導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇關(guān)于土地征收補(bǔ)償規(guī)定，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、廣東省現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置政策及執(zhí)行情況

1.現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置政策

目前，國(guó)家及廣東省頒布執(zhí)行的關(guān)于征地補(bǔ)償安置的法律法規(guī)主要有：《物權(quán)法》、《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》、《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2004〕238號(hào)）、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉和〈中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（國(guó)土資廳發(fā)〔1999〕97號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）、《關(guān)于開(kāi)展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2005〕144號(hào)）和《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)〉的通知》（國(guó)土資廳〔2006〕3號(hào)）。

廣東省在《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2004〕238號(hào)）的相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《印發(fā)廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）的通知》（粵府辦〔2009〕41號(hào)），規(guī)范被征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所需留用地的管理。

廣東省于2011年3月15日在修訂《廣東省征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)》（粵國(guó)土資發(fā)〔2006〕149號(hào)）的基礎(chǔ)上頒布《關(guān)于印發(fā)廣東省征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)（2010年修訂調(diào)整）的通知》（粵國(guó)土資利用發(fā)〔2011〕21號(hào)）。

2.現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置政策執(zhí)行情況

（1）補(bǔ)償范圍

根據(jù)實(shí)地調(diào)查和交流情況，廣東省目前按照現(xiàn)行規(guī)章制度和規(guī)范性文件所規(guī)定的征地補(bǔ)償范圍進(jìn)行。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如《關(guān)于印發(fā)〈東莞市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定〉的通知》（東府辦〔2009〕99號(hào)）中同時(shí)對(duì)征收已批集體建設(shè)用地做出了相應(yīng)規(guī)定；自2002年，佛山市制定了《佛山市制定區(qū)域性統(tǒng)一征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施方案》《佛山市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施方案》和《佛山市電力設(shè)施征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》等政策，全市逐步形成相對(duì)規(guī)范統(tǒng)一的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。

（2）補(bǔ)償安置方式

從調(diào)查情況來(lái)看，目前廣東省常用的安置主要有貨幣安置、就業(yè)安置、留用地安置、宅基地安置等，而被征地者傾向于用現(xiàn)金、教育條件，就業(yè)安排、第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估、按照被征用途的價(jià)格、周邊平均價(jià)格、市場(chǎng)協(xié)商等方式來(lái)確定補(bǔ)償費(fèi)用比較合適。對(duì)于留用地安置：廣州市出臺(tái)了《關(guān)于統(tǒng)籌解決我市各區(qū)農(nóng)村留用地遺留問(wèn)題的意見(jiàn)》（穗府辦函〔2009〕118號(hào)）、《關(guān)干貫徹〈廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）〉的通知》（穗府辦〔2012〕7號(hào)）等政策文件，明確留用地指標(biāo)允許各村因地制宜地采取分散留地、集中留地、指標(biāo)抵扣、貨幣補(bǔ)償、指標(biāo)調(diào)劑和以等價(jià)物業(yè)補(bǔ)償?shù)榷喾N兌現(xiàn)方式辦理，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)資金參與留用地集中安置區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)，從根本上維護(hù)了集體經(jīng)濟(jì)組織和投資者權(quán)益。

（3）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

按照調(diào)查結(jié)果來(lái)看，基本上各地都根據(jù)《廣東省征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)》精神（2006年出臺(tái)，2010年調(diào)整）出臺(tái)自己的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按不低于保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，制定征地補(bǔ)償方案。目前廣東省出臺(tái)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)兩項(xiàng)費(fèi)用，青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用需另行計(jì)算。

二、現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題

1.留用地的地難留問(wèn)題

《印發(fā)廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）的通知》（粵府辦〔2009〕41號(hào)）對(duì)征地留用地的各項(xiàng)管理作出了較明晰的規(guī)定，但在實(shí)際工作中，仍有部分征地留用地得不到落實(shí)。首先是各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力較大，而受每年新增建設(shè)指標(biāo)限制，有限的用地指標(biāo)優(yōu)先用于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目用地，而可以用于解決征地留用地的用地指標(biāo)就寥寥無(wú)幾，同年的征地項(xiàng)目留用地不能得到及時(shí)落實(shí)，形成舊債未了，新債又來(lái)的被動(dòng)局面。其次是征地留用地選址不符合規(guī)劃，經(jīng)多次協(xié)調(diào)，農(nóng)民人堅(jiān)持原有選址的。雖然根據(jù)41號(hào)文要求，此類情形可以采取貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，但由于土地價(jià)值日益凸顯，被征地農(nóng)民則往往堅(jiān)持要落實(shí)留用地。

2.征地社保問(wèn)題

目前廣東省嚴(yán)格執(zhí)行《印發(fā)廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）的通知》（粵府辦〔2009〕41號(hào)）規(guī)定，在征地報(bào)批前，一次性向用地單位計(jì)提被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金。但在實(shí)際操作中，也遇到一些問(wèn)題：

（1）征地社保計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。中心城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的土地，由于早年經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，集體土地（主要是農(nóng)用地）被大量征收。當(dāng)現(xiàn)有的征地項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，要承擔(dān)的征地社保壓力較大。

（2）征地社保的使用問(wèn)題。在計(jì)提征地社保費(fèi)用時(shí)，由于缺乏操作指引，難以將購(gòu)買社保人員一一明確，目前為失地農(nóng)民購(gòu)買的社會(huì)保障費(fèi)用仍然保留在征地社保專戶中，而無(wú)法具體落實(shí)到失地農(nóng)民個(gè)人，更無(wú)法購(gòu)買被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)，造成農(nóng)民實(shí)際社會(huì)保障功能缺失。部分被征地農(nóng)民對(duì)此意見(jiàn)較大，認(rèn)為政府挪用本應(yīng)用于其社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)用，氣也往往撒在基層國(guó)土部門身上。

3.按年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償存在的問(wèn)題

關(guān)于征地補(bǔ)償價(jià)的確定，法律層面的規(guī)定主要是《土地管理法》第四十七條。該法條中規(guī)定的征地補(bǔ)償價(jià)基本擬訂辦法是：“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍”；“每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍”；“每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍”；還有特殊情況下適用的“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。按被征土地的年產(chǎn)值計(jì)價(jià)，雖考慮到了不同地區(qū)農(nóng)用地或同一片區(qū)不同農(nóng)戶的承包地所種作物的差異性，但由于不同地塊的年產(chǎn)值不同，因而必然導(dǎo)致征地補(bǔ)償價(jià)按最高產(chǎn)值的地塊計(jì)不行，按最低產(chǎn)值的地塊計(jì)也不行。如農(nóng)戶種植兩季水稻的年產(chǎn)值，大約2400元/畝；種植三茬蔬菜的年產(chǎn)值，約8000元/畝；設(shè)施化栽培葡萄外加一作蔬菜的年產(chǎn)值，高達(dá)2萬(wàn)元/畝，價(jià)差這么大的年產(chǎn)值，要是政府在一次性征收同一片區(qū)的土地中既有稻田、蔬菜地，還有葡萄園，則征地補(bǔ)償價(jià)都按最高的葡萄產(chǎn)值補(bǔ)償不行，都按最低的稻田產(chǎn)值補(bǔ)償不行，按各地塊的實(shí)際年產(chǎn)值補(bǔ)償也不行，按被征用土地的平均年產(chǎn)值補(bǔ)償也不行，無(wú)論按哪種辦法補(bǔ)，總會(huì)有一部分被征地農(nóng)民認(rèn)為征地補(bǔ)償價(jià)不依法、不公平。

最近頒布實(shí)施的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》（〔2010〕15號(hào)）、《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》以及國(guó)土資發(fā)〔2004〕238號(hào)文件規(guī)定，征地補(bǔ)償辦法調(diào)改成為由省級(jí)國(guó)土資源部門會(huì)同有關(guān)部門制訂省域內(nèi)各縣（市）區(qū)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。本研究認(rèn)為，按法定的年產(chǎn)值倍數(shù)制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，并按照國(guó)土資發(fā)〔2004〕238號(hào)文件規(guī)定依據(jù)“地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)最低生活保障水平等”八個(gè)因素制定征地區(qū)片綜合地價(jià)，雖因其定價(jià)權(quán)為省級(jí)國(guó)土部門、批準(zhǔn)執(zhí)行權(quán)為省級(jí)政府，從而使組織實(shí)施征地的縣級(jí)政府?dāng)[脫了被征地農(nóng)民指控為壓低補(bǔ)償價(jià)的窘境，但由于被征收的各地塊實(shí)際年產(chǎn)值差額較大，而且由于區(qū)片綜合地價(jià)因綜合了八個(gè)因素而往往使征地方說(shuō)不清、道不明征地補(bǔ)償價(jià)之所以確定為某個(gè)數(shù)額的理由，所以，區(qū)片綜合地價(jià)得以實(shí)施主要依賴于黨委、政府的行政強(qiáng)制力，在實(shí)際征地補(bǔ)償中被征地農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償價(jià)的不滿意度仍然較高。

三、相關(guān)建議

1.通過(guò)司法程序界定和規(guī)制土地征收補(bǔ)償中的公共利益

在發(fā)達(dá)國(guó)家的土地征收中，法院作為中立機(jī)關(guān)，一般都會(huì)在征地前通過(guò)司法審查的方式對(duì)被征地人的利益進(jìn)行維護(hù)，對(duì)征地行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。而我國(guó)土地征收中的司法審查是事后介入的，這種審查法院的態(tài)度是消極的，是相對(duì)無(wú)效率的。這就需要法律條款賦予司法機(jī)關(guān)獨(dú)立而完整的司法權(quán)力，且對(duì)于土地征收是否符合公共利益的審查應(yīng)在土地征收之前進(jìn)行。此外，由于土地征收一般涉及到多個(gè)主體的利益，對(duì)于土地征收中司法審查的提起，要擴(kuò)展原告主體的資格，使每一個(gè)社會(huì)公民和組織都有權(quán)向司法機(jī)關(guān)提出維護(hù)公共利益的主張。

2.完善土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是一個(gè)利益衡量的過(guò)程，解決中國(guó)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，需要借鑒域外的經(jīng)驗(yàn)?；仡櫄v史，不少國(guó)家在征收補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候是按照財(cái)產(chǎn)所有人的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。而市場(chǎng)價(jià)值具有形式上的中立性，更具有可操作性，在當(dāng)今世界，很多國(guó)家都在土地征收補(bǔ)償制度中確定了以公平、合理的市場(chǎng)價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如英國(guó)、德國(guó)、我國(guó)香港地區(qū)等。英國(guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以被征收的土地所有者在公開(kāi)土地市場(chǎng)上能得到的出售價(jià)格為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的，德國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為土地在征收機(jī)關(guān)裁定征收申請(qǐng)當(dāng)日的移轉(zhuǎn)價(jià)值或市場(chǎng)價(jià)值，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也規(guī)定，被征收的土地應(yīng)考慮征收后土地用途及相應(yīng)的市場(chǎng)價(jià)格予以補(bǔ)償。因此，完善我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，要建立以保護(hù)被征收人權(quán)利為主旨的法律制度，將土地所有人的“義務(wù)本位”改為“權(quán)利本位”，從法律上明確個(gè)人對(duì)集體所有土地的各項(xiàng)權(quán)利。對(duì)于征地的補(bǔ)償，以土地的市場(chǎng)價(jià)格為參考對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償，使被征地人的財(cái)產(chǎn)利益在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中獲得公平合理的補(bǔ)償，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制提高征用土地的成本，促使土地使用人更加有效地利用土地。

同時(shí)，建立一套完善的協(xié)商機(jī)制，由雙方參照市場(chǎng)價(jià)值來(lái)平等協(xié)商確定，允許被征地人充分表明觀點(diǎn)、意見(jiàn)。在土地征收補(bǔ)償中，確定被征收土地的客觀交易價(jià)格，對(duì)于征地補(bǔ)償?shù)墓云鹬陵P(guān)重要的作用，應(yīng)當(dāng)充分考慮被征地農(nóng)民因失去土地所造成的各項(xiàng)損失進(jìn)行市場(chǎng)估價(jià)，建立專業(yè)的土地評(píng)估制度，逐步健全與完備相應(yīng)的土地評(píng)估辦法，由獨(dú)立的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地估價(jià)。

篇2

關(guān)鍵詞：臺(tái)灣地區(qū) 征地補(bǔ)償 地價(jià)補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：F28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于征地的立法較多，《土地法》、《平均地權(quán)條例》、《都市計(jì)劃法》、《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)條例》等都對(duì)土地征收有所涉及。為整合分歧不一的法規(guī)，減少征地紛爭(zhēng)與阻力，臺(tái)灣地區(qū)于2000年2月2日了《土地征收條例》并將其作為土地征收的統(tǒng)一規(guī)范條例，從征地補(bǔ)償?shù)臈l件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、征收程序等各個(gè)方面做了詳細(xì)規(guī)定。本文僅就土地征收的補(bǔ)償程序、補(bǔ)償項(xiàng)目和補(bǔ)償發(fā)生進(jìn)行闡述，探討可為我國(guó)大陸征地立法和實(shí)踐借鑒之處。

一、臺(tái)灣地區(qū)的征地補(bǔ)償程序

臺(tái)灣地區(qū)的土地征收程序除具有一般土地征收所應(yīng)具有的要件之外，還具有自身的特點(diǎn)。

第一，征地實(shí)施前舉行公聽(tīng)會(huì)并以協(xié)議價(jià)購(gòu)為先行程序?！锻恋卣魇諚l例》規(guī)定，需用土地人在取得土地之前先舉行公聽(tīng)會(huì)，聽(tīng)取土地所有權(quán)人及利害關(guān)系人的意見(jiàn)，然后再將事業(yè)計(jì)劃報(bào)請(qǐng)主管機(jī)關(guān)許可；主管機(jī)關(guān)許可后，先與所有權(quán)人協(xié)議價(jià)購(gòu)或以其他方式取得土地，并且議購(gòu)價(jià)格不得低于征收補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。如果協(xié)議沒(méi)有達(dá)成，才可以依法申請(qǐng)征收土地。

第二，征地實(shí)施中重視并聽(tīng)取土地所有權(quán)人關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)囊庖?jiàn)。需用土地人的征地申請(qǐng)經(jīng)中央主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)后，由縣（市）主管機(jī)關(guān)公告，并以書(shū)面通知土地權(quán)利人，征地補(bǔ)償費(fèi)由用地人支付并由主管機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)發(fā)，土地所有權(quán)人接受補(bǔ)償費(fèi)后即終止對(duì)土地的權(quán)利與義務(wù)。但當(dāng)所有權(quán)人對(duì)征地補(bǔ)償有異議時(shí)，則由主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查處理并將查處結(jié)果通知土地權(quán)利人；如果土地權(quán)利人不服查處結(jié)果，則提交地價(jià)評(píng)議委員會(huì)復(fù)議；如果土地權(quán)利人不服復(fù)議結(jié)果，則提起行政救濟(jì)。最后的復(fù)議或行政救濟(jì)結(jié)果若與補(bǔ)償方案價(jià)額有差異，則將差價(jià)補(bǔ)交給土地權(quán)利人。

第三，征地實(shí)施后原土地所有權(quán)人可行使收回土地的權(quán)利。土地被征收后，如果土地需用人沒(méi)有依照征收計(jì)劃使用該土地，原土地所有權(quán)人可申請(qǐng)收回其土地。具體包括征地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給滿三年，未依照征收計(jì)劃開(kāi)始使用的；未依照核準(zhǔn)征收的原定興辦事業(yè)使用的；依照原征收計(jì)劃開(kāi)始使用后未滿五年，不繼續(xù)依原征收計(jì)劃使用的。如果有以上情形，原土地所有權(quán)人可以申請(qǐng)照原征收補(bǔ)償價(jià)額收回其土地。另外，由于工程設(shè)計(jì)變更、都市計(jì)劃改變等原因?qū)е略型恋責(zé)o征收必要時(shí)，經(jīng)需用土地人或土地所有權(quán)人申請(qǐng)后，經(jīng)審查符合規(guī)定的，主管機(jī)關(guān)予以撤銷征收。原土地所有權(quán)人繳回征收價(jià)款后，政府將土地發(fā)還給原所有權(quán)人。值得注意的是，不論是收回土地或撤銷征收，土地所有權(quán)重新回歸原土地所有權(quán)人所有，而不是歸政府所有。

二、臺(tái)灣地區(qū)征地補(bǔ)償范圍及項(xiàng)目

臺(tái)灣地區(qū)土地征收分為一般性土地征收和區(qū)段征收。一般性征收遵從國(guó)際通行的“公益目的”原則，規(guī)定因公益需要，興辦國(guó)防、交通、公用、水利、公共衛(wèi)生及環(huán)境保護(hù)等事業(yè)，得征收私有土地。一般性土地征收的補(bǔ)償范圍包括地價(jià)補(bǔ)償、土地改良物補(bǔ)償、土地他項(xiàng)權(quán)利補(bǔ)償以及由征地引起的其他損失的補(bǔ)償。具體補(bǔ)償項(xiàng)目如下：

一是地價(jià)補(bǔ)償。臺(tái)灣地區(qū)《土地征收條例》并實(shí)施以后，規(guī)定地價(jià)補(bǔ)償按公告土地現(xiàn)值補(bǔ)償。公告土地現(xiàn)值是直轄市或縣（市）政府估計(jì)并提經(jīng)地價(jià)評(píng)議委員會(huì)評(píng)定的地價(jià)，于每年1月1日公告，作為土地移轉(zhuǎn)及設(shè)定典權(quán)時(shí)申報(bào)地價(jià)的參考，也是主管機(jī)關(guān)審核土地移轉(zhuǎn)現(xiàn)值的依據(jù)。由于公告土地現(xiàn)值往往低于市場(chǎng)地價(jià)，臺(tái)灣地區(qū)采取公告土地現(xiàn)值加成的辦法，加成數(shù)比照一般正常交易地價(jià)確定?？梢?jiàn)，臺(tái)灣地區(qū)的地價(jià)補(bǔ)償是以市價(jià)為基準(zhǔn)的。

二是其他土地權(quán)利的補(bǔ)償。臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定，如果被征收土地或建筑改良物已設(shè)定他項(xiàng)權(quán)利，如地上權(quán)、典權(quán)、地役權(quán)、永佃權(quán)、耕作權(quán)等，這些征收土地“應(yīng)有之負(fù)擔(dān)”由地政機(jī)關(guān)在發(fā)給補(bǔ)償金時(shí)代為補(bǔ)償，并以余款交付被征收土地的所有權(quán)人。

三是土地改良物的補(bǔ)償。臺(tái)灣地區(qū)將土地改良物分為兩種，一是建筑改良物，即建筑物或工事等土地附著物；二是農(nóng)作改良物，即農(nóng)作物、其他植物或與水利、土壤有關(guān)的土地改良物。《土地征收條例》規(guī)定，征收土地或建筑改良物時(shí)，對(duì)建筑改良物的補(bǔ)償按其重建價(jià)格計(jì)算；征收的土地附帶有農(nóng)作物時(shí)，補(bǔ)償費(fèi)視農(nóng)作物的生長(zhǎng)成熟期而定：成熟期距被征收時(shí)間在一年以內(nèi)的，按照農(nóng)作物成熟時(shí)的產(chǎn)值而定；成熟期距被征收時(shí)間在一年以上的，按照農(nóng)作物種植及培育的費(fèi)用而定，同時(shí)參考這些費(fèi)用的現(xiàn)值。

四是遷移補(bǔ)償。《土地征收條例》規(guī)定對(duì)征地而造成的人與物資的遷移費(fèi)給予補(bǔ)償：①土地改良物由所有權(quán)人取回并自行遷移的；②墳?zāi)辜捌渌o(jì)念物遷移的；③人口需要遷移的；④生產(chǎn)資料必須遷移的（動(dòng)力機(jī)具、經(jīng)營(yíng)設(shè)備、生產(chǎn)原料等）；⑤養(yǎng)殖物必須遷移的（水產(chǎn)物或畜產(chǎn)物）。另外，因土地一部分被征收而造成土地改良物需要全部遷移的也發(fā)給遷移費(fèi)。

五是營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償?！锻恋卣魇諚l例》規(guī)定，對(duì)土地權(quán)利人因土地或改良物的征收而導(dǎo)致?tīng)I(yíng)業(yè)停止或營(yíng)業(yè)規(guī)模縮小造成的損失給予補(bǔ)償。

6六是一并征收補(bǔ)償。臺(tái)灣地區(qū)在征收土地時(shí)對(duì)土地上的改良物一并征收，但不包括土地所有權(quán)人要求取回、自行遷移、違規(guī)建造建筑物或非正常種植農(nóng)作物的情形。另外，因征收同一所有人的土地或改良物的一部分，而剩下的土地或改良物的殘余部分地形不整或面積過(guò)小，導(dǎo)致利用價(jià)值降低的，土地或改良物的所有權(quán)人可以向主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)一并征收。

七是征用土地補(bǔ)償。征用補(bǔ)償是因政府興辦臨時(shí)性的公共建設(shè)工程，需要征用私有土地或土地改良物而發(fā)給權(quán)益人的補(bǔ)償費(fèi)。其中，征用土地的年補(bǔ)償費(fèi)按照公告土地現(xiàn)值10%計(jì)算，征用土地改良物的補(bǔ)償費(fèi)按照征收補(bǔ)償費(fèi)的10%計(jì)算。如果征用土地導(dǎo)致土地改良物必須拆除或者不能回復(fù)到征用前的狀況也給予補(bǔ)償。

八是連接地補(bǔ)償：因征收某塊土地而導(dǎo)致與其連接的土地受到影響而使價(jià)值降低，對(duì)該連接地給予補(bǔ)償。連接地補(bǔ)償款額以不超過(guò)減少的地價(jià)額為準(zhǔn)。

九是調(diào)查勘測(cè)損失補(bǔ)償。需用土地人為申請(qǐng)征地而實(shí)施調(diào)查或勘測(cè)時(shí)，有時(shí)需要拆除或遷移地上的障礙物，由此導(dǎo)致土地權(quán)益人遭受損失，這種情形也給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

三、臺(tái)灣地區(qū)的區(qū)段征收與補(bǔ)償方式

在臺(tái)灣地區(qū)，除一般土地征收外，還有較為特殊的區(qū)段征收。區(qū)段征收是因?qū)嵤﹪?guó)家經(jīng)濟(jì)政策、新設(shè)都市地域、舉辦國(guó)防設(shè)備、公用事業(yè)的需要，對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的土地全部予以征收。具體征地情形包括①新設(shè)都市地區(qū)的全部或一部分實(shí)施開(kāi)發(fā)建設(shè)；②舊都市地區(qū)為公共安全、衛(wèi)生、交通的需要或促進(jìn)土地合理使用實(shí)施更新；③都市土地的農(nóng)業(yè)區(qū)、保護(hù)區(qū)變更為建筑用地或工業(yè)區(qū)變更為住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)：④非都市土地實(shí)施開(kāi)發(fā)建設(shè)；⑤農(nóng)村小區(qū)為加強(qiáng)公共設(shè)施、改善公共衛(wèi)生需要或配合農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施更新；⑥其他情形。區(qū)段征收的土地經(jīng)過(guò)重新分段整理后，政府無(wú)償取得公共設(shè)施用地，道路、溝渠、公園、綠地、兒童游樂(lè)場(chǎng)、廣場(chǎng)、停車場(chǎng)、體育場(chǎng)所及學(xué)校用地等歸當(dāng)?shù)卣?，原土地所有?quán)人領(lǐng)回一定比例的抵價(jià)地，對(duì)剩余的國(guó)民住宅用地、安置原住戶所需土地及可供建筑的土地，政府采取出售、租賃或設(shè)定地上權(quán)的方式進(jìn)行處分，并將所得收入用于支付區(qū)域開(kāi)發(fā)總費(fèi)用。

抵價(jià)地補(bǔ)償是一種特殊的地價(jià)補(bǔ)償形式?！锻恋卣魇諚l例》規(guī)定，實(shí)施區(qū)段征收時(shí)，原土地所有權(quán)人不愿領(lǐng)取現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)模瑧?yīng)發(fā)給抵價(jià)地。土地所有權(quán)人領(lǐng)回的抵價(jià)地面積，以征收總面積百分之五十為原則，最少不低于百分之四十。如果領(lǐng)回的土地面積小于最小建筑單位面積，土地所有權(quán)人應(yīng)申請(qǐng)合并土地，如果不申請(qǐng)合并土地則發(fā)給現(xiàn)金補(bǔ)償。抵價(jià)地的計(jì)算基準(zhǔn)為區(qū)段征收后的路線價(jià)或區(qū)段價(jià)。除以抵價(jià)地作為地價(jià)補(bǔ)償外，其余各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)如土地改良物補(bǔ)償、合法營(yíng)業(yè)損失、遷移費(fèi)補(bǔ)償?shù)扰c一般征收補(bǔ)償無(wú)異。

區(qū)段征收及抵價(jià)地補(bǔ)償是一種公私互利的舉措。對(duì)土地所有權(quán)人而言，領(lǐng)回的抵價(jià)地雖然比原有的土地面積減少，但征收后的土地經(jīng)過(guò)重新規(guī)劃整理、開(kāi)發(fā)建設(shè)，公共設(shè)施得以完善，地價(jià)普遍提高，可享受土地增值收益，并且居住環(huán)境和生活質(zhì)量都會(huì)有所改善；對(duì)政府而言，不僅免費(fèi)得到公益、公共用地，還可得到城市建設(shè)的大量資金，城市發(fā)展和建設(shè)有了保障；對(duì)需用土地人而言，得到用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)及其他城市建設(shè)的土地資源并獲取開(kāi)發(fā)利潤(rùn)。區(qū)段征收及抵價(jià)地補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)了政府與民眾雙贏，普遍受到歡迎。

四、臺(tái)灣地區(qū)征地補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)及其啟示

一是關(guān)于征地補(bǔ)償程序。我國(guó)土地管理法規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。這種確定方案在先、公告并聽(tīng)取意見(jiàn)在后的做法對(duì)征地及補(bǔ)償行為并無(wú)約束，一些地方政府不與農(nóng)民溝通與協(xié)商，強(qiáng)征強(qiáng)占農(nóng)民土地的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。臺(tái)灣地區(qū)的做法值得借鑒：在征地審批前召開(kāi)公聽(tīng)會(huì)，土地所有權(quán)人可以充分表達(dá)意見(jiàn)及利益訴求；議購(gòu)為先、征地在后，體現(xiàn)取得土地手段之溫和；在征地補(bǔ)償方案后，農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償方案有異議，也有申述的渠道并能得到切實(shí)的解決。

二是關(guān)于征地補(bǔ)償范圍和項(xiàng)目。土地征收會(huì)涉及到農(nóng)民生活的各個(gè)方面，如果考慮不周，就會(huì)造成對(duì)農(nóng)民利益的損害。我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，補(bǔ)償項(xiàng)目明顯偏少，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)被征地農(nóng)民的全面補(bǔ)償。應(yīng)借鑒臺(tái)灣地區(qū)的做法，建立以地價(jià)補(bǔ)償為核心的多項(xiàng)目征地補(bǔ)償體系，除現(xiàn)有補(bǔ)償項(xiàng)目外，還應(yīng)增加遷移補(bǔ)償、營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償以及殘余地補(bǔ)償?shù)取？紤]我國(guó)目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)狀況，除對(duì)土地所有權(quán)給予補(bǔ)償外，還應(yīng)增加對(duì)承包權(quán)和租賃權(quán)的補(bǔ)償。并且應(yīng)明確規(guī)定各項(xiàng)目的補(bǔ)償依據(jù)，如按市價(jià)補(bǔ)償或協(xié)議價(jià)補(bǔ)償?shù)?，避免籠統(tǒng)、模糊的規(guī)定。

三是關(guān)于補(bǔ)償安置方式。我國(guó)現(xiàn)行的補(bǔ)償安置比較單一，基本采取現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)姆绞?，而且多是一次性補(bǔ)償，很多農(nóng)民征地補(bǔ)償款用完后就業(yè)無(wú)門、生活無(wú)著落。有些地區(qū)嘗試采取以地入股的方式，與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的抵價(jià)地補(bǔ)償有些相似。臺(tái)灣地區(qū)的區(qū)段征收和抵價(jià)地補(bǔ)償已經(jīng)取得比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)大陸的征地補(bǔ)償制度改革可以借鑒，尤其對(duì)我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)更有借鑒價(jià)值。區(qū)段征收和抵價(jià)地補(bǔ)償不僅解決小城鎮(zhèn)建設(shè)需要的資金問(wèn)題，而且使被征地農(nóng)民沾享土地增值收益，改善居住環(huán)境和生活狀況，有利于被征地農(nóng)民現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的保護(hù)。

四是關(guān)于征地后的監(jiān)管問(wèn)題。我國(guó)征地制度存在的一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題是土地征而不用、多征少用的現(xiàn)象，其根本原因在于缺乏完善的征地使用監(jiān)管機(jī)制。臺(tái)灣地區(qū)在土地征收之后設(shè)定的收回權(quán)和撤銷征收制度為我們提供很好的啟示。土地征收后并不意味著土地監(jiān)管權(quán)利的終結(jié)，由原土地所有者行使征地后土地使用的監(jiān)督權(quán)，對(duì)于解決用地單位對(duì)土地的不合理使用和土地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象是一項(xiàng)很好的舉措。

參考文獻(xiàn)：

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關(guān)鍵詞：“城中村”改造；土地征收補(bǔ)償

一、“城中村”改造概述

1.土地的城市化

因歷史的緣故，城中村中存在的土地形式包括集體土地、承包制土地與宅基地等。盡管部分的土地與宅基地己經(jīng)被城市化，然而農(nóng)村的存在仍然沒(méi)有改動(dòng)。在城中村改造的過(guò)程中，必須將集體土地、承包制土地與宅基地等城中村的土地，轉(zhuǎn)變成城市建設(shè)的用地，這樣將會(huì)為城市的發(fā)展建設(shè)與提升城市化水平等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做好充足的準(zhǔn)備工作。

2.居住環(huán)境的城市化

按照城市規(guī)劃的要求和標(biāo)準(zhǔn)切實(shí)改善人居的環(huán)境質(zhì)量、提高城市形象。同時(shí)，保護(hù)好歷史文化和古跡等，切實(shí)做好周邊環(huán)境友好型工作，與城市融為一體。

3.生存生活方式的城市化

城中村雖占據(jù)著一定有利的地理位置，但村民在本質(zhì)的生活與思維方式方面發(fā)生改動(dòng)變化的事例較少，導(dǎo)致其生活社交居住等相關(guān)方式和城市整體的基調(diào)不和諧，且城中村公共綠化、學(xué)校、醫(yī)療健康與公共服務(wù)等相關(guān)配套的基礎(chǔ)設(shè)施也不齊全，市政配套設(shè)施不全面不完整，“臟、亂、差”的城中村的總體形象比較嚴(yán)峻，須將城中村進(jìn)行全面改造更新，才能使得其本質(zhì)的生存生活方式進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)變[1]。

4.規(guī)劃發(fā)展管理的城市化

對(duì)城中村的規(guī)劃和管理比較滯后或置之不管，是形成其現(xiàn)狀的直接原因。因此，在城市化進(jìn)程中，必須對(duì)城中村實(shí)行更新改造，進(jìn)而促使其能真正融入進(jìn)城市當(dāng)中，成為城市的一員。城中村的改造須遵從相關(guān)的城市總體規(guī)劃規(guī)定與相應(yīng)的規(guī)劃管理程序和制度等。

二、“城中村”改造中土地征收補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題

1.“城中村”房屋拆遷的補(bǔ)償依據(jù)不明確

按照我國(guó)的現(xiàn)行法律規(guī)定，“城中村”改造的房屋拆遷補(bǔ)償?shù)闹苯臃梢罁?jù)是《土地管理法》第四十七條，但是《土地管理法》中規(guī)定的征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不能完全適用于“城中村”房屋的拆遷補(bǔ)償問(wèn)題，并且其中規(guī)定的征收耕地的補(bǔ)償與征收宅基地的補(bǔ)償是不能相提并論的。[3]另外，《土地管理法》第四十七條關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，主要是針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)征收集體土地，并且是為了保護(hù)農(nóng)民集體的利益而不是個(gè)人利益而制定的。

2.補(bǔ)償?shù)闹黧w不明確

從《西安市城中村改造管理辦法》第三十三條、三十四條中可以看出，“城中村”改造的主體拆遷人，同時(shí)也是拆遷補(bǔ)償?shù)闹黧w。

根據(jù)建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)順序，拆遷人不是自被拆遷人處獲得建設(shè)用地使用權(quán)，而是從國(guó)家土地管理部門出讓獲得，那么國(guó)家土地管理部門應(yīng)當(dāng)先行收回己經(jīng)出讓給他人的建設(shè)用地使用權(quán)，并為相應(yīng)補(bǔ)償及退還出讓金，因此補(bǔ)償人應(yīng)當(dāng)是國(guó)家而不是開(kāi)發(fā)商或領(lǐng)取拆遷許可證的其他人[4]。

西安市“城中村”房屋拆遷的許可證是頒發(fā)給區(qū)“城中村”改造辦公室的，但是在區(qū)“城中村”改造辦公室并沒(méi)有對(duì)被拆遷者進(jìn)行補(bǔ)償，而是由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行補(bǔ)償。

三、“城中村”改造中土地征收補(bǔ)償出現(xiàn)問(wèn)題的原因分析

（一）立法上的缺失

對(duì)于土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的分配，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部及最高人民法院都有部門規(guī)章、司法解釋進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)，但由于制定的部門不同，側(cè)重點(diǎn)不同，各個(gè)條文之間存在許多不一致的情況。這導(dǎo)致作為最基層的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不知道究竟該如何適用法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行“城中村”土地征收補(bǔ)償工作。如前文所述，政府劃撥的土地征收補(bǔ)償費(fèi)主要給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，那么之后征地補(bǔ)償費(fèi)用能否合理地分配給失地的農(nóng)民？如何才能合理地分配？這些問(wèn)題，法規(guī)當(dāng)中沒(méi)有具體的說(shuō)明，也沒(méi)有任何限制性的規(guī)定。在法規(guī)政策缺失的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只能按照本村的實(shí)際情況自行制定分配方案。這樣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就擁有了更大的自由決定權(quán)，進(jìn)而容易造成補(bǔ)償費(fèi)用分配的混亂現(xiàn)象，也埋下了社會(huì)矛盾的隱患。

（二）法律和政策貫徹不到位

近年來(lái)，隨著全國(guó)各大中小城市改造“城中村”行動(dòng)的不斷開(kāi)展，國(guó)家對(duì)各地的土地征收管理工作日益重視。2010年至2011年間國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，以規(guī)范集體和國(guó)有土地的征收和補(bǔ)償。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以及國(guó)土資源部也聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于做好有關(guān)征地拆遷的規(guī)章和規(guī)范性文件專項(xiàng)清理工作的通知》，要求全國(guó)各地依照中央的精神，優(yōu)化相關(guān)的立法和政策，健全征地補(bǔ)償工作制度。

但在現(xiàn)實(shí)的征地過(guò)程中，很多地方“城中村”改造的依據(jù)仍然是過(guò)去制定的法規(guī)和政策。在這種情況下，有的村民就對(duì)地方法規(guī)和政策的有效性提出了質(zhì)疑，并要求政府依照現(xiàn)行有效法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行征地拆遷工作。有關(guān)部門對(duì)于這些質(zhì)疑的解釋是地方立法和文件的廢止應(yīng)當(dāng)由其制定部門來(lái)做出，征地拆遷部門作為執(zhí)行部門在實(shí)施拆遷補(bǔ)償工作時(shí)所適用的地方立法，如果沒(méi)有被廢止那么在其轄區(qū)范圍內(nèi)就是有效的。村民對(duì)此十分不滿。

四、完善我國(guó)“城中村”改造中土地征收補(bǔ)償制度的對(duì)策

征地補(bǔ)償原則規(guī)定了被征地者的合法權(quán)益受到侵害時(shí)是否需要做出補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。我國(guó)《物權(quán)法》第四十二條第二款雖然規(guī)定了政府征收了農(nóng)村集體所有的土地后，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地征收補(bǔ)償費(fèi)用，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，但這并不是土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t，因?yàn)楦鞯卣贫ǖ难a(bǔ)償費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)不一，可操作性不強(qiáng)。憲法作為我國(guó)的根本大法，應(yīng)當(dāng)對(duì)基本的問(wèn)題作出規(guī)定，對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t也應(yīng)進(jìn)行規(guī)定。因此，在今后的憲法修改中，可以考慮借鑒國(guó)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，在憲法中規(guī)定“公正補(bǔ)償”的征地補(bǔ)償原則。

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關(guān)鍵詞:土地征收補(bǔ)償;補(bǔ)償原則;補(bǔ)償范圍;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);救濟(jì)

中圖分類號(hào):D922.3　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A　文章編號(hào):1009-8631(2010)01-0034-01

隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程逐漸加大步伐,大量城市、城鎮(zhèn)周邊地區(qū)的農(nóng)用土地被征收。為了維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益,第四次憲法修正案“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”的規(guī)定為我國(guó)的土地征收補(bǔ)償制度提供了憲法基礎(chǔ)和保障。為了有效實(shí)施憲法確立的土地征收補(bǔ)償制度,修訂后的《土地管理法》、新頒布的《物權(quán)法》等法律就土地征收補(bǔ)償問(wèn)題做了相對(duì)細(xì)化得規(guī)定,國(guó)務(wù)院及國(guó)土資源部實(shí)施了一系列配套的規(guī)范性文件,從而形成了系統(tǒng)的土地征收補(bǔ)償法律體系。但是,我們看到,目前我國(guó)的土地征收補(bǔ)償制度仍不完善,加之整個(gè)社會(huì)就業(yè)壓力增大,社會(huì)保障匱乏,失地農(nóng)民的生活狀況急劇下降。失地農(nóng)民補(bǔ)償問(wèn)題引起了國(guó)家和社會(huì)的高度重視,成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。本文結(jié)合我國(guó)的國(guó)情,參考國(guó)外的一些做法,就我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的完善提出幾點(diǎn)建議,喚起大家對(duì)這一問(wèn)題的繼續(xù)關(guān)注。

一、確立公平補(bǔ)償?shù)耐恋卣魇昭a(bǔ)償基本原則

土地征收補(bǔ)償原則是土地征收補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)。不同國(guó)家和地區(qū),土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t各不相同,總的來(lái)說(shuō),主要有完全補(bǔ)償原則、不完全補(bǔ)償原則及相當(dāng)補(bǔ)償原則。完全補(bǔ)償原則認(rèn)為,對(duì)于行政相對(duì)人因公共利益受到的特別損失,國(guó)家都應(yīng)予以補(bǔ)償;不完全補(bǔ)償原則強(qiáng)調(diào),為了調(diào)和權(quán)利剝奪和社會(huì)義務(wù),應(yīng)給予臺(tái)理的補(bǔ)償,補(bǔ)償應(yīng)限于被征收財(cái)產(chǎn)的價(jià)值;相當(dāng)補(bǔ)償原則認(rèn)為,公正的補(bǔ)償只要是按照補(bǔ)償時(shí)社會(huì)的一般觀念,算定相當(dāng)?shù)?、合理的補(bǔ)償就足夠了。雖然我國(guó)憲法中規(guī)定了土地征收必須補(bǔ)償,但是缺少對(duì)補(bǔ)償基本原則的規(guī)定,其他法律也未對(duì)土地征收補(bǔ)償基本原則做出明文規(guī)定,因而各省、各地的農(nóng)村土地征收標(biāo)準(zhǔn)不是很統(tǒng)一,補(bǔ)償結(jié)果差異性很大。

為更好地保護(hù)被征收人的合法權(quán)利,維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定,促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建,我國(guó)應(yīng)確立土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。首先,在憲法中明確規(guī)定土地征收補(bǔ)償?shù)目傇瓌t。根據(jù)我國(guó)國(guó)情,借鑒國(guó)外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn),筆者建議,在憲法中應(yīng)規(guī)定公平補(bǔ)償?shù)耐恋卣魇昭a(bǔ)償原則,為其他土地征收補(bǔ)償立法具體規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明確憲法基礎(chǔ)。公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t,更具有靈活性、適應(yīng)性和包容性,能夠規(guī)范土地征收權(quán)力的運(yùn)作,化解規(guī)范之間的矛盾沖突,為法官提供司法判決的理由,使被征收人的損失按照公平的市場(chǎng)價(jià)格得到填補(bǔ)。其次,土地管理法等相關(guān)立法,在憲法公平原則的指導(dǎo)下,應(yīng)將憲法確立的公平補(bǔ)償原則具體化,使其能夠有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)當(dāng)中出現(xiàn)的征地補(bǔ)償糾紛,從而實(shí)現(xiàn)社稷的安定,保障人民的福社。

二、完善土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)

首先,擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。我國(guó)土地征收補(bǔ)償范圍狹窄,只包括土地補(bǔ)償費(fèi)、林木補(bǔ)償費(fèi)、青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、房屋補(bǔ)償費(fèi)和搬遷安置費(fèi),沒(méi)有做到充分的補(bǔ)償。為了改變土地征收補(bǔ)償范圍過(guò)窄、對(duì)相對(duì)人保護(hù)不利的局面,適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)征收補(bǔ)償理論的發(fā)展要求,擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。補(bǔ)償不但要包括土地征收的直接損害補(bǔ)償,還包括因征地引起的間接損害補(bǔ)償,如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)損失造成的直接經(jīng)濟(jì)利益損失、由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的直接損失等,只有這樣,才能使土地所有者不致因土地征收而受到經(jīng)濟(jì)上以及精神上的損失,從而有效地保護(hù)所有者的利益?！?/p>

其次,完善土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。明確了補(bǔ)償范圍之后,接下來(lái)的問(wèn)題是以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被征收的財(cái)產(chǎn)予以補(bǔ)償回顧歷史,不少國(guó)家在征收補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候是按照財(cái)產(chǎn)所有人的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償,但是,由于所有人的價(jià)值非常復(fù)雜,很多時(shí)候難以確定財(cái)產(chǎn)所有人的具體價(jià)值。而市場(chǎng)價(jià)值具有形式上的中立性,更具有可操作性,不少國(guó)家逐步改為以市場(chǎng)價(jià)值為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó),第47條對(duì)被征收的土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了詳盡的規(guī)定,但是,該標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有明確這種補(bǔ)償是屬于市場(chǎng)價(jià)值還是所有人的價(jià)值,而是不僅考慮到被征地農(nóng)民的生活成本,同時(shí)還依賴政府的財(cái)政能力。這種標(biāo)準(zhǔn)是由行政機(jī)構(gòu)決定,毋需考慮財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值,是高度行政化的土補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),實(shí)踐征收過(guò)程中,土地征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定存在層層授權(quán),甚至是無(wú)權(quán)授權(quán)現(xiàn)象,且對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償偏低。因此,完善土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),要建立以保護(hù)被征收人權(quán)利為主旨的法律制度,將土地所有人的“義務(wù)本位”改為“權(quán)利本位”,從法律上明確個(gè)人對(duì)集體所有土地的各項(xiàng)權(quán)利。對(duì)于征地的補(bǔ)償,以土地的市場(chǎng)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償。

三、健全土地征收補(bǔ)償?shù)木葷?jì)機(jī)制

“人類權(quán)利自始就是與救濟(jì)相聯(lián)系的。沒(méi)有救濟(jì)可依的權(quán)利是虛偽的,猶如花朵戴在人的發(fā)端是虛飾?！彪S著我國(guó)征收土地行為的頻繁和征收土地量的增多,隨著農(nóng)民民主法律意識(shí)的增強(qiáng),由征地引發(fā)的糾紛越來(lái)越多。遺憾的是,我國(guó)至今尚未有一部法律對(duì)行政補(bǔ)償訴訟作出專門規(guī)定。而實(shí)踐中存在著征地補(bǔ)償是合法行為而不屬于行政訴訟受案范圍的誤區(qū),造成了行政補(bǔ)償案件的立案難、審理難和判決難,導(dǎo)致被征地相對(duì)人權(quán)利受到侵害時(shí)告狀無(wú)門,維權(quán)艱難的現(xiàn)狀。

為了維護(hù)被征地人的合法權(quán)益,規(guī)范政府行為,必須健全土地征收補(bǔ)償?shù)木葷?jì)機(jī)制。首先,建立解決土地糾紛的社會(huì)仲裁機(jī)構(gòu)。社會(huì)仲裁機(jī)構(gòu)因其具有中立性、專門性、簡(jiǎn)易性,能夠直接接受社會(huì)監(jiān)督,可在仲裁機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立專門解決土地糾紛的仲裁部門,來(lái)解決土地征收補(bǔ)償中的糾紛。其次,完善行政復(fù)議制度。行政復(fù)議作為土地征收及補(bǔ)償救濟(jì)的重要途徑,因其專業(yè)、效率而具有其不可取代的優(yōu)點(diǎn)?！缎姓?fù)議法》第30條的規(guī)定為土地征收補(bǔ)償糾紛提供了行政復(fù)議救濟(jì)途徑,為強(qiáng)化其糾紛解決的功能,應(yīng)從延長(zhǎng)被征收人提出行政復(fù)議申請(qǐng)的期限、行政復(fù)議期間應(yīng)停止土地征收的執(zhí)行、修改《行政復(fù)議法》關(guān)于復(fù)議終局的有關(guān)規(guī)定等方面進(jìn)行完善。最后,完善司法救濟(jì)。從法律層面明確人民法院對(duì)于土地征收補(bǔ)償?shù)乃痉ü茌牂?quán),法院應(yīng)逐步擴(kuò)大對(duì)征地農(nóng)民的司法救濟(jì),規(guī)定相對(duì)人對(duì)于土地征收過(guò)程中征收土地的公共利益目的的認(rèn)定、土地征收方案和補(bǔ)償方案是否合理、征地程序是否公正等各項(xiàng)具體行政行為都可以向法院,由法院在衡量相關(guān)利益后作出裁決。

參考文獻(xiàn):

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篇5

關(guān)鍵詞：集體土地所有權(quán)；征收補(bǔ)償；私法理念；制度借鑒；立法完善

中圖分類號(hào)：D923 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000―5242（2014）02―0041―07

收稿日期：2013―09―19

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“《民法典》編纂中的法律資源選擇”（10BFX057）階段性成果

作者簡(jiǎn)介：岳紅強(qiáng)（1979―），男，河南林州人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士生，河南大學(xué)法學(xué)院講師。

黨的十報(bào)告指出，要進(jìn)一步改革和完善征地制度①，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。伴隨著高速的工業(yè)化和快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，大面積的農(nóng)地非農(nóng)化，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到侵害，導(dǎo)致征地矛盾尖銳突出，愈演愈烈，直接影響到我國(guó)土地的可持續(xù)發(fā)展與和諧社會(huì)的構(gòu)建。強(qiáng)大公權(quán)與弱勢(shì)私權(quán)之間的不對(duì)稱性和征收補(bǔ)償制度的不合理性，是導(dǎo)致征地矛盾激化的深層次原因。比較而言，國(guó)外主要發(fā)達(dá)國(guó)家堅(jiān)持在私法理念的基礎(chǔ)上建構(gòu)其土地征收補(bǔ)償制度，依法保護(hù)和公平補(bǔ)償被征地人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，這一做法值得借鑒。在我國(guó)推進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，深化集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益和強(qiáng)化補(bǔ)償制度的公平合理性。因而，如何借鑒國(guó)外征地補(bǔ)償制度的立法經(jīng)驗(yàn)，完善符合我國(guó)國(guó)情的土地征收補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)于充分保障農(nóng)民合法的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益和有效地實(shí)現(xiàn)多元利益的均衡，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、集體土地征收補(bǔ)償?shù)闹贫葘傩?/p>

根據(jù)我國(guó)《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》等法律規(guī)定，土地征收是指國(guó)家為了公共利益的需要，通過(guò)行政主體利用國(guó)家強(qiáng)制力，按照法律規(guī)定的程序，將一定范圍的集體土地所有權(quán)強(qiáng)制轉(zhuǎn)為國(guó)有，并依法給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)囊环N法律行為。②土地征收作為征收的一種具體類型，兼具行政法和民法雙重屬性。在行政法上，它屬于公益征收的范疇，具有強(qiáng)制性，是一種具體的行政行為；在民法上，土地征收是對(duì)土地所有權(quán)的一種變動(dòng)，屬于私法的范疇。關(guān)于征地補(bǔ)償，我國(guó)現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償制度是在公法傳統(tǒng)理念下構(gòu)建的，單純強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償?shù)姆峭暾裕瑢⒚穹ǖ钠降?、公平等基本原則排除在外，必然導(dǎo)致失地農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償公平性的懷疑和補(bǔ)償結(jié)果的不可接受，進(jìn)而引發(fā)了政府和失地農(nóng)民之間的征地矛盾愈演愈烈。

征地補(bǔ)償，屬于國(guó)家補(bǔ)償?shù)囊环N類型。關(guān)于國(guó)家補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，目前，學(xué)界主要存在兩種學(xué)說(shuō)――公法性質(zhì)說(shuō)和私法性質(zhì)說(shuō)。①前一學(xué)說(shuō)已成為我國(guó)學(xué)界的主流觀點(diǎn)，其主要見(jiàn)解有：“行政補(bǔ)償是基于行政機(jī)關(guān)的一種積極義務(wù)而實(shí)施的補(bǔ)救性行政行為”②；“從性質(zhì)上看，補(bǔ)償是國(guó)家所負(fù)有的一種公法上的義務(wù)”③。持后一學(xué)說(shuō)的代表觀點(diǎn)包括：“行政補(bǔ)償是例外的民事責(zé)任，并不具有對(duì)國(guó)家行政行為的責(zé)難”④；“土地征收補(bǔ)償過(guò)程中的爭(zhēng)議是一種民事性質(zhì)的爭(zhēng)議”⑤。筆者認(rèn)為，為了公共利益的需要，對(duì)特定的集體所有土地進(jìn)行強(qiáng)制性征收屬于典型的公法性質(zhì)的行政行為，但對(duì)于土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍則應(yīng)屬于私法的范疇，補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容具有明顯的私法性，根本原因在于征收的公法行為產(chǎn)生了土地所有權(quán)的變動(dòng)這一民事效果。因此，征地補(bǔ)償制度應(yīng)在私法的公平、等價(jià)有償?shù)脑瓌t下進(jìn)行設(shè)計(jì)和構(gòu)建，依法確認(rèn)與保護(hù)農(nóng)民和集體的合法土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益是從根本上解決征地補(bǔ)償問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)。

從世界范圍看，土地征收制度在各國(guó)普遍存在。土地征收的最初理論建立在政府需要借助征地權(quán)力將土地集中用于修建公路、機(jī)場(chǎng)等具有公共利益性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以避免私人交易中的價(jià)格過(guò)高。雖然我國(guó)實(shí)行土地公有制，土地只能為國(guó)家和集體所有，與德國(guó)、日本、美國(guó)等國(guó)的土地國(guó)有和私人所有不同，但所有國(guó)家的土地征收產(chǎn)生的結(jié)果都是土地所有權(quán)的變動(dòng)，在法律效力上具有共通性。土地征收是對(duì)土地所有權(quán)屬性的改變，其本質(zhì)是對(duì)社會(huì)利益的重新配置。公共利益理論解決了土地征收的合法性，而充分補(bǔ)償則是為土地征收的公平性作注腳。⑥國(guó)外許多國(guó)家的土地征收制度主要是通過(guò)對(duì)征地權(quán)濫用的限制和對(duì)農(nóng)民的利益補(bǔ)償，而從私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)角度加以設(shè)計(jì)規(guī)定的。例如，德國(guó)法院認(rèn)為，征收屬于公法上的行為，但補(bǔ)償帶有私法性質(zhì)，因此，征收行為的合法性問(wèn)題由當(dāng)事人向聯(lián)邦行政法院請(qǐng)求解決，征收補(bǔ)償爭(zhēng)議問(wèn)題則由聯(lián)邦普通法院管轄（依據(jù)《德國(guó)基本法》第14條第3款的規(guī)定，征收補(bǔ)償訴訟歸民事法院管轄）。⑦再如，法國(guó)以行政法院系統(tǒng)健全和發(fā)達(dá)而著稱，但在法國(guó)的國(guó)家補(bǔ)償制度中，公用征收補(bǔ)償如有爭(zhēng)議，須向普通法院而非行政法院，這在一定程度上“說(shuō)明法國(guó)人認(rèn)為涉及公用征收補(bǔ)償?shù)募m紛已經(jīng)不是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的事情了”⑧。由上可見(jiàn)，遵循私法理念構(gòu)建土地征收補(bǔ)償制度已成為國(guó)際上的一種共識(shí)。因此，我國(guó)的集體土地征收補(bǔ)償制度的完善，應(yīng)充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家堅(jiān)持私法基礎(chǔ)上公平補(bǔ)償這一重要理念和原則，這也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)集體土地征收制度改革的一個(gè)重要前提。

二、我國(guó)現(xiàn)行集體土地征收補(bǔ)償制度的缺陷分析

土地征收制度是兼具公法和私法屬性、實(shí)體法和程序法相結(jié)合的法律規(guī)范體系。征地補(bǔ)償是整個(gè)土地征收制度的核心問(wèn)題，對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的私法保護(hù)是其制度建構(gòu)的基點(diǎn)所在。從這一角度而言，征地補(bǔ)償制度只有在私法的理念和原則下進(jìn)行設(shè)計(jì)，才能真正體現(xiàn)補(bǔ)償?shù)墓胶驼x。目前，我國(guó)的土地征收補(bǔ)償制度分散規(guī)定在《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》以及相關(guān)的部門規(guī)章和政策中，在立法上強(qiáng)調(diào)行政的強(qiáng)制性和政府的土地財(cái)政收益，忽視土地利益補(bǔ)償?shù)钠降刃院凸叫裕瑢?dǎo)致補(bǔ)償主體雙方地位不平等、補(bǔ)償內(nèi)容違背公平補(bǔ)償原則、補(bǔ)償程序不規(guī)范、不透明及征地糾紛民事解決機(jī)制缺失等制度缺陷，侵害了失地農(nóng)民和集體的合法土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，引發(fā)了大量的征地糾紛。

（一）補(bǔ)償主體雙方地位不平等

我國(guó)土地所有權(quán)分為國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類型，兩者法律地位平等，相互獨(dú)立，不存在隸屬和派生關(guān)系，應(yīng)受憲法和法律的同等保護(hù)。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，集體土地由集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)；《物權(quán)法》明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民依法享有的用益物權(quán)，是合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。但在實(shí)踐中，集體所有權(quán)主體虛位造成了農(nóng)民集體無(wú)法真正行使集體土地所有權(quán)的尷尬局面，結(jié)果導(dǎo)致征地補(bǔ)償中“集體”無(wú)法真正成為維護(hù)農(nóng)民利益的代表，集體土地權(quán)利行使和利益分配成為空談。雖然土地征收是一種行政強(qiáng)制行為，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)平等的財(cái)產(chǎn)交易過(guò)程，雙方主體地位是平等的，應(yīng)受私法的規(guī)制和遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，在平等協(xié)商、公平補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上進(jìn)行；不能因?yàn)榧w土地所有權(quán)主體虛位而忽視其補(bǔ)償主體的地位，無(wú)視其作為權(quán)利主體所享有的權(quán)能和農(nóng)民合法的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，更不能用公權(quán)力侵犯集體所有權(quán)和私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的私權(quán)在強(qiáng)大的公權(quán)力面前總是十分脆弱，公權(quán)力甚至成為掠奪私產(chǎn)的工具。一個(gè)社會(huì)如果沒(méi)有建立公權(quán)和私權(quán)的平衡機(jī)制，則意味著社會(huì)的自我發(fā)展能力的弱化，社會(huì)秩序的穩(wěn)定便成為無(wú)土之木、無(wú)源之水?，F(xiàn)行征地制度存在的各利益主體之間的矛盾沖突，根源在于集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)的法律地位不平等。因此，征收補(bǔ)償雙方主體地位的不平等性，使得在征收過(guò)程中保護(hù)、尊重農(nóng)民這一弱勢(shì)方的合法權(quán)益顯得尤為重要，土地征收補(bǔ)償制度作為一種限制公權(quán)、保護(hù)農(nóng)民集體私權(quán)的法律制度，應(yīng)符合私法平等理念。

（二）補(bǔ)償內(nèi)容有悖于市場(chǎng)公平原則

考察國(guó)外的征地立法，多數(shù)國(guó)家經(jīng)歷了完全補(bǔ)償――不完全補(bǔ)償――公平補(bǔ)償?shù)难葸M(jìn)過(guò)程。雖然“公平補(bǔ)償”是一個(gè)比較抽象的概念，在不同的國(guó)家有不同的界定，但在總體上體現(xiàn)了補(bǔ)償范圍的全面性和市場(chǎng)等價(jià)性，即補(bǔ)償?shù)姆秶w了被征地方的全部損失（直接的和間接的），補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)以土地和財(cái)產(chǎn)的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值來(lái)計(jì)算。在國(guó)際上，依據(jù)公平的市場(chǎng)價(jià)值對(duì)財(cái)產(chǎn)所有者的損失進(jìn)行評(píng)估，被認(rèn)為是確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最佳選擇。相比而言，我國(guó)的征地補(bǔ)償則更顯非全面性和非市場(chǎng)性。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第42條和《土地管理法》第47條規(guī)定，我國(guó)土地征收補(bǔ)償范圍限于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)三項(xiàng)費(fèi)用，而且補(bǔ)償范圍僅包括直接損失，對(duì)于殘余地?fù)p失、額外土地投入、擇業(yè)成本以及其他間接損失未在補(bǔ)償?shù)姆秶畠?nèi)，使農(nóng)民的實(shí)際權(quán)益損失得不到全面補(bǔ)償。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，我國(guó)按照農(nóng)用地的收益能力，以產(chǎn)值倍數(shù)法給予補(bǔ)償，實(shí)質(zhì)上是收益還原的具體運(yùn)用。這種單純按照被征土地的原有用途制定的補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)并未考慮農(nóng)民土地使用選擇權(quán)和征地后按照市場(chǎng)價(jià)格流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的收益，使農(nóng)民無(wú)緣直接共享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展成果，顯然是不科學(xué)和不合理的，有悖于私法的公平原則。從我國(guó)現(xiàn)行的立法規(guī)定來(lái)看，征地補(bǔ)償?shù)姆绞街饕獮樨泿叛a(bǔ)償。雖然貨幣補(bǔ)償是大多數(shù)國(guó)家普遍采用的最主要的補(bǔ)償方式，但并非是唯一的補(bǔ)償方式。在我國(guó)，由于土地承載著農(nóng)民的生存和社會(huì)保障功能，現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，沒(méi)有考慮失地農(nóng)民的間接損失、再就業(yè)成本和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素，導(dǎo)致貨幣補(bǔ)償往往無(wú)法保證被征地人的原有的生活水平不降低。由于我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障體系不健全和農(nóng)民自身技能水平的局限性，一旦農(nóng)民將這些征地補(bǔ)償費(fèi)用耗盡，如何維持其最基本的生活將是失地農(nóng)民和社會(huì)必須面對(duì)的重要的社會(huì)問(wèn)題。

（三）征地補(bǔ)償程序缺乏規(guī)范性和可操作性

程序是財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的核心?！俺绦虿皇谴我氖虑?，隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長(zhǎng)，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人容忍”②。尤其是以公權(quán)力強(qiáng)制財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人轉(zhuǎn)移自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，必須要嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行。征收程序?qū)嵸|(zhì)上是一個(gè)有序的法律程序過(guò)程，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公平性、公示性和可操作性，彰顯公平正義之精神，樹(shù)立公共利益與私人權(quán)益之間均衡保護(hù)的理念，從程序設(shè)計(jì)上盡量避免暗箱操作。在立法上，雖然《土地管理法》明確規(guī)定了“兩公告一登記”制度，但在實(shí)際土地征收中，這些程序只是一些原則性的規(guī)定，比較粗糙，征地補(bǔ)償款的確定、分配和監(jiān)管等征地后期程序不健全和缺乏可操作性，補(bǔ)償款被克扣、挪用甚至貪污的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。政府始終是集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，沒(méi)有中立性可言，缺乏監(jiān)督。征地談判時(shí)，代表集體去談判的實(shí)為鄉(xiāng)村干部，沒(méi)有農(nóng)戶代表，被征地農(nóng)民在征收的目的和范圍等方面都沒(méi)有參與和表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。上述這些程序缺乏可操作性和參與性，違背了公開(kāi)公正精神和程序正義理念。

（四）補(bǔ)償糾紛民事解決機(jī)制缺失

我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定：“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施?！边@一規(guī)定顯然將征地糾紛定性為行政爭(zhēng)議，排除了司法機(jī)關(guān)對(duì)土地補(bǔ)償爭(zhēng)議的介入，從根本上違反了司法審查原則。而且，由于最高人民法院對(duì)土地征收補(bǔ)償糾紛的請(qǐng)示答復(fù)不一致，在審判實(shí)踐中造成了不同法院或一個(gè)法院在不同的時(shí)期對(duì)征地糾紛處理上的不同，法院有時(shí)受理而有時(shí)不受理。根據(jù)法律秩序的普遍性，當(dāng)政府與私人相互間所生關(guān)系為平等主體間的法律關(guān)系時(shí)，政府便處于準(zhǔn)私人的地位，應(yīng)同受私法的調(diào)整。征地行為屬于公法行為，征地的合法性糾紛應(yīng)按行政案件處理。而征地補(bǔ)償具有明顯的私法屬性，法院從私法的精神出發(fā)，從民事的角度對(duì)補(bǔ)償糾紛進(jìn)行受理，充分發(fā)揮私法資源的優(yōu)勢(shì)，更有利于針對(duì)案件的具體情況作出公正判決。國(guó)外大多數(shù)國(guó)家都建立了征地糾紛處理機(jī)制，如加拿大《土地征收法》規(guī)定，如果征收人與土地所有權(quán)人在土地征收中發(fā)生糾紛，由賠償委員會(huì)進(jìn)行裁定；如果雙方當(dāng)事人對(duì)賠償委員會(huì)的裁定不服，還可通過(guò)訴訟方式由法院判決。而我國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)定法院無(wú)權(quán)受理和管轄征地糾紛，也無(wú)中立的仲裁機(jī)構(gòu)，因此，征地糾紛在經(jīng)過(guò)行政復(fù)議程序以后，如果農(nóng)民仍對(duì)復(fù)議結(jié)果有異議的，將狀告無(wú)門。征地補(bǔ)償糾紛民事解決機(jī)制的缺失，將會(huì)導(dǎo)致征地矛盾的尖銳和異化，最終影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

三、國(guó)外主要發(fā)達(dá)國(guó)家土地征收補(bǔ)償制度的借鑒

綜觀世界各國(guó)，大多數(shù)國(guó)家堅(jiān)持以“所有權(quán)神圣不可侵犯”和“所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)性”為基礎(chǔ)來(lái)構(gòu)建其土地征收補(bǔ)償制度。②雖然各國(guó)因權(quán)利和權(quán)力兩者關(guān)系觀念不同，導(dǎo)致征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t有所不同，但從世界各國(guó)關(guān)于土地征收補(bǔ)償立法的發(fā)展趨勢(shì)看，土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)日漸寬泛，以充分保護(hù)被征地人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益和公平補(bǔ)償其所受損失。

（一）德國(guó)

德國(guó)的征地補(bǔ)償原則經(jīng)歷了完全補(bǔ)償原則――相當(dāng)補(bǔ)償原則――公平補(bǔ)償原則的發(fā)展過(guò)程。③根據(jù)《德國(guó)基本法》第14條規(guī)定，立法機(jī)關(guān)不但要對(duì)補(bǔ)償?shù)姆秶⒎N類以及征收侵害的法律效果和補(bǔ)償義務(wù)的內(nèi)容給出法律依據(jù)，而且要斟酌公共利益和參與人的利益，這意味著在計(jì)算征收補(bǔ)償時(shí)，不能忽視被征收人與征收人之間的平等性。根據(jù)《德國(guó)建設(shè)法》等法律規(guī)定，征地補(bǔ)償?shù)姆秶鷱V泛，從權(quán)利損失到其他財(cái)產(chǎn)上的不利益均可能賠償。權(quán)利損失是指被征土地或其他征收客體的價(jià)值損失；其他財(cái)產(chǎn)不利益是指在對(duì)征收所產(chǎn)生的權(quán)利損失給予補(bǔ)償仍不能達(dá)到公平補(bǔ)償要求的情況下，征收所產(chǎn)生的超越權(quán)利損失的其他不利影響，具體包括營(yíng)業(yè)損失、營(yíng)業(yè)搬遷、營(yíng)業(yè)拋棄、遷移費(fèi)和費(fèi)等補(bǔ)償項(xiàng)目。根據(jù)《德國(guó)建設(shè)法》的規(guī)定，對(duì)權(quán)利損失和其他財(cái)產(chǎn)不利益的補(bǔ)償，以交易市場(chǎng)所生市價(jià)作為交易價(jià)值，征收補(bǔ)償方式以貨幣補(bǔ)償為原則，以代償?shù)鼗蛴袃r(jià)證券等其他方式為補(bǔ)充。

（二）日本

日本人多地少，土地資源異常緊張。為了嚴(yán)格控制公共事業(yè)用地規(guī)模，1951年日本制定了《土地征用法》。根據(jù)該法第68條規(guī)定，征收補(bǔ)償由起業(yè)人負(fù)擔(dān)，即由起業(yè)人作為補(bǔ)償主體。這是日本與其他國(guó)家采用國(guó)家補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)顯著區(qū)別。日本的征地補(bǔ)償范圍包括標(biāo)的物補(bǔ)償費(fèi)、殘余地補(bǔ)償費(fèi)、遷移補(bǔ)償費(fèi)以及其他通常損失補(bǔ)償費(fèi)和特殊補(bǔ)償費(fèi)。《日本憲法》第29條規(guī)定，征收應(yīng)當(dāng)給予正當(dāng)補(bǔ)償，也即公平補(bǔ)償原則。④按照日本《土地征用法》的規(guī)定，對(duì)征收土地的補(bǔ)償費(fèi)，以公告時(shí)附近同類土地市場(chǎng)交易的相當(dāng)價(jià)格乘以征地裁決時(shí)物價(jià)變動(dòng)修正率所得金額進(jìn)行計(jì)算；殘余地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與征收土地相同，建筑物、土地附著物、遷移費(fèi)和其他損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以裁決時(shí)價(jià)格計(jì)算。日本的征地補(bǔ)償方式除貨幣補(bǔ)償外，還有耕地、代償?shù)?、代行遷移和工事等補(bǔ)償方式。

（三）美國(guó)

在美國(guó)，土地征收被稱為“最高土地權(quán)的行使”。雖然美國(guó)的土地資源富足，但美國(guó)聯(lián)邦憲法規(guī)定，政府和有關(guān)機(jī)構(gòu)必須為了公共目的的需要，并進(jìn)行了合理補(bǔ)償，才可行使土地征收權(quán)。根據(jù)美國(guó)《財(cái)產(chǎn)法》的規(guī)定，合理補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是填補(bǔ)土地等財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格損失，既包括征收財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有市場(chǎng)價(jià)值，也包括財(cái)產(chǎn)的未來(lái)盈利折扣價(jià)值；②征收的補(bǔ)償范圍不僅包括被征土地的現(xiàn)有價(jià)值，而且還包括可預(yù)期的未來(lái)價(jià)值和因征地而導(dǎo)致鄰近土地權(quán)利人經(jīng)營(yíng)上的損失。③美國(guó)《聯(lián)邦憲法第五修正案》規(guī)定了正當(dāng)補(bǔ)償原則，即主體公平、客體公平和估價(jià)公平，并要求補(bǔ)償價(jià)格應(yīng)以土地的公平市場(chǎng)價(jià)格為計(jì)算依據(jù)，最有效的確定方式是由雙方分別聘請(qǐng)獨(dú)立的資產(chǎn)評(píng)估師提出評(píng)估報(bào)告；如評(píng)估報(bào)告結(jié)論存在爭(zhēng)議，則由法庭組成的陪審團(tuán)裁定。關(guān)于補(bǔ)償方式，《聯(lián)邦憲法第五修正案》規(guī)定，非經(jīng)當(dāng)事人同意，必須采用貨幣方式補(bǔ)償。

（四）加拿大

加拿大的征地補(bǔ)償制度沿用了英聯(lián)邦的體制。由于其征地制度比較完備，較好地平衡了國(guó)家、被征地方、征地機(jī)構(gòu)等多方之間的利益關(guān)系，故在征地實(shí)踐中進(jìn)展順利。④根據(jù)加拿大《征地法》，征地補(bǔ)償堅(jiān)持公平的市場(chǎng)原則，如果被征地方對(duì)征地機(jī)構(gòu)提出的補(bǔ)償價(jià)格有異議，征地機(jī)構(gòu)需要對(duì)征地的相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)益進(jìn)行正式評(píng)估，向被征地者提供“法律出價(jià)”，具體的補(bǔ)償范圍主要包括被征收部分的補(bǔ)償、有害或不良影響補(bǔ)償、干擾損失補(bǔ)償和重新安置的困難補(bǔ)償四部分。⑤值得關(guān)注的是，加拿大被征收的土地補(bǔ)償，是按照土地的最高和最佳用途進(jìn)行市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，即如果土地當(dāng)前用途為住宅用地，但能夠確定的最佳用途為商業(yè)用地，則按照商業(yè)用地價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，充分體現(xiàn)被征土地的市場(chǎng)價(jià)值潛力和維護(hù)被征地方的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。同時(shí)，加拿大《征地法》細(xì)化了征地程序，第一次公告后調(diào)查委員會(huì)就征地的合法性、合理性和公平性進(jìn)行調(diào)查，第二次公告后征地雙方就補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格和范圍達(dá)成一致。如未達(dá)成合意，雙方可以向市政委員會(huì)申請(qǐng)仲裁；對(duì)仲裁有異議的，任何一方可以向法院提訟。

四、完善我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的主要思路

我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下產(chǎn)生的，盡管《土地管理法》經(jīng)過(guò)多次修改后對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了適當(dāng)提高，但仍沿用“產(chǎn)值倍數(shù)法”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和限于直接損失補(bǔ)償，不能反映土地作為稀缺資源的價(jià)值和對(duì)間接損失的補(bǔ)償，使之不能適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和保證農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低。因此，我國(guó)的土地征收補(bǔ)償制度應(yīng)借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，在私法公平補(bǔ)償?shù)睦砟钕逻M(jìn)行改革和完善，才能真正體現(xiàn)補(bǔ)償?shù)墓胶驼x。

（一）統(tǒng)一土地征收立法，明確征地補(bǔ)償立法目的和基本原則

我國(guó)的農(nóng)村集體土地征收制度散見(jiàn)于《物權(quán)法》《土地管理法》及多個(gè)部門規(guī)章中，大多表現(xiàn)為政策性規(guī)定，既無(wú)統(tǒng)一的立法價(jià)值目標(biāo)和功能定位，又無(wú)具體的監(jiān)督、懲罰和救濟(jì)機(jī)制，征地程序混亂，可操作性差。這種分散型的立法模式，使得征收規(guī)范在具體實(shí)踐中無(wú)法科學(xué)、規(guī)范的實(shí)施，嚴(yán)重?fù)p害了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，引起了征地程序的無(wú)序和社會(huì)矛盾的激化。雖然加快制定《農(nóng)村集體土地征收與補(bǔ)償條例》已成為深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)工作之一，但我國(guó)《土地管理法》的修改完善是這一立法的前提條件和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。大多數(shù)國(guó)家將維護(hù)公共利益和保護(hù)征地人的合法權(quán)益確立為土地征收的立法目的，同時(shí)將公平補(bǔ)償作為征地補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。如法國(guó)1789年《人權(quán)宣言》第1 7條規(guī)定：“所有權(quán)……非依法律認(rèn)定為公共需要，并事先給予公平補(bǔ)償，不得剝奪?！雹拊谖磥?lái)制定的《農(nóng)村集體土地征收與補(bǔ)償條例》中，應(yīng)積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，一方面，明確“公共利益”的范圍，參照我國(guó)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條規(guī)定，采用列舉的方式界定“公共利益”的外延；另一方面，明確將充分保護(hù)農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益和維護(hù)公共利益作為征地補(bǔ)償制度的立法目的，確立公平補(bǔ)償原則為補(bǔ)償制度的基本原則。

（二）尊重和充分保護(hù)私權(quán)，完善征地補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)和方式

失地農(nóng)民問(wèn)題本質(zhì)上是農(nóng)民權(quán)利的尊重和保護(hù)問(wèn)題。從產(chǎn)權(quán)來(lái)看，賦予和尊重農(nóng)民享有土地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、財(cái)產(chǎn)所有權(quán)等各項(xiàng)權(quán)益，是其獲得公平補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)和前提。就世界各國(guó)征地補(bǔ)償?shù)牧⒎òl(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，對(duì)國(guó)家合法行為所造成的損失，其補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)日漸放寬，以便對(duì)民眾所遭受的損失予以更充分、更公平的補(bǔ)償。①其中，確定合理的補(bǔ)償范圍是保證補(bǔ)償公正性的關(guān)鍵之一。我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定的補(bǔ)償范圍較為狹窄，無(wú)法保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，應(yīng)借鑒德國(guó)、日本、美國(guó)等國(guó)的征收立法規(guī)范，除土地、房屋等直接損失補(bǔ)償外，還應(yīng)當(dāng)將殘余地?fù)p失和其他附帶損失等間接損失納入補(bǔ)償?shù)姆秶_保失地農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益得到法律的完整保護(hù)。我國(guó)現(xiàn)行的“年產(chǎn)值倍數(shù)”和“區(qū)片綜合地價(jià)”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然符合我國(guó)特有的土地制度和國(guó)家壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，但“年產(chǎn)值”、“倍數(shù)”和“綜合地價(jià)”等關(guān)鍵參考標(biāo)準(zhǔn)都授權(quán)各省級(jí)人民政府具體確定，導(dǎo)致地方政府為了最大程度地追求“土地財(cái)政”，在上述標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算上不盡科學(xué)和合理，未能反映市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律。因此，在未來(lái)立法中應(yīng)借鑒國(guó)外大多數(shù)國(guó)家采用的市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確由國(guó)家有關(guān)部委在遵循市場(chǎng)規(guī)律的前提下，建立土地價(jià)值評(píng)估機(jī)制，統(tǒng)一確定“年產(chǎn)值”、“倍數(shù)”和“綜合地價(jià)”等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和公平性。在補(bǔ)償方式上，我國(guó)現(xiàn)行單一的貨幣補(bǔ)償方式雖然簡(jiǎn)單易行，但未能考慮到被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和生活保障，故應(yīng)參考德國(guó)和日本的補(bǔ)償方式，除貨幣補(bǔ)償外，在尊重被征地農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，在條件允許的地域采用代償?shù)匮a(bǔ)償或替代地補(bǔ)償、土地債權(quán)、入股等多種補(bǔ)償方式。由此，一方面滿足征地對(duì)象不同的利益補(bǔ)償需求，另一方面減輕了國(guó)家和地方政府征地補(bǔ)償?shù)呢?cái)政負(fù)擔(dān)。

（三）規(guī)范征地補(bǔ)償程序和建立補(bǔ)償糾紛司法救濟(jì)機(jī)制

程序是指有關(guān)某項(xiàng)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循何種方式、步驟、順序、時(shí)限等公示性的過(guò)程。②我國(guó)《土地管理法》雖然規(guī)定了“兩公告一登記”制度，但現(xiàn)行的土地立法重實(shí)體、輕程序，在實(shí)踐中先征地后補(bǔ)償、未經(jīng)聽(tīng)證程序而批準(zhǔn)補(bǔ)償安置方案、補(bǔ)償協(xié)議未經(jīng)公告、監(jiān)督程序和救濟(jì)程序缺失的現(xiàn)象大量存在。在補(bǔ)償程序方面，應(yīng)借鑒國(guó)外的征地程序規(guī)范，細(xì)化征地補(bǔ)償程序，強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)評(píng)估程序、聽(tīng)證協(xié)商程序⑧、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公示程序，讓權(quán)利人真正參與征地的過(guò)程中，使雙方在相對(duì)平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。針對(duì)“先征地，后補(bǔ)償”的程序弊端，應(yīng)堅(jiān)持“先補(bǔ)償，后征地”的程序設(shè)計(jì)，消除中間環(huán)節(jié)，采用直接向被征地農(nóng)民支付補(bǔ)償費(fèi)的做法，實(shí)行征地補(bǔ)償安置費(fèi)的全程監(jiān)管，防止和消除補(bǔ)償安置費(fèi)被拖欠、挪用、截留、貪污等現(xiàn)象。根據(jù)法律規(guī)定，征地糾紛應(yīng)包括行政救濟(jì)和司法救濟(jì)兩種途徑，但在實(shí)踐中地方政府作為征地法律關(guān)系的一方當(dāng)事人，由其進(jìn)行行政裁決有失公正性，迫于地方保護(hù)主義和政府的壓力，法院往往對(duì)征地糾紛案件不予受理。這種制度安排，不符合國(guó)外由獨(dú)立于政府的機(jī)構(gòu)仲裁征地糾紛的司法慣例，極易產(chǎn)生糾紛和造成被征地農(nóng)民利益的侵害。目前，國(guó)際上關(guān)于征地補(bǔ)償程序主要有三種代表類型：一是以美國(guó)為代表的司法主導(dǎo)型程序；二是以日本為代表的行政主導(dǎo)型程序；三是以法國(guó)為代表的行政、司法并重型程序。④比較而言，我國(guó)應(yīng)借鑒法國(guó)的司法救濟(jì)模式，征地行為合法性糾紛采用行政訴訟方式救濟(jì)，補(bǔ)償糾紛通過(guò)民事訴訟方式救濟(jì)。同時(shí)，借鑒加拿大的征地程序法定和過(guò)程公開(kāi)原則，建立完善的公告制度、聽(tīng)證制度和暢通的司法救濟(jì)機(jī)制，保障征地全過(guò)程的公開(kāi)、公正和透明。

（四）立足我國(guó)土地制度的本土化，健全土地收益的合理分配機(jī)制

我國(guó)現(xiàn)行體制下集體土地所有權(quán)實(shí)行“隊(duì)為基礎(chǔ)、三級(jí)所有”的土地所有權(quán)制度。按照憲法和物權(quán)法規(guī)定，集體土地所有權(quán)和國(guó)有土地所有權(quán)雖然相互獨(dú)立和地位平等，但集體土地所有權(quán)是公私兼具偏重于公法上的公共權(quán)利⑤，在使用用途和流轉(zhuǎn)等方面受到嚴(yán)格限制，不能與國(guó)外土地私人所有權(quán)相提并論。因此，在借鑒國(guó)外征地補(bǔ)償立法經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，必須結(jié)合我國(guó)本土化的集體土地所有權(quán)制度和現(xiàn)實(shí)國(guó)情，不能盲目照搬國(guó)外的土地利益分配理論。2005年1月的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督管理指導(dǎo)工作的意見(jiàn)》雖然明確了各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)的分配歸屬問(wèn)題，但主要表現(xiàn)為政策性規(guī)定，可操作性差。據(jù)清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明教授的研究報(bào)告證實(shí)，目前被征用土地收益的分配格局大致是地方政府占20%-30%，企業(yè)占40%-50%，村級(jí)組織占25%-30%，農(nóng)民僅占5%-10%。然而，地方政府和村級(jí)組織卻很少將獲得的土地增值收益用于安置失地農(nóng)民生活和土地開(kāi)墾以及發(fā)展生產(chǎn)，這種扭曲的利益分配機(jī)制使政府成為最大的受益者。利益權(quán)衡的核心是利益均衡，是土地征收立法的結(jié)構(gòu)性價(jià)值，只有將公共利益和私人權(quán)益平等對(duì)待，找到合理的平衡點(diǎn)，才是化解征地矛盾的根本途徑。因此，在未來(lái)的《農(nóng)村集體土地征收與補(bǔ)償條例》中，應(yīng)明確集體土地所有權(quán)人和被征地農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)利歸屬和比例分配問(wèn)題，使失地農(nóng)民成為征地補(bǔ)償利益分配的主要受益者，共享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的改革成果。

篇6

關(guān)鍵詞：土地征用；房屋拆遷；公共利益；個(gè)人利益

中圖分類號(hào)：DF4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673－291X（2011）17－0182－02

拆遷問(wèn)題近幾年一直是熱議的話題，就以《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見(jiàn)稿）》來(lái)說(shuō)，無(wú)論是在力度上和速度上都得到了廣泛的關(guān)注。當(dāng)我們受到個(gè)案沖擊時(shí)，不得不考慮的一個(gè)問(wèn)題是，我們到底是存在哪些制度性的問(wèn)題，還是拆遷條例所呈現(xiàn)出與社會(huì)進(jìn)步不同步的體制問(wèn)題。經(jīng)過(guò)專家的廣泛調(diào)查研究，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》與《憲法》、《物權(quán)法》、《房地產(chǎn)管理法》保護(hù)公民房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的原則和具體規(guī)定存在抵觸，這導(dǎo)致了城市發(fā)展與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)兩者之間的嚴(yán)重沖突，也導(dǎo)致了公共利益和個(gè)人利益在土地征用和房屋拆遷中的失衡。即便是2011年1月21日起正式實(shí)施的《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》也不能完全根除土地征用和房屋拆遷中的失衡現(xiàn)象。

一

一部法律的修改不僅僅是文字的變化，更多的是其背后復(fù)雜的利益調(diào)整。關(guān)于土地征用和拆遷問(wèn)題法律也是幾經(jīng)修改。1991年6月為了與《城市規(guī)劃法》建立配套的法規(guī)，國(guó)務(wù)院了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。當(dāng)時(shí)的城建主體多是國(guó)有性質(zhì)，拆遷行為基本依靠政府計(jì)劃，當(dāng)然鮮有涉及公共利益與非公共利益的差別，商業(yè)拆遷多半按照政府拆遷的模式。1994年7月《房地產(chǎn)管理法》出臺(tái)，分稅制實(shí)行改革，城建主體中增加了開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商由后臺(tái)走向前臺(tái)，土地財(cái)政成為重要因素被地方政府倚重。2001年6月《拆遷條例》修改頒布，但是沒(méi)有在根本上解決公共利益和非公共利益的差別，政府既是審批者又是裁判者，對(duì)被拆遷人拒絕拆遷的實(shí)行強(qiáng)制拆遷等做法給民眾帶來(lái)了一定程度的經(jīng)濟(jì)利益損失和精神傷害。2004年3月《憲法》增“征用補(bǔ)償”條款，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，但是憲法修正案仍然沒(méi)有界定“公共利益”的范疇。2007年3月《物權(quán)法》規(guī)定“拆遷補(bǔ)償”， 第42條針對(duì)城市房屋的拆遷的三項(xiàng)補(bǔ)償安置原則，提高了對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。2011年1月21日起正式實(shí)施的《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》有了更多的改善，對(duì)公共利益與個(gè)人利益的平衡，對(duì)各種利益的博弈都發(fā)揮了一定的督促和限制的作用。

二

以往條例中對(duì)于“公共利益”都沒(méi)有明確的界定，新條例在這一點(diǎn)上有了較大的突破，并采取了列舉方式。對(duì)于公共利益的界定，第八條以列舉的體例將“公共益處的需要”界定在：國(guó)防和交際的需要；由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等根本行動(dòng)措施扶植的需要；由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、情況和資本呵護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物呵護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；由政府組織實(shí)施的保障性安居工程扶植的需要；由政府遵照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)劃定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、根本行動(dòng)措施落伍等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；法令、行政律例劃定的其他公共益處的需要。公共利益的界定避免了以往開(kāi)發(fā)建設(shè)拆遷的發(fā)展經(jīng)濟(jì)和公共利益需要的偽裝，主要是區(qū)分了公共利益和非公共利益，并不能實(shí)際上解決在土地征用和房屋拆遷中公共利益和個(gè)人利益失衡的問(wèn)題。公共利益和個(gè)人利益失衡的根本原因是不能使被拆遷者得到滿意的補(bǔ)償。針對(duì)補(bǔ)償問(wèn)題，新條例也有相關(guān)的規(guī)定。新條例在第三章針對(duì)補(bǔ)償問(wèn)題做了規(guī)定。條例規(guī)定，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償包括：被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。即便是在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》公布之時(shí)，黑龍江省密山市的強(qiáng)制拆遷自焚事件、江蘇拆遷戶的自焚事件似乎也對(duì)我們提出了疑問(wèn)，新條例的頒布實(shí)施能不能真正解決拆遷與征用中的矛盾，能不能真正地平衡公共利益和個(gè)人利益？公共利益的明確界定能否真正區(qū)分“政府組織實(shí)施”和“開(kāi)發(fā)商商業(yè)行為”？直補(bǔ)是不是解決征地矛盾的關(guān)鍵？

三

剛出臺(tái)的新拆遷條例的頒布在形式上結(jié)合民眾意見(jiàn)和專家意見(jiàn)，考慮公共權(quán)力與個(gè)人權(quán)益，體現(xiàn)了立法的民主性與科學(xué)性；在內(nèi)容方面，對(duì)于公共利益的界定，拆遷補(bǔ)償范圍、原則和程序，從行政強(qiáng)制拆遷向司法強(qiáng)制搬遷的演變，都是符合民意和立法目的的突破性的規(guī)定，但不乏也存在一定的弊端，筆者通過(guò)對(duì)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的優(yōu)勢(shì)和隱患的分析，淺談如何更好地在條例中體現(xiàn)公共利益和個(gè)人利益的平衡，如何有效地解決行政權(quán)力與公民權(quán)利的矛盾。

從條例頒布的優(yōu)勢(shì)分析，筆者認(rèn)為，第一， 公共利益的界定改變了以往政府和開(kāi)發(fā)商形式上以公共利益為名，實(shí)質(zhì)上為謀取私利的狀況，甚至某些政府或者國(guó)家機(jī)關(guān)的辦公用房的開(kāi)發(fā)也施行以公共利益為名的拆遷。第二， 責(zé)任明確 以往房屋拆遷安置補(bǔ)償，拆遷許可證的效力等等都受《行政許可法》的影響，但是即便如此，國(guó)務(wù)院以及房屋拆遷主管部門沒(méi)有規(guī)定制定房屋拆遷行政許可聽(tīng)證程序。新條例將拆遷許可證的方式廢除，市縣級(jí)人民政府成為直接責(zé)任主體，國(guó)有土地的政府征收行為成為政府行為，政府從幕后走向前臺(tái)，不能在逃避責(zé)任。新條例規(guī)定政府是做出的征收決定的主體，政府自己不能再作任何的行政裁決，只能由上級(jí)政府監(jiān)督或者法院的裁判。第三， 行政補(bǔ)償以人為本 舊條例忽視被征收人的合法權(quán)益，新條例重視被拆遷人和公眾的意愿，以往在征收人的補(bǔ)償方面因價(jià)格偏低，過(guò)少的考慮被征收人的利益，被征收人往往存在抵觸情緒，新條例規(guī)定被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償不得低于類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，即便在制定初期也體現(xiàn)出以人為本的原則，通過(guò)社會(huì)的廣泛參與，廣泛聽(tīng)取民眾意見(jiàn)并結(jié)合專家意見(jiàn)，新條例還規(guī)定，被征收人對(duì)市、縣級(jí)政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。所以在救濟(jì)制度上也摒棄了舊條例的不利制度，民主貫穿在制定和執(zhí)行條例的始終。第四，取消了行政強(qiáng)制拆遷 這又是新條例的一大突破，政府既是參與者又是裁判者的局面終于有所改變，新條例將行政強(qiáng)制拆遷變?yōu)樗痉◤?qiáng)制搬遷，有利于制約政府的征收和補(bǔ)償工作，使其盡量在公平公正的基礎(chǔ)上進(jìn)行，從而減少在房屋征收與補(bǔ)償中因公共利益和個(gè)人利益失衡而產(chǎn)生的矛盾與沖突。

四

新條例的眾多優(yōu)勢(shì)在一定程度上緩解了公共利益和個(gè)人利益在房屋征收和補(bǔ)償?shù)拿埽堑貌坏礁拘缘慕鉀Q，筆者認(rèn)為直補(bǔ)不是解決征地矛盾的關(guān)鍵，《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》仍然存在一定的劣勢(shì)。

第一，筆者認(rèn)為，在新條例中缺少治理的決心。最近三年發(fā)生的8起拆遷自焚或活埋案中無(wú)一名地方官員因此受到追究。江海、鹽城，北京海淀，山東膠州，福建泉州，黑龍江東寧先后發(fā)生拆遷戶自焚，湖北武漢拆遷戶被鏟土機(jī)活埋，當(dāng)?shù)毓賳T無(wú)一人被問(wèn)責(zé)；就是唐福珍事件中被停職的科級(jí)干部在事件過(guò)后不久也是官?gòu)?fù)原職。如果想真正解決征地與補(bǔ)償中公共利益和個(gè)人利益的矛盾，關(guān)鍵并不是能補(bǔ)償多少，而應(yīng)該是制約權(quán)力，對(duì)于在這一行政行為行使過(guò)程中建立一整套公平公正的處罰制度，加強(qiáng)行政監(jiān)督司法監(jiān)督的力度，把問(wèn)責(zé)制落到實(shí)處，并應(yīng)賦予群眾代表一定的參與權(quán)和談判權(quán)，這才能真正地實(shí)現(xiàn)公共權(quán)益和個(gè)人權(quán)利的平衡。

第二，關(guān)于公共利益和非公共利益進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分是否能真正解決征收與補(bǔ)償中存在的矛盾。關(guān)于這一點(diǎn)我們要一分為二。筆者認(rèn)為，更好的界定公共利益的目的是防止部分開(kāi)發(fā)商以政府的名義，即以公共利益為名行己之利，實(shí)現(xiàn)“非公共利益”的目的，對(duì)于部分開(kāi)發(fā)商是有一定的限定標(biāo)準(zhǔn)。但只是把開(kāi)發(fā)商的這種行為由舊條例的混淆狀態(tài)，變?yōu)槿缃竦恼婵諣顟B(tài)，同時(shí)又增加了“外交需要”，筆者是否可以這樣理解，即便是開(kāi)發(fā)商純粹的商業(yè)開(kāi)發(fā)目的，只要其是“外交需要”作為條件，依然可以征收。在新條例中是否應(yīng)該將“外交需要”的條件詮釋的更加明確，使政府，開(kāi)發(fā)商和普通民眾均不產(chǎn)生重大誤解。

第三，關(guān)于征收主體。從新條例可以看出，市縣人民政府是理所當(dāng)然的征收主體。第四條規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。第15條規(guī)定，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合。而這些內(nèi)容的執(zhí)行，首先應(yīng)該考慮的關(guān)系背景是市縣人民政府和房屋征收部門的關(guān)系。房屋征收部門能否作為行政主體以自己的名義行使行政職權(quán)最終獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任？如果其不能作為行政主體行使行政職權(quán)，而只能以法律法規(guī)授權(quán)的組織或者受委托組織的身份行使職權(quán)，受委托的房屋征收實(shí)施單位和房屋征收部門又是什么關(guān)系？

第四，關(guān)于賠償。新《條例》明令禁止政府及房屋征收部門的工作人員在房屋征收與補(bǔ)償工作中不履行職責(zé)、、、。禁止野蠻搬遷、暴力搬遷，禁止建設(shè)單位參與搬遷活動(dòng)。禁止貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)用。禁止房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)或者房地產(chǎn)估價(jià)師出具虛假或者有重大差錯(cuò)的評(píng)估報(bào)告。對(duì)違反者視情節(jié)輕重依法給予通報(bào)批評(píng)、行政處分、行政處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。但是對(duì)于具體的賠償標(biāo)準(zhǔn)卻沒(méi)有加以規(guī)定，只能參照《國(guó)家賠償法》。建議受賠償人應(yīng)有權(quán)選擇賠償形式。比如是選擇貨幣賠償還是房屋賠償?shù)鹊?。這樣才能平衡公共利益和個(gè)人利益。

參考文獻(xiàn)：

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篇7

關(guān)鍵詞:土地征收補(bǔ)償;途徑

土地征收是指國(guó)家為了公共利益的需要,依法定程序強(qiáng)制收取他人土地所有權(quán)并給予合理補(bǔ)償?shù)男姓袨?。因?yàn)橥恋卣魇盏膶?duì)象絕大多數(shù)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)或使用權(quán),所以完善、改革土地征收或征用制度,對(duì)于保護(hù)農(nóng)民利益,減少耕地流失、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定意義重大。

1、我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度存在的法律缺陷

(1)法律框架不完善

我國(guó)雖然在2004年的憲法修改中明確了補(bǔ)償條款,但是對(duì)補(bǔ)償?shù)脑瓌t卻沒(méi)有明確,征地補(bǔ)償原則缺乏憲法基礎(chǔ)?！稇椃ā返?0條第3款雖規(guī)定了國(guó)家對(duì)土地的征用,但強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家征收權(quán)的行使,而沒(méi)有為這種權(quán)力的行使劃定范圍?界限?方式和程序,我國(guó)現(xiàn)行《民法通則》也缺乏關(guān)于征收的一般規(guī)定?《物權(quán)法》規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)的征收前提是公共利益,然而并沒(méi)有界定何為公共利益。這種只強(qiáng)調(diào)授權(quán)?不關(guān)注限權(quán)的規(guī)定,難以形成有效保障財(cái)產(chǎn)權(quán)?制約政府權(quán)力的制度,容易造成權(quán)力濫用? (2)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然幾經(jīng)修改,但目前仍然是采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地租差?土地位置?地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?土地市場(chǎng)交易價(jià)格?人均耕地面積等影響土地價(jià)值的因素,也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或不同投資情形下出現(xiàn)差別的真實(shí)價(jià)值?低成本征地,極易導(dǎo)致有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)征地行為的隨意性,嚴(yán)重侵害相對(duì)人權(quán)益? 尤其是在我國(guó)對(duì)“公益利益”界定模糊的情況下,大量的非公益性質(zhì)的土地征收行為除了不符合社會(huì)正義原則?降低土地配置效率?延遲土地開(kāi)發(fā)時(shí)機(jī)之外,較低的征地成本帶來(lái)了較高的交易費(fèi)用和延遲成本?現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也已經(jīng)難以保證被征地農(nóng)民維持現(xiàn)有的生活水平? (3)補(bǔ)償范圍涉及面小

征收補(bǔ)償主要是土地補(bǔ)償費(fèi)?勞動(dòng)力安置費(fèi)?附著物補(bǔ)償費(fèi)等?我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)臓顩r是直接補(bǔ)償不充分,而對(duì)與被征收客體有間接關(guān)聯(lián)以及因此而延伸的一切附帶損失未予以補(bǔ)償,如殘余地?fù)p害?營(yíng)業(yè)損失和租金損失等間接損失?因此,征地補(bǔ)償內(nèi)容不完整? (4)征地程序不透明

國(guó)外一些國(guó)家規(guī)定征地機(jī)關(guān)必須通過(guò)正式郵件或定期報(bào)紙的形式公告有關(guān)征地的內(nèi)容,并經(jīng)土地所有者申請(qǐng)舉行聽(tīng)證會(huì),使土地所有者或其他權(quán)利人參與到征地中來(lái),然而我國(guó)在整個(gè)征地調(diào)查?征地補(bǔ)償分配過(guò)程中,農(nóng)民通常是被排除在外的?目前征地程序的不透明主要表現(xiàn)在:一是政府行為的不透明,哪一塊地需要征?應(yīng)征多少?補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等都不清楚:二是被征收者無(wú)法行使一定的權(quán)利阻止政府對(duì)自己土地的不合法或不合理征收,沒(méi)有形成一定的制衡機(jī)制;三是被征收者中僅有部分人了解情況,如村委會(huì)主任,而廣大的共有人農(nóng)民對(duì)此了解很少或不了解?

2、 完善我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度法律方面的思考

(1)完善相關(guān)法律體系

我國(guó)沒(méi)有專門的《土地征收補(bǔ)償法》,土地征收補(bǔ)償主要由行政法及部門規(guī)章調(diào)整。土地補(bǔ)償制度包括補(bǔ)償?shù)膽椃ɑA(chǔ)、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、安置方式等內(nèi)容,其相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于憲法、物權(quán)法、土地管理法和一些部門規(guī)章等各類不同效力等級(jí)的法律法規(guī)中。目前從相關(guān)的土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的情況來(lái)看,在征收農(nóng)村土地時(shí)一般堅(jiān)持的是“完全補(bǔ)償”的原則。值得指出的是,雖然法律法規(guī)規(guī)定了“完全補(bǔ)償”的原則,但執(zhí)行的情況并不容樂(lè)觀。就我國(guó)目前行政補(bǔ)償原則的現(xiàn)狀來(lái)講,不同程度地存在著隨意性大、撫慰色彩濃的特點(diǎn),不能為當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)益提供有力保護(hù)?？山梃b國(guó)外經(jīng)驗(yàn),在憲法“征收”條款中體現(xiàn)控權(quán)、程序、補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容,以為具體征用法律法規(guī)確立原則、指明方向。要建立關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)木唧w法律,為土地征收補(bǔ)償提供具體的法律依據(jù)。

(2)完善相關(guān)補(bǔ)償制度

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面?，F(xiàn)階段可以采取由土地原用途價(jià)格和社會(huì)保障費(fèi)用兩個(gè)部分組成的“征地綜合區(qū)片價(jià)”補(bǔ)償辦法?隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也要不斷提高?這樣確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就能較充分考慮市場(chǎng)因素? 采取這種辦法確立的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),將基本上保證農(nóng)民不因土地征收降低生活水平?

補(bǔ)償范圍方面。我國(guó)土地征收補(bǔ)償僅應(yīng)從具體國(guó)情出發(fā),結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn),適當(dāng)擴(kuò)大征收補(bǔ)償范圍,將殘余的分割損害?正常營(yíng)業(yè)損害以及其他各種因征地而支出的必要費(fèi)用等可確定?可量化的財(cái)產(chǎn)損失列入補(bǔ)償范圍,以確保被征收人的合法權(quán)益不受侵犯?這一舉措也有利于被征收人積極配合土地征收工作,保證征收活動(dòng)的順利進(jìn)行? 補(bǔ)償方法方面。在現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不宜大幅提高的情況下,豐富土地征收補(bǔ)償?shù)姆绞绞且环N可行的做法。我國(guó)可學(xué)習(xí)日本?英國(guó)等國(guó)的經(jīng)驗(yàn),規(guī)定一些例外的補(bǔ)償方式?這可根據(jù)農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要,由法律做出概括性規(guī)定,在實(shí)踐中靈活掌握?例如改一次性的貨幣補(bǔ)償為分期和終身的貨幣補(bǔ)償,改貨幣補(bǔ)償?shù)膯我环绞綖榘ㄘ泿虐仓谩⑸鐣?huì)保險(xiǎn)安置、土地使用權(quán)入股安置等多種形式的復(fù)合安置式。 補(bǔ)償程序方面。借鑒國(guó)外立法條例,結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行管理體制,我國(guó)的土地征收補(bǔ)償程序可以設(shè)置如下: 1)前置程序?除國(guó)防?交通?水利?公共衛(wèi)生或環(huán)境保護(hù)事業(yè),因公共安全原因急需使用土地,來(lái)不及與土地所有權(quán)人協(xié)商外,需用地人應(yīng)先與土地所有權(quán)人協(xié)議價(jià)購(gòu)或以其他方式取得土地;所有權(quán)人拒絕參與協(xié)商或經(jīng)協(xié)商未能達(dá)成協(xié)議的,方可提出征收申請(qǐng)? 2)征收申請(qǐng)與審批程序?由需用地人向省政府或國(guó)務(wù)院提出征收土地申請(qǐng)(按照土地地類和面積劃分審批權(quán)限),審批部門受理后,通知市縣土地行政主管部門將申請(qǐng)內(nèi)容予以公告,利害關(guān)系人可以在公告期間提出意見(jiàn),必要時(shí),可以要求召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)?批準(zhǔn)決定作出后,由市縣土地行政主管部門予以公告?公告后,被征收人禁止實(shí)施改變土地用途?搶栽搶建等行為?同時(shí),征收土地價(jià)格也被固定下來(lái)?被征收人或者利害關(guān)系人對(duì)于審批決定不服,可以申請(qǐng)復(fù)議或提訟? 3)補(bǔ)償裁決程序?在批準(zhǔn)征收決定作出后,需用地人與被征收人可以對(duì)征收補(bǔ)償繼續(xù)協(xié)商,協(xié)商不成的,可申請(qǐng)土地征收委員會(huì)裁決?對(duì)裁決不服的,可以申請(qǐng)復(fù)議或提訟,但不影響征收繼續(xù)實(shí)施?復(fù)議或訴訟要求補(bǔ)發(fā)補(bǔ)償差額的,在結(jié)果確定后發(fā)放? 4)土地征收完成?

參考文獻(xiàn):

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篇8

關(guān)鍵詞：國(guó)有土地；房屋征收；征收程序；征收補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：D912.29

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-6260(2010)04-0150-06

我國(guó)《憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！钡竦呢?cái)產(chǎn)權(quán)并非受到絕對(duì)保護(hù)，我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。”“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！蔽覈?guó)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《物權(quán)法》都有類似的規(guī)定，但我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》卻未明確規(guī)定只因公共利益才可征收房屋，并且房屋征收程序不規(guī)范，被征收人合法權(quán)益受損時(shí)救濟(jì)機(jī)制不健全，導(dǎo)致房屋征收范圍過(guò)廣，征收補(bǔ)償普遍較低，拆遷糾紛不斷，暴力拆遷和暴力抗擊強(qiáng)遷事件呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)。為了維護(hù)公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，規(guī)范城市房屋征收行為，我國(guó)城市房屋征收制度正在修改與完善。本文擬從征收的適用范圍、征收程序和征收補(bǔ)償三個(gè)方面對(duì)我國(guó)房屋征收制度上存在的問(wèn)題及完善措施加以討論，以期對(duì)房屋征收立法有所裨益。

一、關(guān)于征收的適用范圍

(一)征收集體土地上房屋的補(bǔ)償問(wèn)題亟待解決

《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，可征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”，而我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定只適用于國(guó)有土地上房屋的征收，因“公共利益的需要”征收集體土地上的房屋該如何補(bǔ)償多年來(lái)一直無(wú)法可依。由于集體土地上的房屋不擁有國(guó)有土地使用權(quán)，集體土地上房屋被征收時(shí)被征收人所得到的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同一區(qū)位的國(guó)有土地上房屋的補(bǔ)償，造成房屋被征收后補(bǔ)償不能彌補(bǔ)被征收人損失，被征收人拒絕接受征收補(bǔ)償?shù)那樾螘r(shí)有發(fā)生。對(duì)于集體土地上房屋被征收該如何補(bǔ)償，學(xué)界和實(shí)務(wù)界有不同的理解。學(xué)界部分專家和學(xué)者認(rèn)為集體土地被征收為國(guó)有后，集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，因此，集體土地上房屋的征收補(bǔ)償應(yīng)參照國(guó)有土地上房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行。然而實(shí)務(wù)界認(rèn)為既然現(xiàn)有立法明確規(guī)定只適用于國(guó)有土地上房屋的征收，集體土地上房屋的征收自然就不適用國(guó)有土地房屋的征收標(biāo)準(zhǔn)，征收人就不必依照城市房屋的征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，而目前就集體土地上房屋的征收補(bǔ)償再頒布一部新法的可能性不大。因此，為了有效遏制因集體土地征收補(bǔ)償不公而引發(fā)的糾紛，新的房屋征收制度應(yīng)當(dāng)對(duì)集體土地上房屋的征收補(bǔ)償作出明確規(guī)定。

對(duì)被征收房屋進(jìn)行公平補(bǔ)償是房屋征收的基本要件之一。在我國(guó)，公平補(bǔ)償不僅應(yīng)針對(duì)國(guó)有土地上房屋的征收，也應(yīng)包括對(duì)集體土地上房屋的征收，只有這樣才能體現(xiàn)真正的公平，化解因集體土地上房屋征收補(bǔ)償不公而引起的各種暴力沖突。如果在立法上不作出明確規(guī)定，依照國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)某绦蚝蜆?biāo)準(zhǔn)來(lái)補(bǔ)償集體土地上房屋的征收就只能是學(xué)者一廂情愿的一種理想而已。為了避免集體土地上房屋被征收入利益受損，化解因集體土地上房屋征收引起的社會(huì)矛盾，建議在未來(lái)房屋征收立法中加上一條：因公共利益的需要征收集體土地上房屋的，其補(bǔ)償比照城市房屋征收標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。

(二)“公共利益”應(yīng)當(dāng)合理界定

“公共利益”是各國(guó)(地區(qū))不動(dòng)產(chǎn)征收的共同目的，但要對(duì)“公共利益”作出具體明確的界定卻是一個(gè)世界性的難題，往往與價(jià)值判斷密切相關(guān)，隨著時(shí)間空間的轉(zhuǎn)換而有不同的內(nèi)涵，因?yàn)檎?、?jīng)濟(jì)、文化和歷史背景以及不同的個(gè)案有不同的解釋。

日本憲法明確規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)征收權(quán)的行使必須出于公共使用的需要。日本頒布了專門的《土地征收法》，該法對(duì)何為“公共利益”詳細(xì)列舉35種可以征收土地的情形，包括公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口、石油管道、自來(lái)水管道、鐵軌設(shè)施、消防設(shè)施、氣象、廣播、教育和研究機(jī)構(gòu)、博物館和圖書(shū)館、社會(huì)福利事業(yè)、醫(yī)院、煤氣、電力、電信、墓地、廢棄物處理設(shè)施、公園、水利設(shè)施、國(guó)家及地方公共團(tuán)體或合作社的辦公場(chǎng)所或建設(shè)的公共設(shè)施和居住專用區(qū)、國(guó)家及地方公共團(tuán)體或合作社進(jìn)行的農(nóng)地改造和綜合開(kāi)發(fā)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施、中央批發(fā)市場(chǎng)和地方批發(fā)市場(chǎng)等，概括了社會(huì)生活、生產(chǎn)和科學(xué)研究的方方面面(褚江麗，2009)。并且每一種情形都有一部相應(yīng)的法律約束，如依照《城市規(guī)劃法》進(jìn)行的公路等建設(shè)，依據(jù)《河川法》進(jìn)行的水庫(kù)、地方設(shè)施建設(shè)，依據(jù)《港灣法》進(jìn)行的港灣等建設(shè)。根據(jù)日本法律，只有符合《土地征收法》第3條列舉出的事項(xiàng)的項(xiàng)目，才允許采用征收不動(dòng)產(chǎn)的方式。

臺(tái)灣地區(qū)“憲法”第108條第1項(xiàng)第14款規(guī)定了“共用征收”，規(guī)定“國(guó)家”基于公共利益之需要，對(duì)于私人之特定財(cái)產(chǎn)，可以進(jìn)行征收。另外，臺(tái)灣地區(qū)《土地法》第5章為土地征收編專編，對(duì)土地征收的要件、程序等作出規(guī)定，該法規(guī)定了土地征收的范圍：(1)第208條規(guī)定，“國(guó)家”因下列公共事業(yè)之需要，可對(duì)私有土地進(jìn)行征收：國(guó)防設(shè)備；交通事業(yè)；公用事業(yè)；水利事業(yè)；公共衛(wèi)生；政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其它公共建筑；教育學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)；國(guó)營(yíng)事業(yè)；其它由政府興辦以公共利益為目的的事業(yè)。(2)政府機(jī)關(guān)實(shí)施“國(guó)家”經(jīng)濟(jì)政策，可征收土地及房屋。(3)因?qū)嵤皣?guó)家”經(jīng)濟(jì)政策，設(shè)置新城區(qū)，進(jìn)行國(guó)防建設(shè)和共有事業(yè)可進(jìn)行區(qū)域性征收和保留征收。但由于土地相關(guān)特別法中有諸多土地征收的規(guī)定，造成土地征收程序、補(bǔ)償項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)各異。臺(tái)灣地區(qū)于2001年又頒布《土地征收條例》，作為不動(dòng)產(chǎn)征收的依據(jù)。該條例第1條第1款規(guī)定其立法目的為：“促進(jìn)土地利用，增進(jìn)公共利益，保障私人財(cái)產(chǎn)?！笨梢?jiàn)，“公共利益”是臺(tái)灣地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)征收的唯一目的，并且“為尊重私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并非必要，應(yīng)盡可能避免征收之法理”。(陳立夫，2007)

在我國(guó)房屋征收的公共利益的界定問(wèn)題上，目前學(xué)界較為認(rèn)同的是采取列舉的方式，將符合公共利益的征收一一列舉，然后再加上一個(gè)兜底條款，這類似于臺(tái)灣地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)征收對(duì)于公共利益的界定。在所列舉的項(xiàng)目中，實(shí)施危舊房改造可否征收房屋，引起了學(xué)界的爭(zhēng)議。有人認(rèn)為，舊房改造不屬于嚴(yán)格意義上的公共利益，并且《土地管理法》第58條將“為公共利益需要”和“為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建”并列列出，作為可提前收回國(guó)有土地使用權(quán)的情形。因此，危舊房改造不屬于公共利益的范疇。(王亦君，2010)但筆者認(rèn)為，《土地管理法》在該條提到的是提前收回國(guó)有土地使用權(quán)的情形，并非完全等同于土地征收，并且該條也并未排除舊城區(qū)改造可提前收回土地使用權(quán)。

事實(shí)上，近年來(lái)國(guó)外對(duì)公共利益的界定已呈擴(kuò)大趨勢(shì)，如在美國(guó)，公共利益可以從公共利益用途的效果角度來(lái)確定，無(wú)論被征用的財(cái)產(chǎn)由誰(shuí)使用，只要征用的行為最終增進(jìn)了全體社會(huì)成員社會(huì)福利，如

環(huán)境保護(hù)、社會(huì)安寧、大眾健康等；或者公共利益事業(yè)的使用直接或間接增進(jìn)了全體社會(huì)成員的福利，就可視為符合公共利益的要求(張千帆，2005a)。再如臺(tái)灣地區(qū)的《土地征收條例》第4條、《新市鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)條例》第6條、《都市更新條例》第25條都規(guī)定為了城市規(guī)劃及城市更新，政府有權(quán)征收土地提供給私人開(kāi)發(fā)(陳立夫，2007)?？梢?jiàn)，為實(shí)施城市更新改造危舊房而征收私人房屋并非我國(guó)特有。

我國(guó)正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初級(jí)階段，城市化進(jìn)程正在加快，對(duì)舊城區(qū)的改造是城市建設(shè)的重要途徑之一，舊城區(qū)的改造既有利于充分利用城市已有土地資源，減少對(duì)農(nóng)用地的征收，也可使城鎮(zhèn)居民的居住條件較快得到改善?！肮怖鏃l款運(yùn)用得當(dāng)，對(duì)于社會(huì)的發(fā)展將起到重要作用，可以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的繁榮、提高自然資源的利用率、推動(dòng)就業(yè)?！?褚江麗，2009)因此，將危舊房改造納入公共利益的需要并無(wú)不當(dāng)，但應(yīng)以保護(hù)被征收人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)為前提。為此，建議在房屋征收立法中規(guī)定：因危舊房改造需要征收房屋的，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)在組織有關(guān)部門論證的基礎(chǔ)上，征求被征收人的意見(jiàn)。2／3以上被征收人同意進(jìn)行危舊房改造的，縣級(jí)以上地方人民政府方可作出房屋征收決定；未達(dá)到2／3被征收人同意的，不得作出房屋征收決定。以保障被征收人在房屋征收中的參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，防止政府濫用征收權(quán)進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)。

(三)商業(yè)拆遷應(yīng)排除在房屋征收范圍之外

我國(guó)《憲法》和《物權(quán)法》明確規(guī)定，只有因公共利益的需要，才可以征收私有房產(chǎn)。因此，非因公共利益而實(shí)行的商業(yè)拆遷，在理論上是純粹的平等民事主體之間的民事法律關(guān)系，必須遵行民法上的平等自愿、等價(jià)有償原則，通過(guò)協(xié)商的方式購(gòu)買房屋產(chǎn)權(quán)后才能拆遷。然而，目前的拆遷中暴露的最大問(wèn)題就是公共利益和商業(yè)利益混同，政府運(yùn)用公權(quán)力將低價(jià)或無(wú)償征收的土地出讓給開(kāi)發(fā)商。如果以市場(chǎng)價(jià)出讓，則政府從中獲取高額的差價(jià)作為財(cái)政收入；如果低價(jià)出讓給開(kāi)發(fā)商，則巨大的差價(jià)就落在了開(kāi)發(fā)商的手里，公權(quán)力成為尋租的手段，并且披上了公共利益的合法外衣(周安平2006)。特別是在被拆遷人和開(kāi)發(fā)商不能達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議時(shí)，由拆遷行政主管部門裁決，在必要時(shí)甚至進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，這實(shí)質(zhì)上是公權(quán)力對(duì)平等主體的民事權(quán)利的粗涉，違反了《憲法》和《物權(quán)法》的規(guī)定，損害了被拆遷人的合法私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，新的房屋征收立法必須將國(guó)有土地上房屋征收的范圍限定在因公共利益而進(jìn)行的征收。非因公共利益的需要而拆遷國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋從事建設(shè)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，并依法辦理有關(guān)審批手續(xù)的同時(shí)，由建設(shè)單位和房屋的所有權(quán)人按照自愿、公平的原則訂立拆遷補(bǔ)償協(xié)議。只有這樣，《憲法》和《物權(quán)法》所規(guī)定的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)才能得到充分保護(hù)。

二、關(guān)于征收程序

“徒法不足以自行”，“一個(gè)健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執(zhí)行，不能發(fā)生良好的效果。一個(gè)不良的法律，如果使用一個(gè)健全的程序去執(zhí)行，可以限制或削弱法律的不良后果”(王名揚(yáng)，1995)。任何實(shí)體法的實(shí)現(xiàn)均有賴于程序正義的保證。對(duì)公共利益的合理界定只是為合法征收房屋提供了一個(gè)前提條件，但要有效防止房屋征收部門超越公共利益的界限，侵害公民的合法財(cái)產(chǎn)，“最好的方法是對(duì)公共利益進(jìn)行程序控制”(許中緣，2008)。因?yàn)椤叭绻麤](méi)有正當(dāng)程序，政府權(quán)利的濫用就不會(huì)遇到任何障礙，一切法定權(quán)利都將因其不可操作性而變得毫無(wú)意義”(張福剛等，2006)。亨金等(1996)說(shuō)過(guò)：“從來(lái)沒(méi)有哪個(gè)制度否認(rèn)過(guò)政府的征收權(quán)，重要的是征收的法律限制?！?/p>

和國(guó)外相比，我國(guó)城市房屋征收制度在程序上主要存在以下不足：

(1)公共利益認(rèn)定審批機(jī)制不夠完善。房屋征收權(quán)是為了公共利益的需要，公共利益的認(rèn)定是征收的先決條件，強(qiáng)制性地剝奪公民住宅房屋的權(quán)利，理應(yīng)受到嚴(yán)格限制。為了防止政府濫用土地征收權(quán)，國(guó)外一般在立法上規(guī)定公共利益的認(rèn)定權(quán)屬于中央行政機(jī)構(gòu)或省長(zhǎng)等地方最高行政長(zhǎng)官，或者交由專門機(jī)構(gòu)如土地征收委員會(huì)認(rèn)定。在程序上由土地征收機(jī)關(guān)向上述機(jī)關(guān)提出征收申請(qǐng)，上述機(jī)關(guān)認(rèn)為建設(shè)項(xiàng)目符合公共利益的需要后予以批準(zhǔn)。例如，臺(tái)灣地區(qū)的《土地征收條例》第14條、15條和17條規(guī)定，征收土地或土地改良物，由“中央主管機(jī)關(guān)”核準(zhǔn)，“中央主管機(jī)關(guān)”應(yīng)設(shè)立土地征收委員會(huì)，審議土地征收案件，并由“內(nèi)政部”核準(zhǔn)，而后通知被征收土地所在地直轄市或縣政府執(zhí)行。在法國(guó)，不動(dòng)產(chǎn)征收必須進(jìn)行公益的宣告，由專門的調(diào)查員或調(diào)查委員會(huì)就征收是否符合公益進(jìn)行調(diào)查，在6個(gè)月內(nèi)提交調(diào)查結(jié)論，接受公開(kāi)辯論的檢驗(yàn)，然后由省長(zhǎng)或最高行政法院進(jìn)行公益宣告后，征收程序才開(kāi)始啟動(dòng)，地方政府無(wú)權(quán)批準(zhǔn)進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)征收。在日本，《土地征收法》規(guī)定了詳細(xì)的征收項(xiàng)目認(rèn)定程序和征收裁決程序。在土地征收程序中，首先由項(xiàng)目設(shè)立人根據(jù)項(xiàng)目的分類向國(guó)土交通大臣或都道府縣知事提出項(xiàng)目認(rèn)定申請(qǐng)，由交通大臣或都道府縣知事就項(xiàng)目設(shè)立人、項(xiàng)目的種類、項(xiàng)目的施行區(qū)域等事項(xiàng)分別行使認(rèn)定權(quán)限?！巴ㄟ^(guò)項(xiàng)目認(rèn)定程序，需要判斷確定相關(guān)土地房屋、項(xiàng)目計(jì)劃以及為該項(xiàng)目只能征收或者使用相關(guān)土地房屋的公益性?！表?xiàng)目認(rèn)定后必須認(rèn)定告知，“項(xiàng)目設(shè)立人可以在此之后的一年之內(nèi)，申請(qǐng)相應(yīng)土地房屋所在地的都道府縣的征收委員會(huì)作出征收裁決?！薄白鳛樽鞒霾脹Q的機(jī)關(guān)，征收委員會(huì)的地位必須具有公正和中立的性質(zhì)?！?朱芒，2007)

而我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定縣級(jí)以上人民政府在認(rèn)定一定的項(xiàng)目符合公共利益后自行作出征收決定，導(dǎo)致公共利益的認(rèn)定審批機(jī)制缺失。因此，建議在未來(lái)的房屋征收立法中修改房屋征收的公共利益的認(rèn)定審批制度，在各省、直轄市和自治區(qū)政府設(shè)立土地征收委員會(huì)，其成員由人大代表、法律專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、律師等專業(yè)人員組成?？h級(jí)以上人民政府在進(jìn)行土地及房屋征收時(shí)，將有關(guān)征收事項(xiàng)進(jìn)行公告，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，然后再次進(jìn)行公告后，就征收項(xiàng)目的公益性及范圍向土地征收委員會(huì)提出征收申請(qǐng)，由土地征收委員會(huì)根據(jù)有關(guān)法律作出批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)的決定。

(2)房屋征收后土地使用監(jiān)督機(jī)制缺失。我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定由政府先進(jìn)行征收，然后將土地交給因公共利益而使用土地的項(xiàng)目人，由土地使用者再就征收房屋的補(bǔ)償問(wèn)題和被征收人進(jìn)行協(xié)商解決，這實(shí)際上剝奪了被征收人在房屋征收中的話語(yǔ)權(quán)和參與權(quán)，即使土地征收不合理，被征收人也無(wú)法提出異議，改變征收決定。因此，有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上地方人民政府作為房屋征收和搬遷的主體，在進(jìn)行征收補(bǔ)償后再將土地交給土地使用者使用，以改變過(guò)去土地及房屋在未得到補(bǔ)償就被征收的狀況。但該提議也帶來(lái)了新的問(wèn)題：如果政府未將被征收的土地用于指定的公共利益項(xiàng)目，該如何處理?另外，即使政府將征收的土地交給了指定的符合公共利益的項(xiàng)目人，土地使用者如果改變征收土地的用途，將其用于商業(yè)開(kāi)發(fā)，又該如何處理?

根據(jù)我國(guó)《憲法》及《土地管理法》的規(guī)定，我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓的一級(jí)市場(chǎng)是由國(guó)家壟斷的，因此，政府通過(guò)出讓土地使用權(quán)可獲得大量的土地出讓金作為財(cái)政收入，同時(shí)政府又有權(quán)為了“公共利

益”進(jìn)行土地征收。根據(jù)布坎南的公共選擇理論，在進(jìn)行土地征收的過(guò)程中，政府及其工作人員和其他社會(huì)成員一樣，是追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，如果對(duì)土地征收權(quán)不加以限制和監(jiān)督，政府就會(huì)過(guò)度征收，將征收的土地通過(guò)出讓進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致資源的錯(cuò)誤配置和浪費(fèi)，加劇社會(huì)沖突，進(jìn)而導(dǎo)致土地及房屋征收中的“政府失靈”(武敏，2009)。因此，必須加強(qiáng)對(duì)政府征收權(quán)的制約，對(duì)土地及房屋被征收后的使用進(jìn)行監(jiān)管?！案鶕?jù)傳統(tǒng)法學(xué)理論有關(guān)限權(quán)學(xué)說(shuō)，對(duì)權(quán)力的制約有兩條途徑，一是利用權(quán)利制約權(quán)力；二是通過(guò)權(quán)力對(duì)權(quán)力形成制衡。”(李麗峰，2008)因此，可在未來(lái)的房屋征收立法中借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法，賦予房屋被征收人的收回權(quán)，在政府未根據(jù)征收計(jì)劃將征收房屋及土地用于公共利益的項(xiàng)目，或者土地使用者將征收房屋及土地用于他用或者推遲興辦公共事業(yè)時(shí)，在一定條件下，被征收人有權(quán)按原征收補(bǔ)償價(jià)格收回土地及房屋。因?yàn)椤爸灰恋赜玫貑挝粵](méi)有按照公共利益進(jìn)行相應(yīng)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，則被征用土地就失去了公益目的的依托，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移也不再具有合理性和合法性?！?王懷勇等，2004)規(guī)定被征收人的收回權(quán)既可促使政府嚴(yán)格按照征收的目的和時(shí)間利用被征收土地，也促使土地使用人合理使用土地，從而有效遏制政府濫用征收權(quán)，提高被征收房屋及土地的利用效率。

三、關(guān)于征收補(bǔ)償

公平補(bǔ)償是實(shí)施征收的基本要求，美國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家都普遍規(guī)定了公益征收的補(bǔ)償制度。美國(guó)憲法修正案第5條規(guī)定，“不給予公平補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得為公共所收用?！钡聡?guó)憲法將公共利益及征收所涉及的參與人利益并為斟酌，并進(jìn)行公平衡量。日本憲法第29條第3款規(guī)定“私有財(cái)產(chǎn)在正當(dāng)補(bǔ)償下得收為公用”。因此，基于公共利益的目的征收私人房屋，給予公平補(bǔ)償是房屋征收的前提條件之一。只有給予公平補(bǔ)償，才能將公共利益所造成的成本由整個(gè)社會(huì)來(lái)承擔(dān)，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利才能得以維護(hù)；同時(shí)，征收房屋及土地的高成本會(huì)使政府決策者在征收房屋及土地前進(jìn)行慎重考慮，作出理性選擇。防止過(guò)度征收，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，防止社會(huì)沖突的加劇(張千帆，2005b)。

和國(guó)外房屋征收的補(bǔ)償相比，我國(guó)城市房屋征收補(bǔ)償存在以下問(wèn)題：

第一，房屋征收補(bǔ)償未對(duì)房屋之下的土地使用權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題作出規(guī)定。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，政府因公共利益需要可提前收回土地使用權(quán)，但必須對(duì)土地使用人給予適當(dāng)補(bǔ)償。根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)“房隨地走，地隨房走”的原則，國(guó)家在征收房屋時(shí)，房屋之下的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)被收回。由于被征收人在取得土地使用權(quán)時(shí)簽訂了土地使用權(quán)出讓合同，支付了對(duì)價(jià)――土地出讓金，和政府建立了一種民事法律關(guān)系?！皬恼慕嵌瓤?，其在行使征收權(quán)之前，應(yīng)當(dāng)首先消滅最先產(chǎn)生的關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓的民事法律關(guān)系，其次才應(yīng)當(dāng)考慮在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的房屋所有權(quán)的征收，這樣才符合征收行為合法性的基本邏輯?！?張福剛等，2006)政府之所以要對(duì)房屋進(jìn)行征收的目的，不是需要使用房屋，而是房屋之下的土地。我國(guó)《城市房屋拆遷條例》只規(guī)定對(duì)國(guó)有土地上的房屋進(jìn)行征收補(bǔ)償，對(duì)房屋之下的土地使用權(quán)該如何補(bǔ)償只字未提，違反了《物權(quán)法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定。“從征收補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算依據(jù)來(lái)看，在征收土地使用權(quán)的情況下，政府應(yīng)向被征收的土地使用權(quán)人返還或者支付兩項(xiàng)重要的費(fèi)用：一是剩余年限的土地出讓金，二是土地增值費(fèi)?！?梁劍兵，2010)前一項(xiàng)是政府收回土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)返還給土地使用人未使用的剩下年限的土地出讓金，例如如果被征收的房屋是住宅用房，則土地使用權(quán)的使用期限為70年，如果被征收人只使用了20年，則剩下50年的土地使用費(fèi)就應(yīng)當(dāng)返還。后一項(xiàng)是土地使用期間土地的增值費(fèi)，土地作為稀缺資源，土地使用權(quán)的出讓價(jià)格在不斷地上漲?！霸凇徽鞣课莶徽鞯亍那樾蜗拢恋厥褂脵?quán)人獲得政府返還的土地出讓金及土地增值費(fèi)的權(quán)利就被無(wú)端‘消滅’了，政府僅僅只對(duì)房屋本身進(jìn)行估價(jià)和補(bǔ)償，雖然這樣補(bǔ)償可能也包含著一些對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊馑荚趦?nèi)，但是其計(jì)算依據(jù)和最后價(jià)格卻是模糊不清……，這無(wú)疑將會(huì)極大地?fù)p害被征收者的合法權(quán)益和利益?！?梁劍兵，2010)因此，建議在新的房屋征收制度中規(guī)定：貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定；對(duì)于房屋范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，根據(jù)土地使用者剩下的年限和開(kāi)發(fā)、利用土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。這樣才能防止政府在土地使用權(quán)未到期前擅自動(dòng)用征收權(quán)，損害土地使用權(quán)人的合法權(quán)利。

第二，房屋征收補(bǔ)償未包括殘余地補(bǔ)償。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，房屋征收補(bǔ)償主要包括房屋價(jià)格補(bǔ)償、搬遷補(bǔ)助費(fèi)、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)和非住宅用房的營(yíng)業(yè)損失費(fèi)，這些補(bǔ)償費(fèi)基本合理可行，但和日本、臺(tái)灣地區(qū)相比，我國(guó)房屋征收補(bǔ)償未規(guī)定殘余地或殘余房屋的補(bǔ)償問(wèn)題。房屋征收，應(yīng)以征收項(xiàng)目所必需為限，因此可能只就房屋的一部分進(jìn)行征收，剩余的房屋可能會(huì)因征收而減少或失去利用價(jià)值，使得原房屋無(wú)法得到有效的利用，造成房屋使用人因此而遭受損失，為了保護(hù)被征收人的利益，日本及臺(tái)灣地區(qū)的征收法律都規(guī)定被征收土地面積過(guò)小或形狀不整，被征收房屋的殘余部分“不能為相當(dāng)使用者”，經(jīng)被征收人申請(qǐng)，可一并征收并給予殘余地?fù)p失補(bǔ)償。對(duì)被征收人而言，房屋被征收是為公共利益所作的特別犧牲，但國(guó)家理應(yīng)給予合理補(bǔ)償，以填補(bǔ)其財(cái)產(chǎn)權(quán)被剝奪或受到限制的損失。惟有如此，才能體現(xiàn)我國(guó)《憲法》第13條規(guī)定的公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不得侵犯的規(guī)定。

四、結(jié)論及建議

第一，在適用范圍上，未完全將商業(yè)拆遷完全排除在外，導(dǎo)致房屋征收的范圍過(guò)廣，建議將商業(yè)拆遷排除在房屋征收之外。

第二，在征收程序上，征收前的公共利益的認(rèn)定審批機(jī)制不合理，征收后的土地使用監(jiān)督機(jī)制缺失，建議成立土地征收委員會(huì)負(fù)責(zé)土地征收的認(rèn)定審批，并且賦予被征收人收回權(quán)以遏制被征土地被政府或土地使用人濫用的狀況。

篇9

關(guān)鍵詞：征地補(bǔ)償安置；城市化；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；社會(huì)保障；土地管理法

中圖分類號(hào)：F301

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-2374(2009)14-0071-02

一、征地補(bǔ)償安置中存在的主要問(wèn)題及原因

征用土地是國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，通過(guò)一定的法定程序，將農(nóng)民群眾集體所有的土地征收為國(guó)家所有，并給予補(bǔ)償安置的行為，它是一種政府行為，具有一定的強(qiáng)制性?，F(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，無(wú)論是國(guó)家建設(shè)用地還是城市建設(shè)用地都必須申請(qǐng)使用國(guó)有土地，包括國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。也就是說(shuō)，建設(shè)占用集體土地的，都必須采用征用的方式，先取得國(guó)家的土地所有權(quán)。征地中的補(bǔ)償安置工作做得如何，則直接關(guān)系到農(nóng)民群眾的切身利益。

據(jù)調(diào)查與了解，當(dāng)前土地征用中的主要問(wèn)題有：

(一)不能嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

雖然《土地管理法》、《山東省實(shí)施(土地管理法)辦法》等法律法規(guī)對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)做了詳細(xì)的規(guī)定，但在實(shí)際征地中卻很少嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一般用地項(xiàng)目均采用由用地單位和個(gè)人與被征地村莊自行協(xié)商補(bǔ)償?shù)姆绞剑斐裳a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，使法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)失去實(shí)際意義。而一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，尤其是地方政府重點(diǎn)項(xiàng)目，與其他項(xiàng)目相比，征地補(bǔ)償費(fèi)則明顯偏低，有的甚至低于法定標(biāo)準(zhǔn)。正是由于低價(jià)征收土地與高價(jià)征收土地并存，導(dǎo)致征收土地工作中討價(jià)還價(jià)、阻撓征地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而地方各級(jí)政府為保障建設(shè)項(xiàng)目用地，往往采取高壓政策，粗涉，迫使村莊就范。

(二)土地補(bǔ)償費(fèi)分配與管理使用不規(guī)范

土地補(bǔ)償費(fèi)一般都是歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，有的地方在集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之間進(jìn)行分配，但農(nóng)民所得比例很少。個(gè)別地方以發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)和公益事業(yè)為由，層層截留克扣，使原本較低的土地補(bǔ)償費(fèi)到農(nóng)民手里少得可憐，由此引起被征收土地農(nóng)民與農(nóng)村基層組織的矛盾尖銳化。另外在土地補(bǔ)償費(fèi)的管理使用上，缺乏合理的監(jiān)督與指導(dǎo)，各村莊往往自行其是。有的將土地補(bǔ)償費(fèi)由村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行統(tǒng)管，或興辦企業(yè)，或搞投資回報(bào)，或存入銀行，但往往難以抵御市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)，一旦企業(yè)虧損倒閉，資金血本無(wú)歸。存入銀行的資金是安全的，但靠國(guó)家目前實(shí)行的低利息收入難以維持農(nóng)民生計(jì)；有的村地被征光后，守著數(shù)萬(wàn)元錢發(fā)愁，分也不是，不分也不是。

(三)被征收土地農(nóng)民安置方式存在弊端。失地農(nóng)民生活無(wú)保障

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1999年新土地管理法實(shí)施以來(lái)，至2006年底，即墨市共新增建設(shè)用地28880畝，按人均占地0.6畝計(jì)算，共有48133人需安置。對(duì)這部分人，基本上采取兩種安置方式，一種是將安置補(bǔ)償費(fèi)撥付給村莊后，由村莊自行安置；一種是直接發(fā)給安置補(bǔ)助費(fèi)后自謀職業(yè)。

第一種安置方式，村委會(huì)有很大的自，政府實(shí)際上是把安置征地后剩余勞動(dòng)力的責(zé)任交給了村委會(huì)。各村委會(huì)在安置征地后剩余勞動(dòng)力問(wèn)題上，一般采取三種方式：一是興建村辦企業(yè)；二是調(diào)整承包土地；三是將補(bǔ)償費(fèi)一次性投入大中型企業(yè)，村委會(huì)每年固定分紅用于失地農(nóng)民的生活補(bǔ)助。

大多數(shù)村委會(huì)在如何發(fā)展村辦企業(yè)，往往由村委會(huì)一班人說(shuō)了算。再者村辦企業(yè)安置剩余勞動(dòng)力的能力十分有限。村莊調(diào)整承包土地時(shí)，由于受承包合同的制約，容易引起糾紛。將補(bǔ)償費(fèi)一次性投入大中型企業(yè)，在選擇企業(yè)時(shí)必須慎重。

第二種安置方式即貨幣安置也是利弊各半，我市市區(qū)近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)正處于農(nóng)村向城市過(guò)渡時(shí)期，建設(shè)征收土地后，很多農(nóng)民還沒(méi)有完全失去生產(chǎn)資料，還擁有部分土地，有一定的生活來(lái)源，他們可以利用補(bǔ)償給他們的安置費(fèi)發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)，從事第三產(chǎn)業(yè)，增加收入，維持和提高原有生活水平。這種方式比較受年輕人歡迎，也便于操作。但也存在弊端：如果農(nóng)民的土地全部被征，或者剩下的土地不能維持其原有的生活水平，而安置對(duì)象能力各有不同，有的人能力有限，利用安置費(fèi)既沒(méi)有學(xué)得一技之長(zhǎng)，也沒(méi)有作為資本發(fā)展生產(chǎn)或從事其它產(chǎn)業(yè)，而是消費(fèi)一空，回過(guò)頭又來(lái)找政府、找用地單位，甚至上訪，也在一定程度上影響了社會(huì)的安定。

除以上兩種安置方式外，我市根據(jù)勞動(dòng)保障部、國(guó)土資源部《關(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問(wèn)題的通知》和《山東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省勞動(dòng)保障廳關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作意見(jiàn)的通知》制定了工作方案。將參保范圍、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源、待遇水平作了詳細(xì)的規(guī)定。確保參保資金按時(shí)足額到位，由勞動(dòng)保障部門按規(guī)定記入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶和統(tǒng)籌帳戶，被安置人員及時(shí)辦理參保手續(xù)，使被安置人員到規(guī)定年齡或在失去勞動(dòng)能力后，能領(lǐng)取養(yǎng)老金，使其老有所養(yǎng)，無(wú)后顧之憂。

以上幾種安置方式在青島地區(qū)乃至全國(guó)都具有一定的代表性，僅僅靠這幾種方式來(lái)安置征地后剩余勞動(dòng)力顯然已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。

二、對(duì)征收土地補(bǔ)償安置工作的思考建議

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問(wèn)題，始終是黨和政府十分關(guān)注的問(wèn)題，目前征地補(bǔ)償安置工作中存在的問(wèn)題，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段必然會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題，但若不能很好地解決，勢(shì)必影響社會(huì)的發(fā)展。針對(duì)以上分析，本人認(rèn)為，對(duì)征地補(bǔ)償安置工作必須站在全社會(huì)、全方位的角度去研究思考，采取法律的、經(jīng)濟(jì)的、行政的綜合手段去解決。

(一)加強(qiáng)征收土地管理，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益

首先，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要轉(zhuǎn)變思想觀念和管理方式。充分認(rèn)識(shí)對(duì)集體土地征收涉及的農(nóng)民利益問(wèn)題，是尊重和保護(hù)農(nóng)民基本的合法權(quán)益問(wèn)題，不能再以無(wú)償、低價(jià)或者有條件地剝奪農(nóng)民土地為代價(jià)，以犧牲農(nóng)民的合法權(quán)益為代價(jià)來(lái)搞所謂的發(fā)展經(jīng)濟(jì)和城市化進(jìn)程。政府要改變管理方式，不能強(qiáng)制性地低價(jià)征占土地，而應(yīng)嚴(yán)格依法行政，遵守法定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和征地程序，規(guī)范征地行為，提高征地工作的透明度，從源頭上防止損害農(nóng)民的合法權(quán)益。

第二，要保證落實(shí)《土地管理法》確立的征地制度。法律規(guī)定，征收土地是政府行為，政府有責(zé)任維護(hù)農(nóng)民群眾的利益。當(dāng)前要著生解決好以下問(wèn)題：一是針對(duì)有關(guān)征地立法工作較為薄弱的問(wèn)題，加緊建章立制，尤其是對(duì)征地補(bǔ)償安置，征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用的管理監(jiān)督的規(guī)定要完善，使之明確、具體、可操作，以彌補(bǔ)制度之短缺。二是政府在出臺(tái)土地方面的優(yōu)惠政策須十分慎重，尤其是在土地供應(yīng)的價(jià)格上一定要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家規(guī)定，不能隨便優(yōu)惠地價(jià)。三是要切實(shí)解決一些重點(diǎn)工程、基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目征地價(jià)格偏低的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)提高征收土地成本。四是在被征收土地農(nóng)民實(shí)際生活水平下降時(shí)，應(yīng)依照法律的規(guī)定， 給予被征收土地農(nóng)民最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助。

第三，調(diào)整土地收益分配，加大被征收土地農(nóng)民就業(yè)扶持力度。據(jù)國(guó)家有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，土地收益分配中，農(nóng)民只得5％～10％，村一級(jí)得25％～30％，政府及其部門得60％～70％。所以政府應(yīng)當(dāng)也可以調(diào)整土地分配收益，給農(nóng)民一定的生活保障。

(二)做好被征收土地農(nóng)民的補(bǔ)償安置。解除失地農(nóng)民的后顧之憂

城市化本身是個(gè)綜合的理念，是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，農(nóng)村意識(shí)轉(zhuǎn)化為城市意識(shí)，農(nóng)民的生活方式和行為轉(zhuǎn)化為市民的生活方式和行為，需要一個(gè)長(zhǎng)的磨合期和適應(yīng)期。同時(shí)，由于失去生產(chǎn)資料，解決今后的生存發(fā)展問(wèn)題也成為“熱點(diǎn)”和矛盾的“焦點(diǎn)”。因此，既要保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)進(jìn)步對(duì)建設(shè)用地的需求，又要保證被征地農(nóng)民的根本利益不受侵犯，征收土地補(bǔ)償應(yīng)使被征收土地單位的農(nóng)民生活水平不降低，這也是《土地管理法》關(guān)于征地補(bǔ)償安置的一條重要原則。

1.建立被征收土地農(nóng)民的基本生活保障機(jī)制。從目前的情況來(lái)看，建立對(duì)被征收土地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制，在城市規(guī)劃區(qū)和經(jīng)濟(jì)相對(duì)集中發(fā)展的開(kāi)發(fā)區(qū)十分必要，因?yàn)檫@些區(qū)域是成片征用集體土地最多的地方。建立對(duì)被征收土地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制必須具有以下條件：一是必須由政府來(lái)主導(dǎo)，征收土地是政府行為，政府理應(yīng)為被征收土地農(nóng)民利益著想。為此。要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，認(rèn)真協(xié)調(diào)，落實(shí)好相關(guān)部門的責(zé)任。二是要建立一個(gè)強(qiáng)有力的保障機(jī)構(gòu)。農(nóng)民愿意，政府也易于調(diào)控。三是必須要有足夠的保障資金，資金主要來(lái)源于征地補(bǔ)償。四是要有一個(gè)激勵(lì)機(jī)制。政府提供給農(nóng)民的保障是最基本或是最低的生活保障，要想過(guò)上好日子，還得艱苦創(chuàng)業(yè)，重新就業(yè)。政府的責(zé)任是為失地農(nóng)民積極創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，而不是建立一個(gè)靠失地就能一勞永逸地生活的機(jī)制。

篇10

關(guān)鍵詞:土地征收;補(bǔ)償;農(nóng)民

中圖分類號(hào):F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2007)07-0033-04

土地征收補(bǔ)償是指公共權(quán)力基于公共利益的目的使得被征收人喪失土地上的權(quán)利,對(duì)于原權(quán)利人應(yīng)當(dāng)支付的相應(yīng)的代價(jià)｡我國(guó)《憲法》規(guī)定:國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償｡《土地管理法》對(duì)于土地征收補(bǔ)償?shù)姆绞?#65380;范圍､標(biāo)準(zhǔn)､原則等問(wèn)題做出了具體的規(guī)定｡但是,現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度存在補(bǔ)償方式單一､補(bǔ)償范圍有限､補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)､補(bǔ)償原則不合理等缺陷,亟待完善｡

一､國(guó)外土地征收補(bǔ)償制度之借鑒

(一)土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t｡在各國(guó)的土地立法中都規(guī)定了土地征收補(bǔ)償制度｡1789年,法國(guó)人權(quán)宣言第17條明確規(guī)定了公平補(bǔ)償?shù)挠^念｡因而,“公平補(bǔ)償”作為征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是毫無(wú)疑義的｡但是這里所說(shuō)的公平補(bǔ)償,其含義究竟是指彌補(bǔ)財(cái)產(chǎn)權(quán)人完全損失的“完全補(bǔ)償”,還是僅給予“適當(dāng)補(bǔ)償”呢?有關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t大致有三種:

1.完全補(bǔ)償原則｡該原則從“所有權(quán)神圣不可侵犯”的觀念出發(fā),認(rèn)為損失補(bǔ)償?shù)哪康脑谟趯?shí)現(xiàn)平等,而土地征收是對(duì)“法律面前,人人平等”原則的破壞,為矯正這一對(duì)平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害,自然應(yīng)當(dāng)給予完全的補(bǔ)償,才符合公平正義的要求｡

2.不完全補(bǔ)償原則｡該原則從強(qiáng)調(diào)“所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)性”觀念出發(fā),認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)因負(fù)有社會(huì)義務(wù)而不具有絕對(duì)性,可以基于公共利益的需要,而依法加以限制｡但征收土地是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪,它已超越了財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的范圍,因此,基于公共利益的需要,例外地依法準(zhǔn)許財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪,應(yīng)給予合理的補(bǔ)償,否則財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障將成為一紙空文｡

3.相當(dāng)補(bǔ)償原則｡該原則認(rèn)為,由于“特別犧牲”的標(biāo)準(zhǔn)是相對(duì)的､活動(dòng)的,因此,對(duì)于土地征收補(bǔ)償應(yīng)分情況而采用完全補(bǔ)償原則或不完全補(bǔ)償原則｡在多數(shù)場(chǎng)合下,本著憲法以財(cái)產(chǎn)權(quán)和平等原則的保障,對(duì)特別財(cái)產(chǎn)的征收侵害,應(yīng)給予完全補(bǔ)償;但在特殊情況下,可以準(zhǔn)許給予不完全補(bǔ)償｡比如對(duì)于特定財(cái)產(chǎn)所給予的一般性限制(其中包括對(duì)非國(guó)有空地及荒地的征收,以及對(duì)私有建筑用地超過(guò)最高面積限額的征收等),由于該限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容在法律的權(quán)限之內(nèi),因此要求權(quán)利人接受低于客觀價(jià)值的補(bǔ)償,并沒(méi)有違反平等原則的要求｡

縱觀各國(guó)法制,關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t各不相同,即使是同一國(guó)家,隨著權(quán)利觀念從權(quán)利私有化向權(quán)利社會(huì)化的轉(zhuǎn)變,也有不同的規(guī)定｡但對(duì)世界整個(gè)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看,對(duì)于國(guó)家合法行為所造成的損失,其補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)均呈日漸放寬之勢(shì),以便對(duì)人民所遭受的損失予以更充分､更完全的補(bǔ)償｡

(二)土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶c項(xiàng)目｡綜觀各國(guó)立法,土地征收補(bǔ)償范圍甚為廣泛,現(xiàn)僅以英國(guó)､德國(guó)立法為例闡述如下:

德國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶晚?xiàng)目:(1)土地或其他標(biāo)的物的權(quán)利損失補(bǔ)償;(2)營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償(即原財(cái)產(chǎn)權(quán)人在職業(yè)､營(yíng)業(yè)或履行其應(yīng)負(fù)的任務(wù)所受的暫時(shí)的或持續(xù)的損失);(3)征用標(biāo)的物上的一切附帶損失補(bǔ)償｡

英國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶晚?xiàng)目是:(1)土地(包括建筑物)的補(bǔ)償;(2)殘余地的分割或損害補(bǔ)償;(3)租賃權(quán)損失補(bǔ)償;(4)遷移費(fèi)､經(jīng)營(yíng)損失等干擾的補(bǔ)償;(5)其他必要費(fèi)用支出的補(bǔ)償(如律師或?qū)＜业馁M(fèi)用､權(quán)利維護(hù)費(fèi)用等)｡

由上可見(jiàn),各國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?除土地補(bǔ)償外,大多將殘余地?fù)p害､營(yíng)業(yè)損失及其他因土地征收引起的各種附帶損失均列入補(bǔ)償?shù)姆秶?#65377;

(三)土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)｡在上述補(bǔ)償項(xiàng)目中,每一項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定,是補(bǔ)償制度的又一重要問(wèn)題｡現(xiàn)仍以英國(guó)､德國(guó)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為例:

英國(guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是:(1)土地(包括建筑物)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為公開(kāi)市場(chǎng)的市價(jià),并且不得因征收而給予被征收入救濟(jì)或其他優(yōu)惠;(2)殘余地的分割或損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為市場(chǎng)的貶值價(jià)格;(3)租賃權(quán)損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為契約未到期的價(jià)值及因征收而引起的損害｡

德國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是:(1)土地或其他標(biāo)的物的權(quán)利損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為土地或其他標(biāo)的物在征收機(jī)關(guān)裁定征收申請(qǐng)當(dāng)日的移轉(zhuǎn)價(jià)值或市場(chǎng)價(jià)值;(2)營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為在其他土地投資可獲得的同等收益｡

由上可見(jiàn),各國(guó)(地區(qū))制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般都以市價(jià)為準(zhǔn),使被征收人既無(wú)法獲取暴利,也不致遭受損失,實(shí)屬公平合理之補(bǔ)償｡

(四)土地征收補(bǔ)償?shù)姆椒?#65377;各國(guó)土地征收補(bǔ)償一般以現(xiàn)金補(bǔ)償為主,但考慮到目前現(xiàn)金補(bǔ)償在土地價(jià)格評(píng)估技術(shù)不足和地價(jià)狂漲的情況下,被征收人領(lǐng)取的補(bǔ)償費(fèi)根本無(wú)法維持其原有的生活水平,各國(guó)也例外地規(guī)定了一些現(xiàn)物補(bǔ)償｡例如,日本的土地征收補(bǔ)償方法,除現(xiàn)金補(bǔ)償外,還有替代地補(bǔ)償(包括耕地開(kāi)發(fā)､宅地開(kāi)發(fā),即在土地被征收人的要求下,土地需用人另造耕地和宅地以代替補(bǔ)償金的部分或全部)､遷移代辦和工程代辦補(bǔ)償｡又如,德國(guó)的土地征收補(bǔ)償方法,除現(xiàn)金補(bǔ)償外,亦有代償?shù)匮a(bǔ)償､代償權(quán)利的補(bǔ)償｡這些例外補(bǔ)償不僅可以促進(jìn)土地資源的充分利用,還可以減少政府籌措資金的困難和人民的不滿情緒,可謂改變補(bǔ)償方式單一化的有效措施｡

(五)土地征收補(bǔ)償?shù)某绦?#65377;西方各國(guó)都意識(shí)到土地征收補(bǔ)償程序的重要性,精心設(shè)置了本國(guó)的土地征收補(bǔ)償程序,其中具有代表性的有三種類型:一是以美國(guó)為代表的司法主導(dǎo)型程序;二是以日本為代表的行政主導(dǎo)型程序;三是以法國(guó)為代表的行政､司法并重型程序｡

二､我國(guó)現(xiàn)階段土地征收補(bǔ)償制度

1.補(bǔ)償原則｡(1)征收土地的補(bǔ)償費(fèi)是補(bǔ)償或補(bǔ)質(zhì)的,而不是地價(jià);(2)按照被征收土地的原有用途補(bǔ)償;(3)依照法定標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償｡

2.補(bǔ)償項(xiàng)目及支付對(duì)象｡補(bǔ)償包括向被征地的集體土地所有權(quán)人支付的土地補(bǔ)償費(fèi),向青苗及地上附著物所有權(quán)人支付的青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi),向因征地而造成的富余勞動(dòng)力支付的安置補(bǔ)助費(fèi)｡需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的,安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用;由其他單位安置的,安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位;不需要統(tǒng)一安置的,安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用｡

3.補(bǔ)償､安置費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)｡(1)土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是耕地被征前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍;(2)征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計(jì)算｡每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征前三年平均產(chǎn)值的4～6倍｡每公頃耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過(guò)被征前三年平均年產(chǎn)值的15倍;(3)至于青苗補(bǔ)助費(fèi)和其他地面附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),按各省､自治區(qū)､直轄市的規(guī)定執(zhí)行｡

4.土地征收補(bǔ)償程序｡主要分行政程序和爭(zhēng)議解決程序｡其中行政程序具體包括如下步驟:(1)市縣政府?dāng)M定征收土地方案,內(nèi)容包括征收土地的范圍､地類､面積､權(quán)屬､土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),需要安置人員的安置途徑等;(2)由市縣政府持有關(guān)文件,逐級(jí)向有批準(zhǔn)權(quán)的政府(國(guó)務(wù)院或省政府)提出征地申請(qǐng);(3)有批準(zhǔn)權(quán)的政府批準(zhǔn)征地申請(qǐng);(4)市縣政府組織實(shí)施｡內(nèi)容包括:1)在收到征地批準(zhǔn)書(shū)后,將批準(zhǔn)書(shū)有關(guān)內(nèi)容予以公告;2)被征收土地的所有權(quán)人､使用權(quán)人向政府土地行政主管部門辦理補(bǔ)償?shù)怯?3)市縣政府根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案,會(huì)同農(nóng)業(yè)等部門擬定征地補(bǔ)償､安置方案,并予公告,聽(tīng)取意見(jiàn);4)組織､實(shí)施征地補(bǔ)償､安置方案;(5)市縣政府支付補(bǔ)償安置費(fèi)用｡征收土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償､安置方案批準(zhǔn)之日起三個(gè)月內(nèi)全額支付;(6)交付土地｡而爭(zhēng)議解決程序的主要內(nèi)容是:1)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的,由縣級(jí)以上地方政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的,由批準(zhǔn)征收土地的政府裁決｡征地補(bǔ)償､安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施;2)因未按照依法批準(zhǔn)的征收土地方案和征地補(bǔ)償､安置方案進(jìn)行補(bǔ)償､安置引發(fā)爭(zhēng)議的,由市､縣政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的,由上一級(jí)地方政府裁決｡征地補(bǔ)償､安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施｡

三､我國(guó)現(xiàn)階段土地征收補(bǔ)償制度存在的主要問(wèn)題

1.法律框架不完善

由于土地征用事關(guān)被征收土地權(quán)利人的利益和國(guó)家關(guān)于農(nóng)村土地的基本國(guó)策,因此,憲法以及關(guān)于民事權(quán)利的基本法應(yīng)做出規(guī)定｡《憲法》第10條第3款雖規(guī)定了國(guó)家對(duì)土地的征用,但強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家征收權(quán)的行使,而沒(méi)有為這種權(quán)力的行使劃定范圍､界限､方式和程序,我國(guó)現(xiàn)行《民法通則》也缺乏關(guān)于征收的一般規(guī)定｡這種只強(qiáng)調(diào)授權(quán)､不關(guān)注限權(quán)的規(guī)定,難以形成有效保障財(cái)產(chǎn)權(quán)､制約政府權(quán)力的制度,容易造成權(quán)力濫用｡

2.土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低

我國(guó)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然幾經(jīng)修改,但目前仍然是采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地租差､土地位置､地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平､土地市場(chǎng)交易價(jià)格､人均耕地面積等影響土地價(jià)值的因素,也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或不同投資情形下出現(xiàn)差別的真實(shí)價(jià)值｡低成本征地,極易導(dǎo)致有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)征地行為的隨意性,嚴(yán)重侵害相對(duì)人權(quán)益｡

尤其是在我國(guó)對(duì)“公益利益”界定模糊的情況下,大量的非公益性質(zhì)的土地征收行為除了不符合社會(huì)正義原則､降低土地配置效率､延遲土地開(kāi)發(fā)時(shí)機(jī)之外,較低的征地成本帶來(lái)了較高的交易費(fèi)用和延遲成本｡現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也已經(jīng)難以保證被征地農(nóng)民維持現(xiàn)有的生活水平｡

3.我國(guó)土地征收補(bǔ)償范圍少

征收補(bǔ)償主要是土地補(bǔ)償費(fèi)､勞動(dòng)力安置費(fèi)､附著物補(bǔ)償費(fèi)等｡我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)臓顩r是直接補(bǔ)償不充分,而對(duì)與被征收客體有間接關(guān)聯(lián)以及因此而延伸的一切附帶損失未予以補(bǔ)償,如殘余地?fù)p害､營(yíng)業(yè)損失和租金損失等間接損失｡因此,征地補(bǔ)償內(nèi)容不完整｡

4.征地過(guò)程不透明

國(guó)外一些國(guó)家規(guī)定征地機(jī)關(guān)必須通過(guò)正式郵件或定期報(bào)紙的形式公告有關(guān)征地的內(nèi)容,并經(jīng)土地所有者申請(qǐng)舉行聽(tīng)證會(huì),使土地所有者或其他權(quán)利人參與到征地中來(lái),然而我國(guó)在整個(gè)征地調(diào)查､征地補(bǔ)償分配過(guò)程中,農(nóng)民通常是被排除在外的｡目前征地程序的不透明主要表現(xiàn)在:一是政府行為的不透明,哪一塊地需要征､應(yīng)征多少､補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等都不清楚:二是被征收者無(wú)法行使一定的權(quán)利阻止政府對(duì)自己土地的不合法或不合理征收,沒(méi)有形成一定的制衡機(jī)制;三是被征收者中僅有部分人了解情況,如村委會(huì)主任,而廣大的共有人農(nóng)民對(duì)此了解很少或不了解｡

5.失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度落后

我國(guó)農(nóng)村推行以來(lái),國(guó)家事實(shí)上很少或不再承擔(dān)農(nóng)村公共物品提供的責(zé)任,農(nóng)民的社會(huì)保障轉(zhuǎn)由村社承擔(dān),而村社則以向其成員分配集體所有的土地來(lái)體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的保障｡于是,土地便成為既要保證農(nóng)民就業(yè)又要提供農(nóng)民基本保障,而且越來(lái)越多地轉(zhuǎn)向以承擔(dān)農(nóng)民的生存保障功能為主｡在征用土地過(guò)程中,農(nóng)民失去了土地也就是失去了基本保障｡失地農(nóng)民為了維持生活,轉(zhuǎn)而希望政府能為他們未來(lái)一段時(shí)期的生存提供一個(gè)可靠的保障,而農(nóng)村的社會(huì)保障體系至今仍未有效建立起來(lái)｡由于政府沒(méi)有將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障范圍,失地農(nóng)民也就只能關(guān)注眼前利益｡

四､完善土地征收補(bǔ)償制度的主要思路

(一)完善我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度應(yīng)遵循的原則

世界各國(guó)根據(jù)自己的實(shí)際情況制定適合自己的土地征用補(bǔ)償制度,同時(shí)也形成各自不同的原則,如日本的“正當(dāng)補(bǔ)償”原則,美國(guó)的“合理補(bǔ)償”原則｡在我國(guó)實(shí)踐中,有“相應(yīng)補(bǔ)償”或“適當(dāng)補(bǔ)償”原則的規(guī)定,但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低,補(bǔ)償利益不及損失利益,這與我國(guó)目前的國(guó)情密切相關(guān)｡雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還很薄弱,但是給予更充分､更完全的補(bǔ)償,同時(shí)又能合理配置資源､監(jiān)控權(quán)力是不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)｡因此,應(yīng)借鑒大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的做法,提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),以市場(chǎng)作為基礎(chǔ),將土地補(bǔ)償費(fèi)､青苗及建筑物､構(gòu)筑物補(bǔ)償費(fèi)､殘地補(bǔ)償費(fèi)等主要補(bǔ)償項(xiàng)目的補(bǔ)償價(jià)格參照當(dāng)前土地市場(chǎng)的價(jià)格,實(shí)行公平補(bǔ)償｡在公平補(bǔ)償原則下,征用補(bǔ)償金應(yīng)包括兩部分:土地的市場(chǎng)價(jià)格和相關(guān)補(bǔ)助金｡土地的市場(chǎng)價(jià)格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下,在公開(kāi)市場(chǎng)中所有權(quán)形態(tài)所具有的無(wú)限年期的正常市場(chǎng)價(jià)格｡相關(guān)補(bǔ)助金是指因征地而導(dǎo)致搬遷費(fèi)用､青苗損失費(fèi)以及為安置失地農(nóng)民的一些費(fèi)用｡這是因?yàn)樵谖覈?guó)農(nóng)村,集體土地具有多重功能,即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對(duì)農(nóng)民進(jìn)行生存保障的社會(huì)保障功能及發(fā)展功能,農(nóng)地所有權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格要體現(xiàn)這三重功能,這樣才能切實(shí)達(dá)到有效補(bǔ)償?shù)哪康?#65377;

(二)完善我國(guó)土地征收程序的具體設(shè)想

1.嚴(yán)格界定公共利益與公共目的,限制征地的范圍

世界上許多國(guó)家對(duì)公共利益的列舉式說(shuō)明值得我們借鑒,即將以公共利益的名義進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目才可以視為是以公共利益為目的的,除此以外的任何建設(shè)項(xiàng)目都不得以公共利益和公共目的為名行使征地權(quán)｡明確公共利益內(nèi)涵,有利于嚴(yán)格區(qū)分國(guó)家公益性目的用地和以營(yíng)利為目的的經(jīng)營(yíng)性用地,對(duì)于公益性用地實(shí)行征收,對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行市場(chǎng)交易｡

2.提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既不反映市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律,也不能保證農(nóng)民生活水平恢復(fù)到征地前的水平,這使征收補(bǔ)償制度存在許多與時(shí)代節(jié)奏不和諧之處,在實(shí)踐中產(chǎn)生了許多矛盾和沖突｡針對(duì)土地征收補(bǔ)償中,存在著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)非市場(chǎng)化及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低､損害被征收人利益的情形,從目前實(shí)際出發(fā),現(xiàn)階段可以采取由土地原用途價(jià)格和社會(huì)保障費(fèi)用兩個(gè)部分組成的“征地綜合區(qū)片價(jià)”補(bǔ)償辦法｡所謂“征地綜合區(qū)片價(jià)”,是在考慮農(nóng)村集體土地存在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)民社會(huì)保障兩種功能的基礎(chǔ)上,由土地原用途價(jià)格和社會(huì)保障費(fèi)用兩部分組成的土地價(jià)格,其中土地的原用途價(jià)格要充分考慮土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)､土地產(chǎn)值､土地區(qū)位､當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素;社會(huì)保障費(fèi)用要保證為被征地農(nóng)民建立社會(huì)保障體系｡前者通過(guò)土地評(píng)估確定,后者根據(jù)當(dāng)?shù)厝罕娚钏胶蜕鐣?huì)保障實(shí)際需要確定｡隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也要不斷提高｡這樣確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就能較充分考慮市場(chǎng)因素｡

采取這種辦法確立的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),將基本上保證農(nóng)民不因土地征收降低生活水平｡

3.細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目,擴(kuò)大補(bǔ)償范圍

我國(guó)土地征收補(bǔ)償僅限于土地補(bǔ)償費(fèi)､安置補(bǔ)助費(fèi)､地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi),這與國(guó)際通行做法相差甚遠(yuǎn),也不能滿足農(nóng)民的實(shí)際需要,因此有必要對(duì)現(xiàn)行土地征收立法進(jìn)行修改｡應(yīng)從我國(guó)實(shí)際出發(fā),結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn),適當(dāng)擴(kuò)大征收補(bǔ)償范圍,將殘余地分割損害､正常營(yíng)業(yè)損害以及其他各種因征地而支出的必要費(fèi)用等可確定､可量化的財(cái)產(chǎn)損失列入補(bǔ)償范圍,以確保被征收人的合法權(quán)益不受侵犯｡這一舉措也有利于被征收人積極配合土地征收工作,保證征收活動(dòng)的順利進(jìn)行｡

4.靈活運(yùn)用多種征收補(bǔ)償方法

除現(xiàn)金補(bǔ)償外,我國(guó)也可學(xué)習(xí)日本､英國(guó)等國(guó)的經(jīng)驗(yàn),規(guī)定一些例外的補(bǔ)償方式｡這可根據(jù)農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要,由法律做出概括性規(guī)定,在實(shí)踐中靈活掌握｡可以考慮采取以下補(bǔ)償辦法:

(1)貨幣安置｡包括一次性貨幣安置､分期和終身貨幣安置｡一般而言,分期和終身貨幣安置比一次性安置更有利于保護(hù)農(nóng)民利益,農(nóng)民從心理上也更有安全感｡

(2)農(nóng)業(yè)安置｡在土地調(diào)整空間比較大的地方可以采用這種方式,即給以被征地農(nóng)民相當(dāng)數(shù)量或者質(zhì)量的土地,仍然以農(nóng)業(yè)方式進(jìn)行利用;或者轉(zhuǎn)換為其他農(nóng)業(yè)方式,保證其生活水平不下降｡

(3)留地安置｡征地后安排農(nóng)民生產(chǎn)生活有困難的,允許村集體經(jīng)濟(jì)組織按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途,拿出一部分土地投資入股､興辦村辦企業(yè)､發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)或招商引資｡所占土地只辦理占用手續(xù),不辦理土地征收手續(xù):也可以按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途,在土地統(tǒng)一征收后,將一部分國(guó)有土地給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用,用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或從事多種經(jīng)營(yíng)｡

(4)土地或征地款投資入股安置｡也稱為債券或股權(quán)補(bǔ)償｡對(duì)于綜合效益周期長(zhǎng),收益穩(wěn)定的重點(diǎn)能源､交通､水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征地補(bǔ)償,可以發(fā)放一定數(shù)量的土地債券作為補(bǔ)償安置,或者以土地補(bǔ)償費(fèi)入股參與經(jīng)營(yíng),以保障和維護(hù)農(nóng)民的利益｡農(nóng)民作為集體的一員,享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)不會(huì)因?yàn)橥恋卣魇斩鴦儕Z｡土地被征收后,土地補(bǔ)償費(fèi)作為股份公司或股份合作社的基本財(cái)產(chǎn),由股份公司或股份合作社的管理者經(jīng)營(yíng)管理,農(nóng)民按原承包土地的權(quán)益比例享有出資者即股東權(quán)益｡

(5)企業(yè)補(bǔ)貼安置｡因建造鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被征地后,如果沒(méi)有提供給農(nóng)民進(jìn)廠工作的機(jī)會(huì),就應(yīng)當(dāng)給農(nóng)民適當(dāng)?shù)纳钛a(bǔ)貼作為補(bǔ)償安置｡由于企業(yè)補(bǔ)貼與企業(yè)經(jīng)營(yíng)密切相關(guān),所以與土地或征地款投資入股安置相同的是,被征地農(nóng)民同樣面臨潛在的企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善而帶來(lái)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)｡

5.完善土地征收補(bǔ)償程序

借鑒國(guó)外立法條例,結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行管理體制,我國(guó)的土地征收補(bǔ)償程序可以設(shè)置如下:

(1)前置程序｡除國(guó)防､交通､水利､公共衛(wèi)生或環(huán)境保護(hù)事業(yè),因公共安全原因急需使用土地,來(lái)不及與土地所有權(quán)人協(xié)商外,需用地人應(yīng)先與土地所有權(quán)人協(xié)議價(jià)購(gòu)或以其他方式取得土地;所有權(quán)人拒絕參與協(xié)商或經(jīng)協(xié)商未能達(dá)成協(xié)議的,方可提出征收申請(qǐng)｡

(2)征收申請(qǐng)與審批程序｡由需用地人向省政府或國(guó)務(wù)院提出征收土地申請(qǐng)(按照土地地類和面積劃分審批權(quán)限),審批部門受理后,通知市縣土地行政主管部門將申請(qǐng)內(nèi)容予以公告,利害關(guān)系人可以在公告期間提出意見(jiàn),必要時(shí),可以要求召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)｡批準(zhǔn)決定作出后,由市縣土地行政主管部門予以公告｡公告后,被征收人禁止實(shí)施改變土地用途､搶栽搶建等行為｡同時(shí),征收土地價(jià)格也被固定下來(lái)｡被征收人或者利害關(guān)系人對(duì)于審批決定不服,可以申請(qǐng)復(fù)議或提訟｡

(3)補(bǔ)償裁決程序｡在批準(zhǔn)征收決定作出后,需用地人與被征收人可以對(duì)征收補(bǔ)償繼續(xù)協(xié)商,協(xié)商不成的,可申請(qǐng)土地征收委員會(huì)裁決｡對(duì)裁決不服的,可以申請(qǐng)復(fù)議或提訟,但不影響征收繼續(xù)實(shí)施｡復(fù)議或訴訟要求補(bǔ)發(fā)補(bǔ)償差額的,在結(jié)果確定后發(fā)放｡

(4)土地征收完成｡具體可分為如下步驟:1)土地征收補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放｡需用地人應(yīng)當(dāng)在裁決之后一定期限內(nèi)支付征收補(bǔ)償費(fèi)用;逾期支付的,除有正當(dāng)理由外,征收決定失效｡被征收人拒絕受領(lǐng)的,需用地人將征收補(bǔ)償存入市縣土地行政主管部門設(shè)立的保管專戶｡土地補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放后,征收客體的權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移｡但是在未辦理登記之前,需用地人不得處分其權(quán)利｡2)限期遷移｡被征收人在收到征收補(bǔ)償一定期限內(nèi),應(yīng)當(dāng)遷移完成;逾期不遷移的,由市縣政府土地行政主管部門或者需用地人按照《行政訴訟法》的規(guī)定,申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行｡3)辦理權(quán)利登記｡

6.建立和完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度

改變以往“挖農(nóng)補(bǔ)工”的政策,反哺農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民,是我國(guó)工業(yè)化發(fā)展進(jìn)入中后期的必然要求｡國(guó)家要擔(dān)負(fù)起建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的責(zé)任,逐步加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的投資,建立起與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)霓r(nóng)村社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)｡政府還要在政策､資金上向農(nóng)村､農(nóng)民傾斜,加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施､農(nóng)村教育的投入力度,加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,為農(nóng)村社會(huì)保障奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)｡可以允許村社以土地入股的方式參與國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),把各種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目產(chǎn)生的､長(zhǎng)期有保證的收益以股息的方式返還給村社作為專門的社保資金｡允許村社土地以租賃方式參與工商業(yè)開(kāi)發(fā),把回收的租金用于建立農(nóng)村社會(huì)保障體系,同時(shí),國(guó)家還可以在征地過(guò)程中建立“無(wú)地農(nóng)民社?；稹?#65377;

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Deficiency and Perfection of the System of Compensation on expropriated Land

HE Xue-mei, JU Hai-long, SHEN Xiao-min

(Commercial College, Guangxi University, Nanning 530004, China)