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篇1

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地管理制度改革城鄉(xiāng)一體化

Abstract: through the analysis of China's urban and rural two yuan system defects, combined with China's typical pilot areas of rural land reform practice experience, to adapt to the rural land management system reform of urban and rural integration of the basic principles, direction and measures were discussed.

Keywords: rural land management system reform of urban-rural integration

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2013）

我國城鄉(xiāng)二元體制形成于20世紀50年代計劃經(jīng)濟時期，上世紀80代以來，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立，城鄉(xiāng)二元體制，尤其是土地的城鄉(xiāng)兩元化管理已經(jīng)成為制約三農(nóng)發(fā)展、制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要矛盾。

1.城鄉(xiāng)二元體制下農(nóng)村土地利用中的突出問題

1.1現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模狹小矛盾的普遍性

農(nóng)地流轉(zhuǎn)與我國的城鎮(zhèn)發(fā)展問題、糧食安全問題、社會穩(wěn)定問題等關(guān)系密切。2007年,黨的十七大首次提出要建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。2008年召開的十七屆三中全會對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方向和基本原則又做了進一步明確的闡述,由此使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題更加受到各界關(guān)注。但現(xiàn)實中的城鄉(xiāng)二元體制影響，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢，我國農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模普遍表現(xiàn)出狹小、破碎的特征。據(jù)權(quán)威數(shù)據(jù)統(tǒng)計，當前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模僅10%左右，即便在經(jīng)濟相對發(fā)達的江蘇省也只有16.1%，而在農(nóng)業(yè)連片經(jīng)營條件良好、便于規(guī)?；薪?jīng)營的黑龍江省，更是僅有8%。2007年，全國農(nóng)戶家庭人均經(jīng)營耕地僅2.16畝。

1.2農(nóng)民增收與其土地財產(chǎn)性收入不足矛盾的顯著性。長期以來，我國消費率一直偏低，多數(shù)年份徘徊在60%左右，遠低于70%的世界均值。有資料顯示，2011年我國人均社會消費品零售總額1.34萬元，折合美元2130元，不及美國同時期人均消費規(guī)模1.56萬美元的1/7。拉動內(nèi)需尤其是農(nóng)村內(nèi)需是我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要動力。從國際經(jīng)驗看農(nóng)民增收最大的前景還在于財產(chǎn)性收入，主要是依靠承包地、宅基地等財產(chǎn)獲得的收入，理論上是農(nóng)民收入的重要組成部分，具有較大增長空間。但從我國農(nóng)村居民的收入構(gòu)成看，無論是從總量還是比重，土地財產(chǎn)性收入還遠遠未成為農(nóng)民收入的主要來源。“十一五”前四年，我國農(nóng)村居民人均財產(chǎn)性收入持續(xù)增加，年增幅達18.5%，高于人均純收入名義增長率。但從絕對量看，我國農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入依然偏少，在農(nóng)民收入中的比重提升緩慢，對農(nóng)民增收的貢獻有限。2009年，我國農(nóng)村居民人均財產(chǎn)性收入僅為167元，只占到農(nóng)民人均純收入的3.2%，與1995年比僅提高0.6個百分點。。

1.3節(jié)約集約利用與土地資源非市場化配置矛盾的突出性。2005年，我國城鎮(zhèn)居民人均用地達133平方米，遠高于一些發(fā)達國家82.4平方米的水平；我國城市的容積率僅為0.33，而國外一些城市達到了2.0；農(nóng)村存量建設(shè)用地更是達到2.7億畝，是城市的5倍。

1.4城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)二元土地市場矛盾的尖銳性。由于城鄉(xiāng)土地分割管理，為謀求土地利益最大化，各種以非正規(guī)方式謀求土地財產(chǎn)權(quán)益的灰色市場，在諸如城鄉(xiāng)結(jié)合部等地區(qū)迅速發(fā)展，如各地大量存在的小產(chǎn)權(quán)房、城中村等。

2.城鄉(xiāng)一體化對當前農(nóng)村土地管理制度的要求

2.1加強農(nóng)民權(quán)益尤其是農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的保護。明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地、同權(quán)、同價”，以此盤活城鄉(xiāng)之間要素的市場化流動，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村區(qū)域非農(nóng)經(jīng)濟的深入發(fā)展。

2.2堅持和完善嚴格的土地用途管理制度。確保18億畝的耕地保護紅線，加強農(nóng)村自然生態(tài)的保護和改善。同時，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度創(chuàng)新，保障建設(shè)用地的合理需要。

2.3制訂和完善農(nóng)村土地利用的管理規(guī)范。從農(nóng)村土地的確權(quán)登記、用地標準、規(guī)劃控制等方面保障農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用和市場化進程的有序推進。

2.4嚴格農(nóng)村土地管理。完善農(nóng)村土地管理體制，提高基層土地管理人員的素質(zhì)，強化基層土地管理的信息化、規(guī)范化水平，創(chuàng)新基層土地管理的模式，提高農(nóng)村土地管理的效率。

3.我國農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新的實踐

3.1成都土地“確權(quán)賦能”。2009年成都市給農(nóng)民發(fā)放“四證”，即《土地承包經(jīng)營權(quán)證》《集體建設(shè)用地使用證》《房屋所有權(quán)證》《集體林地使用權(quán)證》和“兩卡”（耕地保護卡、養(yǎng)老保險卡）對土地確權(quán)，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，保護耕地，使農(nóng)民可享受耕地保護金，以及因為承擔耕地保護責任而享受農(nóng)民養(yǎng)老保險補貼，從而調(diào)動農(nóng)民保護耕地的積極性。

3.2蘇州“三置換”。即通過“集體資產(chǎn)所有權(quán)、分配權(quán)置換社區(qū)股份合作社股權(quán)”、“承包經(jīng)營權(quán)換股權(quán)”或“社?！薄ⅰ稗r(nóng)民宅基地換住房或合作社股權(quán)”，幫助“農(nóng)民”順利變身“市民”，讓已經(jīng)離開農(nóng)業(yè)、離開農(nóng)村、從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民自愿進城。

3.3嘉興“兩分兩換”。將宅基地和承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開；以承包地換股權(quán)、換租、換保障，推進集約經(jīng)營，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式；以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式。一方面，使在城鎮(zhèn)已就業(yè)且有社會保障的農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民；另一方面，通過宅基地的置換及土地流轉(zhuǎn)，騰出更大的用地空間。

3.4天津“雙置換”。2009年3月份起，葛沽鎮(zhèn)開始嘗試通過“宅基地換房”、“土地換社保和補償”，先把全鎮(zhèn)土地收歸鎮(zhèn)政府，整合后將農(nóng)地轉(zhuǎn)為國有再招拍掛出售。葛沽鎮(zhèn)25個村莊拆遷后建成容納25個行政村、5.1萬村民的樓房，騰出約3000畝建設(shè)用地。

4.應(yīng)對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的農(nóng)村土地管理制度改革的思考

4.1改革的基本原則

4.1.1堅持依法管地原則，在《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等框架下進行，對于法律沒有詳細規(guī)定的，根據(jù)黨的十七屆三中全會提出的原則要求，積極探索。

4.1.2堅持明晰產(chǎn)權(quán)原則，加快推進農(nóng)村集體土地的確權(quán)、登記、頒證工作，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地登記發(fā)證全覆蓋。

4.1.3堅持集約高效原則，落實最嚴格的耕地保護和節(jié)約集約用地制度，走出一條建設(shè)占地少、利用效率高的土地利用新路子。

4.1.4堅持維護農(nóng)民土地權(quán)益原則，把保障農(nóng)民土地權(quán)益作為衡量改革成敗的重要標準，同時兼顧國家、集體和農(nóng)民個人三方利益，這是農(nóng)村土地管理制度改革的出發(fā)點和落腳點。

4.2改革的基本方向與配套措施

4.2.1建立健全農(nóng)村土地法律體系，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

首先要明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對農(nóng)民承包地、宅基地、集體建設(shè)用地、林地等，進行確權(quán)登記，為市場配置土地奠定基礎(chǔ)；其次要在農(nóng)地物權(quán)化的基礎(chǔ)上，探索農(nóng)戶對土地的占有、使用、收益和部分處置的權(quán)利，保證農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)收益的實現(xiàn)；三是在符合土地利用規(guī)劃下，允許改變農(nóng)地用途直接入市，實現(xiàn)與國有土地“同地、同價、同權(quán)、同場交易”；四是加快對集體土地流轉(zhuǎn)和土地征收制度改革的立法工作，從源頭解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合法化問題。

4.2.2完善土地市場體系，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場體系的形成

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，將非農(nóng)集體建設(shè)用地使用權(quán)全面納入土地有形市場建設(shè)，通過招拍掛流轉(zhuǎn)；積極探索農(nóng)民參與和共享集體建設(shè)用地收益合理分配機制；加大土地使用制度改革的力度，更多地引入招標和拍賣等土地出讓方式使農(nóng)村土地的配置完全遵循市場的供求變化。

4.2.3規(guī)范政府管理職能

首先，強化規(guī)劃管理，真正落實“土地用途管制”，也只有在用途管制法律制度下，才能保障農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。其次，引入市場操作，公開投標定價，杜絕以行政方式從中獲取超額利潤的“越位”行為。再次，變干預為服務(wù)，更多的在為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供信息、中介、登記、公證等方面做好服務(wù)。第四，政府應(yīng)嚴格監(jiān)督土地資源的合理利用，依法維護保障土地流轉(zhuǎn)當事人的合法權(quán)益。

篇2

關(guān)鍵詞： 水利工程； 土地整理； 成本管理； 控制對策

中圖分類號： F302.6 文獻標識碼： A 文章編號： 1009-8631（2010）08-0124-01

隨著國家大力提倡發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地整理項目在水利工程建設(shè)中提上重要日程并正在逐步發(fā)展。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展是建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，保證農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)。

當前水利改革不斷深入，水利施工企業(yè)已推向市場，其目的在于增強企業(yè)活力，增強企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展能力。在建筑市場競爭日趨激烈的今天，水利施工作為公益性行業(yè)能否在市場競爭中立于不敗之地，關(guān)鍵在于改革、強化項目管理體制，其重點是加強工程項目施工的成本管理。工程項目成本是指項目施工過程中各種耗費的總和，成本管理貫穿于項目招投標、簽訂合同、施工準備、現(xiàn)場施工、竣工驗收和竣工決算全過程。

當前，國家加快農(nóng)村建設(shè)步伐，其中農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地整理項目施工較多，主要有新建農(nóng)田溝渠、灌溉提水站、過路橋涵、噴灌機井，清淤塘壩、土地平整和灌區(qū)其它配套設(shè)施等內(nèi)容。它不同于一般的水利工程施工，其特點為施工范圍廣，工作內(nèi)容繁瑣，戰(zhàn)線長，尤其在工期上要求極為嚴格，不能影響來年耕種。如何組織施工，做好項目的成本管理工作，加強項目成本控制，使之項目利潤在原先基礎(chǔ)上趨于利益最大化，便是要探討的問題。

一、掌握工程信息，做好投標工作

工程投標是成本控制的重要前期工作。準確了解和掌握項目投標前的有關(guān)信息，包括項目業(yè)主機構(gòu)設(shè)置、工程性質(zhì)、工程投資渠道和資金來源情況、主要施工內(nèi)容。以決定是否參加該工程招投標做出綜合分析。確定參與工程投標，便要根據(jù)招標文件規(guī)定和業(yè)主要求，準確計算工程量，了解當?shù)氐闹饕牧蟽r格、設(shè)備投入情況，分析人力、材料、設(shè)備、水、電、安裝、機械費、管理費、稅金等成本，結(jié)合企業(yè)自身利潤目標，做出合理報價、編制投標書，完成投標工作。

二、水利工程施工成本的組成及控制

工程施工成本指為完成工程項目的全部施工任務(wù)所耗費的各項生產(chǎn)費用的總和。包括直接費、管理費、臨建費等。

質(zhì)量目標的逐步實現(xiàn)是成本目標實現(xiàn)的重要保障，在施工過程中運用最佳施工組織設(shè)計來指導施工，對工程質(zhì)量從事前控制、事中監(jiān)督和事后檢查三個階段嚴格加以控制。

1. 開工前組織圖紙會審和技術(shù)交底。

2. 檢查施工組織設(shè)計、施工技術(shù)措施、質(zhì)量保證體系及質(zhì)量保證措施。

3. 把好施工準備、開工、原材料質(zhì)量、設(shè)備情況、檢驗器具、管理人員到位情況。

4. 嚴格落實“三檢制”。成本控制是項目管理的核心，施工成本是成本控制的主要內(nèi)容。加強施工成本管理是提高企業(yè)市場競爭力、強化企業(yè)管理的根本。因此水利工程項目管理對于施工企業(yè)有著重要的意義。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地整理項目不同于一般的水利工程，其具有一定的特點。對于其施工成本的管理，應(yīng)根據(jù)特點進行分析。通過工程預算分解、資金管理以及基礎(chǔ)管理等方面進行項目的成本管理工作，編制階段成本目標，促進項目施工過程中各項費用的控制、減少施工浪費以及不必要的支出，增加項目經(jīng)濟效益。

三、成本控制

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地整理項目的施工，因施工戰(zhàn)線長，投入人工較多，人工費的支出在成本費用中占有較大比重。在施工過程中結(jié)合當?shù)赜霉ば星榧凹毣氖┕そM織設(shè)計方案，合理用工，同時制定激勵措施，使用工效益最大化。

材料成本在項目中比重最大。需準確預測市場行情降低采購成本，嚴格控制材料用量和質(zhì)量，認真計量和質(zhì)量驗收都是降低材料成本的關(guān)鍵。

根據(jù)工程內(nèi)容和施工情況，合理配置機械，同時做好機械維修保養(yǎng)工作，降低設(shè)備故障率，降低維修成本，避免窩工延長工期。

四、成本控制的主要問題

水利工程施工成本控制是項目利潤趨于最大化，企業(yè)發(fā)展的重要問題，存在管理上的普遍誤區(qū)。

首先成本管理應(yīng)是全員參與、滲透于項目全過程的管理，其目標成本控制要通過施工組織設(shè)計在施工過程中實現(xiàn)。其主體是施工組織和直接生產(chǎn)人員包括財務(wù)會計人員。實際普遍存在施工管理和財務(wù)管理工作混雜，看似分工明確、職責清晰，實質(zhì)上無人承擔成本管理責任。所以必須建立責任權(quán)利相結(jié)合的成本責任考核制度，不走出這個認識上的誤區(qū)，就不可能搞好工程成本管理。

其次，如何對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地整理項目制定出可操作的工程成本控制依據(jù)十分關(guān)鍵。不能簡單地按照其他水利工程施工經(jīng)驗中的成本降低率確定一個目標成本，而忽略了該工程的項目特點、現(xiàn)場環(huán)境、施工條件等。

五、成本控制對策

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地整理項目施工成本的控制應(yīng)滲透在工程施工的各個階段。根據(jù)施工承包合同和企業(yè)的管理水平，采取合適的施工成本控制措施，制定可行的控制標準，對施工過程涉及人工、材料和施工機械的消耗量、施工工藝、現(xiàn)場管理、工作面情況、場地布置和施工準備等進行記錄，并做出分析，總結(jié)經(jīng)驗和教訓。仔細分析材料的數(shù)量、類別、人工和施工機械進退工作面的時間、休息或閑置時間，以及設(shè)備的保養(yǎng)、維護時間等內(nèi)容。

工程施工中的成本控制，施工組織設(shè)計是施工過程的指導性文件，正確地編制施工組織設(shè)計，對施工過程的成本控制尤為關(guān)鍵。編制施工技術(shù)上先進合理、人員安排上精良的施工方案，并均衡合理安排整個施工過程中各個分項工程的進度，安排中要考慮原材料的需用量和庫存量，杜絕材料積壓、閑置、浪費。重視施工準備工作，按照工程項目合理的程序排列施工先后順序。充分利用現(xiàn)有機械設(shè)備，合理調(diào)配，力求提高機械利用率、達到降低成本的目的。

篇3

城市居民住宅難，根源在于《土地管理法》有問題

在現(xiàn)階段，國家需要保障的是城市居民的住房，農(nóng)村居民的住房似乎是不存在問題的；事實上，中國所謂房地產(chǎn)市場只存在于城市，農(nóng)村根本就沒有房地產(chǎn)這一說法。這一現(xiàn)象表明，現(xiàn)階段城市居民住房問題與中國政府的城市化政策密切相關(guān)：進一步說，中國現(xiàn)代化戰(zhàn)略的偏頓造成了這一問題。

中國的現(xiàn)代化是以所謂城鄉(xiāng)二元體制為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化，城市是現(xiàn)代化的中心，農(nóng)村地區(qū)基本上被排除在現(xiàn)代化之外，現(xiàn)代化的推進主要表現(xiàn)為城市地區(qū)工業(yè)化的發(fā)展和城市居民物質(zhì)文化生活水平的快速提高，而城市以外的農(nóng)村地區(qū)則基本上停滯不前，以致于現(xiàn)代化成就越大，城鄉(xiāng)差距就越大，經(jīng)濟社會發(fā)展的各種資源也就愈加集中到城市，農(nóng)村也就愈加落后。

這種城市中心現(xiàn)代化的一個明顯后果是，隨著城市規(guī)模的擴張，城市人口越來越多，居民對住房的需求也就越來越大。而隨著城市越來越繁榮發(fā)展，人們的收入水平也在不斷提高，各種各樣的原因使得一部分城市居民保持了對住宅的強勁購買力，從而使作為稀缺商品的住宅的價格快速上漲，導致只有少數(shù)富人能買得起房，大多數(shù)中低收入的居民一旦買房就成為脖子上套了緊箍咒的“房奴”。從宏觀來看，正是這樣一種以城鄉(xiāng)分隔為顯著特征的城市化進程，導致了城市人口快速膨脹和住房短缺的惡性循環(huán)。

在分隔城鄉(xiāng)社會的制度安排中，土地管理法對城鄉(xiāng)土地制度的規(guī)定是一個關(guān)鍵。按照這一法律的規(guī)定，國家將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，其中，建設(shè)用地就是國有土地，為城市建設(shè)和工業(yè)化所用，那里是城市居民的“地盤”，在農(nóng)業(yè)用地上就只有農(nóng)民。農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，一旦出賣、出租住房后，再申請宅基地的，就不予批準。也就是說，城鄉(xiāng)居民之間在居住區(qū)上涇渭分明，不可越雷池一步。是土地把城鄉(xiāng)社會分隔開來，土地制度成了城鄉(xiāng)二元體制的主要實現(xiàn)形式。在2006年國家制定《物權(quán)法》的時候，“禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地”的條款在幾經(jīng)爭論之后，還是把球踢給了《土地管理法》：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！?/p>

要害在于未能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)

立法者的初衷是要通過這些法律來保護農(nóng)村屬于農(nóng)民的土地?？墒牵诔青l(xiāng)分隔的條件下，城市自身的發(fā)展是難以為繼的。在城市小、農(nóng)村大，城市富、農(nóng)村窮的條件下，國家以法律固化、強化城鄉(xiāng)分隔，后果是多方面的，而在現(xiàn)階段一個最明顯、最突出的后果，就是城市房價高得讓城市居民無法承受，從而使城市居民的住房問題成為一個影響社會穩(wěn)定、發(fā)展的重大社會問題。原因很簡單，第一，住房是建在土地上的，原來城鄉(xiāng)分隔的格局使城市土地供應(yīng)越來越少，無法滿足城市人口越來越多的情況下的土地需求；第二，土地供應(yīng)越少，政府越需要管制，而限制土地供應(yīng)，土地價格就越來越高：二者形成惡性循環(huán)：三是按照土地管理法以及其他相關(guān)法律政策，城市居民只能在城市里居住，沒有別的解決問題的可能。

目前城市政府采取了許多居民住房保障政策，諸如學習香港的做法，政府為低收入家庭提供廉租房、經(jīng)濟適用房等。這樣的政策應(yīng)該是有一定的效果的，但內(nèi)地城市和香港是不一樣的，因為香港相對而言是一個“孤島”，雖然它由于發(fā)展的需要人口也在增加，但畢竟人口來源有限。而內(nèi)地即使有一個戶籍制度攔著，城市人口增長的趨勢也是無法阻擋的。像北京、上海這樣的特大城市，在最近20年內(nèi)人口增長的速度是驚人的，但更驚人的還是所謂的“二線”、“三線”城市。筆者看到過一個地級市的政府工作報告，這個市政府所在城市5年內(nèi)人口由40萬增加到70多萬，而且還在快速增長之中。在這樣的大趨勢下，政府的廉租房提供得越多，人口增長就可能越快，住房問題也就會越嚴重。中國有7.45億農(nóng)村人口，在城鄉(xiāng)分隔的條件下，他們都希望到城市里來分享現(xiàn)代化建設(shè)的成果，而“減少農(nóng)民”正是政府的一個“大政策”，城市化的步伐正在進一步加快，城市住宅問題怎么可能是廉租房所能夠解決的呢?

當然，城鄉(xiāng)分隔的后果遠遠不止一個住房問題。在許多城市特別是像北京、上海這樣的特大城市人口高度密集的情況下，因為人口高度密集，城市交通的壓力越來越大，人們不得不每天長時間在上下班路上疲于奔命。而人口集聚導致就業(yè)機會的不足，使得競爭壓力越來越大，“工作著是美麗的”的境界再難尋覓，人們的生活質(zhì)量無法提高，對一部分居民來說很可能是每況愈下。2007年9月11日，在北京召開的中國城市論壇北京峰會了《中國城市品牌報告》及2007中國城市品牌價值排行榜，中國的四大直轄市全部進入“不宜居”城市行列。這樣的城市化哪里談得上“以人為本”呢?

當然，城鄉(xiāng)分隔對于農(nóng)民則更為不利。因為中國現(xiàn)代化建設(shè)的成果都在城市里，現(xiàn)代化的物質(zhì)生活方式和條件，優(yōu)質(zhì)的資源，包括教育、醫(yī)療、社會保障、現(xiàn)代化的公共設(shè)施等，基本上只為城市居民所享有，農(nóng)村居民因為出生在農(nóng)村只能干瞪眼。農(nóng)村居民可以到城市里工作，為城市建設(shè)、為城市居民生活服務(wù)，但他們只是城市的匆匆過客，他們每年都必須像候鳥一樣從城市回到農(nóng)村，再從農(nóng)村飛到城市，形成中國鐵路的所謂“春運”。

所以，僅就住房問題而言，更加應(yīng)該打破城鄉(xiāng)二元體制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)。試想，如果統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民住宅用地規(guī)劃，突破農(nóng)村區(qū)域不能為城市居民提供住宅的限制，在城市郊區(qū)或適當距離內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)開拓“農(nóng)村房地產(chǎn)業(yè)”，在允許進城務(wù)工的農(nóng)民居住在城市的同時，讓愿意到農(nóng)村居住的城市居民到農(nóng)村去，會不會更好地調(diào)節(jié)城市房價呢?

城鄉(xiāng)居民“混居”是城市化的必然趨勢

在工業(yè)化達到相當程度后工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村成為一個普遍趨向的時候，城里人到農(nóng)村居住也是一個“普遍的趨向”。在許多人口眾多的工業(yè)化國家，都有相當數(shù)量的城市人口居住在農(nóng)村，特別是那些富裕的城里人。在日本農(nóng)村，普遍存在著城鄉(xiāng)居民“混居”的現(xiàn)象。在美國許多城市，在“市中心”居住的多是“低收入人群”，而中產(chǎn)階級和高收入者大多住在郊區(qū)或鄉(xiāng)

下。白天到城里上班，晚上回鄉(xiāng)下，被稱為“鐘擺運動”。在最繁華的紐約曼哈頓、芝加哥也是如此。

事實上，在我國，城鎮(zhèn)居民擇居農(nóng)村也已經(jīng)成為一種日漸強勁的需求，全國許多地方，特別是在特大城市、大城市周邊地區(qū)，都有城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房居住的情況。據(jù)2005年的報道，在北京， “新移民”已超過10萬人，居住區(qū)域除了北京市郊區(qū)農(nóng)村，還包括河北省燕郊、涿州、廊坊等地。2007年4月16日，北京房山區(qū)青龍湖鎮(zhèn)青龍頭村發(fā)生的“小產(chǎn)權(quán)房”事件，其實也是城鎮(zhèn)居民擇居農(nóng)村需求強勁的體現(xiàn)?，F(xiàn)階段政府還在禁止城市居民到農(nóng)村購房，并且我國的城市化還處于農(nóng)村人急劇移居城市的階段，再加上新農(nóng)村建設(shè)還沒有真正起步，農(nóng)村不但不能吸引人，而且都不能留住人，一旦新農(nóng)村建設(shè)開始推進，當政府通過大量投入加快農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成滿足現(xiàn)代生活方式的條件之后，廣大的城市周邊農(nóng)村地區(qū)，必將迎來大批在城市工作但在農(nóng)村居住的“半城半鄉(xiāng)人”。試想，如果農(nóng)村地區(qū)居住環(huán)境比城市里好，而房價又遠遠低于城市市區(qū)，交通也十分便利，人們干嘛非要擠在鋼筋混凝土的叢林里呢?而且筆者相信，一部分城里人成為“半城半鄉(xiāng)人”的趨勢是不可能阻止的，這個時代一定要到來而且正在到來，城鄉(xiāng)人口雙向交互流動，將成為遏制城市房價飛漲的一條出路。

有論者指出，如果法律允許城市居民到農(nóng)村購買宅基地，他們就會把農(nóng)村變成自己的后花園，城里占著房子，農(nóng)村再置一套別墅，不僅侵犯農(nóng)民的利益，還會把耕地占沒了。這恐怕是一些政府官員的“懶政”思維。他們已經(jīng)習慣于城鄉(xiāng)分治的狀況，作為城鄉(xiāng)二元體制的既得利益者，也習慣了城鄉(xiāng)分治的好處。其實，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民住宅建設(shè)，首先得利的是農(nóng)村居民，同時也不會有損于農(nóng)民的利益，問題只在于怎么做。筆者設(shè)想，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的原則，按照即將出臺的新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，可以在城鄉(xiāng)區(qū)域的政府及居民共同協(xié)商的情況下進行規(guī)劃，選擇一些交通比較便利的農(nóng)村地區(qū)，引導房地產(chǎn)商開發(fā)城鄉(xiāng)居民混居的住宅區(qū)，其條件必須是，第一，以利用農(nóng)民原有的宅基地為主，不得占用耕地；第二，必須給予農(nóng)民足夠的補償，使農(nóng)民的利益得到保障：第三，必須科學規(guī)劃農(nóng)村小區(qū)，使原來的村莊變成現(xiàn)代化的社區(qū)；第四，按照國家建設(shè)部住宅建設(shè)標準，不得超標準建豪華別墅。

按照城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，目前還存在“城里人”和“鄉(xiāng)下人”之分，城鄉(xiāng)社會的分隔帶來了許多社會矛盾。如果能夠利用各種條件努力消除這種限制，如果規(guī)劃科學、措施得當?shù)脑?，國家完全有可能利用推進城鄉(xiāng)居民混居的住宅區(qū)建設(shè)，來加速縮小城鄉(xiāng)差別，構(gòu)建城鄉(xiāng)和諧社會。

允許城鄉(xiāng)居民混居有利于加快新農(nóng)村建設(shè)

現(xiàn)階段城市居民到農(nóng)村地區(qū)居住，相對來說是不得已的選擇，人數(shù)也不多。但如果國家的政策不僅允許，而且還能夠積極引導和推動城市居民到農(nóng)村居住的話，他們將對新農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生巨大的可能是革命性的影響。城市居民在城市賺錢到農(nóng)村居住，生活消費將有一部分在農(nóng)村地區(qū)進行，這將有力帶動農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，教育事業(yè)、醫(yī)療事業(yè)、公共設(shè)施建設(shè)、公共生活等都將提升層次，社會事業(yè)和服務(wù)業(yè)的長足進步，將為農(nóng)村區(qū)域的非農(nóng)就業(yè)創(chuàng)造機會，促進當?shù)剞r(nóng)民生產(chǎn)生活的發(fā)展進步。農(nóng)業(yè)也將隨著農(nóng)業(yè)人口不斷減少而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)本身將不再成為農(nóng)村經(jīng)濟的主業(yè)， “農(nóng)民”將成為現(xiàn)代化的專業(yè)農(nóng)民。

篇4

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集資房；小產(chǎn)權(quán)房；產(chǎn)權(quán)登記

中圖分類號：F235 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）011-000-02

1992年至1996年房地產(chǎn)開發(fā)熱期間，廣州市農(nóng)村城市化過程中，經(jīng)濟利益驅(qū)動及政府審批監(jiān)管不規(guī)范致使大量農(nóng)村集資房涌現(xiàn)，市政府曾于1997年出臺《關(guān)于處理廣州市農(nóng)村集資房問題的決定》（穗府〔1997〕48號，下文簡稱《決定》），同意農(nóng)村集資房完善用地審批和規(guī)劃報建手續(xù)后，辦理房地產(chǎn)權(quán)證。但由于1999年新修訂《土地管理法》施行，集體建設(shè)用地的審批權(quán)限和利用主體發(fā)生重大調(diào)整，《決定》在解決少量農(nóng)村集資房辦證問題后，補辦手續(xù)工作基本處于停滯狀態(tài)。大量農(nóng)村集資房已經(jīng)成為居住成熟、人口密集的社區(qū)，但是由于產(chǎn)權(quán)不清，難以管理，此類歷史發(fā)展特定時期衍生的問題亟待解決。

一、集資房作為歷史遺留問題的成因分析

集資房作為歷史遺留問題，除了上世紀90年代房地產(chǎn)開發(fā)初期市場供需、利潤驅(qū)動等經(jīng)濟因素外，法律政策變化較大、政府監(jiān)管缺位是其重要成因。

（一）法律政策因素

我國雖然是二元制土地管理制度，但早期法律及有關(guān)政策允許非村民購買農(nóng)村房屋，且非村民利用集體土地建房用地審批手續(xù)簡便：

第一，1987年1月1日至1998年12月31日期間施行的原《土地管理法》①規(guī)定用地經(jīng)縣級政府批準后非村民可以使用集體建設(shè)用地。

第二，按照原國家土地管理局《關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見》（〔1989〕國土[籍]字第73號）規(guī)定②，非村民可以購買集體土地上的房屋，且房屋售出后無需辦理報批手續(xù)土地即屬國有。

第三，1987年1月1日至2000年1月8日期間施行的《廣東省土地管理實施辦法》③規(guī)定非村民經(jīng)村集體同意可以使用集體土地作住宅用地，且不涉及占用耕地的需鎮(zhèn)政府批準。

因此，土地管理的法律政策逐步趨緊，加之城市規(guī)劃的調(diào)整、早期村鎮(zhèn)規(guī)劃不完善，導致集資房萌生于特定歷史時期，且存續(xù)至今也難以按現(xiàn)行規(guī)定完善手續(xù)。

（二）管理體制因素

早期集資房開發(fā)建設(shè)雖然未辦理或未完全按照有關(guān)規(guī)定辦理用地、規(guī)劃等審批手續(xù)，但是由于此類開發(fā)建設(shè)不僅會給所在村集體帶來經(jīng)濟效益，當?shù)劓?zhèn)帶也能獲取一定收益。因此，村集體在自行開發(fā)或“供地”給其他單位進行開發(fā)建設(shè)時往往經(jīng)過當?shù)劓?zhèn)政府的同意或默許，部分項目甚至持有鎮(zhèn)政府核發(fā)的宅基地證或給購房小業(yè)主辦理宅基地證充當產(chǎn)權(quán)憑證。而早期政府部門在違法用地、違章建設(shè)的監(jiān)管力度不夠，甚至放任不管，在一定程度上消極助長了集資房在幾年之間迅速擴張。

二、歷史遺留集資房與“小產(chǎn)權(quán)房”的區(qū)別

長期以來，國家及地方一直未對集資房、小產(chǎn)權(quán)房的概念予以明確界定④。集資房、小產(chǎn)權(quán)房等都是伴隨著市場經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的產(chǎn)物，將農(nóng)村集資房從廣義的小產(chǎn)權(quán)房范圍中剝離，有利于甄別對待、分類解決。鑒于我國的土地、建設(shè)的管理也處于逐步完善的階段，因此筆者建議應(yīng)當以重要法律、政策施行的標志性時間節(jié)點，劃分為歷史遺留集資房、其他農(nóng)村集資房和小產(chǎn)權(quán)房等三大類。

（一）歷史遺留集資房

為與《決定》銜接，且便于適用1997年4月1日前無須提交規(guī)劃驗收合格證的有關(guān)政策，筆者建議將區(qū)分歷史遺留集資房和小產(chǎn)權(quán)房的時間節(jié)點定在1996年12月31日前，未放寬至1998年12月31日新修訂的《土地管理法》施行前。因此，歷史遺留集資房的范疇應(yīng)當限定為1996年12月31日前已建成或已按《決定》進行認定，未辦或未辦結(jié)用地、規(guī)劃等行政許可手續(xù)，由村集體單獨或聯(lián)合其他單位自行開發(fā)建設(shè)，面向非本村集體經(jīng)濟組織成員的群體性小業(yè)主，以集資、銷售、拆遷補償安置或其他有償方式進行房地產(chǎn)交易，主要用途為居民住宅⑤的房屋。

（二）其他農(nóng)村集資房

1997年7月1日至2007年6月30日前在集體土地上未辦或未辦結(jié)用地、規(guī)劃等行政許可手續(xù)，自行開發(fā)建設(shè)并銷售的、主要用途為居民住宅的房屋。

（三）小產(chǎn)權(quán)房

通常所稱的“小產(chǎn)權(quán)房”并非一個嚴謹?shù)姆筛拍睿瑳]有準確的范疇，一般是指在農(nóng)村集體土地上未經(jīng)用地及規(guī)劃等行政許可自行開發(fā)建設(shè)、對外銷售、不能獲得合法產(chǎn)權(quán)的房屋。1999年起施行的新修訂的《土地管理法》修改了原1986年《土地管理法》第四十一條城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅經(jīng)批準可以使用集體建設(shè)用地的有關(guān)規(guī)定。1999年5月6日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（〔1999〕39號）規(guī)定“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”。但是，長期以來，我國的法律法規(guī)及有關(guān)政策并未使用“小產(chǎn)權(quán)房”，直到2007年12月下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（〔2007〕71號）要求“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’”，第一次在公開的正式文件中采用“小產(chǎn)權(quán)房”這一概念，但并未予以界定。因此，兼顧與土地執(zhí)法相銜接，建議將2007年后的此類房屋歸入小產(chǎn)權(quán)房，即小產(chǎn)權(quán)房是指2007年6月30日以后在農(nóng)村集體土地上未經(jīng)用地及規(guī)劃等行政許可自行開發(fā)建設(shè)、對外銷售、不能獲得合法產(chǎn)權(quán)的房屋。

三、解決歷史遺留集資房辦證問題的積極效益

（一）集資房問題是事關(guān)保障民生、維護社會穩(wěn)定的熱點難點問題。廣州市集資房產(chǎn)生近20年，按《決定》頒布時期的初步統(tǒng)計，此類房屋建筑面積約為900萬平方米，完善手續(xù)的約30萬平方米，尚有800多萬平方米久拖難決，涉及小業(yè)主近10萬戶，已形成另一種規(guī)模性、群體性的“辦證難”。

（二）解決集資房問題有利于加強查處“兩違”，節(jié)約集約用地，合理分配保障性住房資源。集資房產(chǎn)權(quán)不明晰，影響違法用地、違法建設(shè)的認定和查處。大多數(shù)集資房已逐步淪為城鄉(xiāng)土地的邊緣化產(chǎn)物，土地資源利用效率低下，區(qū)域發(fā)展陷入惡性循環(huán)。集資房業(yè)主多為本市中低收入人群⑥，產(chǎn)權(quán)不清晰，不利于廣州市保障性住房資源的分配和后續(xù)監(jiān)管。

（三）“三舊”改造為破解歷史遺留集資房問題提供了良好契機和借鑒模式。不僅改造本身可以消化、解決一部分集資房項目，而且省、市“三舊”改造政策的創(chuàng)新思路為破解歷史難題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供了有利契機。

四、解決歷史遺留集資房產(chǎn)權(quán)登記難題的對策建議

在堅持尊重歷史、分類處理、穩(wěn)妥推進、風險可控、以人為本、寬嚴相濟的原則下，充分借鑒“三舊”改造的創(chuàng)新思路，建議根據(jù)前述分類，按以下方式處理：

（一）歷史遺留集資房

按照前述劃分方式，就廣州市現(xiàn)有廣義上的集資房項目來看，歷史遺留集資房所占比例最大⑦。對此類房屋，鑒于法律政策更迭、政府管理缺位是其重要成因之一，應(yīng)充分尊重歷史、實事求是，只要其符合土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃，就應(yīng)當最大化地保護購房小業(yè)主的權(quán)益。

1.用地符合現(xiàn)行土地利用規(guī)劃、界址清晰、權(quán)屬無爭議的，可以確認為國有建設(shè)用地：①項目用地未辦理集體土地所有權(quán)登記的，經(jīng)地籍調(diào)查、公示后在登記簿上注記為國有建設(shè)用地，土地使用權(quán)由全體小業(yè)主共有；②項目用地已辦理集體土地所有權(quán)登記的，村集體如配合同意申請所有權(quán)更正登記的，依申請辦理所有權(quán)更正登記，更正后在登記簿上注記為國有建設(shè)用地，土地使用權(quán)由全體小業(yè)主共有；村集體如不愿配合的，經(jīng)地籍調(diào)查、公示后在登記簿上注記為國有建設(shè)用地，土地使用權(quán)由全體小業(yè)主共有。

2.確認為國有建設(shè)用地后，納入廣州市政府辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)市國土房管局關(guān)于解決廣州市歷史遺留的辦理房地產(chǎn)證問題若干意見的通知》（穗府辦〔2010〕67號，下稱67號文）的適用范圍，辦理房地產(chǎn)登記。

（二）其他農(nóng)村集資房

1.已辦理部分用地、規(guī)劃審批手續(xù)的，符合現(xiàn)行土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的，用地界址清晰、權(quán)屬無爭議，參照歷史遺留的集資房完善用地手續(xù)、確認國有建設(shè)用地及辦理房地產(chǎn)權(quán)登記。未辦理用地審批的部分，按用地發(fā)生時的土地管理法律政策落實處罰，罰款數(shù)額由購房小業(yè)主按面積分攤。

2.未辦理過任何用地、規(guī)劃審批手續(xù)的，①屬廣州市138條城中村范圍的，可按城中村轉(zhuǎn)制的規(guī)定將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，并按用地發(fā)生時的土地管理法律政策落實處罰，罰款數(shù)額由購房小業(yè)主按面積分攤。②城中村的村集體不愿配合辦理轉(zhuǎn)制手續(xù)或不屬廣州市138條城中村范圍的，應(yīng)當補辦征地報批手續(xù)，并按用地發(fā)生時的土地管理法律政策落實處罰，罰款數(shù)額由購房小業(yè)主按面積分攤。③轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后納入67號文適用范圍，辦理房地產(chǎn)登記。

（三）小產(chǎn)權(quán)房

小產(chǎn)權(quán)房屬嚴肅查處、嚴厲打擊的對象，應(yīng)當依法按照廣州市違法用地、違章建筑查處的有關(guān)規(guī)定辦理。

（四）產(chǎn)權(quán)登記中的具體操作問題

1.稅費繳交問題。歷史遺留的集資房補辦手續(xù)辦理產(chǎn)權(quán)登記前，購房小業(yè)主應(yīng)當按繳納土地出讓金、房屋測繪費、登記費、房地產(chǎn)交易手續(xù)費及契稅；其他集資房參照辦理，如涉及罰款或補辦征收手續(xù)時應(yīng)當由購房小業(yè)主繳納的，須在辦理產(chǎn)權(quán)登記前一并繳清。

2.限制轉(zhuǎn)移的產(chǎn)權(quán)注記。為體現(xiàn)市場的公平性，凡通過補辦手續(xù)辦理產(chǎn)權(quán)登記的集資房，登記部門應(yīng)當在登記簿及房地產(chǎn)權(quán)證上注記“集資房，自發(fā)證之日起五年內(nèi)不得進入二級市場交易流通”。如同一項目存在同等情況下，部分小業(yè)主在2000年以前已憑相同用地、報建材料領(lǐng)取了無注記的國有土地房地產(chǎn)權(quán)證的情況，則剩余小業(yè)主領(lǐng)取房地產(chǎn)權(quán)證時不再注記。

3.懲戒性費用。為體現(xiàn)與此前按照《決定》補辦全部手續(xù)后辦理產(chǎn)權(quán)登記的集資房⑧的區(qū)別，按上述建議補辦手續(xù)的集資房項目今后在房地產(chǎn)二級市場交易時，出售人應(yīng)當承擔更高的費用，建議按照房屋交易價的7%補交土地出讓金，并按照二手房交易的收費項目和標準繳納相關(guān)稅費。

4.已領(lǐng)取集體土地房產(chǎn)證的處理。凡屬歷史遺留集資房項目及其他項目已領(lǐng)取集體土地房產(chǎn)證的小業(yè)主，在本項目完善手續(xù)后可以補交土地出讓金、房地產(chǎn)交易手續(xù)費及契稅后可以申請換領(lǐng)國有土地房地產(chǎn)證，并注記“集資房，自發(fā)證之日起五年內(nèi)不得進入二級市場交易流通”。

5.普查及產(chǎn)權(quán)信息備案。建議明年上半年由市政府牽頭發(fā)動鎮(zhèn)街對歷史遺留集資房及其他集資房項目進行一次全面普查，制作樓盤表，備案全部小業(yè)主身份信息以便今后分配保障性住房資源時核對有關(guān)信息。

6.與保障性住房的銜接。一是凡屬可以按上述建議補辦手續(xù)的項目，原購房小業(yè)主無法承擔有關(guān)稅費的，經(jīng)核實符合經(jīng)濟適用房或限價房申購條件的，辦理產(chǎn)權(quán)登記時可以按經(jīng)濟適用房或限價房的有關(guān)條件暫時免交全部或部分稅費，經(jīng)市住房保障辦的書面確認后，登記部門在登記簿及房地產(chǎn)權(quán)證上并注記“經(jīng)濟適用房”或“限價房”。二是凡已爛尾未實際建成或已建成但未入住的集資房項目，可依法納入保障性住房儲備。

注釋：

①該法第四十一條規(guī)定，“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級市人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，并參照國家建設(shè)征用土地的標準支付補償費和安置補助費”

②該意見第六條第二款規(guī)定，“城鎮(zhèn)及市郊農(nóng)民集體土地上的房屋出售給本集體以外的農(nóng)民集體或個人，其所售房屋占用的土地屬于國家所有”，該《若干意見》于1995年5月1日起廢止，其后施行的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（〔1995〕國土[籍]字第26號）已刪除上述規(guī)定。

③該法第二十條規(guī)定，“農(nóng)村居民、回鄉(xiāng)落戶的干部、職工、軍人以及華僑、港澳同胞和臺灣同胞建住宅用地，應(yīng)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村農(nóng)民集體經(jīng)濟組織提出申請，經(jīng)同意后，上報審批。使用原有宅基地的、村內(nèi)空閑地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準，辦理用地手續(xù)；使用耕地的，經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府審核，報縣級人民政府批準，并由縣（市）人民政府國土管理部門辦理用地手續(xù)?！钡诙粭l第一款規(guī)定，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村居民興建住宅用地應(yīng)當使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地；需要適用耕地的，必須從嚴控制。”

④廣州市對外的新聞通稿中一般對“小產(chǎn)權(quán)房”與集資房概念作如下表述：“‘小產(chǎn)權(quán)房’一般是指村集體組織或開發(fā)商在農(nóng)村集體土地上未經(jīng)用地、規(guī)劃行政許可自行組織建設(shè)、自行銷售的房屋，僅僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會的蓋章以證明其權(quán)屬，或直接由建設(shè)單位與購買人簽訂契約銷售，未合法獲得政府房管部門核發(fā)的《房地產(chǎn)權(quán)證》，故稱為小產(chǎn)權(quán)房。在廣州市也存在類似‘小產(chǎn)權(quán)房’，被稱之為‘集資房’或‘農(nóng)村集資房’?！?/p>

⑤商業(yè)及工業(yè)性質(zhì)的集體土地房屋可以通過集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦理合法產(chǎn)權(quán)。

⑥根據(jù)廣州市某區(qū)的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，逾九成小業(yè)主購買集資房的目的是自??；業(yè)主中本市居民約占三分之一、本村村民及外來務(wù)工人員約占三分之一、外省務(wù)工人員及其他類型業(yè)主約占三分之一；集資房購買者年均家庭總收入4萬元以下的占了近七成。

⑦根據(jù)廣州市某區(qū)抽樣統(tǒng)計數(shù)據(jù)，屬1996年12月31日前建成的歷史遺留集資房項目占其總量的95.8%；1997年1月1日至1998年12月31日新《土地管理法》施行前建成的項目占總量的2.8%；1999年1月1日至2007年6月30日期間建成的項目所占比例為1.4%；2007年6月30日后無類似項目。

篇5

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地 租賃房 建設(shè)用地使用權(quán)

中圖分類號：D922.35 文獻標識碼：A文章編號：

2012年年初召開的全國國土資源工作會議上，國土部部長徐紹史首次明確表示，對于商品住房價格較高、建設(shè)用地緊缺的直轄市和少數(shù)省會城市，可以開展集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點。這意味著集體建設(shè)用地融入土地市場，構(gòu)筑城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，盤活集體建設(shè)用地已經(jīng)由設(shè)想轉(zhuǎn)向?qū)嵺`探索，并不斷走向深入。

1 集體土地建設(shè)用地建租賃房的重要意義

1.1 促進現(xiàn)行土地管理制度創(chuàng)新

開展集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房試點是一項系統(tǒng)工程，是對現(xiàn)行土地管理制度創(chuàng)新。在合理規(guī)劃的指導下，合法利用集體建設(shè)用地，重新構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地上的“建設(shè)用地使用權(quán)”，賦予完整的用益物權(quán)權(quán)能，使之具有出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等功能，進而實現(xiàn)物權(quán)的平等，形成集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機制。在國家有效監(jiān)管下，通過局部范圍內(nèi)開展集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房試點，將為集體土地征收、農(nóng)村土地管理制度改革，以及《土地管理法》等有關(guān)法律法規(guī)的修改出臺提供有益的實踐經(jīng)驗。

1.2 促進城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌發(fā)展，打破城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)體制

按照《土地管理法》第四十三條的規(guī)定，任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和宅基地建設(shè)經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)將依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房，從某種意義上突破了這一城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)的限制，對改變以往一次性征轉(zhuǎn)對集體土地資產(chǎn)所產(chǎn)生的負面效應(yīng)具有推動作用，為集體土地保值增值打開一定空間。隨著試點工作的深入，租賃房建設(shè)占用的集體建設(shè)用地，將來也要采取競價的方式，并且要在統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一個平臺上進行公平交易，提高了集體建設(shè)用地使用質(zhì)量和效益。

1.3 緩解城市建設(shè)用地供需壓力，降低租賃房建設(shè)成本

由于城市建設(shè)用地緊張，人口承載力下降，使房價居高不下，直接影響了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟社會發(fā)展。在符合城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的前提下，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房，由集體土地所有者和使用者直接進行建設(shè)開發(fā)，或者引入第三方共同合作、投資，無需征地，可顯著降低租賃房建設(shè)成本，有效的緩解對住房需求的壓力，進而解決城市建設(shè)用地供需矛盾。

1.4 實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民長期土地收益，降低城市中低收入人群的生活成本，開創(chuàng)城鄉(xiāng)“雙贏”局面

開展在集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房，土地補償通過房屋租金的方式按年由承租方進行支付，有利于實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的長期土地收益。同時，通過租賃房建設(shè)有利于降低城市中低收入人群生活成本，兼顧了民生需求。而且能夠引導城市人口向農(nóng)村擴散，一方面，通過房屋出租，能夠增加當?shù)剞r(nóng)民的收入，推動農(nóng)村商業(yè)繁榮；另一方面，改善了城市中低收入人群的生存環(huán)境，減輕了生活負擔，從某種程度實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和“雙贏”。

2 實施集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房的關(guān)鍵點

2.1 制度先行，規(guī)范實施

在集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房，應(yīng)加強土地管理制度的理論研究，制定相關(guān)的管理制度和實施辦法，規(guī)范試點工作實施，并在實踐中不斷完善。在國家層面，可參照《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》（建保[2010]87號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（[2010]4號）等規(guī)定，出臺集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房實施的指導意見，明確試點范圍的界定、土地使用方式、承租對象、租賃期限、租金確定、繳納方式、金融支持、試點實施主體以及國家、地方人民政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民各方的權(quán)責等內(nèi)容。地方人民政府在確定和申報試點前，應(yīng)根據(jù)國家規(guī)定結(jié)合地區(qū)特點細化具體實施辦法，并完善相關(guān)組織機構(gòu)和制度建設(shè)，保障租賃房建設(shè)規(guī)范實施。

2.2 把住“用途管制”和“分類處置”閥門

農(nóng)村集體建設(shè)用地主要有兩類：一是規(guī)劃為建設(shè)用地但現(xiàn)狀為農(nóng)用地或未利用地的，可稱為增量建設(shè)用地；另一類是現(xiàn)狀為建設(shè)用地，即存量建設(shè)用地。后者主要包括四種情況：一是宅基地；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地；三是村集體經(jīng)濟組織歷史上形成的固定資產(chǎn)，如村部、會場等建（構(gòu)）筑物；四是違法的集體建設(shè)用地，如小產(chǎn)權(quán)房等。首先用于建設(shè)租賃房的集體建設(shè)用地，應(yīng)該是存量建設(shè)用地的一部分，防止租賃房建設(shè)占用農(nóng)用地、未利用地的現(xiàn)象，把住“用途管制”閥門。其次，對能夠建設(shè)租賃房的存量建設(shè)用地應(yīng)在符合土地利用總體規(guī)劃和計劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，根據(jù)租賃人群、交通、入學、就醫(yī)等綜合評估選擇。對于不同類型的違法存量集體建設(shè)用地不能直接建設(shè)，符合規(guī)劃的應(yīng)依法分類處置后方可進行建設(shè)。

2.3 集體建設(shè)用地用益物權(quán)權(quán)能問題

根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)是使用權(quán)人對國家所有土地的占有、使用、收益的權(quán)利。而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)等使用的集體建設(shè)用地的權(quán)利是否屬于“建設(shè)用地使用權(quán)”，《物權(quán)法》回避了這個問題。因此，集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房需要轉(zhuǎn)變農(nóng)村集體建設(shè)用地使用主體，而所有權(quán)和土地利用性質(zhì)不變，應(yīng)賦予建設(shè)租賃房的集體建設(shè)用地以“建設(shè)用地使用權(quán)”，提高集體建設(shè)用地利用率，讓其使用狀況更加靈活，使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中得到更大的經(jīng)濟利益。

2.4 厘清投資主體及收益分配關(guān)系

對于租賃房的投資主體可以是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；可以是第三方獨資，包括原使用土地的企業(yè)或政府等；也可以是二者合作，共同出資。由此，集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房后的租金收入存在兩種分配關(guān)系，一是內(nèi)部分配關(guān)系，即集體經(jīng)濟組織與村民之間；二是集體經(jīng)濟組織與投資主體之間的分配關(guān)系。建設(shè)租賃房，租金收入難以在短期內(nèi)形成利潤，一般的集體經(jīng)濟組織無法獨立承受，有必要引進投資者，通過所有權(quán)與使用權(quán)的分離，處理好個主體之間收益分配關(guān)系，有利于實現(xiàn)價值最大化。

3 集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房的實施程序

嚴謹?shù)膶嵤┏绦蚴谴_保實現(xiàn)集體建設(shè)用地所有權(quán)人集體意志，保障相關(guān)各方的權(quán)益的關(guān)鍵措施。

3.1 群眾表決。申請集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房的集體經(jīng)濟組織應(yīng)按照村民委員會組織法的相關(guān)規(guī)定，召開全體村民會議對集體建設(shè)用地是否建設(shè)租賃房進行表決。

3.2 規(guī)劃控制。集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房須符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃。村集體經(jīng)濟組織若有建設(shè)租賃房意向，應(yīng)向國土資源部門、城市規(guī)劃部門等有關(guān)政府部門提出申請。

3.3 評估補償。需要引進投資者的，應(yīng)當對集體建設(shè)用地進行市場價值評估。對原使用該地鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)要按照市場價值進行補償。

3.4 公開選擇。需要選擇投資者的，通過公開透明的程序競爭選擇。對補償方案、收益分配方案進行公告公示，讓村民知曉。

3.5 交地確認。經(jīng)國土資源部門同意辦理建設(shè)用地流轉(zhuǎn)手續(xù)后，在補償?shù)轿坏幕A(chǔ)上，交付土地并按照基建程序建設(shè)。

篇6

【摘 要】當前社會經(jīng)濟飛速發(fā)展的大環(huán)境下，土地資源開發(fā)過度，環(huán)境問題加劇，對生態(tài)可持續(xù)發(fā)展造成不利的影響。本文簡要探討城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的土地資源管理問題，并探討資源環(huán)境的未來發(fā)展情況，以促進社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)一致，僅供相關(guān)人員參考。

【關(guān)鍵字】 城鄉(xiāng)規(guī)劃；資源環(huán)境；土地資源

一、課題研究的背景與意義

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作中，土地資源管理水平較低，在多種因素的影響下，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中土地資源的實際利用效率較低，缺乏一定的合理性和科學性，導致城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)缺乏獨特性，并且在一定程度上制約著土地資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。因此加大力度對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理過程中土地資源管理與資源環(huán)境的發(fā)展問題進行深入研究和分析，具有重要的現(xiàn)實意義。

二、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中土地資源管理方面存在的問題

（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中土地資源管理措施不到位

城市化建設(shè)的快速推進，有些城市缺乏科學的規(guī)劃建設(shè)布局，沒有根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況出發(fā)來合理規(guī)劃布局，對城市的公共設(shè)施服務(wù)區(qū)和工業(yè)區(qū)以及一些的生活區(qū)和商業(yè)區(qū)沒有進行科學有效的合理布局，特別是在對于人均土地利用規(guī)模和建設(shè)用地上都有相關(guān)的規(guī)定方面。這些土地利用在區(qū)位上揭示了城市各項活動在不同的城市服務(wù)區(qū)中進行不同比例的分配，這些城市土地的不同利用類型可以在一定程度上滿足區(qū)位上的需求，遵循城市規(guī)劃建設(shè)的用地標準【1】。

（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與土地資源管理銜接不緊密

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理建設(shè)中要能夠緊密地與土地資源管理聯(lián)系在一起，兩者之間是相互影響和相互制約的關(guān)系。而在實際的工作中要能夠準確處理兩者之間的關(guān)系，合理地利用好每一寸土地，走可持續(xù)發(fā)展的節(jié)約路線。對于存在的違法建設(shè)用地，我們要能夠?qū)ζ溥M行深入的研究和探討，并仔細分析其形成的原因，不斷加強城市執(zhí)法和管理工作，促進城市規(guī)劃建設(shè)工作的順利進行。而在另外一方面，城市規(guī)劃和國民經(jīng)濟的規(guī)劃以及土地利用上的規(guī)劃都顯得很不協(xié)調(diào)，他們之間還沒有形成有效的影響力和吸引力，從而影響到整個城鄉(xiāng)規(guī)劃管理建設(shè)土地資源管理水平的提高，這樣反而對城市今后的發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。

三、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中土地資源管理與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展策略

（一）建立健全城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系

在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理過程中，為切實提高土地資源管理效果，并實現(xiàn)資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)當積極加大城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中生態(tài)環(huán)境保護的力度，結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃的實際情況進行衡量和分析，建立健全具有高度適宜性的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)方案，明確土地資源管理體制，完善土地利用規(guī)劃，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置和合理利用，通過城鄉(xiāng)規(guī)劃各部門之間的協(xié)調(diào)配合，促進其職能的充分發(fā)揮，切實提高城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中土地資源管理的總體效果，推進城鄉(xiāng)建設(shè)的現(xiàn)代化發(fā)展。

在此過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過程中相關(guān)職能部門也應(yīng)當做好生態(tài)環(huán)境的保護工作，積極建設(shè)滿足城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展實際標準的環(huán)保設(shè)施，并充分做好管理工作，促進各項環(huán)保設(shè)施的實際應(yīng)用價值能夠得到有效的發(fā)揮。也就是說，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理過程中，要積極加強城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護，強化生態(tài)建設(shè)的理念，并積極落實到行動上，結(jié)合城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的實際情況，加大綠地建設(shè)面積，建立一個科學化的生態(tài)系統(tǒng)，為城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的改善提供可靠的途徑。相關(guān)環(huán)境保護部門應(yīng)當加大環(huán)保宣傳力度，樹立節(jié)約規(guī)劃建設(shè)用地的理念，真正實現(xiàn)土地資源的科學化利用，促進節(jié)約型社會的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展【2】。

（二）加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的一體化

在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理過程中，實現(xiàn)一體化的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理能夠在改善社會群體生活質(zhì)量的同時，促使農(nóng)村建立現(xiàn)代化的集約經(jīng)營模式，幫助城鄉(xiāng)居民樹立科學化的土地資源合理利用理念，促進資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。在現(xiàn)代社會經(jīng)濟飛速發(fā)展的大環(huán)境下，工業(yè)開發(fā)加速，部分鄉(xiāng)村地區(qū)的土地環(huán)境受到了一定程度的破壞，甚至存在土地被推平后資源閑置的問題。而加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的一體化是一種高效的土地資源管理方式，能夠?qū)ν恋刭Y源的發(fā)展做出科學合理的規(guī)劃設(shè)計，加強生態(tài)建設(shè)，促進資源節(jié)約型社會的發(fā)展【3】。

（三）建立多元化的融資渠道

在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理過程中，為進一步強化土地資源管理的總體效果，應(yīng)當結(jié)合本地區(qū)發(fā)展實際進行系統(tǒng)化分析，積極建立多元化的融資渠道，擴寬城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的資金來源，緊緊圍繞土地資源合理開發(fā)這一原則開展各項規(guī)劃管理活動，通過政府、企業(yè)與個人三個層面之間的密切配合，促進立體化的融資渠道得以實現(xiàn)，切實提高土地資源管理水平，全方位做好土地資源規(guī)劃管理工作，促進資源與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展【4】。

（四）落實城鄉(xiāng)規(guī)劃管理建設(shè)用地

在我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理建設(shè)過程中，要能夠?qū)ν恋乩们闆r進行嚴密地控制，科學地管理好城市土地，在土地資源管理過程中要能夠切實把握以下幾點；其一，切實加強土地供應(yīng)量，提高土地審批效率，還要能不斷優(yōu)化資源的配置，嚴格把握相關(guān)的土地利用結(jié)構(gòu)，貫徹落實相關(guān)的國家城市土地建設(shè)用地政策。其二，要能夠不斷加強政府相關(guān)部門機構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)法，對違法行為進行及時懲處。在城市規(guī)劃用地時要都土地規(guī)劃進行全面、系統(tǒng)的分析，進行合理地開發(fā)和利用，建立一系列的生態(tài)型的開發(fā)制度。并能夠深入分析當前土地資源管理工作與城市規(guī)劃建O中存在的問題，站在全局的高度來積極做好相關(guān)的工作【5】。

四、結(jié)論

總而言之，社會經(jīng)濟的進步以及人口的快速增長，為社會帶來發(fā)展機遇的同時，也使得社會面臨著嚴峻地環(huán)境問題，其中土地資源就是一項重要內(nèi)容，土地資源的不合理利用，嚴重威脅著生態(tài)建設(shè)的發(fā)展，因此加大力度對城鄉(xiāng)土地資源規(guī)劃管理進行研究和分析，有助于增強土地資源管理的科學性和有效性，進一步促進人、資源、環(huán)境三者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，維護社會的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

[1]楊麗媛.淺談城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中資源環(huán)境與土地資源的協(xié)調(diào)發(fā)展[J].《建筑工程技術(shù)與設(shè)計》， 2015（13）

[2]趙立旺.淺談城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中土地資源管理與資源環(huán)境保護的發(fā)展[J].《建筑工程技術(shù)與設(shè)計》， 2015（33）

[3]殷丹丹.城鎮(zhèn)規(guī)劃管理中資源環(huán)境與土地資源管理協(xié)調(diào)發(fā)展的措施[J].《科研》， 2016（2）：00129-00129

篇7

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)；土地規(guī)劃；土地管理

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8500（2013）09-0118-01

國家的發(fā)展和大程度上靠著土地資源的合理應(yīng)用，而城鎮(zhèn)土地資源年的合理規(guī)劃和管理很大程度上促進國家的高速發(fā)展。對于城鄉(xiāng)的百姓來說，國家土地政策的不斷改進、土地管理制度的不斷完善，與他們的生活是息息相關(guān)的，只有在政府的正確指引下，他們的財產(chǎn)才能得到保障。

一、城鄉(xiāng)土地在規(guī)劃管理中存在的問題

1.管理部門不能及時溝通

在我國，土地資源的規(guī)劃和管理主要是由兩個部門來分別管理的，土地的編制和總體的利用規(guī)劃主要是由國土資源的管理部門進行負責；城市總體規(guī)劃的編制主要由城市建設(shè)和規(guī)劃的部門進行負責。這就很容易造成彼此的溝通不夠及時、全面，從而導致了許多工作障礙和沖突。而且每個部門的執(zhí)行任務(wù)的原則不大相同，在彼此工作中難免生疏，這樣如果在相同任務(wù)上，例如對同一塊地方的土地的集約和節(jié)約問題上，不同的部門職業(yè)理念相差很遠，由于各方面因素難以協(xié)調(diào)，就會造成兩項工作無法統(tǒng)一起來，造成實際工作的停滯不前。

2.運營體制的不健全

由于城鄉(xiāng)在高速發(fā)展的階段，各方面的資源亟待利用開發(fā)，所以社會各方面對一個地皮同時進行規(guī)劃和管理，這樣就使的在實際的操作中，各種規(guī)劃之間的關(guān)系相互覆蓋。使得城鄉(xiāng)的土地規(guī)劃和管理成為一個十分繁瑣的任務(wù)，難度系數(shù)直線上升。而且，我們需要做的不僅僅是在本專業(yè)上把各方面的工作做得很完善。更需要的是協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系和利益，根據(jù)土地資源的獨特條件，選擇合適的規(guī)劃和管理方案。

二、完善城鄉(xiāng)土地建設(shè)和管理的建議

1.重視各部門之間的交流合作

土地資源的利用和開發(fā)是一個十分雜亂的問題，是否能夠合理地、最大限度的開發(fā)利用，直接關(guān)系到很大一批人員的生活和工作，而且一定程度上影響了國家和人民經(jīng)濟前進的步伐。隨著我國社會的不斷發(fā)展，各方面的資源真在越來越多的被發(fā)掘、規(guī)劃、利用，其中土地的規(guī)劃和利用不僅僅影響到現(xiàn)在人們的生產(chǎn)、生活，對后人的影響也是相當深遠的。所以，我們無比，用長遠的眼觀來對現(xiàn)有的土地資源進行規(guī)劃和利用。 2003 年至今，國家出臺了《土地管理法》、《深化改革嚴格土地管理的決定》、《加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》等一系列法律法規(guī)和規(guī)范性文件，不斷改進和提升對我國土地資源規(guī)劃和管理的方式和要求。在這其中尤其是城鄉(xiāng)土地資源的規(guī)劃，和城市的擴大以及農(nóng)村的發(fā)展有著密不可分的聯(lián)系?，F(xiàn)在的統(tǒng)籌規(guī)劃，將是以后5年，甚至是10年、20年發(fā)展的藍本和基礎(chǔ)。在第十屆全國常委會頒發(fā)了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，這就代表著將打破以往的城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分開的兩個局面，跨入城鎮(zhèn)一體化的新時期。城鄉(xiāng)土地資源的聯(lián)合規(guī)劃和發(fā)展，肯定會給相關(guān)地方帶來許多利益沖突，這是因為土地管理人員使用法律的意識沒有培養(yǎng)起來，或是執(zhí)行任務(wù)的力度不夠，或者是社會風氣不夠純正，所以，土地開發(fā)的相關(guān)部門一定和齊心協(xié)力，認證做好工作中的交流和溝通，以長遠的眼觀看待問題、解決問題。

2.規(guī)范土地管理

按照“嚴控總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、節(jié)約集約、高效利用”的原則，相關(guān)部門組織相對的人員來專門規(guī)范、約束、考核土地管理和開發(fā)的人員。這里的任務(wù)我們從嚴“保、控、嚴、硬”四方面來理解。保，就是對于新接受的地皮一定要綜合各方面的因素，想到各方面可能存在的狀況，在滿足人們生活的額需求上，制定規(guī)劃管理方案?？?，嚴格控制和監(jiān)督對土地開發(fā)利用所提出的方案管理，結(jié)合上級要求和下級需求，節(jié)約資本、控制能耗、避免浪費和重復、提高土地利用價值和利用效率。此外，還要做到做到“三個不允許”：凡是土地手續(xù)不完備的不允許用地；環(huán)保評估不達標的不允許用地；農(nóng)民補償不到位的不允許用地。

3.科學修編規(guī)劃，提供建設(shè)空間

在土地規(guī)劃和管理的過程中，一定和貫徹科學指導思想，用科學的方面來指導土地利用和管理的方向，這也是對我國社會主義建設(shè)的極度鼓勵和幫助，同時也是對要科學的制定規(guī)劃，用科學來指導土地的利用和涉及土地利用事業(yè)的向規(guī)范發(fā)展，土地利用總體規(guī)劃是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是調(diào)控用地總量結(jié)構(gòu)和布局的重要手段，也是支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)工作。要認真做好村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接，編制村莊整治專項規(guī)劃，促進土地利用方式和管理方式的轉(zhuǎn)變，保障土地資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

各類與土地利用相關(guān)的規(guī)劃要按照合理布局、經(jīng)濟可行、控制時序的原則，加強與交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)和聯(lián)系以及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)規(guī)劃，避免盲目投資、過度超前和低水平重復建設(shè)浪費土地資源。要健全各類建設(shè)用地標準體系，抓緊編制公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地標準。要按照節(jié)約集約用地的原則，在滿足功能和安全要求的前提下，重新審改現(xiàn)有各類工程項目建設(shè)用地標準。凡與土地使用標準不一致的建設(shè)標準和設(shè)計規(guī)范，及時修訂?？茖W合理的開發(fā)土地，科學的開發(fā)土地，勢必就會提升土地開發(fā)率，肯定能夠降低土地供求方面的沖突。

參考文獻：

[1]趙杰.我國城市土地利用存在的問題及對策研究[J].經(jīng)營管理者.2009，（10）：18.

篇8

“二元土地市場”的形成

隨著城鎮(zhèn)建設(shè)的加快，建設(shè)用地的不當擴張近年來也日益嚴重，大量農(nóng)田耕地被低效率地占用，一些地方存在新一輪的“圈地”，引起社會廣泛關(guān)注。

土地既是人類生存的環(huán)境空間，也是重要的生產(chǎn)資料。既具有自然特性也具有經(jīng)濟特性。因此現(xiàn)代社會中政府都對土地配置進行了廣泛的干預。我國政府也對土地的使用和配置進行了嚴格的管理，但與大多數(shù)國家政府對土地干預方式不同的是，我國政府對土地使用和配置的管理和干預是建立在土地資源城鄉(xiāng)“二元”分割的管理基礎(chǔ)之上的。

一方面，城鎮(zhèn)土地的所有權(quán)屬于國家，不可以流動、轉(zhuǎn)讓，但除了部分政府撥劃土地之外，城鎮(zhèn)土地的使用權(quán)則可以通過一定的方式轉(zhuǎn)讓和租售，形成城鎮(zhèn)土地使用權(quán)市場；另一方面，農(nóng)村農(nóng)用土地所有權(quán)則屬于農(nóng)村集體組織，國家規(guī)定農(nóng)村集體范圍內(nèi)的農(nóng)民都享有對農(nóng)村土地的承包權(quán)，同時國家也鼓勵土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓，從而形成農(nóng)村土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓市場。按照國家土地法的規(guī)定，農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地之間是不可以自由轉(zhuǎn)化的，城鎮(zhèn)的土地使用權(quán)市場與農(nóng)村的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓市場是分割的。兩類土地之間的轉(zhuǎn)化需要經(jīng)過政府土地管理部門的審批。

這種城鄉(xiāng)“二元”分割土地管理制度的形成，一方面是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，是歷史上形成的；另一方面也有現(xiàn)實的考量。其一，保持農(nóng)村土地集體所有是對農(nóng)民就業(yè)和社會保障的考量。我國是世界上人口最多的國家，在農(nóng)村地區(qū)存在著大量的剩余勞動力，作為最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，農(nóng)村土地的集體所有在一定意義上隱含著對農(nóng)民勞動就業(yè)和基本生活權(quán)利的保障，國家希望通過農(nóng)村土地的集體所有、農(nóng)戶承包來緩解農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的壓力和減輕貧困農(nóng)民基本生活保障的壓力。其二，城鄉(xiāng)土地市場“二元”管理也是國家糧食或農(nóng)業(yè)安全的需要。我國屬于人口稠密的國家，可利用的土地、特別是可耕地少，人均耕地面積大大低于世界平均水平，為了保證國家糧食安全，也必須要保護可耕地面積。

“二元土地市場”利益級差

城鄉(xiāng)分割的“二元土地市場”，形成了城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村農(nóng)用土地之間巨大的利益級差，特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部?！岸恋厥袌觥钡睦婕壊畋憩F(xiàn)在如下方面：

（一）土地產(chǎn)出價值級差。農(nóng)用土地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地，在使用價值方面存在明顯的差別。農(nóng)用土地的價值除了為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供空間外，更具有直接參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用，土地的肥力是決定農(nóng)用土地產(chǎn)出的關(guān)鍵；而城鎮(zhèn)建設(shè)用地一般不能夠發(fā)揮直接的生產(chǎn)功能，位置是決定土地價值的關(guān)鍵。

盡管在土地上的投資都能增加土地的價值，但農(nóng)用土地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地，投資增值的方式和過程是不同的。農(nóng)用土地上的肥力投資只能改善土地本身的肥力價值；而建設(shè)用地的投資則具有強烈的外部效應(yīng)，由于工商業(yè)強烈的聚集效應(yīng)，周圍土地上工商業(yè)建設(shè)投資的增加，會大大提升所在土地地塊的價值，所在地塊的投資也會大大提升周圍土地地塊的價值。

（二）土地社會功能負擔級差。土地不僅具有工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，還承擔著一系列的社會功能。在我國城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟中，城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村農(nóng)用土地承擔著不同的社會功能。根據(jù)土地管理法，建設(shè)用地所承擔的社會功能就是保障城鎮(zhèn)工商業(yè)的繁榮和城鎮(zhèn)居民生活和居?。欢r(nóng)用地承擔著兩項重要的社會功能，即保障農(nóng)村居民基本生活、就業(yè)權(quán)利與國家農(nóng)業(yè)安全。在當前城鄉(xiāng)差別較大的情況下，很顯然兩類土地所擔負的社會功能也存在較大的級差。農(nóng)村土地承擔了更多具有外部性的社會功能，正是因為農(nóng)用地對農(nóng)村剩余勞動力的粘附作用，才不至于對城鎮(zhèn)就業(yè)造成更大壓力，也正是農(nóng)村穩(wěn)定廉價的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售才保證了城鎮(zhèn)人口農(nóng)產(chǎn)品消費不受威脅。

（三）土地稅費負擔級差。在農(nóng)村地區(qū)，由于無法對農(nóng)民家庭經(jīng)營的實際產(chǎn)出進行評估，所以農(nóng)業(yè)稅的征收多以農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的土地面積作為標準，并且加以固定，這就使得農(nóng)業(yè)稅成為實際上的農(nóng)用土地稅；而在農(nóng)村地區(qū)，由于勞動力過剩，土地對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的貢獻極其微小甚至表現(xiàn)為負，所以對農(nóng)用地哪怕是很輕微的稅收征繳也意味著極高的稅收負擔。

而對城鎮(zhèn)建設(shè)用地而言，土地上的產(chǎn)出是全部工商業(yè)活動，根據(jù)我國稅收制度，工商業(yè)活動所交納的增值稅、消費稅、營業(yè)稅等稅種的計稅方式都是按照產(chǎn)出或收入而不是按照土地使用面積進行的。所以這些稅收都與土地面積的使用無關(guān)。真正因為土地使用而負擔的，只有四種類型的稅費：土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅和國有土地有償使用收入。而這四種稅的征收比率很低，而且更為重要的是，建設(shè)用地稅費屬于地方稅種，地方政府總傾向于執(zhí)行更低的土地稅費標準。所以，從稅費負擔比較，可以很清晰地看出，兩類土地所承擔的稅費負擔不合理，農(nóng)用地比城鎮(zhèn)建設(shè)用地承擔了過高的稅費負擔。

（四）土地利益分享級差。盡管土地管理法規(guī)定，城鎮(zhèn)用地的所有權(quán)屬于國家，農(nóng)用地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體，但是土地利益的分享并沒有與所有權(quán)的形式保持一致。

從土地負擔角度看，農(nóng)村土地對農(nóng)村勞動力的就業(yè)吸納和對糧食產(chǎn)出安全的貢獻都是針對國家總體利益的，不會或很少對農(nóng)村集體或地方城鎮(zhèn)構(gòu)成影響；但從稅費收入分享的角度看，盡管國家是城鎮(zhèn)土地的所有者，但是全部與建設(shè)用地有關(guān)的稅收都屬于地方稅種，由地方支配，建設(shè)用地帶來的土地上工商業(yè)繁榮的利益也是屬于地方城鎮(zhèn)的。在以GDP作為衡量地方官員政績的考核機制下，農(nóng)用土地的使用很顯然對地方利益是一種負擔，而建設(shè)用地的使用對地方利益則是一種提升。

批轉(zhuǎn)租金與土地流失

農(nóng)用土地承擔了過高的社會功能和稅收負擔，使得農(nóng)用土地使用中的內(nèi)部成本大大高于城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用的內(nèi)部收益高于農(nóng)用土地的使用，這意味著農(nóng)業(yè)用地向城鎮(zhèn)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化有利可圖，因為國家對建設(shè)用地與農(nóng)用地實行二元管理方式，那么土地在兩種管理體制之間的轉(zhuǎn)換就形成了一個巨大的租金空間。

在我國的土地審批制度中，土地轉(zhuǎn)換審批管理權(quán)力是分散的。

根據(jù)土地管理法第44條、第45條，只有涉及省級和國家級的大型建設(shè)項目中農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用才由國務(wù)院審批，其他農(nóng)用地轉(zhuǎn)用均可由各級地方政府審批。土地轉(zhuǎn)換租金空間的設(shè)置是保證全國就業(yè)市場穩(wěn)定與農(nóng)產(chǎn)品消費安全的需要。但是土地轉(zhuǎn)換租金的控制權(quán)卻屬于中央和地方共同享有，地方享有更大的租金控制權(quán)。各級地方政府代表的都是各級地方利益，這導致了各級地方政府在追求地方發(fā)展的過程中，都愿意擴大農(nóng)用地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化。更為嚴重的是，一些掌握土地審批權(quán)的官員，也盡可能地利用土地轉(zhuǎn)化的審批從地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)手中撈取腐敗收入。

結(jié)論與對策

篇9

[論文關(guān)鍵詞]“城中村”集體土地開發(fā) “小產(chǎn)權(quán)房” 物權(quán)二元結(jié)構(gòu)

一、活躍的“城中村”集體土地開發(fā)市場與國家禁止集體土地非農(nóng)建設(shè)之間的矛盾沖突

（一）城市房價的飆升和農(nóng)民生活成本的增加催生農(nóng)村集體土地開發(fā)利用市場

近年來，“高房價”已經(jīng)成為影響我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，人民生活安定和諧的一個不容忽視的問題。雖然國家相繼出臺一系列政策，嚴格規(guī)范房地產(chǎn)市場的發(fā)展，但房價飆升的勁頭依然不減。一些生活在城市中的外來打工者和低收入人群迫于高房價的壓力，不得不走向城市近郊的農(nóng)村以及“城中村”，去尋找與自身收入水平更相適應(yīng)的低價房。

催生農(nóng)村集體土地開發(fā)利用市場形成的另一個因素是農(nóng)民生活成本的增加。隨著城市化進程的加快，一些城市周邊的集體土地已經(jīng)轉(zhuǎn)為國有。“城中村”村民的農(nóng)田被征收、缺乏高水平的勞動技能和社會保障，卻要承受著和城市居民一樣的高物價。對這些農(nóng)民來說，僅有的“優(yōu)勢”就是可以通過開發(fā)利用自身的土地、房屋來提高收入。久而久之，農(nóng)民將其自身剩余的房屋出租、出售給本村以外的城市或農(nóng)村居民的現(xiàn)象越來越普遍。

（一）國家“三令五申”嚴控農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)引發(fā)集體土地利用違法問題

長期以來，國家對農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)都實行嚴格的控制，《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)?！苯鼛啄陙恚b于集體土地非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象頻發(fā)，國務(wù)院辦公廳于2007年發(fā)出《關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》強調(diào)，“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)’房。單位和個人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)?！?/p>

由于我國相關(guān)的法律法規(guī)和政策性規(guī)定明確禁止農(nóng)村集體土地出租、出讓用于非農(nóng)建設(shè)，也嚴格禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地或農(nóng)民住宅，因此無論是從理論界的觀點還是從司法實踐上看，通常都認為此類農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓合同在法律上是無效的。從而使得流轉(zhuǎn)、開發(fā)利用集體土地的現(xiàn)象陷入普遍違法的境地。

（三）城市化浪潮中的“城中村”集體土地開發(fā)利用問題、矛盾尤為突出

“城中村”與遠離城市的偏遠鄉(xiāng)村相比有著許多特殊性，因此在集體土地開發(fā)利用上的問題和矛盾特別突出。首先，大多數(shù)“城中村”的土地已經(jīng)被納入城市規(guī)劃控制區(qū)范圍內(nèi)，村民喪失或基本喪失農(nóng)業(yè)用地，缺乏通過發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來提高經(jīng)濟水平的收入來源。其次，村民的生存方式和職業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)脫離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，而與城市居民沒有太大區(qū)別。再次，“城中村”內(nèi)，每戶村民仍擁有自家的宅基地，出租房屋和土地很可能成為“城中村”村民和集體經(jīng)濟組織的主要收入來源。最后，“城中村”的集體土地很容易成為“舊城改造”或“棚戶區(qū)改造”區(qū)域，而被征收為國有土地，興建房子可以在征地時獲得更多的補償。

“城中村”的這些特點決定了它必將成為集體土地開發(fā)利用問題的矛盾集中區(qū)。一方面，村民出租、出售房子或土地的行為非常普遍；另一方面，這些房屋又擺脫不了“不合法”的帽子。一旦出現(xiàn)糾紛或者遇上國家征收土地，當事人的權(quán)益很可能因為合同無效而得不到保障，從而引發(fā)社會問題。

二、現(xiàn)行的法律制度和理論在解決“城中村”集體土地開發(fā)利用問題上的缺陷

（一）我國城鄉(xiāng)土地二元制使得“城中村”土地開發(fā)利用難以實現(xiàn)

根據(jù)我國《憲法》第10條的規(guī)定，我國實行城鄉(xiāng)土地二元制，城市的土地屬于國有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地一般屬于集體所有。對于兩種不同的土地制度，《物權(quán)法》第3條第3款雖然明確了：“保障一切主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利。”但是，《土地管理法》第63條卻規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！?/p>

依照現(xiàn)行的法律制度，農(nóng)民集體所有的土地不能自由流轉(zhuǎn)成為商業(yè)用地或者工業(yè)用地，也不能用于商品房開發(fā)。實行兩種不同的土地所有制度固然符合我國國情，然而并不意味著就可以給予兩種不同土地所有權(quán)以區(qū)別對待?！锻恋毓芾矸ā返?3條的規(guī)定過于一刀切，對于耕地、林地等農(nóng)用地確實不應(yīng)該允許用于非農(nóng)建設(shè)，然而隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高以及農(nóng)民自身發(fā)展的需要，對于一些富余的宅基地或農(nóng)村集體建設(shè)用地，不允許適當?shù)拈_發(fā)，是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歧視。正如學者喬新生所言：“既然農(nóng)村集體土地所有者種蔬菜或者糧食比‘種房子’的效益明顯偏低，為什么不允許農(nóng)民集體土地所有者從事商品房開發(fā)呢？”

（二）傳統(tǒng)所有權(quán)理論的束縛導致“城中村”土地利用困難重重

傳統(tǒng)物權(quán)理論以調(diào)整財產(chǎn)歸屬的所有權(quán)為起點和目標，其指導下的農(nóng)村集體土地所有權(quán)，是農(nóng)民集體對其占有的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。這種所有權(quán)一元至上的農(nóng)村集體土地物權(quán)制度從理論上看的確是對土地的勞動群眾集體所有制完整的保護，但是基于各種現(xiàn)實因素的考慮，又不得不對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的一些權(quán)能有所限制，難以做到真正的“所有”，從這一點上看是有缺陷的。

實際生活中，土地歸屬主體與土地利用主體往往是分離的，這就產(chǎn)生了大量復雜的土地利用關(guān)系。特別是隨著城鄉(xiāng)一體化步伐的加快，城鄉(xiāng)之間的交流日益密切，大批農(nóng)民工進城務(wù)工，大量耕地閑置，由此產(chǎn)生了城市居民或者是本村以外的人或經(jīng)濟組織是否可以承包經(jīng)營閑置土地的問題。以及城市郊區(qū)或者“城中村”的村民能否把自家宅基地、房屋出租給外來居民的問題。要想厘清如此復雜的農(nóng)村集體土地利用關(guān)系，保持土地利用的可持續(xù)性和高效性，平衡各方利益，是強調(diào)財產(chǎn)歸屬和所有權(quán)中心的傳統(tǒng)物權(quán)理論所無法解決的。

三、以“城中村”為例，對農(nóng)村集體土地開發(fā)利用問題的理論探討和實證分析

（一）“物權(quán)二元”理論支撐下，對“城中村”集體土地開發(fā)利用的可行性探討

“物權(quán)二元結(jié)構(gòu)”以所有表述財產(chǎn)的歸屬狀態(tài)，以所有權(quán)表述財產(chǎn)歸屬的法律性質(zhì)；以占有表述財產(chǎn)利用狀態(tài)，以占有權(quán)表述財產(chǎn)利用權(quán)利?！拔餀?quán)二元”理論指導下農(nóng)村集體土地物權(quán)制度主要體現(xiàn)為所有權(quán)和占有權(quán)的結(jié)合，農(nóng)民集體作為農(nóng)村集體土地的所有者，擁有集體土地的所有權(quán)，而其他自然人、法人也可以基于占有權(quán)，作為非所有人利用集體土地，從而使得非所有人在占有他人財產(chǎn)基礎(chǔ)上擁有占有、使用、收益的權(quán)利。運用在解決“城中村”集體土地開發(fā)利用問題上，可以理解為城市居民以及本村的農(nóng)民或者經(jīng)濟組織等一切自然人、法人可以通過占有的方式，對“城中村”集體土地直接進行支配，同時本村農(nóng)民也能夠通過讓渡部分財產(chǎn)使用價值的方式來獲利。

從解決實際問題的功效上看，以財產(chǎn)歸屬和利用制度組成的“物權(quán)二元結(jié)構(gòu)”體系，堅持平等獨立的物權(quán)理念，突破傳統(tǒng)物權(quán)理論的框架體系，能夠妥善解決諸如農(nóng)村土地開發(fā)利用問題此類的農(nóng)村土地上各類物權(quán)之間的法律關(guān)系。

（二）基于南寧友愛村的調(diào)研，對“城中村”集體土地開發(fā)利用模式的實證分析

友愛村位于南寧市中心北面，全村面積0.4平方公里，轄13個村民小組，480個農(nóng)戶，常住人口961人，流動人口約15000人。友愛村是一座典型的“城中村”，全村土地幾乎被城市規(guī)劃用地包圍，流動人口遠遠超過本村常住人口，村民收入也是以出租房屋為主。這些出租屋因租金低廉，配套相對齊全，再加上地理位置位于城區(qū)中心，交通非常便利等因素受到了許多低收入人群和外來打工者的青睞。

友愛村的情況也就是當今絕大多數(shù)“城中村”的真實現(xiàn)狀。在當前的法律環(huán)境下，這些房屋的出租出售行為都是不合法的，得不到法律的保護，一旦發(fā)生糾紛，當事人的權(quán)益很可能得不到保障。但是這種不合法的界定是否合理呢？這是需要我們進一步討論的問題。從南寧友愛村的調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，一個小小的城中村就解決了1.5萬外來流動人口的住房問題，而且房租也是本村村民主要的收入來源之一，可謂“雙贏”。如果僅僅是因為《土地管理法》第63條以及一些國務(wù)院禁止城市居民在農(nóng)村購買宅基地的規(guī)定就將所有開發(fā)利用農(nóng)村集體土地的模式全盤否定，是不合理的。

四、“城中村”土地利用問題的出路和展望

（一）嚴格控制“城中村”土地用途的變更，限制農(nóng)村集體土地的非法流轉(zhuǎn)

在開發(fā)城中村集體土地的過程中，可能會存在一些改變土地用途的行為，比如說將農(nóng)用地擅自改為建設(shè)用地，這些行為是要堅決杜絕的。此外，對于一些建造行為不合法的房屋，沒有獲得建房用地規(guī)劃、審批等手續(xù)以前，房屋本身屬于違法建筑，這些房屋同樣也不能用于出租、利用。

對于農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的問題，雖然有學者主張要放開，但是從目前我國的國情來看，還是應(yīng)該對其加以嚴格限制的。因為農(nóng)村集體土地不但具有一定的開發(fā)利用價值，更具有社會保障功能，農(nóng)民離開了土地就失去了穩(wěn)定的生活支柱。而農(nóng)村集體土地的非法流轉(zhuǎn)通常會引發(fā)一系列影響社會穩(wěn)定的問題，基于此種考慮，應(yīng)該在允許通過占有的方式開發(fā)利用城中村集體土地的同時，堅決打擊集體土地非法流轉(zhuǎn)的行為?？傊?，城中村集體土地可以開發(fā)利用但卻要限制其流轉(zhuǎn)，原理就如同城市居民可以獲得國有土地的使用權(quán)卻不能拿到所有權(quán)一樣，這是堅持我國土地公有制的根本。

（二）在滿足“城中村”村民需求的前提下，允許村民對自家宅基地、村集體對建設(shè)用地進行開發(fā)利用

土地作為一種稀缺資源，是城市發(fā)展必不可少的重要條件，同時更是農(nóng)民賴以生存的基本要素。對于一些因農(nóng)用地被征收、征用而失去基本收入來源的“城中村”村民，應(yīng)該允許他們通過出租等方式開發(fā)利用自家的宅基地或房屋獲利，村集體也能夠通過整合資源的方式，在滿足村民需求的前提下，開發(fā)一些富余的建設(shè)用地來增加本村集體的收入水平。

允許村民對自家宅基地、村集體對建設(shè)用地進行開發(fā)利用并不意味著放開對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的限制，因為這種利用是所有權(quán)轉(zhuǎn)移以外的其他權(quán)益的讓渡。也就是說，如果村民將自家宅基地或者房屋出租給城市居民，其出租合同還必須受到20年的期限制約。此種開發(fā)模式不但可以保證農(nóng)村收入增長的長期性和穩(wěn)定性，也可以避免以后農(nóng)民的生活會因為失去土地而得不到保障。

（三）肯定村民和村集體在“城中村”土地開發(fā)中的合法主體地位，維護雙方合同利益

如今，現(xiàn)實生活中存在不少涉及到農(nóng)村土地開發(fā)的案例，理所當然地會存在相應(yīng)的合同效力問題，最具有代表性的是一些“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同，這些合同大多都因與現(xiàn)行的法律法規(guī)相悖而不受法律保護。

既然我們允許村民和村集體對“城中村”非農(nóng)業(yè)用地進行開發(fā)和利用，就應(yīng)該對這種行為的合法性予以肯定，當然對其的保護也必須區(qū)別對待。首先，要肯定村民和村集體在“城中村”土地開發(fā)中的合法主體地位，只有主體合法才能保證行為合法，真正維護合同雙方的權(quán)益。其次，對于那些“城中村”宅基地、建設(shè)用地以及農(nóng)民房屋的出租合同，如果是符合規(guī)劃，經(jīng)過審批，不屬于違章用地建房的，應(yīng)該依法予以保護，切實地維護合同雙方當事人的利益。最后，對于那些類似“小產(chǎn)權(quán)房”的買賣合同之類的非法轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地、房屋的合同，應(yīng)歸與無效。但是合同無效并不意味著無需保護合同當事人權(quán)益，合同方應(yīng)根據(jù)各自的過錯對因合同無效造成的損失承擔相應(yīng)責任。

（四）關(guān)于“城中村”土地利用問題的利弊分析與展望

篇10

【關(guān)鍵詞】土地確權(quán)；土地制度改革；土地權(quán)利保障

改革開放以來，我國農(nóng)村各個方面發(fā)生了巨大的變化，但是我們也應(yīng)看到，由于農(nóng)村各項制度改革不到位，“三農(nóng)”問題仍沒有得到有效解決，其中，由于農(nóng)村土地上各種權(quán)利的權(quán)利主體不明確，導致各種侵害農(nóng)村土地權(quán)利的現(xiàn)象大量存在，嚴重侵害了農(nóng)民的利益，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。下載通過開展確權(quán)工作，使農(nóng)村集體經(jīng)濟所有權(quán)及各種衍生權(quán)利的主體得以明確，為權(quán)利的維護創(chuàng)造條件；同時，土地權(quán)利歸屬明確后，為各種權(quán)利主體行使權(quán)利，充分發(fā)揮土地的功能實現(xiàn)土地這一生產(chǎn)要素的合理配置提供了前提條件；更重要的是確權(quán)為農(nóng)村土地制度改革提供了鑒定的基礎(chǔ)。但是，如果我們把確權(quán)僅僅局限在各種土地權(quán)利的歸屬上，而不充實確權(quán)的內(nèi)容，那么確權(quán)就不能從根本上解決農(nóng)村土地制度的所有問題，更不能解決農(nóng)村土地權(quán)利被侵害的現(xiàn)狀。那么，在現(xiàn)階段，農(nóng)村土地確權(quán)的內(nèi)容應(yīng)該有哪些呢？

首先要確認國有土地所有權(quán)的平等性，從而實現(xiàn)黨的十七屆三中全會提出的“同地、同權(quán)、同價，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場”的改革目標。長期以來，有一種錯誤的觀念指導著我們的實踐。該觀念認為國家所有權(quán)高于農(nóng)村集體所有權(quán)。盡管我國憲法明確規(guī)定這兩種基于社會主義公有制基礎(chǔ)上的所有權(quán)都會得到法律的同等保護。但是憲法的這一原則在其他法律中并沒有得到切實的貫徹。其中最典型的是基于《土地管理法》設(shè)置的征地制度。在這種制度中，國有土地所有權(quán)和農(nóng)村集體土地使用權(quán)處于完全不平等的地位。農(nóng)村集體所有的土地無論屬性如何都不能進入土地市場進行交易。其結(jié)果就是大量的農(nóng)村土地以非常低廉的價格被收歸國有，然后由政府以高出征地價格許多倍的價格出售，這種行為嚴重的侵害了農(nóng)民的利益，進一步拉大了城鄉(xiāng)差距，引發(fā)了眾多的社會問題。在我國大力推進城鎮(zhèn)化的當下，如果我們不能從思想觀念到制度設(shè)計層面確認國家所有權(quán)與農(nóng)村集體所有權(quán)的平權(quán)問題，城鎮(zhèn)化就會變成一場更瘋狂的征地活動，所謂人的城鎮(zhèn)化目標根本不可能實現(xiàn)。所以，為保證當下確權(quán)工作具有實際意義，就必須勇于改革，在改變觀念的基礎(chǔ)上修改與我國憲法相悖的各種土地法律制度。從而使黨的十七屆三中全會設(shè)定的“同地、同權(quán)、同價，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場”的改革目標得到實現(xiàn)。

其次，確權(quán)應(yīng)當明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主題。長期以來，我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)的主體是不明確的。《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村集體土地使用權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。但是農(nóng)村改革以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有不確定性。這就使得權(quán)利主體也具有不確定性。農(nóng)村普遍存在的侵害農(nóng)村集體土地使用權(quán)的現(xiàn)象與土地使用權(quán)主體的不明確有著直接的聯(lián)系。所以，目前開展的確權(quán)工作的內(nèi)容之一就是從法律上明確農(nóng)村集體所有權(quán)的主體。只有主體明確，才能真正實現(xiàn)對權(quán)利的有力保障。

再其次，確權(quán)應(yīng)當明確土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)與權(quán)能。土地承包經(jīng)營權(quán)自設(shè)立以來，關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性是一個沒有得到清晰解決的問題，從現(xiàn)行的各項關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)的制度設(shè)計中觀察，土地承包經(jīng)營權(quán)更多的是指經(jīng)營者對土地的使用權(quán)，而土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性沒有得到體現(xiàn)。這導致土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能極不完整。其結(jié)果是土地流轉(zhuǎn)不能實現(xiàn)，土地的功能不能充分發(fā)揮，農(nóng)民的財產(chǎn)性收入無法實現(xiàn)。所以，確權(quán)就是要確認土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性，明確土地承包經(jīng)營權(quán)是是經(jīng)營者的一項財產(chǎn)權(quán)利，在這種財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上能衍生出諸如流轉(zhuǎn)權(quán)，抵押權(quán)，租賃權(quán)等權(quán)利，這樣就使得承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能實現(xiàn)完整。在此基礎(chǔ)上，土地流轉(zhuǎn)才能順暢，土地這一生產(chǎn)要素的合理配置才能實現(xiàn)，農(nóng)民通過土地的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)財產(chǎn)性收入才能成為可能，同時，土地的各種功能才能充分發(fā)揮。另外，在明確土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性和各項權(quán)能的基礎(chǔ)上，還必須明確各種土地流轉(zhuǎn)的途徑和程序。當我們確認土地承包經(jīng)營權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)利后，能否構(gòu)建有效的土地流轉(zhuǎn)途徑和合理的流轉(zhuǎn)程序直接關(guān)系到這種財產(chǎn)權(quán)能否實現(xiàn)，也關(guān)系到農(nóng)民財產(chǎn)性收入能否實現(xiàn)。由于農(nóng)村土地的類型主要有農(nóng)業(yè)用地，建設(shè)用地和農(nóng)民的宅基地。各類土地的用途不同，流轉(zhuǎn)的途徑和程序也應(yīng)不同。所以為保障各類土地順暢流轉(zhuǎn)，就應(yīng)當從制度設(shè)計上明確各類土地的流轉(zhuǎn)途徑和程序。這個問題在大力推進城鎮(zhèn)化建設(shè)和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的背景下具有更為重大的現(xiàn)實意義。因為無論是城鎮(zhèn)化還是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)都會涉及到土地的大量流轉(zhuǎn)。如果不能明確推動流轉(zhuǎn)的途徑和程序不僅不能加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的進程，農(nóng)民權(quán)益的維護也不能實現(xiàn)，人的城鎮(zhèn)化的目標就會落空。

最后，確權(quán)的內(nèi)容還應(yīng)當明確各種土地的用途。在此基礎(chǔ)上設(shè)計各種土地的用途管制制度。我國是一個土地資源非常貧乏的國家，人均耕地更少，如何合理使用土地是一個關(guān)系到經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和我國糧食安全的戰(zhàn)略性問題。所以在我國要建立嚴格的土地使用的管制制度。而這種制度建立的前提是要明確各類土地的用途。在農(nóng)村土地確權(quán)工作中明確各類土地的用途就應(yīng)當是確權(quán)的內(nèi)容。

總之，農(nóng)村土地的確權(quán)既關(guān)系到農(nóng)民權(quán)益的維護，也關(guān)系到“三農(nóng)”問題的解決，更關(guān)系到我國經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，縮影我們應(yīng)當切實做好這項工作。而明確確權(quán)的內(nèi)容對于我們做好這項工作具有十分重要的意義。

【參考文獻】

[1]郭曉鳴.中國農(nóng)村土地制度改革：需求、困境與發(fā)展態(tài)勢[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2011（4）.