導語：如何才能寫好一篇土地保護制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

【關鍵詞】農村土地；權益；法律框架

一、農村土地制度保護現(xiàn)狀

隨著我國的社會主義市場經濟制度建立和不斷完善，我國工業(yè)化的水平不斷提高，城鎮(zhèn)的發(fā)展更加迅猛，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。雖然農村土地制度不斷完善，但多數(shù)的農村經濟發(fā)展還是停留在相對落后的耕種模式。隨著農業(yè)耕種的成本不斷增加，自然災害的頻發(fā)，農作物價格較低等因素的影響，農民的主要收入不再是從耕種莊稼而來，更多的是進城務工。隨著越來越多的農民涌入城市，我國出現(xiàn)很多的“留守村”，農村農田無人耕種，多數(shù)農田處于荒廢的狀態(tài)。原本，這些荒廢的農地應該承包出去，使得農民在進城務工的同時也擁有土地出租所帶來的收益。但目前，在我國農村土地的產權歸屬的主體不明確。相關的法律法規(guī)明確規(guī)定農村的土地所有權屬于集體經濟組織所有。但是，集體經濟組織難以保障農民自身的權益。而且，農村土地所有權主體不清，容易導致主體虛位，進而引發(fā)相應的權力尋租行為。

如前所述，隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，很多農村土地變?yōu)槌擎?zhèn)用地。而這一轉變的過程，需要通過土地征用的方式，也就是依照法律規(guī)定的程序強制地將集體土地收歸國有并依法給予農村集體經濟組織及農民補償?shù)男袨?。目前，我國的土地征用制度存在諸多問題。首先，征用制度使得農村土地交易市場受到限制。我國集體土地只有通過征收轉為國有上地才能進入土地一級市場，缺乏直接入市獲取利益的渠道。而在征收的過程中，農民的所得的收益只有相應的農地征收補償金。但這些補償金在每個地方的標準都是不一樣的。而且，我國憲法雖然規(guī)定了國家可以為了公共利益的需要而對土地進行征用，但卻沒對公共利益進行明確界定。很多時候，地方政府為了凸顯政績，濫用政府的土地征用權，通過極低的土地征收補償金來獲得農村集體經濟組織所有的土地，進而形成差價收歸地方政府的財政。而通過征用的土地，有很大一部分被用作經營性用地。在經營性用地上，政府和開發(fā)商都獲得了相當可觀的土地增值收益。

《決定》強調“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權人股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營”。由此可見，國家正在逐步放開土地承包經營權的限制。但回觀現(xiàn)實，農村土地承包經營制度還存在著種種的弊端。根據(jù)《基本農田保護條例》的規(guī)定：“禁止任何單位和個人閑置，荒蕪基本農田。承包經營基本農田的單位或者個人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的基本農田。”這一規(guī)定，顯然增加了土地承包經營權人的風險，從而加大農村土地承包經營的難度。

二、農村土地保護存在的問題

首先，農村土地產權制度不夠完善，完整意義上的土地產權包括土地的所有權、占有權、經營權、收益權、使用權和轉讓權。上文說到，我國農村土地的所有權主體不清楚，農村土地難以流轉，在處理集體經濟組織所有的土地時，農民和村民委員會甚至是鄉(xiāng)級政府都會發(fā)生矛盾，最終導致農村土地難以流入市場。

現(xiàn)有的農村土地承包經營權制度也存在著諸多的問題。一是土地承包經營權的法律規(guī)定分散，不成系統(tǒng)。二是家庭承包經營雖然實現(xiàn)了土地的平均分配，實現(xiàn)了社會公平，但也使土地分割過于細碎，分布零散，難以實現(xiàn)規(guī)模經營，與發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的需求相矛盾。按照《土地承包法》的相關規(guī)定，承包方如果在承包期內舉家遷出農村，轉為非農戶口的，應當把承包地交回發(fā)包方，而且一旦交回就不能再要回。三是農民沒有完整的自主經營權。四是農村土地承包經營期限的不穩(wěn)定。隨著人口的變動以及農村產業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，有些地方頻繁變動農民土地承包期，導致承包經營權人喪失信心。

而在土地征收方面，也存在著不同的問題。第一，法律并沒有明確界定公共利益的范圍。這樣一來，很多地方政府就利用法律的漏洞，將很多經營性的項目劃到公共利益的范圍，進而對農村集體所有的土地進行征收。第二，征收的價格不統(tǒng)一而且偏低。土地征收的性質就是將農用的土地轉化為城市用地。在這一過程中，農民失去了賴以生存的土地。本來就應當?shù)玫侥茏屍渥銐蛏嫦氯サ难a償。但很多時候，地方政府的補償金是不能維持農民最基本的生活所需。而政府通過賺取其中的差價，滿足地方財政所需，并且在轉化為經營性的用地上與開發(fā)商分享獲得的增值收益。第三，政府在征收農村土地的過程中，有使用暴力征收的行為。對于農民的正常訴求，地方政府沒有認真聽取和處理。農民的權益往往是在政府的暴力下而不斷被損害。

三、完善農村土地保護的法律制度

以上的問題說明，我國農村土地的保護力度還是有所欠缺，相應的法律制度還是存在相當大的漏洞。因此，完善這些制度成為我國農村經濟穩(wěn)定、高效、可持續(xù)發(fā)展不可缺少的環(huán)節(jié)。

（一）完善集體土地所有權制度

《P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出應堅持農村土地集體所有權，發(fā)展壯大集體經濟。自年始的政治、經濟體制改革，以農村土地經營模式的創(chuàng)新為發(fā)端，可視為農地制度的第二輪改革，其改革基礎即集體土地所有權和集體統(tǒng)一經營體制。在十八屆三中全會的背景下，進一步完善農村集體土地所有權具有重大的意義。

通過制定相應的法律法規(guī)，明確農村集體所有權的歸屬，讓相應的集體經濟組織有自主處分農村集體土地的權利。而要明確集體所有全的歸屬，則需要加快農村集體土地確權登記發(fā)證工作。從近期的利益來看，土地確權登記發(fā)證的行為，能從法律的意義上確立農民土地權利，強化農民維護自身權益的法律意識。從長遠的角度看，依法確認的集體土地物權，有助于形成產權清晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理且可對抗公權力不當干涉的產權制度。當集體經濟組織擁有自身獨立和完整的所有權，將更有利于農村集體所有的土地流入市場，加快農村經濟的市場化進程，更加有利于提高農民的財產性收入。

（二）建立完善的土地承包經營權制度

《決定》繼續(xù)強調堅持家庭經營在農業(yè)中的基礎性地位，依法維護農民的土地承包經營權。而對于《決定》允許承包經營權抵押的重大主張，有學者解讀為對土地承包經營權進行“承包權”和“經營權”的分權設置，明確經營權流轉及行使的法律地位，建立所有權、承包權、經營權并行分置三權的新型農地制度。通過法律把土地承包經營權固定下來給廣大的農民。而在這個承包經營權里面，應擔包括獨立的使用權、轉讓權和抵押權。這樣，農村土地的商品化程度將大大提高。

篇2

為廣泛調動農民保護耕地的積極性，增加農民收入，有序推進城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗，今年初，成都市探索創(chuàng)新耕地保護機制，建立了耕地保護基金制度，力求耕地保護和農民增收“雙贏”。這項制度的實施將對耕地保護帶來積極的意義，但仍然存在一些問題，尚需在實踐中進一步完善。

基本思路和主要內容

成都市耕地保護基金制度設計的基本思路是：在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)、以工補農原則指導下，創(chuàng)新耕地保護機制，通過多渠道籌集資金，加大對農村、農業(yè)和農民的投入，有效保護耕地特別是基本農田，提高耕地綜合生產能力；通過為承擔耕地保護責任的農戶提供養(yǎng)老保險補貼，建立完善耕地保護補償機制，提高農民保護耕地的積極性和主動性，做到權、責、利對稱，以確保在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設過程中耕地總量不減少、質量穩(wěn)步提高，讓廣大農民共享經濟社會發(fā)展成果。

耕地保護基金制度的主要內容是：

適用對象。耕地保護基金主要用于市范圍內擁有土地承包經營權并承擔耕地保護責任的農戶，以及承擔未承包到戶耕地保護責任的村組集體經濟組織，適用對象不因承包地流轉而發(fā)生變化。

資金來源。按照“統(tǒng)一政策、分級籌集”的原則，耕地保護基金由市和區(qū)（市）縣共同籌集。主要來源包括：每年市、區(qū)（市）縣兩級的新增建設用地土地有償使用費；每年繳入市、區(qū)（市）縣兩級財政的土地出讓收入的一定比例的資金。以上兩項不足時，由政府財政資金補足。

補貼標準。根據(jù)成都市耕地質量和綜合生產能力，對耕地按基本農田和一般耕地實行類別保護與補貼。補貼標準根據(jù)全市經濟社會發(fā)展狀況和耕地保護基金運作情況，相應調整。

使用范圍。耕地保護基金主要用于：耕地流轉擔保資金和農業(yè)保險補貼；承擔耕地保護責任農戶的養(yǎng)老保險補貼；承擔未承包到戶耕地保護責任的村組集體經濟組織的現(xiàn)金補貼。耕地保護基金總量的10%用于農業(yè)保險補貼，剩余資金用于農戶養(yǎng)老保險補貼和集體經濟組織現(xiàn)金補貼。

建立耕地保護基金的意義

耕地保護基金制度是一項制度的創(chuàng)新，它著眼于耕地保護激勵機制的建立，力求在耕地保護和農民增收上實現(xiàn)雙贏，將帶來積極的社會、經濟效果，對推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。

――有利于提高農民的積極性，切實保護耕地，減少土地違法違規(guī)行為。耕地是我國農民賴以生存的重要資源，但長期以來，農民直接從耕地上獲取的收益卻相當微薄，與其在耕地上投入的巨大勞動量形成了很大反差，這無疑挫傷了農民耕種土地的積極性。農民保護耕地的內在動力不足，甚至為換取生活條件的改善而隨意變更土地用途，這給堅守耕地紅線帶來巨大壓力，而地方政府卻享有農用地轉用帶來的巨大收益和耕地保護產生的經濟、社會效果。地方政府占用耕地的積極性與農民保護耕地的消極態(tài)度，導致耕地保護工作十分被動，責任難以落實。

建立耕地保護基金，一方面通過耕地補貼基金的激勵，調動農民自覺保護耕地的積極性和主動性。另一方面通過簽訂《耕地保護合同》，強化了農民保護耕地的責任意識。同時，有利于大幅度減少土地違法行為的發(fā)生。由于農民可以從耕地獲得經濟利益，勢必會自覺保護耕地，主動與土地違法行為作斗爭。

――有利于增加農民收入，創(chuàng)新農村社會保障模式，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展。城鄉(xiāng)二元結構嚴重制約農民收入水平的提高和農村社會的發(fā)展。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設中，增加農民收入和破解農民社保、養(yǎng)老、就業(yè)或創(chuàng)業(yè)的資金難題，成為工作的重點之一。這也要求在加快城鎮(zhèn)化建設的同時，將城市實現(xiàn)的土地收益更多地投入到農業(yè)基礎建設和農村社會發(fā)展上來。

建立耕地保護基金，將耕地保護補貼納入農民養(yǎng)老保險專戶，在一定程度上解決了農民缺乏參加社會保障資金的問題，客觀上增加了農民收入，同時解決了農民的長遠生計，對逐步縮小城鄉(xiāng)差別，減少社會矛盾，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要意義。通過這種方式，達到保護耕地與增加農民收入、解決農民養(yǎng)老保險所需資金“一舉三得”的目的，從而有效破解“三農”問題，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

需要配套的措施

一、完善耕地保護登記，夯實耕地保護基礎。結合第二次全國土地調查，查清當?shù)馗乇Ｓ袛?shù)量等基本狀況，建立耕地保護檔案（圖、表、冊），進行耕地保護登記，發(fā)放耕地保護責任書，把耕地保護面積落實到村、組和農戶，實現(xiàn)與農業(yè)、林業(yè)、統(tǒng)計等相關部門數(shù)據(jù)與管理的協(xié)調一致。

二、優(yōu)化土地利用規(guī)劃，確保耕地數(shù)量質量穩(wěn)定。堅持按照“三個集中”，科學合理地調整優(yōu)化土地利用結構和布局，節(jié)約集約用地；根據(jù)經濟社會發(fā)展總目標、土地資源的承載能力和規(guī)劃修編規(guī)程的要求，合理確定用地規(guī)模，既為發(fā)展提供用地空間，又為耕地保護找到有效的結合點；依據(jù)土地利用規(guī)劃，科學編制土地整理和基本農田專項規(guī)劃，通過大力開展土地整理“金土地工程”、“沃土工程”，確保耕地得到及時補充，耕地質量穩(wěn)步提升；把耕地和基本農田指標作為指令性指標分解下達各區(qū)（市）縣，落實到農戶、地塊，落實到規(guī)劃圖板。

三、簽訂耕地保護合同，完善耕地保護責任體系。設立耕地保護基金后，將執(zhí)行新的耕地保護機制，即由區(qū)（市）縣人民政府通過與耕地保護責任人（承擔耕地保護責任的農戶和村組集體經濟組織）簽訂《耕地保護合同》的形式，對耕地保護地塊、面積、級別、期限和補貼資金及違約責任等內容進行約定，綜合運用行政、經濟、法律手段，完善耕地保護責任體系。區(qū)（市）縣人民政府根據(jù)耕地質量和綜合生產能力，在每年完成耕地保護目標后，對耕地實行類別保護與補貼，確保耕地保護目標實現(xiàn)。

四、建立共同責任機制，協(xié)調聯(lián)動，各負其責。變國土資源“一家管、大家用”為“大家管、大家用”。國土部門依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地利用現(xiàn)狀，負責耕地保護基金運作管理和制定年度分配方案，并會同農業(yè)部門劃定耕地保護的類別和對耕地保護責任落實情況進行監(jiān)督檢查；財政部門負責耕地保護基金的籌集和使用的監(jiān)督管理；農業(yè)部門負責耕地保護基金用于耕地流轉擔保和農業(yè)保險的運作管理；勞動保障部門負責對承擔耕地保護責任的農民養(yǎng)老保險的運作管理。

五、強化目標責任監(jiān)督，嚴格耕地保護基金管理。國土部門將通過實施遙感監(jiān)測、實地檢查等措施，對耕地保護責任人的履約情況進行動態(tài)監(jiān)督檢查。市和區(qū)（市）縣監(jiān)察、國土部門將建立耕地保護舉報獎勵制度，設立舉報信箱，開通舉報電話，對破壞耕地行為進行舉報并經查證屬實的，給予舉報者一定獎勵。通過以上措施，發(fā)現(xiàn)耕地保護責任人未認真履行耕地保護責任、非法改變耕地用途或破壞耕作層致使耕地生產能力降低的，區(qū)（市）縣政府有權單方面終止履行《耕地保護合同》，責令保護責任人在規(guī)定期限內恢復耕地生產能力；造成耕地永久性破壞的，已發(fā)放的耕地保護資金補貼，由政府全部予以追繳，國土部門還將依法進行處罰；構成犯罪的，依法追究其相應刑事責任。

需要進一步完善的工作

總體上看，成都市耕地保護基金制度方向正確，考慮較全面，設定的目標明確，具有可操作性。但也還存在一些問題，需要在實施過程中進一步研究解決。

一是基層干部的認識問題。客觀上講，由于耕地保護力度加大，必然對隨意改變農地用途形成抑制，對粗放利用土地換取地方經濟發(fā)展形成一定的制約?；鶎痈刹咳绻耘f抱著原有落后的發(fā)展觀念，片面追求GDP的增長，必然對耕地保護基金制度的建立懷有抵觸情緒，不利于耕地保護基金制度的真正落實。

二是財政的長期支持問題。耕地保護基金制度，對地方經濟發(fā)展水平、財政實力提出了較高要求，足夠的資金保證是落實耕地保護基金制度的根本保障。

三是地類劃分標準問題。按照規(guī)定，耕地保護基金根據(jù)全市耕地質量和綜合生產能力，實行分類保護與補貼。這樣，1畝基本農田的補貼標準每年要比一般耕地高出100元。問題在于，以什么標準劃分基本農田和一般耕地，才能使農民不致感覺到不公平，值得研究。

四是基金計補面積問題。這項制度在征求農民意見的過程中，多數(shù)農民要求按現(xiàn)在實際耕種的土地面積計算耕地保護補貼金額。帶來的問題是，如果要重新測算農民現(xiàn)在實際耕種的土地面積，不僅工作量大，且目前的技術手段也難以保證準確度；如果不重新測算，由于實際耕種的土地面積與賬面記載的土地面積出入較大，又難以確定采用何種面積作為計補基數(shù)。據(jù)查，農村耕地面積賬實不符，主要是由三個方面的原因所致：一個是國土部門與農業(yè)部門在農地面積的統(tǒng)計口徑上不一致。再者是農民實際承包耕種的土地與賬面土地存在折算關系。普遍情形是，耕地1畝計1畝，旱地每2畝計1畝，坡地每3畝計1畝，但承包經營權證上對農戶承包土地類型并無嚴格區(qū)分和記載。此外，為減少納稅額，農民實際承包土地的面積與作為計稅依據(jù)的承包經營權證上記載的面積也有很大出入。這些問題的存在，對計算耕地保護補貼造成了一定的困難，需要在技術上加以解決。

五是基金補貼范圍問題。開墾荒地對增加耕地面積而言是件好事，但如果將新開荒地納入耕地保護基金補貼范圍，則有可能導致為多得到補貼而隨意墾荒，造成生態(tài)環(huán)境被破壞的現(xiàn)象。此外，農民自留地未納入農業(yè)承包合同內容，是否將自留地納入耕地保護基金補償范圍，也是一個值得研究的問題。

篇3

關鍵詞：耕地保護；可持續(xù)發(fā)展；制度改革

前言

在新《土地管理法》中，具體規(guī)定了耕地總量平衡、耕地的占補制度、基本農田保護等制度。但今后我們仍需要建設，需要占用耕地，因此要真正保護耕地必須解決好耕地保護與建設的關系，以促進我國產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在各項環(huán)節(jié)問題之中，可持續(xù)發(fā)展問題是其主要問題，因此本文僅就耕地保護與可持續(xù)發(fā)展的關系進行討論。

1 耕地保護與可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)狀

土地是人類生存和發(fā)展的基礎，也是人類進行物質交換的場所。耕地作為土地保護的重中之重，對其保護更應該得到重視，給予其特殊的保護。根據(jù)我國國土資源部的相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國耕地面積遠遠低于世界人均耕地面積。除了這一問題之外，我國耕地資源還面臨如下幾點困境，第一，我國耕地現(xiàn)存面積不斷縮小，后備資源數(shù)量嚴重不足。第二，耕地使用不合理，利用效率低，造成了巨大的資源浪費。第三，由于人們不科學的使用，造成了現(xiàn)存耕地資源質量逐漸變低。為保障廣大農民的利益，防治在我國城市化過程中對農用地的侵占，緩解經濟社會的發(fā)展中不斷激化的社會矛盾，國家制訂了許多法律規(guī)范，調整土地使用關系，規(guī)范土地利用行為，然而在實際生活中，各種違法使用土地的事件不斷發(fā)生，在法律有明確規(guī)定的情況下，一些不符合可持續(xù)發(fā)展的狀況仍有發(fā)生。那么，問題又出在何處？

首先，相關法律規(guī)定過于簡單，籠統(tǒng)，法律對相關行為的處罰力度過輕，急需進行修改，并且缺乏一部系統(tǒng)的法律規(guī)范。關于耕地保護問題，在我國相關法律法規(guī)中都有規(guī)定，主要集中在《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《農村土地承包法》中?！锻恋毓芾矸ā返?6條第2款明確規(guī)定：“禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等”。通過對該條的梳理，我們似乎可以進行這樣的理解，嚴禁一切在耕地上進行建窯、建墳的行為，無論該所有者或使用者是否同意，而對在耕地上進行建房、挖沙、采石、采礦、取土的行為，只要土地的所有者或使用者同意即可進行，因此，這款規(guī)定似乎就成了某些人隨意破壞耕地，取土買賣，這些本來是違法行為的“避風港”，導致了農村有大量的耕地被浪費與破壞。

其次，監(jiān)督機制不健全，相關執(zhí)法部門監(jiān)督力度不夠，對破壞耕地進行違法建設的行為缺乏相應的監(jiān)督。我國《土地管理法》明確規(guī)定：國家實行占用耕地補償制度，按照“占多少，開多少”的原則由占用耕地的單位負責開墾相同數(shù)量與質量的耕地，無條件開墾或開墾不符合規(guī)定的，有關單位應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納一定數(shù)量的耕地開墾費。這一制度為我國耕地保護提供了相關的法律依據(jù)，但是由于我國幅員遼闊，各個地區(qū)自然資源狀況與經濟發(fā)展水平存在一定差異，也導致的該制度在執(zhí)行過程中困難重重。此外，相關機關執(zhí)法人員的不足以及其職業(yè)素質底下也是導致國家對土地尤其是耕地的監(jiān)督不足的重要原因之一。

最后，在資源利用的同時，人們缺乏保護意識，仍然熱衷于傳統(tǒng)的經濟增長模式。不能正確認識資源保護與經濟發(fā)展之間的關系。無論是介紹土地買賣的“中間人”還是取土燒磚的單位、個人。抑或是有關村領導，在處理耕地保護與經濟發(fā)展的關系之間，所有人都只看到了經濟利益，忽視了生態(tài)利益，只看到了眼前的利益，忽視了長遠的利益。經濟的發(fā)展與資源保護并不總是沖突的，那種經濟發(fā)展必須要以犧牲環(huán)境資源為代價的觀點已經受到廣泛的批評。

2 促進耕地保護與可持續(xù)發(fā)展的策略

2.1 文化保護

現(xiàn)行的政策、法律、法規(guī)屬于文化內容之一，屬硬性措施，具有表現(xiàn)的直觀性、方法的單純性、目的的明確性、效果的明顯性。健全我國法制建設，建立相關領域的法律制度，不斷擴大法律的調整范圍，細化相關法律規(guī)定，做到耕地保護有法可依。目前。我國的相關法律制度也包含了有關耕地保護的內容，但其規(guī)定過于簡單，在實際操作中可能產生各種分歧，不能得到很好的執(zhí)行。因此，要想更好的調節(jié)耕地保護關系中各方主體的行為，應當建立并完善相關法律制度，做到依法辦事，綜合協(xié)調各方的利益關系，使我國的耕地保護工作不斷完善，不斷向前推進。加大執(zhí)法力度、提高執(zhí)法透明度的同時，也應該通過對我們的傳統(tǒng)文化的呼喚，提高國民整體素質。自覺的形成一種保護耕地意識與可持續(xù)發(fā)展意識。

2.2 生態(tài)保護

耕地保護需要林地及綠色植被的防風固沙的保護，需要水域的滋養(yǎng)，需要山水相依所形成的適宜氣候。所以，保護耕地的現(xiàn)實意義還在于，保護耕地與其它地類的依存與制約的平衡關系。

2.3 城市化建設與耕地保護

2.3.1 挖掘城市存量土地的潛力

更多地通過實施舊城改造，確定以內涵為主的城市方針，充分挖掘城市存量土地的潛力，加強基礎設施建設，提高土地容積率、產出率，增加城區(qū)容量，搞好城市規(guī)劃工作，堅持城市建設不求最大，只求最佳的原則，利用市場機制不斷調整區(qū)域城市結構、城市用地結構和用地布局，考慮城市、集鎮(zhèn)相互協(xié)作、取消重復設置，減少城市化過程中不必要的耕地浪費。

2.3.2 改革現(xiàn)有不利城市化發(fā)展和土地集約利用的制度和政策。

制定出一系列發(fā)展城市化建設的政策，改革F有有關制度政策，以利于技術、資源和人才的流動。如改革城市戶籍制定。凡是基本上放棄農業(yè)生產、脫離農村，在城市做工、經商、經營企業(yè)，并成為自己和家庭的生活來源；長期居住城市有自己住房，或有能力長期租住房屋的農村居民，應該改變戶籍關系。變農村戶口為城市戶口，對于已獲城市戶口的原農村居民，脫離同土地，特別同耕地的直接聯(lián)系等。

2.3.3 宣傳保護

加強政策宣傳力度。借助“4?22地球日”、“6?25土地日”、國土資源相關會議等契機，充分利用廣播、電視、報刊、網站和設立咨詢臺、發(fā)放宣傳單等形式，大力宣傳保護耕地的重要性，進一步提高廣大干部群眾保護耕地意識。同時對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所及科室人員進行系統(tǒng)培訓，進一步提高廣大干部群眾節(jié)約集約利用土地的意識，增強保護和合理利用國土資源的觀念。

結束語

總之，實施可持續(xù)發(fā)展必須實現(xiàn)增長方式的轉變，而實現(xiàn)經濟增長方式的轉變必須以產業(yè)結構調整為切入點，這恰恰為耕地保護創(chuàng)造了有利條件和指明了方向，使得環(huán)境保護與經濟建設和社會進步有機結合，有利于從根本上解決“三統(tǒng)一”的問題。

參考文獻

篇4

關鍵詞：耕地保護；耕地質量

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/ki.16723198.2017.09.054

1公安縣耕地保護工作存在的主要問題

荊州是全國基本農田保護工作發(fā)祥地。1988年，面對耕地保護的嚴峻形勢，原荊州地區(qū)率先在全國開展了基本農田劃定工作，耕地在一定時期得到了切實有效保護。公安縣地處荊江分洪區(qū)，受分洪區(qū)土地利用政策的制約，土地管理和城市建設有很多歷史欠賬，建設發(fā)展相對滯后。隨著三峽工程投入使用，荊州長江大橋、荊東高速公路等一批重大基礎設施項目的建成，加之荊州壯腰工程的啟動實施，公安縣工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)產業(yè)化快速推進，一大批央企、國內外大型企業(yè)落戶公安，用地需求十分旺盛，供需矛盾日益突出。加之建設用地利用率低、各類違法占用耕地的現(xiàn)象在一定范圍內長期存在等原因，全縣耕地保護工作面臨很大的壓力與挑戰(zhàn)。

1.1耕地被占用現(xiàn)象時有發(fā)生

一是新農村建設占用耕地。自國家出臺新農村建設有關政策以來，全縣共實施新農村建設44處，占用地塊大部分屬耕地。其中以城郊結合部為重點區(qū)域，部分開發(fā)商受利益驅動，在建設新農村過程中存在“小產權房”開發(fā)之嫌。

二是一些設施農用地建設擅自占用耕地。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)未經批準擅自占用耕地從事設施農用地建設，或借調整農業(yè)結構之名，在基本農田內挖魚塘、栽果樹等。

三是農民建房占用耕地隨意性較大。農村稅費改革以來，特別是農民建房零收費后，耕地保護力度有所減弱，這些都無疑增加了政府被問責風險。

1.2耕地質量總體呈下降趨勢

一是耕地“占一補一”占補平衡制度落實不力，存在占優(yōu)補劣，先占后補，占水田補旱田，且補充耕地質量達不到被占耕地標準的問題。盡管全縣耕地保有量一直控制在175萬畝以上，較好地實現(xiàn)了耕地總量動態(tài)平衡。但非農業(yè)建設占用的多為城郊良田，而開發(fā)復墾整理補充的耕地多位于丘崗或坡度較大地帶，耕地質量遠達不到被占耕地標準。

二是因長期過量使用化肥，造成耕作層有機質含量低，地力逐年下降。

1.3耕地監(jiān)管制度落實不到位，獎懲機制不健全

主要表現(xiàn)為耕地監(jiān)管制度流于形式，用地選址不符合土地利用總體規(guī)劃，動態(tài)巡查制度落實不夠，獎懲措施未嚴格執(zhí)行等。

1.4遏制土地粗放利用行為刻不容緩

一方面，建設用地需求量大，耕地后備資源匱乏。據(jù)統(tǒng)計，近幾年，公安縣新增建設用地每年平均都在2000畝左右，而全縣耕地后備資源不足10000畝，且大部分零星分散，或處于坡度較大的丘崗地帶，開發(fā)復墾整理難度較大。另一方面，批而未用、用而未M、閑置浪費土地的現(xiàn)象普遍存在，群眾反映強烈。2014年共清查出閑置低效用地22宗，面積763畝。2015年經初步清查，疑似閑置和低效用地共9宗，土地總面積6777畝。

2建議辦法和要求

2.1加大耕地保護宣傳力度

貫徹落實耕地保護基本國策，牢固樹立保障發(fā)展的前提是保護資源。利用“4.22”世界地球日、“6.25”全國土地日、“12.4”全國法制宣傳日多渠道、全方位宣傳耕地保護的重要意義，增強社會各界的國情、國策和法制觀念。與媒體單位聯(lián)合制作耕地保護專題片，在黃金時間滾動播放。印制《耕地保護宣傳手冊》、《基本農田保護明白卡》發(fā)放到城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村組、農戶，土地利用現(xiàn)狀圖、規(guī)劃圖及基本農田保護標示牌、地塊、面積等不僅是掛在墻上，更重要的是下發(fā)到村組干部、耕地保護協(xié)管員及廣大農民手中，做到家喻戶曉。

2.2多措并舉提高耕地質量

一是嚴格執(zhí)行耕地“占一補一”制度。非農業(yè)建設經批準占用耕地的，要按照“占多少，墾多少；占水田，補水田，占優(yōu)補優(yōu)；以補定占，先補后占”的原則，補充與所占耕地數(shù)量和質量相當?shù)母兀_保耕地數(shù)量不減少，質量不降低，總量動態(tài)平衡。無法自行補充數(shù)量、質量相當耕地的，應當按規(guī)定足額繳納耕地開墾費。二是加大土地開發(fā)整理力度，特別是高標準基本農田土地整治項目建設力度和中低產田改造力度，加快建成集中連片、旱澇保收的高標準農田。地方各級政府負責組織實施土地整治，通過土地整理、復墾、開發(fā)等推進高標準農田建設，增加耕地數(shù)量、提升耕地質量。

改造和治理要以保護耕地資源、提高土地質量、改善生態(tài)環(huán)境、提高耕地綜合生產能力為目標，對田、水、路、林、村實行綜合治理，努力改善農村生產生活條件，實現(xiàn)耕地保護由單純數(shù)量保護向數(shù)量、質量和生態(tài)并重保護轉型。把土地整理從現(xiàn)在的外部整形向內在質量建設并重轉型。三是提高田間設施水平和耕地基礎地力，改善耕地質量環(huán)境，開展耕地質量修復，增加土壤有機質含量。加強新耕地，改善耕種后期，綜合工程，生物，農藝等措施，對退化的耕地進行綜合治理，對耕地進行污染控制和修復，加快土壤成熟質量，實施土壤測試和施肥，加強土壤肥力保護，有效提高耕地的生產力。同時，逐步完善耕地質量、土壤墑情、肥效三大監(jiān)測網絡和預警體系，形成耕地質量保護的長效機制。

2.3建立耕地保護聯(lián)動機制

一是由政府協(xié)調，組建住建、國土、農業(yè)等部門執(zhí)法專班，形成耕地保護全社會齊抓共管的聯(lián)動機制。二是健全縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級保護網絡，明確各級責任，嚴格考核結賬。充分發(fā)揮耕地保護協(xié)管員作用，落實并逐步提高協(xié)管員待遇，強化協(xié)管員作為最前沿哨兵的責任，對違法用地做到早知道。進一步完善縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村耕地保護目標考核制度，逐級簽訂耕地保護責任書，層層壓實耕地保護責任；嚴格年度績效考核，健全耕地保護目標共同責任機制。三是加大耕地保護資金投入，落實耕地保護動態(tài)巡查及基礎業(yè)務建設專項經費，明確責任人的具體責任。四是以信息技術為支撐，完善“天上看、地上查、網上管”的立體監(jiān)管網絡，形成全覆蓋綜合監(jiān)管體系，確保政府在衛(wèi)片執(zhí)法檢查中不被約談、問責。五是始終保持對違法用地的高壓態(tài)勢，嚴肅查處典型違法用地，并公開曝光，形成震懾。

2.4強化土地節(jié)約集約利用

篇5

[關鍵詞]財產稅；稅源替代；耕地保護；土地管理制度

一、引言

黨的十七屆三中全會在土地管理制度上提出了“兩個最嚴格的制度”，即最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度。事實上，隨著近幾年城市化進程的提速和耕地的快速消失，中央政府早在“十一五”規(guī)劃中已將2010年耕地保有量18億畝定為必須實現(xiàn)的約束性指標，基本農田要保16億畝；而且，總理在2007年度政府工作報告中也重申農業(yè)耕地18億畝的底線不能突破。但是，從實際情況來看，實施的效果遠不理想，農地的非農化并沒有得到有效的遏制。實際上，目前全國在冊的基本農田面積只有15.89億畝，已經低于上一輪規(guī)劃確定的16.28億畝的底線，人均耕地面積由2002年的1.47畝減少到2003年的1.43畝和2004年的1.41畝。

其實，這其中的奧妙就在于地方政府既是土地的保護者，又是土地的違法者。在耕地的保護上，中央政府與地方政府之間的目標發(fā)生了偏離現(xiàn)象。中央政府在宏觀上承擔著國家糧食安全、維護農民利益和保持經濟穩(wěn)定增長的責任；而地方政府則囿于局部利益，把追求經濟增長和財政收入作為自己的主要目標。在目前中國實行土地用途管理制度下，要使耕地得到有效地保護，必須使地方政府的發(fā)展目標與中央政府的發(fā)展目標嚴格保持一致，最大限度地減少地方政府在土地保護上的違法行為。而要做到這一點就必須從利益結構上加以調整，減少地方政府對土地征用的激勵行為。就地方政府和中央政府的利益結構來看，實施財產稅對土地財政的有效替代是一種可行之策。

二、我國農地非農化的利益扭曲

國家在農地非農化的運作方式上，主要是通過中長期規(guī)劃和年度指標控制在農地保護上采取控制基本農田數(shù)量的土地用途管理制度，但在具體操作上，則主要由地方政府來實施。然而，由于地方政府在經濟發(fā)展的壓力和財政困惑的窘迫下，往往使其在土地利用和管理上呈現(xiàn)出嚴重的利益沖突的角色，其結果自然是地方政府的經濟利益不斷得到滿足，而中央政府土地保護的責任則聽之任之。農村集體農民雖然是土地的使用者，但由于農業(yè)產業(yè)與非農產業(yè)比較利益惡化嚴重，加之農地產權的部分缺失使其維權困難，因而在不考慮未來利益的情況下，也缺乏農地保護的最終激勵。由此可見，雖然中央政府農地保護的政策十分明顯，但由于農地非農化過程中的利益扭曲，地方政府和農民對農地的保護卻輕描淡寫。

農地非農化的利益扭曲主要表現(xiàn)在：(1)中央政府從“準公共產品”的角度對農地實行嚴格的保護，但并沒有給予被保護的農地任何代價性補償，如農地非農化后的增值收益并未真正用于農地保護，農地保護的公共成本私人化。(2)地方政府在“上收財權，下放事權”的同時，沒有給予相應的財稅來源，在經濟發(fā)展和城市化深化的壓力下，不斷地靠捕獲農地非農化的“租金”收益來加以支撐。(3)農村集體農民對農地非農化的權益訴求被剝奪，不能獲得公正、充足的補償，在可能的條件下不斷地通過土地的非法開發(fā)進行抗爭，其結果造成農地非農化整體租金價值的縮水。

我國農地過速非農化可能會造成“中央政府上收財權――地方政府以農地非農化彌補財政困境――農地非農化導致失地農民補償不足――失地農民成為社會問題――中央政府最后負責解決”這樣一個不良的城市化過程，因為，在這一過程中，土地價值的開發(fā)不完全是由經濟發(fā)展帶來的，所以，要解開農地非農化的利益扭結，真正遏制農地的過速非農化必須做到這樣兩點：第一，在經濟發(fā)展的基礎上，把財富置于土地存量的基礎上，而不是土地增量的基礎上，保持財富的可持續(xù)性；第二，國家、地方政府和集體農民對農地非農化的開發(fā)價值應進行恰當?shù)姆指?，消除或遏制地方政府對土地征用的利益誘導。而財產稅的全面實施為這一問題的解決提供了制度上的可行性。

三、土地財政及其問題

所謂土地財政，是指在目前財政分稅制的體制下，地方政府財政收入嚴重地依賴土地的外延擴張的財政行為。主要通過如下幾種途徑來實現(xiàn)：(1)通過招、拍、掛的方式直接出讓土地獲取預算外收入；(2)扶持本地房地產開發(fā)，通過房地產業(yè)的稅收收入來增加本地預算內財政收入；(3)將土地作為廉價的資源誘使境外資金的流入，增加本地的投資和GDP產值，從而分取25％的增值稅收入，或者說，粗放化地做大本地GDP產值來獲取預算內財政收入；(4)通過土地抵押從銀行獲取貸款融資。表1和下圖顯示了1998--2004年地方政府對土地出讓收入的情況。盡管2007年1月1日之后中央政府將國有土地使用權出讓收入納入地方政府預算內管理，并實行收支兩條線的財政管理制度，對地方政府土地預算外收入的追逐進行有效的遏制，但由于沒有從根本上消除對土地財政依賴的制度基礎，所以，也不可能從根源上徹底斬斷地方政府對土地財政的依賴。當然，土地財政的形成有其一定的制度背景和基礎：非農用地的國有化成為土地財政的前提條件，農地非農化的政府壟斷和對失地農民的低成本補償是其獲取土地財政的基礎，而分稅制財政改革所導致的地方財政的困境則成為地方政府謀求土地財政的根本動因，并為土地財政的全力追求提供了“口實”。1994年的分稅制改革是一種不徹底的財政改革，中央政府在上收財權、下放事權的同時，沒有給地方政府自主的稅收權利，而只是默認地方政府一定的非正式稅收權利，比如各種非正式稅收的收費權和以控制諸如土地之類稀缺資源獲取租金的隱性抽稅權，這就為地方政府“土地財政”的形成提供了制度性條件。專門研究中國財政問題的美籍教授黃佩華女士認為，由于地方政府幾乎無法控制其稅基，他們自然集中精力籌集預算外資金。事實上，各級政府(下至區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)都具有從當?shù)丶{稅人抽取資金的能力。因為，地方政府對大量的資產擁有所有權，如土地、企業(yè)，有時還包括自然資源等等。1996年中期進行的一次全國范圍的審計中，發(fā)現(xiàn)預算外資金規(guī)模超過3840億元人民幣，占當年中國GDP的6％。而當年預算內收入僅為11.3％(1997為12％，1998年為12.5％)。這意味著預算外資金的規(guī)模相當于預算內收入的50％以上，占政府可用財力的比重略高于1／3(黃佩華，2001)。而土地批租(出讓)直接和間接收入占據(jù)了預算外收入的很大比重，在許多情況下，來自土地儲備部門的預算外收入可能等于甚至超過地方政府的總預算收入(中國土地政策改革課題組，2006)。

目前從世界范圍來看，政府對土地的管理一般采用兩種方式：一種是土地批

租制度，如香港；而大多數(shù)國家或地區(qū)則采用了另一種方式，即以財產稅為財政杠桿的土地管理制度(徐箐等，2004)。由于我國法律規(guī)定土地為國家和集體所有，土地不能買賣，所以我國在土地管理制度上也采用土地批租制度。盡管土地批租收入彌補了地方政府財政的部分缺口，為基礎設施建設提供了大量資金，但是，土地批租制度具有嚴重的缺陷。

首先，導致農地的過速非農化，造成土地的粗放化利用，不利于農地的有力保護。地方政府對土地財政的依賴是靠土地的增量來實現(xiàn)的，只有不斷地將農村集體土地通過政府征用轉變?yōu)榉寝r用地，然后再通過政府供給出讓給工商企業(yè)和開發(fā)商，才能實現(xiàn)土地批租的財政收入。而同時，由于可以人為地低成本地(被征土地原有用途價值簡單的倍數(shù)補償)從農村獲得土地，從而也刺激了政府對土地圈占的欲望，因此，各個城市都在強調城市的外延擴張，而不是對現(xiàn)有城市空間進行更有效地利用。這在客觀上形成了農地非農化的壓力，導致了農地的過速非農化和城市土地的粗放利用。例如，本來用于解決城市土地存量合理化利用的土地儲備制度體系，現(xiàn)在卻成為農地非農化的重要助推器(中國土地政策改革課題組，2006)，導致地方政府大量、突擊征收農村集體土地，而這些土地卻因為缺乏有效的需求而大量閑置。

其次，更為根本的是，通過土地批租實現(xiàn)的土地財政收入是不可持續(xù)的，隱藏并積累了城市公共財政風險。因為僅僅通過土地批租實現(xiàn)的收入，意味著政府提前支取了城市土地未來50年或70年的收益。雖然能夠暫時緩解現(xiàn)有的財政難題，但卻沒有真正解決財政赤字問題，并使大量的城市土地資產沉淀下去，造成城市土地資產的極大浪費。不僅如此，因為土地批租制度提前透支了城市未來的財政收入，因此，在“寅吃卯糧”的同時隱藏并積累了城市財政風險。

四、財產稅與耕地保護

財產稅是指對居民和法人的財產所課征的稅收，財產一般包括動產和不動產，由于對動產的稅收具有不穩(wěn)定性，所以一般所指的財產稅是指不動產稅，又稱之為房地產稅，在我國也稱之為物業(yè)稅。房地產稅收有三個部分：一是對保有環(huán)節(jié)的征收；二是對轉讓不動產的交易行為的征收；三是對轉讓不動產的收益征收。分別稱之為不動產保有稅、不動產取得稅、不動產所得稅。按照一般的規(guī)則，財產課稅是對財富存量的課稅，所得課稅則是對財富的流量課稅，所以，通常意義上的財產稅是對房地產保有環(huán)節(jié)的征稅?？v觀各國的稅收制度，多數(shù)國家的做法是：不動產保有環(huán)節(jié)的稅收作為地方稅，不動產取得稅(遺產和贈與稅、購置稅、印花稅)作為中央稅或省級政府稅收，不動產所得稅作為中央稅。例如，美國，聯(lián)邦政府的主要稅收來源是所得稅(公司所得稅和個人所得稅)，州政府的主要稅收來源是消費稅，而基層政府的主要稅收來源是財產稅，財產稅96％歸基層政府。雖然我國對房地產業(yè)也有稅收調節(jié)，但主要是針對房地產的流轉環(huán)節(jié)，且對居民不動產的保有環(huán)節(jié)的稅收免征。這種“重流轉，輕保有”的稅制設計，一方面助長了對房地產的過度、過熱的需求，另一方面又形成了土地財富的極大沉淀，造成政府財政收入的嚴重漏損(參見表2)，所以，從實質上看并不是一種真正的財產稅制度。

在發(fā)達市場經濟國家，財產稅是地方政府財政收入的主要來源。就財產稅占地方稅收收入的情況來看，根據(jù)OECD組織1994年的資料，財產稅在地方政府稅收中，聯(lián)邦制國家如美國占75.8％，加拿大占82.6％，澳大利亞占99.6％。在單一制國家中，如英國占95.6％，荷蘭占66.9％，法國占26％(林家彬、烏蘭，2006)。這為我國向市場經濟的轉軌提供了很好的借鑒。表2表明我國在土地稅收上的設置雖然不少，但占地方政府稅收的比重卻很低，主要的原因就是沒有實施包括居民住宅在內的全面的財產稅。實施財產稅不僅為地方政府找到了稅收穩(wěn)定的、合理的來源，有利于地方政府減低謀求預算外收入的動機，而且也有助于地方政府從“投資型政府”向“服務型政府”的轉變，這兩方面都有助于減少農地非農化的壓力。房地產的增值有三個主要的源泉：私人投資、政府公共產品提供和城市化。政府在城市基礎設施和公共服務方面的投資通過資本化提高了房地產的價值，城市化帶來住房需求的增加，進而提高房地產價值。所以，房地產增值不是私人行為帶來的房地產價格的升值，是一種正外部效應的結果，房地產稅可以承擔的一個重要功能是房地產價值的溢價回收(丁成日，2006)。反過來，政府要想通過財產稅提高地方政府收入，就必須很好地提供城市公共產品以提高房地產價值，而不再盲目地投資于制造業(yè)。這樣既能做到稅收“來自于民，用之于民”的政府服務，又能減少政府對企業(yè)的行政干預。

工業(yè)化、城市化是農地非農化的客觀需求，保護耕地也不是要完全限制農地的非農化。這里的關鍵是要對非農化的土地進行集約化利用，消除由于制度因素帶來的主觀上的過速擴張。財產稅的實施是一個很好的工具，既增加土地使用者或占有者的持有成本，又為政府提供穩(wěn)定的財政來源，消除了地方政府對土地征用的客觀動因。政府要想獲取更多的收入，必須加大城市公共產品的供給，做大房地產稅基，集約化地開發(fā)土地，并由此帶動經濟的發(fā)展，而不是粗放化地利用土地，靠不斷的土地非農化來維持財政收入。我國城市化進程中，城市的外延發(fā)展和過度擴張使得我國城市土地的利用效率非常低下，土地浪費十分驚人(張良悅等，2008)。統(tǒng)計表明，2005年我國地級以上城市居民人均用地面積已經達到133平方米，比國家規(guī)定的城市規(guī)劃建設用地最高限額超出33平方米，我國城市的容積率只有0.33，而國外的一些城市則達到和超過了2.0(北京天則經濟研究所《中國土地問題課題組》，2007)。

篇6

[關鍵詞]濕地 生態(tài)安全 可持續(xù)發(fā)展

一、濕地概念及其功能

1.濕地的概念。濕地概念有廣義和狹義之分，廣義的濕地指地球上除海洋（水深6米以上）外的所有大面積水體。狹義上的濕地是指陸地與水域之間的過渡地帶，指水飽和或淹淺水、水成土和水生植被三者都具備的土地。《濕地公約》和《中國濕地保護行動計劃》采用的是廣義的濕地定義。

《濕地公約》將濕地定義為：天然或人工、長久或暫時的沼澤地、泥炭地或水域地帶，帶有靜止或流動的淡水、半咸水或咸水水體，包括低潮時水深不超過6米的水域。

2.濕地的功能。濕地作為一種自然資源，突出表現(xiàn)為生態(tài)功能、經濟功能和社會功能三大功能。第一，生態(tài)功能。濕地的生態(tài)功能主要體現(xiàn)在保護生物遺傳多樣性、調節(jié)洪水和氣候、提供淡水資源、凈化水體和過濾污染物等方面。第二，經濟功能。濕地蘊含豐富的動植物產品，有些濕地動植物可用作藥物治療疾病，還有許多動植物是發(fā)展輕工業(yè)的重要原材料。第三，社會功能。濕地特有的資源優(yōu)勢和環(huán)境優(yōu)勢，一直以來都是人類理想的棲息地，是人類社會文明和進步的發(fā)祥地。

二、濕地法律保護的理論基礎

國家生態(tài)安全理論。生態(tài)安全，也稱環(huán)境安全，指的是一個國家的生存和發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境處于不受或少受破壞與威脅的狀態(tài)。其包括兩層含義：一是預防因生態(tài)環(huán)境的退化對社會經濟造成威脅，二是預防因環(huán)境和自然資源破壞引發(fā)社會矛盾。生態(tài)安全以生態(tài)平衡為基礎與前提，人類開發(fā)、利用和改造自然的活動是影響生態(tài)安全的重要因素。

可持續(xù)發(fā)展理論?？沙掷m(xù)發(fā)展是指“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發(fā)展”。濕地作為一種自然資源，體現(xiàn)著內在生態(tài)性和外在經濟性的雙重價值。其經濟價值的實現(xiàn)體現(xiàn)在對濕地的利用上，生態(tài)價值的實現(xiàn)則體現(xiàn)在對其保護和維護。因此，在濕地的利用和保護中就帶有經濟利益與生態(tài)利益的沖突和權衡。二者的統(tǒng)一點就在于可持續(xù)發(fā)展

法的價值以法和人的關系為基礎，法對于人所具有的意義，是法對人的需要的滿足和人關于法的絕對超越指向。法的價值包括法的自身價值和法所追求的價值。環(huán)境法作為法的一個部門法，既具有法的共性又具有法的個性，其體現(xiàn)的價值內涵，具備了法的價值所包含的一切內涵。只有從生態(tài)系統(tǒng)的整體利益出發(fā)，轉變以人類利益為中心的發(fā)展，才是解決環(huán)境問題的根本之道。

三、濕地保護的法律問題分析

1.濕地法律保護的基本現(xiàn)狀。1992年，我國加入《濕地公約》之后，濕地逐漸進入立法者的視野，濕地概念開始陸續(xù)出現(xiàn)于個別法律中，把濕地整體作為一種特定資源才真正納入我國法律的調整范圍。如《自然保護區(qū)條例》（1994年）第10條第3款規(guī)定：具有特殊保護價值的海域、海岸、島嶼、濕地、內陸水域、森林、草原和荒漠應當建立自然保護區(qū)；《海洋環(huán)境保護法》不僅明確提出了對“濱?！睗竦氐谋Ｗo，還在附則中對該概念作了具體解釋。

2.濕地保護存在的主要問題。首先，我國濕地法律保護體系基本沒有建立，濕地專項保護處于空白。其次，管理權限不明確。國家林業(yè)局“組織、協(xié)調全國濕地保護”、國家環(huán)?？偩帧爸笇Ш捅O(jiān)督濕地環(huán)境保護”、農業(yè)部“指導宜農濕地開發(fā)和保護”的職能。而這些管理部門的權限和協(xié)作等方面的內容卻沒有規(guī)定。第三、濕地權屬不明確。所有權和使用權的背離，這使得濕地保護區(qū)有一大部分的土地權屬問題含糊不清，給濕地保護留下很大的隱患。第四，注重政府力量，缺少公眾參與。目前，我國濕地的法律保護主要依靠的是政府力量，對公眾參與的規(guī)定只是停留在法律原則的層面，缺乏可操作性。

四、完善濕地法律保護的思考

1.確定濕地保護的范圍。目前，全國尚未有一部法律對“濕地”概念的內涵與外延予以明確。1992 年《濕地公約》對我國生效后，在我國出現(xiàn)了《濕地公約》的廣義濕地概念和《中國自然保護綱要》的狹義濕地概念并存的情況。在此，筆者認為濕地的概念應以《濕地公約》規(guī)定的定義為準。

2.明確濕地行政管理部門。我國的濕地管理采取的是綜合管理與分部門管理相結合的管理體制，無法做到統(tǒng)一部署、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一監(jiān)督，嚴重地影響了濕地科學統(tǒng)一的保護和濕地資源的合理利用。這是我國濕地管理中最為突出的問題。我們可以借鑒國外的經驗，設立專門統(tǒng)一的濕地管理機構，如濕地委員會。

3.完善土地權屬制度。濕地是一種公共資源，在我國濕地保護與利用中，有關權屬與權益的沖突問題不斷。在濕地保護區(qū)土地權屬這一問題上，筆者認為，在建立濕地保護區(qū)時，應該采用一次性購買土地或采取租賃的方式，使保護區(qū)土地所有權轉移，從而濕地保護區(qū)擁有土地所有權。濕地保護專門立法中應明確規(guī)定濕地保護區(qū)管理機構與保護區(qū)土地之間的權屬關系，以及獲得相應權利的法律程序。

4.建立公眾參與制度。公眾參與制度在世界各地的環(huán)境保護中已經得到普遍認可。濕地保護立法可從以下幾個方面來確保公眾參與制度能有效參與到濕地保護中來：（1）濕地保護的前提條件是要確保濕地信息的公開、全面、準確。（2）確保公眾能進行有效監(jiān)督。只有把政府對濕地的保護和管理納入公眾全方位、全過程的監(jiān)督之下，濕地保護的相關制度才能落實到實處。（3）建立公眾意見的回應制度。

5.對濕地保護專門立法。濕地面積的不斷減少和濕地功能的不斷退化，已成為制約我國經濟社會可持續(xù)發(fā)展的問題之一。在這種形勢下，以立法的形式確保濕地資源的持久利用就顯得尤為重要。有必要盡快制定與《濕地公約》相銜接的有關濕地保護與合理利用的濕地保護法，規(guī)范濕地保護與開發(fā)利用活動，建立有利于濕地保護與合理利用的管理秩序。

參考文獻：

[1]郭曉旭，鄧虹. 淺論我國濕地保護立法[J]. 法制與社會， 2009（06）：13

[2]張福德.略論法律的生態(tài)安全價值[J].黑龍江社會科學.2009：4

[3]桑景拴. 淺議我國濕地管護立法[J]濕地科學與管理， 2006（03）：12

篇7

關鍵詞：集體非農建設用地入市；耕地保護；土地制度

1 集體非農建設用地入市的動因

集體非農建設用地入市，現(xiàn)在已經成為農村經濟甚至是社會經濟發(fā)展的一個強大的推動力，它促進了農村經濟的發(fā)展，增加了農民的收入。同時，也在一定程度上緩解了城市用地的壓力，促進了城市經濟的快速發(fā)展。其集體非農建設用地入市的動因主要有以下幾個方面：

(1)經濟發(fā)展和城市化進程的加快，導致土地需求不斷增加。

建設用地是一種稀缺資源，隨著經濟的快速發(fā)展和城市化進程的加快，對建設用地的需求不斷增長，其稀缺性越來越明顯。城鎮(zhèn)國有土地可供量非常有限，這種日益突出的供求矛盾，為集體非農建設用地入市創(chuàng)造了條件。

(2)土地征用制度不合理，導致農民利益無法受到保護。

我國現(xiàn)行的土地征用制度帶有嚴重的計劃經濟體制色彩，存在著很多弊端，嚴重侵犯了農民的利益。在征地過程中，普遍存在補償標準低、土地增值收入不合理、任意擴大征用權、以“公共利益”替代農民對土地權益的占有、安置模式有缺陷等問題，使得農民的權益受到極大的損害，從而導致了農民對征地的抵觸，也形成了農村集體非農建設用地的自由流轉。

(3)土地自身價值的利益驅動是集體非農建設用地入市的另一重要原因。

建設用地的需求不斷增長后，土地市場中建設用地的價格不斷攀升，而當土地由農業(yè)用途轉為非農業(yè)用途時，會有很高的增值收益。土地市場的高額利潤會刺激土地所有者增加土地供給，以獲得土地收益。一些集體經濟組織或農民個人受經濟利益的驅動，進一步促進了集體非農建設用地的入市。

2 影響我國耕地保護的因素分析

我國耕地保護面臨著日益減少的嚴峻形勢，影響我國耕地保護的因素主要有以下幾個方面：

2.1 土地產權制度因素

(1)地方政府對國有土地和集體土地的權利，為建設大量占用耕地提供了便利條件。地方政府在利益的驅動下，會盡可能多的將產出低的農業(yè)用地轉變?yōu)楫a出高的建設用地，導致耕地的急劇減少。

(2)集體土地所有權主體不明確，導致耕地利用效率低下。我國農村土地所有權實際上，絕大部分農村土地由村民委員會控制，只有少數(shù)地方存在具有法人資格的經濟合作組織，造成土地所有權的主體缺位或土地所有權的產權不明，其必然導致土地保護和監(jiān)督上的乏力。

2.2 土地征用制度因素

我國《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。但對于什么是“公共利益”，《土地管理法》和其他相關法律卻沒有做出明確具體的界定。在土地征用過程中，對“公共利益”的理解存在擴大化和隨意化，由此在將集體土地轉為國有土地的征地過程中，幾乎一切征地項目都可以搭乘“公共利益”的便車，隨意征用農村集體土地，各種經營活動都可以假借“公共利益”的名義進行，大量的耕地被占用，嚴重影響了耕地保護。

2.3 農地非農化自發(fā)入市因素

就農村集體經濟組織和農戶方方面面而言，農地非農化后能帶來極高的土地增值收益，在利益的驅動下，他們選擇非農化。

(1)相對較低的農產品價格降低了土地農業(yè)用途的凈收益，使得農民將盡可能多的土地配置用于非農用途。

(2)農業(yè)成本日益升高，使得農民的凈收益減少，農民也會將盡可能多的土地配置用于非農用途。這樣，農地大量非農化，耕地保護受到嚴重威脅。

3 集體非農建設用地入市對我國耕地保護的影響及對策建議

3.1 影響

目前，雖有少數(shù)試點省份允許集體非農建設用地入市，但目前，我國尚無“農地入市”的全國性改革措施和法規(guī)出臺。集體建設用地的流轉在全國普遍存在，其對耕地保護的影響體現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)由于農村土地自發(fā)入市后的土地供給曲線在政府向市場投入征用的土地供給曲線之下，使得土地價格即使有些許上漲，也有較大量的土地入市，這時土地供給富有彈性，耕地保護受到威脅(劉永湘，任嘯，2003)。而糧食安全和生態(tài)安全特別以耕地為基礎的，當耕地減少時，我國的糧食安全及生態(tài)安全也受到威脅。

(2)目前，經濟利益是農地耕地保護的主要因素。一項調查結果顯示表明，在當?shù)噩F(xiàn)行征地制度下，有51.4%的農戶不希望土地被征，21.7%的農戶希望被征，16.9%的表示無所謂。但如果按年產值30倍以上價格給予補償，情況就發(fā)生了陡轉，有高達56.7%的農戶希望被征(陳美球等，2007年1月)。在集體非農建設用地可以入市的情況下，農民的收益遠遠大于將土地用于農業(yè)用途的收益，在利益的驅動下，農民或農民集體經濟組織存在增加土地市場供給的沖動，從而會使耕地數(shù)量減少，對耕地保護產生極大威脅。

(3)集體非農建設用地入市后，用途管制將會受到很大影響。農用地轉為集體建設用地無需征用，只能通過專用審批進行控制，用途管制很可能弱化；原由上級審批的占用耕地的建設項目變?yōu)橄录墝徟猛竟苤频墓芾韺哟谓档?，極不利于耕地保護。

此外，集體非農建設一使用權的流轉游離于法律之外，給加強耕地保護及實現(xiàn)耕地數(shù)量和質量上的占補平衡增加了難度。

3.2 對策建議

(1)調整現(xiàn)行法律法規(guī)，將農民集體建設用地入市納入規(guī)范化、法制化管理的道路。要從根本上消除城鄉(xiāng)隱性市場和價格雙軌，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場。當前立法者首先應考慮的就是如何保證集體非農建設用地規(guī)范入市的問題。

(2)完善土地征收制度。要明確“公共利益”的范圍，嚴格執(zhí)行以公共利益為目的的用地可以通過國家征收取得，而其他經營性建設用地無論是國有土地還是集體所有土地，統(tǒng)一在市場上進行交易。這樣，可以防止政府及經營主體以公共利益為口號，損害農民利益，有利于控制耕地的減少，保障農民權益。要完善征地補償制度及其安置制度，大幅度提高征地成本，防止征地暴利，從而達到保護耕地的目的。

(3)土地是一種特殊的資源，關系到國家的生死存亡。因此，國家必須從宏觀上對土地進行控制，政府應對集體非農建設用地入市引起高度重視。通過土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃有效引導農地入市。并且，應建立用途管制的新措施，設計新的農地轉用審批制度。

(4)進行農業(yè)生產成本補貼，改善農業(yè)貿易條件，縮小農地非農用途與農業(yè)用途的收益差距，進而影響農民和農民集體經濟組織將農地用于農業(yè)化，而非農地非農化用途，有利于控制耕地的減少。

參考文獻

[1]張慧芳.土地征用問題研究[M]. 北京：經濟科學出版社，2005.

[2]周其仁.產權與制度變遷[M].北京：北京大學出版社，2004.

篇8

保障民生用地，促進社會和諧

規(guī)范土地市場，合理配置資源

手牽手同保生命線 心連心共護金土地

寸土寸金總關國計 一壟一畝承載民生

浪費土地就是透支未來

土地調查，利國利民

有限土地 無限珍惜

加強土地督察 嚴格土地執(zhí)法

規(guī)范開展農村土地整治 積極促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

衛(wèi)星監(jiān)測覆蓋廣 違法用地無處藏

依法管地促發(fā)展 集約用地節(jié)資源

用好土地監(jiān)管一張圖 下好土地利用一盤棋

耕地是紅線 法律是底線

土地資源有限 科學利用無限

土地宣傳二十年 用心保護每一天

一寸土地一寸金 管好用好萬代情

利用與保護并舉 規(guī)范與發(fā)展并重

堅持科學發(fā)展 堅守耕地紅線

經濟要發(fā)展 用地要嚴管

人多地少是國情 節(jié)約集約要先行

劃定基本農田 實行永久保護

調結構 保發(fā)展 節(jié)土地 守紅線

十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策

堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度

紀念《土地管理法》頒布二十五周年

落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，促進發(fā)展方式轉變

轉變經濟發(fā)展方式提升土地利用效率

人多地少是國情，節(jié)約集約要先行

土地資源是世代生存的基石，節(jié)約用地是持續(xù)發(fā)展的保障

土地哺育你我他，管好用好靠大家

保護耕地就是保護我們的生命線

但存方寸地，留與子孫耕

嚴守耕地紅線，保障糧食安全

積極主動服務保障發(fā)展，嚴格規(guī)范管理保護資源

今天不替耕地憂，明天要為糧食愁

耕地是紅線，法律是底線，管理是防線

以依法用地為榮，以違法占地為恥

落實最嚴格的耕地保護制度，堅決遏制亂占耕地現(xiàn)象

保護耕地，就是保護我們的生命線

嚴格保護基本農田，確保國家糧食安全

嚴把土地供應閘門，促進節(jié)約集約用地

遵守規(guī)劃計劃，嚴格依法用地

節(jié)約集約用地，造福子孫后代

堅決執(zhí)行工業(yè)用地出讓最低價標準

落實建設用地稅費政策，規(guī)范土地出讓收支管理

嚴格落實土地管理和耕地保護責任制

嚴格土地執(zhí)法，規(guī)范土地市場

合理利用土地，構建資源節(jié)約型社會

科學規(guī)劃用地，提高利用效益

深化征地制度改革，維護農民合法權益

土地調查，利國利民

保障民生用地，促進社會和諧

規(guī)范土地市場，合理配置資源

珍惜土地資源，堅持可持續(xù)發(fā)展

十分珍惜、合理利用每寸土地，切實保護耕地是我國的基本國策

嚴守18億畝耕地紅線不動搖

保護耕地，就是保護我們的生命線

保護土地千秋業(yè)，珍惜耕地萬代興

堅持和落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度

節(jié)約集約用地，造福子孫后代

嚴格保護基本農田，確保國家糧食安全

土地整治，富國惠民

依法依規(guī)用地，保障科學發(fā)展

保增長保紅線，推動又好又快發(fā)展

珍惜和合理利用土地，建設美好新農村

但存方寸地，留與子孫耕

加強土地督察，嚴格土地監(jiān)管

堅持依法行政，嚴格土地執(zhí)法

合理利用土地，建設資源節(jié)約型社會

科學規(guī)劃用地，提高利用效益

深化征地制度改革，維護農民合法權益

依法土地登記，明確土地權屬

土地整理，利國惠民

統(tǒng)籌規(guī)劃各類土地，支持新農村建設

改革完善征地制度，維護被征地農民的合法權益

實施土地督察制度，依法依規(guī)管地用地

嚴格土地管理，構建和諧社會

加強土地產權管理，維護群眾土地權益

堅守18億畝耕地紅線

保護耕地，就是保護我們的生命線

嚴格保護基本農田，確保國家糧食安全

嚴把土地供應閘門，促進節(jié)約集約用地

依法土地登記，維護合法權益

土地整理，利國惠民

推進土地整理，服務新農村建設

土地復墾，變廢為寶

十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策

依法依規(guī)用地，又好又快發(fā)展

篇9

一、遠安縣土地與耕地利用現(xiàn)狀

二、耕地保護存在問題

（一）撂荒現(xiàn)象嚴重。通過高清圖發(fā)現(xiàn)，許多土地片塊面積小、分散，部分片塊交通也不便，大型機械耕作困難。加上農產品價格不樂觀，農業(yè)靠天收的局面沒有根本改變，種地效益比較低，很多青壯年外出經商務工，或到就近的企業(yè)務工，農用物資如肥料、種子、農藥、農膜的漲價，致使本來就收益不大的傳統(tǒng)農業(yè)更無利可圖，目前在家直接從事傳統(tǒng)農業(yè)的多數(shù)人都是一些中老年人和婦女，沒有機會和能力應用新技術、采用良種良育良法。有的家庭勞動力不足，耕種難度大的地塊就放棄了，從而造成了部分耕地荒蕪。雖然國家實施了免征農業(yè)稅、發(fā)放種糧補貼等措施，仍不能調動部分群眾種田的積極性，仍然存在耕地撂荒現(xiàn)象。

（二）法律意識淡薄。近年來，國家和省政府頒布了一系列關于耕地保護的法律法規(guī)，制定了最為嚴格的耕地保護制度。但是，在具體的耕地保護工作中，部分群眾法律意識淡薄，認為土地是自己的，想搭就搭，想建就建，造成違法用地多發(fā)；少數(shù)地方為引進招商引資企業(yè)來帶動地方經濟的發(fā)展，也存在非法占用基本農田的行為。我國一直以來實行最嚴格的土地管理制度，“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策已深入人心。但是在以往的耕地保護工作中，只是看重耕地數(shù)量的保護，對質量的認識還不夠，直接導致了“占優(yōu)補次”、用養(yǎng)失調等諸多耕地質量問題的出現(xiàn)。

（三）職能未能發(fā)揮。我縣信息員制度雖已建立，但功效不明顯。目前，絕大部分信息員都是由村兩委或社區(qū)居委干部兼職，行政事務比較多，不愿得罪人，導致基本農田保護工作責任心、主動性不強。

（四）保護標志不全。在調查走訪中發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農田保護牌成了隨意張貼小廣告的宣傳牌，保護標志不全，界樁遭人為破壞，導致基本農田實際界線不明顯。

（五）管理手段滯后?，F(xiàn)有的耕地保護管理手段還不夠健全，影響了保護工作的效果，由于經濟實力有限，遠安縣在耕地保護管理中尚未引入科技含量比較高的現(xiàn)代化管理手段，工作效率比較低下，這使得耕地保護違法現(xiàn)象難以及時發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法工作比較難開展。

三、對策及建議

（一）開展深入持久的宣傳，提高廣大干部群眾保護耕地的意識。通過多種形式廣泛宣傳我國國情國策、國土資源部關于基本農田“五不準”等土地管理法律法規(guī)。充分利用廣播、電視、報紙等媒介開展立體的、全方位的政策宣傳，做到家喻戶曉、婦孺皆知，確實增強人民群眾保護基本農田的自覺性、主動性。重點做好“6.25”土地日宣傳工作，增強全縣廣大人民群眾保護耕地法律意識。

篇10

關鍵詞：城市建設；耕地保護；現(xiàn)狀；措施

中圖分類號：F301.21文獻標識碼： A 文章編號：2095-2104（2012）10-0020-02

一、前言

目前我國正處在工業(yè)化和城市建設快速發(fā)展的關鍵階段，急需大量建設用地，一定程度上使得，城市建設用地與保護耕地的矛盾日趨尖銳。

城鎮(zhèn)化的過程，是農村人口轉變?yōu)槌鞘腥丝?，農業(yè)用地轉變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地的過程。每戶宅基地二百平方米（江蘇省土地管理條例第三十四條：“人均耕地在十五分之一公頃以上的縣，每戶宅基地不得超過二百平方米”），這樣一個農民進入城市即可以節(jié)約不少的建設用地。因此隨著我國城鎮(zhèn)化水平的提高，村莊建設用地總量應相應下降，然而事實是城市和農村的建設用地都在加速增長。

從這個角度說，城市建設用地與耕地保護本不應該產生矛盾。因此我們應充分認識兩者的對立統(tǒng)一關系，科學規(guī)劃、節(jié)約集約利用每一寸土地，使兩者和諧共贏。

二、城市建設對耕地保護的影響

(1)城市建設占用大量優(yōu)質耕地

耕地多為平坦地區(qū)，而且我國東部及北部平原地區(qū)的許多城市擴張呈“攤餅式”發(fā)展態(tài)勢，而占用的大量城郊優(yōu)質耕地。受“開發(fā)區(qū)熱”的影響，各地普遍在城鎮(zhèn)大搞開發(fā)區(qū)、新區(qū)，但由于當?shù)亟洕鷮嵙Σ蛔恪㈩I導換屆等原因，許多開發(fā)區(qū)資金得不到落實，“土地財政”使得大量耕地占而不用，造成不必要的浪費，使耕地保護工作變得更加艱難。

(2)占補平衡措施難以落到實處

我國雖然建立了耕地的“占補平衡”措施，即在城市建設的過程中占一畝耕地就要在其他地方相應新復墾一畝耕地，但是，在實際實行過程中，先占后補的現(xiàn)象十分嚴重，而且“占優(yōu)補劣”的現(xiàn)象也十分普遍，新補充耕地的質量很難得到保證。

(3)農民進城務工造成土地撂荒

快速城市化吸引了大量的農民進城務工，但事實上農民原有的土地都基本撂荒，缺乏管理，再加上農村勞動力不足，耕地相對收益較低，農村的耕地很多都處于無人耕種的狀態(tài)，造成了土地資源的嚴重浪費，農村土地利用率很低。

(4)工業(yè)化造成污染嚴重

快速工業(yè)化會產生大量廢氣、廢水、廢渣，造成自然環(huán)境的污染，進一步造成水土流失、土地鹽漬化、酸化，使得耕地質量不斷下降。而且很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都沒有相應治理措施，亂排亂放，造成附近的土地質量下降。我國耕地重心因此由東南向西北移動，很多本應該在我國長江中下游地區(qū)和嶺南地區(qū)的商品糧基地現(xiàn)在都布局在耕作條件相對較差的河套平原和河西走廊等地區(qū)。

三、我國耕地現(xiàn)狀

我國土地資源緊缺，耕地面積不斷減少。據(jù)國土資源部的統(tǒng)計資料顯示：截至2008年12月31日，全國耕地面積為l.21716億hm2（約18.2 574億畝），與1996年的1.3億hm2（約19. 51億畝）相比，12年間中國的耕地面積凈減少了0.0835億hm2（約1.2 526億畝），幾乎每年減少66.7萬hm2（約1000萬畝），土地的城市化速度遠高于城市化的速度。因此，我國面臨著嚴峻的耕地保護形勢。但是，過度保護耕地也會使建設用地過于緊張，在一定程度上制約了我國的城市化進程，因此要在保證城市建設用地的需求的前提下，“堅守18億畝耕地紅線”，提高耕地質量與單產，保證我國糧食安全。

四、著實推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

我國長期以來的城鄉(xiāng)二元結構，造成了城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展差距的不斷加大，也導致了城鄉(xiāng)土地利用方面的二元結構體制，使得人口城鎮(zhèn)化未能與土地城鎮(zhèn)化相協(xié)調，許多在城市的農村人口同時占用了城市土地和農村土地。近年來，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，雖然農業(yè)人口數(shù)量不斷減少，但村莊建設用地總量不減反增，造成了不必要的浪費。因此，應著實推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以城鄉(xiāng)一體化的原則進行規(guī)劃建設，統(tǒng)一用地布局，合理推進城鎮(zhèn)化，節(jié)約耕地，集約利用城鄉(xiāng)建設用地，實現(xiàn)長期的土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的同步發(fā)展。

五、實現(xiàn)雙贏的措施

l、堅守耕地總量，確保糧食安全

(1)實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，堅守18億畝耕地紅線，確保糧食安全。

(2)制定相應的法律法規(guī)，加大法律處罰力度，對破壞耕地或者違法占用耕地的行為進行嚴厲的懲罰。

(3)制定農村土地利用總體規(guī)劃，確保基本農田數(shù)量不減少，質量有提高，合理地進行農業(yè)結構調整。

(4)加快農業(yè)生產技術的發(fā)展，提高農田單產量，利用新科技新技術新理念提高農產品附加值，從而增加農民受益，提高農業(yè)耕作的積極性。

(5)完善土地保護機制，從數(shù)量上的保護逐步轉移到對土地質量的保護。

2、控制城市發(fā)展規(guī)模，提高土地利用效率

(1)制定城市土地利用總體規(guī)劃，合理安排土地，逐步有效地開發(fā)，建立嚴格的土地審查制度，避免過度擴張。

(2)集約節(jié)約用地，避免“攤餅式”發(fā)展，要向“天”要地，向“地”要地，充分利用地上及地下空間，打造立體城市，合理布局城市空間結構。

(3)充分利用城市存量土地，挖掘其潛力，實施嚴格的土地管理措施，避免“占而不用”的現(xiàn)象，加快舊城改造，盤活廢棄土地，加強基礎設施建設，提高土地容積率、產出率，增加城區(qū)容量，把粗放型土地利用方式轉變?yōu)榧s化經營土地。

(4)規(guī)范政府的土地利用行為，將耕地保護和政府業(yè)績掛鉤，建立嚴格的審查制度，并相應建立土地保護的獎勵制度，提高政府保護耕地的積極性。

3、加快新農村建設

加快新農村建設，尤其是農村改造，根據(jù)實際情況，將一些的基礎設施落后村莊和附近較大的村莊合并，高效、合理地安排農村基礎設施，建立農村社區(qū)，統(tǒng)一管理農民，避免部分農村基礎設施不足和其他地區(qū)資源浪費的問題。加快農村廢棄土地、廢棄宅基地、宜農未利用地的復墾工作，將節(jié)約的土地通過“增減掛鉤”的方式轉變?yōu)槌擎?zhèn)建設用地。

4、加強土地整治與管理

(1)改造農村用地方式。隨著城市化進程的加快，很多農民進城務工，致使其原有土地撂荒，產生了很多廢棄用地和農村人少地多的現(xiàn)象。逐步改造農村用地方式，有利于解決此類利用率不高的問題。

(2)逐步解決同地不同價的問題，完善符合農村土地市場發(fā)展的政策和機制。進入21世紀，農業(yè)現(xiàn)代化已成為世界潮流，而農業(yè)現(xiàn)代化的重要標志之一是規(guī)?；?，實現(xiàn)規(guī)?；捅仨殞崿F(xiàn)農村土地流轉市場化。而重慶農村土地交易所的成立就是一個很好的例子，它在國家現(xiàn)有法律法規(guī)和政策范圍內，以城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤為中心，開展農村土地使用權或承包經營權流轉服務，通過“地票”的形式落實“增減掛鉤”，有效緩解了“只占不補”，“先占后補”，“占優(yōu)補劣”等現(xiàn)象，是對現(xiàn)行土地流轉制度的創(chuàng)新，也是重慶作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)的重要突破口。

(3)嚴格落實“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”制度，即每在城市占用一畝建設用地，就要在郊區(qū)或農村地區(qū)相應補償一畝耕地，并實行嚴格的“先補后占”制度，能有效保護耕地數(shù)量。

5、推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

逐步破除土地二元制度，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。制定城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，以“城鄉(xiāng)一體化”作為行動指南，逐步構建社會主義和諧社會。同樣作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)的四川省會成都市，則打破二元戶籍登記制度，取消了“農業(yè)戶口”和 “非農業(yè)戶口”性質劃分，將居民統(tǒng)一登記為“居民戶口”。

土地的供求存在巨大矛盾，城市建設是必然的，對于我國實現(xiàn)富國之夢來說是必須的；耕地保護是必須的，對于我國未來可持續(xù)的城鄉(xiāng)發(fā)展建設來說又是必然的。我們應本著城鄉(xiāng)一體化的原則，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展，合理規(guī)劃布局，建立相應保護和開發(fā)制度，集約節(jié)約利用土地，用有機協(xié)調的思路，合理利用土地資源，實現(xiàn)城市建設和耕地保護的雙贏。

參考文獻：

[1] 吳偉坤.提高土地利用效率的對策和思考——以無錫為例[J]. 太湖. 2009(03)

[2] 閻占定.論加入WTO對我國耕地資源保護的影響[J]. 中南民族大學學報(人文社會科學版). 2004(04)