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【關(guān)鍵詞】城市化 土地征收 充分補償

土地征收制度是連接城市與農(nóng)村的紐帶，是我國現(xiàn)階段實現(xiàn)土地城市化的唯一法律途徑。而現(xiàn)行的土地征收制度不利于城市化的健康發(fā)展，需要加以改革和完善，以提高土地資源的利用效率，減弱土地資源短缺對城市化的制約，加速瓦解我國的二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在城市化加速發(fā)展的社會大背景下，完善我國的土地征收制度應(yīng)堅持以下三項原則。

一 充分發(fā)揮市場對土地資源配置的基礎(chǔ)性作用

加速城市化進(jìn)程中必需充分發(fā)揮市場對土地資源配置的基礎(chǔ)性作用。土地資源的稀缺性和異質(zhì)性決定了它不可能按需在工農(nóng)業(yè)之間進(jìn)行分配。因此，在20世紀(jì)50年代開始的工業(yè)化階段，土地按權(quán)力的需求分配，政府采取了以農(nóng)業(yè)促進(jìn)工業(yè)發(fā)展的政策來加速工業(yè)化進(jìn)程，以土地征收這一行政手段來滿足經(jīng)濟發(fā)展對建設(shè)用地的需求。在此階段，雖然我國工業(yè)總產(chǎn)值的增長速度很高，但是國民生產(chǎn)總值量化到單位面積土地上的增長率卻很低。目前，我國工業(yè)的投資率又處于高位，傳統(tǒng)的依靠大量消耗資源的粗放式發(fā)展經(jīng)濟的方式的缺陷業(yè)已充分顯現(xiàn)，必須及時轉(zhuǎn)變國民經(jīng)濟增長方式?，F(xiàn)階段政府對土地資源配置的干預(yù)嚴(yán)重過度，致使這種干預(yù)更多地服務(wù)于特殊利益而不是公共利益，并且這種干預(yù)往往基于錯誤的信息、錯誤的預(yù)期或者錯誤的政策，導(dǎo)致凈經(jīng)濟收益的下降。因而，在加速城市化的過程中，必需充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，以抵制來自信息不對稱情況下的政府決策失誤、來自“時滯”和“理性預(yù)期”情況下的政府政策失效和政府的“尋租”等不正當(dāng)行為，既使城市發(fā)展及時獲得充足的土地供應(yīng)，又使土地資源的利用達(dá)到盡可能高的效率。

基于市場原則，應(yīng)允許集體所有土地使用權(quán)直接進(jìn)入經(jīng)營性建設(shè)用地一級市場流轉(zhuǎn)。依照現(xiàn)行土地制度，對于集體所有土地的使用權(quán)只允許直接進(jìn)入農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)市場，而禁止直接進(jìn)入建設(shè)用地的一級市場，國家通過土地征收制度對建設(shè)用地一級市場實行完全壟斷。對這種制度應(yīng)予以改革，除了因“公共利益”必須征收的土地外，對于城市化過程中的經(jīng)營性建設(shè)用地，應(yīng)允許其在一級土地市場直接流轉(zhuǎn)。首先，城市化的過程是農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用過程，但農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用過程并不必須是集體所有土地的國有化過程。在我國現(xiàn)行的土地所有制度中，土地全民所有和土地集體所有均是土地公有制的兩種平等的實現(xiàn)形式，集體土地被征收的唯一正當(dāng)理由就是公共利益的需要。其次，計劃經(jīng)濟體制強調(diào)必須考慮國家征地時的支付能力和城市經(jīng)濟的發(fā)展成本，土地征收政策必須為工業(yè)化提供成本較低的土地的價值取向已經(jīng)與我國建立社會主義市場經(jīng)濟、城市化加速發(fā)展的時代潮流相背離。城市化是我國社會發(fā)展的重要動力，而城市化一個重要的方面就是農(nóng)村的城市化，犧牲農(nóng)民的利益來促進(jìn)工業(yè)化的方式不可能全面實現(xiàn)城市化。再次，我國政府通過劃撥和出讓土地使用權(quán)的方式來滿足城市化進(jìn)程中對經(jīng)營性和公共性建設(shè)用地的需求，國家壟斷土地使用權(quán)市場，沒有真正的市場競爭，不可能真正形成土地的市場價格。讓集體所有土地的使用權(quán)能在符合國家土地管理制度和土地利用規(guī)劃的前提下自由流入市場，形成土地的市場價格，是完善土地征收補償制度的先決條件。最后，從土地征收行為的性質(zhì)和后果來看，土地征收產(chǎn)生了集體土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)移和使用權(quán)轉(zhuǎn)移雙重法律后果，土地所有權(quán)由集體轉(zhuǎn)為國家，土地的使用權(quán)經(jīng)國家的劃撥或出讓由農(nóng)民集體再經(jīng)由國家轉(zhuǎn)為建設(shè)單位。對于基于非公共利益的建設(shè)用地單位來說，只有獲得土地的使用權(quán)，至于是從國家手中還是從農(nóng)民集體手中獲得土地使用權(quán)，對于建

設(shè)單位來說沒有實質(zhì)性區(qū)別，土地所有權(quán)由集體轉(zhuǎn)為國家的征收過程不具有任何經(jīng)濟效益。城市化過程中的土地城市化是指土地由農(nóng)用地不斷轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地，并不是指集體土地不斷被征收轉(zhuǎn)化為國家所有，經(jīng)營性建設(shè)單位完全可以借助于土地使用權(quán)一級市場取得集體土地的使用權(quán)。

但是，市場也有失靈的時候，政府的宏觀調(diào)控在很大的程度上能夠彌補和糾正市場的缺陷，城市化過程是市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”共同參與的過程。由社會經(jīng)濟發(fā)展、工業(yè)化發(fā)展所帶動的城市化并不能必然導(dǎo)致土地資源的優(yōu)化配置，若完全由市場機制決定土地資源的配置，必然會導(dǎo)致犧牲農(nóng)用地、犧牲生存環(huán)境的后果。因而城市化加速發(fā)展過程中更應(yīng)加強政府對土地資源優(yōu)化配置的宏觀調(diào)控作用。政府的合理引導(dǎo)的主要手段就是行政規(guī)劃。目前，我國涉及到土地利用的行政規(guī)劃由不同的部門組織編制和實施，容易造成對同一對象編制多個規(guī)劃并由多個部門操作的現(xiàn)象，難以避免在規(guī)劃實施中削弱政府在優(yōu)化土地資源配置中的作用，必須通過政府的自身改革與完善予以糾正。

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【關(guān)鍵詞】房屋征收；補償標(biāo)準(zhǔn)；分析

0.引言

我國土地實行的是社會主義公有制管理，土地歸國家和集體所有，存在土地所有權(quán)和土地使用權(quán)分離的問題，進(jìn)而造就了房屋征收這一特有的制度。根據(jù)土地所有人和房屋占用范圍的不同，這一制度包括國有土地上房屋征收制度和集體土地上房屋征收制度兩種[1]。隨著我國城市化的不斷擴張，城市中可以利用的土地日趨飽和，政府部門可以回收利用的國有土地也越來越少，城市的范圍逐漸向農(nóng)村擴張，隨之出現(xiàn)了大量集體土地上房屋征收行為。但目前我國的集體土地上房屋征收中還存在法律不健全、補償混亂等問題，征收過程中的矛盾和沖突日益突出，農(nóng)民的損失十分慘重。加強對集體土地上房屋征收補償?shù)难芯浚⒓涌煜嚓P(guān)立法進(jìn)程是當(dāng)前農(nóng)民的迫切需求。

1.集體土地上房屋征收補償標(biāo)準(zhǔn)的影響因素

集體土地上房屋征收補償標(biāo)準(zhǔn)是房屋征收補償中的重要組成部分，它和征收補償原則、補償范圍和補償方式等都有一定的關(guān)系。從宏觀角度來看，集體土地上房屋征收補償標(biāo)準(zhǔn)的影響因素主要有以下幾個方面。

1.1征收補償原則的影響

土地征收是為了滿足國家公共利益的需求，強制性取得被征收者土地房屋所有權(quán)的行為[2]。征收過程中被征收者喪失了不動產(chǎn)的所有權(quán)，因而承擔(dān)了比普通民眾更大的負(fù)擔(dān)，也為公共利益做出了很大的犧牲。為了保障被征收者和普通民眾之間的平衡，必須給予被征收者一定的補償。分析各國和地區(qū)立法的不同，征收補償原則可以大致分為：完全性補償、適當(dāng)性補償和公平補償三類。我國現(xiàn)有的立法中還沒有對征收補償原則做出統(tǒng)一的規(guī)定，《憲法》中雖然肯定了征收補償?shù)淖饔?，但并沒有明確規(guī)定征收補償?shù)脑瓌t，導(dǎo)致很多地方出現(xiàn)了征收補償原則不統(tǒng)一，實際使用混亂等情況。

1.2征收補償范圍的影響

很多國家和地區(qū)對征收補償范圍的規(guī)定比較寬泛，例如美國的不動產(chǎn)征收范圍不僅包括不動產(chǎn)本身，還包括不動產(chǎn)的附加產(chǎn)物和與地產(chǎn)相關(guān)的無形資產(chǎn)等。我國國有土地上房屋征收補償范圍中包括了房屋價值、搬遷損失和臨時安置補償這三個方面，可以說是立法上的一大進(jìn)步。但是該立法中對土地使用權(quán)和劃撥土地使用權(quán)這兩者沒有進(jìn)行區(qū)別劃分，很多學(xué)者對此存在爭議。部分學(xué)者認(rèn)為，集體土地上房屋征收應(yīng)該有別于國有土地上房屋征收，對集體建設(shè)中的土地使用權(quán)區(qū)別對待，如果可以無償獲得集體建設(shè)用地的使用權(quán)，對土地使用權(quán)的終止不需要進(jìn)行補償，反之，就需要增加土地征收補償?shù)慕痤~。但筆者認(rèn)為，不論集體建設(shè)用地的獲取是有償還是無償，都是用易物權(quán)的行為，征收作為剝奪他人財產(chǎn)權(quán)的行為，應(yīng)該給予相應(yīng)的賠償，并納入征收補償?shù)姆秶小?/p>

1.3征收補償辦法的影響

我國的土地征收補償主要以多種費用的形式體現(xiàn)，其中征地的補償包括土地補償、臨時安置補助和農(nóng)作物補償?shù)?。集體土地上房屋征收補償管理辦法主要由各級政府規(guī)定，農(nóng)村地區(qū)和城市遠(yuǎn)郊一般采用遷建安置的方式，進(jìn)行宅基地建房，按照房屋拆遷成本進(jìn)行補償，宅基地征收按照當(dāng)?shù)匾?guī)定的征收標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村一般不安排宅基地建房，主要通過實物和貨幣補償，由政府提供安置房或者被拆遷者自行購房。

2.集體土地上房屋征收補償標(biāo)準(zhǔn)的確定方法

2.1房屋價值補償標(biāo)準(zhǔn)的確定

集體土地上房屋征收中的非住宅房屋，集體建設(shè)中的土地使用權(quán)具有一定的限制流轉(zhuǎn)性，很難評估它自身的價值。可以采用區(qū)分是否搬遷重建的方法確定補償標(biāo)準(zhǔn)，需要搬遷重建的非住宅房屋，應(yīng)該聘請相關(guān)專家進(jìn)行重置成本評估，以確定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)。對于提供土地重建安置的征收補償，應(yīng)該由資深房地產(chǎn)評估機構(gòu)進(jìn)行房屋價值評估，評估中去除土地使用權(quán)價值的補償。

2.2臨時安置和拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)的確定

相關(guān)法律規(guī)定，只有在征收房屋的情況下被征收者才能得到搬遷補償；只有在符合產(chǎn)權(quán)調(diào)用補償方式的基礎(chǔ)上，被征收者用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋在征收時無法按期交付時才能獲得臨時安置補償。但是相關(guān)法律中對于搬遷和臨時安置的具體補償標(biāo)準(zhǔn)還沒有做出明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，搬遷費和臨時安置費在征收中支出中所占的比例并不大，聘用第三方評估機構(gòu)并不經(jīng)濟。對此征收者和被征收者可以協(xié)商解決，如果協(xié)商不成可以聘請專業(yè)搬家公司進(jìn)行搬遷，并由征收方提供周轉(zhuǎn)房作為補償。

2.3停業(yè)停產(chǎn)補償標(biāo)準(zhǔn)的確定

停業(yè)停產(chǎn)補償是指被征收者由于房產(chǎn)被征收，無法正常開展業(yè)務(wù)導(dǎo)致的損失，這種補償和被征房屋屬于集體土地或者國有土地沒有直接關(guān)系。集體土地上房屋和國有土地上房屋的停業(yè)停產(chǎn)補償標(biāo)準(zhǔn)可以一致[3]。停業(yè)停產(chǎn)損失包括兩方面的內(nèi)容，第一是由于停業(yè)停產(chǎn)導(dǎo)致被征收者失去了獲取利潤的機會，第二是征收過程中產(chǎn)生的費用，如儀器、設(shè)備和商品搬遷費用，以及停產(chǎn)期間員工的福利、工資等。補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該對相關(guān)的利潤損失和必要的費用補償進(jìn)行分別設(shè)定，做出停產(chǎn)停業(yè)效益評估的指導(dǎo)性規(guī)定，避免政府由于執(zhí)行不當(dāng)損害了被征收者的合法權(quán)益。

3.結(jié)語

加強對集體土地上房屋征收補償?shù)难芯?，并加快相關(guān)立法進(jìn)程是當(dāng)前農(nóng)民的迫切需求。國家應(yīng)該針對集體土地上房屋征收中出現(xiàn)的問題，加強對相關(guān)立法的關(guān)注和重視。建立有法可依、公平公正的土地補償操作機制，促進(jìn)國家、集體和農(nóng)民三方的利益達(dá)到平衡狀態(tài)。

參考文獻(xiàn)

[1]王達(dá).征收補償決定及其合法性審查[J].中國房地產(chǎn)，2011（21）.

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一、正當(dāng)程序及其在有關(guān)國家土地征收中的體現(xiàn)

（一）正當(dāng)程序的基本要求

正當(dāng)程序亦稱正當(dāng)法律程序，它是英美法系古老而長青的原則，其意義在于——在作出任何使他人遭受不利影響的決定前，應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的意見。在英國，正當(dāng)程序寓于自然正義原則之中，包括兩項根本原則：一個人不能在自己的案件中作法官，人們的抗辯必須公正地聽?。?］。在美國法上，正當(dāng)法律程序作為一項憲法原則被規(guī)定在美國憲法之中。1791年美國憲法第5條修正案規(guī)定：“未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)。”1867年第14條修正案又采用正當(dāng)法律程序，將其擴大適用到各州，直接針對州政府、州政府官員和地方政府。根據(jù)美國法院的解釋，憲法規(guī)定的正當(dāng)法律程序有兩方面的意義：一是正當(dāng)法律程序是一個實體法的規(guī)則，稱為實質(zhì)的正當(dāng)程序。這種意義的正當(dāng)法律程序要求國會所制定的法律必須符合公平與正義，如果國會所制定的法律剝奪個人的生命、自由或財產(chǎn)，不符合公平與正義的標(biāo)準(zhǔn)時，法院即宣告這個法律無效。其現(xiàn)在主要是保護(hù)財產(chǎn)權(quán)以外的憲法權(quán)利。二是正當(dāng)法律程序是一個程序法的規(guī)則，稱為程序上的正當(dāng)法律程序。這種意義上的正當(dāng)法律程序要求一切權(quán)力的行使在剝奪私人的生命、自由或財產(chǎn)時，必須聽取當(dāng)事人的意見，當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利［3］。法國憲法未規(guī)定“正當(dāng)程序條款”，但法國行政法院逐漸發(fā)展出類似英國“自然正義原則”的“防御權(quán)”，即“凡剝奪既存權(quán)利，即應(yīng)給予當(dāng)事人適當(dāng)?shù)姆烙鶛C會”。其內(nèi)容包括：“告知程序的存在、所有指控的內(nèi)容、給予充分的時間準(zhǔn)備防御（答辯）、行政機關(guān)并應(yīng)確實斟酌當(dāng)事人表達(dá)之意見等?！保?］德國聯(lián)邦行政程序法第28條明文規(guī)定，行政程序中的當(dāng)事人有聽證權(quán)——行政機關(guān)作成干涉當(dāng)事人權(quán)利之行政行為前，應(yīng)給予當(dāng)事人對與該決定有關(guān)之重要事實，表示意見的機會。為落實聽證權(quán)，該法還規(guī)定當(dāng)事人其他的附帶程序權(quán)利，包括第25條的行政機關(guān)勸告、教示義務(wù)，以及第29條的卷宗閱覽權(quán)。

（二）正當(dāng)程序在有關(guān)國家土地征收中的體現(xiàn)

土地征收是對公民土地財產(chǎn)的剝奪，而正當(dāng)法律程序是制約土地征收權(quán)的有力武器，因而正當(dāng)法律程序原則在各國土地征收中得到了廣泛的應(yīng)用。

1.在美國，作為正當(dāng)?shù)姆沙绦?，通常土地征收行為?yīng)當(dāng)遵循如下步驟：一是預(yù)先公告；二是政府方對征收財產(chǎn)進(jìn)行評估；三是向被征收方送交評估報告并提出補償金的初次要約；被征收方可以提出反要約；四是召開公開的聽證會，說明征收行為的必要性和合理性；如果被征收方對政府的征收本身提出質(zhì)疑，可以提出司法挑戰(zhàn)，迫使政府放棄征收行為；五是如果政府和被征收方在補償數(shù)額上無法達(dá)成協(xié)議，通常由政府方將案件送交法院處理。為了不影響公共利益，政府方可以預(yù)先向法庭支付一筆適當(dāng)數(shù)額的補償金作為定金，并請求法庭在最終判決前提前取得被征收財產(chǎn)。除非財產(chǎn)所有人可以舉證說明該定金的數(shù)額過低，法庭將維持定金的數(shù)額不變；六是法庭要求雙方的獨立資產(chǎn)評估師提出評估報告并在法庭當(dāng)庭交換；七是雙方最后一次進(jìn)行補償價金的平等協(xié)商，為和解爭取最后的努力；八是如果雙方不能達(dá)成一致，將由普通公民組成的民事陪審團來確定“合理的補償”價金數(shù)額；九是判決生效后，政府在30天內(nèi)支付補償價金并取得被征收的財產(chǎn)［5］。

2.在法國，土地征收是公用征收的重要組成部分，其程序分為兩個階段：行政階段和司法階段。行政階段主要審批土地征收的目的和確定可以轉(zhuǎn)讓的不動產(chǎn)，具體包括事前調(diào)查、批準(zhǔn)公用目的、具置的調(diào)查和可以轉(zhuǎn)讓決定四個程序。批準(zhǔn)公用目的是行政階段最主要的環(huán)節(jié)，只有批準(zhǔn)符合公用目的，土地征收才能合法進(jìn)行，法院裁決所有權(quán)轉(zhuǎn)移才有合法根據(jù)。批準(zhǔn)公用目的是一個行政決定，被征收人及利害關(guān)系人以及對土地征收有直接利益的人，如不服該決定可向行政法院提起越權(quán)之訴，請求撤銷違法的決定。司法階段主要是所有權(quán)的移轉(zhuǎn)和補償金的確定。被征收的不動產(chǎn)所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，由不動產(chǎn)所在省的公用征收法官裁判，對此裁判不服的，可向最高法院提起復(fù)核審訴訟。補償金的確定可由雙方協(xié)商，不能達(dá)成一致意見的，可向公用征收法官，不服判決可上訴［6］。

3.日本的土地征收稱為土地收用，其《土地收用法》規(guī)定了土地征收的一般程序，其程序包括五個方面：事業(yè)準(zhǔn)備、事業(yè)認(rèn)定、調(diào)查報告的制作、收用委員會的裁決以及不服申訴和訴訟［7］。其中頗具特色的程序是事業(yè)認(rèn)定、征收裁決以及不服申訴和訴訟程序。事業(yè)認(rèn)定是認(rèn)定申請的項目是否具有公共性的程序，依起業(yè)者申請，由建設(shè)大臣或都道府縣知事在聽取專家、群眾意見或舉行聽證的基礎(chǔ)上進(jìn)行認(rèn)定，應(yīng)在三個月內(nèi)完成，并將認(rèn)定結(jié)果公布于眾，認(rèn)定的效果自公告之日起生效。自項目認(rèn)定公告之日起1年內(nèi)，起業(yè)者應(yīng)申請土地所在地的都道府縣的征收委員會作出征收裁決。該委員會是獨立的行政委員會，獨立行使職責(zé)。征收委員會的裁決有駁回裁決和征收或使用裁決兩種。如當(dāng)事人認(rèn)為事業(yè)認(rèn)定違法、裁決程序違法時，即提出的理由屬于公益方面的內(nèi)容時，可以征收委員會為被告提起行政訴訟中的撤銷訴訟；如對損失補償?shù)慕痤~不服，則可以另一方當(dāng)事人為被告提起行政訴訟中的當(dāng)事人訴訟［8］。從以上國家土地征收的正當(dāng)法律程序看，其程序的基本要求是：公共利益的認(rèn)定程序、公告程序、相對人有效參與程序和完善的救濟程序。

二、我國土地征收程序存在的主要問題

（一）缺乏公共利益的認(rèn)定程序

公共利益的需要是行使土地征收權(quán)的前提條件。只有當(dāng)征收土地符合公共利益的需要時，才可行使征收權(quán)；反之，則不得行使。正因如此，各國均規(guī)定土地征收必須符合“公共使用”、“公共事業(yè)”、“公共利益”，且設(shè)立了公共利益認(rèn)定程序。在我國，雖然《憲法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》等法律均強調(diào)土地征收必須為了公共利益的需要，但從征收程序的具體內(nèi)容來看，盡管法律也有土地征收方案須報國務(wù)院或省級政府批準(zhǔn)的規(guī)定，但由于在報批征收方案時，以市縣政府作為申請人，并不要求具體的用地單位和使用目的，因此，批準(zhǔn)征收時，并不包含對征收目的是否符合公共利益的認(rèn)定，導(dǎo)致了征收權(quán)的濫用。

（二）程序公開性不強

我國土地征收程序公開性不強主要表現(xiàn)在：（1）公告時間的事后性。根據(jù)《土地管理法》第46條“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上人民政府予以公告并組織實施”，第48條“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征收地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見”的規(guī)定可以看出，我國的公告是有關(guān)部門批準(zhǔn)后的公告，即為事后公告，只是一種既定事實的告知，并沒有提供有效的救濟渠道。（2）公告內(nèi)容簡單、缺乏說理性。《征用土地公告辦法》第5條、第8條分別規(guī)定了征收土地公告和征地補償、安置方案公告的內(nèi)容，從內(nèi)容來看，較為簡單，是一種例行性通知，對征收是否符合公共利益的需要，補償、安置方案確定的理由和依據(jù)等均缺乏說明。（3）公告形式單一化。依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，征收土地、征地補償、安置方案應(yīng)在被征收土地所在地村、組內(nèi)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府所在地進(jìn)行公告。實踐中，多采用張貼公告的方式進(jìn)行。這種單一化的公告方式難以保證被征收人知悉公告內(nèi)容，這就往往導(dǎo)致其權(quán)利無法得以主張。

（三）被征收人不能有效參與征收程序

被征收人不能有效參與征收程序表現(xiàn)在：（1）被征收人無權(quán)參與土地征收決策。被征收人只是在政府作出征收決定后，才被告知其土地已被征收，土地征收決策完全是政府的單方行為。（2）被征收人難以有效參與征地補償、安置方案的制定。盡管依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，征地補償、安置方案由國土部門會同有關(guān)部門擬訂后公告，在公告期間，被征收人可以提出意見和提出聽證要求，但“確需修改征地補償、安置方案的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)和批準(zhǔn)的征用土地方案進(jìn)行修改”的規(guī)定表明該方案已經(jīng)生效并難以改變。（3）聽證形式化。根據(jù)《征用土地公告辦法》和《國土資源聽證辦法》的規(guī)定，被征收人對補償、安置方案要求舉行聽證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會。但由于舉行聽證會的范圍僅限于補償、安置方案，且沒有規(guī)定未舉行聽證會的補償、安置方案的法律效力，加上我國尚未建立必須根據(jù)聽證筆錄作出行政決定的制度，聽證在實踐中流于形式。

（四）缺乏救濟程序

我國只對土地征收中補償標(biāo)準(zhǔn)的爭議規(guī)定了救濟程序，且這是一種行政裁決最終的程序。《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定，“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。”這意味著，土地權(quán)利人對補償、安置有異議的，只能申請縣級以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由上一級人民政府裁決，不能尋求司法救濟，這種救濟難保其公正性。其實，土地征收救濟包括對土地征收行為本身的救濟（征收救濟）和對土地征收補償、安置的救濟（補償救濟）兩種，在我國，不管是對土地征收行為本身還是對補償安置均不能進(jìn)行司法審查。

三、我國土地征收正當(dāng)程序的構(gòu)建

（一）增設(shè)公共利益認(rèn)定程序，確保征收前提的合法性

鑒于公共利益的需要是土地征收的前提條件，國外土地征收往往設(shè)立公共利益認(rèn)定程序，以判斷征收是否為了公共利益。在我國，公共利益認(rèn)定往往被吸收在土地征收申請及批準(zhǔn)程序之中，沒有單獨獨立出來，弱化了該程序的意義，從而引起征收權(quán)濫用，嚴(yán)重?fù)p害了被征收人的合法權(quán)益。因此，應(yīng)增設(shè)公共利益認(rèn)定程序，由申請人在項目批準(zhǔn)后向有關(guān)主管部門提出公益目的認(rèn)定的申請，主管部門應(yīng)通過聽證程序并嚴(yán)格按照聽證筆錄做出決定。

（二）完善公告制度，促進(jìn)程序公開

程序公開是實現(xiàn)公民知情權(quán)和參與權(quán)的前提，要促進(jìn)程序公開，必須完善公告制度。（1）公告內(nèi)容細(xì)致化，增加說理性。我國土地征收除公告現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容外，還應(yīng)對征收符合公共利益的說明，補償安置標(biāo)準(zhǔn)確定的理由和依據(jù)、被征收土地的詳細(xì)情況、財產(chǎn)評估方法、被征收人的異議和聽證權(quán)等權(quán)利及其行使的方式、期間等［9］。（2）公告方式多樣化，力求到位。除依現(xiàn)行的方式公告外，征收公告和補償、安置方案必須在當(dāng)?shù)仄毡榘l(fā)行的報紙上予以連續(xù)、在當(dāng)?shù)乜h級電視臺滾動公布，并應(yīng)借鑒法院送達(dá)的方式派專人或通過特快專遞將其送達(dá)到每一位被征收人手中。

（三）強化被征收人的有效參與

參與程序是現(xiàn)代行政程序的一項重要原則，是指“受行政權(quán)力運行結(jié)果影響的人有權(quán)參與行政權(quán)力的運作，并對行政決定的形成發(fā)揮有效作用”［10］。要保證被征收人有效參與程序，必須做到：（1）被征收人具有參與土地征收程序的可能性。如被征收人知悉自己有權(quán)向行政機關(guān)提出意見和建議，知悉行政機關(guān)作出征收的決策和補償安置方案的內(nèi)容和依據(jù)，行政機關(guān)確定的參與時間和地點方便被征收人參與，聽證權(quán)的告知與聽證的舉行之間應(yīng)具有相當(dāng)?shù)拈g隔，以方便被征收人做好準(zhǔn)備工作。（2）就參與的程序來看，被征收人應(yīng)有權(quán)參與土地征收決策過程、征收補償、安置方案的制定等實質(zhì)性程序。對于征收中公共利益的認(rèn)定，征收范圍和位置的確定，補償、安置方案的制定，被征收人均應(yīng)有權(quán)參與，行政機關(guān)應(yīng)與被征收人展開充分的對話與協(xié)商。（3）被征收人的參與行為應(yīng)具有影響土地征收實體內(nèi)容的可能性。被征收人參與征收行為目的是讓行政機關(guān)聽取其意見和建議，影響征收行為的內(nèi)容。如果被征收人在實施參與行為（如提出意見和建議，參加聽證會）之初，征收行為的內(nèi)容已經(jīng)確定且不可更改或難以更改，那么只有傻瓜才會積極參與。因此，被征收人應(yīng)在事前或在行政機關(guān)最終決策作出之前參與征收程序，且行政機關(guān)應(yīng)聽取其意見和建議，即對所獲取的意見和建議“必須真誠地予以考慮”，而不是“聽而不取”，裝裝樣子。（4）規(guī)范聽證程序。舉行聽證會是被征收人參與征收程序的重要體現(xiàn)。舉行聽證會應(yīng)從補償、安置方案的制定擴大到土地征收決策程序，同時應(yīng)明確規(guī)定被征收人申請舉行聽證會而未舉行聽證會作出的征收決策和補償、安置方案的法律效力，明確規(guī)定應(yīng)根據(jù)聽證筆錄作出征收決定和制定補償、安置方案。

篇4

一、基本概念

被征收房屋的性質(zhì)和面積一般以土地、房屋權(quán)屬證書及權(quán)屬檔案的記載為準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變土地用途、房屋性質(zhì)的，仍以原土地用途、房屋性質(zhì)為準(zhǔn)。

二、適用范圍

范圍內(nèi)國有商業(yè)、住宅、綜合用地上的房屋及附屬物的征收、補償和安置適用本實施意見。

三、政策依據(jù)

1、住建部關(guān)于印發(fā)《國有土地上房屋征收評估辦法》；

2、《**省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》；

3、《**省國有土地上房屋征收與補償條例》；

4、《**市土地管理規(guī)定》；

5、《**區(qū)國有土地上房屋征收與補償實施細(xì)則》；

6、《**區(qū)國有土地上房屋征收范圍內(nèi)未登記建筑認(rèn)定實施意見》；

7、被征收的房屋重置價格、臨時安置補助費和搬家補助費標(biāo)準(zhǔn)按照征收時點時**區(qū)執(zhí)行的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)實施。

四、商業(yè)、綜合用地上房屋征收補償原則及方式

房屋征收遵循依法、公開、公平、公正的原則進(jìn)行，商業(yè)、綜合用地上的房屋征收補償安置方式原則上為貨幣補償方式，不提供遷建安置用地，不提供臨時過渡周轉(zhuǎn)用房。

（一）合法建筑的征收補償標(biāo)準(zhǔn)

1、房屋、土地和裝飾裝修的補償

被征收房屋、土地價值評估應(yīng)當(dāng)考慮被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、樓層、層高、朝向、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權(quán)等影響被征收房屋價值的因素，但不考慮被征收房屋租賃、抵押、查封待因素的影響。

土地的補償以國有土地使用權(quán)證登記性質(zhì)為準(zhǔn)。

裝飾裝修及附屬物的補償按實評估確定。

2、其他補償

（1）一次性搬遷費。征收人應(yīng)當(dāng)一次性支付搬遷費。被征收人可以選擇按每平方米建筑面積，分別為工業(yè)用房80元；商業(yè)用房50元，綜合用房30元的標(biāo)準(zhǔn)一次性補助，建筑面積以有效權(quán)屬文件的記載為準(zhǔn)；也可以選擇實際發(fā)生的機器設(shè)備拆卸費、搬運費、安置費、調(diào)試費和搬遷后無法恢復(fù)使用的生產(chǎn)設(shè)備重置等費用來補助。

對已進(jìn)行收購的資產(chǎn)或機器設(shè)備，征收人不再支付一次性搬遷費。

（2）設(shè)備補償費。對不可移動的重型、大型設(shè)備，因征收造成無法恢復(fù)使用或者報廢的，征收人按設(shè)備固定資產(chǎn)折舊以后的凈值收購。

（3）停業(yè)損失費。按前三年連續(xù)月平均利潤的3-6個月補助，以真實合法的財務(wù)報表為準(zhǔn)，不足三年的按實際時間計算月平均利潤。

（4）職工生活補助費。按**區(qū)當(dāng)年最低工資標(biāo)準(zhǔn)補助3-6個月。

（5）臨時安置補助費。按相關(guān)規(guī)定對工業(yè)、商業(yè)、綜合用房每平方米合法建筑面積進(jìn)行補助，補助時間12個月。補助標(biāo)準(zhǔn)按**區(qū)當(dāng)年的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

（二）臨時建筑的征收補償標(biāo)準(zhǔn)

1、房屋補償

對國有商業(yè)、綜合用地上的臨時建筑按房屋重置價給予補償。（因歷史原因造成的臨時建筑的認(rèn)定由街道書記辦公會議或街道班子會議根據(jù)相關(guān)依據(jù)認(rèn)定后按臨時建筑補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償）。

取得土地使用權(quán)證部分的土地補償價格按周邊同類土地性質(zhì)的市場價格進(jìn)行評估補償。如土地使用權(quán)性質(zhì)為劃撥用地的，結(jié)合土地性質(zhì)，按所在地周邊國有出讓土地評估價格的45%確認(rèn)。

2、其他補償

被征收人房屋涉及的一次性搬遷費、設(shè)備補償費、停業(yè)損失費、職工生活補助費及臨時安置補助費補償參照合法建筑相關(guān)補償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

（三）違法建筑的處置

對國有商業(yè)、綜合用地上的房屋認(rèn)定為違法建筑的，一律不予補償。被征收人應(yīng)配合做好違章建筑的拆除工作。

（四）補助、獎勵標(biāo)準(zhǔn)

被征收人能積極配合做好征收工作，在規(guī)定期限內(nèi)完成簽約、搬遷，對項目推進(jìn)無實質(zhì)影響的，給予適當(dāng)?shù)难a助和獎勵，具體內(nèi)容如下：

1、給予被征收人房屋、土地評估值上浮不超過20%的獎勵。

2、給予搬遷后可以恢復(fù)使用的設(shè)備按設(shè)備固定資產(chǎn)折舊后凈值的10%補償搬遷費。

3、由于政府規(guī)控等原因造成前期投入損失的，對已經(jīng)通過立項等審批手續(xù)且有相關(guān)部門要求其停止建設(shè)通知的企業(yè)，對期前期發(fā)生的勘探、設(shè)計等費用根據(jù)相關(guān)證明材料進(jìn)行梳理、匯總和分析，對合理部分按實再加10%財務(wù)成本進(jìn)行補償。

4、給予被征收人前三年連續(xù)月平均利潤3-6個月補償，不足三年的不參照執(zhí)行。

5、對被征收人的補助和獎勵金額控制在總補償價格的20%之內(nèi)，補助和獎勵總金額原則上不超過一仟萬元。

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【關(guān)鍵詞】土地征收 政府職權(quán) 公共利益 正當(dāng)程序 補償安置

【中圖分類號】F301.22 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

土地征收的本質(zhì)屬性解析

“土地征收是指國家或政府為了公共利益的需要而強制取得私有土地并給予相應(yīng)補償?shù)囊豁椃芍贫?。在我國，由于實行土地公有制，因而土地征收主要是指國家基于公共利益的需要征收集體所有的土地。”①我國《憲法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地進(jìn)行征收并予以相應(yīng)的補償。為了保障土地征收制度的實踐性、有效性及合理性，我國相繼出臺了《土地管理法》、《土地管理法實施條例》及《物權(quán)法》，建構(gòu)起了我國土地征收的基本制度。

土地征收作為未經(jīng)土地財產(chǎn)所有人同意而強制獲得土地資源的行為，其根本屬性是公權(quán)力，是國家對內(nèi)管理權(quán)的具體表現(xiàn)。公權(quán)力作為維護(hù)和增進(jìn)公益的權(quán)力，其本質(zhì)是社會成員部分權(quán)利的讓渡或者說社會成員的授權(quán)。因為“國家的一切權(quán)力屬于人民，人民是國家的享有者，人民只是基于保護(hù)自然權(quán)利這一特定目的，才把自己的部分權(quán)力授予政府?！雹?/p>

土地作為人類最重要的財產(chǎn)，是人類生存的最基本資料和勞動對象，具有有限性與稀缺性。一般而言，土地資源是通過市場和政府實現(xiàn)有效配置的。土地征收作為政府配置土地資源的主要方式，必須以滿足公共利益為實體約束，以正當(dāng)程序為程序制約，以合理補償和妥善安置為核心。只有這樣才能平衡國家、集團與個人之間的利益機制，妥善解決國家公權(quán)力與公民私權(quán)利之間的矛盾與沖突，維持社會的穩(wěn)定與和諧。

我國土地征收制度中政府的角色與定位

政府作為國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是國家公共行政權(quán)力的載體與實際行為體，承擔(dān)著公共政策的制定、決策與實施的職權(quán)，以便保障人民民主、社會的有序統(tǒng)治與和諧。土地征收作為一項基于公共利益的公共決策，也屬于政府職權(quán)的組成部分。在土地征收中，我國政府具有雙重的角色與定位，具體如下：

一方面，政府作為國家權(quán)力代表，是土地征收的制定者、決策者與實施者。土地征收作為一項公共政策，以犧牲部分人的權(quán)益為代價，為全社會謀取福祉，對社會資源進(jìn)行更合理的分配，解決社會問題，促進(jìn)社會的進(jìn)步與發(fā)展。政府作為公共權(quán)益的維護(hù)者與保障者，以國家根本大法為基礎(chǔ)，行使土地征收的職權(quán)。由于國家的公權(quán)力來源于社會公眾私權(quán)利的讓渡，而土地征收又是基于公共利益，因而，政府是代表社會公眾行使這項公權(quán)力，代表著全社會的利益與期望。

另一面，政府是為人民服務(wù)的行政機關(guān)，是人民的代表。政府是“為社會和人民服務(wù)的，政府的一切權(quán)力都來自于人民。因此，‘以人為本’和‘人權(quán)保障’是現(xiàn)代政府全部工作的出發(fā)點和最終依歸?！雹墼谕恋卣魇罩校@種未經(jīng)被征收者同意而強行獲得土地的行為，必然會對被征收者造成損害。但是政府作為人民群眾的代表，不能因為社會的利益而忽視這部分被征收者的權(quán)益。因而，為了從根本上保障被征收者的權(quán)益，政府應(yīng)該嚴(yán)格控制與限制土地征收，以公共利益、正當(dāng)程序、合理補償與妥善安置為土地征收的基本條件，保障被征收者現(xiàn)在以及未來生產(chǎn)生活的穩(wěn)定性、持續(xù)性與品質(zhì)性。

我國土地征收制度中政府職權(quán)存在的問題及原因

土地征收作為一項具有損益性的具體行政行為，采用強制性的手段將集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國家所有，兼具主動性與被動性，是政府實施公共服務(wù)職權(quán)的典型表現(xiàn)。但是，由于政府在土地征收中具有雙重角色與定位，加之我國的特殊國情，導(dǎo)致我國政府在土地征收中擔(dān)任了多項職責(zé)，且這些職責(zé)之間具有沖突性與矛盾性，使政府在行使自身職權(quán)時極易角色錯亂或職權(quán)混淆，忽視土地征收的公益性、正當(dāng)性與補償性，導(dǎo)致“土地財政”的出現(xiàn)，使土地征收淪為地方政府不正當(dāng)發(fā)展經(jīng)濟的工具。這不僅損害了人民的權(quán)益，浪費了有限的土地資源，還嚴(yán)重影響了黨和政府的人民公仆形象，阻礙了社會的發(fā)展與進(jìn)步。

首先，法律法規(guī)未對公共利益作出明確界定。我國憲法中明確提出，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收并給予相應(yīng)補償。但我國有關(guān)的法律法規(guī)并未對“公共利益”給出明確界定。但是，在《土地管理法》中規(guī)定，任何單位和個人展開建設(shè)需要土地的，都必須依法申請。這種依法申請的國有土地既包括國家所有土地，也包括土地征收前的農(nóng)民集體所有的土地。雖然這條只是土地征收的申請條款，但實際上已在暗示土地征收所謂的前提，即公共利益具有相當(dāng)?shù)膹椥裕踔量梢詿o限擴大到“任何單位和個人展開建設(shè)需要的土地”。也就是說，這一條不僅沒有對土地征收中的公共利益作出界定，反而將其外延無限擴大，嚴(yán)重?fù)p害了被征收者的合法權(quán)益。簡言之，土地征收中“所謂的公共利益實際上成了政府決定的利益，只要政府決定了，則征收不可避免?！雹苷诰薮蠼?jīng)濟利益的刺激下，往往打著公共利益的幌子，使土地征收淪為實現(xiàn)私欲的工具，為政府提供了方便之門。

其次，土地征收的程序過于簡單、粗糙。土地征收作為一項具有損益性的具體行政行為，其應(yīng)該有事前聽證與事后救濟的雙重程序制約，以此保障土地征收的合法性、合理性與正當(dāng)性?？墒牵覈鴮τ谕恋卣魇盏某绦蛟O(shè)置過于簡單、粗糙，存在漏洞，為政府、提供了程序上的便利。

我國土地征收制度在征收前并沒有賦予社會公眾以廣泛參與權(quán)，對于被征收者的事前異議或事后救濟也都未設(shè)置相應(yīng)的合法途徑，將享受公共利益福利的社會公共與財產(chǎn)受損的被征收者都摒棄在土地征收這項公共政策之外。雖然在《土地管理法》中規(guī)定，在地方政府公告征地補償安置方案后，其應(yīng)聽取被征地者的意見與建議。但是由于補償安置方案都是在審批后才予以公告，也可以說是單方面的通知。這對于被征收者來說，根本就不具有實際意義。同時，對于事后救濟，雖然我國《土地管理法》及其《實施條例》中規(guī)定，對于征地范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，應(yīng)由縣一級當(dāng)?shù)卣刃袇f(xié)調(diào)；對于協(xié)調(diào)不滿意的，再由土地征收審批的政府作出終局裁決；但是，如果被征收者對于這項終局裁決還不滿的話，怎樣救濟，向哪個機關(guān)申訴，卻都沒有規(guī)定。這直接抹殺了被征收者的救濟權(quán)，刺激被征收者不斷上訪。

再次，補償安置政策具有片面性、單一性與不合理性。根據(jù)我國《土地管理法》第四十七條，土地征收對于被征收者應(yīng)給予一定的補償與保障，但是仍然存在一定問題，具體如下：

一方面，征收補償標(biāo)準(zhǔn)過低，僅限于被征收人的直接損失，并未將被征收者的生產(chǎn)生活，即遷移運輸、教育醫(yī)療、養(yǎng)老贍養(yǎng)等問題考慮在內(nèi)，這是土地征收補償安置的明顯漏洞。土地作為農(nóng)民安身立命的根本，是農(nóng)民生產(chǎn)生活的保障。可是，我國政府在土地征收時并沒有考慮到這些，僅僅計算了被征收人的直接損失，補償缺乏全面性、客觀性與深刻性。

另一面，征收補償?shù)姆绞竭^于簡單、單一，僅限于經(jīng)濟補償和就業(yè)安置兩種，無法解決土地征收后的眾多遺留問題。在我國目前的土地征收補償安置體系中，補償僅僅限于金錢，安置僅僅限于就業(yè)，這兩項根本就不能使被征收者達(dá)到被征收前的生活水平，也不能妥善解決土地征收后遷移運輸、教育醫(yī)療、養(yǎng)老贍養(yǎng)等遺留問題。這不僅嚴(yán)重影響了被征收人的生產(chǎn)生活，也為政府在高昂的土地出讓金與低成本的補償安置費之間預(yù)留了大量的彈性空間，刺激政府。

最后，土地征收缺乏有效的監(jiān)督、追責(zé)機制。我國現(xiàn)行的土地征收體制內(nèi)，并沒有建立有效的監(jiān)督機制。因為我國政府在土地征收中，身兼多職，具有絕對的優(yōu)勢與地位，其既是土地征收的制定者與審批者，也是土地征收的實施者，權(quán)力制約無從談起。而在權(quán)力缺乏有效制約的前提下，極易導(dǎo)致權(quán)力的腐敗與濫用。因“權(quán)力過分集中，權(quán)力不受制約，權(quán)力必然腐敗，這是一條歷史的鐵的規(guī)律?！雹萃瑫r，由于沒有權(quán)責(zé)統(tǒng)一的責(zé)任追究機制，不能威懾與警示政府的不法行為。

完善、規(guī)范我國土地征收制度中的政府職權(quán)

首先，明確公共利益的內(nèi)涵與外延，使政府能準(zhǔn)確把握土地征收的實體性條件。公共利益作為土地征收的前提與基礎(chǔ)，其本身是一個外延寬泛且兼具高度概括性與抽象性的概念，具有高度的模糊性、不確定性及變化性，極難界定。雖然“在現(xiàn)代法治社會，公共利益是公、私權(quán)的平衡點，也是國家（政府）行為的合法性與合理性保持內(nèi)在統(tǒng)一的重要依據(jù)。但迄今為止，包括我國在內(nèi)，各國大都是在未加定義的情況下使用這個法律概念的?！雹薏贿^，我們?nèi)匀豢梢詮墓怖娴囊话銓傩灾?，歸納出公共利益的基本特征，即公共性、利益性和發(fā)展性。公共利益不是絕對的，具有相對性，它是針對某一特定時期的社會或環(huán)境而言。公共利益會隨著社會的發(fā)展而不斷變化，摒棄或增加一些內(nèi)容，以保證其本身的公共性與利益性。

雖然公共利益具有發(fā)展性與變化性，并沒有固定的內(nèi)涵與外延，但是它具有兩項本質(zhì)特征，即公共性與利益性。從這個意義上來說，公共利益是指影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員，并與共同體的生存和發(fā)展密切相關(guān)的、具有共享性與有益性的社會價值取向。在立法上可以采取雙向列舉加兜底的模式明確公共利益的外延，增加公共利益的實踐性與可操作性。雙向列舉是指采取列舉的方式明確哪些屬于公共利益，哪些不屬于公共利益的范疇；為了適應(yīng)公共利益的發(fā)展性與變化性，再設(shè)置兜底條款，以避免不足與漏洞，保障公共利益的靈活性與適用性。這樣，不僅為政府依法行使土地征收職權(quán)提供了實體性基礎(chǔ)，也避免了政府、滋生腐敗，推動土地征收中國家、集體、個人利益的有機統(tǒng)一。

其次，設(shè)置符合正當(dāng)程序原則的征收程序，給予政府職權(quán)以程序性約束。土地征收作為一項具有損益性的行政行為，集公權(quán)力與私權(quán)利于一體，具有相當(dāng)?shù)臎_突性與矛盾性。為了保證這種沖突與矛盾轉(zhuǎn)化為和諧與統(tǒng)一，必須以正當(dāng)程序加以調(diào)和與約束?！靶姓ㄖ械恼?dāng)程序原則是指行政權(quán)力的運行應(yīng)當(dāng)符合最低限度程序公正的標(biāo)準(zhǔn)。它起源于英國自然正義原則，在美國憲法中得以發(fā)揚光大，現(xiàn)已成為世界許多國家行政程序的基本原則。”⑦在土地征收中，“規(guī)范征地權(quán)的關(guān)健是進(jìn)行程序性制約。 ⑧因為正當(dāng)程序具有規(guī)范、組織與校準(zhǔn)功能，正當(dāng)、公開、公正的土地征收程序，能從程序上對政府行使土地征收職權(quán)給予約束。具體如下：

一方面，前置聽證程序。在土地征收申請被批準(zhǔn)之前，應(yīng)該設(shè)置專門的公共利益聽證程序。這項聽證程序由中立的第三方擔(dān)任主持者與裁決者，無論是土地的被征收者還是土地征收這項公共政策的受益者或者是其他相關(guān)者都可以參加聽證程序。在聽證會上，政府必須對公共利益給予詳細(xì)的解釋說明，參與人員可以發(fā)表相應(yīng)意見。聽證程序要最大限度地保證聽證的廣泛性、公開性、透明度與公正性。

另一面，事后司法救濟途徑。在土地征收執(zhí)行后，被征收人認(rèn)為土地征收不符合公共利益或?qū)ρa償安置方案等不滿意的，在采取了行政救濟的手段，卻仍對行政處置結(jié)果不滿意的，法律應(yīng)該給予被征收人進(jìn)行司法救濟的機會。司法權(quán)作為一種中立性的裁決權(quán)，只需要對法律負(fù)責(zé)。在土地征收中，政府處于絕對的優(yōu)勢地位，被征收者完全是弱勢群體。為了平衡土地征收雙方地位的不平等性，應(yīng)該賦予被征收者以司法救濟的權(quán)利，增加土地征收的均衡性、平等性與公正性。

再次，建構(gòu)多元化、深刻化的補償安置政策，拓寬、拓深政府的補償安置職責(zé)。補償安置是土地征收制度的核心與靈魂。為了保障被征收者的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，必須建構(gòu)多元化、深刻化的土地補償政策，拓寬、拓深政府的補償安置職責(zé)，具體如下：一方面，補償標(biāo)準(zhǔn)市場化，將土地增值的部分納入補償體系。在土地征收之前，由土地征收的雙方共同選擇中立的評估機構(gòu)進(jìn)行土地價值市場化評估，并將土地征用后的規(guī)劃納入評估體系，縮小土地征收中政府可獲得利益的空間，增加評估的科學(xué)性、合理性與精準(zhǔn)性。在評估完成后，向社會公布這份土地價值評估報告，并以此作為土地征收補償安置的主要依據(jù)。

另一面，補償安置的方式必須多元化、人性化、深刻化，并將社保功能納入安置體系。單一的經(jīng)濟補償與就業(yè)安置并不能保證被征收者的生產(chǎn)生活，為了保障被征收者享受其應(yīng)有的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，補償安置方式必須多元化、人性化與深刻化，并將社保功能納入安置體系，解決被征收者的遷移運輸、教育醫(yī)療、養(yǎng)老贍養(yǎng)等遺留問題，彰顯政府的公共服務(wù)職能。

最后，建立有效的監(jiān)督、追責(zé)機制，以保證政府職權(quán)的合憲性、合法性與正當(dāng)性。政府作為社會公共管理的中心，行使對社會進(jìn)行公共管理的職權(quán)。政府行使職權(quán)應(yīng)該接受人大及其常委會的監(jiān)督，并對其負(fù)責(zé)。土地征收作為其職權(quán)中的一項，同樣也需要監(jiān)督。為了保證這種監(jiān)督的有效性與及時性，應(yīng)在中央及地方各級人大內(nèi)部設(shè)置自上而下的土地征收監(jiān)督辦公室。這種監(jiān)督小組只對相應(yīng)的上級監(jiān)督小組負(fù)責(zé)，獨立于人大內(nèi)的其他機構(gòu)與組織。同時，除了司法懲罰之外，應(yīng)該在行政體系內(nèi)部設(shè)置一套完善的土地征收職權(quán)的責(zé)任追究機制，保障土地征收中政府職權(quán)的合憲性、合法性與正當(dāng)性。

綜上所述，政府作為土地征收中最為重要的一環(huán)，其必須依照憲法、法律等法律法規(guī)正當(dāng)合理地行使自身職權(quán)。雖然在目前看來，政府的土地征收職權(quán)還有待于進(jìn)一步提升與加強。但是，我們相信，在不久的將來，政府作為公權(quán)力的具體表現(xiàn)形式，必將能在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，出色地行使這項公共管理職權(quán)，為全社會謀取更大的福祉，推進(jìn)全人類的發(fā)展與進(jìn)步。

（作者分別為中央司法警官學(xué)院副教授，中央司法警官學(xué)院講師）

【注釋】

①王太高：“土地征收制度比較研究”，《比較法研究》，2004年第6期，第16頁。

②吳傳毅：“社會契約?法律契約?政府責(zé)任”，《行政與法》，2004年第11期，第23頁。

③劉旺洪：“論法治政府的標(biāo)準(zhǔn)”，《行政與法》，2005年第6期，第160頁。

④蔡樂渭：“從擬制走向虛無”，《政法論壇》，2012年第9期，第11頁。

⑤步云：“為‘司法獨立’正名”，《環(huán)球法律評論》，2013年第2期，第22頁。

⑥李延鑄：“論‘公共利益’的立法定義及其判定問題”，《行政與法》，2007年第7期，第104頁。

⑦呂新建：“行政法視域下的正當(dāng)程序原則探析”，《河北法學(xué)》，2011年第11期，第165頁。

篇6

一、征收補償安置依據(jù)

依據(jù)中華人民共和國《土地管理法》、《物權(quán)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，按照國務(wù)院《國有土地上房屋征收與補償條例》等法規(guī)和政策。

二、征收范圍

本項目征收范圍為：東臨琴江河，南至原琴江收費站叉路口，西臨居民區(qū)、古樟工業(yè)園、農(nóng)田及山地，北接油榨下縣交警大隊大門口南苑路、縣城西華南路、贛江源大橋叉路口。具體范圍以城南沿江大道項目規(guī)劃紅線圖為準(zhǔn)。

三、征收補償基本情況

該項目征收涉及私房252戶，征收占地面積約33000㎡，圍院占地約2660㎡，建筑面積約60500㎡；涉及企、事業(yè)單位及其他設(shè)施用地18戶（其中企業(yè)6戶，事業(yè)單位6戶，其他設(shè)施6戶），征收占地面積約59200㎡，建筑面積約49900㎡，豬欄、廁所占地面積約3700㎡。

四、征收補償安置辦法

本項目私房征收補償安置方式采取貨幣補償、房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換和異地宅基地安置三種方式，工業(yè)廠房征收采用貨幣補償或工業(yè)用地安置方式。被征收人只可選擇其中一種補償安置方式。違章建筑不予補償安置。具體辦法如下：

(一)貨幣補償

1.被征收房屋、廠房價格確定：由具有資質(zhì)的房地產(chǎn)評估機構(gòu)對被征收人房屋、廠房進(jìn)行評估，并將被評估的房屋、廠房面積、結(jié)構(gòu)、建設(shè)年限、評估價進(jìn)行公示，征收人和被征收人對房屋、廠房的面積、結(jié)構(gòu)、建設(shè)年限、評估價等有異議的，可自評估報告送達(dá)之日起10天內(nèi)向原評估機構(gòu)申請復(fù)核，對復(fù)核結(jié)果仍有異議的，可在10天內(nèi)申請專家委員會鑒定。被征收人逾期未提交書面申請復(fù)估或?qū)＜诣b定的視為無異議。

2.付款方式：被征收戶簽訂好協(xié)議時，征收人預(yù)付50%的房地產(chǎn)補償費，并支付臨時安置補助費和搬遷補助費，搬遷完畢經(jīng)征收人驗收合格后付清全部房地產(chǎn)補償費。

(二)房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換

1．安置房位置：安置房位于工業(yè)園生活小區(qū)（新職校西南側(cè)）。

2.選房原則：被征收人可在工業(yè)園生活小區(qū)安置套房依序選擇房號（戶型、面積）進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，調(diào)換建筑面積原則上為1：1，如被征收人建筑面積大于最大安置套房面積的，可選擇兩套以上的安置房，但必須按照安置的套數(shù)最少、安置面積最接近征收建筑面積的原則確定。如果選擇的安置套房面積超過其住宅征收建筑面積，超過部分套房價格按套房出售時市場價格購買，未超過部分套房價格按當(dāng)時評估時點的市場評估價購買；如果選擇的安置套房面積少于住宅征收建筑面積，安置的套房價格按當(dāng)時評估時點的市場評估價購買。

3.宗族廳堂（祠堂）、臨時設(shè)施、豬牛欄、廁所（不含套房內(nèi)廁所）不計入安置面積，只可貨幣補償。

4.被征收房屋及安置房的價格確定：被征收人的房屋價格按貨幣補償辦法確定。安置套房價格由同一評估機構(gòu)按相同方法、相同估價時點進(jìn)行評估確定。評估結(jié)果張榜公布。

5.結(jié)算方式：征收人與被征收人簽訂征收協(xié)議后，被征收人可先領(lǐng)取臨時安置補助費和搬遷補助費，被征收人的房地產(chǎn)征收補償款由征收人掛賬暫存，與安置套房購買款進(jìn)行軋差計算，多還少補。

6.安置套房建筑標(biāo)準(zhǔn)：內(nèi)墻為毛坯墻，進(jìn)入套房第一道門安裝防盜門。外墻裝修完畢并安裝鋁合金窗，水、電總管、總線到戶，戶內(nèi)管線由被征收人自行負(fù)責(zé)。

（三）異地宅基地安置

1.安置地位置：（1）高速交警辦公室圍墻北側(cè)安置地；（2）新職校西南側(cè)安置地；(3)故居西南側(cè)安置地（根據(jù)規(guī)劃可適度向東南延伸）；(4)東華山林場（原工信局天然氣站）安置地。城南加油站至上壩大橋路段被征收戶原則上安置在高速交警辦公室圍墻北側(cè)安置地；上壩大橋至金豐大道路段被征收戶原則上安置在新職校西南側(cè)安置地；金豐大道至工業(yè)二路路段被征收戶原則上安置在故居西南側(cè)安置地，被征收戶按選地序號依次選地，若該安置地面積不夠，剩余被征收戶安置到新職校西南側(cè)安置地；工業(yè)二路以北至贛江源大橋路段被征收戶原則上安置在東華山林場（原林業(yè)職工住房）即原工信局天然氣站安置地，被征收戶按選地序號依次選地，若該安置地面積不夠，剩余被征收戶安置到新職校西南側(cè)安置地。

2.土地安置指標(biāo)面積的確定：被征收房屋主體第一層建筑占地面積小于40㎡的不安置土地；被征收房屋主體第一層建筑占地面積大等于40㎡的可安置土地，其中選擇高速交警辦公室圍墻北側(cè)安置地的按1:0.7的標(biāo)準(zhǔn)安置，選擇在其它地段安置的按照1：1的標(biāo)準(zhǔn)安置。每戶安置地面積不得超過120㎡。

3.安置地價格：由同一評估機構(gòu)評估確定。實際安置土地面積小于或等于其土地安置指標(biāo)面積的，安置地價格按評估價計算。實際安置土地面積大于其土地安置指標(biāo)面積的，超過部分安置地價格按安置時市場價計算。實際安置土地面積少于其土地安置指標(biāo)面積的，少安置部分由征收人按土地安置時的市場價進(jìn)行回購。

4.安置地轉(zhuǎn)讓：在辦理相關(guān)建房手續(xù)之前允許轉(zhuǎn)讓一次，免收辦理轉(zhuǎn)讓用地手續(xù)的各種規(guī)費和稅金，若建房后交易則必須交繳所有規(guī)費和稅金。

5.補償及安置費用結(jié)算方式：被征收人的房地產(chǎn)補償款由評估機構(gòu)按貨幣補償方式確定，被征收人房地產(chǎn)補償款掛賬暫存，安置用地購地款掛賬暫付，收支相抵掛賬軋差，軋差余額多還少補。

6.安置地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)：完成“三通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

7.安置用地建房必須服從城市規(guī)劃、建筑業(yè)管理、工程質(zhì)量與安全生產(chǎn)的監(jiān)管。采取統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一驗收的建設(shè)方式。對違反規(guī)定的除依法處罰外，取消該安置用地的優(yōu)惠政策。

（四）工業(yè)用地安置

1.對符合進(jìn)古樟工業(yè)園條件的企業(yè)，由縣工業(yè)小區(qū)管委會按規(guī)定統(tǒng)籌安排安置地。

2.安置指標(biāo)面積的確定：按征收用地面積1:1標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行安置。

3.安置地價格：由同一評估機構(gòu)評估確定。

4.工業(yè)用地的安置地不允許轉(zhuǎn)讓。

5.補償及安置費用結(jié)算方式：被征收人的房地產(chǎn)補償款由評估機構(gòu)按貨幣補償方式確定（其中地價應(yīng)參照被征收人購買該工業(yè)用地的價格確定），被征收人房地產(chǎn)補償款掛賬暫存，安置用地購地款掛賬暫付，收支相抵掛賬軋差，軋差余額多還少補。

6.安置用地廠房建設(shè)必須服從工業(yè)園區(qū)規(guī)劃等園區(qū)統(tǒng)一管理、建筑業(yè)管理、工程質(zhì)量與安全生產(chǎn)的監(jiān)管。

五、安置戶頭確定原則

根據(jù)被征收房屋所有權(quán)證（或土地使用權(quán)證）載明的產(chǎn)權(quán)人或2010年12月31日前單獨立戶（以公安戶口簿登記的戶口）的原則確定安置戶頭。

六、臨時安置補助費及搬遷補助費標(biāo)準(zhǔn)

1.私房征收：臨時安置補助費按被征收房屋主體建筑面積每平方米36元計算（18個月）；搬遷補助費按被征收房屋主體建筑面積每平方米3元計算，選擇安置套房和異地土地安置的支付2次搬遷補助費。

2.工業(yè)廠房征收：臨時安置補助費及搬遷補助費標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)實際情況另行商定。

七、征收部分產(chǎn)權(quán)房屋征收補償辦法

征收部分產(chǎn)權(quán)房屋，征收補償費按被征收房屋產(chǎn)權(quán)人各方擁有的產(chǎn)權(quán)比例分別給予補償。

八、安置房選房和異地宅基地安置選地辦法

序號確定按被征收人簽訂征收補償安置協(xié)議時間、搬遷完畢（交付鑰匙并驗收合格）時間分別編出序號，兩個序號相加得數(shù)從小到大排列，得出選擇序號，被征收人按選擇序號依次選擇安置房或安置地，選擇序號相同的按簽訂征收補償安置協(xié)議時間先后確定先后順序，如簽訂協(xié)議時間仍相同的則抽簽確定先后順序。

被征收人必須遵守選房（地）規(guī)則，并按時參加。如果未按時參加，視為被征收人自動放棄安置序號，征收人有權(quán)安排下一序號的被征收人。

九、相關(guān)政策

1.被征收人在2011年10月31日前簽訂協(xié)議并搬遷完畢（交付鑰匙并驗收合格）的，按被征收房屋主體建筑面積加房屋主體第一層建筑占地面積之和獎勵20元/m2；被征收人在2011年11月1日至2011年11月30日前簽訂協(xié)議并搬遷完畢的，按被征收房屋主體建筑面積加房屋主體第一層建筑占地面積之和獎勵10元/m2；被征收人在2011年12月1日后簽訂協(xié)議并搬遷完畢的不給予獎勵，不享受其它優(yōu)惠政策。

2.在規(guī)定時間內(nèi)拆除完畢的，征收前已安裝水、電、閉路電視、寬帶網(wǎng)絡(luò)及電話的，遷移時免交水、電、閉路電視、寬帶網(wǎng)絡(luò)及電話等開戶費用，遷移水、電各經(jīng)營單位只可收取表內(nèi)材料費及10元/戶的工時費；遷移閉路電視、寬帶網(wǎng)絡(luò)及電話，各經(jīng)營單位只可收取10元/戶的工時費，被征收人過渡期間申請報停的，不收報停費，年內(nèi)一次性繳清服務(wù)費的，報停期內(nèi)的服務(wù)費可轉(zhuǎn)移至開通后使用。選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的從臨時安置房內(nèi)遷入安置房時，可再享受一次以上優(yōu)惠政策。原已辦產(chǎn)權(quán)證的，辦理產(chǎn)權(quán)證只收工本費，行政事業(yè)性規(guī)費、基金及各種代征費全免，服務(wù)性費用及經(jīng)營性費用減半征收。

3.征收非住宅房屋造成停產(chǎn)、停業(yè)經(jīng)濟損失的，對被征收人給予適當(dāng)補償，其標(biāo)準(zhǔn)為征收前3個月額定稅收金額總和的4倍。

4.被征收人選擇貨幣補償并在規(guī)定時間內(nèi)搬遷完畢（交付鑰匙并驗收合格）的，可按其被征收房屋主體建筑（含裝修）和房屋主體第一層建筑占地的評估補償價格的20%給予獎勵。

5.安置用地使用權(quán)類型為國有出讓土地。

6.房屋拆除工作必須由征收部門委托有拆除資質(zhì)的企業(yè)統(tǒng)一拆除。嚴(yán)禁被征收戶自行拆除房屋，否則將在其房屋補償款中扣除一定殘值，所造成的一切后果自行負(fù)責(zé)。

7.房屋征收范圍內(nèi)嚴(yán)禁一切搶搭、搶建、搶修、搶種和改變房屋用途的行為，否則不予補償。

十、征收搬遷期限

2011年9月15日開始征收，2011年12月31日前征收完畢。

十一、管線遷移和建設(shè)

征收范圍內(nèi)的所有管線的遷移改造和建設(shè)，按照“誰主管、誰遷移、誰經(jīng)營、誰出錢”的原則，由各經(jīng)營單位將各自的管線在規(guī)定期限內(nèi)遷移改造完畢。征收完成后需建設(shè)的，也由各經(jīng)營單位在規(guī)定時間內(nèi)按規(guī)劃自行建設(shè)完成。

十二、行政復(fù)議和行政訴訟權(quán)利

被征收人對征收決定或補償決定不服的，可在規(guī)定時間內(nèi)向上級人民政府申請行政復(fù)議，也可在規(guī)定的時間內(nèi)向人民法院提起行政訴訟。被征收人逾期不申請行政復(fù)議和的，將依法申請人民法院強制執(zhí)行。

篇7

關(guān)鍵詞：國有土地 房屋征收 公平補償 革新 局限性 社會影響

社會經(jīng)濟文化的不斷發(fā)展，需要相應(yīng)的法律法規(guī)與之相配套，在國有土地房屋征收政策方面，2001年頒布的《城市房屋拆遷管理條例》已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在的社會發(fā)展，因此，《條例》的出臺，對國有土地的征收程序以及條件做了更加規(guī)范、嚴(yán)格的要求和補償標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上，使我國的國有土地征收與補償制度從根本上發(fā)生了變化。

一、國有土地上房屋征收與補償法律的改革完善

（一）征收條件做了嚴(yán)格限制

《條例》中明確規(guī)定國有土地房屋的征收只能用于“公共利益”，商業(yè)建設(shè)對土地的征用不適用于本條例，《條例》主要維護(hù)的是被征收人的利益和社會公共利益，并在第八條里對公共利益的所涵蓋的范圍做了詳細(xì)的限制，嚴(yán)格的征收條件從一定程度上維護(hù)了國家和人民的公共利益。另外，政府對房屋進(jìn)行征收前，一定要走嚴(yán)格的法律法規(guī)程序，進(jìn)行風(fēng)險評估。

（二）房屋征收部門與被征收人的關(guān)系得以明確

房屋征收的當(dāng)事人是征收部門和被征收人，兩者之間是補償與被補償?shù)年P(guān)系，征收部門指的是縣級以上負(fù)責(zé)房屋拆遷管理的部門，而之前《城市房屋拆遷管理條例》中的拆遷人，包括了商業(yè)建設(shè)單位，在《條例》中規(guī)定了政府才是房屋征收的補償主體，避免了建設(shè)商與被征收人之間的矛盾沖突，更好的維護(hù)了被征收人的利益，促進(jìn)征收工作的順利進(jìn)行。

（三）房屋征收和補償程序更加規(guī)范具體

在房屋征收過程中，要堅持民主的基本原則，要嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)程序進(jìn)行房屋征收，結(jié)果要公開、公示，要維護(hù)公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，房屋征收部門應(yīng)該將相關(guān)征收法律和相關(guān)內(nèi)容以宣講、公告的形式傳達(dá)給被征收人，《條例》還賦予了被征收人參加聽政會、自主選擇評估機構(gòu)等，公眾的意見由政府和專家認(rèn)真考慮并給出最后結(jié)果和原因，這種相對民主化的方式有效維護(hù)了被征收人的權(quán)利，提高了公平、公正、公開的透明化程度。此外，嚴(yán)格按照先補償、后搬遷的房屋征收原則，在走正規(guī)程序的同時，最大程度的保護(hù)了被征收的合法權(quán)益；《條例》中規(guī)定，土地被征收后，被征收人的土地所有權(quán)被收回，國有土地根據(jù)公共利益需要重新核發(fā)國有土地使用權(quán)證。

（四）完善了補償機制

《條例》結(jié)合了《物權(quán)法》的相關(guān)內(nèi)容，將公平作為最基本的補償原則貫穿始終，只有保證了公平公正，才能使社會和諧穩(wěn)定，因此，補償價格作為敏感問題，一定要做到相對公平，要給被征收者最基本的公平對待，避免因賠償引起的上訴、糾紛等現(xiàn)象；之前，房地產(chǎn)價格評定機構(gòu)都是由拆遷人選定，容易出現(xiàn)不公平或者讓被征收者心理產(chǎn)生不公平的現(xiàn)象，因此《條例》中規(guī)定評估機構(gòu)可有被征收者選定，以保證民主和公平；《條例》中還將補償內(nèi)容作了補充，被征收者可以選擇貨幣補償或房屋補償?shù)?，?guī)定補償安置資金不得挪為他用，必須?？顚Ｓ茫⒋_立獎勵機制，鼓勵被征收者積極配合，降低起抵觸情緒；對于等級范圍之外的違建建筑，堅決維護(hù)國家財產(chǎn)，不給予補償。條例的補償標(biāo)準(zhǔn)比《城市房屋拆遷管理條例》更具體、公平，更好的保護(hù)了被征收人的合法權(quán)益，維護(hù)了社會安定。

（五）建設(shè)單位不得參與搬遷活動

過去，建設(shè)單位為了滿足自己的利益目的，采取一些過激乃至違法等暴力行為，強迫拆遷人搬遷，因此引發(fā)了不少事故，影響了社會和諧，所以，《條例》中明確規(guī)定，建設(shè)單位等有利益關(guān)系的部門單位不能參與拆遷活動。

（六）完善“行政裁決”體制，取消強制拆遷

《條例》中規(guī)定的房屋征收部門也就是政府既是補償主體也是拆遷當(dāng)事人，那么政府享有裁決權(quán)就不合理了。因此，法律規(guī)定的事項和被征收人對征收決定不服的情況才能申請行政裁決，還可以提起行政訴訟和行政復(fù)議。此外，為了維護(hù)被征收者的權(quán)益，防止強制拆遷激發(fā)政府與公民的矛盾，所以不保留政府強行拆遷的權(quán)利。

二、國有土地房屋征收與補償法律制度的局限性

盡管《國有土地房上房屋征收與補償條例》的頒布，進(jìn)一步規(guī)范并具體規(guī)定了一些內(nèi)容，但是仍存在一些問題需要進(jìn)一步完善。

集體土地房屋征收未納入規(guī)定。《條例》中只保障了國家土地上房屋征收規(guī)范內(nèi)容，卻忽略了城中村集體土地的征收，集體土地和國有土地的性質(zhì)都是為了公共利益，但是房屋征收問題被區(qū)別對待，而沒有確立統(tǒng)一的法律法規(guī)。

償價格是國有土地房屋征收中最受關(guān)注的問題，《條例》中雖然規(guī)定評估機構(gòu)由被征收人選擇，但是最后的評估費用都是由房屋征收部門出資，因此，評估結(jié)果存在“泡沫”，難以達(dá)到真正的公平公正。

土地使用權(quán)的相關(guān)補償沒有在《條例》中明確規(guī)定，而且只對房屋所有權(quán)者進(jìn)行了賠償，承租人作為受害者，沒有對其給予一定的補償，只能通過合同法來維護(hù)自身權(quán)益；搬遷過程中，執(zhí)行力度有待完善，《條例》中規(guī)定了防止政府的強制征收權(quán)利，但是遇到特定情況和緊急需要時，就會因此耽誤拆遷進(jìn)程。

三、結(jié)束語

總而言之，《國有土地房上房屋征收與補償條例》的頒布雖然一定程度上完善革新了征收補償制度，一定程度上避免了糾紛，但是法律治理是一個長期的過程?！稐l例》中部分補償價格、承租人補償機制和行政訴訟等相關(guān)機制還不夠完善，這些問題都會影響公平公正，不利于維護(hù)社會穩(wěn)定。因此，新《條例》是我國法治的進(jìn)步，在此基礎(chǔ)上，國有土地房屋征收與法律制度有待進(jìn)一步完善。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳坦文.我國城市國有土地上的房屋征收補償制度完善研究[D].安徽大學(xué)，2012

[2]路天飛.國有土地上房屋征收補償范圍及程序的完善[D].吉林大學(xué)，2014

篇8

關(guān)鍵詞 征收 拆遷 利益沖突

中圖分類號：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、關(guān)于征收與拆遷的語意

（一） 關(guān)于“征收”。

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第十條：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！?/p>

《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）第四十二條：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！?/p>

可見，“征收”一詞是以憲法和人大立法明確規(guī)定為依據(jù)的，且專門針對將集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)的事項，是一種改變物權(quán)歸屬的公權(quán)力行為。

（二） 關(guān)于“拆遷”。

《憲法》、《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》都確認(rèn)：對私人財產(chǎn)只能“征收或征用”。然而，現(xiàn)有法律層級較高的法律檔有5件行政法規(guī)、9件司法解釋仍是以“拆遷”為基礎(chǔ)建立。在這些法律檔中，“拆遷”一詞無一例外地與“房屋”聯(lián)系在一起，而并未對房屋建在集體土地上還是國有土地上加以區(qū)分。其中，將“拆遷”一詞賦予強大公權(quán)力色彩的法律檔莫過于2001年的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《拆遷條例》）。

且“拆遷”一詞，直白地講述了當(dāng)集體土地被國有化以及單位和個人的房屋被國有化之后的命運，但“拆遷”卻并不是一個法律詞匯，它不能準(zhǔn)確地彰顯法律意義。

（三） 現(xiàn)狀。

2011年1月19日，《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱：《征收與補償條例》）頒布施行。我認(rèn)為《征收與補償條例》可以看做是對“拆遷”一詞的正式放棄。《征收與補償條例》在標(biāo)題中使用的正是“征收”一詞，而非2001年《拆遷條例》當(dāng)中的“拆遷”。我認(rèn)為非常合理，因為“拆遷”本質(zhì)上源于政府對居民房屋所占用之土地的產(chǎn)權(quán)的征收，其法律效力亦附屬于征收而存在。具體而言，拆遷的主體、程序、補償、產(chǎn)權(quán)變更等諸多重要問題均由征收制度決定。

二、我國現(xiàn)行征收制度的關(guān)鍵性理論問題

（一）征收的性質(zhì)及其應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。

目前我國的征收實質(zhì)上是一種行政征收。行政征收，是指行政主體憑借國家行政權(quán)力，根據(jù)國家和社會公共利益的需要，依法向行政相對人強制、無償?shù)卣骷欢〝?shù)額的金錢或?qū)嵨锏男姓袨椋哂袕娭菩?，無償性，法定性。征收行為或房屋的拆遷行為構(gòu)成行政征收法律關(guān)系。

正因為征收的行政行為屬性，我認(rèn)為至少應(yīng)遵循行政行為的基本原則，也即：依法行政原則、合理性原則、程序正當(dāng)原則、便民高效原則、誠實守信原則。即：征收應(yīng)該遵循法定的職權(quán)和程序、充分考慮具體情況之后以最大限度地減少損害為原則進(jìn)行。

（二） 征收強烈的利益對抗性。

對于適應(yīng)了定居生活的人類而言，幾乎沒有什么比能夠維持自己穩(wěn)定的生活數(shù)據(jù)即財產(chǎn)更為重要了。而征收制度要剝奪的恰恰正是這項權(quán)利，因而就表現(xiàn)為公權(quán)力與個人之間強烈的利益沖突。而當(dāng)前個人力量弱小到無法抵抗公權(quán)力，于是，為了捍衛(wèi)在個人眼中幾乎是生存基礎(chǔ)的土地和房屋，才出現(xiàn)了個人以血肉之軀憤然抵抗的事件。因而合理地處理個人利益與公共利益應(yīng)該永遠(yuǎn)是征收制度不衰的主題。

三、結(jié)合《征收與補償條例》對征收當(dāng)中雙方利益的沖突解決的分析

（一） 征收的前提――公共利益應(yīng)盡可能的明確。

《征收與補償條例》第八條采用列舉式對“公共利益”進(jìn)行了界定，共七項，但其中第五項“為改善城市居民居住條件，由政府組織實施的危舊房改造的需要”引發(fā)了不小的爭議。且不論舊危房改造中難免會有開發(fā)商的涉足，單就“舊危房改造在多大程度上能歸屬于公共利益”就是一個頗難論證的問題。

公共利益不僅需要列舉式的羅列，它還需要一種有明確標(biāo)準(zhǔn)的描述性定義，以便于當(dāng)新的社會現(xiàn)實出現(xiàn)或者疑難案例出現(xiàn)時有一個可供界定的標(biāo)準(zhǔn)。而且在這個問題上，針對我國的現(xiàn)實，首要的是將商業(yè)利益排除在外。

（二） 補償標(biāo)準(zhǔn)――從替換和補償金說起。

就目前情況而言，對房屋的征收主要有兩種補償方式：貨幣補償和房屋置換。

對于房屋置換而言，主要是解決房屋在置換前后的面積、便利程度等方面的問題。對于房屋置換導(dǎo)致的住房條件下降予以相應(yīng)的補償即可，另外是過渡期間費用的償付問題。而對于貨幣補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，向來是爭論不休的問題。

《征收與補償條例》對貨幣補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是“貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定?！?，然而眾多的專家卻仍然擔(dān)心這樣的標(biāo)準(zhǔn)不足夠防止類似釘子戶事件的發(fā)生。因為，拿到貨幣補償并不是最終目的，最終被拆遷的居民還是需要解決住房問題。如果因為住戶住房破舊而導(dǎo)致評估數(shù)額過低，就仍然無法使失去住房的居民在現(xiàn)在的條件下獲得一套住房，而生活質(zhì)量不受太大的影響。因而，當(dāng)前房屋的估價是否應(yīng)該成為貨幣賠償?shù)臎Q定性標(biāo)準(zhǔn)值得商榷。

（三） 強制拆遷的適用應(yīng)嚴(yán)格限制其措施。

強制拆遷首先并不是一個貶義詞，只是強制拆遷的手段有可能成為被詬病的對象。因為任何行政行為必然會以其背后強大的國家機器能做后盾，在必要的時候以其強制力保證行政行為的實施。然而在強制力顯現(xiàn)的時候，如何同時體現(xiàn)對行政相對人的人權(quán)的保障和尊重。

《征收與補償條例》中先補償后強拆的規(guī)定是個很大的進(jìn)步。同時其二十七條規(guī)定：“房屋征收部門及其委托的單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式實施搬遷。任何單位和個人不得以暴力、脅迫以及其他非法手段實施搬遷?！比匀皇潜容^具體的規(guī)定，一個抽象的原則仍未建立。

（作者單位：湖北省恩施市人民檢察院）

參考文獻(xiàn)：

篇9

關(guān)鍵詞：農(nóng)地征收;完善立法;改革制度;保障權(quán)益；失地補償

加速城市化是我國“十二五”規(guī)劃的重大戰(zhàn)略抉擇。隨著我國城市化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村集體土地被大量征用征收，大量的農(nóng)業(yè)用地變成非農(nóng)業(yè)用地，大批農(nóng)民成為失地農(nóng)民。并且由于我國二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀以及法律法規(guī)不完善等原因，導(dǎo)致農(nóng)民失去土地的同時，也失去了附著于土地之上的一系列權(quán)益。失地農(nóng)民的生存狀況每況愈下，不容樂觀，其生存和發(fā)展問題已經(jīng)演變?yōu)橐粋€令人關(guān)注的社會問題。作為宏觀調(diào)控和征用征收土地主體的政府，應(yīng)該履行怎樣的責(zé)任來解決城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的各種失地農(nóng)民問題，切實維護(hù)失地農(nóng)民的利益，是本文研究的重點。

一、農(nóng)民失地成因分析

第一，缺乏和法治觀念,公權(quán)擴張,私權(quán)得不到應(yīng)有的尊重和保護(hù)。

的基本要求是明確界定公權(quán)和私權(quán)的范圍,將公權(quán)的行使嚴(yán)格限定在法定范圍之內(nèi),防止其任意擴張侵犯私域。由于我國缺乏法治傳統(tǒng)和意識,權(quán)力行使較少受到限制,私權(quán)得不到應(yīng)有的尊重和保護(hù),土地征收中任意侵犯集體和農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象十分普遍。

第二，法律規(guī)定不完備以及不同法律規(guī)定間的矛盾，導(dǎo)致征地權(quán)運用的不規(guī)范甚至征地權(quán)的濫用。

我國土地征用權(quán)的法律規(guī)定主要來自《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》。我國現(xiàn)行法律關(guān)于土地征用權(quán)的規(guī)定相互矛盾,從而導(dǎo)致土地征用權(quán)的濫用。征地權(quán)被濫用,征地范圍擴大,使得一些盈利性質(zhì)的用地也須征為國有,開發(fā)商的高回報率以及遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于征地補償?shù)耐恋爻鲎寖r格讓農(nóng)民感到不公平,黑市交易事實上成為農(nóng)民的理性選擇。

第三，征收制度的缺失，現(xiàn)行征地制度沒有充分尊重農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。

現(xiàn)行土地征用制度,在承認(rèn)農(nóng)民擁有集體土地所有權(quán)的同時,在征地時又剝奪了農(nóng)民對集體土地?fù)碛械乃袡?quán)及其使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán),使農(nóng)民的土地集體所有權(quán)虛置,土地所有權(quán)益得不到充分保障。

第四，政府在政策執(zhí)行過程中濫用權(quán)力。

由于我國土地制度存在不健全的方面，政府官員在畸形政績觀的驅(qū)使下，利用土地使用制度的不完善和其所掌握的征地的主動權(quán)，把土地當(dāng)作第二財政，以地生財，賺取快錢，從而出現(xiàn)了“低征高賣”現(xiàn)象。

第五，農(nóng)地征收補償原則不合理，現(xiàn)行土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)低。

我國《憲法》和《土地管理法》對土地征收的補償原則未作明確規(guī)定，國家有關(guān)部門的文件中一般規(guī)定為合理(適當(dāng))補償,實踐中也一般采取合理補償標(biāo)準(zhǔn)。在補償標(biāo)準(zhǔn)中,適當(dāng)或合理標(biāo)準(zhǔn)是最低的補償標(biāo)準(zhǔn)。

二，應(yīng)對失地農(nóng)民問題的對策

第一，加強對失地農(nóng)民問題的認(rèn)識，更新立法理念，貫徹私權(quán)保護(hù)原則。

對于我們這個公權(quán)過于發(fā)達(dá)、私權(quán)屢遭漠視的國度而言,當(dāng)今之要義則是喚醒人民的權(quán)利意識,拓展人們的自由空間,激發(fā)人們的創(chuàng)造性。法治是我們總結(jié)歷史教訓(xùn)后作出的理性選擇,而法治的精髓便在于依法限制公權(quán)、保護(hù)私權(quán)。正是基于此,2004年3月14日通過的中華人民共和國憲法修正案莊嚴(yán)向世人宣告:“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。”“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)和繼承權(quán)?！睉椃ǖ木駪?yīng)當(dāng)成為制定其他一切法律的指導(dǎo)思想,土地立法自然不能例外。

第二，以保障農(nóng)民權(quán)益為核心，改革征地制度，嚴(yán)格限制征收權(quán)的濫用。

由集體土地變?yōu)閲型恋氐倪^程,不應(yīng)是一個簡單的行政過程,而應(yīng)是一個平等的財產(chǎn)權(quán)利交易過程。必須完善有關(guān)法律,確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性與國有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。政府只有為“公共目的”才運用強制性的征地權(quán)。為了防止濫用公共目的征地,對政府強制性取得土地要有嚴(yán)格限制,對征地目的和范圍都要有嚴(yán)格的界定。

第三,落實和保護(hù)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利。

由于有些法律法規(guī)之間出現(xiàn)相互矛盾現(xiàn)象，某些規(guī)定本身既違反了憲法,又進(jìn)一步公然侵犯了集體所有的土地的完全權(quán)利,所以必須做到違憲必糾,還農(nóng)村集體(全體村民)對集體土地所有權(quán)的主體地位。

第四，健全土地征收法律程序,增強征收的公開性、公正性。

健全而正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴欠乐箛艺魇諜?quán)濫用的保障。健全我國土地征收的法律程序,應(yīng)建立批前協(xié)商、聽證制度,增強征收程序的民主性、公開性；設(shè)立事前補償程序,防止補償款的拖欠和截留；完善事后公告、復(fù)議、訴訟制度。土地征收方案批準(zhǔn)后,政府部門應(yīng)及時在征地地點公告,集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民如果對征收補償和安置方案不服,可以提起復(fù)議,復(fù)議后仍不能夠得到解決的,可以提訟,尋求司法救濟。

第五，完善征地補償制度，提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，盡量彌補農(nóng)民損失。

對于征用農(nóng)村土地的補償,必須考慮失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療保險和社會保障費用等多方面的因素。征用農(nóng)村土地的補償費用，應(yīng)該和土地的市場價格差不多。只有這樣,才能使失地農(nóng)民的生活水平不致下降,才能使失地農(nóng)民有資金用于新的創(chuàng)業(yè),才能使失地農(nóng)民沒有被剝奪感,心理不致失衡。確定了補償費用后,還必須保證補償費按時、足額發(fā)放到農(nóng)民手中,任何單位不得截留。

第六，為失地農(nóng)民可持續(xù)生計權(quán)利提供法律保障。

失地農(nóng)民作為弱勢群體,在其合法權(quán)益遭受侵犯時,由于缺乏足夠的能力支付尋求政府行政或司法救濟所需要的成本(如時間、金錢、知識等),客觀地要求為失地農(nóng)民提供多種方式的法律援助,從而在法律層面上保障失地農(nóng)民可持續(xù)生計。重點是要盡快建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律制度,包括農(nóng)村土地的所有權(quán)主體和處分權(quán)的法律確認(rèn)。

三、結(jié)語

我國的城市化已進(jìn)入高速發(fā)展的時期，在農(nóng)地征用方面面臨著許多的問題。由于我國現(xiàn)行的土地征用制度及某些有關(guān)法律在征地權(quán)行使和征用范圍方面和在征地補償方面都存在缺陷,造成了征地權(quán)的濫用、征用范圍的擴大以及征地補償?shù)牟蛔?，不可避免地?dǎo)致了土地黑市的形成以及土地利用效率的損失;與此同時,征地過程中，農(nóng)民的利益往往得不到維護(hù)，大量失地農(nóng)民的生活得不到保障引發(fā)了許多社會問題。有鑒于此,我國現(xiàn)行農(nóng)地征用制度亟待完善與進(jìn)步。（作者單位：四川大學(xué)）

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參考文獻(xiàn)：

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篇10

一、關(guān)于執(zhí)行時間與存本付息標(biāo)準(zhǔn)

按照《縣土地征收補償安置資金管理辦法》等有關(guān)規(guī)定，2015年9月1日起新征收集體土地的，縣財政部門會同國土資源部門應(yīng)當(dāng)自依法批準(zhǔn)土地征收之日起三個月內(nèi)，依據(jù)土地征收補償安置協(xié)議，將土地征收補償安置資金一次性足額支付給被征地村（居）。村（居）民會議或者其授權(quán)的村（居）民代表會議，依據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》等有關(guān)規(guī)定，可以決定補償安置資金采取由銀行存本付息分配方式。選擇由銀行存本付息分配方式的，可以參照原長期補償標(biāo)準(zhǔn)并根據(jù)征地區(qū)片綜合地價調(diào)整情況確定年度利息支付標(biāo)準(zhǔn)，利息支付后的余額轉(zhuǎn)存為本金。年度所付利息的20%支付給村（居）集體用于興辦公益事業(yè)發(fā)展或者進(jìn)行公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；其余80%，征收土地后未調(diào)整承包土地的支付給土地承包戶，調(diào)整承包土地的分配給全體村（居）民。具體執(zhí)行時間和存本付息指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)如下：

（一）2015年9月1日至12月31日依法批準(zhǔn)征收的土地。

執(zhí)行Ⅰ級區(qū)片綜合地價5.4萬元/畝的，一般按300元/畝年支付給村（居）集體，未調(diào)整承包土地的一般按1300元/畝年支付給土地承包戶。

執(zhí)行Ⅱ、Ⅲ級區(qū)片3.6—4.4萬元/畝的，一般按200元/畝年支付給村（居）集體，未調(diào)整承包土地的一般按1100元/畝年支付給土地承包戶。

（二）2016年1月1日至2019年12月31日依法批準(zhǔn)征收的土地。

執(zhí)行Ⅰ級區(qū)片綜合地價6萬元/畝的，一般按300元/畝年支付給村（居）集體，未調(diào)整承包土地的一般按1300元/畝年支付給土地承包戶。

執(zhí)行Ⅱ級區(qū)片綜合地價5萬元/畝的，一般按200元/畝年支付給村（居）集體，未調(diào)整承包土地的一般按1100元/畝年支付給土地承包戶。

二、關(guān)于存本付息程序

（一）研究補償分配方案。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》、《省土地征收管理辦法》等有關(guān)規(guī)定，由有關(guān)鎮(zhèn)（街道）指導(dǎo)被征地村（居）召開村（居）民會議或授權(quán)的村（居）民代表會議，根據(jù)土地征收補償安置資金委托銀行代管、存本付息支付辦法，研究確定分配方案，并層層提報補償對象（戶）名單、補償金額。

（二）設(shè)置本金存放賬戶。根據(jù)《縣土地征收補償安置資金管理辦法》有關(guān)規(guī)定，以鎮(zhèn)（街道）為單位開設(shè)土地征收補償安置資金專戶，按被征地村（居）設(shè)立明細(xì)賬，由被征地村（居）所屬鎮(zhèn)（街道）與招標(biāo)銀行簽訂《存本付息協(xié)議》。

（三）存本付息資金收支流程。集體土地征收后國有土地使用權(quán)出讓的，由縣國土資源部門收取征地預(yù)存款——土地掛牌后轉(zhuǎn)為競買保證金——土地成交后轉(zhuǎn)為土地價款——上繳縣國庫——縣財政將土地征收補償安置資金撥付鎮(zhèn)（街道）專戶——鎮(zhèn)（街道）通過銀行每年（存款年度）將利息按標(biāo)準(zhǔn)、分比例分別撥入村（居）賬戶和被補償戶一卡通。

集體土地征收后國有土地使用權(quán)劃撥的，由土地使用者繳納土地劃撥價款或者由縣（鎮(zhèn)、街道）財政負(fù)擔(dān)土地征收補償安置資金，其他流程參照集體土地征收后國有土地使用權(quán)出讓的存本付息資金收支流程。

三、有關(guān)要求和保障措施

（一）實行征地預(yù)存款制度。按照《省國土資源廳關(guān)于改進(jìn)和加強建設(shè)用地審批管理工作的通知》（魯國土資發(fā)[2013]117號）等有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格落實征地預(yù)存款制度?？h屬公益事業(yè)項目及商業(yè)、住宅等無意向用地單位（個人）項目，由縣財政負(fù)責(zé)預(yù)存征地預(yù)存款；鎮(zhèn)（街道）屬公益事業(yè)項目及商業(yè)、住宅等無意向用地單位（個人）項目，由鎮(zhèn)（街道）財政負(fù)責(zé)預(yù)存征地預(yù)存款；已確定用地意向單位的，由意向用地單位預(yù)存征地預(yù)存款。不按時繳納征地預(yù)存款的一律不予上報征地手續(xù)。