導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地征收土地補(bǔ)償法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞:土地征收補(bǔ)償;途徑

土地征收是指國(guó)家為了公共利益的需要,依法定程序強(qiáng)制收取他人土地所有權(quán)并給予合理補(bǔ)償?shù)男姓袨?。因?yàn)橥恋卣魇盏膶?duì)象絕大多數(shù)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)或使用權(quán),所以完善、改革土地征收或征用制度,對(duì)于保護(hù)農(nóng)民利益,減少耕地流失、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定意義重大。

1、我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度存在的法律缺陷

(1)法律框架不完善

我國(guó)雖然在2004年的憲法修改中明確了補(bǔ)償條款,但是對(duì)補(bǔ)償?shù)脑瓌t卻沒有明確,征地補(bǔ)償原則缺乏憲法基礎(chǔ)?！稇椃ā返?0條第3款雖規(guī)定了國(guó)家對(duì)土地的征用,但強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家征收權(quán)的行使,而沒有為這種權(quán)力的行使劃定范圍?界限?方式和程序,我國(guó)現(xiàn)行《民法通則》也缺乏關(guān)于征收的一般規(guī)定?《物權(quán)法》規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)的征收前提是公共利益,然而并沒有界定何為公共利益。這種只強(qiáng)調(diào)授權(quán)?不關(guān)注限權(quán)的規(guī)定,難以形成有效保障財(cái)產(chǎn)權(quán)?制約政府權(quán)力的制度,容易造成權(quán)力濫用? (2)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然幾經(jīng)修改,但目前仍然是采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地租差?土地位置?地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?土地市場(chǎng)交易價(jià)格?人均耕地面積等影響土地價(jià)值的因素,也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或不同投資情形下出現(xiàn)差別的真實(shí)價(jià)值?低成本征地,極易導(dǎo)致有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)征地行為的隨意性,嚴(yán)重侵害相對(duì)人權(quán)益? 尤其是在我國(guó)對(duì)“公益利益”界定模糊的情況下,大量的非公益性質(zhì)的土地征收行為除了不符合社會(huì)正義原則?降低土地配置效率?延遲土地開發(fā)時(shí)機(jī)之外,較低的征地成本帶來了較高的交易費(fèi)用和延遲成本?現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也已經(jīng)難以保證被征地農(nóng)民維持現(xiàn)有的生活水平? (3)補(bǔ)償范圍涉及面小

征收補(bǔ)償主要是土地補(bǔ)償費(fèi)?勞動(dòng)力安置費(fèi)?附著物補(bǔ)償費(fèi)等?我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)臓顩r是直接補(bǔ)償不充分,而對(duì)與被征收客體有間接關(guān)聯(lián)以及因此而延伸的一切附帶損失未予以補(bǔ)償,如殘余地?fù)p害?營(yíng)業(yè)損失和租金損失等間接損失?因此,征地補(bǔ)償內(nèi)容不完整? (4)征地程序不透明

國(guó)外一些國(guó)家規(guī)定征地機(jī)關(guān)必須通過正式郵件或定期報(bào)紙的形式公告有關(guān)征地的內(nèi)容,并經(jīng)土地所有者申請(qǐng)舉行聽證會(huì),使土地所有者或其他權(quán)利人參與到征地中來,然而我國(guó)在整個(gè)征地調(diào)查?征地補(bǔ)償分配過程中,農(nóng)民通常是被排除在外的?目前征地程序的不透明主要表現(xiàn)在:一是政府行為的不透明,哪一塊地需要征?應(yīng)征多少?補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等都不清楚:二是被征收者無法行使一定的權(quán)利阻止政府對(duì)自己土地的不合法或不合理征收,沒有形成一定的制衡機(jī)制;三是被征收者中僅有部分人了解情況,如村委會(huì)主任,而廣大的共有人農(nóng)民對(duì)此了解很少或不了解?

2、 完善我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度法律方面的思考

(1)完善相關(guān)法律體系

我國(guó)沒有專門的《土地征收補(bǔ)償法》,土地征收補(bǔ)償主要由行政法及部門規(guī)章調(diào)整。土地補(bǔ)償制度包括補(bǔ)償?shù)膽椃ɑA(chǔ)、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、安置方式等內(nèi)容,其相關(guān)規(guī)定散見于憲法、物權(quán)法、土地管理法和一些部門規(guī)章等各類不同效力等級(jí)的法律法規(guī)中。目前從相關(guān)的土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的情況來看,在征收農(nóng)村土地時(shí)一般堅(jiān)持的是“完全補(bǔ)償”的原則。值得指出的是,雖然法律法規(guī)規(guī)定了“完全補(bǔ)償”的原則,但執(zhí)行的情況并不容樂觀。就我國(guó)目前行政補(bǔ)償原則的現(xiàn)狀來講,不同程度地存在著隨意性大、撫慰色彩濃的特點(diǎn),不能為當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)益提供有力保護(hù)。可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),在憲法“征收”條款中體現(xiàn)控權(quán)、程序、補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容,以為具體征用法律法規(guī)確立原則、指明方向。要建立關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)木唧w法律,為土地征收補(bǔ)償提供具體的法律依據(jù)。

(2)完善相關(guān)補(bǔ)償制度

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面?，F(xiàn)階段可以采取由土地原用途價(jià)格和社會(huì)保障費(fèi)用兩個(gè)部分組成的“征地綜合區(qū)片價(jià)”補(bǔ)償辦法?隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也要不斷提高?這樣確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就能較充分考慮市場(chǎng)因素? 采取這種辦法確立的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),將基本上保證農(nóng)民不因土地征收降低生活水平?

補(bǔ)償范圍方面。我國(guó)土地征收補(bǔ)償僅應(yīng)從具體國(guó)情出發(fā),結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn),適當(dāng)擴(kuò)大征收補(bǔ)償范圍,將殘余的分割損害?正常營(yíng)業(yè)損害以及其他各種因征地而支出的必要費(fèi)用等可確定?可量化的財(cái)產(chǎn)損失列入補(bǔ)償范圍,以確保被征收人的合法權(quán)益不受侵犯?這一舉措也有利于被征收人積極配合土地征收工作,保證征收活動(dòng)的順利進(jìn)行? 補(bǔ)償方法方面。在現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不宜大幅提高的情況下,豐富土地征收補(bǔ)償?shù)姆绞绞且环N可行的做法。我國(guó)可學(xué)習(xí)日本?英國(guó)等國(guó)的經(jīng)驗(yàn),規(guī)定一些例外的補(bǔ)償方式?這可根據(jù)農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要,由法律做出概括性規(guī)定,在實(shí)踐中靈活掌握?例如改一次性的貨幣補(bǔ)償為分期和終身的貨幣補(bǔ)償,改貨幣補(bǔ)償?shù)膯我环绞綖榘ㄘ泿虐仓谩⑸鐣?huì)保險(xiǎn)安置、土地使用權(quán)入股安置等多種形式的復(fù)合安置式。 補(bǔ)償程序方面。借鑒國(guó)外立法條例,結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行管理體制,我國(guó)的土地征收補(bǔ)償程序可以設(shè)置如下: 1)前置程序?除國(guó)防?交通?水利?公共衛(wèi)生或環(huán)境保護(hù)事業(yè),因公共安全原因急需使用土地,來不及與土地所有權(quán)人協(xié)商外,需用地人應(yīng)先與土地所有權(quán)人協(xié)議價(jià)購或以其他方式取得土地;所有權(quán)人拒絕參與協(xié)商或經(jīng)協(xié)商未能達(dá)成協(xié)議的,方可提出征收申請(qǐng)? 2)征收申請(qǐng)與審批程序?由需用地人向省政府或國(guó)務(wù)院提出征收土地申請(qǐng)(按照土地地類和面積劃分審批權(quán)限),審批部門受理后,通知市縣土地行政主管部門將申請(qǐng)內(nèi)容予以公告,利害關(guān)系人可以在公告期間提出意見,必要時(shí),可以要求召開聽證會(huì)?批準(zhǔn)決定作出后,由市縣土地行政主管部門予以公告?公告后,被征收人禁止實(shí)施改變土地用途?搶栽搶建等行為?同時(shí),征收土地價(jià)格也被固定下來?被征收人或者利害關(guān)系人對(duì)于審批決定不服,可以申請(qǐng)復(fù)議或提訟? 3)補(bǔ)償裁決程序?在批準(zhǔn)征收決定作出后,需用地人與被征收人可以對(duì)征收補(bǔ)償繼續(xù)協(xié)商,協(xié)商不成的,可申請(qǐng)土地征收委員會(huì)裁決?對(duì)裁決不服的,可以申請(qǐng)復(fù)議或提訟,但不影響征收繼續(xù)實(shí)施?復(fù)議或訴訟要求補(bǔ)發(fā)補(bǔ)償差額的,在結(jié)果確定后發(fā)放? 4)土地征收完成?

參考文獻(xiàn):

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篇2

農(nóng)村集體土地提前補(bǔ)償安置法律建議

提前補(bǔ)償安置與一般的補(bǔ)償安置區(qū)別在于：一是制定政策的主體不同，提前補(bǔ)償安置是由地方政府探索出的新模式；二是補(bǔ)償安置的方法和時(shí)間不同，提前補(bǔ)償安置將補(bǔ)償安置工作提前，利于縮短用地取得時(shí)間；三是補(bǔ)償安置的對(duì)象不同，提前補(bǔ)償安置的對(duì)象為因建設(shè)國(guó)家、省市重點(diǎn)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施或民生工程而被征地的農(nóng)民；四是實(shí)施的空間范圍不同，目前提前補(bǔ)償安置僅在少數(shù)城市獨(dú)立實(shí)行，并未形成全國(guó)性政策。

農(nóng)民土地征收的立法和相P文獻(xiàn)不在少數(shù)，而關(guān)于提前補(bǔ)償安置政策的不僅立法不夠完善，相關(guān)文獻(xiàn)資料也是少見，有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律調(diào)整和法治保障的研究成果極少，因而此政策的法理基礎(chǔ)缺少力度。

對(duì)此提出以下建議：

一、限定提前補(bǔ)償安置適用范圍

限定提前補(bǔ)償安置適用范圍，按照《南京市轉(zhuǎn)變土地利用方式創(chuàng)新試點(diǎn)方案》，適用范圍為“國(guó)家、省、市重點(diǎn)工程、重大基礎(chǔ)設(shè)施、能源交通等項(xiàng)目”。超出上述范圍的項(xiàng)目，則規(guī)定不能以市政府辦文單或會(huì)議紀(jì)要的形式啟用集體土地提前補(bǔ)償安置政策，建議各區(qū)政府作為提前補(bǔ)償安置實(shí)施主體，與村集體和農(nóng)民在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，先行簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出土地。土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質(zhì)，即仍由農(nóng)民耕種，不能丟荒，不能搞任何建筑物。如果建設(shè)需要用地，仍按法定程序報(bào)批和辦理手續(xù)。也可以借助南京市推行的農(nóng)村土地綜合整治平臺(tái)，引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出土地。土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質(zhì)；如果建設(shè)需要用地，仍按法定程序報(bào)批和辦理手續(xù)。

通過“區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)”，既明確了提前補(bǔ)償安置項(xiàng)目的實(shí)施范圍，又能為提前補(bǔ)償安置政策做出相應(yīng)的補(bǔ)充和配合，從而真正有效地將提前補(bǔ)償安置實(shí)施項(xiàng)目范圍嚴(yán)格限定在“國(guó)家、省、市重點(diǎn)工程、重大基礎(chǔ)設(shè)施、能源交通等項(xiàng)目”上。

二、規(guī)范提前補(bǔ)償安置實(shí)施程序

規(guī)范提前補(bǔ)償安置實(shí)施程序，提前補(bǔ)償安置政策的實(shí)施需要受到嚴(yán)格的程序規(guī)范，各政府部門應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)。

首先，區(qū)政府提出提前補(bǔ)償安置實(shí)施工作申請(qǐng)，提交相關(guān)材料，主要包括用地單位、建設(shè)項(xiàng)目、用地范圍以及提前實(shí)施的理由；其次，國(guó)土管理部門對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行審核。對(duì)于符合提前實(shí)施條件的項(xiàng)目，則提交市政府申請(qǐng)下發(fā)市政府辦公廳辦文單或擬定市政府會(huì)議紀(jì)要，啟用集體土地提前補(bǔ)償安置政策，與村集體簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議。土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質(zhì)；如果建設(shè)需要用地，仍需按照法律規(guī)定的“征地報(bào)批”、“征地批后實(shí)施”等要求的程序報(bào)批和辦理手續(xù)。對(duì)于不符合提前實(shí)施條件的項(xiàng)目，則退回區(qū)政府的申請(qǐng)材料，區(qū)政府可通過農(nóng)村土地綜合整治平臺(tái)或與農(nóng)民協(xié)商自行實(shí)施；但是，土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質(zhì)；如果建設(shè)需要用地，仍需按照法定程序報(bào)批和辦理手續(xù)。

三、建立提前安置的救濟(jì)方式

我國(guó)法律對(duì)被征地農(nóng)民安置爭(zhēng)議解決機(jī)制的規(guī)定并不完善，導(dǎo)致被征地農(nóng)民告狀無門，導(dǎo)致征地問題無法轉(zhuǎn)變成法律問題，從而演變成社會(huì)問題，最后變成政治問題。實(shí)踐中，有的被征地農(nóng)民選擇沖進(jìn)政府大樓自殺等方式來顯示自己的不滿，這些問題的解決需要建立一套高效的征地爭(zhēng)議解決制度，并通過法律來完善。

（一）完善爭(zhēng)議解決機(jī)制的法律規(guī)定

我國(guó)土地管理法及相關(guān)法律規(guī)定，當(dāng)農(nóng)民與政府之間就安置制度產(chǎn)生爭(zhēng)議的時(shí)候，農(nóng)民可以通過、調(diào)解、行政裁決和訴訟等途徑維護(hù)自己的權(quán)利。雖然很多爭(zhēng)議可以通過解決，但是的答復(fù)沒有約束力，更沒有強(qiáng)制力，因此并沒有成為制度化的法律救濟(jì)途徑。調(diào)解的前提是雙方達(dá)成協(xié)議，調(diào)解不具有法律效力。行政裁決的裁決者是政府，政府還是土地征收政策的決定者，因此行政裁決的公平受到大家的質(zhì)疑。法律對(duì)政府裁決的效力也沒有做出明確規(guī)定，因此存在到底是終局裁決還是允許復(fù)議或者訴訟的爭(zhēng)議。新的土地征收法應(yīng)當(dāng)對(duì)征地爭(zhēng)議的解決作出明確規(guī)定，行政裁決方面對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行完善，行政復(fù)議方面完善被征地農(nóng)民的利益訴求保障機(jī)制。新的土地征收法應(yīng)當(dāng)對(duì)征地補(bǔ)償爭(zhēng)議和征地安置爭(zhēng)議進(jìn)行區(qū)別規(guī)定。規(guī)定征地補(bǔ)償爭(zhēng)議解決采用“第三方評(píng)估和司法判決”的模式，可以維護(hù)社會(huì)公平。規(guī)定征地安置爭(zhēng)議解決采用和人民調(diào)解，可以充分體現(xiàn)農(nóng)民的想法，尊重農(nóng)民的選擇，這樣才能共同實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和政府的利益。

（二）建立專門的土地裁判機(jī)構(gòu)

我國(guó)地方人民法院根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人因征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議向人民法院提出的訴訟，一般都不予受理或受理后駁回，將批準(zhǔn)征收土地的人民政府的裁決作為法院審理征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議案件的前置程序。

對(duì)法國(guó)、美國(guó)、日本、加拿大等國(guó)家的土地征收爭(zhēng)議進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，這些國(guó)家所有土地征收方面的爭(zhēng)議都可以得到法律救濟(jì)，至少都可以提訟，這些國(guó)家的征地爭(zhēng)議解決機(jī)制存在一些共同點(diǎn)，值得我們借鑒。第一，各國(guó)都有專門的機(jī)構(gòu)（委員會(huì)或裁判所）解決土地征收的爭(zhēng)議。解決爭(zhēng)議的機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，而且采用正規(guī)的聽證程序，相當(dāng)于一個(gè)簡(jiǎn)易法庭。如果征地當(dāng)事人對(duì)裁決的結(jié)果不滿意，針對(duì)法律問題可以向法院提訟。第二，各國(guó)負(fù)責(zé)解決征地爭(zhēng)議的都是專業(yè)人士。如英國(guó)的裁判員都是征地爭(zhēng)議領(lǐng)域中的專家，一般都具有律師資格，加拿大和日本的土地賠償委員會(huì)委員都是由長(zhǎng)期從事本專業(yè)工作、具有豐富經(jīng)驗(yàn)的人擔(dān)任。

我們應(yīng)該借鑒國(guó)外的征地爭(zhēng)議解決經(jīng)驗(yàn)，建立專門的土地裁判機(jī)構(gòu)來解決征地爭(zhēng)議，該機(jī)構(gòu)與勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁類似，現(xiàn)階段土地裁判機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立在省級(jí)國(guó)土資源部門內(nèi)，慢慢地再從國(guó)土資源部門獨(dú)立出來，最終成為不受其他行政部門領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，土地裁判機(jī)構(gòu)作出的裁判具有法律效力。這樣就可以消除公眾對(duì)政府集行政裁決權(quán)與土地征收政策決定權(quán)于一身而產(chǎn)生的對(duì)公正的質(zhì)疑。土地裁判機(jī)構(gòu)類似于仲裁委的運(yùn)作，裁判員由爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人各自挑選。土地裁判機(jī)構(gòu)不僅可以受理行政爭(zhēng)議，也可以受理行政爭(zhēng)議。

綜上所述，應(yīng)當(dāng)制定一部單獨(dú)的征地安置法律，新的征地安置法律明確被征地農(nóng)民安置與補(bǔ)償?shù)闹贫鹊牟町?，完善被征地農(nóng)民安置的實(shí)施主體，構(gòu)建農(nóng)村征地安置監(jiān)管體系，應(yīng)當(dāng)完善被征地農(nóng)民的安置法律程序和被征地農(nóng)民安置爭(zhēng)議解決法律機(jī)制，幫助被征地農(nóng)民解決安置問題，維持其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，真正保障被征地農(nóng)民的基本權(quán)利。

四、建立集體土地提前補(bǔ)償安置的反饋機(jī)制和溝通機(jī)制

（一）建立集體土地提前補(bǔ)償安置實(shí)施情況的分析反饋機(jī)制

集體土地提前補(bǔ)償安置項(xiàng)目實(shí)施情況定期分析反饋機(jī)制是國(guó)土管理部門對(duì)一段時(shí)期區(qū)域內(nèi)提前實(shí)施項(xiàng)目的數(shù)量、涉及土地面積、分布、實(shí)施過程中遇到的困難以及問題等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，及時(shí)向黨委、政府的決策反饋?zhàn)饔玫秸鞯亍稗k文單”的簽發(fā)和項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施過程中。做好集體土地提前補(bǔ)償安置項(xiàng)目實(shí)施情況統(tǒng)計(jì)和分析工作、編制集體土地提前補(bǔ)償安置項(xiàng)目實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告以及匯報(bào)和建議工作。

（二）構(gòu)建與被征地農(nóng)民的服務(wù)溝通機(jī)制

隨著農(nóng)民權(quán)益保護(hù)思想的深入貫徹和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的逐漸提高，農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償?shù)钠谕翟絹碓礁?，農(nóng)民的補(bǔ)償期望與實(shí)際補(bǔ)償款有較大差距，難免使被征地農(nóng)民在心理上產(chǎn)生“相對(duì)剝奪感”。為了獲得更多的補(bǔ)償，一些被征地農(nóng)民通過方式，要求政府信息公開并出示征地批文，他們找準(zhǔn)了集體土地提前補(bǔ)償安置項(xiàng)目的缺陷，使得政府部門處于相當(dāng)被動(dòng)的地位。但是滿足這些人的不合理補(bǔ)償要求并不是解決集體土地提前補(bǔ)償安置項(xiàng)目問題的有效途徑，因?yàn)檫@不符合現(xiàn)行的征地補(bǔ)償政策和補(bǔ)償公平的原則。鑒于此，建議建立被征地農(nóng)民的服務(wù)溝通機(jī)制，即在遵循相關(guān)補(bǔ)償政策的前提下，與被征地農(nóng)民進(jìn)行充分溝通，進(jìn)行心理疏通和安慰，充分了解其困難和訴求，努力在安置、就業(yè)等方面提供便利，積極促進(jìn)“和諧征地”。

五、結(jié)語

在我國(guó)土地資源愈來愈緊張而用地需求高漲的形勢(shì)下，農(nóng)村土地征收儼然成為不得不深思的問題，而之前已有的土地征收立法及政策并不盡然符合效益原則和公平原則，故而提前補(bǔ)償安置政策的推行、試行及改進(jìn)就成為必然。在南京市等地提前補(bǔ)償安置政策已取得矚目的成果，但同時(shí)不得不承認(rèn)帶來了諸多新的問題。另一方面，隨著農(nóng)民權(quán)利觀念的進(jìn)步，其權(quán)利訴求亦必然增多，向農(nóng)民提供更全面更公平的司法救濟(jì)便也成為重中之重。如何完善《土地管理法》和《行政訴訟法》，平衡公共需求和農(nóng)民利益、如何依法客觀處理農(nóng)民的事件、征地后如何完善補(bǔ)償安置措施將成為相關(guān)政府在土地征收過程中的重點(diǎn)工作。

參考文獻(xiàn)：

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[2]鄭財(cái)貴，朱玉碧.失地農(nóng)民幾種主要補(bǔ)償安置方式的比較分析[J].中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào)，2006，22（7）.

篇3

一、煤礦生產(chǎn)塌陷補(bǔ)償?shù)碾y度及壓力

(一)企業(yè)的壓力

安全、生產(chǎn)、效益是煤礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的三個(gè)基本目標(biāo)，這三個(gè)基本目標(biāo)都與采煤塌陷補(bǔ)償緊密相關(guān)。第一，保持礦區(qū)秩序的穩(wěn)定是企業(yè)安全生產(chǎn)的一個(gè)前提;第二，壓煤村莊不搬遷，煤礦企業(yè)的生產(chǎn)不能進(jìn)行，出不了煤，對(duì)企業(yè)來講是致命的;第三，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過高，會(huì)給煤炭企業(yè)帶來巨大的成本壓力，如果因?yàn)檠a(bǔ)償過高而使企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)虧損，那是任何一個(gè)企業(yè)也不會(huì)接受的。

(二)農(nóng)民的要求

煤礦企業(yè)開采確實(shí)已經(jīng)影響到農(nóng)民承包地及房屋的安全，他們必須搬遷，否者不僅是影響煤礦企業(yè)的開采，他們的土地房屋安全也不能保障。在這種情況下，他們只能在經(jīng)濟(jì)上要求補(bǔ)償，實(shí)踐中他們經(jīng)常在法律規(guī)定的補(bǔ)償項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)之外，漫天要價(jià)，提出非?？量痰难a(bǔ)償條件。

二、煤礦生產(chǎn)塌陷補(bǔ)償相關(guān)法律的缺失

(一)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

《土地管理法》規(guī)定的征收土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)都是按照被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值計(jì)算的，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的基準(zhǔn)是農(nóng)地的年產(chǎn)值，很不科學(xué)。這種法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在三個(gè)問題。一是法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)游離于土地市場(chǎng)價(jià)格之外。二是法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較土地實(shí)際產(chǎn)出價(jià)值而言往往失真。三是法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法解決土地增值分配的不合理問題。

(二)補(bǔ)償收益主體不明確，補(bǔ)償截留現(xiàn)象嚴(yán)重

收益主體不明確主要是源于我國(guó)在立法上對(duì)農(nóng)村土地權(quán)屬界定不清。中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關(guān)立法卻沒有明確指出，導(dǎo)致了集體土地人人所有，卻人人無權(quán)。當(dāng)面臨補(bǔ)償金的時(shí)候，各方主體都爭(zhēng)搶土地補(bǔ)償金，補(bǔ)償金落實(shí)到真正土地權(quán)利人手中的所剩無幾。

(三)補(bǔ)償方式單一，安置責(zé)任不明確

我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償方式只有金錢補(bǔ)償和勞動(dòng)力安置兩種方式。由于勞動(dòng)用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動(dòng)力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。單純的金錢補(bǔ)償無法使失地農(nóng)民真正安置就業(yè)。

(四)補(bǔ)償程序不完善、欠缺司法救濟(jì)

法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定，補(bǔ)償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對(duì)農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動(dòng)補(bǔ)償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補(bǔ)償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護(hù)不能實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償法律法規(guī)沒有規(guī)定對(duì)裁決不服的救濟(jì)途徑。

三、煤礦生產(chǎn)塌陷補(bǔ)償?shù)姆蓪?duì)策

(一)增強(qiáng)法律意識(shí)，維護(hù)各方權(quán)利

1、企業(yè)自身的法律意識(shí)

增強(qiáng)法律意識(shí)，最重要的是要增強(qiáng)企業(yè)管理人員的法律意識(shí)。第一，要知法懂法。對(duì)國(guó)家關(guān)于土地管理、農(nóng)村承包地管理、煤炭管理的相關(guān)法律法規(guī)和政策必須要知道、明白;第二，要善于法律思維。在處理土地塌補(bǔ)問題上首先要主動(dòng)地運(yùn)用法律思維去分析研究，要把法律手段作為解決問題的基本方式;第三，要注重法律形式。在涉及與政府、村莊或農(nóng)民之間的補(bǔ)償問題上，該有的法律形式必須要有，而且要細(xì)致完善，一切事情以書面證據(jù)為準(zhǔn)，切忌不能搞“君子協(xié)定”;第四，要主動(dòng)法律維權(quán)。如果一旦出現(xiàn)企業(yè)利益受到非法侵害時(shí)，要積極主動(dòng)地運(yùn)用法律武器維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益，不能夠無原則地退讓妥協(xié)。

2、公平、公正維護(hù)農(nóng)民利益

一是要換位思考、感同身受。農(nóng)民土地被征，煤礦企業(yè)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，不簡(jiǎn)單的是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題。我們?cè)谡鞯匕徇w的過程中必須要充分理解和體諒他們的思想感情，帶著感情去工作，爭(zhēng)取在感情上得到農(nóng)民的理解和贊同。

二是要依法依規(guī)、合理補(bǔ)償。目前我國(guó)對(duì)土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。但是，法定的標(biāo)準(zhǔn)又必須成為補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。所以說，在補(bǔ)償問題上，依法是第一位的。另一方面，煤礦企業(yè)在補(bǔ)償時(shí)，要充分考慮經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，在依法的前提下，盡可能使補(bǔ)償體現(xiàn)公平合理。

三是政府要強(qiáng)化對(duì)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督。要從制度機(jī)制創(chuàng)新入手，監(jiān)督農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、煤礦企業(yè)按照程序及時(shí)足額將補(bǔ)償款發(fā)放到農(nóng)民手中，確保農(nóng)民的利益不受損失。

(二)建立約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)雙方共贏

1、企業(yè)要科學(xué)組織生產(chǎn)，減少損害

第一，要科學(xué)規(guī)劃，關(guān)鍵是對(duì)煤礦企業(yè)的開采活動(dòng)實(shí)施動(dòng)態(tài)規(guī)劃;第二，要規(guī)范開采，就是要嚴(yán)格按照開采區(qū)域、安全規(guī)程實(shí)施開采，嚴(yán)禁越界、越層開采;第三，要提高開采技術(shù)和加強(qiáng)土地復(fù)墾。要加大減沉開采技術(shù)的攻關(guān)力度，加大土地復(fù)墾技術(shù)的研究和土地復(fù)墾的資金投入。

2、補(bǔ)償要求要合法合規(guī)、合理

對(duì)于被征地農(nóng)民來講，一方面要增強(qiáng)法律意識(shí)，運(yùn)用法律手段解決補(bǔ)償問題，對(duì)土地補(bǔ)償不要期望值過高。要通過和平協(xié)商的形式主張權(quán)利，切忌單方采取過激行為。另一方面，要轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)自我發(fā)展能力。要充分利用政府和企業(yè)提供的各種條件，及時(shí)有效自我解決搬遷或失地后的生存和發(fā)展問題。

(三)強(qiáng)化立法，使煤礦生產(chǎn)塌陷補(bǔ)償有法可依

1、要加強(qiáng)立法

目前，我國(guó)有關(guān)塌陷土地補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定都散見于土地法、物權(quán)法、煤炭法等法律當(dāng)中，大部分操作層面的規(guī)定都在地方政府的相關(guān)政策規(guī)定之中。我們可以嘗試通過單行立法的方式將煤礦企業(yè)的塌陷補(bǔ)償進(jìn)行專門規(guī)范，在立法條件不成熟的情況下，我們可以先行制定行政法規(guī)或部門規(guī)章。

2、要及時(shí)修訂法律。

及時(shí)修訂法律主要是對(duì)現(xiàn)行的土地補(bǔ)償機(jī)制、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，要體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)提高補(bǔ)償費(fèi)用的目的，確保農(nóng)民利益不受到侵害。

參考文獻(xiàn)：

篇4

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包括國(guó)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩種，期涵義是指農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織等單位和個(gè)人依法對(duì)集體所有或者國(guó)家所有由集體使用的土地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)使用并獲得收益的權(quán)利。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)到底屬于一種什么樣的權(quán)利，是屬于物權(quán)，還是債權(quán)？我們認(rèn)為：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)既不是債權(quán)性質(zhì)，也不是部分所有權(quán)的性質(zhì)，而應(yīng)是物權(quán)性質(zhì)中的一種用益物權(quán)。事實(shí)上，只有采取物權(quán)效力強(qiáng)度對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行法律保護(hù)，才能確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定，并真正賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定財(cái)產(chǎn)權(quán)地位和物權(quán)的特征表明在征收時(shí)應(yīng)獲得必要的補(bǔ)償。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)；2002年《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)一步明確：“承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”。作為設(shè)置在我國(guó)農(nóng)地上的一種重要土地權(quán)利，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)為一種穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益權(quán)。從承包地的功能上看，承包地如果剝出其社會(huì)各方面的功能，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只是一種生產(chǎn)要素而已，和資本、技術(shù)、勞動(dòng)力一樣，是進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)的基本資料。作為生產(chǎn)要素在與其他生產(chǎn)要素結(jié)合進(jìn)行生產(chǎn)，必然要取得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬。對(duì)承包土地的農(nóng)戶而言，其經(jīng)濟(jì)意義在于利用土地生產(chǎn)更多的有效益的產(chǎn)品。特別是現(xiàn)階段，農(nóng)民解決了溫飽問題，糧食供求基本平衡時(shí)，承包土地的經(jīng)濟(jì)功能突顯，目前是大多數(shù)農(nóng)民致富的主要途徑?！掇r(nóng)村土地承包法》頒布實(shí)施后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為我國(guó)農(nóng)民享有的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利，其法律地位進(jìn)一步明確，而且通過二輪承包工作使農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得到了有效保護(hù)。到2003年為止，中國(guó)農(nóng)村98％以上的村組開展了第二輪土地承包工作，92％的耕地承包期延長(zhǎng)到了30年，98％的農(nóng)戶與發(fā)包方簽了土地承包合同。與此同時(shí)也存在一些不容忽視的問題：有些地方為了減少征地成本，降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，忽視失地農(nóng)民的就業(yè)和生活安置；有些地方補(bǔ)償費(fèi)的分配沒有充分體現(xiàn)農(nóng)民的受益主體地位，以各種名目拖欠、挪用、截留土地補(bǔ)償費(fèi)。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償存在的主要問題

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利主體地位被忽視。在農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以前，由于集體土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一由農(nóng)民集體享有，在國(guó)家征地時(shí)，征地補(bǔ)償完全支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無可爭(zhēng)議。但是，在實(shí)行農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包以后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種獨(dú)立的法定權(quán)利而存在，并在權(quán)利內(nèi)容上已承受了土地所有權(quán)的大部分權(quán)能。在承包的土地上便出現(xiàn)了作為所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和作為使用者的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人兩個(gè)權(quán)利主體。國(guó)家的征收行為，既征收了農(nóng)民集體的土地所有權(quán)又征收了承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；從權(quán)利內(nèi)容上來看，后者應(yīng)更具有發(fā)言權(quán)，因?yàn)樵谕恋卣魇罩校r(nóng)民失去了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一法定的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，失去了幾十年經(jīng)營(yíng)土地的收益來源。如果這時(shí)國(guó)家僅對(duì)集體土地所有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，顯然不符合法治社會(huì)下權(quán)利救濟(jì)的原則。從法律關(guān)系上來看，集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是兩個(gè)不同的權(quán)利，所有權(quán)的轉(zhuǎn)移并不必然地發(fā)生用益物權(quán)的轉(zhuǎn)移。在集體土地征收中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人是與集體經(jīng)濟(jì)組織具有同等地位權(quán)利主體，并不理所當(dāng)然地依附于集體土地所有權(quán)人。

土地補(bǔ)償程序不完善、欠缺司法救濟(jì)。土地補(bǔ)償程序包括征地補(bǔ)償安置方案公告、報(bào)批征地補(bǔ)償安置方案、批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案、土地補(bǔ)償?shù)怯?、?shí)施補(bǔ)償安置方案和交付土地等5個(gè)方面。其中，最重要的是公告和聽證。實(shí)踐中，補(bǔ)償過程中雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實(shí)際參與聽證的保障渠道。法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定，補(bǔ)償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對(duì)農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動(dòng)補(bǔ)償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補(bǔ)償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護(hù)不能實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償法律法規(guī)沒有規(guī)定對(duì)裁決不服的救濟(jì)途徑，《土地管理法》第十六條的規(guī)定主要是土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬糾紛的救濟(jì)途徑，而不包括土地征收補(bǔ)償糾紛的處理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征收各方不能對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對(duì)人不能向人民法院。這種制度安排，給征收方以過大的權(quán)力，而被征收方連起碼的司法救濟(jì)權(quán)都沒有。雙方的攻防武器嚴(yán)重失衡，極易造成對(duì)被征收人利益的損害。

完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償制度的建議

明確農(nóng)地征收補(bǔ)償中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的主體地位。土地征收補(bǔ)償?shù)暮诵膯栴}是土地產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的主要內(nèi)容，是法律直接賦予農(nóng)民的法定財(cái)產(chǎn)權(quán)，是農(nóng)民重要的生活保障和基本生產(chǎn)資料。土地承包的期限法律雖規(guī)定為30年到70年不等，但是，相關(guān)法律及政策又規(guī)定了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的長(zhǎng)期性和農(nóng)民擁有延包的權(quán)利，可以說，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已不能再簡(jiǎn)單地看作是依附在土地所有權(quán)上的使用權(quán)，而且是農(nóng)民擁有的一項(xiàng)長(zhǎng)期財(cái)產(chǎn)權(quán)。況且，農(nóng)民在承包土地后，都做了長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，在農(nóng)田水利設(shè)施、土地改良等方面都進(jìn)行了大量投入。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)權(quán)的安全性、穩(wěn)定性和延續(xù)性是土地資源高效利用與保護(hù)的根本動(dòng)力。征地中對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人提供充分、合理的補(bǔ)償，不僅是依法保護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益的需要，也是完善土地權(quán)利救濟(jì)制度，健全我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，維護(hù)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的客觀要求。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)具有物權(quán)的絕對(duì)性、排他性、優(yōu)先性，在法律上確立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的獨(dú)立受償主體地位，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入征收客體范圍，既保持了法律對(duì)不同權(quán)利主體的同等對(duì)待，又有利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在征地中作為獨(dú)立的利益主體參與協(xié)商，保護(hù)自己的合法權(quán)益。

篇5

一、征收集體土地是否符合“公共利益”目的難以界定

集體土地征收是對(duì)原土地所有權(quán)人土地所有權(quán)的剝奪，因此，必須在符合法律明確規(guī)定的情況下才可以實(shí)施?！稇椃ā返谑畻l明確規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收?！段餀?quán)法》第四十二條規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?？梢?，國(guó)家只能為了公共利益需要，才能進(jìn)行土地征收。但與此同時(shí)，《土地管理法》第四十三條卻又作出如下規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第八條規(guī)定“集體所有的土地經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該國(guó)有土地使用權(quán)方可有償出讓”，前兩項(xiàng)法律對(duì)于土地征收是否符合公共利益需要并未作出明確，與憲法、物權(quán)法的有關(guān)規(guī)定不統(tǒng)一，出現(xiàn)了矛盾。在實(shí)踐中，個(gè)人、私營(yíng)單位這些非公共利益主體使用集體土地的，也可以通過土地征收，即集體土地的國(guó)有化來實(shí)現(xiàn)。將集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地后，就可以進(jìn)而獲得國(guó)有土地使用權(quán)，這種方式顯然與土地征收目的必須符合公共利益的法律規(guī)定不符。

進(jìn)行土地征收，應(yīng)當(dāng)符合公共利益。但現(xiàn)行的土地征收方面的法律法規(guī)卻沒有對(duì)公共利益的定義和確切的范圍進(jìn)行具體界定。修建軍事基地、修建高鐵、地鐵、醫(yī)院、學(xué)校等行為的公益性好判斷，但是舊城改造、農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)中哪些符合“公共利益”，哪些不符合“公共利益”，卻沒有具體規(guī)定，這為不合法的集體土地征收進(jìn)入征地機(jī)制敞開了方便之門。一些地方政府動(dòng)則以“公共利益”為名，行土地開發(fā)之實(shí)，只要在項(xiàng)目上冠上公共利益的名義，就增強(qiáng)了強(qiáng)行進(jìn)行土地征收的底氣，被征地者就必要服從。其后果，集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)及帶來的收益被政府（主要是地方政府）所掌握和控制，被征地農(nóng)民處于相當(dāng)被動(dòng)的地位，往往被迫接受不合理的補(bǔ)償安置方案。即使對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議，維護(hù)自己合法權(quán)益也存在困難。可見，征地必須符合公共利益為目的的規(guī)定，立法目的是規(guī)范政府征收行為，但在客觀上造成被征地農(nóng)民的土地權(quán)益難以市場(chǎng)化，大量集體土地征收后，被征地農(nóng)民沒有通過平等交換的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則獲得充分的補(bǔ)償和救濟(jì)。

二、集體土地所有權(quán)主體多類別，造成土地補(bǔ)償利益分配參與主體多元化，影響了土地的合理化補(bǔ)償

根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體成員共同所有。但“集體”是什么，有關(guān)的法律法規(guī)并沒有作明確規(guī)定，更多的表現(xiàn)為政策性的概念。黨的以前，農(nóng)村土地所有權(quán)模式是“三級(jí)所有，生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)”，即“、管理大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，生產(chǎn)隊(duì)是最基層的集體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位，也是土地的實(shí)際占有和管理使用者。以后，推行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，改為行政建制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），改管理大隊(duì)為村民自治組織“村”，改生產(chǎn)小隊(duì)為村民自治基層單位“村民小組”。關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)屬，立法也進(jìn)行了界定?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；己經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！边@樣的規(guī)定只是明確了“集體”是集體土地的權(quán)屬主體，但是，并沒有對(duì)于何為“集體”作出明確的解釋。根據(jù)這條規(guī)定，集體土地所有權(quán)主體有多級(jí)、多個(gè)，村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織、集體內(nèi)農(nóng)民都是權(quán)屬主體，這種不確定規(guī)定，反而造成了集體土地所有權(quán)主體的存在更多是形式意義上的，而不是實(shí)體意義上的，集體土地對(duì)于集體內(nèi)的農(nóng)民，名義上人人所有，實(shí)質(zhì)上人人無權(quán)。現(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度是在改變?cè)械霓r(nóng)民公社集體所有集體勞動(dòng)模式上，以為基礎(chǔ)，實(shí)行統(tǒng)分相結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織多數(shù)消失了，重新建立起來的新的經(jīng)營(yíng)模式，其制度基礎(chǔ)是土地承包制，將集體土地分給各村民小組的農(nóng)民以家庭承包的方式經(jīng)營(yíng)，加之分配土地的時(shí)候沒有建立正規(guī)、完善的權(quán)屬登記制度，登記手續(xù)大多不健全，大量的土地存在權(quán)屬不清問題。在土地作為農(nóng)用地正常使用的時(shí)候，權(quán)屬不清問題產(chǎn)生的矛盾一般不大，鄉(xiāng)、村、村民小組作為集體與個(gè)體之間矛盾不多，農(nóng)民個(gè)體之間的矛盾，也多表現(xiàn)為地界糾紛，也多數(shù)可以通過村干部、農(nóng)村中長(zhǎng)輩調(diào)處解決。但是當(dāng)面臨土地征收，計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)用的時(shí)候，這種權(quán)屬不清帶來的補(bǔ)償主體不明問題就經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組、被征地的農(nóng)民工等多個(gè)主體參與爭(zhēng)取土地補(bǔ)償金。有些地方，集體土地被征收后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組（負(fù)責(zé)人）截留、想方設(shè)法扣減農(nóng)民補(bǔ)償金的現(xiàn)象屢見不鮮，補(bǔ)償金落到農(nóng)民手中往往所剩無幾，甚至造成農(nóng)民集體上訪、鬧訪、堵路等過激行為發(fā)生。農(nóng)民對(duì)于集體土地征收不滿意，往往不是對(duì)征與不征不滿意，絕大多數(shù)是對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)過低不滿意。

三、集體土地征收補(bǔ)償原則顯失公平性，難以保證合理性

目前，我國(guó)并形成一個(gè)集國(guó)有土地征收和集體土地征收為一體的完善的、法典化的土地征收法。國(guó)有土地和集體土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。政府在對(duì)土地進(jìn)行征收并相應(yīng)予以補(bǔ)償和安置時(shí)，往往按照土地被征收之前的用途進(jìn)行補(bǔ)償。根據(jù)《土地管理法》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，國(guó)有土地征收補(bǔ)償和安置屬于相當(dāng)性補(bǔ)償，土地補(bǔ)償金是補(bǔ)償性的。而根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》等集體土地征收方面的法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地征收補(bǔ)償屬于適當(dāng)性補(bǔ)償，土地補(bǔ)償金是補(bǔ)的，不是市場(chǎng)化的足額補(bǔ)償，甚至還不如城市國(guó)有土地征收上的相當(dāng)補(bǔ)償。依據(jù)權(quán)利和義務(wù)對(duì)待的法律原則，土地征收補(bǔ)償和安置是為了補(bǔ)償被征收人的財(cái)產(chǎn)損失，否則就會(huì)有失公允。而集體土地被征收后，基本上是轉(zhuǎn)為開發(fā)用地，甚至是開發(fā)商建成居民小區(qū)，高價(jià)獲利。而作為集體土地所有者的農(nóng)民，只是獲得象征性的補(bǔ)助，用低的可憐的補(bǔ)助款去購買在自己土地上建成的商品房是無法想象的，這種補(bǔ)的補(bǔ)償模式實(shí)質(zhì)上是一種極不公平，也不合法、不合理的補(bǔ)償模式。

顯然，集體土地補(bǔ)償原則不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，資源配置及物資交換以等價(jià)有償為基本規(guī)則，而現(xiàn)行的集體土地征收補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上并不是一種等價(jià)性補(bǔ)償，而是一種補(bǔ)補(bǔ)償。在原有的以集體所有、集體勞動(dòng)為特征的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制下，是適用的，農(nóng)民也認(rèn)為土地是國(guó)家的，為國(guó)家建設(shè)作貢獻(xiàn)是應(yīng)當(dāng)?shù)?，甚至不需要補(bǔ)償，無償使用也不會(huì)遭到反對(duì)，也為社會(huì)廣泛接受。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，這種以無償或者象征性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為特征的補(bǔ)償就不能繼續(xù)沿用了。由于城市國(guó)有土地及其它生產(chǎn)要素已引入市場(chǎng)機(jī)制實(shí)行資源配置，按對(duì)等原則進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交換，而農(nóng)村集體土地還在實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的配給制征收和補(bǔ)償就違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的原則。同時(shí)，農(nóng)民在生產(chǎn)、生活中，是通過市場(chǎng)進(jìn)行資源配置的，購買商品房這些物資也不因?yàn)槠滢r(nóng)民身份而獲得任何優(yōu)惠，而其擁有所有權(quán)的土地被交換出去卻不實(shí)行市場(chǎng)價(jià)格，也同樣不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制原則。

集體土地的價(jià)值，特別是增值沒有在征收補(bǔ)償中得到體現(xiàn)。土地是不可再生資源，具有很高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，進(jìn)行鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化，擴(kuò)大城市規(guī)模和城市人口，是國(guó)家一體化建設(shè)的必由之路。但在這一進(jìn)程中，作為集體土地所有者，農(nóng)民不應(yīng)該是犧牲者，而應(yīng)該是獲利者。農(nóng)民，往往是世世代代居住在所在的農(nóng)村，土地是他們唯一能夠世代相傳的財(cái)產(chǎn)，也應(yīng)該是他們擺脫貧困的重要財(cái)富?，F(xiàn)有的集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，雖然因?yàn)樗幍牡赜颉⑹》菁敖?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而有地區(qū)差異，但以現(xiàn)金形式補(bǔ)償?shù)?，也基本上在每畝土地補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)，少則幾千元，多的也就1～2萬元。特別是在人均耕地面積少的地區(qū)，一戶被征地農(nóng)民，往往只能得到10萬元的補(bǔ)償，并至此永遠(yuǎn)失去了土地，不要說進(jìn)入城市生活，就是在原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活，也難以滿足基本生活需要。在目前農(nóng)村社會(huì)保障不到位的情況下，這些失地農(nóng)民的生活處境無疑會(huì)十分困難，這甚至?xí)蔀橛绊懮鐣?huì)穩(wěn)定的因素。

四、低水平的征收補(bǔ)償對(duì)于失地農(nóng)民的保障缺乏充分性

除少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)外，目前全國(guó)各地集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)普遍偏低，失地農(nóng)民難以維持長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。據(jù)中國(guó)土地勘測(cè)研究院統(tǒng)計(jì)，在2002 年，使用權(quán)出讓的收入全國(guó)平均即達(dá)到 12.97 萬元/畝，使用權(quán)轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的收入平均為 23.47 萬元/畝，招標(biāo)拍賣的收入平均為 35.67 萬元/畝 。發(fā)展到現(xiàn)在，土地出讓費(fèi)成倍上漲。在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，幾百萬、甚至上千萬一畝的“樓王”此起彼復(fù)。即使是西部一些二線城市，50萬一畝的地價(jià)也很常見。與此形成鮮明對(duì)比的是，被征地農(nóng)民通過讓出土地獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償卻低的可憐。根據(jù)現(xiàn)行的集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)土地的補(bǔ)償和對(duì)農(nóng)民的安置總計(jì)為該耕地征地前三年平均產(chǎn)值的 10到16 倍，最多不超過 30 倍。從西部地區(qū)一些城市的情況看，根據(jù)征地補(bǔ)償安置辦法，土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)最高標(biāo)準(zhǔn)為 1.8 萬元/人（不含青苗和地上附著物補(bǔ)償），僅相當(dāng)于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配的一年收入。按目前農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出一般標(biāo)準(zhǔn)，只能維持五年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出一般標(biāo)準(zhǔn)，僅能維持二年左右的生活。如果將 1.8 萬元全部作為農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)金交納，按失地農(nóng)民平均年齡 50 歲、預(yù)期壽命 72.6 歲測(cè)算，每月只能領(lǐng)到 60 多元的養(yǎng)老金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)行各地最低生活保障費(fèi) 180 元和城市中檔養(yǎng)老金 500 元的水平 。

同時(shí)，集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算方法缺乏科學(xué)性和合理性。根據(jù)《土地管理法》，集體土地征地補(bǔ)償金的計(jì)算方法采用“產(chǎn)值倍數(shù)法”，土地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算，以該土地征收前 3 年平均年產(chǎn)值的 6至10 倍為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算；安置補(bǔ)助費(fèi)，以該土地被征收前 3 年平均年產(chǎn)值的 4至6 倍計(jì)算。這種測(cè)算方法沒有科學(xué)依據(jù)，而且也不合理。首先，以土地征收前年平均產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。在集體土地征收中，目前基本上征收部門是套用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地補(bǔ)償，且大都就低不就高，執(zhí)行的是較低的標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，一般按傳統(tǒng)的糧食作物，如水稻、小麥、棉花等普通農(nóng)作物為測(cè)算對(duì)象來測(cè)定前 3 年的產(chǎn)值，而不是按照或者較少考慮到現(xiàn)在具有高附加值的生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值為測(cè)算對(duì)象。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)條件下，土地的產(chǎn)出價(jià)值根本與普通的糧食或蔬菜產(chǎn)值具有可比性，要高出幾倍甚至幾十倍。因此，這樣形成的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然不能真實(shí)反映被征收土地的產(chǎn)出價(jià)值，必定是較低甚至是差距多倍的價(jià)格。其次，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)目前并不包含土地的增值部分。集體土地經(jīng)征收后，除了少數(shù)是公益用途之外，大多數(shù)土地都是用于房產(chǎn)開發(fā)或者生產(chǎn)建設(shè)使用，所征地地價(jià)絕大多數(shù)情況下會(huì)出現(xiàn)增值甚至大幅度增值。但是，在設(shè)定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，卻并沒有考慮土地增值這個(gè)重要因素。再次，目前的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有充分考慮地域、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異。一個(gè)地域、一個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)地價(jià)，根本上是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件決定的，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)地價(jià)必然高于中、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)地價(jià)，任何土地交易價(jià)格的形成均不可避免會(huì)受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件的影響，甚至決定。由于根據(jù)目前以農(nóng)作物產(chǎn)出為標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算農(nóng)地的產(chǎn)值，而基本的幾類糧食、蔬菜等普通農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格在全國(guó)各地差別并不大，以此為基礎(chǔ)測(cè)算的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)自然就難以反映不同地域、不同地區(qū)的地價(jià)差異。

五、集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配缺乏規(guī)范，做法不一，比較混亂

目前就征地補(bǔ)償款的分配問題，法律只是規(guī)定可分配的有多少，至于何時(shí)分配、怎么分配等問題，尚未規(guī)定統(tǒng)一、明確的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中。被征地的農(nóng)村往往是根據(jù)當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約來分配。有的是以是否有承包地為標(biāo)準(zhǔn)，有地就能參加分配，無地則無權(quán)參加分配；有的以農(nóng)戶的戶口為標(biāo)準(zhǔn)，入戶口的就參加分配，沒有入戶口的就不能參加分配。第二、對(duì)征收補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放缺乏明確的分配細(xì)則，實(shí)際分配中比較混亂。在發(fā)放數(shù)額上，有的全額發(fā)放，有的部分發(fā)放，集體組織還提留一部分。在提留中，提留比例各地也不相同、不統(tǒng)一。少的10%，多的達(dá)到40～50%。在發(fā)放時(shí)間上，有的是一次性發(fā)放，有的分批發(fā)放，長(zhǎng)的甚至沒有明確期限。在分配對(duì)象上，也是做法不一。有的是按照農(nóng)戶家庭中的人口數(shù)量發(fā)放，有的是部分按人口、部分按被征收的土地面積分配發(fā)放。有的地方，征誰家的地，征地補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)歸誰所有，沒征地的不參與分配；而有的地方，不管征誰家的地，征地補(bǔ)償費(fèi)歸集體所有，所有家庭都有份。在此種分配方式下，有的地方是平均分配，有的地方是被征地家庭適當(dāng)多分，余下的其他農(nóng)戶平均分配。有的地方，即使按常住人口分配也要考慮有田無戶口、有戶口無田、無田也無戶口、有自留地的遷出人口、農(nóng)嫁女等諸因素來制訂分配方案，可以說是五花八門。第三、在實(shí)際分配中，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的分配上矛盾最大。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，在有的地方如果以集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后的投標(biāo)出讓成本價(jià)為 100%，則農(nóng)民只能獲得其中5%～10%，集體經(jīng)濟(jì)組織獲得其中25%～30%，60%～70%被縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級(jí)地方政府所得。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，征地補(bǔ)償費(fèi)在分配中，鄉(xiāng)村截留多，農(nóng)民實(shí)得少。征地部門為了方便工作，減少直接矛盾，一般都不把補(bǔ)償款直接發(fā)給農(nóng)民個(gè)人，而是先支付給村、鄉(xiāng)兩級(jí)政府，由鄉(xiāng)政府再發(fā)放給村委會(huì)，最后由村委會(huì)分戶發(fā)給農(nóng)戶。資金撥付一般也是先到鄉(xiāng)財(cái)政賬戶，個(gè)別的直接到村委會(huì)賬戶。政府、村委會(huì)以及集體經(jīng)濟(jì)組織處于利益考慮，經(jīng)常是直接以土地所有權(quán)主體身份參與分配，或者通過各種各樣的名義截留、提扣甚至挪用征地補(bǔ)償款，有些地方還發(fā)生過村干部，隨意分配甚至貪污征地補(bǔ)償款，導(dǎo)致失地農(nóng)民作為真正的土地所有權(quán)主體沒有享受應(yīng)該享有的利益 。其次、在安置補(bǔ)助費(fèi)的分配上也經(jīng)常產(chǎn)生矛盾和糾紛。安置補(bǔ)助費(fèi)，主要是用于安置土地被征收后原土地上的剩余勞動(dòng)力之用。安置補(bǔ)助費(fèi)一般由負(fù)責(zé)安置的單位所有。但在實(shí)踐中，安置費(fèi)用往往在農(nóng)民還沒有妥善就業(yè)安置的時(shí)候，就以貨幣形式發(fā)給了農(nóng)民個(gè)人所有，很快就被農(nóng)民消費(fèi)完畢，且消費(fèi)完畢后農(nóng)民還是沒有找到工作。在一些地方，還出現(xiàn)過征收部門并未按照國(guó)家規(guī)定足額發(fā)放安置費(fèi)用，同樣被層層截留的問題。另外，不少地方村級(jí)集體提留土地補(bǔ)償款的管理和使用上也沒有相應(yīng)的制度規(guī)范，有些村沒有建立規(guī)范的村務(wù)公開制度，財(cái)務(wù)不透明、不公開，村民難知情、難監(jiān)督。怎么使用、只能用于哪些用途，沒有相應(yīng)制度性規(guī)定，也難以實(shí)施有效的監(jiān)督，導(dǎo)致一些失地農(nóng)民利益受到集體經(jīng)濟(jì)組織及其負(fù)責(zé)人的損害。有的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織用征地補(bǔ)償款支付日常行政開支、用于村干部工資、福利、獎(jiǎng)金的發(fā)放，甚至用于接待吃請(qǐng)、旅游等。少數(shù)村干部甚至貪污、挪用土地補(bǔ)償款。實(shí)際上，村民對(duì)于村留下部分補(bǔ)償款用于修路建橋、興修水利或者發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，投資建廠多數(shù)情況下不會(huì)有意見。但對(duì)于上述這些違規(guī)做法肯定會(huì)有強(qiáng)烈反映、不滿甚至反抗。

六、征地程序缺乏公開性和透明性，失地農(nóng)民缺乏知情權(quán)

現(xiàn)實(shí)中，征地往往是政府內(nèi)部決策，并不事先征求意見。被征地農(nóng)民，也不能在事前參與征地決策的合法性、合理性論證過程，往往只是征地公告貼到自家墻上，或者被村委會(huì)通知參加動(dòng)員會(huì)時(shí)，才知道自己的地要被國(guó)家征收了，處于十分被動(dòng)的地位。社會(huì)公眾與新聞?shì)浾摍C(jī)構(gòu)也只能從政府信息網(wǎng)站了解到有限的征地信息，即使認(rèn)為征地不合法、不合理，也難以主動(dòng)參與，難以行使監(jiān)督的權(quán)利，難以約束政府濫用征地權(quán)力。

被征地農(nóng)民除了獲取征地信息被動(dòng)之外，即使是看到的征地信息，內(nèi)容也十分有限，往往不會(huì)包括有關(guān)規(guī)劃、背景、征收合法性論證、合理性審查、征地的監(jiān)督和救濟(jì)方式等方面的信息。這種“信息公開”，實(shí)際上無異于行政命令，通知被征地者配合征地，做個(gè)順民、良民。至于土地利用規(guī)劃的編制、征地項(xiàng)目的審批、征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)的制定等重要的信息則往往不會(huì)出現(xiàn)，作為被征地對(duì)象的農(nóng)民本身維權(quán)能力就不強(qiáng)，加上缺乏對(duì)這些重要信息的知曉，更加維以有效保護(hù)自己權(quán)益。作為征地主體的政府，利用其在征地中的主動(dòng)和主導(dǎo)地位，實(shí)施信息壟斷，確保征收順利進(jìn)行，而被征地農(nóng)民處于劣勢(shì)地位，從而實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。同時(shí)，也為“”提供了便利，為侵占征地補(bǔ)償款等違法行為的發(fā)生創(chuàng)造了方便。

七、集體土地征收補(bǔ)償權(quán)利救濟(jì)機(jī)制不健全，失地農(nóng)民的利益容易受到不法侵害

按照有關(guān)法律規(guī)定，集體土地征收補(bǔ)償要建立公開聽證等程序，但實(shí)踐中政府對(duì)此規(guī)定往往陽奉陰違，有的直接就沒有建立公開聽證程序，有的即使有這個(gè)程序，也是找一些指定的，投贊成票的代表參加，過過形式。 被征地的農(nóng)民、對(duì)被征地有利害關(guān)系的人、對(duì)政府征地行為有監(jiān)督意識(shí)的公眾等，都難以實(shí)際參與到聽證程序。按照目前聽證方面的規(guī)定，對(duì)被征地農(nóng)民提出的意見，只在確需修改的情況下才改動(dòng)補(bǔ)償方案。實(shí)際上，是否“確需修改”，仍由原作出征收補(bǔ)償決策的政府部門判斷。同時(shí)，征地公告內(nèi)容，不是就征收是否符合公共利益、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否符合合理性進(jìn)行征收意見，性質(zhì)上更多是一種告知、通知，政府的強(qiáng)勢(shì)地位，決定了這種征收意見多是一種形式，基本上沒有改變的可能。失地農(nóng)民對(duì)征地目的的合法性、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性等涉及自身根本利益的關(guān)鍵事項(xiàng)沒有發(fā)言權(quán)，程序上也沒有參與的機(jī)會(huì)，對(duì)行政決策結(jié)果也無權(quán)提出異議，這就造成很難進(jìn)行有效的聽政申訴，行使異議權(quán)的機(jī)會(huì)。

征地程序中行政救濟(jì)機(jī)制缺失。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條的規(guī)定，對(duì)征地范圍、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決。這樣就使得政府的角色具有雙重性，既是征地爭(zhēng)議中的一方當(dāng)事人，又是爭(zhēng)議裁決者，這種“既是運(yùn)動(dòng)員、又是裁判員”的裁決機(jī)制設(shè)計(jì)，先天存在不公正的因素，難以發(fā)揮維權(quán)作用。

篇6

關(guān)鍵詞：英國(guó)經(jīng)驗(yàn)；產(chǎn)權(quán)制度；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；征地補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：F301.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào)：A文章編號(hào)：1001-4942（2013）03-0146-04

伴隨著英國(guó)資本主義經(jīng)濟(jì)制度的建立及工業(yè)革命的完成，英國(guó)的土地制度也經(jīng)歷了一個(gè)不斷改革和完善的過程，目前已經(jīng)形成了包括產(chǎn)權(quán)制度、登記制度、征地制度、補(bǔ)償制度、收益分配制度等合理有效的制度體系。英國(guó)的土地制度使土地能夠充分實(shí)現(xiàn)其資本價(jià)值和作用，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供了動(dòng)力源泉，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處在要求快速轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，積極完善市場(chǎng)機(jī)制及大力改革經(jīng)濟(jì)體制和相關(guān)制度的關(guān)鍵時(shí)期，急切要求對(duì)存在諸多問題的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行改革和完善?？偨Y(jié)英國(guó)土地制度的經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)比分析我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的產(chǎn)權(quán)界定、補(bǔ)償支付、收益分配三方面的問題，對(duì)于我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的建設(shè)具有重要意義。

1 英國(guó)土地制度及其流轉(zhuǎn)

1.1 土地產(chǎn)權(quán)制度

英國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度大約可以追溯到1 000年以前。在中世紀(jì)時(shí)期，英國(guó)實(shí)行的是敞田制，其土地產(chǎn)權(quán)具有公權(quán)力的特點(diǎn)。到中世紀(jì)晚期，敞田制的弊病逐漸暴露出來，在向資本主義生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變過程中通過“圈地運(yùn)動(dòng)”建立了大農(nóng)場(chǎng)制。

英國(guó)現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度建立的基礎(chǔ)是1925年頒布的《財(cái)產(chǎn)法》。英國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度實(shí)施的是所有權(quán)與使用權(quán)分離的模式，按照財(cái)產(chǎn)法的規(guī)定[1]，擁有土地使用權(quán)者被稱為土地持有人或租借人，土地持有人所保有土地的權(quán)利總和，被稱作地產(chǎn)權(quán)，包括土地的使用權(quán)、發(fā)展權(quán)、維護(hù)權(quán)和處分權(quán)。 地產(chǎn)權(quán)分為自由保有權(quán)和租借保有權(quán)。自由保有權(quán)即為土地持有人長(zhǎng)期所有，一般以契約或居住、耕作使用等形式為基礎(chǔ)來確定，如，在他人土地上居住或使用滿12年，該土地就視為使用者保有； 租借地產(chǎn)權(quán)是一種具有期限的地產(chǎn)權(quán)，一般期限為125、40、20、10年等。大部分租借地產(chǎn)權(quán)依協(xié)議產(chǎn)生，按照租賃協(xié)議或合同來確定土地權(quán)益和內(nèi)容，在租賃期內(nèi)不能任意改變。

1.2 強(qiáng)制征地制度

英國(guó)針對(duì)城市發(fā)展過程中地價(jià)高昂、地產(chǎn)權(quán)分散等問題，在1942年出臺(tái)了厄斯瓦特（Uthwatt）報(bào)告，由政府向現(xiàn)有的土地業(yè)主支付補(bǔ)償金額后統(tǒng)一征用土地的開發(fā)權(quán)，補(bǔ)償金額由政府制訂，即所謂的“發(fā)展權(quán)國(guó)有化”[2]。政府為公益事業(yè)需使用私人土地時(shí)，由征地機(jī)關(guān)和當(dāng)事人以協(xié)商購買的方式獲得土地。若當(dāng)事人（指被征土地原所有者、占有者、使用者等相關(guān)利益者）不愿出售，征地機(jī)關(guān)將動(dòng)用征地權(quán)“強(qiáng)制”征收土地，強(qiáng)制征購的法律依據(jù)是《 強(qiáng)制購買令》。

1947年《土地規(guī)劃法》規(guī)定，私有土地所有人或其他任何人如想變更土地的使用類別，在實(shí)行開發(fā)建設(shè)之前，必須向政府購買發(fā)展權(quán)[3]。英國(guó)的土地發(fā)展權(quán)具有公權(quán)力的特性，這與我國(guó)土地公有性質(zhì)相似，基于發(fā)展權(quán)之上的土地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)，值得我們借鑒以完善我國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度。

1.3 征地補(bǔ)償制度

英國(guó)對(duì)征地補(bǔ)償有詳盡的規(guī)定，包括補(bǔ)償原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍、補(bǔ)償爭(zhēng)議處理等。

1.3.1 補(bǔ)償原則 強(qiáng)制征用補(bǔ)償以當(dāng)事人在公開土地市場(chǎng)交易能夠獲得的價(jià)格為基礎(chǔ)， 補(bǔ)償以相等為原則， 損害以恢復(fù)原狀為原則[4]。

1.3.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍 強(qiáng)制征地補(bǔ)償由征地機(jī)關(guān)支付，補(bǔ)償范圍包括：土地的價(jià)值、契約中止和損害傾向補(bǔ)償、干擾補(bǔ)償、費(fèi)用補(bǔ)償。土地的價(jià)值是對(duì)土地（包括構(gòu)筑物和附著物）的補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為土地的市場(chǎng)價(jià)值，即以被征用土地的所有者在公開土地市場(chǎng)上能得到的售價(jià)為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，其計(jì)算以土地原用途為基礎(chǔ)，適當(dāng)考慮其近期潛在用途，即征地項(xiàng)目提出前已被或可能被許可的土地開發(fā)用途[5]。契約中止和損害傾向補(bǔ)償是針對(duì)被征土地所有人因土地被征而使所有的其他土地受到損害的賠償，其標(biāo)準(zhǔn)是土地在市場(chǎng)上的貶值部分；對(duì)于因部分征收而導(dǎo)致剩余土地的改良或升值，補(bǔ)償將扣除所增加的價(jià)值。干擾補(bǔ)償指征地執(zhí)行過程中對(duì)當(dāng)事人造成損失和補(bǔ)償，如作物損失、被迫出售的資產(chǎn)、遷移費(fèi)以及重新確權(quán)時(shí)的測(cè)量和產(chǎn)權(quán)登記的花費(fèi)等。費(fèi)用補(bǔ)償指征地前期準(zhǔn)備和談判階段發(fā)生的測(cè)量以及法律服務(wù)費(fèi)用等。

1.3.3 補(bǔ)償爭(zhēng)議處理 如果對(duì)征地本身存有異議，需要在征地令批準(zhǔn)前舉行聽證會(huì)，而在征地令批準(zhǔn)后則可以訴諸法院裁決。土地產(chǎn)權(quán)人對(duì)補(bǔ)償數(shù)額有爭(zhēng)議，可以申請(qǐng)土地仲裁庭進(jìn)行裁決。 土地仲裁庭既不屬于法院，也不屬于行政系統(tǒng)，組織上與行政機(jī)關(guān)聯(lián)系，活動(dòng)上保持獨(dú)立性[4]。

1.4 收益分配制度

1.4.1 改善金制度 當(dāng)征購?fù)恋赜糜诮ㄔO(shè)后使一些人得益，應(yīng)該向得益者收取費(fèi)用以示公正，這部分費(fèi)用就稱為改善金。因此，所有的房地產(chǎn)所有者都需支付一種定期的改善稅，地方當(dāng)局定期對(duì)純地產(chǎn)（不包括建筑）進(jìn)行估價(jià)，如果地產(chǎn)增值，則按增值的75%征收。

1.4.2 規(guī)劃收益 規(guī)劃得益（planning gain）是由于土地發(fā)展權(quán)國(guó)有，地方規(guī)劃部門在授予規(guī)劃許可時(shí)，從規(guī)劃申請(qǐng)人（通常是開發(fā)商）身上尋求的規(guī)劃條款中規(guī)定義務(wù)以外的利益，規(guī)劃申請(qǐng)人付出這一利益的方式可以是實(shí)物的、現(xiàn)金的（支付），或是某種權(quán)益[6]。具體途徑有：（1）修建道路、供水排水等基礎(chǔ)設(shè)施；（2）提供公園、綠地、游憩、娛樂、體育運(yùn)動(dòng)用地，建設(shè)體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館、文化場(chǎng)館、社區(qū)活動(dòng)站等社會(huì)公共設(shè)施；（3）從居住用地中遷出工廠；（4）修復(fù)有歷史價(jià)值的名勝古跡；（5）按規(guī)劃意圖滿足城市景觀方面的特殊設(shè)計(jì)要求[7]。

2 我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的問題

目前我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容有所有權(quán)流轉(zhuǎn)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)，所有權(quán)流轉(zhuǎn)即地方政府通過征用的方式將農(nóng)地的集體所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有權(quán)。本文僅對(duì)這種所有權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題進(jìn)行分析。

2.1 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體不明

《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的”。對(duì)于“集體所有”的模糊規(guī)定導(dǎo)致在現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排下，“誰”是土地真正的所有者并不明晰。首先，“集體所有制”最基本的特征是每一個(gè)集體成員的“退出權(quán)”被剝奪。農(nóng)民作為集體組織的成員，平等地?fù)碛袑?duì)集體土地“人人有份”的成員權(quán)，但在離開所在集體組織時(shí)，誰也無法拿走任何一份集體財(cái)產(chǎn)。這種集體產(chǎn)權(quán)使得集體與農(nóng)民在權(quán)益關(guān)系上顯得很模糊，形成“人人有權(quán)，人人無權(quán)”的尷尬局面。其次，現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地屬集體所有，但這個(gè)“集體”實(shí)際上包含鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體、村集體和組集體三重含義。

2.2 征地補(bǔ)償不合理

2.2.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低 《土地管理法》規(guī)定：征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍，最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍；地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。如果按照上述標(biāo)準(zhǔn)支付不足以保障被征地農(nóng)民原有生活水平，可適當(dāng)提高，但土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過平均年產(chǎn)值的30倍。由此可以看出我國(guó)征地補(bǔ)償費(fèi)的多少與土地的年產(chǎn)值直接相關(guān)，土地年產(chǎn)值受自然條件和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響較大。合理的土地價(jià)格受其所處的地理位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況、土地本身的屬性等因素的影響，所以以土地年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)是不合理的。

2.2.2 補(bǔ)償范圍過窄 我國(guó)耕地補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容包括三項(xiàng)： 土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償。參照英國(guó)的征地補(bǔ)償內(nèi)容，可以看出我國(guó)征地補(bǔ)償內(nèi)容過窄，并不能包括所有因征地帶給農(nóng)民的損失。雖然《土地管理法》規(guī)定征地補(bǔ)償以不降低被征地農(nóng)戶原有生活水平為原則，但以這樣的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民實(shí)施補(bǔ)償，在現(xiàn)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下很難保障失地農(nóng)民的生活水平不會(huì)由此而降低。

2.3 收益分配不合理

征用土地收益被分為四部分：第一部分是中央和省收取的各項(xiàng)稅費(fèi)，主要有農(nóng)業(yè)重點(diǎn)開發(fā)建設(shè)資金、耕地開墾費(fèi)、建設(shè)用地有償使用費(fèi)、用途變更費(fèi)和征地管理費(fèi)；第二部分是市、縣財(cái)政部門征收的稅費(fèi)，主要有耕地占用稅、建設(shè)用地有償使用費(fèi)；第三部分是鎮(zhèn)村組集體經(jīng)濟(jì)組織收取的各種稅費(fèi)，主要有基本農(nóng)田建設(shè)資金和土地補(bǔ)償費(fèi)；第四部分是失地農(nóng)民的補(bǔ)償，主要有土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)等。土地收益分配集中于市縣級(jí)人民政府，以四川省為例，2007 年四川省土地使用權(quán)出讓金占地方財(cái)政比重為 67%，中央和省收取的各種稅費(fèi)占總額的21.4%[8]。再以江蘇省昆山市、安徽省桐城市和四川省成都市新都區(qū)為例，上述三地工業(yè)用地土地增值收益分配中，扣除征地管理費(fèi)用后，可用于公共投資的土地增值收益歸市縣支配使用的比例分別為昆山 92.7%、桐城81.3%、新都89.3%，歸中央和省級(jí)人民政府支配使用的比例不到 20%； 在商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經(jīng)營(yíng)性用地土地增值收益分配中，扣除征地管理費(fèi)用后，可用于公共投資的土地增值收益歸市縣支配使用的比例分別為昆山98.1%、桐城95.4%、新都91.2%，歸中央和省級(jí)人民政府支配使用的比例不到 10%[9]。

3 借鑒英國(guó)經(jīng)驗(yàn)完善我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度

3.1 重設(shè)我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系

產(chǎn)權(quán)制度是土地市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)。英國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)土地所有者、保有者等產(chǎn)權(quán)主體有明確規(guī)定，使任何一塊土地的產(chǎn)權(quán)主體都非常明確。我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的集體所有使產(chǎn)權(quán)主體不明晰，借鑒英國(guó)產(chǎn)權(quán)制度重設(shè)我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度體系，可以采取以下措施。

3.1.1 農(nóng)地所有權(quán)收歸國(guó)有 我國(guó)農(nóng)地的所有權(quán)歸集體所有，現(xiàn)實(shí)中的集體又存在多個(gè)層次，將農(nóng)地所有權(quán)收歸國(guó)有不但可以解決所有權(quán)主體多重的問題，同時(shí)可避免將土地所有權(quán)私有化而引起的社會(huì)動(dòng)蕩，因?yàn)檫@種所有權(quán)性質(zhì)與我國(guó)社會(huì)主義性質(zhì)相符。

3.1.2 明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)益主體 英國(guó)的地產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)益產(chǎn)權(quán)，是附著于土地的各種權(quán)益，包括使用權(quán)、占用權(quán)、發(fā)展權(quán)、維護(hù)權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)。各種權(quán)益相互分離能夠充分體現(xiàn)土地價(jià)值，促進(jìn)土地市場(chǎng)交易的蓬勃發(fā)展。我國(guó)農(nóng)地權(quán)益中農(nóng)民只具有使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，其發(fā)展權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)被剝奪。借鑒英國(guó)經(jīng)驗(yàn)可將我國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)也收歸國(guó)有，但前提條件是國(guó)家應(yīng)該采取有效途徑將發(fā)展權(quán)權(quán)益回饋社會(huì)，而不是成為政府部門謀取部門利益的手段。土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)應(yīng)該賦予農(nóng)民個(gè)體所有，并依法對(duì)其進(jìn)行保護(hù)，嚴(yán)格查處侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的行為。

3.2 完善征地補(bǔ)償制度

3.2.1 完善土地征用補(bǔ)償立法， 規(guī)范土地征用行為 現(xiàn)階段農(nóng)民征地補(bǔ)償成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，主要因我國(guó)的相關(guān)立法滯后，對(duì)土地征用中出現(xiàn)的新問題法律沒能與時(shí)俱進(jìn)地提出具有可操作性的具體措施，沒有成為解決土地征用問題的準(zhǔn)繩和依據(jù)。因此， 要完善土地征用補(bǔ)償立法。我國(guó)于2011年頒布實(shí)施了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，但關(guān)于農(nóng)村土地的征收及拆遷補(bǔ)償還沒出臺(tái)新的法律法規(guī)，還是依據(jù)原有的《土地管理法》進(jìn)行調(diào)整。我國(guó)應(yīng)在憲法相關(guān)規(guī)定的指導(dǎo)下制定系統(tǒng)的土地征用補(bǔ)償法，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更明確、補(bǔ)償形式更合理， 更能防止出現(xiàn)漏洞或沖突。

必須規(guī)范土地征用補(bǔ)償程序，建立起土地價(jià)格評(píng)估制度、征地補(bǔ)償方案聽證和審批制度、征地補(bǔ)償民主決策制度、征地補(bǔ)償爭(zhēng)議司法救濟(jì)制度等程序制度，賦予被征地農(nóng)民參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)， 以便使公民的合法權(quán)益得到更加充分的保護(hù)。

3.2.2 遵循市場(chǎng)原則， 合理制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目 應(yīng)該采用市場(chǎng)價(jià)格或以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)，合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)可以借鑒英國(guó)關(guān)于土地補(bǔ)償?shù)脑瓌t即補(bǔ)償以相等為原則、損害以恢復(fù)原狀為原則，補(bǔ)償由于征地帶給農(nóng)民的所有損失。補(bǔ)償內(nèi)容應(yīng)該包括：土地價(jià)值補(bǔ)償、地上附著物及農(nóng)作物補(bǔ)償、安置補(bǔ)償及其他損失補(bǔ)償費(fèi)（如遷徙費(fèi)用、誤工費(fèi)用、征地引起的其他地產(chǎn)損失補(bǔ)償以及相關(guān)費(fèi)用補(bǔ)償），使征地補(bǔ)償內(nèi)容能夠充分體現(xiàn)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的原則。

3.2.3 建立土地評(píng)估和仲裁機(jī)制 按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律確定征地補(bǔ)償是中國(guó)現(xiàn)階段征地補(bǔ)償制度改革的方向[10]。隨著市場(chǎng)機(jī)制的引入和補(bǔ)償范圍的擴(kuò)大，迫切需要建立一套完善的評(píng)估體系能夠?qū)ν恋氐氖袌?chǎng)價(jià)值以及征地中產(chǎn)生的各種損失進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估。建議引入市場(chǎng)機(jī)制，由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)土地價(jià)值做出評(píng)估。評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇由被征地農(nóng)民和征地機(jī)構(gòu)協(xié)商，或采用隨機(jī)抽取方式選出具有權(quán)威資質(zhì)評(píng)估機(jī)構(gòu)。在征地過程中政府兼具了受益者和仲裁者雙重身份，這容易導(dǎo)致政府利用公共權(quán)力尋租，嚴(yán)重?fù)p害被征地農(nóng)戶權(quán)益，建議在人民法院成立獨(dú)立的土地司法仲裁機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)和裁決征地過程中的各種爭(zhēng)議和糾紛。

3.3 理順和統(tǒng)一收益分配關(guān)系

針對(duì)土地收益分配集中于市縣級(jí)人民政府的弊端，應(yīng)當(dāng)改革現(xiàn)行土地征收收益分配制度，適當(dāng)增加中央土地收益分配比例，使土地使用權(quán)出讓金向中央集中。一是可以均衡地區(qū)財(cái)力差異； 二是可弱化地方政府收益動(dòng)機(jī)，減少其土地出讓中的短期行為和對(duì)土地財(cái)政的依賴； 三是有利于加強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力[11]。

土地收益也應(yīng)該在國(guó)家、集體和農(nóng)民之間合理分配，可以采取以下方式來確定三者的分配關(guān)系[5]：首先依據(jù)投資收益原則剝離出國(guó)家因投資應(yīng)獲得的份額；其次評(píng)估出土地發(fā)展價(jià)格，在農(nóng)民和集體之間進(jìn)行合理分配；最后，剝離出土地發(fā)展價(jià)格剩余的部分即為農(nóng)地價(jià)格，農(nóng)地價(jià)格根據(jù)地租理論分為絕對(duì)地租價(jià)格和級(jí)差地租價(jià)格，根據(jù)誰投資誰收益的原則，分析產(chǎn)生地租的不同因素與國(guó)家、集體、農(nóng)民三者之間的關(guān)系，確定土地價(jià)格在三者之間的分配比例。

參 考 文 獻(xiàn)：

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篇7

我國(guó)集體土地征用應(yīng)遵循的原則包括:1、十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。2、保證國(guó)家建設(shè)用地的原則。3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。4、誰使用土地誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

我國(guó)征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)包括:1、土地補(bǔ)償費(fèi)。2、安置補(bǔ)償費(fèi)3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)。

我國(guó)土地征用中存在的若干問題：1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對(duì)非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補(bǔ)償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障。

我國(guó)農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭(zhēng)端的主要原因。

對(duì)農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對(duì)策。1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍3、要規(guī)范政府的征地行為。4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。

本文通過對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地征用制度概念的理解以及闡述了農(nóng)村土地征用應(yīng)遵循的原則和在土地征用時(shí)應(yīng)補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。另外，根據(jù)我國(guó)目前在農(nóng)村集體土地征用過程中存在的問題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補(bǔ)償制度完善，規(guī)范政府征地行為等方面提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地征用制度“公共利益”范圍農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償農(nóng)村集體土地征用程序

我國(guó)土地的所有形式包括兩種，一是土地的國(guó)家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國(guó)農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國(guó)家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國(guó)家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。

一、集體土地征用應(yīng)遵循的原則。

1、十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。

我國(guó)人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長(zhǎng)，耕地將繼續(xù)減少，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國(guó)家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅(jiān)持：(1)加強(qiáng)規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)用地(2)要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地(3)要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監(jiān)察和土地違法行為的打擊力度，切實(shí)制止亂占耕地的濫用土地行為。

2、保證國(guó)家建設(shè)用地的原則。

國(guó)家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因?yàn)檎饔猛恋厥菄?guó)家政治權(quán)力的行使，而且因?yàn)閲?guó)家權(quán)力的行使是為了維護(hù)社會(huì)的公共利益。社會(huì)公共利益是一國(guó)的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得違背社會(huì)公共利益，而且在與社會(huì)公共利益相抵觸時(shí)就得對(duì)私人利益加以限制以維護(hù)社會(huì)公共利益。國(guó)家建設(shè)即是社會(huì)公共利益的體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護(hù)土地的前提下保證國(guó)家建設(shè)用地。

3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。

集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對(duì)土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對(duì)被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對(duì)征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補(bǔ)償，四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助。

4、誰使用土地誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

土地征用的補(bǔ)償并不是由國(guó)家支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)?，?guó)家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項(xiàng)目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個(gè)因素，由其支付征用土地補(bǔ)償是合理的。用地單位的補(bǔ)償是一項(xiàng)法定義務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。

二、征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)家建設(shè)征用土地由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)用。征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括以下三項(xiàng)內(nèi)容：

1、土地補(bǔ)償費(fèi)，主要是因國(guó)家征用土地而對(duì)土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

2、安置補(bǔ)償費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)，如房屋，水井，林木及正處于生長(zhǎng)而未能收獲的農(nóng)作物等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。

三、我國(guó)土地征用中存在的若干問題

1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請(qǐng)使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、對(duì)非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再補(bǔ)辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補(bǔ)辦手續(xù)，做善后工作，最終實(shí)現(xiàn)征地占地的“合法化”。今年以來，全國(guó)已發(fā)現(xiàn)違法占用土地案件4.69萬件，結(jié)案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責(zé)任人被移送司法機(jī)關(guān)，16人被追究刑事責(zé)任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權(quán)威性，也沒有使違法者受到震懾。

3、征地補(bǔ)償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障。在對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征用后，政府通常給予四種補(bǔ)償費(fèi)：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。前兩種費(fèi)用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，后兩種費(fèi)用則是給地上附著物及青苗所有人的。國(guó)家在對(duì)農(nóng)村土地征用后，受償?shù)闹黧w主要是集體經(jīng)濟(jì)組織，而個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶不能作為受償?shù)闹黧w，只能在集體經(jīng)濟(jì)組織中受償，失地農(nóng)民不僅喪失了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，成了多余的勞動(dòng)力。加之沒有配套措施安排其生產(chǎn)和生活，造成農(nóng)民失地又失業(yè)生活極度困難。

四、農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因。

在土地征用過程中出現(xiàn)上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。

1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認(rèn)為了公共設(shè)施和公益事

業(yè)建設(shè)需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對(duì)征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補(bǔ)償產(chǎn)生了質(zhì)疑。國(guó)家征用權(quán)的濫用和土地所有權(quán)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了明顯的不公平：政府以低補(bǔ)償從農(nóng)民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價(jià)轉(zhuǎn)移給土地開發(fā)商。把這一行為認(rèn)定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農(nóng)民的私權(quán)利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及農(nóng)民對(duì)自己土地的利用率。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。農(nóng)村土地的征用主要針對(duì)農(nóng)村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農(nóng)民個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的集體土地。對(duì)農(nóng)村土地的征用也主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)民個(gè)人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補(bǔ)償強(qiáng)行征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營(yíng)合同，強(qiáng)行征用農(nóng)

民承包的土地。當(dāng)農(nóng)村土地被肆意的征用，社會(huì)上便出現(xiàn)了一種新的群體-“失地農(nóng)民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會(huì)不穩(wěn)定因素。

3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重《土地管理法》第四十五條第三款規(guī)定：“征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批。”這是征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但在我國(guó)農(nóng)村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進(jìn)行。我國(guó)的廣大農(nóng)村中，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村土地享有著絕對(duì)的權(quán)力，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于村集體所有，但縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門卻是所有者主體的代表，同時(shí)又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很多時(shí)候便會(huì)出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。由于農(nóng)村土地征用費(fèi)低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費(fèi)，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。

4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭(zhēng)端的主要原因。

首先，行政補(bǔ)償法律體系不健全。我國(guó)憲法規(guī)定了國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用，但未規(guī)定應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。與憲法此規(guī)定相配套的法律規(guī)范對(duì)于補(bǔ)償制度的規(guī)定也不完備。如《環(huán)境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規(guī)定，但卻未規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予何種補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。其次，補(bǔ)償辦法規(guī)定不合理、不科學(xué)，在實(shí)踐中的可操作性較差?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為征用前三年該地前三年的平均產(chǎn)值的六倍至十倍，對(duì)安置費(fèi)的補(bǔ)償規(guī)定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實(shí)際價(jià)值令人懷疑。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，

近三年全國(guó)土地出讓金收入累計(jì)達(dá)9100多億元。這其中又有多少真正補(bǔ)償?shù)搅宿r(nóng)民的手中呢？

五、對(duì)農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對(duì)策。

1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。

在實(shí)際征地過程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導(dǎo)思想有偏差，目的動(dòng)機(jī)不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實(shí)現(xiàn)資本原始積累，加快建設(shè)，或者為了體現(xiàn)個(gè)人政績(jī)。其實(shí)，規(guī)范的征地制度應(yīng)具備兩項(xiàng)基本功能，或者說能解決兩個(gè)問題：一是具備保障農(nóng)民權(quán)益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時(shí)獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢(shì)的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護(hù)有限土地資源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學(xué)、合理、規(guī)范的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只有以此為出發(fā)點(diǎn)，并作為實(shí)施征地過程的指導(dǎo)思想，輔以切實(shí)措施，才能確保在推進(jìn)城市化過程的同時(shí)，最大限度地確保農(nóng)民權(quán)益和有效地實(shí)現(xiàn)耕地資源的動(dòng)態(tài)平衡。

2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)對(duì)“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴(kuò)大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)“公共利益”是個(gè)筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國(guó)際上有關(guān)國(guó)家《征地法》的規(guī)定，有必要對(duì)“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國(guó)防、軍事需要；(2)、國(guó)家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國(guó)家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護(hù)等建設(shè)事業(yè)；(4)、國(guó)家和地方政府需要修建的機(jī)關(guān)，以及以非營(yíng)利性為目的的研究機(jī)關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位?！肮怖妗本哂袆?dòng)態(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應(yīng)倡導(dǎo)、重視社會(huì)民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對(duì)于社會(huì)普遍承認(rèn)的、獨(dú)立于社會(huì)和國(guó)家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項(xiàng)目，如有關(guān)國(guó)民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)土地征收、征用法規(guī)辦事，而對(duì)那些由社會(huì)發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會(huì)、國(guó)家急需要的相對(duì)公共利益項(xiàng)目，尤其是有爭(zhēng)議的項(xiàng)目，則應(yīng)建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會(huì)說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認(rèn)同。

3、要規(guī)范政府的征地行為。

在對(duì)農(nóng)民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強(qiáng)勢(shì)地位，它既是征收、征用的主體，又是補(bǔ)償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對(duì)有關(guān)土地征用的條款作了重大修改，突出了對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，但政府在征地過程中的強(qiáng)勢(shì)地位并未有多大的改變，對(duì)“公共利益”的解釋權(quán)仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對(duì)征地如何補(bǔ)償?shù)臎Q定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。為此，首先要嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力，理清征收、征用的界限。其次強(qiáng)化平等協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制。國(guó)家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時(shí)，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對(duì)集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農(nóng)民進(jìn)行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認(rèn)同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關(guān)系。在現(xiàn)行征地制度下，在征地和供地之間有一個(gè)很大的利益空間。它構(gòu)成了濫用征地權(quán)力、任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的癥結(jié)。因此，必須有針對(duì)性地采取措施規(guī)范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關(guān)系。

4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。

筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地征用事關(guān)農(nóng)民的生存，完善農(nóng)村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個(gè)步驟：其一應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地征用的審批程序。其二，應(yīng)該增加農(nóng)村土地征用的聽證程序。在農(nóng)村土地被征用時(shí)，農(nóng)民往往是最后一個(gè)知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農(nóng)村土地過程中的暗箱操作，應(yīng)當(dāng)增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權(quán)，提高征地的透明度。其三，加強(qiáng)農(nóng)村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權(quán)決定土地被征用的用途，但對(duì)征地補(bǔ)償?shù)拇_定及補(bǔ)償費(fèi)用的分配及使用，卻有權(quán)進(jìn)行參與，發(fā)表自己的意見，如果是少數(shù)農(nóng)民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農(nóng)民參與決策，如此才能更好的監(jiān)督征地使用單位對(duì)土地使用情況，如果被征土地被閑置，農(nóng)民當(dāng)然地有權(quán)申請(qǐng)恢復(fù)土地的耕種，如此不僅達(dá)到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護(hù)國(guó)家有限的土地資源。

5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。

農(nóng)村土地征用補(bǔ)償如何完善是學(xué)者們一直關(guān)注的問題，《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個(gè)極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大，計(jì)算時(shí)主觀性很強(qiáng)，不僅增大了政府自由補(bǔ)償?shù)碾S意性，而且在實(shí)踐中征地的雙方多數(shù)時(shí)是達(dá)不成共識(shí)的。因此，筆者認(rèn)為解決這些問題應(yīng)該從幾個(gè)方面著手：第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，只有以土地的市場(chǎng)價(jià)格來確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)才較為合理，讓土地所有人或使用人切實(shí)了解土地征用，參與討價(jià)還價(jià)，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權(quán)益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應(yīng)該在給予金錢補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，對(duì)他們今后的生活給予安置。另外，筆者認(rèn)為還可以將一部分補(bǔ)償拿出為失地農(nóng)民辦理保險(xiǎn)，這也是維護(hù)他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?。筆者認(rèn)為在對(duì)農(nóng)民的實(shí)際損失給予了補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當(dāng)然是很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤(rùn)中予以確定，尤其是對(duì)于個(gè)人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預(yù)期利益更應(yīng)該給予維護(hù)。

參考文獻(xiàn)資料：

1、《憲法》第10條第三款規(guī)定

2、《土地管理法》第47條規(guī)定

3、《房地產(chǎn)管理法及配套規(guī)定新釋新解》梁書文馬建華張衛(wèi)國(guó)主編人民法院出版社

篇8

【關(guān)鍵詞】古典征收理論擴(kuò)張的征收理論公共利益征收補(bǔ)償

征收是國(guó)家以其公權(quán)力限制或剝奪私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為，也是一種嚴(yán)重危害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的國(guó)家行為。為了保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)，各國(guó)法律都對(duì)征收作了嚴(yán)格的規(guī)定。我國(guó)對(duì)它也作了相關(guān)規(guī)定，憲法第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地憲行征用。”但我國(guó)法律混淆了征收和征用區(qū)別，把征用當(dāng)作征收立法，如此用法還可見《土地管理法》第45~51條關(guān)于土地征收的規(guī)定?，F(xiàn)在學(xué)者起草的物權(quán)法草案正試圖糾正這一概念上的誤用[1]。本文僅討論征收制度不涉及征用制度。為了更好地理解征收制度，需要對(duì)征收理論進(jìn)行分析：

一、古典征收與擴(kuò)張的征收理論

征收最初可追溯到羅馬法中，在后世的大陸法系中，它得到很大的發(fā)展。在德國(guó)法律中，隨著社會(huì)的發(fā)展，征收先后出現(xiàn)了古典征收和擴(kuò)張的征收理論。古典征收理論始于1848年法蘭克福憲法草案，其成例是1874年普魯士邦公布的土地征收法。古典征收理論的主要特征主要為：（1）征收之標(biāo)的，只局限于所有權(quán)及其他物權(quán)。也就是說征收的對(duì)象是有體物，包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)在內(nèi)。（2）為了征收所采取的法律手段，是行政機(jī)關(guān)以行政處分方式為之。因此，財(cái)產(chǎn)征收便形成在行政法體系內(nèi)，是典型的“行政征收”制度。（3）征收的主要目的是公共利益。但何為“公共利益”不易判斷，因此，古典征收理論要求必須有一個(gè)公共事業(yè)或是公用事業(yè)單位存在（如自來水廠、電廠、政府機(jī)構(gòu)及學(xué)校等等）。亦即必須該事業(yè)有需要被征收之標(biāo)的物時(shí)，方可認(rèn)為有充足的公益需求。（4）必須給予全額補(bǔ)償方可。且補(bǔ)償?shù)姆秶?，不僅包括被征物之損失，亦包括其他因征收而引起的損失。這種征收補(bǔ)償范圍的認(rèn)定，系受到私法之損害賠償理論極大影響。[1]古典征收理論是希望國(guó)家及其他行政機(jī)關(guān)，盡可能的不要侵犯作為人民基本權(quán)利的財(cái)產(chǎn)權(quán)，它是以保障私有財(cái)產(chǎn)絕對(duì)不可侵犯理念為出發(fā)點(diǎn)，從而抑制公權(quán)力侵犯私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

擴(kuò)張的征收理念始于魏瑪憲法第153條第2項(xiàng)，這也是征收制度第一次出現(xiàn)在憲法之中。擴(kuò)張的征收理念與古典征收理論相比，有以下幾點(diǎn)不同：（1）征收標(biāo)的的擴(kuò)充。征收不再以剝奪或限制所有權(quán)及其他物權(quán)為限，只要是任何具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值之權(quán)利包括債權(quán)在內(nèi)，皆可列入征收侵害的標(biāo)的范圍。（2）征收可以經(jīng)由行政征收和立法征收[2]來完成。（3）征收不再以一個(gè)公用事業(yè)企業(yè)或政府機(jī)構(gòu)之存在為必要。（4）征收之補(bǔ)償只須“適當(dāng)”而不必全部補(bǔ)償。擴(kuò)張的征收理論認(rèn)為征收不限于對(duì)財(cái)產(chǎn)的全部或部分的剝奪，只要是限制該財(cái)產(chǎn)權(quán)利之行使，亦足以形成征收之侵害。（5）它是以私有財(cái)產(chǎn)負(fù)有社會(huì)義務(wù)性為出發(fā)點(diǎn)，所有權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)為公共福利之需要而由法律限制的結(jié)果?，F(xiàn)代國(guó)家多采用擴(kuò)張的征收理論來指導(dǎo)立法。

征收理論由古典征收向擴(kuò)張的征收的理論轉(zhuǎn)變，有其深刻的法哲學(xué)背景。19世紀(jì)歐洲新興資本主義國(guó)家奉行自由放任主義的經(jīng)濟(jì)政策，國(guó)家不干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，只充當(dāng)“守夜人”的角色；這反映在私法上是由當(dāng)事人意思絕對(duì)自由形成的，自由主義和個(gè)人主義法哲學(xué)。這種法哲學(xué)觀成為私法發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，意思自治絕對(duì)。所有權(quán)絕對(duì)（或私權(quán)神圣）原則等成為民法的基本原則。私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的理念確立行人的所有權(quán)觀念，排除了國(guó)家對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯，除非有充足的、正當(dāng)?shù)墓怖嫘枨笤试S國(guó)家征收私人財(cái)產(chǎn)，并得按財(cái)產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值給予完全賠償，此即古典征收的理論。但在19世紀(jì)末期，資本主義國(guó)家奉行自由放任主義經(jīng)濟(jì)政策產(chǎn)生了諸多的負(fù)效果，如兩極分化，貧富懸殊等嚴(yán)重社會(huì)問題。于是興起團(tuán)體主義、社會(huì)主義思想，因法國(guó)人權(quán)宣言和拿破侖法典而獲得立法表現(xiàn)的個(gè)人本位的權(quán)利觀念，尤其是個(gè)人的所有權(quán)思想，漸被社會(huì)的所有權(quán)思想所取代。社會(huì)的所有權(quán)思想主要內(nèi)容是指所有權(quán)應(yīng)負(fù)有社會(huì)義務(wù)，應(yīng)有利于社會(huì)公共利益增長(zhǎng)。在歷史上，首先積極提倡社會(huì)的所有權(quán)是德國(guó)學(xué)者耶林，他在《法律目的論》一書中，特別強(qiáng)調(diào)所有權(quán)行使之目的，不僅應(yīng)為個(gè)人利益，同時(shí)應(yīng)為社會(huì)利益，因而主張以社會(huì)的所有權(quán)替代個(gè)人的所有權(quán)。其后為日耳曼學(xué)者基爾克，基于日爾曼法之傳統(tǒng)精神，更加力倡社會(huì)的所有權(quán)思想。[1]在法國(guó)主張社會(huì)的所有權(quán)最烈者，首推狄驥，他一反天賦人權(quán)說，而倡社會(huì)連帶說，以為財(cái)產(chǎn)權(quán)之所以獲得尊重，在于促進(jìn)社會(huì)利益，而權(quán)利人亦負(fù)有此種社會(huì)義務(wù)。在上述學(xué)者的提倡下，從19紀(jì)世末起，社會(huì)的所有權(quán)思想逐漸取代個(gè)人的所有權(quán)思想，而成為社會(huì)思潮之主流。[2]從個(gè)人的所有權(quán)到社會(huì)的所有權(quán)思潮的轉(zhuǎn)變，對(duì)征收理論亦產(chǎn)生了深刻的影響，財(cái)產(chǎn)權(quán)是負(fù)有社會(huì)義務(wù)的，并不是絕對(duì)不可侵的，公共利益的需求可以對(duì)抗私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利，導(dǎo)致對(duì)征收的限制也日漸放松。從而嚴(yán)格的古典征收理論漸漸地被擴(kuò)張的征收理論所替代，成為現(xiàn)代國(guó)家征收立法的指導(dǎo)思想。

二、征收的涵義分析

一般來說，一國(guó)以憲法為基礎(chǔ)的法律體系中，任何一個(gè)法律概念的內(nèi)涵與外延都應(yīng)是一致的，不應(yīng)出現(xiàn)分歧。但我國(guó)在不同法律中使用的征收概念卻有不同，主要有以下三種情形：

（一）土地征收。是指國(guó)家基于建設(shè)的需要，強(qiáng)制地將屬于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)所有的土地收歸國(guó)有，然后確定給用地單位使用，并對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和土地使用者予以補(bǔ)償?shù)男袨?。究其?shí)質(zhì)，它是國(guó)家因社會(huì)公共利益的需要，以補(bǔ)償為條件，將農(nóng)民使用的農(nóng)村集體所有土地強(qiáng)制地變更為國(guó)家所有的土地的行為。我國(guó)《憲法》第9條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用?！薄锻恋毓芾矸ā返?條也有類似規(guī)定。這些法律關(guān)于征收的規(guī)定僅限于對(duì)土地的征收，對(duì)其它不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)的征收均未涉及。這反映當(dāng)時(shí)我國(guó)立法者持古典征收理論的嚴(yán)格立場(chǎng)。

（二）財(cái)產(chǎn)征收。梁慧星教授領(lǐng)銜起草的物權(quán)草案建議稿第48條：“基于社會(huì)公共利益的目的，并依照法律規(guī)定的程序，國(guó)家可以征收自然人和法人的財(cái)產(chǎn)。所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)保、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)以及國(guó)家法律規(guī)定的其它公共利益。征收?qǐng)?zhí)行人，對(duì)于對(duì)自然人、法人因財(cái)產(chǎn)征收所承受的全部損失，應(yīng)當(dāng)予以公平補(bǔ)償。征收不得適用于商業(yè)目的，國(guó)家基于發(fā)展商業(yè)的目的而需取得自然人、法人財(cái)產(chǎn)的，只能通過合同的方式?！盵1]這種征收的對(duì)象是自然人和法人的財(cái)產(chǎn)。從土地征收到財(cái)產(chǎn)征收，擴(kuò)大了征收的對(duì)象范圍，舍棄古典征收理論，而采擴(kuò)張的征收概念，并明確公共性原則、法定程序原則、公平補(bǔ)償原則，實(shí)屬善良的立法。[2]但是，財(cái)產(chǎn)有廣義和狹義之分，廣義財(cái)產(chǎn)包括有形財(cái)產(chǎn)和無形財(cái)產(chǎn)，而狹義財(cái)產(chǎn)等同于民法中的（有體）物，那么這里征收的財(cái)產(chǎn)究竟是廣義的財(cái)產(chǎn)還是狹義的財(cái)產(chǎn)？這其中的關(guān)鍵差別在于無形財(cái)產(chǎn)是否可以屬于征收的對(duì)象范疇問題。筆者認(rèn)為，這里的財(cái)產(chǎn)應(yīng)是狹義的，即征收的對(duì)象只能是有體物，包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，但不包括無形財(cái)產(chǎn)，理由在于財(cái)產(chǎn)征收是出現(xiàn)在物權(quán)法草案中的，物權(quán)法的調(diào)整對(duì)象是僅限于有體物，故依邏輯推理財(cái)產(chǎn)征收的對(duì)象也只能是有體物。這種財(cái)產(chǎn)征收相對(duì)于前面的土地征收而言，具有很大的進(jìn)步：不僅表現(xiàn)在征收對(duì)象的范圍擴(kuò)大，而且表現(xiàn)在對(duì)被征收人的全部財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行公平補(bǔ)償，且在征收目的上堅(jiān)持以公共利益為限?；诠怖娴牟淮_定性，采取了列舉式的立法技術(shù)，明定哪些屬于公益，以區(qū)分公共利益與私人利益。從列舉的內(nèi)容來看，草案設(shè)計(jì)者突破了古典征收理論要求存在一個(gè)公用事業(yè)或政府機(jī)構(gòu)的條件限制，接受了擴(kuò)大的征收概念，如文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)亦屬于公共利益即是明證，這種立法理念與世界各國(guó)關(guān)于征收的一般規(guī)則相吻合。但是，草案把征收的對(duì)象僅限于有體物而排斥無形財(cái)產(chǎn)的做法，似乎不妥。

（三）合資企業(yè)與外資企業(yè)征收?！吨型夂腺Y企業(yè)法》第2條第3款：“國(guó)家對(duì)合營(yíng)企業(yè)不實(shí)行國(guó)有化和征收；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，對(duì)合營(yíng)企業(yè)可以依法律程序?qū)嵭姓魇?，并給予相應(yīng)的補(bǔ)償?！薄锻赓Y企業(yè)法》第5條有基本相同規(guī)定。在涉外投資領(lǐng)域，國(guó)有化與征收一般系同義語而同進(jìn)使用，但嚴(yán)格而言，國(guó)有化含有為公共利益的目的，而征收則可能是統(tǒng)治者的個(gè)人目的和需要，從相關(guān)行為的規(guī)模和范圍考慮，前者的較大、較寬，后者較窄、較小。[3]本文將二者作為同義語使用。對(duì)合資企業(yè)、外資企業(yè)的征收，其征收對(duì)象的范圍似乎較前面的財(cái)產(chǎn)征收概念又?jǐn)U大了，因?yàn)槠髽I(yè)的財(cái)產(chǎn)既包括有形財(cái)產(chǎn)，也包括無形財(cái)產(chǎn)如知識(shí)產(chǎn)權(quán)、商譽(yù)等。對(duì)企業(yè)的征收意味著無形財(cái)產(chǎn)和有形財(cái)產(chǎn)一并予以征收并綜合地給予補(bǔ)償，可見，對(duì)企業(yè)的征收就是對(duì)廣義的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收，這與前列狹義財(cái)產(chǎn)征收是不同的。

綜合上述分析，我們可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)法律在使用征收概念上是有差別的，在不同的法律領(lǐng)域中征收的對(duì)象范圍存在很大區(qū)別。由此導(dǎo)致的一個(gè)問題是：征收的對(duì)象究竟是什么？其實(shí)也就是何為征收的問題？

征收的對(duì)象是財(cái)產(chǎn)無疑，但財(cái)產(chǎn)是應(yīng)取廣義抑或是狹義？我們認(rèn)為應(yīng)該是廣義的財(cái)產(chǎn)征收，即動(dòng)產(chǎn)和無形財(cái)產(chǎn)也應(yīng)包涵在征收的對(duì)象中，不僅僅是不動(dòng)產(chǎn)才能征收。理由如下：（1）對(duì)不動(dòng)產(chǎn)土地的征收是最常見的，但是征收不動(dòng)產(chǎn)時(shí)，土地上附著的動(dòng)產(chǎn)如林木、青苗等也一并被征收了，因而動(dòng)產(chǎn)也常常成為征收的對(duì)象。（2）無形財(cái)產(chǎn)權(quán)利可因征收受到損害，如企業(yè)的商譽(yù)可能因企業(yè)被征收而降低或不復(fù)存在，或企業(yè)經(jīng)營(yíng)的特許權(quán)喪失等。由于征收導(dǎo)致無形財(cái)產(chǎn)利益的減少，實(shí)際上使無形財(cái)產(chǎn)成為征收的對(duì)象。（3）對(duì)合資企業(yè)和外資企業(yè)的征收中也包含了對(duì)動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和無形財(cái)產(chǎn)的一并征收。（4）在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，私人擁有的無形財(cái)產(chǎn)可能比其擁有的有形財(cái)產(chǎn)更有價(jià)值，征收作為國(guó)家侵害私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制手段，只補(bǔ)償有形財(cái)產(chǎn)是說不過去的，這既不能體現(xiàn)對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)之基本權(quán)利的保護(hù)，也未體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)其侵害公民基本權(quán)利的必要的財(cái)產(chǎn)回復(fù)性補(bǔ)償，更不能表達(dá)出對(duì)公權(quán)力的限制功能。因此，征收的財(cái)產(chǎn)應(yīng)是廣義上的財(cái)產(chǎn)，包括動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)及無形財(cái)產(chǎn)在內(nèi)。另外，征收是一種國(guó)家強(qiáng)制行為，是國(guó)家通過行政強(qiáng)制手段把非國(guó)有財(cái)產(chǎn)變?yōu)閲?guó)家所有財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制行為。非國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體包括自然人、法人以及非法人組織如合伙企業(yè)，個(gè)人獨(dú)資企業(yè)，宗教團(tuán)體等，自然人、法人的財(cái)產(chǎn)可以征收，同樣，非法人組織的財(cái)產(chǎn)也可構(gòu)成征收，然而梁慧星教授的物權(quán)法草案第48條恰恰遺漏了這一點(diǎn)。[1]此外，征收時(shí)給予被征收人相應(yīng)的公平補(bǔ)償，這是征收具有合法性的前提和基礎(chǔ)。因此筆者認(rèn)為，征收是國(guó)家通過行政手段把自然人、法人和非法人組織所有的財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制性地收歸國(guó)有并給予公平補(bǔ)償?shù)男袨椤?/p>

三、征收的目的和程序

在凡是確立公用征收制度的國(guó)家，憲法及民法上都無一例外地將征收的目的明確限定為公共需要、公共利益、公共使用、公共目的等。在美國(guó)，憲法修正案第5條將公用征收的目的明確限定為公共使用（publicuse），盡管隨著公共需要的不斷拓展，法院為了使政府免于受制于為了公共使用才可以行使征收權(quán)而不得不對(duì)“publicuse”使擴(kuò)展解釋，將“publicwelfare”解釋為“publicinterest”（公共利益）、“publicpurpose”（公共目的）、“publicneed”(公共需要)、“publicwelfare”（公共福祉）[1]。但是，這一系列的擴(kuò)展解釋都沒有離開“公共”需要這一公用征收的基本目的。我國(guó)已有的兩個(gè)物權(quán)法草案都有把公共利益作為征收的目的規(guī)定，由于公共利益是一個(gè)寬泛的概念，為了防止濫用征收，有學(xué)者還列舉了公共利益的內(nèi)容。[2]根據(jù)征收的目的來劃分，征收分為公益征收和商業(yè)征收。商業(yè)征收應(yīng)通過合同方式來變更財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但公益征收不需采合同方式。此外，還規(guī)定了征用的程序和補(bǔ)償方式，以及對(duì)征收異議的法律補(bǔ)救途徑。[3]

公用征收的程序是對(duì)被征收人的一種法律保障，是公用征收制度中十分重要的組成部分，因而，征收程序備受各國(guó)立法的重視。在美國(guó)，由于聯(lián)邦行政程序法典是憲法修正案第5條關(guān)于“正當(dāng)法律程序”在行政法上的具體化，因此，政府的公用征收適用并受制于聯(lián)邦行政程序法典關(guān)于正當(dāng)法律程序的規(guī)定。在法國(guó)，公用征收程序之復(fù)雜令人注目。法國(guó)行政法上將征收的程序分為行政程序和司法程序兩個(gè)階段。征收的行政程序解決兩個(gè)問題：一是審批征收的目的，二是確定可以轉(zhuǎn)讓的不動(dòng)產(chǎn)。為此，行政法上為行政程序設(shè)定了四個(gè)環(huán)節(jié)：一是事前調(diào)查。二是作出批準(zhǔn)公用目的的行政決定。三是被征收財(cái)產(chǎn)具置的調(diào)查。最后再由行政首長(zhǎng)作出被征收財(cái)產(chǎn)可以轉(zhuǎn)讓的決定。而且，對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的批準(zhǔn)公用目的的行政決定及可以轉(zhuǎn)讓的決定，相對(duì)人及其他利害關(guān)系人不服都可以向行政法院提訟。公用征收程序的司法階段主要解決另外兩個(gè)問題：即移轉(zhuǎn)所有權(quán)的裁決和補(bǔ)償金確定。[4]在我國(guó)的兩個(gè)物權(quán)法草案中，王利明教授的草案明確了這種司法程序，第65條第2款規(guī)定：“征收?qǐng)?zhí)行人違反法律規(guī)定的程序或者作出的補(bǔ)償過低的，被征收人有權(quán)向人民法院提訟，請(qǐng)求給予合理的補(bǔ)償?！钡航淌诘牟莅竻s沒有相關(guān)規(guī)定。

四、征收補(bǔ)償問題

對(duì)于一個(gè)侵害他人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的立法行為，究竟要如何區(qū)分它是一個(gè)應(yīng)予以補(bǔ)償?shù)恼魇招袨橐只蛳狄粋€(gè)不必補(bǔ)償?shù)膯渭兊呢?cái)產(chǎn)權(quán)限制行為？它的回答關(guān)系到該行為是否應(yīng)由國(guó)家予以補(bǔ)償?shù)膯栴}。在德國(guó)理論界產(chǎn)生了多種學(xué)說：（1）個(gè)別處分理論：征收是針對(duì)個(gè)案的、特別的情況。相反，倘若因一個(gè)法律規(guī)定而對(duì)人民的某種財(cái)產(chǎn)有侵犯之時(shí)，則這種侵犯是概括的規(guī)定，由于規(guī)定該種類的財(cái)產(chǎn)權(quán)利皆一律地受到侵犯，故是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)性限制，而非個(gè)案的征收。（2）特別犧牲理論：也稱修正個(gè)別處分理論，它肯定了“個(gè)別處分理論”的主張，但是它將理論重新置于憲法強(qiáng)調(diào)所欲保障的平等權(quán)基礎(chǔ)上。因此，限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律是不可違背平等權(quán)的法律；而征收則不然，征收是違反平等權(quán)保障的，而只使少數(shù)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)遭到侵害。因而針對(duì)少數(shù)人為了公共利益的犧牲，基于負(fù)擔(dān)均分原則，補(bǔ)償?shù)谋匾允谴_定無疑的。而財(cái)產(chǎn)權(quán)之社會(huì)義務(wù)性，是一般性財(cái)產(chǎn)權(quán)限制，無特定的損害人，自無特別予以補(bǔ)償其損失的必要。（3）可期待（忍受）性理論：它視征收是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重大侵害。因而判斷一個(gè)立法行為是屬于征收還是歸于財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)性的一般限制規(guī)定，純粹視該措施之嚴(yán)重性、效果、重要性及持續(xù)性作為事實(shí)上斷定之標(biāo)準(zhǔn)，故財(cái)產(chǎn)權(quán)之限制是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)極輕微侵犯，人民可期待忍受之；而征收是對(duì)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)極為嚴(yán)重之侵犯，人民不能期待忍受的侵害，此理論也稱“嚴(yán)重程度理論”。其他還有“應(yīng)保障性理論”和“實(shí)質(zhì)減少理論”等。[1]學(xué)界及實(shí)務(wù)界一般都認(rèn)為征收是被征收人為了公共利益所遭受的特別犧牲，當(dāng)他和擁有與被征物相同種類的財(cái)產(chǎn)權(quán)人所處的境遇相比即可見這種犧牲。筆者也贊成征收對(duì)于被征收人來說是一種特別犧牲，應(yīng)予以合理的補(bǔ)償，這與基于財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)性的一般限制是有區(qū)別的。

由于公用征收中的被征收人既沒有特定的行政法義務(wù)（這一點(diǎn)與納稅不同），也沒有過錯(cuò)與違法的存在（這一點(diǎn)又與沒收等財(cái)產(chǎn)處罰有別），它完全是基于公共利益的需要所做出的特別犧牲，因而，依據(jù)公共負(fù)擔(dān)面前人人平等的原則，他應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦降难a(bǔ)償以回復(fù)其財(cái)產(chǎn)損害，且由于征收本質(zhì)上是違反憲法保障的平等權(quán)的，它使少數(shù)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)遭受侵害，因而對(duì)于憲法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)保障，在征收的方面就轉(zhuǎn)換成被征收財(cái)產(chǎn)價(jià)值保障，即憲法應(yīng)保障被征收財(cái)產(chǎn)獲得公平的補(bǔ)償。在德國(guó)基本法上因此形成著名的“唇齒條款”，依此條款，征收他人財(cái)產(chǎn)，必須有法律依據(jù)且該法律應(yīng)同時(shí)規(guī)定征收的公平補(bǔ)償原則，否則此法律依據(jù)不能生效?！盁o補(bǔ)償無征收”已經(jīng)成為立法者和執(zhí)法者遵守的底線，因而在憲法的體系中，財(cái)產(chǎn)權(quán)保障、征收和補(bǔ)償三者，不僅在經(jīng)濟(jì)上也在法律上，都已融合為一體而不可分離。[2]可見，征收補(bǔ)償具有非常重要的意義，它不僅是征收法律規(guī)定的生效要件，更是該法律規(guī)定符合憲法要求的關(guān)鍵條件。

征收補(bǔ)償原則有三個(gè)：充分、及時(shí)和有效的補(bǔ)償原則。適當(dāng)合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t和不補(bǔ)償原則。不補(bǔ)償原則已基本上不為國(guó)家所認(rèn)可。現(xiàn)在征收在國(guó)際投資法領(lǐng)域，發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于補(bǔ)償原則的分歧很大，發(fā)達(dá)國(guó)家多堅(jiān)持充分、及時(shí)和有效原則，而發(fā)展中國(guó)家普遍贊成適當(dāng)合理的補(bǔ)償原則。我們認(rèn)為征收補(bǔ)償原則的爭(zhēng)議對(duì)于實(shí)際補(bǔ)償工作而言，意義并非那么重要，因?yàn)樵诒姸鄧?guó)有化和征收案例中，即使是非常堅(jiān)決支持完全賠償標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)達(dá)國(guó)家也幾乎無例外地接受了不完全的賠償。對(duì)于征收補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵是補(bǔ)償?shù)姆秶鷨栴}，即何種損失可以得到補(bǔ)償?shù)膯栴}，因?yàn)檎魇昭a(bǔ)償，在本質(zhì)上是一種損失補(bǔ)償。這種損失補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要素有三個(gè)方面：一是被征收人財(cái)產(chǎn)的的損失，它應(yīng)以合法的國(guó)家征收行為行使為原因；二是財(cái)產(chǎn)損失須僅為使特定少數(shù)人遭受的特別犧牲，如果是任何人都有的負(fù)擔(dān)不能包括在內(nèi)，它屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的上限制；三是原則上須有法律上的特別規(guī)定，其損失才給予補(bǔ)償，如無規(guī)定則不予補(bǔ)償。征收補(bǔ)償，目的在于填補(bǔ)被征收人財(cái)產(chǎn)所遭受的損失，以符合社會(huì)公平負(fù)擔(dān)的原則，所以征收補(bǔ)償?shù)姆秶皹?biāo)準(zhǔn)，不在于征收財(cái)產(chǎn)使用者的獲得的利益，而在于被征收人所受到的損失。也就是說，征收補(bǔ)償應(yīng)相當(dāng)于被征收人因征收行為所遭受的各種損失。

總體而言，被征收人可以能遭受的損失內(nèi)容：包括物質(zhì)上的損失或精神上的損害；或直接損失與間接損失。對(duì)于這些損失，是給予全部補(bǔ)償，還是部分補(bǔ)償，理論上有“完全補(bǔ)償“和“相當(dāng)補(bǔ)償”兩種學(xué)說。完全補(bǔ)償理論的側(cè)重點(diǎn)在于被征收人生活秩序的重建，使其完全回復(fù)與征收前同一的生活狀態(tài)，所以從“生存權(quán)”、“基本人權(quán)”、“公平保障平等權(quán)”角度，對(duì)受害人應(yīng)予以完全補(bǔ)償，包括物質(zhì)損失和精神痛苦所導(dǎo)致的損害。所謂相當(dāng)補(bǔ)償，其側(cè)重點(diǎn)在于彌補(bǔ)被征收人所受的物質(zhì)損失，基于“特別犧牲”觀念，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)負(fù)有社會(huì)義務(wù)時(shí)，目的是為了社會(huì)公共利益、給予相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償已經(jīng)足以。它僅補(bǔ)償物質(zhì)損失，對(duì)精神損害不予補(bǔ)償。而物質(zhì)損失又可分為直接物質(zhì)損失和間接損失，對(duì)于這些物質(zhì)損失是否全部予以補(bǔ)償，仍應(yīng)詳細(xì)分析：

（1）直接損失：直接損失是指因征收行為帶來的具有直接的因果關(guān)系的物質(zhì)損失，它又可以分為征收財(cái)產(chǎn)的實(shí)體損失和其它直接損失兩類。實(shí)體損失是針對(duì)征收財(cái)產(chǎn)本身而言，故對(duì)征收財(cái)產(chǎn)的喪失的財(cái)產(chǎn)權(quán)利補(bǔ)償，又稱為“實(shí)體補(bǔ)償”，而對(duì)這種實(shí)體補(bǔ)償之標(biāo)準(zhǔn)，是財(cái)產(chǎn)被征收時(shí)的市價(jià)（財(cái)產(chǎn)的交易價(jià)值或?qū)嶓w價(jià)值）。征收補(bǔ)償主要在于補(bǔ)償征收標(biāo)的損失，且以市價(jià)來界定其實(shí)際價(jià)值。因而其補(bǔ)償之目的，乃在于因回復(fù)已被剝奪之權(quán)利，因此是一種客觀價(jià)值的補(bǔ)償。其他直接損失是指實(shí)體補(bǔ)償之后，原財(cái)產(chǎn)權(quán)人仍存在的物質(zhì)損失，對(duì)于它應(yīng)在斟酌公益及私益后，而予以補(bǔ)償，它是一種與被征收物質(zhì)本身無關(guān)的，因征收行為而產(chǎn)生的直接的必然損害，這種損失是超出實(shí)體范圍之外，存在于不同個(gè)案中的一種特別損失，它是經(jīng)征收之后果所直接帶來的具體損失，也稱之為“后果補(bǔ)償”。[1]對(duì)于直接損失，國(guó)家都應(yīng)給予補(bǔ)償。

（2）間接損失：間接損失是由征收引起的，不能由實(shí)體補(bǔ)償和后果補(bǔ)償方式給予任何補(bǔ)償?shù)膿p失。間接損失是否應(yīng)予以補(bǔ)償，根據(jù)判例分析，它應(yīng)區(qū)分是合法的國(guó)有化征收還是違法的國(guó)有化。合法的國(guó)有化不需補(bǔ)償被征收人的間接損失，違法的國(guó)有化則要賠償，如AGIP公司訴剛果人民共和國(guó)案之判決。理由在于：合法的國(guó)有化行為是一種允許的不當(dāng)?shù)美袨椋匈r償?shù)姆秶韵抻谘a(bǔ)償外國(guó)投資者所受到的實(shí)際損失：而違法的國(guó)有化行為屬于侵權(quán)行為，賠償相應(yīng)還要帶有懲罰性，即要補(bǔ)償投資者可能的預(yù)期利益，包括從最新的實(shí)體損失到一切可能發(fā)生的損失（間接損失）[2]。但是，國(guó)有化行為是一國(guó)行為，并非不法行為，除非某一特定的國(guó)有化行為明顯違反法律規(guī)定或雙邊（多邊）條約義務(wù)。因而，要求征收主體對(duì)征收人補(bǔ)償間接損失是很困難的，而且間接損失本身也很難確定，在適用上有很大不方便。筆者認(rèn)為，間接損失只有在一個(gè)國(guó)有化征收行為被明確視為違法的，那么才能得到適當(dāng)?shù)馁r償。

五、我國(guó)征收立法之完善

在我國(guó)現(xiàn)行立法實(shí)踐中，征收制度的規(guī)定存在諸多問題，在立法時(shí)應(yīng)予完善。

1、憲法規(guī)定征收的對(duì)象單一，僅為不動(dòng)產(chǎn)土地，對(duì)其它財(cái)產(chǎn)的沒有規(guī)定。這使相關(guān)法律在規(guī)定征收其他財(cái)產(chǎn)時(shí)有違憲之嫌，有損憲法的權(quán)威性。憲法應(yīng)采擴(kuò)張的征收理論，把征收對(duì)象規(guī)定為廣義的財(cái)產(chǎn)，包括有形財(cái)產(chǎn)和無形財(cái)產(chǎn)。把征收主體規(guī)定為國(guó)家，這太模糊，實(shí)踐中征收主體過多甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府都行使征收權(quán)，權(quán)力濫用現(xiàn)象比較嚴(yán)重，憲法應(yīng)明定只有省級(jí)以上人民政府才享有征收權(quán)。并且憲法應(yīng)規(guī)定征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為適當(dāng)、合理的補(bǔ)償原則。

2、制定一部統(tǒng)一的《公益征收法》，整合我國(guó)法律對(duì)公益征收的規(guī)定。由于征收制度涉及憲法、行政法、民法等諸多法域的調(diào)整，這些法律各自分散規(guī)定難免會(huì)出現(xiàn)諸如征收內(nèi)涵不一的現(xiàn)象；并且現(xiàn)行的行政法沒有對(duì)征收制度的行政程序作出相關(guān)規(guī)定，因此有人認(rèn)為應(yīng)在行政法中建立征收補(bǔ)償?shù)男姓绦蚝退痉ǔ绦騺硗晟菩姓ㄕ魇眨┭a(bǔ)償法。[3]2000年通過的《立法法》規(guī)定：對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收只能制定法律。因此，為完善我國(guó)征收制度，應(yīng)制定《公益征收法》。其主要應(yīng)包括三個(gè)方面：一是公益征收的目的及其判斷（即征收的合法性問題）；二是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)（即經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)暮侠硇詥栴}）；三是征收的程序，包括行政程序和司法救濟(jì)程序。（即征收程序的正當(dāng)性問題）。

3、民事基本法缺乏征收的一般規(guī)定。我國(guó)《民法通則》對(duì)征收制度沒有規(guī)范，正在起草的物權(quán)法草案中雖規(guī)定了征收，但也還存在缺陷，如對(duì)被征收人規(guī)定不全，遺漏非法人組織如集體組織、合伙企業(yè)等主體。此外財(cái)產(chǎn)概念權(quán)限于有形財(cái)產(chǎn)不盡合理，應(yīng)擴(kuò)及動(dòng)產(chǎn)和無形財(cái)產(chǎn)（權(quán)利），采擴(kuò)張的征收理論。這樣即可保護(hù)被征收人財(cái)產(chǎn)利益，又可與國(guó)際投資法中規(guī)范統(tǒng)一。并且應(yīng)規(guī)定被征收人對(duì)違法征收或征收補(bǔ)償異議的司法救濟(jì)途徑。

篇9

關(guān)鍵詞：海域使用權(quán) 收回與補(bǔ)償 地方性立法

海域使用權(quán)是指民事主體依法取得的對(duì)國(guó)家所有的某一特定海域在一定期限內(nèi)排他性持續(xù)使用并享受其利益的權(quán)利。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱“物權(quán)法”）以基本法的形式明確規(guī)定了包括海域所有權(quán)和海域使用權(quán)的海域物權(quán)制度。近年來，隨著海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，海域使用權(quán)收回現(xiàn)象越來越多，由此引發(fā)的矛盾與糾紛已逐漸成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。目前，上海市尚未制定海域使用權(quán)收回的相關(guān)制度，《上海市海域使用管理辦法》中也未涉及任何海域使用權(quán)收回的規(guī)定，海域使用權(quán)收回補(bǔ)償缺乏統(tǒng)一明確且可操作性的地方性立法。

本文在學(xué)習(xí)借鑒我國(guó)海域使用權(quán)收回的理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合上海市海域使用管理的實(shí)際特點(diǎn)，提出了完善上海市海域使用權(quán)收回補(bǔ)償立法的基本設(shè)想和建議。

一、海域使用權(quán)收回的情形

（一）因公益提前收回海域使用權(quán)

《海域法》第30條規(guī)定：“因公共利益或者國(guó)家安全的需要，原批準(zhǔn)用海的人民政府可以依法收回海域使用權(quán)。依照前款規(guī)定在海域使用權(quán)期滿前提前收回海域使用權(quán)的，對(duì)海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。”此外，第26條規(guī)定：“海域使用權(quán)期限屆滿，海域使用權(quán)人需要繼續(xù)使用海域的，應(yīng)當(dāng)至遲于期限屆滿前二個(gè)月向原批準(zhǔn)用海的人民政府申請(qǐng)續(xù)期。除根據(jù)公共利益或者國(guó)家安全需要收回海域使用權(quán)的外，原批準(zhǔn)用海的人民政府應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)續(xù)期?！边@兩條規(guī)定將“公共利益”和“國(guó)家安全”作為海域使用權(quán)收回的選擇條件，除此之外，海域使用權(quán)人的海域使用權(quán)不得隨意被收回。

（二）其他提前收回海域使用權(quán)的情形

1、因海域使用權(quán)人不合理的使用行為而提前收回

海域作為肩負(fù)公共安全責(zé)任及財(cái)產(chǎn)利益的稀缺性資源，使用人必須嚴(yán)格按照海域使用權(quán)證審批的內(nèi)容使用特定海域，否則，原批準(zhǔn)的人民政府有權(quán)提前收回海域使用權(quán)?！逗Ｓ蚍ā芬?guī)定了三種不合理使用而導(dǎo)致海域使用權(quán)收回的情況：一是海域使用權(quán)的設(shè)定無效（第43條）;二是非法改變海域用途（第46條）;三是不按規(guī)定繳納海域使用金（第48條）。這實(shí)際上是對(duì)非法設(shè)定或使用海域的一種懲罰，《海域法》中有明確規(guī)定，可以依據(jù)《海域法》執(zhí)行。

2、因閑置提前收回海域使用權(quán)

《海域法》未對(duì)海域使用權(quán)人消極不作為而導(dǎo)致海域閑置的情況作相關(guān)規(guī)定。但是，隨著海域資源的日益稀缺，一些不法海域使用權(quán)人為了牟取暴利私自囤積海域，造成了海域資源的浪費(fèi)，擾亂了海域使用管理秩序。近年來，一些沿海省市已經(jīng)意識(shí)到該問題的存在，并制定了相應(yīng)的地方規(guī)章或規(guī)范性文件。例如，《福建省海域使用管理?xiàng)l例》第27條規(guī)定：“已批準(zhǔn)使用的海域，海域使用權(quán)人超過1年未開發(fā)利用的，由縣級(jí)以上地方人民政府海洋行政主管部門責(zé)令其開發(fā)利用;連續(xù)2年未開發(fā)利用的，由批準(zhǔn)該海域使用權(quán)的人民政府收回海域使用權(quán)，并公告注銷?！薄短旖蚴泻Ｓ蚴褂霉芾?xiàng)l例》第24 條規(guī)定：“無正當(dāng)理由閑置海域滿一年的，由市海洋行政主管部門依法無償收回海域使用權(quán)，并直接辦理注銷登記”?！督K省海域使用管理?xiàng)l例》第26條規(guī)定：“己批準(zhǔn)使用的海域，海域使用權(quán)人1年以上未開發(fā)利用的，由海洋行政主管部門責(zé)令開發(fā)利用;連續(xù)2年未開發(fā)利用的，由批準(zhǔn)該海域使用權(quán)的人民政府收回海域使用權(quán)?！?/p>

因違法行為提前收回海域使用權(quán)是因?yàn)楹Ｓ蚴褂脵?quán)人擅自改變海域用途或者不交海域使用金的行為所致，因閑置而提前收回海域使用權(quán)是因?yàn)楹Ｓ蚴褂脵?quán)人不履行應(yīng)盡義務(wù)所致。因此，從性質(zhì)上講，這兩種情況下的提前收回海域使用權(quán)是一種行政處罰。而因公共利益收回海域使用權(quán)是在海域使用權(quán)人利用海域合法且履行應(yīng)盡義務(wù)的前提下進(jìn)行的收回，是私益與公益博弈過程中，私益為公益做出的特別犧牲，這與因違法行為或因閑置而提前收回海域使用權(quán)有著根本上的區(qū)別。因此，因違法行為或因閑置而提前收回海域使用權(quán)將不給予任何補(bǔ)償，而因公益提前收回海域使用權(quán)應(yīng)給予原海域使用權(quán)人合理的補(bǔ)償。

二、我國(guó)海域使用權(quán)收回制度存在的主要問題

（一）基本立法缺失

海域使用權(quán)收回屬于行政許可后續(xù)監(jiān)督制度的范疇，但《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱“行政許可法”）僅在總則部分規(guī)定了行政許可撤回制度，在行政許可監(jiān)督制度體系中卻并沒有體現(xiàn)?！逗Ｓ蚍ā返?0 條對(duì)海域使用權(quán)收回的行使主體、條件作了規(guī)定，但過于原則，并沒有對(duì)海域使用權(quán)收回的啟動(dòng)時(shí)限、程序、效力、補(bǔ)償?shù)茸龀隹刹僮餍缘木唧w規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)漁業(yè)法》第14 條規(guī)定：“國(guó)家建設(shè)征用集體所有的水域、灘涂，按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》有關(guān)征地規(guī)定辦理”，僅針對(duì)“集體擁有所有權(quán)的養(yǎng)殖水域”的補(bǔ)償做了概括性規(guī)定。由于配套基本立法缺失，海域使用權(quán)收回缺少明確的權(quán)力邊界約束，致使行政機(jī)關(guān)擁有很大的自由裁量權(quán)，極易導(dǎo)致對(duì)海域使用權(quán)人的不當(dāng)侵害。

（二）收回程序不規(guī)范

海域使用權(quán)收回的運(yùn)行程序是否健全對(duì)于海域使用權(quán)人的權(quán)益保障非常關(guān)鍵。目前，除了《海洋行政許可實(shí)施辦法》零星規(guī)定了海域使用權(quán)收回程序外，尚未有統(tǒng)一配套制度對(duì)海域使用權(quán)收回程序做出細(xì)化規(guī)定，造成了海域使用權(quán)收回程序不規(guī)范，缺乏透明度，也降低了海域使用權(quán)收回的公信力。沿海僅個(gè)別省市對(duì)海域使用權(quán)收回程序作了創(chuàng)新性規(guī)定，如《廣西壯族自治區(qū)海域使用權(quán)收回補(bǔ)償辦法》中規(guī)定了公告、聽證、公示等海域使用權(quán)收回補(bǔ)償程序，《福建省海域海域使用補(bǔ)償辦法》規(guī)定了公告、登記、簽訂協(xié)議及海域使用權(quán)注銷等程序。

（三）補(bǔ)償制度不完善

補(bǔ)償制度是海域使用權(quán)收回制度的核心，也是海域使用權(quán)收回制度能否有公信力和得到有效實(shí)施的關(guān)鍵?！逗Ｓ蚍ā返?0條、《海洋行政許可實(shí)施辦法》第29條只對(duì)補(bǔ)償制度作了概括性規(guī)定，具有很大的不確定性和不可操作性。在地方立法層面上，少數(shù)沿海省市對(duì)海域使用權(quán)收回補(bǔ)償做出了專門規(guī)定，如廣西壯族自治區(qū)人民政府于2012年制定了《廣西壯族自治區(qū)海域使用權(quán)收回補(bǔ)償辦法》，福建省2008年制定了《福建省海域使用補(bǔ)償辦法》。

三、關(guān)于制定《上海市海域使用權(quán)收回補(bǔ)償辦法》的建議

海域使用權(quán)收回的目的是關(guān)鍵，保障原有合法用海者的權(quán)益是根本，這是上海市制定海域使用權(quán)收回補(bǔ)償辦法的基本準(zhǔn)則?！渡虾Ｊ泻Ｓ蚴褂脵?quán)收回補(bǔ)償辦法》可能涉及到許多問題，本文限于篇幅，僅就實(shí)踐中容易發(fā)生爭(zhēng)議的一些突出問題進(jìn)行探討。

（一）明確補(bǔ)償制度設(shè)定主體

明確補(bǔ)償制度設(shè)定主體是補(bǔ)償制度建立的重要前提。目前，關(guān)于海域使用權(quán)收回補(bǔ)償制度設(shè)定主體的規(guī)定主要呈現(xiàn)兩種模式：

一是“決策執(zhí)行合一”模式，即補(bǔ)償制度制定與海域使用權(quán)收回執(zhí)行由同一個(gè)行政主體行使。例如，《大連市海域使用管理?xiàng)l例》第28條規(guī)定：“依照前款規(guī)定在海域使用權(quán)期滿前提前收回海域使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)給予海域使用權(quán)人相應(yīng)的補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、辦法由原批準(zhǔn)用海的人民政府制定”。海域使用權(quán)收回機(jī)關(guān)是海域使用權(quán)收回法律關(guān)系中的直接利益關(guān)系方，從程序正義角度分析，不能獨(dú)立成為規(guī)則的制定者的。因此，“決策執(zhí)行合一”模式應(yīng)當(dāng)摒棄。

二是“決策執(zhí)行有限分離”模式，即在特定情形下，補(bǔ)償制度制定與海域使用權(quán)收回執(zhí)行分別由不同的主體來行使。例如，《福建省海域使用補(bǔ)償辦法》第8條規(guī)定：“海域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)和海域等級(jí)系數(shù)，由省人民政府根據(jù)用海類型、海域使用權(quán)價(jià)值、用海需求情況、對(duì)海域生態(tài)環(huán)境所造成的影響程度、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及社會(huì)承受能力等因素確定”。該模式通過提升補(bǔ)償制度制定機(jī)關(guān)等級(jí)，在一定程度上能夠提升補(bǔ)償制度立法的中立性。但由于省政府在一定情況下也會(huì)成為海域使用權(quán)收回的執(zhí)行主體，仍然會(huì)面臨著“當(dāng)自己案件法官”的困頓局面。

為了從根本上構(gòu)建以利益中立者為補(bǔ)償制度設(shè)定主體的“決策執(zhí)行根本分離”模式，建議由上海市市級(jí)權(quán)利機(jī)關(guān)來統(tǒng)一制定海域使用權(quán)收回補(bǔ)償制度。

（二）界定公共利益的內(nèi)涵

《海域法》第30條將“公共利益”與“國(guó)家安全”作為海域使用權(quán)收回的兩個(gè)選擇性條件。對(duì)于公共利益，我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)沒有對(duì)其內(nèi)涵及范圍做出明確界定。作為海域使用權(quán)收回法定條件的“公共利益”應(yīng)當(dāng)具有特定性與惟一性，應(yīng)該借鑒各國(guó)征收立法上普遍采取的概括式、列舉式方法，嚴(yán)格界定公共利益。對(duì)公共利益的理解和解釋，應(yīng)該說，國(guó)內(nèi)理論界己經(jīng)形成基本公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，普遍認(rèn)為：國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源、交通、管線、水利、國(guó)防、行政用海等應(yīng)屬公益性質(zhì)用海。對(duì)非公益性項(xiàng)目用海，也應(yīng)明確規(guī)定不能列入海域使用權(quán)收回范圍，而是納入市場(chǎng)機(jī)制，堅(jiān)持平等自愿、協(xié)商一致的收回原則。

（三）完善海域使用權(quán)收回程序

完善海域使用權(quán)收回程序是限制濫用行政權(quán)力，維護(hù)公民合法權(quán)益，平衡行政權(quán)利與個(gè)人權(quán)利的重要法律制度，是保證海域使用權(quán)收回公正合理的制度保障。

1、明確啟動(dòng)時(shí)效

《行政許可法》和《海域法》都沒有對(duì)海域使用權(quán)收回機(jī)關(guān)行使收回權(quán)利的時(shí)效做出明確規(guī)定。建立海域使用權(quán)收回權(quán)利啟動(dòng)時(shí)效制度，是海域使用權(quán)收回制度良性運(yùn)行的前提。只有通過剛性的時(shí)效規(guī)定，才能有效遏制海域使用權(quán)收回機(jī)關(guān)不作為問題的發(fā)生，促使符合收回條件的海域使用權(quán)及時(shí)收回，從而及時(shí)有效地保障公共利益。

2、建立聽證制度

公共利益是行政機(jī)關(guān)據(jù)以做出海域使用權(quán)收回決定的重要依據(jù)?！肮怖妗睂儆诓淮_定法律概念的范疇，缺少詳細(xì)地規(guī)定，在一定程度上弱化了對(duì)于私人利益保護(hù)。通過引入聽證制度，可將公眾意見吸收進(jìn)來，充分發(fā)揮一般公眾、利益被限制者、權(quán)力部門的主觀能動(dòng)性，在互動(dòng)與博弈的基礎(chǔ)上對(duì)公共利益做出較為合理的界定。另外，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)聽證結(jié)果的監(jiān)督，避免將公共利益的用途轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌娴挠猛?，以保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。

3、制定爭(zhēng)議解決程序

妥善解決補(bǔ)償、安置工作中的爭(zhēng)議問題關(guān)系到海域使用權(quán)收回的順利進(jìn)行，也關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。因此，規(guī)定合理的爭(zhēng)議解決程序有利于化解矛盾，避免矛盾激化。除了行政部門的協(xié)調(diào)、裁決和行政復(fù)議外，還應(yīng)當(dāng)保障海域使用權(quán)人司法救濟(jì)的權(quán)利。

（三）構(gòu)建海域使用權(quán)收回補(bǔ)償制度

1、補(bǔ)償主體

因海域使用權(quán)被提前收回而得到補(bǔ)償?shù)闹黧w，一般為海域使用權(quán)人。但如果海域使用權(quán)收回項(xiàng)目涉及面廣，易引發(fā)或沖突時(shí)，還應(yīng)統(tǒng)籌考慮利益相關(guān)者的受損失情況，區(qū)分不同情況，對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行適當(dāng)安置、補(bǔ)償，以保障社會(huì)的和諧穩(wěn)定。海域使用權(quán)收回補(bǔ)償方應(yīng)委托有資質(zhì)的單位，對(duì)擬收回的海域進(jìn)行有效地調(diào)查，根據(jù)項(xiàng)目用海類型、方式、規(guī)模等，確定利益相關(guān)者（不管是否取得海域使用權(quán)書的單位或個(gè)人）。

2、補(bǔ)償方式

目前，我國(guó)關(guān)于海域使用權(quán)收回補(bǔ)償方式的規(guī)定都比較概括，缺少具體操作性規(guī)定，一般采用單一的貨幣化補(bǔ)償方式，并不能滿足海域使用權(quán)人多元化、個(gè)性化的海域權(quán)利保障需求。在理論研究層面上，有學(xué)者提出了建立多渠道征海補(bǔ)償機(jī)制的原則設(shè)想，具體可通過異地搬遷、社會(huì)保障安置等方式進(jìn)行補(bǔ)償。在實(shí)踐層面上，國(guó)家海洋局于2007年了《關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國(guó)物權(quán)法>，全面落實(shí)海域物權(quán)制度的通知》（國(guó)海管字[2007]208號(hào)），對(duì)海域使用許可補(bǔ)償方式多元化提出了要求。

因此，應(yīng)當(dāng)以公平合理為基本原則，在堅(jiān)持正確民生導(dǎo)向的前提下，以最大限度地體現(xiàn)補(bǔ)償個(gè)性化為要求，構(gòu)建以多元化補(bǔ)償方式為特點(diǎn)的利益補(bǔ)償機(jī)制。

3、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

《海域法》對(duì)海域使用權(quán)收回的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并未做明確規(guī)定。部分沿海省市對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做了創(chuàng)新性規(guī)定。例如，《福建省海域使用補(bǔ)償辦法》將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)限定為海域補(bǔ)償費(fèi)、種苗和海域附著物補(bǔ)償費(fèi);《廣西壯族自治區(qū)海域使用權(quán)收回補(bǔ)償辦法》為海域使用權(quán)補(bǔ)償費(fèi)、海域附著物補(bǔ)償費(fèi)和養(yǎng)殖產(chǎn)品補(bǔ)償費(fèi);《溫州市淺海灘涂海域使用權(quán)收回處理辦法》為固定資產(chǎn)和產(chǎn)品，如各類養(yǎng)殖海產(chǎn)品補(bǔ)償?shù)?。各地?duì)海域使用權(quán)收回補(bǔ)償多限于養(yǎng)殖的財(cái)產(chǎn)、物資和種苗，并沒有像土地補(bǔ)償那樣涉及安置費(fèi)?；诖?，建議上海市參考《土地管理法》和《物權(quán)法》中有關(guān)土地征收補(bǔ)償項(xiàng)目的規(guī)定，考慮到用海的具體情況，將其規(guī)定為海域使用補(bǔ)償費(fèi)、種苗和海域附著物補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)以及與用?；顒?dòng)相配套的陸地配套設(shè)置的補(bǔ)償?shù)取?/p>

應(yīng)采取利益衡量的方法，在衡量公益與私益，考慮海域開發(fā)利用程度與使用性質(zhì)，按照公平合理原則，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具體制定時(shí)，應(yīng)引入海域價(jià)值評(píng)估和分等定級(jí)制度，對(duì)原海域使用人失去海域所造成的各種損失（ 包括直接損失和間接損失） 進(jìn)行市場(chǎng)化價(jià)值評(píng)估，并以之作為補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)。

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