市的一個擬建高新技術開發(fā)區(qū)的征地農村進行調研,發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行農村征地補償政策存在諸多問題,其中以被征地農民群眾對現(xiàn)行土地賠償標準的不滿意程度最高。A市高新技術開發(fā)區(qū)征地數(shù)量較大,此次調研的三個村民小組均屬于土地被全部征收的情況,這三個村莊2000多戶農民的生產(chǎn)和生活方式將被徹底改變,因此征地補償標準與他們被征地后的長遠生計保障問題直接相關。調研結果表明,被征地農民群眾在這個問題上與政府之間存在顯著分歧。

被征地農民群眾對現(xiàn)行農業(yè)生產(chǎn)性用地賠償政策的主要意見

(一)農業(yè)生產(chǎn)性用地補償標準過低

根據(jù)國家現(xiàn)行有關法律法規(guī)和政策,A市的農村征地補償政策規(guī)定耕地補償標準為每畝8萬元,盡管與全國絕大部分省區(qū)的地方性耕地補償標準相比,該標準已經(jīng)屬于較高水平,但當?shù)亟^大多數(shù)農民群眾對此并不滿意。調研發(fā)現(xiàn),當?shù)剞r村的主要生產(chǎn)性用地包括耕地和園地,土地長年種植蔬菜、水果和水稻三大類農作物,由于該地處于熱帶區(qū)域,農業(yè)生產(chǎn)一年可以收獲三季,因此當?shù)剞r村蔬菜和熱帶水果種植業(yè)經(jīng)營收益相當高,成為當?shù)剞r民的主要經(jīng)濟來源。其中,在耕地上每年種一季水稻,主要是供農民家庭一年自食所需;在耕地和園地上主要種植蔬菜和水果,這些產(chǎn)品主要外銷到北方省區(qū)。調研統(tǒng)計,2007年當?shù)剞r民的人均純收入達到8508元,略高于當年浙江省農村居民8265元的人均純收入水平,而浙江省農民主要收入來源是非農s產(chǎn)業(yè)。

如果以水稻作為耕地常年種植作物,按照現(xiàn)行耕地補償標準計算方法來計算每畝耕地補償標準,每畝耕地的補償費用與另行規(guī)定的安置補助費之和達到耕地的三年平均產(chǎn)值的39.9倍,即突破了《中華人民共和國土地管理法》關于農地補償費和安置費的總和不得超過農地被征用前3年產(chǎn)值的30倍的有關規(guī)定。從這個角度看,A市的耕地補償標準不能算低。但是,考慮到當?shù)剞r業(yè)生產(chǎn)性用地上的常年主要種植作物是經(jīng)濟價值較高的蔬菜和熱帶水果,并且園地每年可以種植三季蔬菜和耕地可以種植兩季蔬菜的事實,則按照現(xiàn)行耕地補償標準計算方法來計算每畝耕地補償標準,其值為每畝11.16萬元左右,遠高于每畝耕地8萬元的補償標準。

因此,被征地農民群眾對該市規(guī)定的每畝耕地8萬元的補償標準難以接受,大多數(shù)農民提出可接受的耕地補償標準應當為每畝10萬元至15萬元,并主張園地和耕地應當同價補償,由此可見,農民主張的耕地補償標準與我們計算的耕地補償標準相當接近。

(二)按農戶家庭現(xiàn)有生產(chǎn)性用地數(shù)量為基數(shù)計價的土地補償方式不合理

調研發(fā)現(xiàn),當?shù)剞r村從1981年左右實施時進行分地至今,再沒有進行過第二次分地,而1981年至今新出生的人口已有兩代人,他們名下沒有任何承包地。以D村為例,1990年至今新增人口已達1200人。也就是說,當?shù)剞r村是三代人共用一代人的承包地作為生活之資。需要指出的是,本地農村耕地數(shù)量是農業(yè)生產(chǎn)性用地中數(shù)量最少的,人均僅1畝左右,而具有幾乎同樣生產(chǎn)的園地數(shù)量則是耕地數(shù)量的2倍以上,但園地的補償標準僅為耕地的23.29%。

調研發(fā)現(xiàn),與內地農村相比,當?shù)剞r民家庭平均人口數(shù)量較大,往往是三代人生活在一起,這從側面反映了當?shù)赝恋刭Y源有限的現(xiàn)實狀況。此外,當?shù)剞r民群眾出外打工的人數(shù)很少,絕大部分農民長年在本村進行農業(yè)生產(chǎn)。不僅如此,本地農村每年農忙時還從內地省區(qū)吸引5萬名左右的農村青壯年勞動力來做短工,短工的日平均工資達到每天60元以上。因此,本地的農業(yè)生產(chǎn)性用地盡管數(shù)量有限,但年平均使用率和年平均效益水平很高,否則無法實現(xiàn)三代人依靠一代人分得的承包土地生活的要求。據(jù)調研統(tǒng)計,本地1981年以后出生的農戶子女的平均學歷為初中,有限的受教育文化水平和非農業(yè)工作技能水平對其實現(xiàn)非農產(chǎn)業(yè)再就業(yè)造成現(xiàn)實困難。

基于以上考慮,大多數(shù)農民群眾和不少村組干部提出應當按照現(xiàn)有人頭數(shù)量進行征地補償。

(三)征地補償政策執(zhí)行不公平

政府與被征地農民群眾的征地政策主張上分歧大,在征地進程中產(chǎn)生了兩個結果:一方面大多數(shù)農民不愿意接受政府的賠償標準和賠償方式,從而不能積極配合政府征地工作開展,使得征地進程緩慢;另一方面,一些農村干部和有一定經(jīng)濟實力和社會影響力的村中富戶,與少數(shù)不法征地工作人員相互勾結,以虛報自家土地數(shù)量等欺騙手段攫取更多的征地補償款。

一個村的耕地總量是有限的,一些人的耕地數(shù)量多報了,意味著另一些人的耕地數(shù)量必須少報,才能在總數(shù)上符合政府國土部門掌握的耕地統(tǒng)計基礎數(shù)據(jù)。事實上,調研中已發(fā)現(xiàn)有村民反映存在征地工作組丈量自家耕地的面積與實際面積不符的情況,這些村民的土地補償利益受到損害,同時也使被征地農民群眾對政府能否做到公平執(zhí)法而缺乏信心,使得政府征地工作更加難以推進。

對現(xiàn)行農業(yè)生產(chǎn)性用地補償標準不合理的驗證

本文將所調研農村的農戶各項平均特征數(shù)據(jù)構建一個典型農戶,以其按照現(xiàn)行征地補償安置政策標準獲得的補償款與該農戶作為未來城市居民的支出情況進行比較計算,以驗證現(xiàn)行農業(yè)生產(chǎn)性用地補償標準的不合理性。

當?shù)氐湫娃r戶的平均人口約為6人,人均農業(yè)生產(chǎn)性用地1畝左右,合計6畝;調研表明當?shù)剞r戶平均每年每人生活消費支出為550元,則該典型農戶每年消費支出為39600元,以現(xiàn)行耕地補償標準每畝80000元計算,共得土地補償款480000元,以土地補償款除以典型農戶年均消費支出水平,這筆補償款將在12.12年左右使用完畢。

又根據(jù)該市統(tǒng)計資料,當?shù)爻擎?zhèn)居民2008年人均消費支出為10267元,典型農戶土地被全數(shù)征收以后轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民,則其全家年均消費支出將達到61602元,若以該農戶全部土地補償款除以家庭年均消費支出,這筆補償款將在7.79年使用完畢。何況每畝近8萬元補償標準僅指綜合生產(chǎn)條件最好的水田耕地,而旱田耕地、旱地耕地和園地的補償標準則分別為56150元、32500元和18582元,也就是說典型農戶的實際土地補償款達不到480000元,因此土地實際補償款能夠維持基本生活的期限還要短于上述計算年限。由此可見,被征地農民群眾在現(xiàn)行征地補償標準政策中獲得的補償款等于維持長遠生計是遠遠不夠的。

對農業(yè)生產(chǎn)性用地的合理計算方法及計算結果分析

《國土資源部關于印發(fā)〈關于完善征地補償安置制度的指導意見〉的通知》(國土資發(fā)[2004]238號)文件指出:“確定土地補償費和安置補助費的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù),應按照保證被征地農民原有生活水平不降低的原則”。前文對A市現(xiàn)行農業(yè)生產(chǎn)性用地補償標準的驗證性分析表明,現(xiàn)行標準不能滿足國家征地補償政策要求的保證被征地農民原有生活水平不降低的原則,必須進行改革。而科學測算新的農業(yè)生產(chǎn)性用地的補償標準,則要以保證被征地農民原有生活水平不降低為基本原則,同時要考慮保障被征地農民群眾的長遠生計的問題。

筆者認為,被征地農民群眾中長遠生計保障性最脆弱的群體是40歲到60歲的中老年農民,這部分人在非農產(chǎn)業(yè)再就業(yè)最為困難,因此計算農業(yè)生產(chǎn)性用地補償標準時要考慮新補償標準應當能夠在這部分人從40歲到70歲人均預期壽命之間生命年限的收入保障方面起到積極作用,即考慮補償款總額能夠至少維持30年的基本支出的需要。

按照保證被征地農民原有生活水平不下降的原則,需要將農業(yè)生產(chǎn)性用地的畝均年純收入作為農業(yè)生產(chǎn)性用地的補償費計價基礎;要考慮保障被征地農民群眾的長遠生計問題,則要將農業(yè)生產(chǎn)性用地的每畝年均純收入在30年內進行貼現(xiàn);同時以銀行活期存款利率為貼現(xiàn)率。計算公式如下:

式中:C:農業(yè)生產(chǎn)性用地的新補償標準,單位為元/畝;α:農業(yè)生產(chǎn)性用地的畝均年純收入,當?shù)貫?.5萬元/畝;r:為貼現(xiàn)率,取2008年中國各商業(yè)銀行居民活期存款利率0.036。

計算結果為C=14.4萬元/畝。而調研結果表明,72.73%的被調查農民的農業(yè)生產(chǎn)性用地補償標準為每畝15萬元左右。因此,本文提出的農業(yè)生產(chǎn)性用地補償標準計算方法得出的結論與被征地農民群眾的意愿接近,說明計算方法具有合理性。

綜上,現(xiàn)行征地補償政策不合理的主要問題在于農業(yè)生產(chǎn)性用地補償標準計算方法不合理,不能實現(xiàn)保證被征地農民原有生活水平不降低的原則,同時也不能對保障被征地農民長遠生計起到積極作用。筆者認為,土地既是生產(chǎn)性資料,也是農民生活所需的主要來源,因此以土地數(shù)量作為土地補償標準的計價基礎較之于按被征地農民人頭進行補償更加合理。

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論文關鍵詞 土地征用制度 征地補償 公益目的

2000年我國城市化率為36%，到2012年我國城市化率為52.27%，年均增長率為1.36%，快速的城市化必然伴隨著大量農業(yè)用地轉化為非農用地。土地是農民的勞動對象，也是其基本生活保障，保護農民在征地過程中的利益是保障農民權益的一個重要方面。由于我國現(xiàn)行的土地征用制度依然延續(xù)計劃經(jīng)濟時期的基本制度框架，但其制度環(huán)境早已改變，其不適用性和滯后性日益突出，由此造成了現(xiàn)今土地征用過程中群體性事件日益增多。土地征用問題將是未來一段時期內的重大公共問題，其制度改革是深化政治改革的客觀要求。日本、韓國兩國雖然社會制度和基本土地制度和我國不同，但是三國人多地少、土地資源不足的國情是十分相似的。通過研究日本和韓國的土地征收制度，借鑒外國，有利于健全我國土地征用制度。

一、日韓兩國國的土地征用制度

（一）日本的土地征用制度

日本土地征用制度主要包括三個方面：（1）公共事業(yè)需要。日本《土地征用法》第3條中確定35種公益事業(yè)是屬于可征用土地的范圍，包括建設公園、修建公路鐵路、港灣河道建設、修建學校社會福利設施等。（2）征地程序。日本的征用土地程序包括六個步驟：一是申請征地，二是登記土地以及建筑物，三是達成征購協(xié)議，四是由征用委員會進行裁定，五是讓地裁定，六是征用終結。（3）土地市場價賠償以及直接或間接經(jīng)濟損失賠償。日本《土地征用法》第69條規(guī)定，“賠償損失時，必須對土地所有人和關系人分別進行賠償”，第70條規(guī)定，“損失要用貨幣進行賠償”，“對于提供代替土地等其他的賠償方法，不在此限”。日本土地征用補償主要分為五種：一是征用損失補償，即為按照因公共事業(yè)需要而被征用的私有財產(chǎn)的市場價格給予賠償。二是通損補償，即為賠償所有者因為被征地所造成的損失，主要是對土地附屬物的賠償。三是殘地補償，指由于征用或者使用屬于同一土地所有人的整片地中的一部分，造成殘地的價格下跌，以及其它殘地的損失時，必須對其損失進行賠償。四是離職者賠償，如果因為土地征用而使土地權力者的雇傭人員失業(yè)，因此也應該做出相應的經(jīng)濟補償；第五，事業(yè)損失賠償。事業(yè)損失補償指的是在建設過程中由于導致噪音、污水等而造成損失，進而進行相應的補償。同時，日本政府為使失地農民獲得適應新的工作環(huán)境和勞動技能在農村推行了一套職業(yè)訓練制度，提供學習機會和相關職業(yè)技能訓練。

（二）韓國土地征收制度

韓國土地征收補償制度主要包括四個方面的內容：（1）公益事業(yè)的范圍。韓國《土地征收補償法》第4條將公益事業(yè)分為八類并詳細列舉了公益事業(yè)的范圍，主要包括國防事務、學校、道路等。（2）補償范圍。韓國土地征收補償范圍包括四個方面。一是地價補償，這是征地時最主要的補償，按照《土地公概念法案》規(guī)定，統(tǒng)一以公示地價為征收補償標準。二是殘余補償，其包括殘余地征收補償、殘余地價格下降補償和殘余地工程費補償。三是遷移補償。即為公共需要而收用或使用土地，而又不是進行公益事業(yè)所必需的，則令其遷移，遷移所需費用由起業(yè)人予以補償。四是其他補償，韓國土地收用法規(guī)定，對于被收用人因收用或使用其土地，致使土地所有權人或關系人蒙受營業(yè)上的損失時，也應予以補償。（3）補償標準。對土地的補償是以協(xié)議成立或征收裁決當時的價格為標準，即所謂時價補償。其標準是以事業(yè)認定公告當時的公示地價為基準。對物件征收的補償應當考慮與同種物件附近的交易價格等的合理的價格。（4）征收程序。韓國征地程序主要包括三個步驟：一是公益事業(yè)認定程序，二是協(xié)議程序，三是裁決程序，四是異議申請程序和訴訟程序。

（三）日韓兩國土地征用制度的特點

第一，公益性。日、韓三國都是私有制國家，土地屬于私人，私有財產(chǎn)神圣不可侵犯。土地征用是國家權力的強制手段，私人無權征用土地。只有以公益事業(yè)為目的，且必須正當程序和合理賠償?shù)那疤嵯拢瑖也拍苁褂谜鞯貦?。這樣才能避免征用權的濫用。第二，法制性。兩國法律對于土地征用的程序、補償、條件和解決糾紛等各個方面做了嚴格規(guī)定。政府使用征地權，必須尊重司法，遵循既定的法律程序，采用法律手段而非行政手段解決征地過程中的糾紛。第三，市場性。征地補償必須符合市場規(guī)律，由市場決定補償?shù)臉藴?。政府給定的補償標準需要依據(jù)市場價格制定，公民對于政府補償價格也可提出質疑，并通過法律程序解決爭議。第四，廣泛性。兩國法律均對征地補償范圍作出了明確規(guī)定，補償?shù)膬热莶恢话ㄍ恋厥袌鰞r，還包括附屬物損失、所有者和利害關系人損失以及失地人員的就業(yè)培訓與保障等，充分維護了土地所有者和利害相關人的利益。

二、我國土地征用制度的主要問題

城鎮(zhèn)化的高速進展必然涉及到土地征用，土地征用制度的合理與否直接關系到數(shù)億即將“進城”的農民的利益，對社會和經(jīng)濟的發(fā)展具有重要影響。目前，我國土地征用制度中存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，不健全的土地產(chǎn)權制度。我國農村土地屬于集體所有，表面上產(chǎn)權清晰，實際上是一種“所有權缺位”。農民沒有土地的所有權，只有不完整的使用權。征地的過程是集體土地轉變?yōu)閲型恋兀俎D變其他用地的過程。農民對于土地沒有控制權，同時農民土地集體所有權是不能交易的，在征收過程中其利益容易受到不法侵害。

第二，土地征用制度缺乏規(guī)范性。中國現(xiàn)有法律體系中關于征地的相關規(guī)定存在著相互矛盾的地方。同時不管是商業(yè)用地還是公益用地都需要先將集體土地國有化再使用，這也違背了憲法中有關公益事業(yè)為目的征地的精神。政府常常為商業(yè)用地濫用征地權。在我國的土地征用過程中，被征地人沒有參與權、知情權和質疑權，只能被動地接受征地實施，或者采用上訪或者其他非法手段表示抗議。農村集體經(jīng)濟組織的參與權也流于形式。同時，政府作為征地過程中的收益者，其對于征地爭議的裁決的可行性和可操作性較差，有失公平和公正。

第三，補償標準的不公平性。《土地法》第47條規(guī)定，“征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”，“每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍”，“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”，“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”?，F(xiàn)有法律規(guī)定的補償標準可以說只是對原有土地部分使用權的補償。對于安置補助費，大多數(shù)地方政府在征地時則會選擇性的忽略，盡量只征地不拆遷。農民失去土地后也失去了基本生活保障，政府對于失地農民的就業(yè)安置和就業(yè)保障方面基本上無所作為。另外，在商業(yè)用地征用過程中，政府以較低的賠償金額獲得土地，然后以遠遠高于賠償金額的價格出讓給開發(fā)商。開發(fā)商的高回報率和政府的高額土地出讓價格讓農民感到不公平。

三、日韓兩國土地征用制度對我國的啟示

與日韓等發(fā)達國家比較完善的土地征用補償制度相比，我國的土地征用補償制度存在著許多問題，中國應積極學習和借鑒其他國家相關土地征用補償制度，盡快改進和完善中國的土地征用制度。

第一，明確產(chǎn)權。要保護農民權利，要實現(xiàn)農民土地產(chǎn)權制度的法律化，包括土地所有權主體的模糊身份應有明確界定，政府關于承包期延長的政策明確用法律條文規(guī)定。只有產(chǎn)權明確，才能確定土地賠償?shù)臉藴?，確定補償對象，防止侵權行為的產(chǎn)生。

第二，規(guī)范公益事業(yè)征地和其他用途征地。應該立法確定公益事業(yè)征地的類型，政府只能為公共事業(yè)行使土地征用權。對于商業(yè)用地征用，由使用者和土地所有者之間依法協(xié)商土地使用權轉讓事宜，政府應該作為監(jiān)督者維護農民的利益，而不是作為參與者在其中謀利。同時，為公益事業(yè)征用土地時，政府不能以大多數(shù)的利益為由讓被征地人的利益受損，以應獨立第三方的資產(chǎn)評估機構對土地價值評估報告為依據(jù)制定相關的賠償標準。

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關鍵詞：糧食安全；耕地保護；政策建議

糧食是經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的必需品，特別是對我國這樣的人口大國來說，糧食安全問題已經(jīng)成為引起我國政府和社會各界高度關注的重大問題。聯(lián)合國糧農組織對糧食安全問題的界定要求有足夠的糧食數(shù)量，穩(wěn)定的供應量以及足夠的糧食購買能力。對糧食供應量及生產(chǎn)能力的重要保障之一就是充足的耕地資源。耕地資源是農業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)條件之一，具有其他任何資源都無法替代的生產(chǎn)力，對耕地資源的保護是我國糧食安全的基本保障。因此，加強耕地資源的保護和有效利用，對糧食安全視角下的耕地保護的分析具有十分重要的現(xiàn)實意義。

1 糧食安全及耕地保護現(xiàn)狀

1.1 我國糧食安全現(xiàn)狀

聯(lián)合國糧農組織在1996年世界糧食會議上提出，糧食安全即要保證任何人在任何時候都能得到為了生存和健康所需的足夠食物。糧食安全問題直接影響到社會的穩(wěn)定和國家經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展，我國是一個人口大國，糧食安全問題尤為重要。

目前我國糧食安全方面還存在著糧食人均占有量低，糧食單位產(chǎn)量低、比較收益低，經(jīng)濟發(fā)展對糧食的消耗大等一系列問題。首先，據(jù)調查，我國糧食人均占有量近年來平均水平僅占美國人均糧食占有量的三分之一不到，即便是我國歷史上人均糧食占有量最高的1998年（412kg/人）相當于西方發(fā)達國家人均糧食占有量的1/2左右。人口基數(shù)大，人均糧食占有量不足是我國糧食安全的重要國情。其次，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，糧食生產(chǎn)資料的價格以及人工成本也在不斷提高，而國家對糧食收購價格提高幅度小于糧食生產(chǎn)資料價格上漲幅度，這使得糧食生產(chǎn)的比較收益降低，農民的切實利益受到了損壞，糧食擴大再生產(chǎn)動力不足。

1.2 我國耕地保護現(xiàn)狀

增加糧食產(chǎn)量，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，要靠糧食單位面積產(chǎn)量的提高以及糧食種植面積的擴大，而這必須保證有一定數(shù)量的耕地資源作基礎。據(jù)調查研究顯示，由于生態(tài)退耕還林，經(jīng)濟建設征地對耕地的使用，農業(yè)用地結構的調整以及生態(tài)環(huán)境惡化等原因，我國耕地面積呈現(xiàn)逐年減少的態(tài)勢。由于龐大的人口基數(shù)的壓力，我國人均耕地面積也在逐年減少。人地矛盾日益尖銳，并逐漸成為未來影響我國糧食安全的最大隱患[1]。

目前對我國耕地有較大影響的是生態(tài)退耕還林，占據(jù)耕地總減少面積的一半左右，是比重最大的部分，但從經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展角度來看退耕還林還是有積極意義的。對我國耕地資源減少影響較大的還有非農建設用地，農業(yè)用地結構調整，生態(tài)環(huán)境惡化等。非農建設用地所造成的耕地減少占到耕地減少總量的1/3左右，這種由于追求單純的經(jīng)濟效益而引起的對土地的粗放使用，造成了耕地面積銳減趨勢的加劇。由于糧食種植的比較收益的降低，近年來許多農戶將耕地改造成魚塘、果園等其他農業(yè)用地，也引起了耕地面積的減少。最后由于水土流失、鹽堿化、土地沙化以及不合理使用化肥農藥等造成的耕地荒廢也引起了耕地面積的實際減少。

2 耕地保護策略分析

2.1完善管理體制，加強執(zhí)法力度

加強對我國耕地資源的保護首先要有完善的耕地保護制度和強有力的法律保障，并嚴厲執(zhí)法，執(zhí)法必嚴。一方面要完善耕地保護制度，對因非農建設或不合理改造引起的耕地減少嚴格懲處。近年來頻繁發(fā)生圈地建設，非法占用耕地的行為，造成了耕地資源的不必要的浪費。加大對這種行為的懲處力度，杜絕借用耕地賺取不正當利益的非法行為。另一方面要嚴格劃分耕地與其他用地的界限，建立統(tǒng)一的耕地管理、使用總體規(guī)劃。這就要求相關部門合理確定土地的使用用途，對耕地的使用要盡量保證物盡其用。在經(jīng)濟發(fā)展中遇到耕地使用與經(jīng)濟建設用地發(fā)生矛盾時，要根據(jù)土地使用規(guī)劃做出合理協(xié)調，嚴格土地使用審批制度，保證耕地面積[2]。

2.2 建立合理的耕地保護賠償標準

耕地的保護關系到國家的糧食安全，也關系到農民的切實利益。隨著糧食種植比較收益的降低，很多農戶逐漸開始放棄糧食種植而轉向選擇外出打工等其他發(fā)展機會。國家對耕地的保護所引起的耕地復墾、農田水利設施建設、農地開發(fā)與整理等，必然會形成對耕地的人力、物力、財力以及時間的投入，而其中最大的投入這還是農民本身。

2.3 加強技術支持，提高耕地生產(chǎn)能力

一方面，我國作為農業(yè)大國，耕地的保護要改變傳統(tǒng)的粗放式耕種方式，加強農業(yè)科技的應用，提高農業(yè)的機械化使用程度。這不但可以提高耕地單位面積產(chǎn)量，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，改善耕地質量，還可以提高農民的收入水平，節(jié)約耕地成本，從而提高農民的糧食生產(chǎn)積極性，切實保障糧食安全。另一方面，我國農業(yè)生產(chǎn)還應向著生態(tài)農業(yè)方向發(fā)展。加快發(fā)展農村生態(tài)農業(yè)建設，改善農業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)環(huán)境，加強對水土流失、土地鹽堿化、不合理使用農藥等的治理。針對耕地的實際情況，采用不同的生態(tài)農業(yè)模式與技術，最終達到耕地的可持續(xù)發(fā)展。

3 結語

糧食安全對一個國家的穩(wěn)定發(fā)展有著至關重要的意義，耕地的合理使用和保護是保持糧食安全的重要措施?？v觀我國在糧食安全和耕地保護方面還存在著很多問題，及時采取措施保護耕地資源，進而保障我國的糧食安全有著重要的現(xiàn)實意義。

參考文獻

篇4

林地、林木資源的保護與利用矛盾突出。神木縣地下埋藏著全國少有的優(yōu)質煤，且埋藏淺、易開采、煤層厚。1999年以來，隨著礦產(chǎn)資源的開發(fā)，引發(fā)了礦區(qū)周圍地表沉陷，植被破壞，地下水位下降，水土流失和地表沙化嚴重等生態(tài)問題。隨著榆林能源化工基地建設步伐加快，大型廠礦企業(yè)的入住，加大了征占用林地及林木采伐量，勢必影響林業(yè)用地面積和森林覆蓋率。林地、林木資源管理與保護處于“兩難”的尷尬局面。林業(yè)產(chǎn)業(yè)結構還不合理。神木縣林業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整和發(fā)展已邁入新的階段。但是，隨著經(jīng)濟運行方式的轉變和市場需求的變化，仍存在林分結構單一、林業(yè)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后和喬灌草林地比例失調，植被結構不盡合理的問題。林業(yè)與畜牧業(yè)的沖突。為了達到“封山（沙）禁牧，舍飼養(yǎng)畜”的目的，政府已把大力發(fā)展舍飼養(yǎng)畜作為農村工作重中之重。但仍有部分農戶因養(yǎng)畜過多，飼草欠足，偷牧、濫牧現(xiàn)象時有發(fā)生，封山（沙）禁牧出現(xiàn)反彈，嚴重制約著林業(yè)的進一步發(fā)展。林業(yè)經(jīng)營機制及管理上存在缺陷部分林地、林木產(chǎn)權不明，林地、林木資源流轉混亂，保護管理責任落實不力，管理體制尚未健全，影響了林業(yè)的良性發(fā)展和林農發(fā)展林業(yè)的積極性。亂砍濫伐，偷占用林地和非法占用林地等現(xiàn)象時有發(fā)生，一些木材加工企業(yè)違法收購木材現(xiàn)象屢禁不止，嚴重地影響了林業(yè)的健康發(fā)展。林業(yè)服務體系功能未能充分發(fā)揮。林業(yè)服務體系和林業(yè)科技推廣網(wǎng)絡的職能作用難以得到充分發(fā)揮，專門從事林業(yè)科技服務的科技人員不穩(wěn)定，林業(yè)科技服務的功能減弱。而且，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)從業(yè)人員專業(yè)不對口，對林業(yè)知識掌握的太少，不能起到良好的“傳、幫、接、帶”作用。此外，一部分從事林業(yè)產(chǎn)業(yè)的林業(yè)大戶，只注重自己的利益，沒有發(fā)揮良好的輻射作用和示范作用。

二、林業(yè)發(fā)展對策

強化林地、林木資源保護體系和流轉體系建設。首先，要加大宣傳力度，增強農民對林地、林木資源的保護意識，提高管護的自覺性。其次，加強森林保險及資產(chǎn)評估體系建設，會同有關部門科學研究并制定出相關保險種類、等級、賠償標準等降低林農經(jīng)營風險。此外，盡快出臺林地、林木資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境稅（費）補償機制，按照“誰開發(fā)、誰保護、誰破壞、誰恢復、誰受益、誰補償”的原則，限期治理，防止林地、林木資源的流失。做強做大林業(yè)產(chǎn)業(yè)。為了從根本上做強做大林業(yè)產(chǎn)業(yè)，推動林業(yè)跨越式發(fā)展，必須進行林業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整。一是采取"先恢復灌叢草原植被，再恢復森林植被"的原則，因地制宜，盡快改造和發(fā)展喬木林，以更好地發(fā)揮森林的生態(tài)功能。二是穩(wěn)步發(fā)展名、優(yōu)、特經(jīng)濟林，以市場為導向，以效益為中心，按照大力發(fā)展區(qū)域特色經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟的要求，不斷調整產(chǎn)業(yè)結構。三是以國有林場、苗圃為中心，加快發(fā)展速生、常綠、灌木苗木及花卉和種子。四是積極培養(yǎng)新型的林業(yè)合作組織，整合林地、林木資源，組建經(jīng)營實體，形成“公司+基地+農戶”、“合作社+農戶”的產(chǎn)供銷一條龍的發(fā)展模式。發(fā)展壯大沙產(chǎn)業(yè)，解決林牧矛盾。首先應當加大造林撫育力度，將沙區(qū)棄耕地或宜林地建成飼草加工基地。其次盡快研發(fā)如何將現(xiàn)有林業(yè)資源比如沙柳、檸條、紫穗槐加工成為飼草。此外應轉變管理方式，加強林業(yè)、畜牧業(yè)之間的科技協(xié)會和中介服務機構建設，發(fā)揮其技術培訓、市場信息、合作交流等方面的積極作用，實現(xiàn)林業(yè)和畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)交互發(fā)展的經(jīng)營路子。科學發(fā)展，著力改變林業(yè)發(fā)展方式。建立與家庭承包經(jīng)營相適應的林木采伐管理制度，規(guī)范林地、林木流轉制度，加強流轉工作的指導。完善林業(yè)投融資政策，拓寬林業(yè)經(jīng)營者融資渠道。積極促進林業(yè)從小而全粗放經(jīng)營向規(guī)模集約化經(jīng)營轉變，促進林業(yè)發(fā)展由主要依靠自然資源和物質資源投入向主要依靠科學進步和勞動者素質提高轉變，突現(xiàn)林業(yè)發(fā)展方式的根本性轉變。完善林業(yè)科技服務體系。首先應穩(wěn)定林業(yè)服務體系和林業(yè)科技推廣網(wǎng)絡。其次借鑒其他地區(qū)的做法，做好林業(yè)社會化服務體系建設，建立網(wǎng)絡化的服務組織。此外加強培訓的力度?，F(xiàn)有從事林業(yè)科技服務的人員，要分期、分批進行培訓，解決人員素質低和知識老化等問題。

篇5

關鍵詞：城市化；城中村；改造；措施

引 言

具有中國特色的城市化模式創(chuàng)造了舉世矚目的發(fā)展成就，十分顯著地提高了我國的現(xiàn)代化進步水平。隨著社會改革的不斷推進，提高城市化發(fā)展水平是當前建設、規(guī)劃、管理工作者們重點研究的問題，是相關工作人員管理水平和工作能力的集中體現(xiàn)，城中村改造過程中的經(jīng)濟融合、發(fā)展結構優(yōu)化都是社會重點關注問題。針對其改造過程中的各個環(huán)節(jié)進行的分析也是社會發(fā)展重要研究的領域之一，對于進一步提高城市化建設發(fā)展有著重要作用。本文結合目前一些地方城中村改造的做法和經(jīng)驗，針對城中村改造提出了自己的寶貴意見，僅供參考。

1 城市化進程中的城中村問題簡介

城中村的出現(xiàn)是城市化發(fā)展進行到一定程度出現(xiàn)的產(chǎn)物，在屬性特征方面兼具城鎮(zhèn)和農村的雙重特點，是中國快速城市化進程中出現(xiàn)的普遍現(xiàn)象，它不僅阻礙了城市化的發(fā)展，也在一定程度上影響城區(qū)居民水平，甚至成為影響和制約社會加快發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展、和諧發(fā)展的重要因素。

1.1 城中村的形成過程

城中村產(chǎn)生于在經(jīng)濟快速發(fā)展、城市化不斷推進的過程中，多位于城市區(qū)邊緣、城市近郊、工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等城市規(guī)劃區(qū)范圍內，是圍繞原有農村居住地形成的人員聚集地區(qū)，其拓展領域與當?shù)爻鞘谢l(fā)展程度息息相關，很多區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展和基礎設施業(yè)已成熟，但居住者的戶籍、土地權屬、經(jīng)濟組織和行政機構等管理要素改革卻相對滯后，仍保留原農村管理體制，不能很好地適應所屬城市和開發(fā)區(qū)域的發(fā)展需求。

1.2 城中村存在的主要問題

1.2.1 土地管理缺乏依據(jù)

現(xiàn)階段城中村的土地性質仍未發(fā)生變化，依舊屬于農村集體所有，然而隨著社會的全面發(fā)展，但實際上其交通設施、商業(yè)和基礎設施的完善水平已經(jīng)和城市無異，其使用功能基本上等同于國有土地，其土地價值與城市國有土地相當。這種情況使得城中村土地在使用和管理方面出現(xiàn)了一定的分歧。

同時，隨著城中村人口和經(jīng)濟規(guī)模的不斷擴大，往往在進行城市規(guī)劃和管理時，會將這部分區(qū)域列入其中，然而受限于管理組織和體制的完善性，很多城中村仍然保留著村民委員會，未能根據(jù)實際需求設立居民委員會，由村委會主導行政管理使得農村集體經(jīng)濟組織的管理比重增大，導致管理功能形成了交叉，職責不明。

1.2.2 人口素質偏低

人口流動性大是城中村的一大特點，而且這部分人員的組成比較復雜，個體素質區(qū)別很大，來自不同地區(qū)的群體帶來了相異的價值觀和行為習慣，給管理工作帶來了一定的難度。另外，城中村的居民多為一些底層勞動者，從事的工作層次較低，囿于所受教育水平不高，這部分人員進取動力不足，缺乏創(chuàng)新競爭的動力。在行為規(guī)范和道德素質方面也同樣存在著一定的不足之處，如公共衛(wèi)生意識差、不遵守交通規(guī)則等，并未完成從農民到市民的社會身份的轉變。

1.2.3 土地使用混亂

在區(qū)域城市經(jīng)濟發(fā)展的促進作用下，眾多城中村的土地價值不斷攀升，出現(xiàn)了很多“子女分家、兄弟分家、女兒回娘家落戶、拆遷安置、征地安置”等不良現(xiàn)象，究其根本原因是處于私利的集體土地索求。有的村每戶各有一個老宅基，然后每戶劃分一個新宅基，再加上有些村民將自留地、菜園地私自變?yōu)檎亍?/p>

由于一戶多基的客觀存在，周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些農民，特別是在外打工多年的農民進入縣城，使得私下的土地交易行為不斷泛濫，出現(xiàn)了多種不合乎法律法規(guī)的交易行為，造成了混亂的土地交易局面。甚至部分村民聯(lián)合不法開發(fā)商，在未獲得許可的情況下，開發(fā)出售小產(chǎn)權商品房，給縣房地產(chǎn)市場造成了嚴重的干擾。

1.2.4 規(guī)劃缺乏統(tǒng)一科學性

科學合理的規(guī)劃是城中村發(fā)展的首要條件，然而現(xiàn)階段由于管理體制和人員組織方面的不足，使得城中村處于城市規(guī)劃的邊緣性，在進行監(jiān)管時往往會被忽略，這使得眾多城中村在建筑發(fā)展整體規(guī)劃水平較低。同時，混亂的土地交易市場，使得居民私搭亂建現(xiàn)象極為普遍，限制著地區(qū)整體居住環(huán)境的水平提升。

1.2.5 基礎設施不完善

雖然當前的城中村在基礎設施建設方面有了很大的進步，但隨著人員的進一步聚集又出現(xiàn)了新的問題。一些城中村缺乏必要的給排水系統(tǒng)，環(huán)保綠化工作相對滯后，環(huán)衛(wèi)工作未能落到實處，存在交通和消防隱患。更為極端的地區(qū)形成了違主義精神文明建設的“黃、賭、毒”集散地，極大威脅著周邊區(qū)域的社會發(fā)展和治安管理。

2 提高城中村改造水平的措施

2.1 提高政府綜合管理投入

城中村的改造管理，離不開國家公共權力的支持，同時基層城鎮(zhèn)管理人員要承擔起應有的義務，堅持“公平、公正、公開”的施政原則，詳細具體地考慮多方因素，協(xié)調滿足各主體的利益訴求，在不損害百姓的利益的前提下，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，讓參與改造單位在這一過程中獲得應有的收益，激勵其進一步實施合理科學的改造工程，形成良性循環(huán)。

2.2 開發(fā)前進行科學規(guī)劃

城中村是隨著城市經(jīng)濟規(guī)模不斷擴大而產(chǎn)生的，在初期其矛盾問題并不突出，這使得當?shù)氐墓芾碚呶茨芙o予足夠的重視，沒有及時解決的城中村問題誘發(fā)了眾多城市化發(fā)展的“疑難雜癥”，這給人們敲響了警鐘。因而，在進行改造初期就應通過研究當?shù)乜陀^因素，在遵循相關發(fā)展規(guī)劃的前提下，對城郊區(qū)、城市邊緣地帶等潛在城中村發(fā)展區(qū)域進行調查，了解它們的現(xiàn)狀，將其列入城市規(guī)劃管理范圍，對土地使用進行嚴格控制，做到合理規(guī)劃，絕對不能讓城中村在無序的情況下任意發(fā)展。

2.3 維護村民的基本利益

城中村改造中的主要矛盾是各主體間的利益，在改造安置或補償方面未能與村民達成一致。在城中村改造時，拆遷村民戶籍將劃入城市管理，令其身份變?yōu)槌鞘芯用?，并給予合理的補償，在維護其利益要按照城市居民的管理標準條例執(zhí)行。

2.4 提高城中村人口素質

文化水平和道德素質同樣是決定城中村改造工作進行順利與否的重要因素。村民長時間的鄉(xiāng)村地區(qū)聚居生活，思想觀念未能與時俱進，文化技術還比較匱乏，缺少競爭進取的精神。只有轉變他們陳舊的思想觀念，提高他們的文化水平，培養(yǎng)他們特定的技能，授之以漁，才能為城中村的改造減小阻力。

3 城中村改造應注意的幾個問題

3.1 深入了解村民對“城中村”的改造要求

城中村改造涉及土地與房屋，大部分村民的關注重點在于：房屋拆遷賠償標準和經(jīng)費是否能滿足要求和得到確切落實；按照審批建造的住房面積是否會減少；是否一刀切都要建多層和高層，部分離城區(qū)較遠的地方是否還可以建連體式農居；住房環(huán)境改變了，是否會影響基本生活；統(tǒng)一建多層、高層，房屋的質量和安全能否保障等等。圖1為城中村改造審批規(guī)范流程：

3.2 改造辦法要貼近地區(qū)實際情況

城中村改造的確定，要在對當?shù)貙嶋H情況進行詳細研究調查的基礎上完成，合理的改造方式能夠節(jié)約人力物力，同時也不會影響地區(qū)的社會和諧，能夠更大程度上獲得村民的支持，目前城中村的改造方式主要包括以下三種：

（1）維持現(xiàn)狀，局部整治。針對一些規(guī)劃建造較為整齊的區(qū)域，可在其原有基礎設施建設的基礎上，對不足之處進行整改，將其列入城市整體規(guī)劃要求，因地制宜，結合實際開展城中村改造工作。

（2）全部拆除，集體改造。在未進行整齊規(guī)劃中心城區(qū)，由于這些零亂建筑、較差的基礎設施以及臟亂差的環(huán)境，使得其利用空間較少，可進行整體拆除，全部改造。

（3）延續(xù)發(fā)展，局部改造。對離中心區(qū)較遠的一些城中村，因與主城區(qū)有一定距離，可通過政策引導，綜合整治和市場調節(jié)的方式，分期分批進行改造。

3.3 城中村改造規(guī)劃要體現(xiàn)整體性

在以往的城市發(fā)展過程中，由于忽略了問題的嚴重性，城中村現(xiàn)象的過度泛濫引起了嚴重的社會問題。隨著城市化進程的加快，將會有更多的城中村產(chǎn)生。為了吸取以往的教訓，改變推進城市化產(chǎn)生城中村，通過改造城中村，來進行推進城市化的惡性循環(huán)，必須堅持在進行城中村改造的同時，加強對城邊村和城外村的控制，為高起點推進城市化打下良好的基礎。

4 結 語

在我國社會經(jīng)濟全面發(fā)展的時代背景下，以點帶面城市化發(fā)展模式，使得城鄉(xiāng)結合部的發(fā)展有了很大的改觀。那些原來緊挨著城市的那些農村全部或大部分耕地被用作城市建設，出現(xiàn)了城中村現(xiàn)象。城中村在城市高速發(fā)展的進程中，滯后于時展步伐，游離于現(xiàn)代城市管理之外，居民生活水平低下，這是農村村落在城市化進程中，耕地被征用后農民轉為居民，卻仍然在原村落居住現(xiàn)象導致的一系列問題，針對這些問題進行的研究對促進城市化發(fā)展有著重要意義。

參考文獻

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[2]徐國玲.我國城市化進程中的城中村問題[J].經(jīng)濟與社會發(fā)展.2008（05）.

篇6

關鍵詞：農業(yè)保險；經(jīng)營技術；財政補貼

作者簡介：張祖榮(1968－)，男，碩士，廣東商學院經(jīng)濟學院講師，主要從事農業(yè)保險理論與實務研究。

中圖分類號：

文獻標識碼：A　文章編號：1006－1096(2007)03－0144－03　收稿日期：2006－12－27

一、我國農業(yè)保險發(fā)展滯后的表現(xiàn)

(一)我國保險業(yè)整體發(fā)展迅速，農業(yè)保險卻漸趨萎縮

改革開放以來，我國保險業(yè)總體發(fā)展迅速，但是，我國農業(yè)保險的發(fā)展卻非常滯后，特別是1993年以后，農業(yè)保險出現(xiàn)漸趨萎縮的尷尬局面。在保費收入方面(表1)，總保費收入由1992年的378.0億元增加到2004年的4318.1億元，年均增長超過22.5％，農業(yè)保險保費收入?yún)s由1992年的8.17億元逐年下降到2004年的3.96億元，年均負增長5.9％；在經(jīng)營主體方面，我國保險市場主體大量增加，商業(yè)化保險市場已經(jīng)形成，截止2005年底，共有保險公司82家，財產(chǎn)保險公司40家，但是，除了2004年后相繼成立的數(shù)家地區(qū)性農業(yè)保險公司外，長期只有原中國人民保險公司和原新疆兵團財產(chǎn)保險公司承辦農業(yè)保險業(yè)務，勢單力薄；在險種方面，以中國人民保險公司為例，農業(yè)保險由原來的60多個險種下降到2004年的不到30個險種(張祖榮，2006)。相對于整個保險業(yè)的快速發(fā)展來說，我國農業(yè)保險發(fā)展嚴重滯后。

(二)農業(yè)風險損失日益嚴重，農業(yè)風險保障卻日趨減少

我國是農業(yè)大國，工業(yè)化程度較低，人口城市化速度緩慢。截止到2004年底，我國農村總人口仍然超過7.5億，接近總人口數(shù)的60％；2004年農業(yè)占GDP的比重仍高達15.2％(美國約為2％)。我國又是世界上自然災害最嚴重的國家之一，據(jù)統(tǒng)計，20世紀90年代，我國自然災害造成的直接經(jīng)濟損失額年平均達1747億元，近年來自然災害損失更是呈上升趨勢，據(jù)國務院新聞辦2006年1月5日的消息，2005年我國自然災害造成的直接經(jīng)濟損失高達2042.1億元。在自然災害損失中農業(yè)最為嚴重、最為廣泛，而農業(yè)承受災害損失的能力卻最為薄弱，因此，農業(yè)更為迫切地需要保險保障。但是，面對日益嚴重的農業(yè)災害損失，我國農業(yè)風險保障卻日趨減少，1992年農業(yè)保險賠款達8.15億元，而2004年僅2.87億元(表1)，不到農業(yè)災害損失的1％；農業(yè)保險承保面占可保面的比由1992年的約5％下降到2004年的不到2％(庹國柱，李軍，2005)。保險保障的不足，給恢復生產(chǎn)與災后重建帶來極大的困難。

對于我國農業(yè)保險發(fā)展滯后的原因，學術界多歸于農業(yè)保險的商業(yè)性經(jīng)營方式，即缺乏政府的支持。本文認為，我國農業(yè)保險發(fā)展滯后既有外在因素，即缺乏必要的法律、經(jīng)濟、行政等政策支持；更有內在因素，即我國農業(yè)保險經(jīng)營技術落后。

二、我國農業(yè)保險發(fā)展滯后的主要原因

(一)農業(yè)保險經(jīng)營技術落后

農業(yè)保險標的大都是有生命的動植物，農業(yè)風險大多來源于人類難以駕馭的大自然，如洪災、旱災、蟲災、疫災等，具有風險單位大、區(qū)域性強、發(fā)生頻率高、損失規(guī)模大、可保性差等特點。因此，農業(yè)保險經(jīng)營有其獨特的技術要求，普通財產(chǎn)保險經(jīng)營技術難以奏效。但由于我國開辦農業(yè)保險的時間不長，經(jīng)驗不足，農業(yè)保險經(jīng)營技術還非常落后。主要包括：

1．農業(yè)風險監(jiān)測。農業(yè)風險監(jiān)測包括農業(yè)風險的識別、度量、預測、預警以及信息統(tǒng)計與管理等，是農業(yè)保險經(jīng)營的基礎環(huán)節(jié)。科學監(jiān)測農業(yè)風險不僅有利于直接控制和減少農業(yè)風險損失，降低保險經(jīng)營成本，而且也是其他農業(yè)保險技術(如定價、定損、產(chǎn)品開發(fā)等技術)有效運用和發(fā)揮的前提與基礎。我國農業(yè)風險監(jiān)測技術非常落后，遠遠不能滿足我國農業(yè)保險發(fā)展的需要。例如，由于沒有建立自然災害全程動態(tài)預報警報系統(tǒng)，致使防災防損變得十分被動；由于沒有建立災害損失信息的統(tǒng)計分析與管理系統(tǒng)，以致農業(yè)保險定價所要求的歷史風險損失資料難以滿足。農業(yè)風險監(jiān)測技術落后，對我國農業(yè)保險發(fā)展形成了很大的制約。

2．農業(yè)風險區(qū)劃。由于農業(yè)風險具有顯著的區(qū)域性，因此，開展農業(yè)保險必須進行風險區(qū)劃。風險區(qū)劃是以農作物歷史產(chǎn)量、氣候條件、土壤及地形地貌、農作物種類、水利及其他社會經(jīng)濟技術條件等為依據(jù)，按照區(qū)內相似性和區(qū)間差異性的原則，將一定地域范圍內的農業(yè)保險標的所面臨的風險劃分為若干不同等級的區(qū)域，目的是保證同一區(qū)域內的風險程度基本相同，使投保人的保費負擔與其風險責任保持一致。種植業(yè)保險和養(yǎng)殖業(yè)保險都客觀存在著風險的區(qū)域性差異問題。風險區(qū)劃是農業(yè)保險經(jīng)營特有的重要技術之一，它不僅是科學厘定保險費率的重要前提，同時也是合理界定保險責任，減少逆選擇的主要手段。美國、加拿大、日本等農業(yè)保險發(fā)達國家都曾投入大量人力、財力進行全國范圍內的風險區(qū)劃，無論是單一風險責任險還是農作物一切險，都劃分了嚴格的風險等級，從而形成科學的費率分區(qū)。但是，風險區(qū)劃是一項科技含量高、成本大的工作，我國風險區(qū)劃技術非常落后，進行風險區(qū)劃的實用指標體系尚未建立。目前除了山東德州對農作物單一責任險和陜西涇陽縣對棉花一切險進行過風險區(qū)劃外，其他地區(qū)的風險區(qū)劃幾近空白。

3．農業(yè)保險定價。首先，保險定價以科學的精算理論為基礎。我國保險精算人才奇缺，現(xiàn)代精算理論及應用研究十分落后，而農業(yè)保險領域的精算技術則更為原始。其次，為使保險價格與其風險水平保持一致，農業(yè)保險定價必須以風險區(qū)劃為前提，但我國尚未進行全國范圍內的風險區(qū)劃。再次，由于有關農作物和畜禽生產(chǎn)的原始記錄和統(tǒng)計數(shù)據(jù)很不完整，長時間的、準確可靠的農作物及畜禽的損失數(shù)據(jù)資料難以搜集，耕地面積資料也很不準確，由此計算的平均保額損失率與真實的損失率偏差很大。因此，農業(yè)保險費率的厘定和應用既缺乏科學的理論基礎，又缺乏必要的現(xiàn)實依據(jù)，帶有很大程度的盲目性和隨意性。長期以來我國農業(yè)保險費率相對較低，管理成本又高，致使農業(yè)保險連年虧損。根據(jù)保監(jiān)會公布的有關資料，我國1982年恢復農業(yè)保險業(yè)務以來，一直存在高風險、高賠付的特點，從1985年到2004年的20年里，除了2年微利以外，其余18年都處于虧損狀態(tài)，綜合賠付率高達

120％。

4．防災減損。完善的防災減損體系是有效的保險體制存在的前提――如果潛在損失過大，保險公司就不得不收取投保人難以接受或無力承擔的保險費，并對承保條件加以嚴格限制，使保險難以成立(孫祈祥，鎖凌燕，2004)。由于農業(yè)災害種類多、發(fā)生頻率大、覆蓋面廣、經(jīng)濟損失嚴重，因此，農業(yè)保險中防災減損更為重要。農業(yè)保險發(fā)達國家都非常重視防災減損技術的應用。我國農業(yè)防災減損技術相對落后，主要表現(xiàn)在，用地管理不科學、防御工程設施落后、災害預警預報服務體系不健全、氣象衛(wèi)星等高科技的應用水平低。

5．定損理賠。農業(yè)保險的標的大多是有生命的植物或動物，在生長期內受到損害后有一定的自我恢復能力，從而使農業(yè)保險的定損變得更為復雜，尤其是農作物保險，往往需要收獲時二次定損。對于特定風險保險，定損時還要從產(chǎn)量的損失中扣除約定風險之外的災害事故所造成的經(jīng)濟損失，技術難度大。目前，我國不僅對災害發(fā)生頻率及強度的測定、災害損失程度的測算等很不準確，而且沒有制定統(tǒng)一賠償標準，理賠中出現(xiàn)很大的主觀性和盲目性，引發(fā)嚴重的道德風險。據(jù)統(tǒng)計，我國農作物保險中道德風險給保險公司造成的經(jīng)濟損失占保險賠款的20％以上，牲畜保險中更為嚴重(庹國柱、李軍，2005)。

6．產(chǎn)品開發(fā)。農業(yè)保險產(chǎn)品開發(fā)是指保險公司根據(jù)市場需求，在充分調查研究的基礎上，設計出適銷對路的新險種或改造老險種，以期達到合理配置農業(yè)保險資源、增加有效供給。它不僅涉及保險、精算、金融、法律等理論，還涉及栽培學、畜牧學、氣象學、災害學等農業(yè)科學技術知識，是一項綜合性“知識工程”。我國在農險產(chǎn)品開發(fā)方面人才匱乏、技術落后，集中表現(xiàn)在產(chǎn)品數(shù)量少、質量低，產(chǎn)品單一，缺乏針對性，真正根據(jù)農民收入水平、風險狀況設計的產(chǎn)品少之又少，難以滿足農民的保障需求。

7．再保險。再保險作為“保險的保險”，是一種有效分散和分攤原保險公司風險損失的重要方式，它對保險公司加強風險管理、拓展業(yè)務領域、提高風險保障能力的風險保障能力起著重要作用。由于農業(yè)風險單位大、災害損失關聯(lián)性強，容易形成巨災損失，保險公司難以獨立承擔與消化。因此，農業(yè)保險的發(fā)展對再保險的依賴更為強烈(張祖榮，2006)。我國保險業(yè)還處于初級發(fā)展階段，再保險市場很不成熟，農業(yè)再保險尤為薄弱，無論是技術，還是能力，都遠不能滿足處理農業(yè)巨災風險的需要，嚴重制約了農業(yè)保險的發(fā)展。

目前我國農業(yè)保險仍主要采用普通財產(chǎn)保險技術來開發(fā)與經(jīng)營，忽視了農業(yè)風險的特殊性與復雜性。農業(yè)保險經(jīng)營技術落后，是我國農業(yè)保險發(fā)展滯后的關鍵因素。

(二)農業(yè)保險經(jīng)營缺乏政策支持

國內外理論與實踐表明，農業(yè)保險是準公共物品，帶有明顯的公益性，它是國家農業(yè)和農村發(fā)展政策的有機組成部分。農業(yè)保險的開辦，不僅對于管理農業(yè)風險、保障農民收入、促進農村經(jīng)濟發(fā)展有著重要作用，而且還發(fā)揮著保證農業(yè)再生產(chǎn)順利進行和穩(wěn)定國民經(jīng)濟的宏觀作用。因此，農業(yè)保險的發(fā)展，客觀上要求政府在法律、經(jīng)濟、行政上給予政策支持。但由于我國一直實行以價格補貼為主的農業(yè)保護制度，發(fā)生農業(yè)災害時由財政撥款救濟災民，而對農業(yè)保險的支持很少。

1．法律法規(guī)建設的缺位。各國農業(yè)保險發(fā)展的歷程表明，法律法規(guī)的制定與完善是農業(yè)保險發(fā)展的前提和保證。美國、日本、法國等農業(yè)保險發(fā)達國家都是在開辦農業(yè)保險前先頒布相關法律法規(guī)，并在實踐中不斷修訂和完善，以保證農業(yè)保險健康有序的發(fā)展。我國《保險法》第一百五十五條規(guī)定：“國家支持發(fā)展為農業(yè)生產(chǎn)服務的保險事業(yè)，農業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定?！钡?，我國自1982年恢復農業(yè)保險業(yè)務以來，經(jīng)歷了20多年的發(fā)展，至今沒有制定專門的農業(yè)保險法律及相關的行政法規(guī)。農業(yè)保險經(jīng)營一直無法可依。法律法規(guī)建設的缺位，極大地影響了農業(yè)保險的規(guī)范化、制度化發(fā)展。這是制約我國農業(yè)保險發(fā)展的最根本的環(huán)境因素。

2．缺乏必要的經(jīng)濟支持。農業(yè)保險發(fā)達國家無一例外地給予農業(yè)保險一定比例的保費補貼、費用補貼以及再保險支持。長期以來，我國實行的是以直接的農業(yè)補貼和價格補貼為主的農業(yè)保護政策，發(fā)生自然災害時由中央財政直接撥款救濟災民，對農業(yè)保險的投入很少。除上海等少數(shù)地區(qū)外，政府對農業(yè)保險的支持僅限于免交營業(yè)稅，沒有其他扶持政策，農業(yè)保險幾乎是純商業(yè)性保險。國內外農業(yè)保險實踐證明，由于農業(yè)保險高風險、高費用、高賠付的特點，沒有政府經(jīng)濟上的支持是不可能持續(xù)經(jīng)營的(庹國柱，李車，2005)。

3．缺少必要的行政支持。開展農業(yè)保險離不開政府的行政支持。首先，受傳統(tǒng)觀念的束縛，農民缺乏風險與保險意識，需要基層干部進行宣傳引導；其次，農村廣闊，農戶分散，農業(yè)保險的展業(yè)承保、防災防損、定損理賠等環(huán)節(jié)都離小開政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村政府的支持與協(xié)助；同時，基層干部更了解當?shù)剞r民的生產(chǎn)經(jīng)營狀況及風險損失情況，有利于配合保險公司防范逆選擇與道德風險。再次，開展農業(yè)保險需要協(xié)調有關部門(如，與防災減損、災害救濟等有關的政府部門)、保險公司、投保農戶之間的關系。由于政府在這些方面支持不力，我國農業(yè)保險實踐中出現(xiàn)很多混亂與糾紛，有的地方甚至指責農業(yè)保險為“亂收費”、“加重農民負擔”，阻礙農民投保，或者發(fā)生災害損失后，要求保險公司多予賠付，嚴重影響了農業(yè)保險的公信力，削弱了農民投保的積極性，抑制了農業(yè)保險的發(fā)展。

三、簡要結論與對策建議

(一)提高農業(yè)保險經(jīng)營技術水平

1．充分利用現(xiàn)達的科學技術，包括氣象衛(wèi)星技術、通訊衛(wèi)星技術、網(wǎng)絡媒體技術等，建立農業(yè)風險監(jiān)測預警系統(tǒng)，提高農業(yè)風險監(jiān)測水平，夯實農業(yè)保險經(jīng)營的基礎。

2．根據(jù)我國氣候、土壤、地形地貌等特點以及災害發(fā)生的歷史數(shù)據(jù)資料，合理劃分風險區(qū)域；在嚴格風險區(qū)劃的基礎上，建立公平合理的多檔次費率體系，減少逆選擇。

3．借鑒國外經(jīng)驗，創(chuàng)新保險產(chǎn)品，特別是開發(fā)新型的農業(yè)氣象指數(shù)保險、區(qū)域產(chǎn)量指數(shù)保險等多功能高新理賠技術產(chǎn)品，減少道德風險，降低理賠成本。

4．健全防災減損體系，牢固樹立“以防為主，防救結合”的觀念。實行積極的用地管理、建立必要的防御工程、提高農民的風險意識，避免或減少災害事故的發(fā)生；加強災后管理，控制災害事故蔓延，減少災害損失；充分利用現(xiàn)代科學技術如人工降雨、人工防雹等為防災防損服務。

5．建立健全的再保險機制，有效分散農業(yè)風險。針對某些特殊的巨災風險如洪災、颶風等，建立由政府管理的巨災基金，條件成熟時成立國家專業(yè)的農業(yè)再保險公司；建立多層次的農業(yè)風險轉移機制，逐步完善中央、地方財政支持的農業(yè)再保險體系。

(二)加強政府對農業(yè)保險的支持

1．積極推動我國農業(yè)保險立法，盡快制定《農業(yè)保險法》及其配套的法律、法規(guī)，從各個方面對農業(yè)保險的發(fā)展予以規(guī)范和規(guī)定，把農業(yè)保險發(fā)展納入法制的軌道。尤其要明確農業(yè)保險的政策性性質以及政府的支持作用，以避免政府支持農業(yè)保險的隨意性與短期性，保證政府參與和推動農業(yè)保險的連續(xù)性與穩(wěn)定性(孫秀清，2005)。

2．調整我國農業(yè)保護政策，增加對農業(yè)保險的財政投入。2006年6月26日頒布的《國務院關于保險業(yè)改革發(fā)展的若十意見》，明確提出了將農業(yè)保險作為支農方式的創(chuàng)新，納入我國農業(yè)支持保護體系，提出了補貼投保農戶、補貼保險公司、補貼農業(yè)再保險的“三補貼”政策，為政府經(jīng)濟上支持農業(yè)保險提供了政策依據(jù)。