導(dǎo)語：如何才能寫好一篇行政區(qū)劃改革方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：基層央行；基金調(diào)拔；管理；再思考

“現(xiàn)金管理”和“發(fā)行基金調(diào)撥”是基層人民銀行的基本職能和重要工作。在當前人民幣升值、物價上漲，通貨膨脹壓力加大的經(jīng)濟背景下，探討“加強現(xiàn)金管理，科學(xué)調(diào)撥發(fā)行基金”方面存在的問題及其對策，對社會的經(jīng)濟穩(wěn)定和科學(xué)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

一、發(fā)行基金調(diào)撥工作面臨的新挑戰(zhàn)

隨著世界經(jīng)濟特別是中國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，出現(xiàn)了許多大大小小的“經(jīng)濟區(qū)”，各經(jīng)濟區(qū)域的商品流通、勞務(wù)供求具有不同的特征，與之相適應(yīng)的貨幣流通特別是現(xiàn)金流通必然具有各自的特點。中國經(jīng)濟日益明顯區(qū)域性的特征，客觀上要求打破行政區(qū)劃調(diào)節(jié)貨幣流通。

區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展、信息科技的進步、金融市場的完善，國家年減少84％。其中下半年凈投放貨幣比上年同期增長68％。調(diào)撥發(fā)行基金，發(fā)行貨幣、調(diào)節(jié)現(xiàn)金流通的制度不利于解決發(fā)行基金調(diào)撥工作中出現(xiàn)的新問題。

（一）發(fā)行基金調(diào)撥計劃較難制定

由于主客觀方面種種因素的影響，實際工作中，發(fā)行基金調(diào)控計劃與實際常常會出現(xiàn)偏差，有時甚至出現(xiàn)完全相反的情況，給基層貨幣發(fā)行工作造成很大被動。

由于經(jīng)濟金融動態(tài)錯綜復(fù)雜，分析預(yù)測貨幣投放回籠情況難度不斷加大，發(fā)行部門很難開展現(xiàn)金流通情況調(diào)查，對區(qū)域現(xiàn)金運行狀況信息難于準確掌握，加上區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不穩(wěn)定性，給現(xiàn)金供應(yīng)量帶來了不確定性。導(dǎo)致轄區(qū)現(xiàn)金的投放量預(yù)測、控制不準確，現(xiàn)金供應(yīng)量不合理。使得完全按計劃在限定的行政區(qū)域范圍內(nèi)調(diào)撥發(fā)行基金變得不現(xiàn)實。

（二）發(fā)行基金調(diào)撥時間過度集中

每年春節(jié)、元旦、五一、十一等節(jié)假日旅游度假，春耕和農(nóng)副產(chǎn)品集中收購，國家集中落實惠民政策及區(qū)域自然災(zāi)害、突發(fā)事件的現(xiàn)金供應(yīng)，都具有明顯的季節(jié)性和集中性的特征，因而在一些大中城市和農(nóng)副產(chǎn)品采購大區(qū)，對現(xiàn)金的需求也具有季節(jié)性、集中性的特點。節(jié)假日和農(nóng)副產(chǎn)品采購?fù)?，現(xiàn)金供給的壓力很大，發(fā)行部門有時一天要往返兩次緊急調(diào)運；尤其在一些按行政區(qū)劃調(diào)運路途較遠的地區(qū)，發(fā)行人員疲于奔波，應(yīng)接不暇。給人民銀行發(fā)行部門帶來了極大的不方便。

（三）發(fā)行基金調(diào)撥安全隱患明顯

由于路途遠、檢查環(huán)節(jié)多，運鈔車車載通訊設(shè)備落后，遇經(jīng)濟政策、惠民政策的實施及突發(fā)事件會使現(xiàn)金流通的渠道、速度發(fā)生復(fù)雜多樣的變化。這也要求央行采取更靈活的手段調(diào)節(jié)現(xiàn)金流通。

我國央行現(xiàn)行的按行政區(qū)劃市場貨幣流通量要與商品、勞務(wù)流通量相適應(yīng)，是貨幣流通規(guī)律的要求。而經(jīng)濟金融狀況的發(fā)展變化使每一時期都有不同的特點，對貨幣投放回籠產(chǎn)生不同的影響。據(jù)調(diào)查，1978年至1999年22年間，成都轄區(qū)是貨幣投放地區(qū)，表現(xiàn)為歷年的貨幣凈投放，年平均凈投放貨幣38億元。2000年起，該轄區(qū)又轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿呕鼗\，至2003年年均凈回籠貨幣46億元。但隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展(GDP增長l1.8％)，2003年轄區(qū)貨幣投放量也大量增加，基金的新思考貨幣凈回籠量逐步減少，全年有些行政區(qū)劃隸屬行之間路途較遠、交通條件較差。按行政區(qū)劃調(diào)運發(fā)行基金、銷毀損傷票幣，不但增加運輸途中的凈回籠貨幣比上年同期減少73％，2000年雖有對講機，還常常處于休眠狀態(tài)，不能隨時與有關(guān)部門取得聯(lián)系，應(yīng)急反應(yīng)能力很差。

部分市縣發(fā)行支庫撤銷后，轄內(nèi)現(xiàn)金投放成本上升、風(fēng)險加大、不安全因素增多、管理不便。定安縣發(fā)行支庫撤銷后，轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村信用社、建設(shè)銀行在農(nóng)業(yè)銀行開戶，郵政儲蓄在工商銀行開戶。農(nóng)行定安縣支行、工行定安縣支行直接到上級行調(diào)運現(xiàn)金，僅2003年一年，兩家支行到上級行調(diào)運現(xiàn)金2.4億多元，費用20萬元，加上其他費用，增加成本近40萬元。而且運鈔次數(shù)增多，給安全押運帶來了較大的風(fēng)險。同時也給現(xiàn)金管理工作增加了難度。農(nóng)村信用社因券別搭配不合理，給營業(yè)帶來了極大影響，僅去年就要幾次到兄弟縣聯(lián)社兌換輔幣200萬元。

另外，人民幣券別搭配不合理。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在流通市場上主幣多、輔幣少，主幣和輔幣搭配不合理，縣及縣以下農(nóng)村貨幣流通市場上的紙幣特別是拾元以下的票幣“超期服役”現(xiàn)象嚴重，流通狀況亟待改善。造成這一問題的主要原因是，我國長期以來發(fā)行基金調(diào)撥是以行政隸屬關(guān)系為基礎(chǔ)的行政命令方式進行，而不是根據(jù)經(jīng)濟區(qū)域的市場流通需求來決定的。

解決上述問題的一個切實可行的辦法是改革現(xiàn)行的按行政區(qū)劃調(diào)撥發(fā)行基金調(diào)節(jié)現(xiàn)金流通的做法，實行跨行政區(qū)劃調(diào)撥發(fā)行基金，滿足市場流通需要，真正做到：“適當集中，合理擺布，靈活調(diào)撥”。

二、跨行政區(qū)劃調(diào)撥發(fā)行基金試點借鑒

為了解決按行政區(qū)劃調(diào)撥發(fā)行基金存在的一些問題，體現(xiàn)“適當集中，合理擺布，靈活調(diào)撥”的原則，央行下發(fā)了《關(guān)于做好跨行政區(qū)劃就近調(diào)撥發(fā)行基金工作的通知》，總行確定了跨行政區(qū)劃就近調(diào)撥發(fā)行基金改革工作試點行?！霸圏c”取得了一些經(jīng)驗，同時也面臨一些新的問題，亟待出臺配套政策措施，以推動此項改革工作的深入開展。

廣安中心支行作為總、分行四川轄區(qū)唯一試點行，按照《關(guān)于做好跨行政區(qū)劃就近調(diào)撥發(fā)行基金工作的通知》精神，實施了跨行政區(qū)劃到重慶調(diào)撥發(fā)行基金改革試點工作。

在成都分行和重慶營管部的統(tǒng)一指揮、配合下，廣安中心支行于2006年5月下旬圓滿完成了初次跨行政區(qū)劃調(diào)撥發(fā)行基金（清分券）任務(wù)。主要成效表現(xiàn)在：

――安全系數(shù)增加。由于調(diào)運路程、時間縮短，基本實現(xiàn)了高效、快捷調(diào)運的目標，減少了調(diào)運途中風(fēng)險，提高了發(fā)行基金調(diào)撥的安全性。

――調(diào)運時間縮短。廣安到重慶調(diào)運發(fā)行基金往返時間5小時左右；到成都調(diào)運正常需用兩天時間，住宿一晚，往返用時30小時左右，是到重慶調(diào)運所用時間的6倍。

――調(diào)運里程減少。廣安至成都往返一次里程約600公里，廣安至重慶往返一次里程約280公里，廣安中心支行跨行政區(qū)劃到重慶調(diào)運發(fā)行基金一次，可減少一半多里程。

――費用下降明顯。由于實施跨行政區(qū)劃就近調(diào)撥發(fā)行基金，大大減少了調(diào)運里程，因而明顯降低調(diào)運相關(guān)費用。

但是，跨行政區(qū)劃就近調(diào)撥發(fā)行基金試點工作也存在下列問題：

――改革方案不完善?？傂性囆械摹犊缧姓^(qū)劃就近調(diào)撥發(fā)行基金實施方案》，只確定總行重點庫、分庫作為調(diào)出庫，試點中心支行作為委托調(diào)入庫，只是單向就近調(diào)撥，沒有把就近的中心支行作為委托調(diào)出庫，實行雙向就近調(diào)撥。這導(dǎo)致跨區(qū)調(diào)撥往返中存在單程實載的情況，影響了效率的進一步提高和費用水平的進一步降低。

――交接、點核工作量加大，延長調(diào)運時間。

――調(diào)撥手續(xù)繁瑣，費用降低不明顯。按照跨區(qū)試點工作通知要求，調(diào)入庫在執(zhí)行跨行政區(qū)劃就近調(diào)撥前后，要安排專人專車到成都分行取送委托書、調(diào)撥專用介紹信等資料憑證。

――調(diào)撥計劃不合理。廣安為凈投放地區(qū)，需求多為原封券，日常所需清分券在省內(nèi)主要就近到南充調(diào)撥。由于跨區(qū)調(diào)撥的券別不盡合理，與到南充調(diào)撥相比（廣安距南充僅89公里），既費時費力，又未通過跨區(qū)調(diào)入優(yōu)化發(fā)行基金庫存結(jié)構(gòu)。

――賬務(wù)處理不夠及時，一定程度上弱化了中心支庫發(fā)行基金的有效管理和現(xiàn)金供應(yīng)保障能力。

三、跨行政區(qū)劃調(diào)撥發(fā)行基金幾點建議

建議總在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以逐步實現(xiàn)按經(jīng)濟區(qū)域為基礎(chǔ)調(diào)撥發(fā)行基金，調(diào)節(jié)貨幣流通，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展為目標。完善改革內(nèi)容，配套制度辦法，全面推行跨行政區(qū)劃調(diào)撥發(fā)行基金辦法。

第一，進一步完善《跨行政區(qū)劃調(diào)撥發(fā)行基金實施方案》，以“按經(jīng)濟區(qū)域、就近調(diào)撥”為導(dǎo)向，實行跨行政區(qū)劃雙向調(diào)撥，達到安全、高效目標。同時，把跨區(qū)調(diào)撥銷毀納入試點改革內(nèi)容，以經(jīng)濟區(qū)劃原則確定業(yè)務(wù)輻射范圍.以滿足跨行政區(qū)劃調(diào)銷的需要。

第二，各級發(fā)行庫在按行政區(qū)劃制定發(fā)行基金調(diào)撥計劃要充分考慮跨行政區(qū)劃調(diào)撥發(fā)行基金的因素。分庫特別是重點庫要以經(jīng)濟區(qū)域為基礎(chǔ)制定和平衡發(fā)行基金調(diào)撥計劃。

第三，以“安全、高效、集約”的原則科學(xué)組織、領(lǐng)導(dǎo)實施跨區(qū)調(diào)拔工作。從實際出發(fā)，因“行”制宜，針對不同調(diào)撥需求，科學(xué)調(diào)度，靈活調(diào)撥，及時滿足調(diào)撥需要。更好實現(xiàn)提高發(fā)行基金調(diào)撥效率、節(jié)約發(fā)行基金調(diào)運費用的目標。

第四，完善跨行政區(qū)劃調(diào)拔發(fā)行基金的有關(guān)制度辦法。建議總行制定《中國人民銀行跨行政區(qū)劃調(diào)撥發(fā)行基金管理實施細則》，清晰流程，明確責(zé)任，提高工作效率。

第五，充分利用貨幣金銀管理信息系統(tǒng)傳遞快捷、保密、安全的優(yōu)勢，切實簡化跨行政區(qū)劃調(diào)撥有關(guān)手續(xù)。在貨幣金銀管理信息系統(tǒng)調(diào)撥子系統(tǒng)中增加“發(fā)行基金寄庫帳務(wù)處理軟件模塊”，開通簽發(fā)和傳輸電子調(diào)撥命令、調(diào)撥憑證的新系統(tǒng)，為全面推行跨行政區(qū)劃調(diào)撥發(fā)行基金改革工作創(chuàng)造條件。

參考文獻：

[1]基層央行基金調(diào)拔跨區(qū)管理若干建議.南方金融，2003年12期.

[2]中國人民銀行關(guān)于發(fā)行基金調(diào)拔工作暫行辦法.

篇2

只要有國家存在,有關(guān)政府行政機構(gòu)改革的問題,無論是對財政理論研究來說,還是對財政管理實踐來說都是一個永恒的話題。首先,從合理確定政府活動范圍看,政府的活動范圍說到底是一個財政問題。圣經(jīng)上有一段故事,說是古代以色列人沒有國王,他們便請求神給他們派一位國王。神說:“有了國王他就會拿走你們的一部分財富,你們要國王做什么呢?”以色列人說:“即使如此我們也要,因為我們要國王帶領(lǐng)我們?nèi)プ鲬?zhàn),要他為我們的糾紛進行仲裁?！边@個故事說明:人們在一定區(qū)域內(nèi)的社會中生活就離不開具有最高權(quán)威的管理機構(gòu)——政府。有了政府,政府就要同社會成員分享社會產(chǎn)品,要求政府做的事越多,政府的作用就越大,政府拿走的社會產(chǎn)品也越多。因此,人們在多大程度上需要政府,需要政府做些什么?便成為了財政研究的一個最基本的問題。古代以色列人需要政府僅僅是為了帶領(lǐng)他們打仗和進行仲裁,拿今天的話來說就是需要政府承擔(dān)國防和治安這兩大基本的職能。然而隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,人們發(fā)現(xiàn)需要政府所做的事遠遠不止這些。政府的職能在不斷擴大,政府的機構(gòu)在不斷增加。怎樣的政府職能設(shè)計才是合理的呢?從亞當•斯密的古典財政理論到現(xiàn)代的財政理論,無不把合理確定政府活動范圍作為財政研究的基礎(chǔ)。斯密根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展初期的要求,提出了“廉價政府”的理論;主張國家干預(yù)的現(xiàn)代財政理論,認為應(yīng)在堅持市場配置資源的基礎(chǔ)上,針對市場缺陷來確定政府職能;我國的社會主義財政理論則根據(jù)計劃經(jīng)濟由政府直接進行資源配置的要求,提出了政府財政應(yīng)在再生產(chǎn)的分配(包含收入分配與資源配置兩種含義,即:生產(chǎn)成果的分配和生產(chǎn)條件的分配)環(huán)節(jié)中起主導(dǎo)作用并直接制約著生產(chǎn)、交換和消費的理論。在不同的理論指導(dǎo)下所確定的政府活動范圍和建立起來的政府職能機構(gòu)是會有明顯不同的。但有一點卻是相同的,那就是:政府活動范圍的確定和相應(yīng)的行政機構(gòu)的設(shè)置,必須同一定的社會經(jīng)濟條件和社會成員對政府的要求相一致。這便是財政學(xué)中關(guān)于合理確定政府部門和非政府部門比例關(guān)系的理論,比例協(xié)調(diào)則有利于經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步,比例不協(xié)調(diào)則會阻礙經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。就我國而言,改革開放以來,經(jīng)濟的市場化已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢,然而我國政府的行政機構(gòu)設(shè)置卻還保留著許多計劃經(jīng)濟的痕跡,許多管理部門無論是對國有企業(yè)的機制轉(zhuǎn)換,還是對市場經(jīng)濟的運行和非公有制經(jīng)濟的發(fā)展都造成了過多的干預(yù)。因此我國這次行政機構(gòu)改革的首要目標就是根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟運行的要求去重新調(diào)整和設(shè)計政府的各職能部門,以建立起一個與社會主義市場經(jīng)濟運行相協(xié)調(diào)的政府行政體系。

雖然,人們可以從理論上去論證政府的活動范圍,政府的行政機構(gòu)可以根據(jù)社會經(jīng)濟的客觀要求去設(shè)置。然而古往今來,人們看到的卻是政府行政機構(gòu)不斷擴張的事實。無論是中國封建時代的國家政府還是現(xiàn)代西方資本主義的國家政府概莫能外。就連當年的革命根據(jù)地政權(quán)也進行過“精兵簡政”。事實上,政府行政機構(gòu)的膨脹是具有其必然性的。用現(xiàn)代財政理論研究中越來越受到人們重視的公共選擇理論來分析,個中原因就一目了然了。公共選擇理論中的官僚理論認為:政府的行政機構(gòu)是由大大小小的單位和部門領(lǐng)導(dǎo)所掌握的,他們的利益是通過單位和部門的大小來體現(xiàn)的。機構(gòu)設(shè)置越復(fù)雜,越龐大,單位部門可獲得的財政支出越多,單位部門領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力也越大。因此官僚的利益與國家政府的利益并不完全一致。政府高層有時出于執(zhí)政的需要會提出壓縮行政機構(gòu)的要求,但不久,行政機構(gòu)又會慢慢膨脹起來。因此,如何通過有效的制度和措施來約束行政機構(gòu)的膨脹,提高政府行政效率就成了現(xiàn)代財政理論研究和財政管理中的長期的課題。一位美國的財政研究人員曾說,本世紀以來,美國的各種管理制度中改革最多的就是關(guān)于政府會計和預(yù)算管理方面的制度,而改革的目的之一,則正在于通過完善財政預(yù)算約束機制來控制行政機構(gòu)的膨脹,提高政府的行政效率。

經(jīng)濟體制改革以來,我國出現(xiàn)了行政區(qū)劃升級風(fēng),縣要升級為市,縣級市要升級為地級市,省直轄市要計劃單列或升級為國家級的直轄市。升級的理由當然是多種多樣的,但這些理由的背后,卻有更為明確的利益動機,行政區(qū)劃的升級必然會有相應(yīng)的行政機構(gòu)升級,每一位行政干部的行政級別都會隨著行政區(qū)劃而提高,這種待遇的提高比起靠自己的多年苦干來晉升自然要容易得多。行政區(qū)劃升級和行政機構(gòu)及干部的行政級別提高后,機構(gòu)膨脹也就隨之開始,增加辦事機構(gòu)和人員,增加辦公樓和住房,增加車輛和提高用車標準,各種各樣的利益也就得到了滿足。

然而企業(yè)負擔(dān)也因此而加重,財政困難也因此而加深。今天,面對著企業(yè)在資產(chǎn)重組的過程中,大量工人下崗的現(xiàn)狀,我們?nèi)绻倮^續(xù)維持龐大的行政機構(gòu),是必然會激化社會矛盾的。因為財富創(chuàng)造者的減少和財富消耗者的增加對任何一個國家來說都是一種災(zāi)難。我們強調(diào)這種行政機構(gòu)膨脹的必然性,并不是說我們的干部都是典型的利己主義者。我們要說明的是:行政機構(gòu)膨脹有其利益驅(qū)動,無論在哪一個國家或地區(qū)都是如此。特別是隨著市場經(jīng)濟的推進,每一個人對個人利益的追求都是客觀存在的,而政府部門用各種方式來增加自己利益的動力也是很強的。因此,要控制行政機構(gòu)的膨脹,就必須有十分有效的制度約束,而財政作為一個國家行政機構(gòu)支出的提供者,應(yīng)該成為行政機構(gòu)膨脹制度上和財力上的約束者。然而,我國行政機構(gòu)的擴張往往不受財政的約束,這主要同財政的權(quán)限有關(guān),財政沒有高于行政機構(gòu)的權(quán)力,當然,財政也不可能具有高于同級行政機構(gòu)的權(quán)力。在這種情況下,財政預(yù)算對政府或行政機構(gòu)的約束力就大大減弱了,這就是我們常說的預(yù)算約束軟化。反觀發(fā)達國家,如果政府行政部門不顧預(yù)算的約束而強行擴張行政機構(gòu)的話,這等于自己給自己出難題,因為任何人都無權(quán)也無法突破預(yù)算,總統(tǒng)或總理也不能例外。一旦出現(xiàn)預(yù)算經(jīng)費緊張,唯有壓縮支出減少政府開支。在法制比較完善的發(fā)達國家,政府行政部門因經(jīng)費不足而減少活動甚至關(guān)門的事時有發(fā)生,這就是硬的預(yù)算約束。而我國的情況卻是,半年發(fā)不出工資,也不必裁減一個人,再貧困的地區(qū),行政機構(gòu)也會膨脹,財政局長到處借錢發(fā)工資,也不能精簡機構(gòu)。

當然,如果任何渠道都無法為行政機構(gòu)的膨脹提供資金,機構(gòu)的膨脹也是難以成為事實的。但是,我國的行政機構(gòu)膨脹卻可以從非財政渠道籌集到資金,這就為行政機構(gòu)的擴張創(chuàng)造了條件。作為一個行政機構(gòu),自然就有相應(yīng)的行政權(quán)力,只要將這些行政權(quán)力加以適當?shù)倪\用,就可以進行創(chuàng)收。事實上,很多地方特別是貧困地區(qū),財政往往只能撥給行政部門所需經(jīng)費的一部分,其余部分則讓行政部門自己通過創(chuàng)收來解決。這種創(chuàng)收的能量實際上是相當大的,據(jù)粗略的統(tǒng)計,我國目前的預(yù)算外收支幾乎可以與預(yù)算內(nèi)收支并駕齊驅(qū)。如此龐大的資金規(guī)模,有相當一部分就進入了行政機構(gòu),對行政機構(gòu)的膨脹產(chǎn)生了促進作用。用這種方式支撐行政機構(gòu)的擴張,社會經(jīng)濟為此付出的代價就更大了,這種不規(guī)范的資金收支,一來形成了企業(yè)新的負擔(dān),相當于增加了企業(yè)的稅收負擔(dān),加大了企業(yè)成本,對發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟產(chǎn)生了一種阻礙作用;二來由于收支缺乏監(jiān)督,為部分領(lǐng)導(dǎo)干部或人員提供了方便,預(yù)算外收支的膨脹,非但不能使財政的可支配收入增加,還會刺激行政機構(gòu)的進一步膨脹,給財政造成新的負擔(dān)。

二、推進行政機構(gòu)改革的財政對策

1.協(xié)調(diào)政府與財政的關(guān)系,讓政府為本級預(yù)算負責(zé)

要改變以前那種財政對行政機構(gòu)膨脹缺乏約束力的狀況,應(yīng)注意財政與政府關(guān)系的協(xié)調(diào)。從行政權(quán)力看,財政部門對同級行政機構(gòu)很難形成有效的約束。但從財權(quán)上看,財政又是為實現(xiàn)政府職能服務(wù)的,利益是完全統(tǒng)一的,只不過這種利益關(guān)系沒有明確化。解決這一問題最好的辦法就是讓政府官員直接參與預(yù)算管理,通過參與預(yù)算管理了解當家理財?shù)碾y處,逐步走上政府為本級預(yù)算負責(zé)的軌道,形成行政機構(gòu)自我約束的機制。

要在政府官員中樹立起預(yù)算平衡的觀念,在相當多的地方財政中,政府支出突破預(yù)算已是家常便飯,不按程序追加預(yù)算支出也是司空見慣。雖然我國早已頒布了《預(yù)算法》,規(guī)定了政府公共預(yù)算不能打赤字,但地方政府在形成支出時,對本級預(yù)算的平衡要求考慮得并不多,各種公開的、隱形的赤字仍然存在。因此,首先要讓各級政府官員了解《預(yù)算法》,并自覺遵守。有了這種預(yù)算平衡的觀念,貧困地區(qū)的行政機構(gòu)膨脹就可以得到有效的控制。

讓政府官員了解預(yù)算并直接參與預(yù)算管理,就能把政府利益和財政利益很好地統(tǒng)一起來,由于財政狀況對政府行為的制約作用被明確化了,政府官員從自身利益出發(fā)在行政機構(gòu)設(shè)置的問題上,也會考慮財力的制約。美國前總統(tǒng)卡特在喬治亞州做州長時正是面對財力緊張的壓力,而率先在政府機構(gòu)內(nèi)推行“零基預(yù)算”,并從中發(fā)現(xiàn)了政府機構(gòu)嚴重重復(fù)設(shè)置的問題,從而成功地將當年已申請的州預(yù)算削減了50%。

2.強化財政管理,規(guī)范行政機構(gòu)的行為

我國的行政機構(gòu)膨脹,有很多是不規(guī)范的行為方式造成的。比如說人員超編,為了照顧關(guān)系,把不勝任某項工作的人硬塞進某個單位,而實際工作卻要讓能干的人干,因此,能干的人還不能少。有的行政機構(gòu)明明已經(jīng)是人浮于事,但有的事仍然沒有人干,于是又招聘合同工或臨時工來干。這種類型的行政機構(gòu)膨脹屬于一種隱性的膨脹,其后果仍然是行政機構(gòu)辦事效率低下,財政負擔(dān)加重。

這次行政機構(gòu)改革,國務(wù)院向全國公開了機構(gòu)改革的具體安排,包括機構(gòu)改革的具體內(nèi)容和時間表。撤銷的機構(gòu)和人員分流的時間都有明確的規(guī)定。這就是十分規(guī)范的機構(gòu)改革方案。其實,我們的行政機構(gòu)只要嚴格地按照各種規(guī)范來行使自己的職能,我國的行政機構(gòu)膨脹的程度也是不至于此的。因此,規(guī)范財政管理并以此來規(guī)范行政機構(gòu)的行為,是確保行政機構(gòu)改革順利推進的重要條件。

對于行政機構(gòu)改革來說,要制訂機構(gòu)改革的合理方案并不算很難,只要按照精簡和效率的原則,總是可以設(shè)計出比較合理的行政機構(gòu)方案的。而最為困難的卻是方案的實施,這里涉及的是每一個人的實際利益。要想改革方案得到堅決地貫徹,就不能隨意突破行政機構(gòu)的編制,而防止突破編制的有效手段就是強化財政管理。我們建議把財政部門作為這次機構(gòu)改革的監(jiān)督部門,財政部門嚴格按照行政機構(gòu)的改革方案向行政部門安排資金,對于要撤銷的部門就要停止財政資金的供應(yīng),對于應(yīng)該保留或新設(shè)立的部門,要嚴格按照編制來供應(yīng)資金。嚴格而規(guī)范的財政管理,不但能保證行政機構(gòu)改革的順利完成,還是防止行政機構(gòu)改革夭折或出現(xiàn)反復(fù)的一種有效手段。

3.將預(yù)算外資金收歸財政管理,截斷行政機構(gòu)膨脹的資金來源

預(yù)算外資金作為一種特定歷史條件下的產(chǎn)物,其合理性只存在于調(diào)動各級財政努力增收的“分灶吃飯”時期和國有企業(yè)擴權(quán)的時期。隨著《企業(yè)法》的頒布和分稅制的實施,預(yù)算外資金實際上也沒有存在的必要了。因為市場經(jīng)濟對企業(yè)而言需要的是明晰的產(chǎn)權(quán),當然也包括明確的財權(quán)。而行政機構(gòu)的預(yù)算外收支更是弊多利少,除了加重企業(yè)負擔(dān),滋生行政機構(gòu)的腐敗外,不斷增加的預(yù)算外資金還直接沖擊了正常的財政收入。

由此可見,無論是從社會經(jīng)濟的需要還是從現(xiàn)實的后果看,預(yù)算外收支都沒有繼續(xù)存在的必要。從行政機構(gòu)改革的角度看,更應(yīng)該將預(yù)算外資金納入財政直接管理,這樣就徹底堵死了行政機構(gòu)用預(yù)算外資金來支撐機構(gòu)膨脹的路子。

4.加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程的建設(shè),促進經(jīng)濟增長以吸收富裕分流人員

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關(guān)鍵詞：“三集五大”；供電公司；組織架構(gòu)；電力體制

中圖分類號：F270 文獻標識碼：A 　 doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.04.20 文章編號：1672-3309（2012）04-48-03

按照國家戰(zhàn)略部署，國家電網(wǎng)公司（以下簡稱“國網(wǎng)公司”）將“特高壓電網(wǎng)與智能電網(wǎng)建設(shè)”作為“十二五”期間的重要工作內(nèi)容[1]，同時為適應(yīng)特高壓電網(wǎng)與智能電網(wǎng)的運行管理模式，國網(wǎng)公司又提出“三集五大”體系建設(shè)（即人財物集約化管理和“大規(guī)劃、大建設(shè)、大運行、大檢修、大營銷”體系建設(shè)）方案，并在2011年試點的基礎(chǔ)上于2012年在國網(wǎng)公司內(nèi)部開始全面推進。

“三集五大”體系建設(shè)是國網(wǎng)公司為適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展而進行的生產(chǎn)關(guān)系變革，伴隨其逐步推進建設(shè)，必將深刻影響國網(wǎng)公司內(nèi)部的組織運行形式。本文將以“三集五大”體系建設(shè)為背景，通過對比分析國外電力電網(wǎng)企業(yè)組織架構(gòu)模式，并在深入研究市級供電公司的組織架構(gòu)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，嘗試提出市級供電公司組織架構(gòu)設(shè)計方案。

一、組織架構(gòu)設(shè)計相關(guān)理論

企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)是企業(yè)全體員工為實現(xiàn)企業(yè)目標，在工作中進行分工協(xié)作、在職務(wù)范圍、責(zé)任、權(quán)力方面所形成的結(jié)構(gòu)體系，本質(zhì)是員工的分工協(xié)作關(guān)系[2]。

組織架構(gòu)伴隨著勞動分工的產(chǎn)生而產(chǎn)生，古典的泰勒科學(xué)管理學(xué)派、法約爾的組織學(xué)派、韋伯的行政組織學(xué)派、近代梅奧的人群關(guān)系理論、巴納德的組織理論、現(xiàn)代的權(quán)變理論對于我們理解組織并制訂組織設(shè)計原則及設(shè)計方案具有很好的指導(dǎo)意義[3]。

二、國外電力電網(wǎng)企業(yè)組織架構(gòu)設(shè)計模式對比研究

在國際上，由于各國政治環(huán)境、技術(shù)水平以及經(jīng)濟組織形態(tài)的差異，致使各國電力電網(wǎng)的組織架構(gòu)模式均有所不同。

1、國外電力體制分析說明

電力行業(yè)作為國家的能源基礎(chǔ)行業(yè)，具有公益性質(zhì)，又由于電力系統(tǒng)各環(huán)節(jié)（發(fā)、輸、變、配、供、用）瞬間完成的行業(yè)特性，為保持供電可靠性和安全性，各國的電力體制存在著諸多差別。一般來講，目前國際上主流的電力體制模式主要有：垂直統(tǒng)一壟斷、發(fā)電競價上網(wǎng)、限制性躉售競爭、完全的躉售競爭、零售競爭5種模式[4]。

2、國外電力電網(wǎng)公司的組織架構(gòu)模式對比研究

根據(jù)我國電力體制改革進程以及國網(wǎng)公司所面臨的外部環(huán)境，法國電力集團、美國電力公司、東京電力公司、新加坡能源集團對我國電網(wǎng)企業(yè)組織架構(gòu)設(shè)計有一定的借鑒意義，由于具體經(jīng)營內(nèi)容和所面臨外部環(huán)境的巨大差異，重點參考國外電力電網(wǎng)公司的組織架構(gòu)設(shè)計思路。

（1）法國電力集團（EDF）

法國電力集團成立于1946年，負責(zé)全法國發(fā)電、輸電、配電和電力設(shè)施的設(shè)計、建設(shè)和運營，是由法國政府直接控制的國有企業(yè)，已經(jīng)成為世界領(lǐng)先的電力公司之一。

法國電力集團的行政管理權(quán)集中在總經(jīng)理委員會和各基層單位的經(jīng)理委員會。巴黎總部直屬的10個部門均有下屬專業(yè)部門，在具體經(jīng)營過程中，法國電力公司充分放權(quán)的同時又對人力、財務(wù)資源管理高度集中，這種集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的集團管控模式能有效地應(yīng)對市場變化，支撐了法國電力工業(yè)垂直壟斷的體制模式。另外，法國電力集團下轄8個地區(qū)配電公司，打破了行政區(qū)劃的限制，這值得我們?nèi)W(xué)習(xí)與借鑒。

（2）美國電力公司

美國電力公司總部設(shè)在俄亥俄州哥倫布，集發(fā)電、輸電、燃氣于一體，主要業(yè)務(wù)包括電力及煤氣供應(yīng)，發(fā)電、輸電、配電和相關(guān)業(yè)務(wù)的研究開發(fā)，其輸電、配電業(yè)務(wù)受到政府的嚴格管制。

美國電力公司將人財物資源進行集約化管理，采用共享服務(wù)方式，提供統(tǒng)一服務(wù)，這一點與國網(wǎng)公司當前推行的“三集五大”體系建設(shè)的思路是一致的。

（3）東京電力公司

東京電力公司作為日本十大電力公司之首，負責(zé)當?shù)丶案浇貐^(qū)的發(fā)電及供電業(yè)務(wù)。截止2003年，日本10大電力公司已全部私有化，但總體上看，電力公司的經(jīng)營范圍仍然主要是按區(qū)劃分，在區(qū)域內(nèi)形成壟斷，因此，行業(yè)內(nèi)并不存在真正意義上的競爭。

由于尚無真正競爭的市場，且需求增長放緩，東京電力公司采用“向各業(yè)務(wù)部門提供集中的支持功能組織架構(gòu)模式，以幫助公司實現(xiàn)較低的運營成本”。

3、啟示

通過上述對國外電力體制發(fā)展進程以及主要發(fā)達國家電力電網(wǎng)企業(yè)組織架構(gòu)的對比分析，得出如下啟示：

（1）電力企業(yè)的組織架構(gòu)設(shè)計與其所處的電力體制密切相關(guān)，當處在政府管制較為嚴格、市場化競爭機制尚未形成時，一般采用直線職能與事業(yè)部制相結(jié)合的組織架構(gòu)設(shè)計方案，并逐步向分子公司、母子公司方向過渡。

（2）人、財、物等企業(yè)職能的集約化管理，統(tǒng)一向業(yè)務(wù)部門或基層單位提供服務(wù)與支持，有利于實現(xiàn)服務(wù)專業(yè)化、標準化與成本節(jié)約、效率提升的目標。

（3）減少管理層級，并適當控制管理幅度，有助于提高公司內(nèi)部各層級對市場的靈敏度，同時也可以提高公司內(nèi)部各項政策的宣傳貫徹與執(zhí)行力度，避免層級過多而使政策在下達過程中出現(xiàn)偏差或失真的現(xiàn)象。

三、市級供電公司組織架構(gòu)設(shè)計

篇4

按照六部委下發(fā)的文件,試點旨在加快體制創(chuàng)新,調(diào)整管理體制、運行機制和適時調(diào)整行政區(qū)劃;下放城建、環(huán)保、治安等管理權(quán)限,加大財政支持力度;創(chuàng)新編制管理,適當增加的編制由省級政府負責(zé)調(diào)劑。

首次列入試點的是河北、山西、吉林、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、河南、湖北、廣東、四川、陜西13個省25個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn),其中江蘇、廣東兩省試點鎮(zhèn)數(shù)量相對較多。

在此文件出臺近一年前的2009年6月底,浙江溫州就已出臺《關(guān)于推進強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的意見》。

2010年6月18日,廣東省也出臺了《關(guān)于簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見》,按照工作安排,將在今年年底前完成“簡政強鎮(zhèn)”工作,從而解決鎮(zhèn)級責(zé)權(quán)嚴重不對等問題。

一場針對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的改革拉開大幕。

上世紀90年代中期開展的全國小城鎮(zhèn)改革綜合試點,便已提出強鎮(zhèn)擴權(quán)思路,并加以實踐,但這種實踐最終悄無聲息地結(jié)束。在國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵看來,本輪改革只是對十多年前那次不成功改革的復(fù)歸。

重提擴權(quán)

“身大衣小”“腳大鞋小”,一直是經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)面臨的普遍問題,也是強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的一個重要原因。

李鐵長期關(guān)注小城鎮(zhèn)發(fā)展,他注意到東部沿海地區(qū)有些鎮(zhèn)發(fā)展非常快,人口聚集特別多,GDP、財政收入已經(jīng)相當于北方地區(qū)的地級城市,從功能上講這些鎮(zhèn)已是城市,而目前的鎮(zhèn)級管理,已難以應(yīng)付龐大的經(jīng)濟總量和繁重的社會管理任務(wù)。

執(zhí)法權(quán)缺乏是一個反映較為集中的問題。現(xiàn)行法律規(guī)定,執(zhí)法部門的授權(quán)均是縣級以上政府,鎮(zhèn)并不在列,這就造成鎮(zhèn)級執(zhí)法薄弱,出現(xiàn)“看得見的管不著,管得著的看不見”局面。

隨著現(xiàn)行鎮(zhèn)級行政管理體制日益成為發(fā)展的束縛,經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革呼聲日漸高漲,要求解決權(quán)責(zé)不對等的體制約束。

在此輪改革中,行動最早的是浙江省,2007年,該省在全國率先對經(jīng)濟發(fā)達的中心鎮(zhèn)下放了部分縣級經(jīng)濟管理權(quán)限。浙江的強鎮(zhèn)擴權(quán)改革主要包括賦予中心鎮(zhèn)在財政、規(guī)費、資金扶持、社會管理等方面的縣級管理權(quán)限,例如土地出讓金收益留給這些中心鎮(zhèn),這一系列措施讓鎮(zhèn)發(fā)展的束縛相對較小,并很快做大。

2009年11月起,廣東順德開始探索“簡政強鎮(zhèn)”,圍繞“理順關(guān)系,轉(zhuǎn)變職能”進行了一系列改革,并在先行試點的基礎(chǔ)上,最終促成省級文件下發(fā)。

盡管做法不同,但其改革的核心思路仍然是強鎮(zhèn)擴權(quán)。國家行政學(xué)院教授張占斌認為,浙江和廣東改革的總體思路差不多,下放事權(quán)、經(jīng)濟管理權(quán),但是廣東的改革是自上而下,有一整套改革方案,力度比較大。

同樣的難題

賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的管理權(quán)限,令其責(zé)權(quán)相配,此種放權(quán)的思路其實早在1996年進行全國小城鎮(zhèn)改革綜合試點時就已有之,當時已明確要求“賦予小城鎮(zhèn)政府必要權(quán)限”。

從某種程度上來說,當年的那次改革更顯突破性,主要體現(xiàn)在對財稅制度有所突破。李鐵回憶說,1996年的小城鎮(zhèn)綜合改革試點提出健全鎮(zhèn)一級財政,建立鎮(zhèn)級金庫。

但是三年后,曾經(jīng)的改革典型浙江溫州龍港鎮(zhèn)便退出,鎮(zhèn)級金庫名存實亡。

對此,李鐵認為,這種結(jié)果是由于利益結(jié)構(gòu)造成的,在目前等級化的行政管理體制格局下,縣級政府已經(jīng)有了固定的利益結(jié)構(gòu),改革主動權(quán)在縣級政府手里,如果縣級政府不想改,鎮(zhèn)里也無能為力。

強鎮(zhèn)擴權(quán)改革涉及縣、鎮(zhèn)間權(quán)力的重新分配,作為縣級政府來說,更愿意將事務(wù)性管理權(quán)下放,而財權(quán)、人事權(quán)控制在自己手中,這也使得強鎮(zhèn)擴權(quán)多停留在“給點好處”,難有實質(zhì)突破。

浙江省政府咨詢委員會委員顧益康曾擔(dān)任浙江省農(nóng)辦副主任,他參與并見證了上世紀90年代那場轟轟烈烈的改革。他認為改革并不是失敗了,是不了了之。現(xiàn)在又在13個省進行試點,是對過去改革的反思。

在此輪鎮(zhèn)級擴權(quán)改革中,當年的難題仍然存在,而就目前各地出臺的各項政策可以看出,這些難題尚無理想的解決方案。

由鎮(zhèn)變城路漫漫

時間過去十幾年,本輪的強鎮(zhèn)擴權(quán)改革和當年有著不同的社會背景。

李鐵認為,當年對城鎮(zhèn)化的認識有限,1996年的時候各地根本不敢提出城鎮(zhèn)化,但是2000年中央提出城鎮(zhèn)化方針以后,城鎮(zhèn)化的相關(guān)問題被更多地面對和研究。

更多的地方?jīng)Q策者也意識,到城鎮(zhèn)化已日益成為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的又一動力,在此背景下,便有了各地新一輪強鎮(zhèn)擴權(quán)的探索。

2010年2月,溫州市委書記邵占維在該市強鎮(zhèn)黨委書記座談會上提出“鎮(zhèn)級市”的設(shè)想,他提出要把樂清市柳市鎮(zhèn)、瑞安市塘下鎮(zhèn)、永嘉縣甌北鎮(zhèn)、平陽縣鰲江鎮(zhèn)、蒼南縣龍港鎮(zhèn)這5個試點強鎮(zhèn)建設(shè)成為鎮(zhèn)級市。但到目前為止,溫州在“鎮(zhèn)級市”建設(shè)方面并無實質(zhì)動作。

顧益康認為,現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制,已成為阻礙小城鎮(zhèn)向現(xiàn)代化小城市發(fā)展的一個瓶頸。

在他看來,把一批強鎮(zhèn)“蝶變”為小城市,這是必然趨勢。

顧益康供職的浙江省政府咨詢委員會成立了課題組,專門研究中心鎮(zhèn)向小城市轉(zhuǎn)變的相關(guān)問題。他認為目前應(yīng)該做好“變性、換殼、擴容、轉(zhuǎn)制”四篇文章。

所謂“變性”,就是要明確把中心鎮(zhèn)原來的大鄉(xiāng)鎮(zhèn)性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)樾〕鞘行再|(zhì),這是一次質(zhì)的提升和飛躍,明確把中心鎮(zhèn)納入城市建設(shè)發(fā)展和管理的范疇,也就是變農(nóng)村區(qū)域為城市區(qū)域;所謂“換殼”,是對生產(chǎn)關(guān)系和行政管理構(gòu)架進行改革調(diào)整;所謂“擴容”,就是要加快產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚,擴大農(nóng)民進城的容量,擴大中心鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展地域和輻射帶動地區(qū);所謂“轉(zhuǎn)制”,是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地、戶籍、住房、社保、集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)和鎮(zhèn)行政管理體制等改革。

顧益康表示,強鎮(zhèn)走向城市的道路并非坦途,首先,鎮(zhèn)級市涉及中國行政管理體制架構(gòu)調(diào)整,中央的默認或支持至關(guān)重要;其次,強鎮(zhèn)所在的縣是否愿意讓渡利益非常重要。更為敏感的是,按照小城市建設(shè)后,現(xiàn)行財政體制如何調(diào)整,“鄉(xiāng)財縣管”的利益格局必將改變,其阻力可想而知。此外,土地、人事等核心難題仍然難解。

篇5

為什么要一體化

地處華北地區(qū)的北京、天津和河北三地面積21.7萬平方公里，占全國國土面積的2.3%；人口約1.1億，占全國7.9%；經(jīng)濟總量約占全國的11%。但是，京津冀三地內(nèi)部發(fā)展很不平衡，二元結(jié)構(gòu)特征顯著，一頭是高度發(fā)達、位居中心的京津兩大直轄市，一頭是落后的、位居的河北省。從2012年人均GDP看，天津和北京分別為93173元和87475元，位居全國第一和第二名，而河北省只有36584元，位居全國第15名，僅相當于天津的39.3%，北京是河北的2.4倍。同期，長三角地區(qū)人均GDP最高的上海是最低浙江的1.3倍。長期以來，由于“中心”的“極化效應(yīng)”，包括資本、人才等優(yōu)質(zhì)要素都源源不斷流向京津大城市，而處于“”的河北省不僅得不到京津的輻射帶動，還因行政區(qū)劃的分割在環(huán)京津周邊形成了一條眾人矚目的“貧困帶”，據(jù)有關(guān)資料，在河北省62個貧困縣中，有13個分布在北京周邊。這種現(xiàn)象被形象地稱為“燈下黑”或“大樹底下不長草”。

所謂京津冀一體化，主旨就是要促進三地合理分工、協(xié)同融合、利益共享、責(zé)任共擔(dān)，依托京津雙核輻射帶動周圍河北乃至北方區(qū)域共同發(fā)展。因此，消除二元結(jié)構(gòu)，縮小河北與京津的發(fā)展差距，理應(yīng)是推進京津冀一體化的一個重要目標。換言之，未來判斷京津冀一體化成效的一個標準主要看河北的發(fā)展，如果河北沒有得到較大的提升，尤其是環(huán)京津貧困帶依然存在，就不能算成功。當然，京津冀一體化也不能理解為三地發(fā)展水平要均等化，作為“中心”的京津與河北的發(fā)展差距未來也不可能消除。

需要強調(diào)的是，京津冀協(xié)同發(fā)展之所以成為重大的國家戰(zhàn)略，更重要的是著眼于發(fā)揮“一加一大于二的乘數(shù)效應(yīng)”，提升京津冀地區(qū)的整體實力，面向未來打造新的首都經(jīng)濟圈，使其真正成為我國經(jīng)濟增長的“第三極”，繼而建設(shè)成為世界級的城市群。我們知道，以上海為中心的長三角，是我國經(jīng)濟最發(fā)達、人口規(guī)模和密度最大的城市群，國際上被列為第六大城市群；以廣州、深圳為雙核的珠三角地區(qū)，是我國改革開放后在南方迅猛崛起的城市群，與長三角和珠三角相比，京津冀城市群發(fā)展相對緩慢，內(nèi)部合作緊密程度相對較低，特別是圍繞“誰是經(jīng)濟中心”的地位長期爭論不休，直到2004年國務(wù)院批復(fù)北京城市總體規(guī)劃，這場爭論才基本平息。目前中央對京津兩個城市的功能定位已基本上明確。北京定位為“四個中心”，即國家政治中心、文化中心、科技創(chuàng)新中心和國際交往中心；天津定位為北方經(jīng)濟中心、航運中心和加工制造業(yè)中心。同時也要看到，京津冀地區(qū)是我國北方最發(fā)達的地區(qū)，國家首都、中央機構(gòu)、科研院所、企業(yè)總部匯集于此，因而這里是國家決策中心、要素配置和管控中心，這是京津冀最顯著的優(yōu)勢。只要三地按照優(yōu)勢互補、互利共贏、區(qū)域一體的原則，加強合作，協(xié)同發(fā)展，京津冀地區(qū)的整體競爭力必將會得到強化。

綜上可見，京津冀一體化同時面臨著“兩個差距”的挑戰(zhàn)，一方面要解決好河北與京津的發(fā)展差距問題，另一方面也要解決好京津冀與長三角、珠三角乃至世界城市群的發(fā)展差距。必須處理好兩者的關(guān)系，將兩者有機地結(jié)合起來。首先要通過京津城市功能疏解、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、園區(qū)共建以及對口援助等方式，加大對河北相對落后地區(qū)（尤其是貧困縣）的幫扶。其次要加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)投入，實現(xiàn)三地交通通信等互聯(lián)互通和基本公共服務(wù)的均等化。最后要立足于建設(shè)世界城市的目標，為首都經(jīng)濟圈創(chuàng)造條件和提供有力支持，尤其是三地要齊心合力共同為建設(shè)世界級城市群做出貢獻。

尊重市場規(guī)律

當前推進京津冀一體化的一個重要任務(wù)是“消腫”，也就是要著力解決首都北京出現(xiàn)的“大城市病”。這種大城市病的主要癥狀為人口、產(chǎn)業(yè)以及公共服務(wù)機構(gòu)過度集中于城市中心區(qū)，導(dǎo)致城市交通嚴重擁堵、公共設(shè)施不堪重負、大氣環(huán)境污染、住房價格高企等。按照國務(wù)院批復(fù)的城市規(guī)劃，北京市常住人口到2020年應(yīng)控制在2000萬以內(nèi)，但這一數(shù)字已提前8年達到。如何治理好“大城市病”？顯然，任由市場自發(fā)調(diào)節(jié)，各種要素資源還會大量涌向首都，結(jié)果只會越病越重；盡管由于生存成本的升高，會有企業(yè)和人口外流，但總體上流出量要小于流入量，所以必須運用政府這只有形的手，發(fā)揮其強有力的主導(dǎo)作用。

政府在治理“大城市病”中的主導(dǎo)作用主要應(yīng)體現(xiàn)在，制定合理的城市功能疏解、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及主要承載地的規(guī)劃，運用行政力量動員非市場機構(gòu)的遷移，并引導(dǎo)企業(yè)和人口的區(qū)位調(diào)整，以緩解城市交通、人口、環(huán)境等壓力。但是，城市資源的配置和再配置都需要按照市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，尤其是政府的“逆市場調(diào)節(jié)”更必須尊重市場內(nèi)在的規(guī)律性，這里重點包括三個方面：一是人口流動和遷移的規(guī)律，二是產(chǎn)業(yè)集群化的規(guī)律，三是大都市圈發(fā)展的規(guī)律。

按照人口流動和遷移規(guī)律，工作機會和收入的多寡、生活成本高低以及公共資源的配套環(huán)境，決定著勞動力和人才的流動方向。因而，在疏解首都非核心功能的過程中，政府需要對哪些功能和產(chǎn)業(yè)應(yīng)當外移、遷移到哪里、實行哪種轉(zhuǎn)移模式，做出合理的選擇和部署。比如，對于批發(fā)市場的搬遷，就應(yīng)充分考慮到距離消費市場區(qū)的遠近，若距離太遠，增加了商戶的運費等成本，大多數(shù)商戶不愿意過去，那么即使市場設(shè)施在新的地方建起來，也難以運轉(zhuǎn)和發(fā)展。再比如，遷出北京的機構(gòu)和企業(yè)，要考慮承接地的公共設(shè)施及服務(wù)的配套條件，若條件與遷出地反差太大，就會影響到職員及其家屬的隨遷意愿。

篇6

2014年1月1日，河南省對鞏義市、蘭考縣等10個試點縣（市）全面實行由省直接管理縣的體制，實現(xiàn)市縣分治。這場發(fā)軔于2004年5月的“擴大部分縣（市）管理權(quán)限”探索，至此邁出重要一步。

擴權(quán)強縣10年

河南實施“強縣擴權(quán)”，至今已有10年，連續(xù)進行了好幾輪改革。其特點可概括為：一是同步實施財政省直管縣（市）改革和“擴權(quán)強縣”改革；二是不僅改革范圍逐步擴大，而且擴權(quán)縣的管理權(quán)限也呈梯度擴大，盡管中間出現(xiàn)了短期的反復(fù)和波折；三是在改革方向上，正穩(wěn)步走向與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的服務(wù)型政府。試點縣變身省直管縣，“擴權(quán)強縣”的縣（市）在經(jīng)濟管理領(lǐng)域也開始形成了近似于“省管縣”的格局。

2004年河南省出臺《關(guān)于發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟的若干意見》和《關(guān)于擴大部分縣（市）管理權(quán)限的意見》，標志著河南省第一批擴權(quán)縣和財政省直管縣的誕生。文件確定鞏義、永城、項城、固始、鄧州五縣（市）為財政省直管縣，并賦予省轄市的經(jīng)濟管理權(quán)限和部分社會管理權(quán)限（共計80項權(quán)限）；賦予新密市、新鄭市、林州市等30個擴權(quán)縣（市）部分省轄市的經(jīng)濟管理權(quán)限（80項權(quán)限中的71項權(quán)限）。因此，河南省財政省直管縣改革的特點是，既是擴權(quán)縣又是財政省直管縣，在一定程度上是希望避免財政改革與行政改革不匹配的弊端，較好地發(fā)揮財政省直管縣體制的作用。

2006年河南省《關(guān)于發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟的補充意見》，進一步擴大了5個財政省直管縣的社會管理權(quán)限，除國家有規(guī)定的之外，省轄市其他社會管理權(quán)限全部下放到5縣（市）。2007年《關(guān)于進一步落實擴權(quán)縣（市）政策的通知》，標志著第二批擴權(quán)縣和財政省直管縣的誕生，享有權(quán)限與第一批相同。中牟縣等12個縣確定為擴權(quán)縣，其中中牟縣同時也被確定為財政省直管縣。

2009年河南省頒布《關(guān)于完善省與市縣財政體制的通知》，確定了第三批財政省直管縣。增加了蘭考縣、郟縣等15個縣為財政省直管縣，根據(jù)這些縣的實際情況，除郟縣外，其余14個縣只能享有省轄市的經(jīng)濟管理權(quán)限和部分社會管理權(quán)限。至此，河南省共有擴權(quán)縣47個，財政省直管縣21個，既是擴權(quán)縣又是財政省直管縣的有7個（鞏義、永城、項城、固始、鄧州、中牟、郟縣）。

在落實擴權(quán)的過程中，有些項目還進一步擴大了權(quán)限，超過了文件規(guī)定的標準，例如鞏義等5縣（市）地稅部門的營業(yè)稅減免稅審批權(quán)限從50萬元以下擴大到100萬元以下，擴權(quán)縣（市）地稅部門可直接辦理的企業(yè)所得稅政策性減免額由100萬元以下擴大到500萬元以下，極大地促進了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。而且從2006年到2009年，河南省政府在前期擴權(quán)的基礎(chǔ)上，對于稅收、固定資產(chǎn)投資等方面的管理權(quán)限進行了進一步的修改，擴大了權(quán)限。

財政省直管縣改革既避免了省轄市利用行政權(quán)力集中縣財力的“市刮縣”問題，又減少了行政層級，提高了政府管理效率，進一步激發(fā)了縣域經(jīng)濟的發(fā)展活力。2004年以來，河南省縣域經(jīng)濟發(fā)展不斷提速。其中鞏義市連續(xù)9年躋身全國百強縣，繼鞏義之后，新鄭市又進入全國綜合實力百強縣行列。

但改革也遇到了很多問題，缺乏配套的改革措施和統(tǒng)一的可操作性部署，權(quán)力下放不徹底，而且落實難度大，改革效果大打折扣；經(jīng)濟強縣的財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一；工商、稅務(wù)等垂直管理部門在擴權(quán)政策中定位模糊；市縣利益矛盾突出，例如省轄市商丘和省直管縣永城一直存在稅源之爭，省轄市安陽與擴權(quán)縣林州一直存在著建筑業(yè)管理權(quán)限之爭，林州是河南的建筑之鄉(xiāng)，建筑業(yè)是其支柱產(chǎn)業(yè)，但建筑業(yè)的管理權(quán)限沒有擴大，擴權(quán)縣有名無實。而且在強縣擴權(quán)過程中，一度出現(xiàn)了波折和反復(fù)。2007年，由于國家有關(guān)政策的變動及其他因素影響，全省47個擴權(quán)縣的12項權(quán)力被收回，占權(quán)限總數(shù)的20%。

“兩個婆婆”困局

2011年，河南省《省直管縣體制改革試點工作實施意見》，確定鞏義、蘭考、汝州、滑縣、長垣、鄧州、永城、固始、鹿邑、新蔡10個縣（市）為省直管縣體制改革試點。這次全國共有34個省直管縣體制改革試點縣，其中河南就有10個試點縣，接近全國試點縣總數(shù)的1/3。

河南之所以入選這么多縣（市），是因為省直管縣改革試點是對擴權(quán)縣和財政省直管縣改革的深化，河南省委、省政府經(jīng)過分析認為，這是河南發(fā)展的一次戰(zhàn)略機遇，十分有利于加快河南縣域經(jīng)濟發(fā)展，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立合理的城鎮(zhèn)體系。經(jīng)過爭取，河南省成為省直管縣體制改革8個聯(lián)系點省份之一。10個試點縣（市）出自全省的擴權(quán)縣和財政省直管縣，有利于加快建成地區(qū)副中心城市，培育推動河南經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略支撐點。

為推行試點縣改革發(fā)展，河南省委、省政府根據(jù)改革試點方案，在試點縣行政建制、行政區(qū)劃和干部管理體制等維持不變的前提下，賦予試點縣以省轄市經(jīng)濟社會管理權(quán)限（權(quán)限共計603項）；逐步形成省政府直接管理試點縣的體制機制；試點縣工商、地稅、質(zhì)監(jiān)等省以下垂直部門，由省主管部門直接管理；加大了對試點縣的扶持力度，省直各部門在資金分配、項目安排等方面對試點縣（市）實行傾斜，增強了試點縣的財力和自身發(fā)展能力。目前省直管縣的成效已經(jīng)開始顯現(xiàn)。2012年河南省直管縣的主要經(jīng)濟指標好于全省一般市管縣（市）。2013年1-9月，與全省增速相比，10個試點縣生產(chǎn)總值高出0.7%。

但在試點運行中，也暴露出多頭管理、監(jiān)督不順、指揮不暢等過渡性體制弊端，主要存在這樣幾個問題：

省轄市放權(quán)不足。省轄市有關(guān)部門下放對試點縣的管理權(quán)，就意味著利益的流失，因此對待改革態(tài)度消極，阻撓或者拖延權(quán)限下放。按改革方案應(yīng)該下放給試點縣的權(quán)限，未能完全下放。據(jù)有關(guān)調(diào)查，有高達36-43項實際權(quán)限，諸如駕駛證、許可證、資格證、資質(zhì)證、統(tǒng)籌繳費、新農(nóng)村建設(shè)項目等權(quán)限仍然沒有下放。

省轄市對試點縣的支持力度減弱。試點縣擴權(quán)以后，省轄市對其支持力度明顯減弱，配套資金不到位的問題也不同程度地存在，給擴權(quán)縣的發(fā)展造成較大制約。例如，對于試點縣申報的建設(shè)項目，由于資金配給比例仍按“三級負擔(dān)”原則，由于省轄市不再撥付配套資金，致使部分建設(shè)項目資金安排落空，導(dǎo)致一些項目進展緩慢。

試點縣面對兩個“婆婆”，致使行政成本增加。因為在試點縣改革方案中，試點縣的干部仍歸省轄市管理，實質(zhì)上形成了試點縣的雙重領(lǐng)導(dǎo)，在經(jīng)濟社會發(fā)展上接受省級領(lǐng)導(dǎo)，在其他行政管理上又得接受省轄市領(lǐng)導(dǎo)，形成“一個媳婦兩個婆婆”的局面，徒增行政運行和協(xié)調(diào)成本。由于統(tǒng)計口徑維持原狀，仍然計入省轄市的統(tǒng)計總量。因此本應(yīng)直接向省直部門申報的事項，同時又得向省轄市對應(yīng)部門申報，形成“一文兩報”。

產(chǎn)生上述問題的原因在于試點縣體制改革措施不配套，由此形成的雙重管理體制相互掣肘，本質(zhì)上面臨著和財政省直管縣相同的困局。而且還引發(fā)了新的矛盾與問題，不利于調(diào)動試點縣干部工作積極性：一是在同等條件下，省轄市不再推薦提拔試點縣的干部；二是試點縣干部交流渠道變窄，提拔機會減少；三是試點縣職務(wù)出現(xiàn)斷檔，主要領(lǐng)導(dǎo)無法就地提拔。

省直管縣向何處去

2013年11月，河南省提出對鞏義市、蘭考縣等10個試點縣（市）全面實行由省直接管理縣的體制，實現(xiàn)市縣分治。

10縣（市）全面實行省直接管理，有利于解決雙重管理體制帶來的矛盾，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政層級，提高行政效能，有利于推動直管縣加快建設(shè)成為區(qū)域性中心城市，引領(lǐng)河南未來發(fā)展。

省直管縣體制改革實質(zhì)上是一種分權(quán)改革，涉及省、市、縣三級政府管理權(quán)限的調(diào)整，將逐步由“省-市-縣”三個層級轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆?市（縣）”兩個層級。全面直管以后，還有很多細節(jié)問題需要逐步研究解決，例如如何科學(xué)界定省轄市與直管縣的職能范圍，如何重新定位省轄市的發(fā)展模式，直管縣的職能部門如何與省級職能部門對接等問題。

其中，最棘手的問題就是怎樣處理好與省轄市的關(guān)系。擴權(quán)后，擴權(quán)縣部分業(yè)務(wù)直接聯(lián)系省直廳局，但與省轄市的關(guān)系仍不能忽視。一位科室負責(zé)人說：“擴權(quán)后，雖然可以直接跟省直廳局聯(lián)系，但畢竟市里關(guān)系不能忽視。有時省里下達一個會議精神，我們要省里和市里兩頭跑，如果你只去省里開會，不去市里，那么市里會覺得你不懂尊重?！?/p>

放眼全國，以浙江為代表的改革主要是擴大縣級政府經(jīng)濟管理的權(quán)限，同時浙江模式很重要的經(jīng)驗就是財政體制上的省管縣，而在社會管理和公共服務(wù)等方面還不是完全的省管縣。而海南從1988年建省開始就沒有實行市管縣，海南省20余個縣、縣級市、地級市都是由省直接管理，是獨立的經(jīng)濟單元，不存在地級市對縣的行政管理問題。

浙江模式仍是目前多數(shù)地區(qū)推行省管縣改革可供參考的路徑，而海南模式雖然是與其省域面積小，縣級區(qū)域少的省情密切相關(guān)，但也代表了一種方向，即從財政的省管縣到行政的省管縣。

篇7

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的巨大差異致使國家總體改革目標進退維谷。由于在改革開放初期，我國對東南沿海地區(qū)實行政策傾斜、資金傾斜，加上其地理位置優(yōu)勢，目前東南沿海與中西部的發(fā)展差距凸顯出來了。向沿海傾斜的區(qū)域政策使全國經(jīng)濟重心總體向東南偏移，中西部地區(qū)的經(jīng)濟類型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與東部地區(qū)也產(chǎn)生了很大差異。東南沿海區(qū)域與中西部地區(qū)之間在經(jīng)濟發(fā)展水平上的巨大差異，使以市場為導(dǎo)向的宏觀經(jīng)濟改革目標與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展目標之間發(fā)生沖突，使國家總體改革方案難以設(shè)計與貫徹落實。

中部經(jīng)濟有“凹陷”之憂。自上個世紀80年代初沿海發(fā)展戰(zhàn)略和90年代末西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，中部地區(qū)已成為全國的“經(jīng)濟凹地”，本論文由

整理提供十六大后又提出“支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快發(fā)展和改造”的方針，中部地區(qū)經(jīng)濟地位相對下降。中部地區(qū)農(nóng)業(yè)比重很大，農(nóng)村人口過多，由于靠農(nóng)業(yè)發(fā)展的出路越來越窄，而制造業(yè)又沒有出現(xiàn)由東部向中部轉(zhuǎn)移的梯度效應(yīng)，在東部大發(fā)展、西部大開發(fā)、東北經(jīng)濟振興的新形勢下，中部地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所面臨的國內(nèi)與國外的壓力會加大，“經(jīng)濟凹地”有可能會加深。

區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，重復(fù)建設(shè)，區(qū)域經(jīng)濟特色不明顯。一是重復(fù)建設(shè)，這不僅出現(xiàn)在價高利大的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，而且在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域尤甚。二是在開放引資上競相出臺優(yōu)惠政策，在外貿(mào)出口上競相壓價，導(dǎo)致過度或惡性競爭，甚至區(qū)際聯(lián)系還要小于與國際的聯(lián)系。本論文由整理提供三是存在嚴重的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象。加速擴大的地帶間經(jīng)濟發(fā)展差距，加大了地方政府尤其是中西部地區(qū)地方政府“興地富民”的客觀壓力，迫使一些地方政府在項目投資上置全局性資源浪費、生產(chǎn)能力過剩而不顧，低效益、低水平地重復(fù)引進、生產(chǎn)、建設(shè)，從而導(dǎo)致地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象不斷加劇。這不僅抑制了地區(qū)經(jīng)濟比較優(yōu)勢的發(fā)揮，喪失了地區(qū)分工效益和規(guī)模經(jīng)濟效益，而且影響國民經(jīng)濟整體效益的提高。

地方割據(jù)現(xiàn)象仍比較嚴重。在地區(qū)差距日漸擴大的背景下，受地方利益的驅(qū)使，各地方政府或以公開的形式，或以隱蔽的形式實行地方保護主義。如區(qū)域間為爭奪緊俏資源而展開的資源大戰(zhàn)；構(gòu)筑名目繁多的貿(mào)易壁壘和行政壁壘；互相實行資源、技術(shù)、人才、商品的壟斷和封鎖等來保護本地區(qū)的利益。不僅造成了流通渠道堵塞，各種商品和生產(chǎn)要素不能自由流動，本論文

整理提供而且使地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)間的優(yōu)勢無法互補，造成資源浪費，并最終導(dǎo)致競爭、開放、統(tǒng)一的國內(nèi)大市場難以形成。目前，各地區(qū)進一步擴張面臨的共同障礙，是行政體制分割，各自為政，行政性區(qū)際關(guān)系替代了市場性區(qū)際關(guān)系，難以做到資源的優(yōu)化配置及經(jīng)濟融合。

不發(fā)達地區(qū)的造血功能不足。對不發(fā)達地區(qū)而言，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯落后于沿海發(fā)達地區(qū)，優(yōu)惠政策也沒有絕對的優(yōu)勢，缺乏足夠的吸引力，更為重要的是不發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后，缺乏對外部資金的吸引力。人才缺乏，科研經(jīng)費不足，使不發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展雪上加霜。

“資源換增長”模式普遍存在。很多地方政府用土地和優(yōu)惠政策招商引資作為促使本地經(jīng)濟發(fā)展和GDP增長的最優(yōu)選擇，這是區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展面臨的一個最普遍的問題。

2區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的對策建議

加強宏觀調(diào)控，進行必要的政府干預(yù)。從我國目前體制轉(zhuǎn)軌時期的特殊情況來看，雖然社會主義市場經(jīng)濟已經(jīng)初步形成了，但是市場發(fā)育還不充分，各地經(jīng)濟的市場化水平差距很大，全國統(tǒng)一的市場尚未形成。所以政府應(yīng)通過轉(zhuǎn)變自身職能，促進市場發(fā)育，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造比較寬松的市場環(huán)境。同時，還應(yīng)通過制定適當?shù)膮^(qū)域經(jīng)濟政策，本論文由

整理提供防止市場機制的自發(fā)作用導(dǎo)致地區(qū)差距講一步擴大。為解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性問題，實現(xiàn)共同富裕的目標，政府通過必要的投資傾斜和政策傾斜，加強不發(fā)達地區(qū)的智力投資，扶持落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，通過宏觀調(diào)控措施，達到各個經(jīng)濟區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。同時尋求“點”的突破，國家在各地區(qū)發(fā)展的點上集中投入資金、引入技術(shù)，培植主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，使之成為真正帶動周圍地區(qū)的發(fā)展極。

淡化行政區(qū)劃色彩，強化經(jīng)濟區(qū)域功能。打破部門、地域界限，本著“互惠互利、優(yōu)勢互補、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效益優(yōu)先”的原則聯(lián)合起來，推動城市間、地區(qū)間的規(guī)劃聯(lián)動、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、市場聯(lián)動、交通聯(lián)動和政策法規(guī)聯(lián)動，通過整合區(qū)域資源，調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，壯大跨區(qū)域的龍頭產(chǎn)業(yè)，以較低的成本促進產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的形成。整合的思路應(yīng)是改革和優(yōu)化政府。改善政府的縱橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)，把握好上下政府分權(quán)和集權(quán)的度，從法律、組織、風(fēng)險等方面約束和規(guī)范地方政府的行為，使政府真正從管理走向服務(wù)，從全能走向有限，從根本上克服和解決“行政區(qū)經(jīng)濟”的弊端。走聯(lián)動發(fā)展，共同繁榮的路子。

統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，建立區(qū)域利益調(diào)整機制。東部地區(qū)要繼續(xù)發(fā)揮引導(dǎo)國家經(jīng)濟發(fā)展的引擎作用，優(yōu)先發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、

出口導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，發(fā)揮參與國際競爭與合作主力軍的作用。中部地區(qū)多數(shù)都是農(nóng)業(yè)大省，是糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品的調(diào)出基地，本論文由無憂論文

理提供充分利用其承東啟西、縱貫?zāi)媳?，地處全國水陸運輸網(wǎng)絡(luò)中樞的有利區(qū)位和綜合資源優(yōu)勢，“東引西進”加快傳統(tǒng)工業(yè)技術(shù)改造和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐，就有可能盡快崛起，成長為推進國民經(jīng)濟發(fā)展的又一主動力。從西部地區(qū)的實際情況出發(fā)，西部大開發(fā)戰(zhàn)略力圖通過實施西氣東輸、東電西送、南水北調(diào)和青藏鐵路等通道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，與退耕還林和天然林保護等工程，使西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得突破性進展，為西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展搭建更寬廣的平臺。

理順資源價格體系?，F(xiàn)在我國區(qū)域間合理分工和商品交換的主要阻力有兩個：一是自然資源產(chǎn)品相對低價、工業(yè)制成品相對高價的不等價交換，二是地區(qū)分割和地區(qū)封鎖。因此，協(xié)調(diào)區(qū)域市場需要統(tǒng)一開放的市場體系，其中最為關(guān)鍵是理順資源價格體系，提高生產(chǎn)要素價格的市場化程度。

落后經(jīng)濟區(qū)域發(fā)揮本地優(yōu)勢，突出特色。中國中西部地區(qū)經(jīng)濟落后的普遍現(xiàn)象是：生活水平低，勞動生產(chǎn)率低，人口增長快，失業(yè)率高，嚴重依賴農(nóng)產(chǎn)品和初級產(chǎn)品出口，依附性強，生產(chǎn)力脆弱，交通不發(fā)達，自然條件差。根據(jù)當展理論與區(qū)域經(jīng)濟理論，綜合考慮中西部的實際困難，當前應(yīng)當重點抓好的問題是，最大限度地調(diào)動落后經(jīng)濟區(qū)域的內(nèi)部積極因素，發(fā)揮本地優(yōu)勢，加快自身發(fā)展。

加強東、中、西部企業(yè)合作。當前最重要、最現(xiàn)實的就是引入東部和中部的市場主體，在東中西聯(lián)動中，推進西部大開發(fā)。東中西部經(jīng)濟技術(shù)合作，從20世紀70年代末開始，到90年代中后期，一直以商品貿(mào)易為主，投資與企業(yè)并購僅占15%，本論文由無

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關(guān)鍵詞：稅收管理創(chuàng)新

伴隨著新稅制的實施和稅收征管改革的不斷深人，我國稅收管理取得了歷史性的進步。但是。稅收管理中一些深層次的問題和矛盾，還沒有得到根本解決，特別是加人wto后，傳統(tǒng)的稅收管理理念、管理模式和管理體制正面臨新的挑戰(zhàn)，迫切要求加快稅收管理的改革創(chuàng)新，實現(xiàn)傳統(tǒng)型管理向現(xiàn)代型管理轉(zhuǎn)變。

一、稅收管理的理論創(chuàng)新

理論創(chuàng)新是社會發(fā)展和變革的先導(dǎo)。創(chuàng)新稅收管理理論是變革稅收管理的前提。由于歷史的原因。長期以來，我國對稅收管理理論研究不夠重視。稅收管理理論的發(fā)展遠遠落后于稅收改革與發(fā)展的實踐，也落后于其他一些重要社會科學(xué)領(lǐng)域。

我國稅收征管改革摸著石頭過河走了10多年。稅收征管改革從一開始就缺乏科學(xué)的理論準備和理論指導(dǎo)。稅收征管改革基本上是憑經(jīng)驗和直覺進行。在解決改革出現(xiàn)的新情況和新問題中徘徊。無論是20世紀80年代末，進行的“征、管、查”三分離或二分離的摸索，還是新稅制實施后，對傳統(tǒng)專管員制度全面改革，所形成的“以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查”的新征管模式，以及進人21世紀后，采取科技加管理措施，以信息化推進專業(yè)化的深化稅收征管改革，基本上都是在理論準備不足的情況下進行的，未能從理論上對稅收管理改革目標體系進行深人系統(tǒng)地研究，在科學(xué)把握稅收管理的本質(zhì)、規(guī)律、原則等基本理論問題的基礎(chǔ)上，形成稅收管理改革的基本理論框架，給予稅收管理改革堅強有力的理論指導(dǎo)。因此，在改革的目標方向上，缺乏準確清晰的定位。目標設(shè)計缺乏系統(tǒng)論證，征管改革的框架和基本模式一直處于變化之中，對征管改革的方向經(jīng)歷了反復(fù)探索和較長時間的認識過程；在改革的思路上。始終循著相互制約的指導(dǎo)思想，沿著職能劃分的思路。把分權(quán)制約過多地寄望于征、管、查職能的分解上。追求稅收征管的模式化；在改革的范圍上，側(cè)重于稅收征管的改革，忽視稅收行政管理的改革。未能把對以納稅人涉稅事項為主要管理對象的稅收征收管理和以征稅機關(guān)、征稅人為主要管理對象的稅收行政管理作為改革的整體進行系統(tǒng)設(shè)計，忽視人力資源的配置管理和開發(fā)利用；在改革的進程上，對不同地區(qū)制約征管改革的因素研究不夠，缺乏整體規(guī)劃。常常處于走一步看一步，造成各地改革進度不一。帶來征管業(yè)務(wù)的不規(guī)范、信息技術(shù)應(yīng)用的不統(tǒng)一。由此導(dǎo)致稅收管理改革走了一些彎路，浪費了不少人力、物力和財力，增大了改革成本。

當然，稅務(wù)部門在改革實踐中也進行了一些理論探索，但主要還是停留在對改革方案的修修補補。疲于尋求解決具體問題的措施上，缺乏在稅收管理改革實踐基礎(chǔ)上理論創(chuàng)新的自覺性和主動性。要解決稅收管理改革中的問題和矛盾，加快建立現(xiàn)代化稅收管理體系，提高稅收管理水平，必須創(chuàng)新稅收管理理論。

推進稅收管理的理論創(chuàng)新，首先要轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)稅收管理的理論視野和研究方法，注意在改革實踐中進行稅收管理的理論探討，善于總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，把成功的經(jīng)驗系統(tǒng)化、理論化；其次，要注意研究借鑒當代西方公共管理理論和工商管理領(lǐng)域發(fā)展起來的管理理念、原則、方法和技術(shù)，結(jié)合我國稅收管理的實際，創(chuàng)造性地加以吸收和運用，形成適合中國稅收管理特點的新思想、新方法、新體系，并在指導(dǎo)稅收管理改革實踐中加以豐富和發(fā)展；還要注意不斷研究稅收管理的內(nèi)在規(guī)律、原理和發(fā)展趨勢，善于抓住揭示稅收管理內(nèi)在客觀性的發(fā)現(xiàn)性認識，創(chuàng)造稅收管理科學(xué)的前沿理論。通過尋求稅收管理理論突破與創(chuàng)新，推動稅收管理的組織創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。徹底改變我國稅收管理改革目標不明、方向不清的被動局面，徹底改變稅收管理理念僵化、管理方式陳舊、管理手段單一的落后局面，實現(xiàn)傳統(tǒng)稅收管理向現(xiàn)代稅收管理的根本轉(zhuǎn)變。

二、稅收管理的技術(shù)創(chuàng)新

科學(xué)技術(shù)是稅收管理發(fā)展的重要推動力量。創(chuàng)新稅收管理離不開現(xiàn)代科技手段的支撐。信息化是當今世界經(jīng)濟和社會發(fā)展的大趨勢。信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，對稅收管理正產(chǎn)生著革命性的影響，為創(chuàng)新稅收管理開拓了廣闊的發(fā)展空間。創(chuàng)新稅收管理技術(shù)，以信息技術(shù)和通迅技術(shù)為基礎(chǔ)，實現(xiàn)稅收管理信息化是深化稅收管理改革，提高稅收管理質(zhì)量和效率，實現(xiàn)稅收管理現(xiàn)代化的必由之路。

伴隨著稅收征管改革的深入，我國稅收管理信息化經(jīng)歷了從無到有、從人腦到電腦、從單機運作到網(wǎng)絡(luò)運行的歷史性跨越，信息技術(shù)對稅收管理的支撐作用日益顯現(xiàn)，稅收管理技術(shù)有了重大突破。但不容忽視的是，我們不惜重金投入，購置相當數(shù)量和一定檔次的計算機技術(shù)裝備，與應(yīng)達到的應(yīng)

用程度和應(yīng)用效果仍有相當差距。在推進稅收信息化建設(shè)過程中存在著不少問題，突出表現(xiàn)在稅收信息化建設(shè)缺乏總體規(guī)劃，軟件開發(fā)應(yīng)用雜亂無序，信息系統(tǒng)平臺不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)處理缺乏層次性和綜合性，形成許多“信息孤島”；信息資源利用不充分，集中分析監(jiān)控能力不強，導(dǎo)致高技術(shù)與低效率并存，高成本與低產(chǎn)出共生，造成人財物的極大浪費。對此，我們應(yīng)當認真總結(jié)和吸取過去在稅收信息化建設(shè)中留下的深刻教訓(xùn)，從戰(zhàn)略高度推進稅收管理的技術(shù)創(chuàng)新，加強對信息化建設(shè)工程組織學(xué)的研究，克服盲目性和隨意性，加強對稅收管理技術(shù)的理論研究和應(yīng)用研究，徹底改變機器運作模擬手工操作的狀況，挖掘信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的潛在效能。

創(chuàng)新稅收管理技術(shù)，實現(xiàn)稅收管理信息化，是科技與管理相互結(jié)合、相互促進，推動稅收管理發(fā)展，實現(xiàn)稅收管理現(xiàn)代化的過程。目的是要使人工管理與機器管理組成的整個管理體系效能最高。實現(xiàn)稅收管理的技術(shù)創(chuàng)新，推進稅收管理信息化應(yīng)突出四個重點：

其一、堅持按照一體化原則，遵循“統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一標準，突出重點，分步實施，保障安全”的指導(dǎo)思想，進一步完善優(yōu)化信息化建設(shè)的總體方案和具體規(guī)劃，逐步實現(xiàn)業(yè)務(wù)規(guī)程、硬件配置、軟件開發(fā)、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的一體化，在稅收管理信息化建設(shè)整體推進上求得新突破。

其二、從管理思想、管理戰(zhàn)略上突破傳統(tǒng)觀念和管理方式的束縛，適應(yīng)現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展的要求，實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新與管理創(chuàng)新的互動，在現(xiàn)代技術(shù)和科學(xué)管理有機結(jié)合上求得新突破。通過稅收管理的技術(shù)創(chuàng)新，改造管理流程，重組職能機構(gòu)，變革管理方法，優(yōu)化資源配置，規(guī)范權(quán)力運行，把整個稅收管理工作有機地聯(lián)系和帶動起來，形成上下級之間、同級之間的互動響應(yīng)機制，構(gòu)建起與信息技術(shù)發(fā)展相適應(yīng)的管理平臺。

其三、利用先進的通訊和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立多層次有針對性的稅收服務(wù)技術(shù)體系。一方面大力推進網(wǎng)上申報、電話申報、磁盤申報、銀行卡申報等多種電子申報方式，大力推進稅、銀、庫聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)納稅申報和稅款征收信息的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，最大限度方便納稅人及時快捷申報納稅，為實現(xiàn)集中征收奠定基礎(chǔ)。另一方面全面建立稅法咨詢、稅收法規(guī)、涉稅事項的計算機管理系統(tǒng)，包括提供電話自動查詢和人工查詢系統(tǒng)，電子化的自動催報催繳系統(tǒng)；利用電子郵件向納稅人定期提供稅收政策法規(guī)信息，向特定納稅人進行有針對性的納稅輔導(dǎo)。利用互聯(lián)網(wǎng)提供稅收法規(guī)查詢，與納稅人溝通交流，實行網(wǎng)上行政，網(wǎng)上辦理涉稅事項，接收對偷稅違法行為和稅務(wù)人員廉政問題的舉報、投訴等等，使信息技術(shù)在方便納稅人，提高辦稅質(zhì)量和效率，降低稅收成本方面發(fā)揮重要作用。

其四、以先進的信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為依托，把稅收管理全過程納入完整、統(tǒng)一、共享的信息系統(tǒng)，實施全方位的實時監(jiān)控。一是建立高度集中的數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)。在統(tǒng)一數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)和標準的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)征收信息向地市局和省局集中，進而再向省局和總局兩級集中，克服信息傳遞中封鎖、變異和沉淀，提高征收入庫操作的規(guī)范度，實現(xiàn)數(shù)據(jù)管理效率和質(zhì)量的全面提升。二是建立以信息收集分析利用為重點的稅源稅基監(jiān)控系統(tǒng)。從信息經(jīng)濟學(xué)角度分析，管理薄弱是與信息獲取能力不足相伴而生的，只有信息完備才能實施有效管理。因此，在加強納稅申報信息采集管理的同時，要加快與工商、銀行、技術(shù)監(jiān)督、海關(guān)、公安等部門的信息交流和共享，以增強稅務(wù)機關(guān)獲取外部信息的能力。三是建立以依法行政為重點的管理流程控制系統(tǒng)。在將稅收管理全過程納入計算機管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，利用信息技術(shù)控制業(yè)務(wù)處理流程，減少自由裁量的環(huán)節(jié)和幅度，落實行政執(zhí)法責(zé)任，參與稅收管理質(zhì)量的控制和改進，實現(xiàn)對執(zhí)法行為的監(jiān)督制約，使稅收管理全過程每個環(huán)節(jié)責(zé)職、每個權(quán)能行使、每項工作績效，都能通過網(wǎng)絡(luò)透明地呈現(xiàn)在管理決策平臺上，提高依法行政的透明度。

三、稅收管理的組織創(chuàng)新

稅收管理機構(gòu)是根據(jù)履行國家稅收職能需要，圍繞稅收行政權(quán)力設(shè)置、劃分和運行而形成的組織體系。設(shè)計科學(xué)的稅收管理組織結(jié)構(gòu)是有效實施稅收管理的組織保證。稅收管理組織結(jié)構(gòu)是否合理，直接關(guān)系到能否履行好國家稅收職能，能否為納稅人提供優(yōu)質(zhì)高效的納稅服務(wù)，影響到稅收管理質(zhì)量和效率的高低。

回顧我國稅收征管改革歷程，有關(guān)方面一直在尋求建立一個科學(xué)高效的稅收管理組織體系。每次征管改革幾乎都離不開對征管組織機構(gòu)的撤并調(diào)整，特別是新稅制實施后，征管組織機構(gòu)處在不斷的調(diào)整變化之中，有的撤銷稅務(wù)所，按區(qū)域設(shè)置全職能分局；有的在分局下還設(shè)有中心稅務(wù)所；有的很快又取消全職能分局，按征、管、查職能外設(shè)征收局、管理局和稽查局等專業(yè)局；有的仍留存著一直游離于機構(gòu)改革之外的外稅局、直屬局?？偟恼f來，這些改革措施始終沒有打破原有征管機構(gòu)的層級，沒有跳出按征、管、查設(shè)置機構(gòu)的框框，沒有沖破地區(qū)行政管轄范圍的界限，沒有發(fā)揮運用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)構(gòu)造組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢。稅收管理組

織機構(gòu)龐大臃腫，管理層級環(huán)節(jié)過多，機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，職能部門交叉重疊，權(quán)力結(jié)構(gòu)過于集中，管理組織過于分散，資源配置不講成本效益，組織結(jié)構(gòu)效率低下的問題依然不同程度地存在，甚至有些更為突出。

要從根本上解決征管組織結(jié)構(gòu)問題，提高稅收管理組織合理化程度，必須大力推進稅收管理機構(gòu)的改革創(chuàng)新。隨著國民經(jīng)濟和社會信息化建設(shè)步伐的加快，稅收管理信息化水平的日益提高，稅收管理機構(gòu)改革創(chuàng)新的著力點應(yīng)放在依托信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，打破部門約束和層級限制，根據(jù)稅收管理的內(nèi)在規(guī)律，優(yōu)化管理資源的配置，使傳統(tǒng)封閉的機械式組織向現(xiàn)代開放的網(wǎng)絡(luò)化組織方向發(fā)展。

一要減少管理層次，收縮征管機構(gòu)，確立稅收管理機構(gòu)改革的總體目標和基本框架。現(xiàn)代管理組織理論和發(fā)達國家的實踐證明，要提高組織結(jié)構(gòu)效率，必須減少行政管理層次，精簡管理機構(gòu)，實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的扁平化。我國目前稅收管理組織結(jié)構(gòu)，從總局、省局、市(地)局、縣局到基層分局有5個層級，除基層分局外，有4級行政管理層。世界上很少有這種5級架構(gòu)的征管組織體系。要創(chuàng)新稅收管理組織結(jié)構(gòu)，必須打破這種僵化的5層“寶塔”結(jié)構(gòu)，沖破行政區(qū)劃的約束，根據(jù)經(jīng)濟區(qū)域、稅源分布、規(guī)模大小，設(shè)置稅收管理機構(gòu)。從改革的漸進性考慮，稅收管理機構(gòu)改革的近期目標可以定為實行總局、省局、市局、縣局4層組織結(jié)構(gòu)。今后條件成熟時，對省級局還可以進一步考慮打破行政區(qū)劃，根據(jù)經(jīng)濟區(qū)域進行撤并，設(shè)置跨省大區(qū)局，如像人民銀行跨省設(shè)置分行機構(gòu)。

二要統(tǒng)一征管機構(gòu)設(shè)置，實現(xiàn)基層征管組織結(jié)構(gòu)的扁平化。根據(jù)企業(yè)組織理論學(xué)的研究，企業(yè)管理組織機構(gòu)設(shè)置通常有四種模式，即以產(chǎn)品為基礎(chǔ)的模式、以職能為基礎(chǔ)的模式、以客戶為主的模式和融合前三種的矩陣模式。按照前述稅收管理機構(gòu)的改革目標和國外稅收管理機構(gòu)設(shè)置的做法，適宜采用按稅種類型和職能分工相結(jié)合的模式設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)。在基層局(縣、區(qū)局和將來實現(xiàn)征管實體化的地市級局)適宜按職能分工和納稅人類型相結(jié)合的模式設(shè)置機構(gòu)，除稽查局可作為外設(shè)機構(gòu)外，其它專業(yè)局都應(yīng)全部轉(zhuǎn)為內(nèi)設(shè)機構(gòu)，同時還應(yīng)撤銷過去外設(shè)的直屬局、外稅局，實現(xiàn)對內(nèi)外稅、不同行業(yè)、不同預(yù)算級次企業(yè)的統(tǒng)一管理?；鶎泳值闹饕毮苁菍爡^(qū)內(nèi)稅源稅基的控管。分類管理是專業(yè)化管理的基礎(chǔ)，對納稅人實施分類管理是國際上許多國家的成功做法。

三要構(gòu)建與信息化相適應(yīng)的稅收征管運行機制，實現(xiàn)稅收征管的信息化。利用信息技術(shù)改變稅收管理的流程和組織結(jié)構(gòu)，建立一種層級更少基層管理人員權(quán)責(zé)更大的管理體制。在縣(區(qū))局內(nèi)部，根據(jù)稅收征管和信息化的內(nèi)在規(guī)律，重新設(shè)計和優(yōu)化稅收征管業(yè)務(wù)和征管流程，將咨詢受理等納稅人找稅務(wù)機關(guān)辦理的涉稅事項集中到前臺辦稅大廳實行全方位服務(wù)，解決納稅人多頭多次跑的問題；將納稅評估、調(diào)查執(zhí)行、稽查審計等稅務(wù)機關(guān)找納稅人的所有管理事項，集中到后臺實施分類管理，解決稅源稅基控管薄弱的問題。

四、稅收管理的制度創(chuàng)新

深化稅收管理改革，既需要消除不適應(yīng)現(xiàn)代稅收管理發(fā)展要求的制度性障礙，更需要針對解決新情況、新問題作出新的制度安排。優(yōu)化稅收管理制度設(shè)計是稅收管理改革與發(fā)展重要內(nèi)容，也是從制度層面解決當前稅收管理存在問題的必然要求。稅收管理的制度創(chuàng)新應(yīng)當緊緊圍繞提高納稅人稅法遵從度和稅務(wù)機關(guān)管理效能，降低稅收風(fēng)險即法定稅收與實際稅收之間差額這一稅收管理目標，在稅收管理制度體系優(yōu)化設(shè)計上求得新突破。

當前稅收管理制度創(chuàng)新應(yīng)當突出兩個重點。

(1)要著眼提高納稅人的稅法遵從度，促使其如實申報納稅，解決稅務(wù)機關(guān)與納稅人信息不對稱的問題。

一要建立以納稅人為中心的稅收服務(wù)制度。稅收服務(wù)是保證納稅人依法納稅的重要條件，必須按照新征管法的要求，盡快將稅收服務(wù)從過去的道德范疇上升到行政職責(zé)，構(gòu)建起以納稅人為中心的稅收服務(wù)制度體系，為納稅人提供享受各種稅收服務(wù)的制度保障，包括設(shè)立多渠道政策的制度，確保所有公民享受和獲得稅收知識的權(quán)力，使納稅人有能力自覺、及時、準確申報納稅，減少無知性不遵從；設(shè)立以客戶為導(dǎo)向的程序制度，確保辦稅公平公開，程序簡便規(guī)范“一站式”服務(wù)到位，使納稅人減少“懶惰性”不遵從；設(shè)立完善的權(quán)益制度，確?？陀^公正開展行政復(fù)議，主動實施行政救濟，保障納稅人合法權(quán)益，減少情感性不遵從。

二要建立以納稅評估為基礎(chǔ)的納稅信用等級制度。納稅信用度的高低直接體現(xiàn)著稅法遵從和稅收管理水平的高低。實施納稅信用等級制度，根據(jù)納稅人納稅誠信度實行差別管理，對信用等級低的納稅人嚴加管理。制定鼓勵誠信守信，制約懲處失約失信的政策措施，促使納稅信用成為與納稅人生存發(fā)展緊密相聯(lián)的無形資產(chǎn)。讓依法納稅者受到社會廣泛尊重，使誠信納稅者得到實惠，增強忠誠性遵從的榮譽感；讓失信違法者付出利益代價和榮譽代價，促使納

稅人誠信納稅。同時要把建立納稅信用等級制度與建立納稅評估制度緊密結(jié)合起來，建立起科學(xué)的納稅評估機制。

三要建立“輕稅重罰”的違法處罰制度。增大違法成本是強化稅收管理的重要舉措。對外要健全偷逃稅處罰管理制度，增大偷稅成本；嚴懲知法違法者，對不按規(guī)定履行納稅義務(wù)，該罰的要罰，該判刑的要判刑，減少納稅人自私性不遵從，增加預(yù)防性遵從。

(2)要著眼提高稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部管理效能，約束稅務(wù)人員尋租，對工作業(yè)績進行有效激勵，解決管理者與被管理者信息不對稱的問題。

一要建立科學(xué)的稅收管理績效考核制度?？己硕愂展芾砜冃谴龠M稅收管理水平不斷提高的重要手段。稅收管理績效考核導(dǎo)向至關(guān)重要。要徹底扭轉(zhuǎn)過去績效考核重收入輕管理，重上級機關(guān)對下級機關(guān)輕機關(guān)內(nèi)部考核的傾向，從組織收入型向執(zhí)法保障型轉(zhuǎn)變。要以正確實施國家稅收政策，降低稅收風(fēng)險為目標，將績效監(jiān)控和評價貫穿稅收管理全過程，使績效考核成為加強管理的有效手段?？梢钥紤]從上級機關(guān)對下級機關(guān)和機關(guān)內(nèi)部兩個層面建立績效考核制度。上級機關(guān)對下級機關(guān)的績效考核，應(yīng)從稅收風(fēng)險、執(zhí)行政策、服務(wù)質(zhì)量、人力資源利用、成本效益等方面，通過客觀科學(xué)地制定考量目標和指標體系，準確評價下級稅務(wù)機關(guān)稅收管理的成效和不足，激勵先進，鞭策落后，使之明確稅收管理的改進方向。對機關(guān)內(nèi)部工作人員的績效考核，應(yīng)重點圍繞行政行為、行政過程和行政結(jié)果等方面進行考量，可采取事項與崗職相結(jié)合的績效考核辦法，通過定崗位、定職責(zé)、定事項、定人員、定目標、定指標、定獎懲等方法，充分運用計算機網(wǎng)絡(luò)對稅務(wù)人員工作業(yè)績進行有效的監(jiān)控和評價，使個人工作績效與集體組織績效高度關(guān)聯(lián)，激發(fā)個人和群體奮發(fā)向上的活力。

篇9

關(guān)鍵詞：國庫；業(yè)務(wù)發(fā)展；對策

中圖分類號：F832.31 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2008)04-0075-04

一、新形勢對國庫核算提出了新要求

(一)財政改革對國庫業(yè)務(wù)提出新要求

財政國庫管理制度改革，要求財政收入直達入庫，財政支出直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)商。國庫現(xiàn)有的核算手段，還不能完全滿足這些需要。政府收支分類改革一方面細化了收支科目，將會極大地增加國庫會計核算業(yè)務(wù)量，另一方面也將帶動財政資金管理體制的改革，推動預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理的進程，進而引發(fā)理順預(yù)算外財政專戶與國庫單一賬戶關(guān)系的問題。這樣大大地增加了國庫業(yè)務(wù)量，需要更快捷的國庫核算體系。

(二)征收機關(guān)等相關(guān)部門發(fā)展對國庫業(yè)務(wù)提出新要求

隨著技術(shù)的發(fā)展，社會信息化程度的不斷提高，海關(guān)、稅務(wù)、商業(yè)銀行等部門的數(shù)據(jù)不斷呈現(xiàn)全國集中的態(tài)勢，迫切要求國庫部門進行必要的信息集中和資源整合，配合稅務(wù)部門的大征管格局，解決實時繳稅、異地繳稅等問題。

(三)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)發(fā)展對國庫業(yè)務(wù)提出新的要求

商業(yè)銀行集約化經(jīng)營和柜員制的實行與業(yè)務(wù)電子化和自動化、理財?shù)刃聵I(yè)務(wù)的推廣，使得業(yè)務(wù)量大增，要求國庫部門的核算技術(shù)與之相配套，更好地發(fā)展新業(yè)務(wù)，切實提高效率，改進服務(wù)質(zhì)量。如減少納稅自動化、撥款和工資自動到賬等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)處理的占用時間。

(四)人民銀行職能調(diào)整對國庫業(yè)務(wù)提出新要求

人民銀行職能調(diào)整后工作重心轉(zhuǎn)移和信息資源全面整合的發(fā)展態(tài)勢，促使國庫會計業(yè)務(wù)需要明確集約化、信息化、高效率的發(fā)展方向；縣級機構(gòu)布局調(diào)整和會計、國庫、發(fā)行等業(yè)務(wù)系統(tǒng)、人員的整合，要求國庫會計工作制定相應(yīng)的應(yīng)對措施。

(五)國庫本身職能和作用的發(fā)揮也對業(yè)務(wù)發(fā)展提出了更高要求

國庫當前會計工作中的橫向聯(lián)網(wǎng)、信息集中、風(fēng)險防范、TBS優(yōu)化、各業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合、制度建設(shè)以及基層國庫核算人員嚴重短缺等，需要統(tǒng)籌當前與未來進行合理安排；統(tǒng)計分析、預(yù)測的深化和現(xiàn)金管理等業(yè)務(wù)的開展迫切需要全面、及時、準確的會計信息給予支持。[1]

二、當前制約國庫業(yè)務(wù)發(fā)展的瓶頸

(一)國庫管理觀念的制約

1.傳統(tǒng)理念束縛著國庫業(yè)務(wù)發(fā)展。目前國庫核算電子化程度還處于初級階段，對計算機技術(shù)下的核算方式和理念認識不夠，就會計作業(yè)而言，目前的國庫會計核算系統(tǒng)主要還是通過電腦模擬原有的手工核算來控制作業(yè)，均采用以總分賬戶的“雙線”核算方式，體現(xiàn)“仿真性”的特征，會計作業(yè)效率的提高并不徹底，還未充分發(fā)揮電算化的優(yōu)勢。國庫會計核算信息沒有實現(xiàn)共享，數(shù)據(jù)層層傳遞、重復(fù)錄入。會計觀念未能適時更新，如共享收入退付的業(yè)務(wù)處理設(shè)計，仍然建立在上級國庫隨時有足額資金備付這一會計假定之上。國庫會計仍停留在按日批量處理、逐級上劃的方式上，大量的稅款仍采用手工方式錄入，造成了各級預(yù)算收入到賬速度緩慢，在途資金占用較大，影響了各級政府對庫款的有效運作；支付系統(tǒng)的利用效率不高，內(nèi)部處理環(huán)節(jié)多，橫向聯(lián)網(wǎng)面不大。特別是按現(xiàn)行核算方式，縣支庫的資金匯劃必須通過中心支庫，這樣環(huán)節(jié)多，業(yè)務(wù)量大，根本無法實現(xiàn)國庫職能的拓展，如國庫直接辦理直接支付和社會保障基金收付等等。

2.國庫應(yīng)用系統(tǒng)眾多，存在眾多缺陷。目前國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)主要有：國庫會計核算系統(tǒng)、國庫收支統(tǒng)計分析系統(tǒng)、綜合業(yè)務(wù)報表系統(tǒng)、國債收款單管理系統(tǒng)、財稅庫橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)等，一些地方還存在同城票據(jù)交換系統(tǒng)，這些業(yè)務(wù)系統(tǒng)普遍存在業(yè)務(wù)功能單一、系統(tǒng)相對獨立、數(shù)據(jù)信息分散、數(shù)據(jù)使用效率低、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高等現(xiàn)象，其數(shù)據(jù)標準差距較大，系統(tǒng)的整合比較困難，同時這些系統(tǒng)之間未實現(xiàn)數(shù)據(jù)資料的自動轉(zhuǎn)換和傳送。如國庫收支統(tǒng)計分析系統(tǒng)，其主要功能只是針對國庫會計核算系統(tǒng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進行再分析，忽略對財政體制的研究以及國庫資金運行對信貸資金、貨幣政策的影響等這些獨特的視角分析，反映內(nèi)容不全面，達不到財政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)發(fā)展的分析效果。

3.國庫管理制度滯后。相對于國庫外部改革的深入和國庫會計電子化水平步伐的加快，國庫會計制度建設(shè)就顯得十分滯后。一是現(xiàn)行制度不能涵蓋整個國庫核算業(yè)務(wù)的全過程，存在制度空白點。如國庫制度主要依據(jù)頒布較早的《國家金庫條例》和《國家金庫條例實施細則》等，難以統(tǒng)一操作性，存在規(guī)范運用國庫業(yè)務(wù)制度的盲區(qū)。二是崗位設(shè)置與國庫人員不足之間的矛盾表現(xiàn)突出。如果按照新的操作規(guī)定要求，崗位設(shè)置過多，基層國庫人員有配備不足的問題，勢必造成兼崗現(xiàn)象的存在，某些內(nèi)控制度形同虛設(shè)，會計核算的質(zhì)量和風(fēng)險防范難以落實到位。三是國庫法規(guī)制度建設(shè)滯后，制約了國庫監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。主要表現(xiàn)在：(1)雖然規(guī)定了對財稅機關(guān)具有監(jiān)管權(quán)，但是對征收機關(guān)延壓稅款缺乏相應(yīng)的監(jiān)管及處罰措施，使得壓票現(xiàn)象屢禁不止；(2)雖然規(guī)定了對財政預(yù)算撥款及收入退庫業(yè)務(wù)具有監(jiān)督權(quán)，但監(jiān)督權(quán)僅停留在對憑證的審核上，對財政違規(guī)業(yè)務(wù)既無深入檢查權(quán)、又無處罰權(quán)，使得監(jiān)督權(quán)顯得有名無實。[2]

(二)財政稅務(wù)發(fā)展制約

1.財政稅務(wù)機構(gòu)設(shè)置的不配套。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為了節(jié)約稅收征收成本，稅務(wù)部門在基層機構(gòu)設(shè)置上一般是一個基層稅務(wù)所(分局)管理若干個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時各地還有許多特殊情況，設(shè)立了基層政府，如林場、農(nóng)場和管理區(qū)，這些政府也有獨立財政權(quán)，但是稅務(wù)征收機構(gòu)沒有獨立設(shè)立，這樣就存在不配套的情況。

2.財政稅務(wù)征收管理電子化發(fā)展不平衡。相對而言，國稅部門電子信息建設(shè)程度較高，而地稅和財政部門各地發(fā)展都不平衡，有的實現(xiàn)了全自動，有的實現(xiàn)了半自動化，有的還是手工方式，橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)就是實例。這樣也就影響到國庫電子化、自動化建設(shè)，也同樣影響到國庫管理體制的改革。

3.納入國庫管理的資金范圍不統(tǒng)一。有的將所在的行政事業(yè)單位的資金納入了國庫核算實現(xiàn)了大國庫管理，有的只是部分業(yè)務(wù)。如有的將社會保障各項基金收入，有的將行政事業(yè)單位的各項非稅收入和行政收入納入了管理。

4.國庫管理的職責(zé)不統(tǒng)一。有的國庫管理了預(yù)算外資金的收支，有的也將社會保障基金的發(fā)放和糧食直補等支出都納入了國庫管理和監(jiān)督。

(三)國庫核算模式制約

1.國庫機構(gòu)設(shè)置存在缺陷。國庫實行的是“一級政府一級財政一級國庫一級核算”的核算模式。目前人民銀行分支機構(gòu)沒有按照行政區(qū)設(shè)立，許多縣級國庫和全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國庫只能交由商業(yè)銀行，致使人民銀行國庫機構(gòu)設(shè)立與政府財政部門不相對應(yīng)。由于人民銀行人員不足，縣支行無法單獨設(shè)立國庫部門，與會計、清算部門合屬辦公，國庫人員不足，流動性較大，影響了國庫工作的正常開展。近幾年，由于進人渠道不暢，縣支行人員基本上是負增長，造成縣支行無法合理調(diào)劑人員，國庫部門在人員、業(yè)務(wù)量和崗位設(shè)置三者之間的矛盾難以合理解決。

2.國庫的大量存在，束縛了國庫職能的發(fā)揮。國庫業(yè)務(wù)方面受人民銀行國庫部門的領(lǐng)導(dǎo)和管理，人員由商業(yè)銀行自己調(diào)配和管理，業(yè)務(wù)來源于財政、稅務(wù)。這種業(yè)務(wù)管理權(quán)和人事安排權(quán)的分離，導(dǎo)致國庫業(yè)務(wù)垂直管理難以實現(xiàn)。國庫業(yè)務(wù)作為機構(gòu)的中間業(yè)務(wù)，由于財政部門支付的費用很低，但又要付出大量的人力、物力，收益與義務(wù)不對等，行積極性較低，同時也不符合商業(yè)銀行的商業(yè)化經(jīng)營方針。在國庫業(yè)務(wù)崗位設(shè)置、人員配備、內(nèi)控制度建設(shè)等方面與其自身業(yè)務(wù)相比存在很大差距，無法滿足業(yè)務(wù)需要，更談不上嚴格執(zhí)行財政政策和對預(yù)算收入收納、退庫、支撥進行有效的監(jiān)督，造成國庫職責(zé)缺位。

3.人民銀行國庫管理體制與人民銀行經(jīng)理國庫職能不相符合。由于人民銀行的機構(gòu)設(shè)置并沒有嚴格按照行政區(qū)設(shè)置，因此存在相當一部分支庫，這與人民銀行職能不相符合。而且當前國庫監(jiān)督管理還存在兩個突出問題。一是監(jiān)督管理的對象過于狹窄，監(jiān)督管理工作基本上停留在對紙制傳票、報表、賬薄的事后監(jiān)督，這種依靠手工工作完成事后監(jiān)督的管理模式已越來越不適應(yīng)國庫核算電算化和國庫業(yè)務(wù)快速發(fā)展的需要，更不能有效防范和化解國庫資金風(fēng)險。二是國庫監(jiān)督管理職能弱化，國庫部門在實際的工作中只能對國庫或下級國庫進行監(jiān)督管理，而對稅收合法、合規(guī)性和財政資金的合理有效沒有相應(yīng)的法律法規(guī)制度，對不符合規(guī)定的問題只能監(jiān)督和建議，而不能實施相應(yīng)的處罰。這種滯后的局面將不利于國庫對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督職能的發(fā)揮。

三、加快國庫業(yè)務(wù)發(fā)展的對策建議

要加快國庫業(yè)務(wù)發(fā)展，必須明確國庫業(yè)務(wù)發(fā)展的長期目標，就是堅持“數(shù)據(jù)集中、信息共享、安全高效、實時監(jiān)督、支撐發(fā)展”的基本思路，通過推進業(yè)務(wù)和科技創(chuàng)新，實現(xiàn)管理理念、管理方式的轉(zhuǎn)變和稅收繳庫電子化、財政支出網(wǎng)絡(luò)化、綜合管理信息化、業(yè)務(wù)操作規(guī)范化的目標，實現(xiàn)財政收入直達入庫、財政支出實時到賬、資金運行實時監(jiān)督、國庫數(shù)據(jù)充分共享，支撐國庫各項工作順利開展，切實提高國庫的服務(wù)能力和工作效率，充分發(fā)揮在預(yù)算執(zhí)行中的執(zhí)行、促進監(jiān)督和反映的作用，強化人民銀行經(jīng)理國庫的職能，推動國庫事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，為建立適應(yīng)社會主義公共財政體制的現(xiàn)代國庫奠定基礎(chǔ)。

圍繞國庫業(yè)務(wù)發(fā)展的長期目標，從國庫業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢來看，現(xiàn)有國庫業(yè)務(wù)必然要從現(xiàn)有的管理方式和核算方式上突破，“一站式服務(wù)”將是國庫業(yè)務(wù)的最佳突破，具體是以國庫集中核算系統(tǒng)為平臺，實現(xiàn)各業(yè)務(wù)系統(tǒng)、各部門互聯(lián)互通、信息資源共享。

(一)理念創(chuàng)新，實現(xiàn)國庫數(shù)據(jù)集中化管理

建立全國國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)。所謂“一站式服務(wù)”，就是通過國庫全國數(shù)據(jù)中心這一站來完成的，無論是人民銀行，還是稅務(wù)、財政等部門都是直接訪問全國數(shù)據(jù)中心來完成核算、信息下載、信息交換和信息分析，國家資金清算也是統(tǒng)一由全國數(shù)據(jù)中心直接參與現(xiàn)代化支付系統(tǒng)進行清算，這樣可以徹底改變現(xiàn)在這種分散式管理模式。通過數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)各級財政收支信息集中、國庫會計賬戶集中和資金往來集中；通過橫向網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)與各級財稅、海關(guān)等部門的數(shù)據(jù)交換與共享；通過現(xiàn)代支付系統(tǒng)，實現(xiàn)財政收入資金直達入庫和國庫直接辦理直接支付和授權(quán)支付，這樣減少財政收入入庫環(huán)節(jié)，提高入庫速度，最終實現(xiàn)財政收入實時劃分、實時入庫，減少財政資金支付環(huán)節(jié)，進一步提高財政支出到賬速度，滿足財政國庫管理制度改革要求。通過縱向網(wǎng)絡(luò)，各級國庫會計賬戶物理上集中擺放，邏輯上分散管理，各地國庫通過遠程終端登錄數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)進行業(yè)務(wù)處理，通過內(nèi)部往來實現(xiàn)各自賬務(wù)的自我平衡。

國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)，支持各項國庫會計業(yè)務(wù)的電子化、網(wǎng)絡(luò)化、自動化處理，實現(xiàn)“業(yè)務(wù)自動處理，賬務(wù)實時記載，信息按需生成”。數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)應(yīng)由數(shù)據(jù)倉庫、業(yè)務(wù)處理層、系統(tǒng)連接層及操作終端等部分組成，其中數(shù)據(jù)倉庫儲存國庫會計的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，包括會計核算、管理過程中收到和生成的各類信息；業(yè)務(wù)處理層應(yīng)包括會計賬務(wù)處理模塊、收支信息交換模塊、收支信息實時控制與處理模塊、資金往來處理模塊、信息查詢與打印模塊、會計檔案管理與查詢模塊等，同時還應(yīng)支持統(tǒng)計分析預(yù)測、現(xiàn)金管理、國債兌付及收款單管理等其他業(yè)務(wù)模塊的整合；系統(tǒng)連接層實現(xiàn)國庫與財政、稅務(wù)、商業(yè)銀行等的聯(lián)接以及與內(nèi)部各用戶的聯(lián)接。當然，這必須人民銀行、財政、稅務(wù)、海關(guān)、銀行等部門之間共同配合才能實現(xiàn)，才能突破目前的困境，因而必須制訂長遠的規(guī)劃和切實可行的方案。

(二)方式創(chuàng)新，處理國庫數(shù)據(jù)無紙化

隨著國庫電算化程度的不斷提高，運用電腦和網(wǎng)絡(luò)進行數(shù)據(jù)處理已在國庫部門廣泛應(yīng)用，國庫業(yè)務(wù)操作和管理的電子網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)實現(xiàn)了國庫業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)傳輸、賬務(wù)處理和綜合管理的自動化，從根本上改變國庫業(yè)務(wù)傳統(tǒng)的管理方法和操作模式，進一步擴大了財稅庫行橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的推廣面和覆蓋面。一是全國的擴大，二是將所有的稅費納入，三是將所有的國庫支出納入。以國庫電子憑證替代紙質(zhì)憑證可以加快稅款繳庫的速度，提高預(yù)算資金周轉(zhuǎn)使用效率，減少重復(fù)勞動，從根本上改變稅票的傳統(tǒng)傳遞方式。建立災(zāi)難備份中心和電子檔案中心，實現(xiàn)國庫無紙化存儲。國庫數(shù)據(jù)無紙化后，工作重心更加突出，工作質(zhì)量進一步提高，國庫服務(wù)功能凸現(xiàn)，綜合優(yōu)勢更加明顯。

(三)職能創(chuàng)新，完善國庫電子網(wǎng)絡(luò)

建立國庫單一賬戶體系是財政國庫管理制度改革的核心。它決定了國庫電子網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的功能和結(jié)構(gòu)，就是以全國國庫數(shù)據(jù)中心為中心，與財政、征收機關(guān)、商業(yè)銀行之間建立網(wǎng)絡(luò)聯(lián)接，自動處理預(yù)算收入收納、報解和預(yù)算支出撥付業(yè)務(wù)。國庫業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)化將是催生國庫管理的第，它預(yù)示著單純以會計電算化為主旨的國庫電子化模式已過時，而利用先進的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，在國庫、財政、征收機關(guān)、商業(yè)銀行、上下級國庫之間建立國庫電子網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實現(xiàn)信息資源共享，真正實現(xiàn)國庫業(yè)務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化實時處理，成為了國庫電子化發(fā)展的必然趨勢，也是現(xiàn)階段國庫電子化工作的制高點。[3]

(四)業(yè)務(wù)創(chuàng)新，優(yōu)化整合國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)

國庫部門應(yīng)當會同科技部門認真研究國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分布與數(shù)據(jù)信息的共享措施，設(shè)計統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，簡化、合并國庫現(xiàn)用的業(yè)務(wù)軟件，在確保系統(tǒng)不間斷工作的前提下，重新設(shè)計、擴充系統(tǒng)功能。以全國國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)為中心平臺，國庫收支分析、預(yù)測、現(xiàn)金管理、國債管理等各業(yè)務(wù)系統(tǒng)實行整合，充分利用國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)提供的源信息，進一步發(fā)揮國庫會計信息的作用，支撐國庫為宏觀決策提供高效率、高質(zhì)量的服務(wù)。系統(tǒng)整合必須要有全局體系結(jié)構(gòu)設(shè)計觀念，其整體結(jié)構(gòu)要具有高可用性及可管理性。在設(shè)計上應(yīng)降低程序的耦合度，提高軟件的可維護性，達到集中監(jiān)測、集中管理的目的，同時還具備可以分級進行控制、維護的體系結(jié)構(gòu)。國庫數(shù)據(jù)集中后，進一步加強對數(shù)據(jù)的分析與利用，地域限制被打破，統(tǒng)計分析的重點也將進行相應(yīng)轉(zhuǎn)變，將原來的區(qū)域分析為主向個稅個案分析的方向轉(zhuǎn)移，將純粹的數(shù)據(jù)分析與經(jīng)濟金融形勢相結(jié)合，借助各種調(diào)查分析手段，完善分析結(jié)果。

(五)體制創(chuàng)新，建立完善的國庫管理體制

建立國庫單一賬戶體系是財政國庫管理制度改革的核心，它拓寬了國庫的服務(wù)空間，使國庫的服務(wù)對象由原來有限的轄區(qū)內(nèi)的預(yù)算單位轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛏鐣V大商品、勞務(wù)的提供者和實行跨區(qū)域支付，成為公共財政框架中國庫資金收付的樞紐。為更好地履行職能，客觀上要求國庫有更多的獨立性和自。因此，在財政國庫制度改革中，理順國庫管理體制勢在必行。

1.完整履行經(jīng)理國庫職能。淡化國庫主體概念，虛擬國庫主體，尊重核算主體。目前一些地方就進行了這方面的創(chuàng)新，收回一些國庫經(jīng)理權(quán)，一個支行同時經(jīng)理多個國庫，也象中心支行一樣一機多庫。實現(xiàn)全國數(shù)據(jù)集中后，一個核算主體可以同時從事多個國庫主體業(yè)務(wù)核算，這樣創(chuàng)造條件逐步收回商業(yè)銀行、信用社國庫業(yè)務(wù)，各級國庫完整直接辦理各級財政業(yè)務(wù)。

2.盡快完善縣級人民銀行機構(gòu)改革方案，全面推進機構(gòu)改革。人民銀行上級行應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟、政治、金融、行政區(qū)劃、發(fā)展前景、人員安置等因素確定縣級機構(gòu)的合理布局，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上盡快完善機構(gòu)改革方案。應(yīng)本著公開、穩(wěn)妥、安全、漸進原則全面推行機構(gòu)改革，避免因時間拖的過長而造成人心渙散，導(dǎo)致央行資金安全防范工作失控。

3.改革國庫管理體制，充分發(fā)揮基層央行經(jīng)理國庫職能。在中央銀行管理體制改革的形勢下，應(yīng)進一步明確由人民銀行總行領(lǐng)導(dǎo)、國庫機構(gòu)單設(shè)、人員編制和經(jīng)費單列、業(yè)務(wù)垂直領(lǐng)導(dǎo)、會計核算獨立的新的國庫管理體制。根據(jù)基層人行改革和職能變化的實際，針對國庫部門主要與地方財、稅部門業(yè)務(wù)聯(lián)系緊密的現(xiàn)狀，逐步設(shè)立相對獨立的國庫工作機構(gòu)。

4.立健全完整配套的國庫法律法規(guī)，進一步規(guī)范國庫業(yè)務(wù)操作，用法規(guī)制度保障國庫資金風(fēng)險。隨著國庫業(yè)務(wù)發(fā)展，國庫體制不斷改革完善，國庫監(jiān)管的內(nèi)容、范圍、職責(zé)、措施、手段應(yīng)在有關(guān)制度或法律中予以明確，為國庫監(jiān)管職能提供強有力的制度保障。同時，針對業(yè)務(wù)的發(fā)展和國庫會計核算電算化程度的提高，對原有制度中一些與現(xiàn)時業(yè)務(wù)不配套、不銜接以及滯后的規(guī)定予以修訂、補充，形成一套較為完整并與之相匹配的制度加以規(guī)范和約束，以適應(yīng)國庫業(yè)務(wù)的發(fā)展。

5.強化國庫管理和監(jiān)督。建立會計規(guī)范化管理框架和有效的資金風(fēng)險防范機制，增強內(nèi)部控制的效果；提高會計監(jiān)督意識，完善監(jiān)督措施，研究在改革發(fā)展中出現(xiàn)的新的監(jiān)督內(nèi)容和方法，切實完整履行法律法規(guī)賦予的監(jiān)督職責(zé)，維護和保障財政資金安全。調(diào)整監(jiān)管思路，充分發(fā)揮人民銀行在經(jīng)理國庫、為財政提供服務(wù)過程中的監(jiān)管職能作用，并建立財、稅、庫聯(lián)系機制，對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及時溝通、反映，切實發(fā)揮國庫在財政資金運行風(fēng)險上的“預(yù)警”作用。國庫數(shù)據(jù)集中后，國庫資金風(fēng)險也集中，防范難度加大，僅僅靠國庫部門自身的規(guī)范管理達不到風(fēng)險防范的目的和要求。因此，構(gòu)建國庫與財政、稅務(wù)、審計、銀行等有關(guān)部門的有效協(xié)調(diào)、管理與監(jiān)督制約機制是非常必要的。財稅部門要建立嚴格的電子化操作規(guī)程，加強對預(yù)算收支業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理。國庫部門要進一步理順財稅庫之間的關(guān)系，達成風(fēng)險防范共識，保證各部門之間信息渠道暢通，充分發(fā)揮在預(yù)算收支過程中的“總閘門”作用，確保國庫資金絕對安全。

參考文獻：

[1] 總行國庫局.國庫會計集中核算系統(tǒng)業(yè)務(wù)需求書[Z].2006年.

篇10

首先，街道辦事處財務(wù)管理有非常重要的政治意義，它關(guān)乎黨群關(guān)系，關(guān)乎政府形象。街道辦事處是本級政府的派出機構(gòu)，它是基本城市化的行政區(qū)劃，專門管理街道工作，是當?shù)氐慕?jīng)濟社會管理機構(gòu)等，街道辦事處下轄若干社區(qū)居民委員會或者是行政村，和當?shù)鼐用耜P(guān)系較為緊密。

因此，街道辦事處的工作會影響到黨和政府的形象，它是居民判斷黨和政府是否廉政、勤政的重要參照，對街道辦事處的工作關(guān)注度需要提升到戰(zhàn)略高度，特別是街道辦事處的財務(wù)工作。

其次，街道辦事處加強財務(wù)管理有利于街道辦事處自身的發(fā)展。目前，街道辦事處的財務(wù)管理還有很多問題，在建設(shè)和諧社會和小康社會的歷史機遇中，街道辦事處更是要抓好自身的財務(wù)管理工作，將其作為街道辦事處規(guī)范自身工作的切入點和提升點。這樣有利于提升街道辦存在的現(xiàn)實意義，使街道辦可以做好自身服務(wù)角色的轉(zhuǎn)變，提升其服務(wù)職能和公共職能，使其得到群眾的認可。

再次，街道辦事處加強財務(wù)管理有非常重要的經(jīng)濟意義。街道辦事處是政府的基層組織，它的財務(wù)管理能夠讓政府知曉基層經(jīng)濟發(fā)展，知曉基層的經(jīng)濟數(shù)據(jù)，有利于提升社會資源分配的合理性，為政府的決策提供參考依據(jù)。另外，在金融危機影響到財政收支的現(xiàn)狀下，在建設(shè)節(jié)約型、和諧社會的歷史號召下，街道辦事處的財務(wù)管理能夠讓街道辦事處的行為更加科學(xué)，提升資金使用效率，節(jié)約資金支出等，最終也促進和諧社會的建設(shè)。

二、街道辦事處財務(wù)管理現(xiàn)存的主要問題

第一，財務(wù)人員素質(zhì)不高。一般街道辦事處的財務(wù)會計人員較少，很多街道辦事處難以招聘到合適的財務(wù)會計人員，從事財務(wù)工作的人員很多是隨意搭配的，他們的專業(yè)水平較差，不能夠按照專業(yè)的規(guī)范進行會計處理，因此造成賬務(wù)處理很不標準。另外，街道辦事處的財會人員調(diào)動較為頻繁，財務(wù)類崗位也沒有辦法互相協(xié)調(diào)和監(jiān)督，工作的交接較差。

第二，財務(wù)基礎(chǔ)薄弱。目前，街道辦事處的財務(wù)管理制度仍然比較落后，沒有完善的相關(guān)制度設(shè)計和執(zhí)行，這造成了財務(wù)管理的無序。很多街道辦事處沒有相應(yīng)的預(yù)算、決算制度和資金管理制度，這就導(dǎo)致了街道辦事處的經(jīng)費支出、辦公開支等沒有有效的監(jiān)控，在資金的使用和管理上也沒有計劃，審批混亂，資金安全性差，運營效率差。

第三，固定資產(chǎn)管理核算不完善。首先，在核算上由于技術(shù)素質(zhì)不夠，很多會計人員并沒有分清固定資產(chǎn)和低值易耗品、投資性房地產(chǎn)等項目，造成很多不符合固定資產(chǎn)的項目入賬，而有些應(yīng)入賬項目卻沒有入賬。其次，在管理上簡單粗放，容易產(chǎn)生賬實不符的現(xiàn)象。例如，有些固定資產(chǎn)并沒有定期盤點，沒有及時對調(diào)入、報廢的固定資產(chǎn)進行記賬；有時候街道辦事處無償使用所屬社區(qū)購置并入賬的辦公設(shè)備等并沒有開具調(diào)撥單等。

第四，財務(wù)核算不真實。很多街道辦事處按照其內(nèi)設(shè)部門分別設(shè)賬，向財政部門提供也不是合并報表，而是行政經(jīng)費賬的報表，這就會導(dǎo)致報表難以全面反映街道辦的總體財務(wù)，影響了政府部門分配社會資源，也不利于廉政建設(shè)。街道辦容易出現(xiàn)財務(wù)核算不實，決算不準的現(xiàn)象，如街道辦將收取的道路改造配合勞務(wù)費計入暫存款科目，就導(dǎo)致收支不準確等現(xiàn)象。

第五，重大事項履行不規(guī)范。首先，很多街道辦在工程管理上不嚴格，如有些街道辦在辦公樓裝修中并未將該工程單獨核算，完工也沒有編制竣工財務(wù)決算表等，這就缺乏對工程質(zhì)量、竣工及結(jié)算的管理。其次，有些街道辦事處的大額支出沒有相應(yīng)的合同，有時有些街道辦在做宣傳、廣告等支出并沒有和設(shè)計公司及其他供貨單位簽訂合同，結(jié)算也沒有簽字驗收等；另外，有些街道辦事處并沒有通過政府采購系統(tǒng)進行采購，而是自行購買一些設(shè)備。

三、街道辦事處現(xiàn)存財務(wù)問題的主要原因

第一，街道辦事處定位不明確、職權(quán)不匹配。在我國目前“兩級政府，三級管理”的體制下，街道辦事處作為同級政府的派出機構(gòu)，除了有大量的行政管理事務(wù)外，還有事業(yè)、經(jīng)濟、城管等職能，職能迅速膨脹，大量的行政、執(zhí)法、街道經(jīng)濟發(fā)展等任務(wù)壓力導(dǎo)致街道辦的工作重心容易發(fā)生偏離，經(jīng)濟職能壓力大，容易導(dǎo)致政企不分，這就會讓街道辦難以集中精力搞好自身的財務(wù)工作。

第二，領(lǐng)導(dǎo)不重視，法制意識不強。街道辦領(lǐng)導(dǎo)對財務(wù)管理的重視程度不足，很多領(lǐng)導(dǎo)并沒有理解到財務(wù)管理的重要性，僅僅將財務(wù)管理的規(guī)范性認定為財務(wù)人員不貪污、數(shù)據(jù)準確即可。為了各種目的街道辦領(lǐng)導(dǎo)也會大力進行投資等，財經(jīng)紀律性不足，在財經(jīng)法律意識的認識上較為薄弱。而有些街道辦的領(lǐng)導(dǎo)在接待費等的開支也沒有限制，對公款的使用沒有嚴格按照國家的規(guī)定，甚至用公款搞個人娛樂，本位主義思想嚴重，沒有處理好國家、集體和個人的利益關(guān)系，權(quán)力濫用現(xiàn)象嚴重。

第三，財務(wù)管理體制并不健全。目前很多當?shù)卣匀粵]有對街道辦進行有效的管理，很多市區(qū)級政府并沒有對街道辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等進行有效系統(tǒng)的財務(wù)監(jiān)督，沒有設(shè)立專職的機構(gòu)，也沒有配置專職的人員進行該項工作，主要還是靠財政部門的會計科人員兼任，這就容易導(dǎo)致當?shù)卣疅o法直接了解到街道辦的財務(wù)水平和資產(chǎn)分布情況，也沒有正確地將這些單位的財務(wù)預(yù)算納入正常統(tǒng)一的預(yù)算內(nèi)，街道辦財務(wù)人員碰上相應(yīng)的問題也難以向上級專業(yè)人員進行咨詢等，容易出現(xiàn)問題，無法及時準確地傳遞單位的經(jīng)濟信息等。

四、街道辦事處提升財務(wù)管理水平的措施

（一）進一步規(guī)范街道辦事處職能，集中精力做好社區(qū)服務(wù)和公共服務(wù)

街道辦事處的職能過于膨脹導(dǎo)致其精力分散，無法做好本職工作。政府要規(guī)范街道辦事處的職能，轉(zhuǎn)變自身的職能，作為基層政府組織的街道辦事處，它需要剝離職能中的“非政府”因素，將其職能范圍收縮至社區(qū)管理和公共服務(wù)上，將原本屬于社會和市場的職能交由市場和社會來承擔(dān)，以利于其他組織作用的發(fā)揮，并充分發(fā)揮企業(yè)、市場對街道經(jīng)濟的帶動效應(yīng)。這樣街道辦事處才能夠有精力和時間集中于提升自身社區(qū)和公共服務(wù)職能，這才能逐步提升其財務(wù)管理水平。

這種職能的收縮可以參考上海市的社區(qū)建設(shè)改革方案，它的方案主要是對社區(qū)職能的重新劃分。對于綜合協(xié)調(diào)管理的職能要區(qū)分工作內(nèi)容，只有對社區(qū)街道內(nèi)的社會性、公益性、群眾性工作內(nèi)容才是以街道辦事處負責(zé)牽頭進行；對于監(jiān)督專業(yè)管理的職能，如公安、工商、稅務(wù)等，由專業(yè)部門承擔(dān)，街道辦事處則只是起到監(jiān)督、督促和配合的作用；對于組織公共服務(wù)職能的改革，街道辦事處也只是承擔(dān)和當?shù)厝罕婈P(guān)系密切的服務(wù)事項；對社區(qū)自治指導(dǎo)工作，街道辦事處主要是指導(dǎo)、幫助、服務(wù)當?shù)厣鐓^(qū)內(nèi)的自治組織和自治制度的建立等。這樣的改革能夠為街道辦事處的職能進行剝離，利于街道辦事處自身職能的體現(xiàn)。

（二）領(lǐng)導(dǎo)重視，加強領(lǐng)導(dǎo)干部的任期經(jīng)濟責(zé)任審計，完善財務(wù)管理和監(jiān)督制度

當?shù)卣叨戎匾暯值擂k事處的工作，將其財務(wù)管理、街務(wù)公開作為和諧社會建設(shè)的一項大事情抓好抓牢，將該工作納入街道辦事處人員考核和責(zé)任管理的重要內(nèi)容，并將其納入街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)的年終政績考核內(nèi)容。審計部門也要加強對街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)干部的任期經(jīng)濟責(zé)任審計，并抓緊這項工作，可以進行任期事中的審計，加強對這些領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟監(jiān)督和審計。

同時，當?shù)厥袇^(qū)政府還需要建立專職的部門，配置專職的人員加強對街道辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等的財務(wù)管理進行監(jiān)督和管理，及時對街道辦事處等宣傳最新的財經(jīng)法規(guī)和政策，并提供相應(yīng)的咨詢和輔導(dǎo)等，市區(qū)政府也要通過各種形式的宣傳教育加強對街道辦事處財務(wù)管理人員的培訓(xùn)等服務(wù)。街道辦事處需要定期向是區(qū)政府提供月度、季度、年度的報表，由區(qū)政府進行審核以查錯防弊，并發(fā)現(xiàn)其主要的問題予以有針對性地教育和提升。

（三）建立財務(wù)核算中心，完善人員配置，加強內(nèi)部控制制度和程序

街道辦事處要建立財務(wù)核算中心，以集中反映街道辦和其所屬部門的財務(wù)收支，全面、及時、準確地反映整個街道辦的財務(wù)狀況，可以在街道辦及其所屬部門內(nèi)成為財務(wù)核算中心，并配備相應(yīng)的專業(yè)人員，將所屬單位的資金和財務(wù)活動納入街道辦的財務(wù)中心管理，進行統(tǒng)一的資金核算和會計核算。對人員的招聘要加強對人員專業(yè)素質(zhì)的考核和評估，進行公開的招聘，在招聘中對人員的專業(yè)素質(zhì)進行門檻限制，減少關(guān)系戶的影響；在招聘后要加強崗前培訓(xùn)，實行持證上崗等制度，加強對財會人員的動態(tài)考核和提升，通過形式多樣的考核和培訓(xùn)等加強財務(wù)人員的自我提升和相互提升。