導(dǎo)語：如何才能寫好一篇集體土地征收與補償辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

【關(guān)鍵詞】土地征收；補償；安置

背景

幾千年來，土地作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，土地就是他們的安身立命之根本。改革開放以來，隨著各地政府片面的要求GDP的增長，完全不顧百姓的安穩(wěn)，給農(nóng)民帶來了一定的傷害。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計，在1987年至2001年的14年間，全國各類非農(nóng)建設(shè)占用耕地超過3390萬畝，70%以上是通過征地的方式取得，這就意味著超過2276萬畝的耕地被國家強制從農(nóng)民手中低價買走。眾多被征地農(nóng)民的生計成為束縛農(nóng)村全面發(fā)展的障礙。

一、利辛縣集體土地征收安置的概述

利辛縣位于亳州市東南部，北鄰渦陽，南連潁上、鳳臺，東靠蒙城，西接潁東區(qū)、太和縣。2010年末，全縣總面積約為1950平方公里，縣轄26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、668個村居民委員會，7182個村民小組，耕地11.70萬公頃，全縣總?cè)丝?34萬人，全縣現(xiàn)有耕地67萬畝，人均耕地0.7畝。

（一）集體土地征收補償安置的立法現(xiàn)狀

1、法律法規(guī)的規(guī)定

《憲法》第10條、《物權(quán)法》第42條等規(guī)定了集體土地征收的基本原則。《土地管理法》第44、45條明確了集體土地征收的審批機關(guān)。征收集體土地，將集體土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地和工業(yè)用地等其他非農(nóng)建設(shè)用地，應(yīng)當經(jīng)過有權(quán)機關(guān)審批。我國擁有集體土地征收審批權(quán)的機關(guān)為國務(wù)院和省級人民政府，其他各級政府無征收審批權(quán)。《土地管理法》第47條規(guī)定了具體的集體土地征收補償安置標準。其規(guī)定征收集體土地應(yīng)當給予的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。但隨著市場經(jīng)濟的深入，這些標準都不適應(yīng)現(xiàn)實需要。

2、安徽省的相關(guān)規(guī)定

1986年《土地管理法》頒布實施后，安徽省于1987年底即制定并實施了《安徽省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，經(jīng)過多次修改后的《安徽省實施辦法》，進一步完善了安徽省集體土地征收補償安置制度。2004年，安徽省又出臺了《安徽省征地補償爭議裁決辦法》，對集體土地征收補償安置爭議裁決中作了明確規(guī)定為被征地農(nóng)民的合法權(quán)益提供了有力保障。

3、亳州市、利辛縣的一些規(guī)范

亳州自2000年才正式建市，但其在土地征收方面的規(guī)定出臺的也較早。于2008年出臺了《亳州市被征土地上房屋和青苗等附著物補償標準》，詳細規(guī)定了本地集體土地征收地上附著物的具體標準，為全本市集體土地征收補償提供了參考。利辛縣于2010年制定了一系列的土地征收安置辦法。這些相關(guān)規(guī)定構(gòu)成了利辛縣集體土地征收補償安置制度的雛形。

（二）利辛縣集體土地征收基本情況

1、利辛縣集體土地征收數(shù)量調(diào)查

截止2011年底，利辛縣城區(qū)建成區(qū)面積23平方公里，隨著利辛的不斷發(fā)展，城區(qū)不斷向周邊擴張，總面積達43.3平方公里。但利辛老城區(qū)改造、新區(qū)建設(shè)，幾乎耗盡了利辛儲存的國有建設(shè)用地；2007年-2011年，利辛經(jīng)濟、社會的發(fā)展對土地的需求不斷增加，全縣共征收土地面積達9082畝，其中100%為集體土地，建設(shè)用地需求幾乎完全通過征收集體土地來滿足。

2、利辛縣集體土地征收覆蓋調(diào)查

2007年，利辛縣集體土地征收涉及4個行政村，覆蓋范圍較??；自2008年始，利辛縣集體土地征收涉及范圍逐漸變大，涉及10個行政村，2009年涉及4個行政村，2010年達到15個行政村，2011年為12個行政村。從數(shù)據(jù)的變化可以看出，隨著利辛的發(fā)展，全縣集體土地征收覆蓋的范圍也越來越廣，原因可能在于利辛縣城區(qū)國有建設(shè)用地儲備不足，城市發(fā)展只有向周邊擴張。

（三）利辛縣集體土地征收補償安置具體情況

本文對利辛縣集體土地征收的情況進行了調(diào)查。

1、利辛縣集體土地征收補償安置方式調(diào)查

利辛縣集體土地征收補償安置模式有貨幣補償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換等，其中未利用地、農(nóng)用地完全適用貨幣補償模式，宅基地完全適用產(chǎn)權(quán)調(diào)換模式，工礦用地約40%適用貨幣補償模式、60%適用產(chǎn)權(quán)調(diào)換模式，其他建設(shè)用地完全適用貨幣補償模式?？梢?，利辛縣集體土地征收補償安置模式相對單一。

2、利辛縣集體土地征收地上附作物和青苗補償標準調(diào)查

利辛縣集體土地上附著物補償標準依據(jù)地上附著物的類別和質(zhì)量而定，具體補償總額由實際測算確定。

3、利辛縣被征地農(nóng)民生活水平調(diào)查

本調(diào)研報告選取具有代表性的城關(guān)鎮(zhèn)進行實地調(diào)研。利辛縣城關(guān)鎮(zhèn)，位于利辛縣城東郊，轄31個村民組和一個街道，總?cè)丝?580人。2009年全村土地面積316.8公頃，約4752畝，耕地約1600畝。2009年-2012年，全村被征地面積近1985畝，占全村總面積的41.8%，被征地主要用于道路修建、工業(yè)建設(shè)等。

土地被大量征收，對當?shù)卮迕竦纳钤斐闪酥卮笥绊懀魇涨暗?230元降到現(xiàn)在的3200元；恩格爾系數(shù)由征地前的47%上升到現(xiàn)在49%；耕地保有量也大面積縮水，人均耕地占有量由征地前的2畝/人到現(xiàn)在的不足0.3畝/人，遠低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的人均耕地0.8畝的警戒線，耕地形勢嚴峻；人均住房面積由征地前的55㎡/人到現(xiàn)在30㎡/人。

4、利辛縣集體土地征收補償安置引發(fā)的糾紛及解決途徑調(diào)查

從利辛縣局調(diào)查的數(shù)據(jù)來看，有關(guān)利辛縣集體土地征收補償安置引發(fā)的糾紛下面進行簡單的介紹。2007年以來，利辛縣局接訪的各類糾紛案件總量先升后減，社會向和諧、穩(wěn)定有序發(fā)展；全縣因征地引發(fā)糾紛案件基本維持在18件左右；隨著被征地農(nóng)民維權(quán)意識的加強，因集體土地征收引發(fā)糾紛案件總量占全年糾紛案件總量的比例由2007年的2.7%上升到2011年的5.4%，上升趨勢明顯，征地矛盾業(yè)已成為利辛縣社會矛盾的主要來源之一。集體土地征收補償安置已成為社會工作不可忽視的重要部分，妥善解決這個問題已成為當前經(jīng)濟社會發(fā)展中的一項突出任務(wù)。

二、集體土地征收安置存在的問題及原因

（一）存在的問題

近年來，利辛縣在集體土地征收補償安置方面取得了很大的成就，城市化進程也穩(wěn)步推進，但是不可否認的是利辛縣在這方面的工作還是存在較多的困難和問題。本文通過調(diào)查認為，利辛縣在集體土地征收補償安置方面的問題概括以下幾個方面：

1、集體土地征收補償安置標準不夠合理

如前文所述，目前安徽省實行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和片區(qū)綜合定價標準，這在克服集體土地征收過程中普遍存在的補償標準偏低、補償信息不公開透明、被征收集體土地同地不同價等突出弊端上取得了顯著成效，但是在實現(xiàn)被征地農(nóng)民“生活水平不下降、長遠生計有保障”的長遠目標上還有很大差距。

2、集體土地征收補償安置模式單一

安置模式是集體土地征收過程中被征地農(nóng)民非常關(guān)心的重要變量，直接關(guān)系著被征地農(nóng)民失去土地后的生活水平。但利辛縣集體土地征收補償安置模式相對比較單一，主要為貨幣補償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換。

3、權(quán)利救濟體系不健全

依據(jù)當前法律法規(guī)，被征地農(nóng)民對征地補償方案有爭議的，只能通過先向行政機關(guān)申請?zhí)幚?，而不能直接向人民法院提訟，這就直接剝奪了被征地農(nóng)民的訴權(quán)。

（二）原因分析

1、立法滯后

近年來，學(xué)界關(guān)于集體土地征收的立法呼聲越來越高，中央也多次召開會議討論大幅提高集體土地征收補償標準，但始終不見相關(guān)法律、法規(guī)及政策出臺。

2、政府主導(dǎo)

在我國，土地市場是由政府壟斷的，土地征收環(huán)節(jié)也是由政府主導(dǎo)的。在集體土地征收的補償標準制定上都是由政府主導(dǎo)定價，并不能有效地保證被征地農(nóng)民的切身利益。

三、完善集體土地征收補償安置制度的建議

從對利辛縣集體土地征收補償安置制度的介紹，可以看出問題有很多，本文從以下幾個方面給出建設(shè)性意見。

（一）完善集體土地征收補償安置標準

正如前文所述，補償安置是集體土地征收的核心環(huán)節(jié)，補償安置標準是被征地集體經(jīng)濟組織、被征地農(nóng)民及其他利害關(guān)系人最關(guān)心的問題。因此，完善集體土地征收補償安置標準顯得尤為重要。

（二）建立參與型集體土地征收補償安置程序

農(nóng)村集體土地征收補償安置與被征地農(nóng)民的切身利益緊密相關(guān)，補償安置程序設(shè)置的好壞則直接影響到被征地農(nóng)民能否得到公平補償。

（三）健全集體土地征收補償安置救濟體系

當前集體土地征收補償安置糾紛越來越多，但是權(quán)利救濟體系卻相當不完善，被征地農(nóng)民合法權(quán)利難以保障。本文認為，集體土地征收補償安置救濟體系應(yīng)當堅持便民的原則設(shè)置。

作者簡介：

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依法規(guī)范和加強農(nóng)村集體土地征收補償資金監(jiān)管，是落實黨和政府強農(nóng)惠農(nóng)政策、改善和發(fā)展民生、構(gòu)建和諧社會的重要任務(wù)及工作要求。各有關(guān)部門和基層組織以及各級干部要提高認識，以高度的責(zé)任感和扎實的工作作風(fēng)，學(xué)習(xí)掌握法律法規(guī)及相關(guān)政策規(guī)定，充分尊重群眾意愿，堅持以人為本，依法依規(guī)履行職責(zé)，認真負責(zé)地做好農(nóng)村集體土地征收補償資金監(jiān)管工作，切實把這件惠及廣大農(nóng)民群眾的民生實事辦好辦實，確保農(nóng)村集體土地征收補償資金按時足額到位，確保資金安全和合理使用，確保社會和諧穩(wěn)定。

二、明確農(nóng)村集體土地征收補償資金管理的主體責(zé)任

農(nóng)村集體土地征收補償資金的管理主體是擁有土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由全體成員行使管理權(quán)，并接受村（居）委會和政府職能部門的監(jiān)督。原則上以村（居）民小組建制調(diào)整前的農(nóng)業(yè)社為管理核算單位，但若原農(nóng)業(yè)社全體成員討論同意以現(xiàn)建制村（居）民小組管理核算的，必須召開建制調(diào)整后的村（居）民小組成員會議或戶主代表會議予以確認。

三、穩(wěn)妥確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格確認的主體

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的確認主體是該集體經(jīng)濟組織。區(qū)級職能部門和新區(qū)管委會、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處要做好檢查指導(dǎo)工作，既不能放任不管，也不能越俎代庖。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格確認的程序

本人申請并提供相關(guān)資料，經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員代表初審后，提交成員會議或戶主代表會議審議通過，張榜公示一周無異議，最后予以登記造冊。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格確認的依據(jù)

《市征地補償安置辦法》（市政府令第55號）、府發(fā)〔〕138號等規(guī)范性文件，對集體經(jīng)濟組織成員資格的確認作了相關(guān)規(guī)定和解釋，各地結(jié)合實際對照執(zhí)行。超出辦法及文件規(guī)定范圍的情形，經(jīng)集體經(jīng)濟組織全體成員會議討論同意可以確認其集體經(jīng)濟組織成員資格。

四、嚴格規(guī)范農(nóng)村集體土地征收補償資金的管理、使用及分配

（一）基本原則

1．依法辦事與實事求是相結(jié)合的原則?，F(xiàn)行法律法規(guī)和政策有明確規(guī)定的，嚴格從其規(guī)定辦理；現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定不明確、不具體或沒有規(guī)定的，應(yīng)依據(jù)有關(guān)政策法規(guī)的基本精神，結(jié)合歷史因素和現(xiàn)實情況，尊重合法的村規(guī)民約和民風(fēng)民俗，公正、公平、合理、合法地辦理。

2．村民自治與接受監(jiān)督相結(jié)合的原則。農(nóng)村集體土地征收補償資金的使用、分配，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民主決定，任何單位和個人不得非法干預(yù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用、分配集體土地征收補償資金情況應(yīng)定期公開，接受群眾監(jiān)督，接受村（居）委會和上級職能部門的監(jiān)督檢查。

3．保障生活與發(fā)展經(jīng)濟相結(jié)合的原則。農(nóng)村集體土地征收補償資金使用、分配要統(tǒng)籌兼顧，妥善處理集體與個人的利益關(guān)系，既要維護好被征收土地農(nóng)戶的利益，保障其生活水平不下降，又要著眼于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，實現(xiàn)個人與集體雙贏。

（二）資金管理

1．資金專戶存儲。農(nóng)村集體土地征收補償資金全額存入新區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道統(tǒng)一設(shè)立的農(nóng)村集體資金專戶，由新區(qū)管委會、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處批準成立的農(nóng)村集體財務(wù)服務(wù)中心落實專人管理。資金劃撥、使用、分配必須通過專戶結(jié)算。農(nóng)村集體財務(wù)服務(wù)中心要嚴格按規(guī)定管理專戶及資金，并以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為單位進行分戶核算，結(jié)算利息。嚴禁農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接與用地單位進行資金結(jié)算。

2．委托記賬。農(nóng)村集體土地征收補償資金收入、支出情況納入統(tǒng)一賬內(nèi)核算，委托農(nóng)村集體財務(wù)服務(wù)中心記賬。農(nóng)村集體財務(wù)服務(wù)中心嚴格按府發(fā)〔〕74號文件規(guī)定進行專戶核算，按時向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員公布資金劃撥、使用、分配和結(jié)余情況，接受群眾監(jiān)督；按時向有關(guān)職能部門報送資金劃撥、使用、分配和結(jié)余情況，接受部門監(jiān)督。

3．實行專項審計。新區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀檢機構(gòu)定期組織經(jīng)發(fā)辦、財政辦、國土所等單位，對農(nóng)村集體土地征收補償資金的使用、分配情況進行專項檢查，檢查結(jié)果作為村（社區(qū)）干部考核的依據(jù)。區(qū)審計局、監(jiān)察局要對各工業(yè)園區(qū)、重點工程征收農(nóng)村集體土地補償資金落實情況及群眾反映的突出問題，進行專項審計或檢查，全力維護群眾的合法權(quán)益。

（三）資金用途

農(nóng)村集體土地征收補償資金包括土地補償費、安置補償費、青苗和地上構(gòu)（附）著物補償費。土地補償費是對集體土地所有權(quán)的補償，依法屬于農(nóng)村集體所有，用于發(fā)展集體經(jīng)濟、興辦與群眾生產(chǎn)生活相關(guān)的公益事業(yè)、改善被征地農(nóng)戶或其他成員的生產(chǎn)生活條件等；安置補償費是對農(nóng)村集體土地家庭承包戶因失去土地后就業(yè)安置的補償，必須?？钣糜诒徽鞯剞r(nóng)戶的就業(yè)安置；青苗和地上構(gòu)（附）著物補償費是對地上附著物和青苗投資人或所有權(quán)人的補償，按誰投資、誰所有原則歸有關(guān)農(nóng)戶或集體所有，歸集體所有的部分并入農(nóng)村集體土地征收補償資金進行統(tǒng)一管理使用。

（四）使用程序

1．擬定方案。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責(zé)人組織成員代表，在村（社區(qū)）紀律監(jiān)督小組監(jiān)督下，擬定《土地征收補償資金使用、分配方案（草案）》，明確資金用途。若向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員分配資金，要按有關(guān)規(guī)定進行清人分類，明確分配對象及標準。

2．議定公示?！锻恋卣魇昭a償資金使用、分配方案（草案）》經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民主理財小組審查、成員會議或戶主代表會議討論通過，張榜公示7天。

3．審核報批。將經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員會議討論通過的《土地征收補償資金使用、分配方案》報所在村（居）委會、村（社區(qū)）紀律監(jiān)督小組和新區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道監(jiān)管部門審核。大額資金使用和分配應(yīng)報新區(qū)管委會、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)核準。

4．支取資金。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責(zé)人、成員代表、村（社區(qū)）報賬員，憑核準通過的《土地征收補償資金使用、分配方案》，到農(nóng)村集體財務(wù)服務(wù)中心辦理資金支取手續(xù)。

5．使用資金。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民主理財小組監(jiān)督下，按《土地征收補償資金使用、分配方案》使用資金，辦理資金使用手續(xù)或憑據(jù)。未使用完的資金必須及時存入統(tǒng)一的農(nóng)村集體資金專戶。

6．結(jié)算報賬。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責(zé)人、村（社區(qū)）報賬員將資金使用手續(xù)和憑證，分別送農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民主理財小組、村（居）委會、村（社區(qū)）紀律監(jiān)督小組、新區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道經(jīng)發(fā)辦、新區(qū)管委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)審核簽字，交農(nóng)村集體財務(wù)服務(wù)中心辦理資金結(jié)算和報賬手續(xù)。

7．跟蹤監(jiān)督。新區(qū)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道經(jīng)發(fā)辦、農(nóng)村集體財務(wù)服務(wù)中心財務(wù)人員、村（社區(qū)）紀律監(jiān)督小組、村（社區(qū)）報賬員，要跟蹤集體土地征收補償資金使用情況，發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為或改變資金用途行為，立即收回資金存入統(tǒng)一的農(nóng)村集體資金專戶，向集體經(jīng)濟成員通報，并向新區(qū)管委會、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處報告。

五、認真落實農(nóng)村集體土地征收補償資金監(jiān)管的保障措施

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)

加強農(nóng)村集體土地征收補償資金監(jiān)管工作是區(qū)級有關(guān)部門、新區(qū)管委會、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處的重要職責(zé)，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)要具體抓，并安排具體機構(gòu)和人員承擔相關(guān)工作。區(qū)監(jiān)察局、財政局、國土資源局、農(nóng)委、審計局等部門要認真履行職責(zé)并建立協(xié)作機制。新區(qū)管委會、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處要認真做好本地農(nóng)村集體土地征收補償資金的監(jiān)管工作，指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織健全集體土地征收補償資金管理制度，為其提供會計核算和資金代管服務(wù)，經(jīng)常性開展資金使用情況檢查，及時糾正資金管理中存在的問題，嚴肅查處非法侵占補償資金的行為，幫助解決矛盾和糾紛，切實維護農(nóng)民合法權(quán)益和農(nóng)村長期穩(wěn)定。

篇3

為防止土地問題的大量出現(xiàn)國家采取了很多措施來保障農(nóng)民權(quán)益的實現(xiàn)，如建立征地補償標準協(xié)調(diào)裁決機制，征收土地確保農(nóng)民之請確認、開展百日行動查處違法占地、健全嚴格征地審查報批程序、制定土地區(qū)片最低價等，這些措施使農(nóng)民權(quán)利保障得到進一步的深化細化，但是并沒有減少土地糾紛的發(fā)生，相反在農(nóng)民土地維權(quán)行為反而比以前增加，不少地方政府解決這類問題的靠的是“公檢法”，這種方法不但沒有解決問題反而使矛盾更加的激烈。

土地問題為何愈演愈烈而且難以制止呢，大部分學(xué)者認為應(yīng)當歸根于征收土地過程中土地審批及實施的違法，對此筆者持不完全同意的態(tài)度。大部分地區(qū)在征收土地過程中確實存在很多的違法情節(jié)，如征收土地知情確認程序沒有認真履行在報批中呈報材料一書四方案過于的簡單不符合要求；土地征收后沒有依法公告和履行登記程序；沒有按照國土資源聽證規(guī)定召開聽證會聽取群眾的意見；打著公共利益的旗號肆意征收集體土地；截留征地補償款；或者未批先占、少批多占等等，嚴重的損害了法律的權(quán)威侵害了失地農(nóng)民的利益。但是最近在國土資源部一直嚴格規(guī)范土地征收審批程序，在百日行動之后地方政府征收土地呈報的程序不敢嚴重、明顯的違法，特別是截留農(nóng)民征地補償款這一行為已經(jīng)大幅度的減少了，一般情況地方政府都會制定征收集體土地補償安置的辦法和征收土地補償?shù)膮^(qū)片最低價格，由于法律制度的逐步健全，截留補償款的問題已經(jīng)很少發(fā)生了，可以說很多地方征收農(nóng)民土地進行的補償是基本符合土地管理法的規(guī)定，但是土地問題根本沒有得到解決，原因何在？

筆者認為地方政府在呈報和審批過程中存在違法性，對于農(nóng)民屬于來講屬于程序上的問題，并不是關(guān)系農(nóng)民的切身利益的問題。引發(fā)農(nóng)村土地糾紛的根本原因征收土地對農(nóng)民的補償標準，即土地被征收后農(nóng)民能夠得到多少的補償，失去土地依靠什么來維持生活的問題。

二、我國現(xiàn)有的征地補償制度。

關(guān)于現(xiàn)行的征地補償依據(jù)是《中華人民土地管理法》第四十七條，該條對于征地補償是這樣規(guī)定的：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準?！?/p>

關(guān)于征地補償如何分配，對于地上附著物和青苗補償、安置補助費在法律和實際操作中沒有爭議，應(yīng)當屬于失地農(nóng)民。但是對于土地補償費我國現(xiàn)行法律有著不同的規(guī)定，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條規(guī)定“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當加強對安置補助費使用情況的監(jiān)督?！眹临Y源部《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定“土地補償費的分配。按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補償費應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。土地被全部征收，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟組織撤銷建制的，土地補償費應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置。”

集體土地被征收其土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這是沒有問題的，土地管理法規(guī)定歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有也是按照土地所有權(quán)進行規(guī)定的，但是就集體財產(chǎn)應(yīng)當如何分配并不是集體經(jīng)濟組織自由支配，而是必須按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則進行分配，各地省政府基本上都制定了具體的分配辦法，一般情況下分配比例為8/2，即80%分配給被征地農(nóng)戶，20%分配給集體經(jīng)濟組織由其依據(jù)村規(guī)等依據(jù)進行支配。

三、土地糾紛產(chǎn)生的根本原因。

從法律的規(guī)定和征地實踐來看，這種征地補償制度并不是按照土地的市場價格對農(nóng)民進行補償，而僅僅是對征收土地給農(nóng)民造成的直接損失進行的補償，這樣的補償制度對于農(nóng)民失去土地而間接產(chǎn)生的一切經(jīng)濟損失是不予補償?shù)?，在法學(xué)界這種補償?shù)脑瓌t被稱之為不完全補償原則，這種不完全的補償制度對于農(nóng)民而言極具不公平。按照憲法和法律的規(guī)定，征地是指為了公共利益依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有的土地征收為國家所有，這就決定了我國征收土地的行為屬于國家征收行為，而不是一種市場交易行為，不會按照標的物具有的價值來進行補償?shù)?，即法律授?quán)政府可以低于正常價值的標準將農(nóng)民集體所有的土地變成國有，將農(nóng)民正合法享有的土地使用權(quán)終止并轉(zhuǎn)讓到他人手中。

該原則從強調(diào)“所有權(quán)的社會義務(wù)性”觀念出發(fā)，認為財產(chǎn)權(quán)因負有社會義務(wù)而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要而依法加以限制。但征收土地是對財產(chǎn)權(quán)的剝奪，它已超越了財產(chǎn)權(quán)限制的范圍。因此基于公共利益需要，可以地依法準許財產(chǎn)權(quán)的剝奪，使財產(chǎn)權(quán)的保障成為一紙空文。

（一）、地方政府土地財政現(xiàn)象嚴重。

在法律授權(quán)為了公共利益需要，可以地依法征收集體土地的同時。我國土地管理法第五十五條“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國務(wù)院規(guī)定的標準和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建設(shè)用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，都專項用于耕地開發(fā)?！奔丛谕恋爻鲎尳鸢俜种呤畬儆诘胤秸斦?，在發(fā)達地區(qū)，土地出讓金數(shù)額巨大，成為地方政府財政預(yù)算外收入的最主要來源。土地收入除了增加政府預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入，各個部門可以借此征收土地規(guī)費，也提高了部門的積極性。很多地方政府已經(jīng)將賣地作為自己的主要財政收入，我們稱之為“賣地財政”。陳錫文在接受鳳凰衛(wèi)視采訪時披露“每年可以向農(nóng)民征收多少土地是由國家根據(jù)發(fā)展規(guī)劃來確定的，比如在金融危機暴發(fā)以前，正常年景下，國務(wù)院審批的對各省可以使用的建設(shè)用地大約是400萬畝，其中有280萬畝是要征用農(nóng)民的土地。今年由于情況特殊，應(yīng)對金融危機，保增長，各地的建設(shè)規(guī)模就比較大，所以今年針對這樣的情況，國務(wù)院批準的建設(shè)用地總量是630萬畝，其中315萬畝是要征用農(nóng)地的。”。其實在國家控制指標外很多地方政府為了增加財政收入大量的超標占地，未批先占的行為時大量存在的，而少批多占的行為則更為嚴重。

并且對于土地出讓金這種不穩(wěn)定的財政收入也不會納入財政預(yù)算，這一定程度上增長了腐敗現(xiàn)象。為追求業(yè)績地方政府依靠賣地的收入大搞形象工程建設(shè)，導(dǎo)致一些地方政府為搞形象工程大肆揮霍，甚至土地違法、腐敗等現(xiàn)象滋長，對于這些行為農(nóng)民是非常反感和憤怒的。

（二）、征地補償款與國家土地出讓金相差太大，集體土地的價值不能平等交換。

以耕地年產(chǎn)值來確定的補償標準不能正確的實現(xiàn)土地的價值，且集體土地的使用受到了極大的限制，可以集體土地所有權(quán)是一種受限的所有權(quán)，農(nóng)民集體自己無權(quán)對其進行處分，只有作為非所有人的國家才有權(quán)進行處分，這一規(guī)定一方面維護了我國集體土地的穩(wěn)定，但同時也限制了集體土地價值的實現(xiàn)，將集體土地大量限制在農(nóng)用地范圍上時，以用途來確定征收土地的補償標準實際上不符合平等公平的原則。農(nóng)民在土地被征收時其得到的補償一般在2—5萬元人民幣以內(nèi)，但當這些土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋剡M行出讓時其價格達到了幾十萬甚至幾百萬，這樣的明顯的差價使農(nóng)民難以接受。

（三）、地方政府在征地過程中的行為與法律不一致，法律對地方政府沒有產(chǎn)生限制作用，這進一步刺激了地方政府的占地的欲望。

物權(quán)法規(guī)定因公共利益的需要可以征收，但在現(xiàn)實中大量被征收的土地是用于房地產(chǎn)等商業(yè)用地，商業(yè)開發(fā)當然不能歸類公共利益。而且在實施征地方案時地方政府對于農(nóng)民的反抗往往沒有足夠的耐心來協(xié)調(diào)和解決。在有些地方常常會出現(xiàn)農(nóng)民因土地糾紛采取上訪、阻工等措施來抗議而受到了行政處罰甚至刑罰，公檢法等機關(guān)成為處理人民內(nèi)部矛盾的工具，在一定程度上使土地糾紛更加顯得嚴重。

一方面地方政府大搞土地財政、一方面征地補償不合理，同時有些地方在征地過程中采取強制征收的措施，對群眾思想和民生問題沒有足夠的重視，使土地問題越來越顯得嚴重。

四、對于處理土地糾紛的建議。

對我國土地糾紛的處理問題，總理曾發(fā)表過觀點。在承諾農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)永遠不變的同時指出，必須對那些被占用土地的農(nóng)民給予應(yīng)有補償，其中“土地出讓金主要應(yīng)給予農(nóng)民”。昨日，他在十屆人大四次會議結(jié)束后舉行的記者招待會上，作出如上表述。簡明扼要地陳述了“堅定不移地推進改革開放”的觀點。他稱，中國政府面對新的任務(wù)，需要更加清醒、更加堅定、更加努力。他進一步解釋，更加堅定是指“要堅定不移地推進改革開放，走有中國特色社會主義道路?！彼硎荆斑M中盡管有困難，但不能停頓，“倒退沒有出路”。英國金融時報一位記者問道，如何讓中國農(nóng)民更好地實現(xiàn)土地價值，抵御非法侵占。表示，中國農(nóng)民問題的核心是土地問題，中國農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營，土地屬于集體，但生產(chǎn)和經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民。對此，他認為，“這是一大特點，也是一大優(yōu)勢”。隨后，他論述了如何保障農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)。對此，他使用了一組排比句：必須實行最嚴格的耕地保護制度，必須保護農(nóng)民對土地生產(chǎn)經(jīng)營的自，占用農(nóng)民土地必須給予應(yīng)有的補償。土地出讓金主要應(yīng)該給予農(nóng)民。必須依法嚴懲那些違背法律、強占亂占農(nóng)民土地的人。

總理客簡明的話語，其實已經(jīng)客觀的為我國土地問題解決指明了方向。結(jié)合總理的觀點和當前土地問題產(chǎn)生的根源，筆者以為解決土地問題應(yīng)從以下三個方面著手。

一、提高失地農(nóng)民的征地補償標準，改變以往以耕地年產(chǎn)值來確定補償標準的原則，在征地補償中要充分農(nóng)民集體對集體土地的所有權(quán)。

二、限制征收土地的條件，建設(shè)項目使用土地的應(yīng)通過政府主導(dǎo)和監(jiān)督下與農(nóng)民協(xié)商的方式處理，在協(xié)商難以解決時方可采取征收這種國家強制手段。

三、對地方政府征地進行有效的監(jiān)管，嚴格履行征收土地審批制度，對征收集體土地的理由是否屬于公共利益作為審批的重要條件。

四、土地出讓金應(yīng)上繳國家財政，以減少地方搞土地財政的源頭，由國家建立各地失地農(nóng)民保障基金，征收集體土地所得到的土地土地出讓金應(yīng)全部用于失地農(nóng)民。

筆者作為一名專門辦理土地案件的律師，從法律角度對土地問題解決提出自己的觀點，由于種種客觀原因及主觀思考能力的限制，期間有不足和粗陋之處，望讀者能幫忙指正，不甚感謝。

希望本文對我國愈演愈烈的土地糾紛得以根治，能夠有所幫助。

參考文獻及新聞：

1、《答中外記者問：土地出讓金應(yīng)主要給農(nóng)民》。

2、《陳錫文:征地制度改革總方向是縮小征地范圍提高補償標準》

3、閆鳳翥《試論征收土地補償制度設(shè)計的成本效益分析》。

篇4

第一條為進一步加強和規(guī)范征地管理工作，保護被征集體土地單位和農(nóng)民及建設(shè)用地單位的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《省實施(中華人民共和國土地管理法)辦法》等法律法規(guī)和有關(guān)配套政策規(guī)定，結(jié)合我縣實際，制定本辦法。

第二條全縣范圍內(nèi)征收集體土地適用本辦法。

國家重點工程項目征收土地的補償標準和安置辦法另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第三條縣人民政府依法對本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民集體所有土地實行統(tǒng)?征收，(以下簡稱征地)并以貨幣方式支付征地補償費用。其他任何單位和個人，不得以任何形式進行征地。

第四條縣國土資源部門負責(zé)征地的審查報批、組織協(xié)調(diào)與監(jiān)督管理工作，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府承擔轄區(qū)內(nèi)征地的具體實施工作。縣工業(yè)園管委會、臨江產(chǎn)業(yè)園建設(shè)工作籌備指揮部、縣城東北片區(qū)開發(fā)建設(shè)指揮部會同鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府共同做好轄區(qū)內(nèi)征地工作，確保征地工作的順利進行。

縣發(fā)改委、公安、財政、住建、人社、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、民政、統(tǒng)計等縣政府有關(guān)部門按照各自職責(zé)，配合做好征地工作。

第五條被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會(社區(qū))和農(nóng)民應(yīng)當服從經(jīng)濟社會發(fā)展對建設(shè)用地的需要，積極做好征地相關(guān)工作。

第二章征地工作程序

第六條征地按下列程序辦理審批手續(xù)

(一)在征地依法報批前，縣國土資源部門應(yīng)當將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等,以書面形式告知被征收土地的集體經(jīng)濟組織。

(二)縣國土資源部門組織對擬征地的權(quán)屬、地類、面積以及地上附著物權(quán)屬、種類、數(shù)量等現(xiàn)狀進行調(diào)查，并由擬征土地所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府配合國土資源部門對調(diào)查結(jié)果與被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶和地上附著物產(chǎn)權(quán)人予以共同確認。同時通知縣人力資源和社會保障部門，共同對被征地地類，耕地面積涉及人口數(shù)量及征地前后被征地農(nóng)民人均耕地面積等，進行調(diào)查確認并會同征地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社區(qū)填報相關(guān)材料表格。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會應(yīng)當召開村民代表會或者村民大會，形成會議紀要。

(三)在履行上述程序的基礎(chǔ)上，縣政府授權(quán)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織草簽征地協(xié)議，縣國土部門予以配合。

(四)在征地依法報批前，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定履行聽證的告知程序。當事人在被告知5個工作日內(nèi)對縣國土資源部門擬訂征地補償標準、安置途徑有異議的，以書面形式提出申請聽證，縣國土資源部門應(yīng)當按照《國土資源聽證規(guī)定》組織聽證，附具聽證筆錄材料上報，不需要聽證的由村集體經(jīng)濟組織負責(zé)出具不需聽證的書面材料上報。

被征地農(nóng)民就社會保障問題要求聽證的，縣人社部門要派員參加聽證會議，并在聽證回證上簽字。

(五)縣國土資源部門負責(zé)擬定征收土地方案并報有批準權(quán)的機關(guān)批準。

第七條征地經(jīng)依法批準后，按下列程序?qū)嵤┭a償安置工作

(一)征地批文下發(fā)后15日內(nèi)，由縣人民政府將批準征地機關(guān)、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜?，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告。

(二)被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當在公告規(guī)定的期限內(nèi)，提供土地權(quán)屬證書或者其他有效權(quán)屬證明資料，由當?shù)丶w經(jīng)濟組織匯總后到公告指定的單位、地點辦理征地補償?shù)怯洝?/p>

(三)縣國土資源部門根據(jù)經(jīng)批準的征地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告并送達至被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。被征收土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人對征地補償安置方案有異議的，應(yīng)當在公告之日起10個工作日內(nèi)以書面形式提出，在該期限內(nèi)沒有提出的，視為無異議?？h國土資源部門應(yīng)當根據(jù)被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會和農(nóng)民對公告擬定的征地補償方案提出書面意見，在不違背有關(guān)法律、政策規(guī)定前提下修改完善征地補償安置方案，報經(jīng)批準后組織實施。

(四)在征地補償安置方案批準后的3個月內(nèi)，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擬定發(fā)放名單，經(jīng)所在地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核后，報縣財政和國土資源部門審定后按規(guī)定程序發(fā)放。屬補償農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，撥付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；屬補償被征地農(nóng)民的通過“一卡通”直接發(fā)放給被征地農(nóng)民；屬被征地農(nóng)民社會保障費用的，在填報《縣被征地農(nóng)民社會保障措施落實情況說明表》之前由縣人社部門核定及時足額直接撥付至社?；饘簟?/p>

(五)被征地的土地所有權(quán)和使用權(quán)人應(yīng)當自征地補償費用付清之日起30日內(nèi)交付被征收的土地。

第八條在征地過程中，對征地補償標準有爭議的，由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)解決，協(xié)調(diào)不成的，可向批準征地機關(guān)申請裁決。征地補償、安置爭議不影響征地方案的實施。

第三章征地補償安置

第九條在全縣范圍內(nèi)征地按照省政府政[]132號文公布的補償標準進行征地補償。

第十條被征收土地上的青苗和房屋等附著物補償標準，按照縣人民政府《關(guān)于公布縣征收土地上青苗和房屋等地上附著物補償標準的通知》(政[]8號)執(zhí)行。

違法建筑(含構(gòu)筑物等)和在征地通知下發(fā)后搶種的樹木、農(nóng)作物或者搶建的設(shè)施等，一律不予補償。

第十一條征地補償費按下列規(guī)定進行支付和使用。

(一)土地補償費的70％以上和安置補助費的全部要支付到被征地農(nóng)民個人帳戶，不得克扣和挪作他用。被征地單位應(yīng)動員需要安置人員參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險，在征得需安置人員同意后，安置補助費可用于支付其被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障費用。

(二)青苗及地面附著物補償費支付給所有者或依法對此享有權(quán)利的人。

(三)留用被征地集體經(jīng)濟組織的征地補償費用的收支情況應(yīng)上墻公布，并由當?shù)卣蛧临Y源、財政、審計等部門監(jiān)督使用，不得以任何形式私分、挪用或截留。任何部門不得將征地補償費用于代扣或償還與征地?zé)o關(guān)的債務(wù)。

第十二條建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提供被征地農(nóng)民名單，按規(guī)定程序參保申報。對被征地單位征收耕地達到80％及以上的，可全部參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障。對未達到80％耕地被征收的，按安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)實行即征即保，需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征耕地(以下簡稱耕地)數(shù)量除以征收前被征地單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。

建立全縣征地調(diào)節(jié)資金，實行專款專用。資金按土地出讓金的5％及財政安排專項經(jīng)費等渠道籌措。征地調(diào)節(jié)資金主要用于征地補償資金的平衡，被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保障的財政補助支出，被征地農(nóng)民勞動技能培訓(xùn)支出。

第十三條征收城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地涉及房屋拆遷安置的，實行實物套房安置或貨幣補償安置方式。征收城市規(guī)劃區(qū)外集體土地涉及房屋拆遷安置的，在符合土地利用總體規(guī)劃和集鎮(zhèn)、村莊建設(shè)規(guī)劃的前提下，實行統(tǒng)建安置或貨幣補償安置，但項目區(qū)征地范圍內(nèi)一次性拆遷總數(shù)5戶以下(含5戶)可安排宅基地實行自拆自建安置。

第十四條對被征地的村級集體經(jīng)濟組織安排被征土地中農(nóng)用地面積的5％用于發(fā)展村級集體經(jīng)濟。在城市規(guī)劃區(qū)(含臨江產(chǎn)業(yè)園)的建設(shè)用地范圍內(nèi)征收集體土地，安排的用地位置由縣人民政府(或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府)確定。在城市規(guī)劃區(qū)以外征收集體土地實行一事一議。安排的用地必須由集體經(jīng)濟組織依項目進行申報用于除住宅(含商品房開發(fā))外的二、三產(chǎn)業(yè)，不得分配給個人使用，并支付不低于工業(yè)用地基準價格的土地出讓金。

第十五條被征地單位的耕地被全部征收后，原農(nóng)業(yè)人口經(jīng)縣公安局、縣國土資源局審核，可轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口；原屬于集體所有的其他土地，依法轉(zhuǎn)為國有土地，并進入縣土地儲備中心統(tǒng)一管理。

第十六條因工程施工等需要臨時用地的，經(jīng)批準后，根據(jù)臨時用地影響范圍，按征收土地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準逐年補償。使用期滿后，應(yīng)當及時恢復(fù)土地原狀，退還給原使用單位，并增付一年補償，彌補恢復(fù)后造成的減產(chǎn)。

在使用過程中造成無法恢復(fù)土地原狀的，應(yīng)依法予以征收。

第十七條大中型水庫的征地補償安置應(yīng)按《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》的規(guī)定執(zhí)行。

第十八條使用農(nóng)林場等國有農(nóng)用土地進行建設(shè)的，土地補償費支付給國有農(nóng)用地單位，安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費支付給個人。

第十九條土地被征收后，被征地單位應(yīng)按規(guī)定辦理農(nóng)村集體土地所有權(quán)證、農(nóng)村集體使用權(quán)證、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)證變更或收回。

第二十條征地拆遷工作經(jīng)費按照每畝2400元支付給實施征地工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府包干使用。

第四章法律責(zé)任

第二十一條違反土地管理法律、法規(guī)，無故拒交土地的，由縣國土資源主管部門責(zé)令限期交出土地；逾期拒不交出土地的，由縣國土資源主管部門申請人民法院強制執(zhí)行。造成嚴重后果構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。依法移送司法機關(guān)征地過程中，有阻撓妨礙國家機關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)行為的，由公安機關(guān)依照有關(guān)法律法規(guī)予以處罰。

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一、補償依據(jù)

1．《土地管理法》

2．《省人民政府關(guān)于修訂征地區(qū)片價的通知》

3．《市征收土地地上附著物補償標準暫行規(guī)定》

二、補償標準

1．土地補償費

按被征土地的區(qū)片價（13.3萬元/畝）乘以被征土地的面積計算土地補償費。土地補償費20%歸集體經(jīng)濟組織；80%歸被征地的土地使用權(quán)人或者按照家庭承包方式承包土地的農(nóng)戶。被征土地沒有土地使用權(quán)人和集體經(jīng)濟組織未發(fā)包以及實行其它方式承包的土地，土地補償費全部歸集體經(jīng)濟組織，由村集體經(jīng)濟組織依法分配或者使用。

2．青苗及地上附著物補償費

（1）地上附著物及青苗補償，一般按綜合補償?shù)霓k法給予補償。綜合補償標準為8萬元/畝（青苗補償7.2萬元/畝，清拆補助0.2萬元/畝，按規(guī)定時間清場的給予0.6萬元/畝獎勵），對綜合補償辦法持有異議的，依據(jù)《市征收土地地上附著物補償標準暫行規(guī)定》據(jù)實補償。

（2）耕地內(nèi)簡易看守房的補償，磚混結(jié)構(gòu)的補償標準為120元/平方米，磚墻保溫頂?shù)牟输摲垦a償標準為120元/平方米，簡易彩鋼房的補償標準為60元/平方米。

（3）興辦養(yǎng)殖用地并已辦理審批手續(xù)的管理和生活用房、飼料儲藏室用房等設(shè)施用地，按評估實施補償。養(yǎng)殖的畜禽等動物類和與從事養(yǎng)殖有直接關(guān)系的可移動生產(chǎn)設(shè)備等，給予遷移費，不對其本身價值進行補償。與畜禽養(yǎng)殖無直接關(guān)系的建（構(gòu)）筑物等動產(chǎn)和不動產(chǎn)、超過用地期限、建設(shè)規(guī)模、改變位置和擅自改變畜禽養(yǎng)殖用地為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的不予補償。

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地征收；土地產(chǎn)權(quán)；公共利益；安置補償

中圖分類號：DF523.9 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）32-0158-03

2009年2月26日，國土資源部公布的2008年全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示，截至2008年12月31日，全國耕地面積為18.2574億畝，比上一年度減少29萬畝。這已經(jīng)是耕地面積第12年持續(xù)下降。耕地面積大大減少、失地農(nóng)民的生活難以得到有效保障，這兩個問題若不能得到及時有效的解決，前者會對國家戰(zhàn)略發(fā)展產(chǎn)生影響，后者則可能引發(fā)社會的發(fā)生，故我們必須深入思考目前我國土地征收制度的缺陷與癥結(jié)所在，找出最有針對性、最能產(chǎn)生實效的立法完善建議，以從根本上解決問題。

一、我國農(nóng)村土地征收實體法的缺陷

（一）集體土地產(chǎn)權(quán)不清晰

“產(chǎn)權(quán)制度是困擾農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵。脫離產(chǎn)權(quán)來研究失地農(nóng)民問題，研究農(nóng)村土地制度改革，其結(jié)果必然缺乏準確性與針對性?！盵1]所謂土地產(chǎn)權(quán)，是指以土地所有權(quán)為核心，包括占有、使用、收益和處分土地財產(chǎn)的各項權(quán)能的總和。我國現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度是在建國初期的私人土地所有權(quán)制度基礎(chǔ)上過渡而來，目前存在著產(chǎn)權(quán)不清晰的缺陷。具體如下：

首先，產(chǎn)權(quán)主體不明晰。相關(guān)法律明確規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。但是何謂“集體”，法律規(guī)定較為含糊甚至出現(xiàn)主體不一致的情況。例如，《憲法》第10條規(guī)定，集體土地產(chǎn)權(quán)屬于集體所有；《物權(quán)法》第59條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”；而《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》則規(guī)定，集體土地屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村屬

農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或者集體經(jīng)濟組織，到底誰才是確切的產(chǎn)權(quán)主體，至今沒有明確，這造成了土地名義上歸集體內(nèi)成員共有，但又不屬于任何個體成員所有，導(dǎo)致實際土地征用過程中，無論哪一級集體組織都不能成為完全的土地產(chǎn)權(quán)主體，因而也就找不到誰代表集體利益，并成為土地所有權(quán)的體現(xiàn)者。

其次，集體土地所有權(quán)權(quán)能不完整。我國農(nóng)民集體對其所有的土地行使權(quán)利受到多方面限制，包括土地所有權(quán)不能自由轉(zhuǎn)讓，只能根據(jù)一定的條件，在規(guī)定的期限內(nèi)，以特定的形態(tài)對土地使用權(quán)進行出租和出讓；土地的耕地用途不得隨意改變，農(nóng)民因故確實需要占用自己耕種的土地時，也須經(jīng)相關(guān)政府部門批準后方可進行；集體經(jīng)濟組織若利用耕地建造房屋或者從事非農(nóng)建設(shè)，也必須向稅務(wù)部門繳納一定數(shù)額的稅費等等。再次，土地所有權(quán)所處地位不平等。法律規(guī)定，為了公共利益的需要，可以對集體土地進行征收或者征用，卻沒有規(guī)定為了廣大農(nóng)民切身利益的需要，國有土地在一定條件下可以轉(zhuǎn)換為集體所有土地，這種單方面轉(zhuǎn)換限制最能夠說明集體土地所遭受的不公平待遇。另外，集體所有權(quán)在流轉(zhuǎn)程度上也受到很大制約。我國《土地管理法》僅允許農(nóng)用地在不改變原有用途的基礎(chǔ)上可以流轉(zhuǎn)，對集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)原則上是禁止的；而國家享有的土地所有權(quán)的使用權(quán)可以自由流通。所以，集體土地在政府的征地行為中充當?shù)氖且粋€公共品的角色，地方政府有計劃便可以以“公共利益”的名義改變其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，那么當然，在被征收過程中，農(nóng)民也就無法獲得與私有財產(chǎn)一樣的足額賠償。

（二）征地范圍過于廣泛

現(xiàn)代法治國家出于對私法主體合法財產(chǎn)權(quán)益保護的需要，通常將土地征收限定在“公共利益”范圍內(nèi)，我國也不例外。由于公共利益這一征地前提能夠起到限制政府濫用征地權(quán)力的重要作用，因此各國都對公共利益做出了或概括或詳盡的規(guī)定，并輔之以程序監(jiān)督機制來實現(xiàn)這一目的。我國法律不僅未對公共利益做出界定，相反還存在相互矛盾的法條規(guī)定。我國《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地除外。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”這與我國憲法第10條規(guī)定不論在語義上還是在邏輯關(guān)系上都是相互矛盾的。根據(jù)第43條規(guī)定，任何單位和個人需要使用土地，不管是出于公共利益還是商業(yè)利益，均可以取得原國有土地使用權(quán)和基于公共利益征收的集體所有土地，即基于商業(yè)利益也可以使用原屬集體土地的使用權(quán)。此條規(guī)定不僅將政府征地范圍擴大到非公共利益用地領(lǐng)域，而且還為這種行為提供了法律依據(jù)。依此規(guī)定，目前我國各地政府均可肆無忌憚地因商業(yè)目的大肆行使征收權(quán)。國土資源部在2003年的調(diào)研報告中明確提出，“我國土地征收的目的已遠遠超出公共利益范疇，而且，國家動用征地權(quán)來滿足城市化用地需求在某種程度上已為政策法規(guī)所承認，這種現(xiàn)象在世界上是絕無僅有的?！盵2]時下，正值城市化的高速發(fā)展期，變著花樣的大手筆多離不開大面積的集體土地征收，而高效率、低成本的征地拆遷，又離不開形形的強制手段。能為這種強制提供的法律口實，就是這個可以“依法”變通的公共利益。照此情勢下去，我國的土地資源很快就會枯竭。若要制止這種情況的發(fā)生，最直接的辦法就是從立法上明文限定征地范圍，即對公共利益的內(nèi)涵和實現(xiàn)方式進行明確界定。

（三）補償制度設(shè)計不科學(xué)

首先，征收補償標準低下，無法滿足農(nóng)民實際需求。我國《土地管理法》第47條規(guī)定，補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費；同時也規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。這種補償所依據(jù)的是土地衍生物的價值，根本沒有顯現(xiàn)土地本身的價值，更沒有體現(xiàn)土地的潛在價值。這種做法已引起被征地農(nóng)民的強烈不滿，各地因為征地補償標準偏低引起的糾紛此起彼伏。這種制度不公平的后果必然是結(jié)果不公平，而結(jié)果不公平又將成為農(nóng)村新一輪發(fā)展進程的起點不公平，進而形成惡性循環(huán)。其次，貨幣安置補償方式比較單一，無法解決長遠問題。目前許多地方政府比較偏好于以“貨幣安置”的方式來補償農(nóng)民。這一方式有很大的便利性，但也有很大的局限性：一方面貨幣安置資金有限，農(nóng)民拿到手的不多；另一方面由于某些不合理的投資及花銷，農(nóng)民很快就會陷入困境，而等到農(nóng)民看到土地征收之后的增值被政府獨享，而自己卻無權(quán)享有時，很快就會轉(zhuǎn)過來找政府，從而引發(fā)社會矛盾。

二、經(jīng)濟學(xué)視角下對我國農(nóng)村土地征收實體法缺陷的剖析

（一）農(nóng)民無法享受土地增值收益，造成實際分配的不公

我國法律規(guī)定，集體所有土地?zé)o權(quán)直接入市流通，換言之，集體土地所有者無權(quán)將集體所有的土地向收益更高的用途轉(zhuǎn)換。然而，政府卻可以從集體手中以低則百元/畝，多則萬元/畝的價格征收土地，轉(zhuǎn)手又以少則幾十萬/畝，多則幾百萬/畝，更有甚者達到幾千萬/畝的高價向開發(fā)商出售。土地增值產(chǎn)生的收益被當作某些地方政府的“聚寶盆”，而這些土地的原始所有者——農(nóng)村集體組織以及村民卻因補償不是根據(jù)市場價值測算而無任何利益可享。如果說計劃經(jīng)濟時期國家致力于重工業(yè)的發(fā)展而對農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利有所侵占是無可厚非的事情，那么直到市場經(jīng)濟如此發(fā)達的今天，還要沿用這種補償標準則于情于理說不通。對于國家這種不公平的補償方式，有學(xué)者提出辯解：集體土地的市場價格由兩部分組成，一是農(nóng)地被征收前三年平均純收入資本化形成的“影子價格”，是“土地本身所值”；二是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”之后的“自然增值”，國家應(yīng)當補償?shù)氖恰巴恋乇旧硭怠?，自然增值部分?yīng)當歸公。土地的“自然增值”是早期經(jīng)濟學(xué)家亨利·喬治所使用的名詞，在其1879年出版的著作《進步與貧窮》中，喬治認為土地的價值之所以增加，是人口的集聚和生產(chǎn)的需求，而非某個人的勞動或投資引起的，因此土地增值的收益應(yīng)歸社區(qū)所有。[3]這種思想影響到后來的很多學(xué)者，但是用這種思想來看待被征收土地的增值分配是明顯不公的。首先，分配的比率不公，農(nóng)民所得的比率是0，這相當于他們向社會上繳了100%稅率的土地增值稅；其次，被繳對象不公，如北京市修了城鐵，城鐵沿線的房子漲價，這類收獲外部經(jīng)濟收益的例子比比皆是，而這些“外力增值”都沒有“歸公”，為什么農(nóng)民土地獲得的外部收益就要“漲價歸公”呢？對此，中國社會科學(xué)院社會學(xué)所所長李培林就撰文指出，農(nóng)民自己不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途，但土地被征用后大幅度增值獲得的收益，分配到農(nóng)民頭上的比例太小，要想使農(nóng)民富裕起來并獲得“財產(chǎn)性收入”，很重要的一項就是合理分配農(nóng)村土地改變用途后的增值收益。

（二）土地開發(fā)時機被延緩

根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定：“征收耕地的土地補償費用為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍”，與1953年《國家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定的補償3至5倍的標準相比差距不大。這說明國家傾向于以較低的補償費用從集體手中征收土地，但較低的土地征收費用并不一定能夠帶來最優(yōu)的土地利用，相反，一定條件下可能造成土地的配置效率低下以及土地的開發(fā)時機延誤。從投資者角度來講，以較低的成本獲得的土地并不會急于加以利用，這就是我們所說的“征而不用”，最典型的便是開發(fā)商的土地囤積現(xiàn)象。據(jù)國土資源部（原國家土地管理局）于1997年展開的土地大清查結(jié)果顯示，1996—1997年，全國已征收（包括征用）土地閑置達到11.65萬公頃，占征地總面積的5.8%。而在這11.65萬公頃的閑置土地中，耕地就占到54%，達到6.28萬公頃。土地的大規(guī)模閑置，究其原因是土地征收的成本過低，開發(fā)商寧可犧牲時間和少量金錢來等候?qū)硗恋卦鲋档淖罴褧r機，以追求利益的最大化；而如果農(nóng)民能夠得到足額補償甚至拿到土地發(fā)展權(quán)補償，那么政府以及開發(fā)商征收成本的增加必將會對“征而不用”的浪費現(xiàn)象有所抑制。

（三）政府施政的傾斜——要利益不要土地

政府對集體土地實現(xiàn)征收的同時也實現(xiàn)了土地的市場化配置，政府獲得壟斷利潤，超出了完全競爭市場可以實現(xiàn)的平均凈收益。而在征地過程中，交易費用節(jié)省和規(guī)模收益也使得凈收益增加，而土地征收中對土地的補償標準偏低又進一步降低了農(nóng)地的邊際凈收益，這就更堅定了某些地方政府將盡可能多的土地配置于城市擴張的施政方向，這一指導(dǎo)思想表現(xiàn)在具體作為上便是政府濫用征地權(quán)力，不僅沒有保護耕地，還造成了更為嚴重的供地缺口。

三、我國農(nóng)村土地征收實體法的完善

（一）明晰土地產(chǎn)權(quán)

只有明確產(chǎn)權(quán)主體，才能真正實現(xiàn)“誰投資、誰所有、誰受益”，才能做到在尊重所有者意愿的前提下，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要對其產(chǎn)權(quán)權(quán)能進行合理的劃分、轉(zhuǎn)讓或者重組。我國土地資源有限、人多地少的矛盾突出，但同時，土地是農(nóng)民賴以生存的基本依靠，承擔著社會保障的功能。這樣的制度環(huán)境要求集體土地所有權(quán)制度的改造不能給農(nóng)村社會帶來太大的動蕩，改革應(yīng)穩(wěn)定、穩(wěn)妥，所以，建議農(nóng)村土地仍實行集體所有，但必須明確并統(tǒng)一為土地歸集體組織所有，農(nóng)民在承包期限內(nèi)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，并可以轉(zhuǎn)讓土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能。同時，要加快進行集體經(jīng)濟組織的構(gòu)建，使其承擔管理、經(jīng)營集體資產(chǎn)，并為組織內(nèi)所有成員提供社會保障的職能。集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)由全體組織內(nèi)成員共有，以立法的形式明確集體土地的財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，以減少對集體土地所有權(quán)行使的各種不合理限制。

（二）嚴格界定公共利益征地范圍

公共利益“意味著在分配和行使個人權(quán)利時決不可以超越的外部界限，否則全體國民就會遭受嚴重損害。在個人權(quán)利和社會福利之間創(chuàng)設(shè)一種適當?shù)钠胶饽耸怯嘘P(guān)正義的主要考慮之一”[4]。首先，由立法機關(guān)明確公共利益的具體范圍。建議采用概括和列舉相結(jié)合的方法，由立法機關(guān)對公共利益進行概括性規(guī)定，認定凡涉及公共安全、公共設(shè)施、公共福利的內(nèi)容，都可以將其納入公共利益的范圍；在此基礎(chǔ)上，再做進一步的說明列舉，兩者互為補充。對于列舉的具體內(nèi)容，可以參照我國《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》的有關(guān)規(guī)定，“公共利益包括七種情況：國防設(shè)施建設(shè)的需要；國家重點扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利等公共事業(yè)的需要；國家重點扶持并納入規(guī)劃的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；為改善低收入住房困難家庭居住條件，由政府組織實施的廉租住房、經(jīng)濟適用住房等建設(shè)的需要；為改善城市居民居住條件，由政府組織實施的危舊房改造的需要；國家機關(guān)辦公用房建設(shè)的需要；法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的其他公共利益的需要。”其次，應(yīng)嚴格確定公益性用地和非公益性用地取得方式。國家只有在以公共利益為前提的基礎(chǔ)上才能行使土地征收權(quán)，非為公共利益需要不得行使此權(quán)力；而對非公益性用地，只能通過土地使用權(quán)交易市場，與農(nóng)民協(xié)商交易取得。在此過程中，政府不再是現(xiàn)行狀態(tài)的“參與者”角色，而僅僅是服務(wù)的提供者，政府僅應(yīng)通過土地利用規(guī)劃，土地用途管制以及控制土地供應(yīng)總量，來履行土地管理職能。

（三）確定土地征收合理性補償標準

我國法律規(guī)定土地補償按照年產(chǎn)值的倍數(shù)進行，這種方法極不科學(xué)，實際上，現(xiàn)有土地補償大大低于我國《農(nóng)村土地承包法》賦予農(nóng)民的30年土地承包經(jīng)營權(quán)的實際價值，所以，建議按照土地的實際市場價值進行補償。目前較認可的農(nóng)地市場價值估算主要有三種方法：一是采用收益還原法，把購買土地作為一種投資，地價款作為購買未來若干年土地收益而投入的資本，從土地的投入產(chǎn)出出發(fā)，根據(jù)對未來收益的預(yù)測，結(jié)合農(nóng)地還原利率，較客觀地計算農(nóng)用地的資本價值。二是采用假設(shè)開發(fā)法，即在預(yù)計開發(fā)完成后農(nóng)用地正常交易價格的基礎(chǔ)上，扣除預(yù)計的正常開發(fā)成本及有關(guān)專業(yè)費用、利息、利潤和稅收等，以價格余額來估算待估農(nóng)用地的價格。三是根據(jù)國土資源部制定的《農(nóng)用地估價規(guī)程》，在農(nóng)用地基準地價評估基礎(chǔ)上，用區(qū)域社會經(jīng)濟資料評估社會保障價格，疊加農(nóng)用地基準地價和社會保障價值確定農(nóng)用地征收價格。這里需要注意的是，土地征收補償按照市場價值計算，將使得征地補償費用大幅提高，如何正確測算其價值，并且不受政府、被征地農(nóng)民以及開發(fā)商左右，是其中的關(guān)鍵點。所以，不論是政府成立專門的測算機構(gòu)還是聘請民間商業(yè)機構(gòu)進行測算，都必須將測算過程及結(jié)果向社會公眾公布，從而使其得到應(yīng)有的監(jiān)督。此外，從長遠來看，還建議確立土地發(fā)展權(quán)補償制度，將土地發(fā)展權(quán)賦予原權(quán)利人所有，土地增值數(shù)額的測算采用《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》中規(guī)定的收益還原法，還可從土地征收補償費中拿出一部分設(shè)立調(diào)節(jié)基金，以盡量縮小補償費用的差距，保證補償?shù)墓叫浴?/p>

（四）改進土地安置補償模式

除去傳統(tǒng)的貨幣補償安置模式，目前值得推崇的土地征收安置方式還有：一是在留地安置，湖南咸嘉是這一安置模式的典型代表。1995年起，市政府對該村征收土地2000多畝，剩余670畝，該村將這剩余的670畝中的200畝土地統(tǒng)一規(guī)劃為失地農(nóng)民安置住宅區(qū)，其余的400多畝全部用于建設(shè)開發(fā)，目前，該村集體資產(chǎn)過億，向國家上繳稅費2000多萬。不過，這種方式有一定的風(fēng)險，它要求土地在統(tǒng)一交給集體之后必須有更高的發(fā)展前景；二是社會保障性安置，即將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，主要包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失地農(nóng)民最低生活保障和失業(yè)保障等。這種安置方式首先需要解決社保基金的來源，并需確定社?；鸬倪\作機構(gòu)；三是重新?lián)駱I(yè)安置，主要適合在市場經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)。有關(guān)部門應(yīng)積極建立培訓(xùn)機制，給失地農(nóng)民提供相關(guān)知識課程，必要時為其推薦安排就業(yè)機會。上述安置模式各有利弊，它們都為解決失地農(nóng)民的生活保障問題產(chǎn)生過積極的作用。我們需要在實踐中結(jié)合地方實際情況，大膽創(chuàng)新、嘗試多種富有成效的安置模式，以從長遠和根本上保障失地農(nóng)民的利益，維護和實現(xiàn)社會的穩(wěn)定與和諧。

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[2] 國土資源部聯(lián)合調(diào)研組.征地目的及征地范圍專題調(diào)研報告[R]//研究征地問題探索改革之路（二）.北京：中國大地出版社，2003：48.

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天津市的城中村改造工作自2010年起，計劃用3年左右時間基本完成中心城區(qū)內(nèi)46個城中村改造，共需拆遷房屋878萬平方米，建設(shè)村民安置房1044萬平方米。按照天津市城中村改造工作的統(tǒng)一部署，天津市土地整理中心負責(zé)對座落在天津市中心城區(qū)東側(cè)的城中村實施改造，并在改造過程中同步完成村民還遷安置、地上物拆遷和剩余集體土地征收。這次改造范圍內(nèi)涉及集體土地總面積約1000多公頃，土地權(quán)屬分別為相關(guān)區(qū)兩個街鎮(zhèn)所屬的十幾個村，其中有約五六個村的土地需要整體進行征收。

一、前期調(diào)查

在本次城中村改造工作中，要同步解決土地利用總體規(guī)劃調(diào)整、村民住宅還遷安置、預(yù)留村集體發(fā)展用地、辦理農(nóng)業(yè)人口社會保障、土地收購儲備等工作。為便于開展工作，相關(guān)區(qū)政府也組建了負責(zé)本區(qū)城中村改造工作的機構(gòu)，協(xié)調(diào)配合天津市土地整理中心及其他城中村改造實施主體，共同開展拆遷安置工作。

這次調(diào)查和測量工作采取將整個城中村改造地區(qū)用規(guī)劃路網(wǎng)劃分成36個整街坊的地塊，并統(tǒng)一編號，在對每一個街坊逐一完成前期調(diào)查測量后，再將各個街坊的數(shù)據(jù)整合形成完整全面的調(diào)查測量成果。這樣做一是為了更加科學(xué)合理地制訂城中村改造的拆遷工作計劃提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，拆遷單位可根據(jù)各街坊現(xiàn)狀以及地上物拆遷的難易程度等情況，修訂和完善工作計劃；二是對各整街坊地塊在完成拆遷改造后能夠有多少可儲備的土地、以及儲備土地的規(guī)劃用途初步進行核實，對地塊內(nèi)的規(guī)劃建筑規(guī)模先期進行估算，為完成改造和安置工作后儲備土地進行公開出讓打好基礎(chǔ)。對于各項數(shù)據(jù)的調(diào)查，所采取的是由區(qū)街一級政府提供、市土地整理中心赴相關(guān)區(qū)的相關(guān)部門調(diào)研采集、測繪部門到現(xiàn)場進行實地測量三者互相結(jié)合的方式，將整個改造范圍內(nèi)集體土地面積、地類權(quán)屬情況、農(nóng)業(yè)人口數(shù)量、居住類房屋建筑面積等現(xiàn)狀情況進行了全面而深入的調(diào)查。經(jīng)初步調(diào)查，這次城中村改造范圍內(nèi)村民住宅約74萬平方米、其他地上物約55萬平方米，需安置被征地農(nóng)民1萬余人。

二、補償標準測算

在補償標準測算階段，既要優(yōu)先保障天津市的城市建設(shè)對土地的需求，又要切實保護被征地農(nóng)民合法權(quán)益，使農(nóng)民不會因為征地拆遷而造成現(xiàn)有的生活水平降低，并做到今后生活能有保障的問題。因此在整個測算過程中我們遵循“確保被拆遷村民就近還遷安置，確保被征地農(nóng)民落實社會保障，確保預(yù)留發(fā)展用地使農(nóng)民長遠生計有保障”的原則進行測算。

1.土地補償?shù)臏y算

關(guān)于土地補償標準的確定，被征地方面提出沿用先前本地推行的政策，即按照每個人頭標準測算土地補償，而不按照常用的每畝土地補多少錢的方式進行測算。這種測算方式的優(yōu)勢在于：一是考慮政策的一貫性，該標準能夠被該區(qū)域的農(nóng)民所接受；二是考慮土地的承載力，即單位面積內(nèi)所養(yǎng)活的農(nóng)業(yè)人口數(shù)量，這一點在實施城中村改造中是值得借鑒的。但天津市自2007年4月開始，經(jīng)市政府批準在全市范圍內(nèi)征收土地的補償費用（土地補償費和安置補助費兩項之和）標準執(zhí)行征地區(qū)片綜合地價。天津市國土房管局在貫徹征地區(qū)片價實施意見中也明確要求，征地區(qū)片價是一個剛性的、能夠直接引用的補償標準，一經(jīng)公布必須嚴格執(zhí)行。同時要求在征地過程中，不得以任何理由和名義任意調(diào)整。因此，在城中村改造中需要征收集體土地一定要按照征地區(qū)片綜合地價執(zhí)行。經(jīng)反復(fù)溝通協(xié)調(diào)，最終土地補償?shù)臉藴嗜园凑照鞯貐^(qū)片綜合地價執(zhí)行。

2.社會保障資金的測算

在本次城中村改造工作中，關(guān)于社會保障資金的測算是最難確定的。天津市對于被征地農(nóng)民的社會保障工作的指導(dǎo)性文件是《天津市被征地農(nóng)民社會保障試行辦法》（津政發(fā)[2004]112號，下稱《辦法》）。該《辦法》從適用范圍、社會保障基金的籌集、社會保障待遇以及社會保障基金的管理與監(jiān)督等方面都作了詳盡的規(guī)定，但在實際的征地工作中，我們覺得《辦法》缺乏可操作性。比如《辦法》規(guī)定土地管理部門從用地單位繳付的土地補償費和安置補助費中，按照報鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府備案后的具體保障人員名單，向社會保障經(jīng)辦機構(gòu)劃轉(zhuǎn)社會保障費用。但在實際工作中，征地補償費大多由項目單位直接支付到被征地村，土地管理部門基本不掌控補償資金撥付的渠道，無法由土地管理部門向社保機構(gòu)劃轉(zhuǎn)社保費用；二是在確定參加保障人數(shù)和具體人員名單方面，絕大多數(shù)被征地農(nóng)民都抱著要么誰也不參保、不想脫離村集體，要么等到整體撤村，全體村民一起辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的心態(tài)。因此，在報批需要征收耕地的用地項目時，按照被征收耕地面積占被征地村耕地總面積的比例來確定參加社會保障人數(shù)的做法，在實際工作中難以操作。為此，在這次城中村改造中對于社保資金的測算，我們采取與土地補償區(qū)別開、而單獨進行測算的方式，具體做法是，先根據(jù)區(qū)、街、村逐級上報的農(nóng)業(yè)人口數(shù)、性別比例和年齡結(jié)構(gòu)分布等，比對當年的統(tǒng)計年鑒以及地籍詳查等資料，確定改造范圍內(nèi)征地參保人員、征地養(yǎng)老人員以及征地時未滿16周歲人員等測算社保資金所需各項要素，在選取保障金的檔次標準時采取“就高不就低”的原則。

鑒于本次城中村改造的規(guī)模較大，且涉及中心城區(qū)內(nèi)外兩部分，并受土地利用計劃年度指標的限制，因此不可能一次性完成全部集體土地征轉(zhuǎn)審批工作。為此，市土地整理中心與相關(guān)區(qū)政府協(xié)商后，按照開展征地工作當年農(nóng)業(yè)人口參加社會保障的計算標準，測算各項社保資金，并一次性將社保費用劃轉(zhuǎn)到社會保障經(jīng)辦機構(gòu)，妥善解決了本次城中村改造范圍內(nèi)被征地農(nóng)民的社保問題。

三、兩點啟發(fā)和建議

1.要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平，適當靈活運用征地補償政策，最大限度保護農(nóng)民利益

雖然征地區(qū)片綜合地價是剛性標準，沒有浮動幅度，但是其測算過程是基于某一時點的，例如天津市征地區(qū)片綜合地價的測算時間為2005年10月至2006年3月，距離測算時點越久，區(qū)片地價與經(jīng)濟發(fā)展水平的差距越大。由于區(qū)片地價的調(diào)整過程復(fù)雜，耗時較長，容易出現(xiàn)超過兩年尚未調(diào)整的情況。此時如果仍然堅持區(qū)片地價，必然不貼合實際，很有可能會影響農(nóng)民利益。因此有必要在區(qū)片地價調(diào)整過渡時期，建立區(qū)片地價的修正機制。管理上的滯后，決不能讓農(nóng)民埋單。

篇8

一、本實施辦法適用于本市中心城區(qū)。

二、被拆遷人對集體土地上的住宅房屋以選擇貨幣補償為主，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。

三、貨幣化補償金額根據(jù)被拆遷住宅房屋的合法面積計算。原合法住宅房屋面積在230㎡以內(nèi)的，補償金額=貨幣化補償單價×被拆遷房屋合法面積；原合法住宅房屋面積超過230㎡的，超出部分的補償金額=被拆遷房屋重置單價×成新率×3×超出面積。

四、被拆遷住宅房屋的合法依據(jù)，以被拆遷人持有的房屋權(quán)屬證書或宅基地土地使用證、合法建房手續(xù)為準。被拆遷人長期實際居住，但無房屋權(quán)屬證書或合法建房手續(xù)的，由拆遷項目所在區(qū)拆遷管理部門會同國土、建設(shè)、規(guī)劃部門、拆遷項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）及拆遷人、拆遷實施單位等進行調(diào)查。對認定為合法建筑的，給予補償；認定為違法建筑的，不予補償。

五、貨幣化補償單價由房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)根據(jù)評估規(guī)范暫按被拆遷房屋周邊普通商品住房的市場價格等因素作出評估。產(chǎn)權(quán)調(diào)換房的價格由房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)采取與被拆遷房屋一致的估價時點、評估方法和技術(shù)路線作出評估。

評估時點為房屋拆遷公告之日。

六、房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)的選定，參照《市國有土地上房屋征收與補償暫行辦法》第二十三條執(zhí)行。

七、拆遷人應(yīng)將初評的被拆遷房屋的貨幣補償基準單價和產(chǎn)權(quán)調(diào)換房的市場評估單價列入拆遷補償安置實施方案，經(jīng)所在區(qū)人民政府（管委會）審核后，報市拆遷管理辦公室備案。

八、財政部門會同國土部門牽頭負責(zé)拆遷補償安置資金的監(jiān)管。拆遷人應(yīng)按序時進度及時提供貨幣補償款，拆遷項目啟動時，拆遷人應(yīng)向拆遷實施單位提供不少于總補償安置款50%的資金；項目啟動3個月內(nèi)，到位資金應(yīng)不低于總補償安置款的80%；拆遷結(jié)束后應(yīng)及時組織核算和審計，付清全部余款。拆遷補償安置資金應(yīng)足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ?。

九、被拆遷人可以全部或者部分選擇貨幣補償，其選擇貨幣補償?shù)姆课輧r值部分，增加20%的補償。部分選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換房面積在被認定的230㎡以內(nèi)的住宅房屋合法面積中扣除，不增加20%的補償。

十、被拆遷人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，由拆遷人與被拆遷人計算、結(jié)清被拆遷房屋貨幣化補償金額與產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋市場評估價的差價。

十一、拆遷人應(yīng)與被拆遷人簽訂《市區(qū)集體土地上房屋拆遷補償安置協(xié)議》，經(jīng)被拆遷人所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審核后，報送區(qū)拆遷管理部門鑒證并網(wǎng)上備案。

篇9

關(guān)鍵詞：征地補償；未來性；可增值性

中圖分類號：D913 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）05-0126-02

一、我國征地補償制度存在的問題

目前我國征地補償制度存在多方面的缺陷，并在實際征地中引發(fā)一系列社會法律問題。這里以廣州大學(xué)城的興建為例。

廣州大學(xué)城的興建，被認為是廣東省教育事業(yè)發(fā)展的一個新的里程碑。然而，在發(fā)展教育的背后，卻是以摧毀耕地和驅(qū)逐原住民為代價，而一度的強拆強遷事件更是鬧得滿城皆知。然則近年來，大學(xué)城多塊土地被拍賣，皆被開發(fā)者高價取得，此事件更是引起軒然大波?！稄V州市番禺區(qū)廣州大學(xué)城項目征地拆遷補償安置辦法》規(guī)定，“按房屋類型，補償標準從400元到850元/平方米。村民們獲補償款項的雖按照征用耕地補償標準的最高限計算，但每戶拆遷補償亦不過10.92萬元，按時搬遷拆房獎勵10.08萬元，人頭獎勵6.66萬元，加起來每戶可得的拆遷補償款僅為27.66萬元左右?！盵1]然而，征收后的土地政府以空閑為由，將多塊土地進行出賣，拍賣價格竟為征收價格的近10倍，達到每平方米價格7 000多元的高價。而今，大學(xué)城商業(yè)南區(qū)于2012年7月拆除，建設(shè)空氣質(zhì)量監(jiān)測站。作為一個公共利益需要的設(shè)施，竟然要拆除原有的商業(yè)中心以得到空地建設(shè)；更諷刺的是，在即將拆除的商業(yè)中心旁邊，就是拍賣出去的土地，正在建設(shè)中的商品房。

廣州大學(xué)城被拆遷后，如今只剩下4個保留村，已無耕地。在這種情況下，被征地的農(nóng)民除少部分加入學(xué)校的物業(yè)管理工作中，其余大多數(shù)人卻不得不遠走他鄉(xiāng)，外出另謀生路，長遠生計成其最大問題。以公共利益興辦教育為幌子，以補償性的價格征收土地，而后通過出讓，轉(zhuǎn)手天價拍賣大學(xué)城土地；大學(xué)城具有的優(yōu)越配套設(shè)施和濃厚人文氛圍，這正是開發(fā)商所看重的。如此“低買高賣”之舉，甚至有人將之表述為，“以大學(xué)城建設(shè)帶動房地產(chǎn)發(fā)展”。

無論是借著公共利益的名頭進行征地，又或是確實為公共利益征地而后變?yōu)樯虡I(yè)用地的，在我國這類情況屢見不鮮。之所以出現(xiàn)這種情況，是由于我國目前對土地用途并沒有做出具體明確的區(qū)分，這樣就導(dǎo)致了在征地與土地出讓二者之間價格的不均衡，存在著巨額的利潤空間，從而使得政府與開發(fā)商聯(lián)手，共同獲取利益。然則作為土地使用者的農(nóng)民卻只是獲得極少的補償款。

二、我國目前征地補償?shù)默F(xiàn)狀

按照《土地管理法》的規(guī)定，集體土地被國家征用后，相關(guān)補償費用則包括耕地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費?！捌渲姓魇崭氐耐恋匮a償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍?！钡牵懊抗暠徽魇崭氐陌仓醚a助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”

有些學(xué)者對這種人為降低補償標準的做法大為批評，認為應(yīng)該按照等價交換的原理來計算補償費用，目前的補償費并不能體現(xiàn)土地的真正價值；而農(nóng)民作為土地的使用者，卻僅僅是獲得了一些最基本的補償，“按照我國東部地區(qū)一般耕地年產(chǎn)值800元左右計算，每畝土地補償費至多2萬元，僅相當于普通公務(wù)員一年的工資收入，根本不能體現(xiàn)土地的實際價值，損害了原土地所有人的經(jīng)濟利益……改革開放以來低價征用農(nóng)民的土地，至少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失”。

我國集體土地征用補償制度采用的是一次性貨幣補償制度。這種一次性補償方式?jīng)]有考慮到土地對于被征地農(nóng)民的長期作用與保障功能，沒有考慮到土地未來的可能增值空間。因此，如何完善征地補償標準制度，體現(xiàn)土地的實際價值與預(yù)期價值，確保被征地農(nóng)民的未來生計，就成為了一個重大而復(fù)雜的問題。

對此，有些學(xué)者將此問題用土地補償標準的“未來性”[2]來加以概括，筆者也將使用未來性一詞。

三、征地補償標準的未來性概述

征地補償標準的未來性，應(yīng)該與土地現(xiàn)有價值和補償?shù)囊淮涡韵鄬?yīng)的一個概念。其含義是土地征用的補償標準不應(yīng)僅僅衡量被征土地的現(xiàn)有價值，還應(yīng)充分考慮土地未來的可增值空間，體現(xiàn)出土地的未來價值。但未來性一詞涉及的又不僅僅是土地可預(yù)期的未來價值，還包括因此引起的一系列問題，如被征地農(nóng)民的未來生活保障問題。

（一）有關(guān)學(xué)者的觀點

我國從20世紀90年代開始，就有很多學(xué)者對征地實踐中存在的問題進行多角度、多層次的探索研究，力圖為征地制度改革提供理論依據(jù)并據(jù)此構(gòu)建新的土地征用制度，以變解決征地過程中遇到的各種問題。其中，征地補償?shù)膯栴}是眾多問題中的關(guān)鍵點，有很多學(xué)者就此發(fā)表過不同的意見，特別是就土地的未來價值或預(yù)期收益來衡量補償標準這一問題上，更是眾說紛紜。

黃賢金等認為，“隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，客觀上要求土地作為商品，其價值由市場來確定?！盵3]由此，征地補償費應(yīng)參照被征土地的市場價格來確定；應(yīng)改變國家現(xiàn)有按被征土地原用途確定補償標準的制度，而按土地的預(yù)期收益來確定。

鐘水映等學(xué)者也認為，現(xiàn)行補償標準沒有體現(xiàn)土地的真正價值，不能體現(xiàn)農(nóng)民對土地的長期收益，也不能全面體現(xiàn)“土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系”，從而造成征地過程中的經(jīng)濟利益分配不均衡，從而引發(fā)各種社會矛盾；其建議在征地時應(yīng)按照等價交換的市場原則進行，體現(xiàn)土地的可增值性，從而確定征地補償標準[4]。

當然，也有學(xué)者對此持有不同的觀點。

以周誠代表的學(xué)者就不認同，其認為，以土地的市場價值進行補償不盡合理，理由是土地增值區(qū)分為自力增值和外力增值兩種情況。“農(nóng)地轉(zhuǎn)非后的土地增值屬于外力增值，不是原土地所有者或使用者對土地進行投資的結(jié)果，而是來源于整個社會，那么增值應(yīng)該歸公。”[5]就此，征地補償只能按土地的原用途進行補償。

孫計川認為，“征地補償標準應(yīng)當是按照原有條件使用土地本來可以獲得、由于征地而失去的收益?！盵6]即認為征地補償應(yīng)立足于土地原用途，而不應(yīng)包括土地未來可能的收益。

在上述兩種觀點中，筆者贊同第一種觀點，即征地補償應(yīng)當體現(xiàn)土地的未來預(yù)期收益，即具有未來性。本文將從理論和實踐兩個方面分別進行論述。

（二）理論基礎(chǔ)及其現(xiàn)實依據(jù)

1.公平補償?shù)脑瓌t

在實踐中，政府在征用農(nóng)民的土地后，就通過劃撥和出讓的方式轉(zhuǎn)讓給使用方，在這一過程產(chǎn)生的巨額利益，都將歸征地方所有，而農(nóng)民作為土地原本的使用者卻只僅僅獲得低額的補償款。如上述提到的大學(xué)城的“地王”；滬寧高速的土地補償費僅為8 000元/畝，而其在香港的上市的土地市值高達20萬元/畝。農(nóng)村集體土地在被征收后，土地的性質(zhì)將發(fā)生轉(zhuǎn)變，這過程產(chǎn)生的增值利益全部被政府取得；在某種意義上，征地成了政府獲利的工具。這實際上是剝奪了農(nóng)民對其土地享有的預(yù)期利益，違背了公平原則。因此，應(yīng)確定征地補償標準的未來性，立足于土地的預(yù)期利益，通過某種制度的設(shè)計使被征地的農(nóng)民也能夠分享到這一可期待的利益，對被征地農(nóng)民進行公平合理的補償。

2.保障農(nóng)民的可期待利益

土地由于其所具有的特殊屬性，其收益是長期可持續(xù)的。在正常的環(huán)境下，農(nóng)民可以在這塊土地上不斷獲得收益。而一旦土地被國家征收，即使農(nóng)民得到了一部分的補償，但并不能真正填補其對土地的預(yù)期收益。如《土地管理法》中提到的征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，這里我們可否理解為只補償了農(nóng)民6到10年的可期待利益。那10年后的耕地利益就這樣被國家剝奪了嗎？而當農(nóng)民在投入大量精力與金錢對土地進行改良后，預(yù)期利益與補償費的反差將尤為強烈。因此目前這種補償標準并不能彌補農(nóng)民對土地未來持續(xù)收益的預(yù)期，應(yīng)通過制度的設(shè)計來保障農(nóng)民的可預(yù)期利益。

3.土地的社會保障功能

在我國，集體土地尤其是耕地有一個顯著特點：承載了農(nóng)村的社會保障功能。在目前農(nóng)村社會保障體系尚未完善的前提下，耕地所產(chǎn)生的糧食就成了就直接的社會保障。我國農(nóng)民的心態(tài)其實很簡單，只要有飯吃，將生活地很安穩(wěn)。而土地被征用之后，雖然可以得到一次性的貨幣補償款，但面臨著其他眾多的問題。如何重新謀生，如何重新安穩(wěn)的生活；而一旦大量的農(nóng)民涌入城市，又將導(dǎo)致其他的社會問題。立足土地的未來利益，充分考慮這一現(xiàn)實問題，保障被征地農(nóng)民的未來生計，體現(xiàn)原有的土地保障功能，這都必須在新的征地制度中體現(xiàn)出來。

4.國外的相關(guān)立法

世界上的一些國家在規(guī)定土地補償標準時，其關(guān)注的不只是土地的現(xiàn)有價值，還包括未來預(yù)期的增值。如美國在征地補償方面采用的是公正補償原則，其補償標準則是以征用時的市場價格為計算標準：包括被征用土地現(xiàn)有的價值和土地可預(yù)期、可預(yù)見的未來價值；除此之外，還補償相鄰?fù)恋厮姓咭蛘魇账艿降膿p失。法國采用的是公平補償原則，簡單地說，其要求的是被征收者并不因為征收而受到損失，也沒有因為補償而獲利。

四、土地的未來利益作為征地補償標準的實現(xiàn)――以現(xiàn)實存在的做法為依據(jù)

總體來看，要在征地補償標準中加入未來性的制度設(shè)計，就必須拋棄現(xiàn)有的一次性貨幣補償?shù)淖龇āＴ趶娬{(diào)公平補償?shù)幕A(chǔ)上，將農(nóng)民對土地的預(yù)期收益轉(zhuǎn)化成一種新的存在方式，讓農(nóng)民不會因為土地被征用而失去對土地的可期待利益；而要想實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)化，必須采取新的土地征用補償方式。

近年來，各地在征地實踐試點中都采取了一些新的補償方式，并取得了一些較為成功的經(jīng)驗。這些補償方式，都較為成功地將農(nóng)民對土地的長期收益轉(zhuǎn)化為新的方式，保障著農(nóng)民的生活水平不因征地而有所降低。筆者對有關(guān)試點進行歸類總結(jié)，記述如下。

（一）股權(quán)補償

股權(quán)補償，指的是農(nóng)民的土地在被征用的時候，并不直接支付補償款，而是將該土地補償款參與入股經(jīng)營，以每年的經(jīng)營收益進行分紅。這種模式直接將土地的預(yù)期收益轉(zhuǎn)化為每年的分紅，從一定程度上看，農(nóng)民并沒有因為征地而失去其長期利益，有效地保障了農(nóng)民（下轉(zhuǎn)130頁）（上接127頁）的根本利益。

最具代表性的則是江蘇省兩地采取的做法。其一，吳中區(qū)青口鎮(zhèn)的土地合作社，其對本鎮(zhèn)內(nèi)被征收的土地進行量化處理，“以每畝一股不低于1萬元折價入股”，每年進行分紅。其二，泰州海陵區(qū)則是在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了專門的管理機構(gòu)――鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦公室，負責(zé)管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的征地補償費。在發(fā)展程度不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別采取不同的做法。大致可分為以下三種情況：一是在生產(chǎn)較為落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采取的做法是：由管理辦公室統(tǒng)一把補償費存入銀行，后每年將利息分給被征地農(nóng)民。二是工業(yè)生產(chǎn)較為成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，補償費則統(tǒng)一由資產(chǎn)管理辦公室管理，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展再生產(chǎn)，再進行分紅。三是而位于城市近郊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦公室從征地補償費中拿出資金，發(fā)展生產(chǎn)，進行投資，年底進行收益分紅[7]。

（二）留地安置

留地安置是按照約定的一定比例設(shè)置留用地，供被征地農(nóng)民按城市規(guī)劃要求開發(fā)、經(jīng)營。留用地經(jīng)營所得收入，只能用于發(fā)展集體經(jīng)濟和改善農(nóng)民生活。

江蘇省蘇州市政府了《蘇州市征用土地暫行辦法》，其中規(guī)定了留地安置的做法，留用地作為征地后政府對集體經(jīng)濟組織的補償方式之一。留用地的面積也在《暫行辦法》中有具體的規(guī)定“在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，根據(jù)需安置的農(nóng)業(yè)人口中，按照留用地所在地的土地級差收益和人均年收入1 000元標準，核發(fā)留用地指標?！痹谠撧k法中，還強調(diào)留用只能用于發(fā)展本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟建設(shè)，或由村民進行生產(chǎn)經(jīng)營。

（三）社會保障機制

社會保障機制的補償方式，即是為被征地的農(nóng)民購買社保，并規(guī)定在有條件的城鎮(zhèn)需將其納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系。這對于被征地農(nóng)民來說，相當于以土地的預(yù)期收入變換成社會保險。目前，不少地方應(yīng)采取此種做法。即從征地補償費和政府土地招標拍賣出讓取得的收益中取出一定比例，用于為被征地農(nóng)民辦理養(yǎng)老與醫(yī)療保險。

浙江省在《關(guān)于加快建立被征地農(nóng)民社會保障制度的通知》中，規(guī)定了這種補償方式，具體做法為：一般應(yīng)先實行基本生活保障方式；也可采用基本生活保障與社會保障相結(jié)合實行的辦法；少數(shù)有條件的地方，還應(yīng)該直接將被征地農(nóng)民的社會保障納入城鎮(zhèn)社保體系。同時規(guī)定：“被征地農(nóng)民參加基本生活保障和基本養(yǎng)老保險所需資金由政府、村（組）集體經(jīng)濟組織、個人共同出資籌集。政府承擔部分不低于保障資金總額的30%，村（組）集體經(jīng)濟組織和個人承擔70%，從土地補償費、征地安置補助費中列支和抵交?！?/p>

參考文獻：

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[3]黃賢金，等.中國農(nóng)村土地市場運行機理分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)，2001，（9）.

[4]鐘水映.熱問題冷思考――農(nóng)地征用二題[J].中國土地，2005，（2）.

[5]周誠.農(nóng)地征用中的公正補償[J].中國土地，2004，（Z1）.

篇10

關(guān)鍵詞：征地補償公路建設(shè)

中圖分類號： U412.1+4 文獻標識碼： A 文章編號：

近十多年來,為適應(yīng)經(jīng)濟快速發(fā)展的需要,我國高速公路建設(shè)突飛猛進,取得了顯著的經(jīng)濟和社會效益。但是,如此大規(guī)模建設(shè)高速公路,必然要使用大量的土地，征收土地的補償以及對被征地農(nóng)民的安置，是我們遇到的主要問題，現(xiàn)在社會矛盾激化，政府由于資金及地方建設(shè)發(fā)展的需要，一直沒有出臺多層次的補償文件，補償費用滿足不了農(nóng)民日益增長的物質(zhì)需求，致使有些地方公路建設(shè)寸步難行，影響了高速公路建設(shè)。我們在高速公路建設(shè)中力爭以最少的資源占用滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。要合理利用土地資源，建設(shè)生態(tài)公路和景觀公路,走可持續(xù)發(fā)展之路。寧夏的高速公路建設(shè)仍將處于增長的階段。公路建設(shè)要提高土地利用效率，在路線設(shè)計時，要特別注意對土地尤其是耕地資源的影響。少占耕地、果園，多利用荒坡、荒地、灘涂等荒蕪?fù)恋?。嚴格落實征地補償安置，保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，已成為我區(qū)交通、土地等有關(guān)部門著力解決的一個重要問題。

一、征地補償工作具有一定的地域性

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，因建設(shè)需要使用農(nóng)民集體所有的土地，必須辦理土地征收手續(xù)。并按照規(guī)定給予一定補償。因此，國家進行非農(nóng)建設(shè)占用農(nóng)民集體土地時，必須將集體所有的土地征收為國有。在征地過程中，不僅要給予集體土地所有者補償，還要安置在被征收土地上耕作的農(nóng)業(yè)人口。也就是說，征收土地的補償費用是被征收土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移價格。我區(qū)從90年代初起對土地實行有償使用以來，土地的增值效益非常明顯，土地資產(chǎn)已實現(xiàn)資本化，為經(jīng)濟社會發(fā)展帶來許多深層次的矛盾，需要我們在工作中逐步調(diào)整解決。

1、征地補償存在差異性

目前全區(qū)各市縣在高速公路征收集體土地時，都采用政府統(tǒng)一征地的方式。由政府制定統(tǒng)一的征地補償標準，上報有批準權(quán)的一級政府批準轉(zhuǎn)用征收為國有建設(shè)用地后，由各市、縣政府再按項目分別以劃撥或有償出讓方式供地。

近年來，全區(qū)隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，工業(yè)化、城市化進程的加快，對土地資源供需矛盾日益突出。城市人口增長較快等因素，一些基礎(chǔ)設(shè)施、城市公共設(shè)施等新上項目的建設(shè)，以及工業(yè)園區(qū)和小城鎮(zhèn)建設(shè)的快速發(fā)展，對土地增量的供應(yīng)提出了更多的要求。各地為了招商引資，加快發(fā)展，在征收土地方面出臺了一系列相關(guān)政策。目前全區(qū)各地執(zhí)行的征地補償標準不盡相同，征地補償標準差距較大，全區(qū)基本上是川區(qū)的征地補償標準高于南部山區(qū)，地級市市轄區(qū)的征地補償標準高于市、縣。這也與各市、縣經(jīng)濟社會發(fā)展水平、農(nóng)民生活水平以及土地類型、質(zhì)量、人均耕地等密切相關(guān)。

2、征地補償費用的確定情況

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，征收土地的補償費用的計算，是按土地的原用途及農(nóng)作物產(chǎn)值的倍數(shù)進行補償，征收耕地的土地補償費標準是按照該耕地前三年平均年產(chǎn)值的6—10倍計算，安置補助費標準按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算，而每個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4—6倍計算。目前全區(qū)基本上按照自治區(qū)人民政府2005年第56次常務(wù)會議規(guī)定的“川區(qū)水澆地要達到地塊年標準產(chǎn)值的15倍以上；山區(qū)要達到10倍以上；同地同價，不得隨意降低?！钡难a償倍數(shù)計算土地補償標準。

二、征地補償工作中的障礙

近年來，各市、縣在落實征地補償安置，保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益上做了大量的工作，保證了國家建設(shè)用地需要，但是一些地方在征地工作中不同程度地存在著補償標準低、經(jīng)費不到位、安置不落實等問題，損害了被征地農(nóng)民的利益。

1、土地補償費標準調(diào)整難

隨著經(jīng)濟建設(shè)的快速開展，大量的農(nóng)村集體土地被征收為國有建設(shè)用地，可耕種的土地資源少了，被征收土地的農(nóng)民的生產(chǎn)、生活受到了較大的影響，部分農(nóng)民的生活水平急劇下降，而征收土地的補償標準，尤其是安置費用標準則受到有關(guān)法律及地方政府規(guī)定的限制。目前我國征地補償標準是按照原用途給予補償?shù)?，采用的是“適當補償”原則，僅僅站在國家建設(shè)的角度，卻較少考慮被征地農(nóng)民的利益。更重要的是，這一規(guī)定沒有考慮土地增值的部分。土地征收后用途的改變，通常會導(dǎo)致地價的飆升，對增值部分的分配因素，難以保證被征地農(nóng)民失地后生活水平不降低。還有些地方政府片面追求經(jīng)濟利益，將土地作為“第二財政”，低價征地，高價出讓以賺取高額利潤。面對巨大的土地增值收益的差距，被征地農(nóng)民與各級政府的矛盾沖突有激化的趨勢。

2、征地安置方式單一，被征地農(nóng)民缺乏社會保障

全區(qū)各市、縣對被征地農(nóng)民的安置補償，基本上都是采用一次性貨幣安置的方式，這種補償方式將補償費用付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民個人之后，就不再考慮失地農(nóng)民的日后生活，讓失地農(nóng)民自謀職業(yè)。再加上我區(qū)被征地農(nóng)民社會保障辦法還沒有出臺，目前全區(qū)只有銀川市、永寧縣、賀蘭縣、靈武市開展了被征地農(nóng)民社會保障工作，其它市縣特別是一些山區(qū)市、縣，征地補償費解決不了社會保障問題。同時由于經(jīng)濟發(fā)展相對落后，政府財力有限，以及政策措施不到位等原因，至今還沒有開展被征地農(nóng)民社會保障工作。

3、集約、節(jié)約用地意識薄弱，土地使用效率不高

各地交通部門由于發(fā)展的需要，超前快速的擴大公路建設(shè)規(guī)模，不同程度的存在土地粗放、土地利用率低的現(xiàn)象。特別是有些項目綠地面積過大，投資強度低。急需對公路建設(shè)集約利用土地資源的引導(dǎo)。

三、對策與建議

為了妥善有效的解決以上提出的問題，根據(jù)國家和自治區(qū)有關(guān)規(guī)定，結(jié)合實際，提出以下對策和建議：

1、完善和改革征地制度

現(xiàn)行的征地制度已經(jīng)不能適應(yīng)時代進步的變革要求，無法切實保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，應(yīng)當按照國務(wù)院關(guān)于嚴格土地管理的指導(dǎo)方針，不斷進行修正和完善。

一是建議抓住國家深化改革、嚴格土地管理的契機，盡快制訂、修改法律、法規(guī)。二是完善征地程序。要求各地在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準和安置途徑告知被征地農(nóng)民；要建立完善征地聽證制度，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；同時，要制訂土地補償費在村集體內(nèi)部的分配辦法。

2、及時提高土地補償標準

《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》的有關(guān)規(guī)定，為保護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益提供了新的政策保障，確立公平補償原則。征地補償應(yīng)當足以使被征地農(nóng)民保持原生活水平，即按照被征土地所承載的農(nóng)民的實際社會安置成本來確定補償標準，被征地農(nóng)民的生活費用、社會保障等費用都應(yīng)作為征地補償考慮的因素。針對現(xiàn)在各級政府制定的征地補償標準偏低，而且在制定標準時隨意性較大，應(yīng)由自治區(qū)人民政府出臺最低保護價補償制度，并且同時要求按征地面積數(shù)量支付被征地農(nóng)民的社會保障資金，征地補償時充分聽取農(nóng)民的意見。

3、建立被征地農(nóng)民社會保障制度

失地農(nóng)民問題事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，為了更好的妥善安置失地農(nóng)民，切實保障他們的合法權(quán)益，從根本上解決被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活問題，提出幾點建議：

（1）、建立長效的保障機制。對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的失地農(nóng)民實行農(nóng)轉(zhuǎn)非政策，全部納入城市戶籍管理，實行撤村建居，享受城市居民待遇，并逐步納入社會保險體系的保障安置辦法。這需要有關(guān)部門認真研究有關(guān)政策，使失地農(nóng)民逐步實現(xiàn)土地征用與勞動力安置、建立社會失業(yè)和養(yǎng)老保險制度同步進行，將失地農(nóng)民基本生活保障納入規(guī)范化、法制化管理軌道。

（2）、在促進被征地農(nóng)民就業(yè)方面，對不具備生產(chǎn)生活條件地區(qū)的被征地農(nóng)民，要異地移民安置或有組織地開展勞務(wù)輸出，實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，并按規(guī)定享受推進勞務(wù)產(chǎn)業(yè)、促進就業(yè)的相關(guān)扶持政策。凡從事經(jīng)營活動的用地單位，要建立創(chuàng)業(yè)基地或留出一定的經(jīng)營場所，用于安置被征地農(nóng)民就業(yè)。勞動保障部門要會同有關(guān)部門對轉(zhuǎn)移就業(yè)的被征地農(nóng)民免費提供一次性職業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定服務(wù)。對被征地的特困城鄉(xiāng)家庭的青年勞動力，要納入就業(yè)培訓(xùn)援助對象，組織進行中長期職業(yè)技能培訓(xùn)，實行定向就業(yè)。

（3）、在建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度方面，針對被征地農(nóng)民的特點，堅持"以土地換保障的原則"，建立獨立于其它社會保障形式之外的養(yǎng)老保障制度，明確了政府、集體、個人、社會等多方籌資機制，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟差異和參保人員不同年齡段，實行不同的資金籌集標準，在個人繼續(xù)繳費標準上給被征地農(nóng)民以自由選擇的權(quán)利，提出了建立以"個人賬戶為主，社會統(tǒng)籌為輔"的養(yǎng)老保障制度，明確了個人賬戶資金所有權(quán)歸個人所有，并按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，建立相應(yīng)的養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)等配套措施。