導(dǎo)語：如何才能寫好一篇生態(tài)文明體制改革總方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

為貫徹落實十、十八屆三中全會生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》（國發(fā)[2013]30號）中“在全國范圍內(nèi)選擇具有代表性的100個地區(qū)開展生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)”的要求，2013年12月，國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局6部委印發(fā)了《生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)方案（試行）》（發(fā)改環(huán)資[2013]2420號），啟動了第一批生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)。

《方案》提出的主要目標(biāo)是：通過5年左右的努力，先行示范地區(qū)基本形成符合主體功能定位的開發(fā)格局，資源循環(huán)利用體系初步建立，節(jié)能減排和碳強(qiáng)度指標(biāo)下降幅度超過上級政府下達(dá)的約束性指標(biāo)，資源產(chǎn)出率、單位建設(shè)用地生產(chǎn)總值、萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)、城鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）生活污水處理率、生活垃圾無害化處理率等處于全國或本省（市）前列，城鎮(zhèn)供水水源地全面達(dá)標(biāo)，森林、草原、湖泊、濕地等面積逐步增加、質(zhì)量逐步提高，水土流失和沙化、荒漠化、石漠化土地面積明顯減少，耕地質(zhì)量穩(wěn)步提高，物種得到有效保護(hù)，覆蓋全社會的生態(tài)文化體系基本建立，綠色生活方式普遍推行，最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度得到有效落實，生態(tài)文明制度建設(shè)取得重大突破，形成可復(fù)制、可推廣的生態(tài)文明建設(shè)典型模式。

《方案》提出的主要任務(wù)有：科學(xué)謀劃空間開發(fā)格局，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著力推動綠色循環(huán)低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用資源，加大生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度，建立生態(tài)文化體系，創(chuàng)新體制機(jī)制，加強(qiáng)基礎(chǔ)能力建設(shè)等。

2014年，國家發(fā)展改革委等部委立足于服務(wù)地方，在專家論證、修改完善、社會公示等工作基礎(chǔ)上，國家發(fā)展改革委等6部委于7月聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)（第一批）的通知》（發(fā)改環(huán)資[2014]1667號），在57個地區(qū)開展第一批先行示范區(qū)建設(shè)。生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)，側(cè)重于將國家頂層設(shè)計與地方實踐相結(jié)合，將十八屆三中全會部署的30多項生態(tài)文明制度落實到有關(guān)地區(qū)開展實踐，以制度創(chuàng)新為核心任務(wù)、以可復(fù)制可推廣為基本要求，尊重地方首創(chuàng)精神，在不同發(fā)展階段、資源環(huán)境稟賦、主體功能定位的地區(qū)，探索生態(tài)文明建設(shè)的有效模式。

其中，《關(guān)于支持福建省加快生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的若干意見》由國務(wù)院以國發(fā)[2014]12號文件印發(fā)實施，《浙江省湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)方案》經(jīng)國務(wù)院原則同意后由國家發(fā)展改革委等6部委聯(lián)合印發(fā)，江西省、云南省、貴州省、青海省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)實施方案由6部委聯(lián)合印發(fā)。

在地方省級人民政府推薦的基礎(chǔ)上，國家發(fā)展改革委等6部委組織專家對有關(guān)地區(qū)先行示范區(qū)建設(shè)實施方案進(jìn)行論證，并經(jīng)修改完善、社會公示等程序，確定先行示范地區(qū)名單及制度創(chuàng)新重點。在建設(shè)過程中，國家有關(guān)部門加強(qiáng)對先行示范地區(qū)的工作支持，重點對制度建設(shè)與創(chuàng)新予以必要的指導(dǎo)，凝練有效模式、完善政策機(jī)制，加大推廣力度，引領(lǐng)帶動全國生態(tài)文明建設(shè)。

推動先行示范地區(qū)的主要任務(wù)就是按照建設(shè)實施方案確定的建設(shè)定位、主要目標(biāo)和總體要求，推進(jìn)優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、全面促進(jìn)資源節(jié)約、保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境、倡導(dǎo)生態(tài)文化和綠色生活方式等重點任務(wù)落實，實施生態(tài)文明建設(shè)重點工程，完成生態(tài)文明指標(biāo)體系確定的各項目標(biāo);著力開展生態(tài)文明制度創(chuàng)新，力爭在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制、資源環(huán)境生態(tài)紅線管控、體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求的領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核機(jī)制和問責(zé)、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制等方面取得重大突破，形成可復(fù)制、可推廣的生態(tài)文明建設(shè)有效模式，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

篇2

面對錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境，湖北省發(fā)展改革系統(tǒng)統(tǒng)籌穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險，全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展保持了“穩(wěn)中有進(jìn)、進(jìn)中向好”的良好態(tài)勢，呈現(xiàn)出以下四大亮點。

（一）經(jīng)濟(jì)運行總體平穩(wěn)，逆勢進(jìn)位

主要表現(xiàn)為“四個穩(wěn)”：一是增速穩(wěn)

2014年主要指標(biāo)增速未出現(xiàn)大的波動，全年地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、社會消費品零售總額分別增長9.7%、20.4%、12.8%，位于全國第一方陣，在全國的位次比上年均有所前移。生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、地方一般公共預(yù)算收入增速居中部首位，“建成支點、走在前列”步伐加快。農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“十一連增”，油菜、水產(chǎn)品產(chǎn)量繼續(xù)保持全國第一;工業(yè)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長，新增規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)1200家，工業(yè)增加值增長10.8%。二是就業(yè)穩(wěn)。通過加大支持創(chuàng)業(yè)、促進(jìn)企業(yè)穩(wěn)崗、完善就業(yè)服務(wù)體系等政策支持力度，全年城鎮(zhèn)新增就業(yè)81.9萬人，超額完成年度新增70萬人的目標(biāo)任務(wù)。三是物價穩(wěn)。居民消費價格總水平上漲2.0%左右，漲幅同比回落0.8個百分點，物價保持低位，群眾生活“幸福指數(shù)”提升。四是保障穩(wěn)。核準(zhǔn)發(fā)行企業(yè)債券293億元，創(chuàng)歷史新高。社會融資規(guī)模達(dá)到5843億元，居中部第2位。金融機(jī)構(gòu)新增貸款3408.8億元，各項貸款余額增長15.6%;直接融資1533億元，增長49.7%;涉農(nóng)貸款和小微企業(yè)貸款余額分別增長17%和17.6%，均高于同期貸款余額增速。

（二）發(fā)展韌勁增強(qiáng)，結(jié)構(gòu)優(yōu)化

主要表現(xiàn)為“四個加快”：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加快提升。堅持市場和需求導(dǎo)向布局產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，產(chǎn)業(yè)向中高端邁進(jìn)的步伐加快。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為12.1：48.9：39，服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重同比提高0.9個百分點。全省高新技術(shù)企業(yè)總數(shù)達(dá)到2700家，全年高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值突破4000億元，同比增長14.8%;占生產(chǎn)總值比重達(dá)到16.3%，同比提高1.7個百分點。二是投資結(jié)構(gòu)加快調(diào)整。民間投資活力進(jìn)一步釋放，全年增長22.7%，高于投資增速2.3個百分點，占全社會投資的比重接近70%。改建及技術(shù)改造投資增長25.1%，快于投資平均增速4.7個百分點，占工業(yè)投資比重達(dá)到36%。三是消費結(jié)構(gòu)加快升級。大眾消費成為主力，汽車消費超越糧油食品成為第一大消費，信息、旅游、健康、文化等新興消費增長迅速。居民消費加快升級，網(wǎng)絡(luò)消費、電子商務(wù)等新業(yè)態(tài)加快發(fā)展，全年電商交易額突破8000億元，全省限額以上單位網(wǎng)上零售額156.4億元，與上年比接近翻番。湖北被列為全國電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村示范省份，宜昌、襄陽創(chuàng)建第二批國家電子商務(wù)示范城市。四是區(qū)域結(jié)構(gòu)加快優(yōu)化。一元多層次戰(zhàn)略向縱深推進(jìn)，“兩圈兩帶”戰(zhàn)略不斷完善?！耙恢鲀筛薄睂θ〗?jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)進(jìn)一步增強(qiáng)，武漢市生產(chǎn)總值增速居全國副省級城市第3位，總量突破萬億元大關(guān);宜昌市、襄陽市雙雙突破3100億元，多點支撐格局加速形成?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)向好，宜都市首次躋身全國百強(qiáng)縣市，大冶市在全國百強(qiáng)縣中的位次前移;全省縣域經(jīng)濟(jì)占比提高到60%左右。

（三）發(fā)展協(xié)調(diào)性趨好，質(zhì)效提升

主要表現(xiàn)為“四個提升”：一是效益提升。地方一般公共預(yù)算收增長17.1%。武漢市國稅收入突破千億元，成為全國第3個國稅收入過千億元的省會城市。二是收入提升。全年城鄉(xiāng)常住居民人均可支配收入分別達(dá)到24852元和10849元，增長9.6%和11.9%，增速分別居全國第四位和第七位。農(nóng)民收入首超全國平均水平。三是保障提升?；竟卜?wù)均等化水平穩(wěn)步提升，一般公共預(yù)算支出用于社會事業(yè)和民生的比重提高到74.3%。全省“五項保險”參保人數(shù)超過7000萬人次;新農(nóng)合參合率達(dá)到99.7%，政策范圍內(nèi)住院費用平均補(bǔ)償比為75.5%。全年保障性住房、棚戶區(qū)改造住房新開工46.9萬套，基本建成26.5萬套，分配入住17.4萬套;解決335萬農(nóng)村居民的飲水安全問題;建成農(nóng)村公路1.4萬公里;解決69.3萬建檔立卡貧困人口脫貧問題。四是環(huán)境提升。生態(tài)省建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。大氣污染防治、水污染防治、土壤環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃或條例出臺實施。水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中趨好。碳排放權(quán)交易量、交易額居全國之首。

（四）改革開放不斷深化，活力增強(qiáng)

主要表現(xiàn)為“三個新”：一是行政審批改革取得新進(jìn)展。再取消調(diào)整省級行政審批事項89項。政府權(quán)力清單、責(zé)任清單制度加快完善?！墩藴?zhǔn)的投資項目目錄（湖北省2014年本）》，全省核準(zhǔn)事項縮減20%。開通省級投資項目聯(lián)合審批網(wǎng)上辦事大廳，12個省級審批部門實現(xiàn)網(wǎng)上并聯(lián)審批。全省社會信用體系規(guī)劃實施。二是經(jīng)濟(jì)體制改革取得新突破。工商登記、價格、國企、財稅、金融等改革全面推進(jìn)。21家省出資企業(yè)按“一企一策”要求分類推進(jìn)改革重組。三是全面對外開放取得新成效。主動對接和參與長江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”等重大戰(zhàn)略實施。長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域通關(guān)一體化提前啟動，“漢新歐”鐵路實現(xiàn)常態(tài)化運營，武漢―東盟四國開通水上試驗航線，武漢陽邏港集裝箱吞吐量突破百萬標(biāo)箱。全省進(jìn)出口貿(mào)易總額達(dá)到430.64億美元，同比增長18.4%。利用外資力度加大，全年實際利用外資79.3億美元，同比增長15.1%。與俄羅斯、法國、哈薩克斯坦、土耳其等國家和地區(qū)合作取得新的進(jìn)展。

二、做好2015年發(fā)展改革工作的主要思路和措施

做好2015年的發(fā)展改革工作，必須準(zhǔn)確把握新常態(tài)的新趨勢、新要求和湖北新階段的新特征、新機(jī)遇，自覺遵循規(guī)律，找準(zhǔn)結(jié)合點和著力點，主動超前謀劃，爭取更大作為。結(jié)合發(fā)改部門職能，擬抓好五個方面的重點工作。

（一）堅持抓擴(kuò)大內(nèi)需，把握新速度

堅持換擋不失速，通過擴(kuò)大有效需求，培育新的增長動力，努力保持全省潛在增長率高于全國2個百分點左右。一是擴(kuò)大有效投資。在全省開展項目建設(shè)競進(jìn)年、項目儲備提質(zhì)年、社會投資促進(jìn)年活動，千方百計抓有效投資、抓項目質(zhì)量，確保全年投資增長18%以上。進(jìn)一步調(diào)整投資方向，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，重點投向高端制造、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施、城市地下管網(wǎng)改造等。抓住國家實施長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略、促進(jìn)中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略等重大機(jī)遇，推進(jìn)公路、鐵路、航運、機(jī)場、水利、能源等領(lǐng)域一批重大項目開工建設(shè)。全面落實鼓勵引導(dǎo)民間投資各項政策，著力營造良好投資環(huán)境，深層激發(fā)市場主體投資活力，促進(jìn)更多社會資本和民間資本投入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。二是促進(jìn)消費升級。支持社會力量興辦養(yǎng)老、健身、健康、醫(yī)療等服務(wù)機(jī)構(gòu)，滿足多層次、多樣化需求。加快實施養(yǎng)老健康家政、信息、旅游休閑、住房、綠色、教育文體等6大領(lǐng)域消費工程。落實促進(jìn)信息消費政策，增強(qiáng)信息產(chǎn)品供給能力，擴(kuò)大無線網(wǎng)絡(luò)、數(shù)字音樂影視、動漫游戲等信息消費市場份額。改善農(nóng)村商品流通條件和消費環(huán)境，挖掘農(nóng)村消費潛力。三是支持實體經(jīng)濟(jì)。加強(qiáng)生產(chǎn)要素資源的有效配置，優(yōu)先保障重點區(qū)域、重點產(chǎn)業(yè)、重點企業(yè)和重點產(chǎn)品的需求。創(chuàng)新銀政企合作模式和金融產(chǎn)品，擴(kuò)大直接融資規(guī)模，促進(jìn)金融更好地為實體經(jīng)濟(jì)服務(wù)。進(jìn)一步完善對中小企業(yè)的財稅金融政策，支持中小企業(yè)做實做強(qiáng)。組建省級再擔(dān)保集團(tuán)。

（二）堅持抓轉(zhuǎn)型升級，打造新模式

一是加快實施創(chuàng)新驅(qū)動。放大“科技十條”政策效應(yīng)，推進(jìn)科技成果使用、處置和收益管理改革試點，加快科技成果轉(zhuǎn)化。加快建立完善鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的體制機(jī)制。創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，從營銷、資金、法律、工商登記等方面為科技創(chuàng)新企業(yè)提供精細(xì)化、便利化、低成本的服務(wù)。積極申報國家認(rèn)定企業(yè)技術(shù)中心、國家企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新百強(qiáng)工程試點。二是加快優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展。抓優(yōu)化布局，圍繞長江經(jīng)濟(jì)帶和“一帶一路”戰(zhàn)略，落實好國家重點產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指導(dǎo)意見，結(jié)合城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造和化解產(chǎn)能過剩矛盾工作，優(yōu)化石化、鋼材、建材、火電、煤炭基地等產(chǎn)業(yè)和項目布局。抓“兩化”融合，落實重點骨干企業(yè)改造提升方案，實施重點企業(yè)技改示范工程。抓產(chǎn)業(yè)集群和配套，引導(dǎo)重點產(chǎn)業(yè)向開發(fā)區(qū)集聚，重點扶持全省90個成長型產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，重點發(fā)展現(xiàn)代物流、汽車零部件、乙烯下游產(chǎn)品等配套產(chǎn)業(yè)。積極化解過剩產(chǎn)能，鼓勵企業(yè)并購重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度和競爭力。三是加快新興產(chǎn)業(yè)壯大發(fā)展。打造全產(chǎn)業(yè)鏈，深入實施戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)“成長工程”和千億元產(chǎn)業(yè)“接續(xù)工程”。結(jié)合國家實施重大創(chuàng)新工程，強(qiáng)力推進(jìn)智能制造、集成電路、新材料、新能源、節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥、新能源汽車、北斗導(dǎo)航、海洋工程、航空航天等十大新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加快推進(jìn)“國家技術(shù)轉(zhuǎn)移中部中心”落地建設(shè)，積極做好與“核高基”、新一代寬帶無線移動通信、重大基礎(chǔ)裝備等國家重大科技專項的對接，推動關(guān)鍵技術(shù)的突破和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。四是加快服務(wù)業(yè)提升發(fā)展。堅持生產(chǎn)業(yè)與生活業(yè)并重，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)并舉，突破性發(fā)展現(xiàn)代物流、信息消費、高技術(shù)服務(wù)業(yè)、電子商務(wù)、工程設(shè)計、文化旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，促進(jìn)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大規(guī)模、提檔升級。研究出臺加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策措施。五是加快提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。加快農(nóng)業(yè)十大科技產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，加大對良種培育、節(jié)水節(jié)肥技術(shù)推廣、食品安全、土壤治理等支持力度。推動農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)向精細(xì)化、品牌化發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)“四個一批”工程提檔升級。著力培育新型農(nóng)業(yè)人才。大力推進(jìn)農(nóng)村信息化建設(shè)。引導(dǎo)城市現(xiàn)代生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動，多渠道促進(jìn)農(nóng)民增收。

（三）堅持抓改革開放，激發(fā)新活力

一是更大力度推進(jìn)簡政放權(quán)。推進(jìn)行政審批事項標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，研究出臺全省行政審批前置管理辦法和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)性意見，最大限度地縮小政府審批、核準(zhǔn)范圍，放寬市場準(zhǔn)入。完善投資項目省級網(wǎng)上聯(lián)合審批平臺，實現(xiàn)省、市、縣三級投資項目聯(lián)合審批全覆蓋。深入推進(jìn)行政權(quán)力清單制度建設(shè)，同步推進(jìn)責(zé)任清單、監(jiān)管清單制度，繼續(xù)推進(jìn)負(fù)面清單管理模式試點。二是更大力度統(tǒng)籌推進(jìn)重點領(lǐng)域改革。堅持分類指導(dǎo)、分步實施，啟動一批標(biāo)志性、關(guān)聯(lián)帶動作用強(qiáng)的重大改革。學(xué)習(xí)借鑒上海自貿(mào)區(qū)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，探索建立與國際通行規(guī)則相銜接的制度框架體系，夯實申辦內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)基礎(chǔ)。加快東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)改革創(chuàng)新。抓好公務(wù)用車制度、國有企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬改革。深化金融改革創(chuàng)新。深化科技體制創(chuàng)新。加強(qiáng)公共資源交易平臺建設(shè)，深化價格改革。三是更大力度構(gòu)建現(xiàn)代市場體系。推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。強(qiáng)化政策落實，更大力度促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，鼓勵有條件的民營企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度。深層激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的活力，加快培育更多的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場主體。四是更大力度擴(kuò)大對內(nèi)對外開放。深度融入國家“一帶一路”建設(shè)。推進(jìn)“武漢―東盟”、“武漢―日韓”航運通道建設(shè)，提升漢新歐班列國際運輸功能;推動鄂東港口資源整合，推進(jìn)中法武漢生態(tài)示范城項目建設(shè)。積極引導(dǎo)“走出去”。鼓勵和支持有實力的企業(yè)建立境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)。全力抓好國家長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略落實。推進(jìn)三峽庫區(qū)與對口支援區(qū)、丹江口庫區(qū)與對口協(xié)作區(qū)開展經(jīng)濟(jì)合作。

（四）堅持抓綠色發(fā)展，創(chuàng)造新環(huán)境

一是推進(jìn)生態(tài)文明體制機(jī)制創(chuàng)新。全面實施生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要，抓好武漢城市圈“兩型”社會建設(shè)綜合配套改革示范，推動省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級生態(tài)創(chuàng)建工作，做好神農(nóng)架國家公園體制試點示范建設(shè)。加快建立丹江口、梁子湖等重要飲用水源保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。二是推進(jìn)資源節(jié)約利用?？茖W(xué)安排用地計劃，加強(qiáng)土地批后監(jiān)管。全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、建筑、商貿(mào)服務(wù)等領(lǐng)域清潔生產(chǎn)示范。推進(jìn)建筑標(biāo)準(zhǔn)化、工廠化生產(chǎn)，加強(qiáng)建筑節(jié)能監(jiān)督管理。積極開展碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點。三是推進(jìn)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。深入推進(jìn)藍(lán)天、碧水、凈土工程。優(yōu)先發(fā)展公共交通，加快綠色公共交通體系建設(shè)。嚴(yán)格控制二氧化硫、粉塵等大氣污染物以及溫室氣體的排放，鼓勵支持新能源汽車消費。強(qiáng)力推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用和露天禁燒工作。加強(qiáng)重點流域區(qū)域綜合治理。實施綠地工程，力爭今年造林300萬畝。突出抓好一批國家水土保持重點工程建設(shè)，確保完成水土流失治理面積1500平方公里。四是推進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加快“青山―陽邏―鄂州”大循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)建設(shè)，探索跨區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快建設(shè)一批生態(tài)工業(yè)園區(qū)和再生資源基地。建立清潔發(fā)展機(jī)制，加快風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等新能源的開發(fā)和建設(shè)，積極爭取發(fā)展核電，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。加快推進(jìn)重大節(jié)能技術(shù)與裝備產(chǎn)業(yè)化、再制造產(chǎn)業(yè)化。強(qiáng)力抓好總量減排，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。加快黃石等資源枯竭型城市實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。組織辦好第十屆國際園林博覽會。

篇3

[關(guān)鍵詞] 黃河三角洲;未利用地;開發(fā);保護(hù)

[中圖分類號]F301.24

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號] 1673-5595（2015）04-0038-05

黨的十八屆三中全會提出，要深化生態(tài)文明體制改革，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。未利用地作為自然資源的重要組成部分，其生態(tài)功能日益得到重視，生態(tài)價值日益顯現(xiàn)。黃河三角洲地區(qū)未利用地資源豐富，未利用地開發(fā)管理改革于2011年2月納入國土資源部與山東省政府簽署的《關(guān)于創(chuàng)新國土資源管理機(jī)制體制共同推進(jìn)黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展及地質(zhì)找礦合作協(xié)議》;2011年9月，山東省政府出臺《關(guān)于黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)未利用地開發(fā)利用的意見》，確定在東營和濱州兩市開展未利用地開發(fā)試點工作，經(jīng)過三年試點現(xiàn)已初見成效。但是，黃河三角洲未利用地的開發(fā)，依然處于探索階段，必須不斷與發(fā)展的新要求相適應(yīng)。當(dāng)前，從生態(tài)角度審視黃河三角洲未利用地開發(fā)，正是貫徹黨的十八屆三中全會精神，推進(jìn)黃藍(lán)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的必然要求。本文從黃河三角洲未利用地的基本特征出發(fā)，分析開發(fā)試點的利與弊，論證未利用地的多元價值，旨在探索更加科學(xué)的開發(fā)模式，實現(xiàn)生態(tài)與高效的有機(jī)統(tǒng)一。

一、黃河三角洲未利用地的特征及價值

（一）黃河三角洲未利用地的概念

《土地管理法》規(guī)定：國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。2001年8月21日國土資源部印發(fā)試行的《土地分類》將未利用地分為未利用土地和其他土地，未利用土地又分為荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖石礫地和其他未利用土地。黃河三角洲未利用地主要是受黃河淤積、海水東退、地下水位上升等多方作用而形成的未利用地，主要包括：一是黃河淤積成陸較晚的草地和沼澤地，主要位于黃河入?？诘貐^(qū);二是黃河高懸?guī)拥叵滤簧仙纬傻柠}堿地，以及早期退海之地;三是泥質(zhì)平緩海岸的淺海灘涂;四是因農(nóng)業(yè)價值低而先墾后荒的撂荒地，主要是原勝利油田農(nóng)墾點和原國營農(nóng)場墾區(qū)。黃河三角洲現(xiàn)有未利用地總面積792萬畝，主要位于東營、濱州兩市，按土地權(quán)屬分，國有549萬畝，村集體所有243萬畝。按土地類型劃分，水域72萬畝，灘涂沼澤295萬畝，荒草地151萬畝，鹽堿地248萬畝，其他未利用地26萬畝。

（二）黃河三角洲未利用地的特征

從其形成與現(xiàn)狀來分析，黃河三角洲未利用地主要有以下特征：一是鹽堿化程度高。成方連片的未利用地主要集中在地勢低于25米的沿海地區(qū)，土壤含鹽量高，地下水礦化度高，特別是在近海的沼澤地和灘涂，土壤含鹽量大于2g/L。[1]二是地下水埋藏淺。地下水埋藏約為0～5米，濱海及河間洼地為地下水淺埋區(qū)。[2]淺層地下水以咸水為主，加之氣候變化呈干旱趨勢，蒸降比高達(dá)35∶1，土壤極易返鹽。三是草甸形成時間短。黃河三角洲未利用地植被與土地形成相伴而生，多則百余年，少則十幾年。自然植被多為耐鹽的草本植物和灌木，尤其是濱海鹽生或耐鹽生草甸植被占顯著地位，占天然植被的565%。受氣候和鹽堿影響，自然植被多為一年一生的草本植被，而檉柳等耐鹽灌木生長則極其緩慢。四是土壤沙性化嚴(yán)重。黃河三角洲未利用地由泥沙淤積而成，成陸時間短，土地仍以沙性為主，再受黃河水量減少、氣候干旱、過度開發(fā)等因素影響，荒漠化趨勢愈加明顯。

（三）黃河三角洲未利用地的價值

黃河三角洲未利用地的價值自建國初期就得以顯現(xiàn)，當(dāng)時主要以墾荒興農(nóng)為主，建設(shè)國營農(nóng)牧場。作為國家“一五”計劃重點項目的打漁張引黃灌溉工程，其主要目的就是服務(wù)山東北部濱?；牡亻_墾，后來的開發(fā)也多以農(nóng)業(yè)墾殖為主。而在當(dāng)前建設(shè)生態(tài)文明的背景下，隨著黃河三角洲開發(fā)的不斷深入，未利用地的價值日益多元化。

一是經(jīng)濟(jì)價值。這主要體現(xiàn)為未利用地向農(nóng)用地和建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換。采用“有機(jī)質(zhì)含量、灌溉保證率、土壤酸堿度、地下水埋深”等四項主要因素并賦予相應(yīng)權(quán)重進(jìn)行綜合評價，適宜開發(fā)為農(nóng)用地208萬畝（其中耕地145萬畝）;采用“交通通達(dá)度、供水能力、產(chǎn)業(yè)集聚度、地基承載力、距離自然保護(hù)區(qū)和基本農(nóng)田的遠(yuǎn)近”等五項主要因素并賦予相應(yīng)權(quán)重進(jìn)行綜合評價，適宜開發(fā)為建設(shè)用地274萬畝。

二是社會價值。這主要強(qiáng)調(diào)滿足人們生活需要的功能。黃河三角洲未利用地的多樣性和獨特性，是無法復(fù)制的得天獨厚的自然生態(tài)景觀資源，[3]既可以給人們以體驗和享受自然的樂趣，拓展人們的生活空間，是度假旅游、休閑觀光的最佳去處，同時也具有海陸演變、土質(zhì)改良、治水治沙等研究價值。

中國石油大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）2015年8月

第31卷第4期種效博：生態(tài)視閾下的黃河三角洲未利用地開發(fā)與保護(hù)

三是文化價值。這主要指對文化的培育和承載能力。黃河三角洲不僅有長河落日、草原秋色、蘆花飛雪、天鵝起舞等獨有的自然景觀，更因黃河入海口的地域特性，象征著黃河文化的歸結(jié)，是海內(nèi)外所有炎黃子孫的“家”、“祖”、“根”，承載著中華民族源遠(yuǎn)流長的歷史和文明。

四是生態(tài)價值。黃河三角洲是新生的陸地，未利用地具有保持原生環(huán)境、維護(hù)生物多樣性的作用。位于黃河入?？趦蓚?cè)新淤地帶的自然保護(hù)區(qū)，是丹頂鶴、江豚和野大豆等眾多瀕危動植物的繁衍基地，是東北亞內(nèi)陸和環(huán)西太平洋鳥類遷徙的重要中轉(zhuǎn)站、越冬棲息地。[4]黃河流路和海岸防護(hù)林是重要的生態(tài)用地，對防護(hù)河水泛濫和海潮侵?jǐn)_等具有重要的生態(tài)功能;一些較大的濕地區(qū)域在洪水調(diào)蓄、保護(hù)水土資源、調(diào)節(jié)區(qū)域氣候方面具有巨大的作用。[5]

二、黃河三角洲未利用地開發(fā)的現(xiàn)狀與存在的問題

自山東省開展黃河三角洲未利用地開發(fā)管理試點工作以來，東營市啟動實施未利用地開發(fā)項目7個，總規(guī)模27萬畝，新增耕地103萬畝，改造提升耕地10萬畝，總投資15億元，項目區(qū)主要位于市現(xiàn)代畜牧業(yè)示范區(qū)、市農(nóng)高區(qū)、河口區(qū)新戶鎮(zhèn)等轄區(qū)范圍內(nèi);濱州市啟動實施未利用地開發(fā)項目4個，總規(guī)模 2054萬畝，新增耕地364萬畝，改造提升耕地1758萬畝，總投資443億元，項目區(qū)主要位于無棣縣、沾化縣轄區(qū)范圍內(nèi)。

（一）開發(fā)與保護(hù)的模式和經(jīng)驗

東營和濱州兩市按照省部合作協(xié)議和省政府《關(guān)于黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)未利用地開發(fā)利用的意見》要求，堅持“先易后難、分期分批、穩(wěn)步推進(jìn)、高效開發(fā)未利用地”的原則，從實際出發(fā)，在探索中推進(jìn)，在實踐中創(chuàng)新，確定了新的開發(fā)模式。一是政府主導(dǎo)。政府成立未利用地開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負(fù)責(zé)未利用地開發(fā)的政策措施研究、綜合協(xié)調(diào)、督促檢查等工作，協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)未利用地開發(fā)的重大問題，明確責(zé)任，確保共同開發(fā)、互利共贏;專門成立土地綜合整治服務(wù)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)開發(fā)計劃制訂、項目申報、指標(biāo)交易等工作。二是市場運作。組建國有性質(zhì)的未利用地開發(fā)有限公司，具體負(fù)責(zé)未利用地開發(fā)項目實施工作。嚴(yán)格按照先調(diào)研、后評估、再預(yù)算的程序確定開發(fā)項目，對確定的開發(fā)項目實行項目法人負(fù)責(zé)制、項目施工招標(biāo)制、工程質(zhì)量監(jiān)理制、項目合同管理制、項目監(jiān)督公告制、項目管護(hù)責(zé)任制，確保項目順利實施，確保實現(xiàn)預(yù)期效益。三是資源整合。按照“渠道不變、管理不亂、集中投入、各計其效”的原則，統(tǒng)籌安排各類涉農(nóng)涉地資金用于未利用地開發(fā)，使用農(nóng)田水利建設(shè)資金建設(shè)項目區(qū)的水源干渠及水庫，使用交通建設(shè)資金建設(shè)項目區(qū)部分高標(biāo)準(zhǔn)田間路，通過各項資金的有效整合，彌補(bǔ)投資范圍限制帶來的缺陷，確保項目資金效益最大化。四是綜合利用。按照未利用地的性質(zhì)和分布情況，科學(xué)合理地確定開發(fā)、利用和保護(hù)措施，統(tǒng)籌發(fā)展農(nóng)林牧草漁游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)。對宜農(nóng)開發(fā)用地，實行土地綜合整治，將未利用地開發(fā)為耕地，為占補(bǔ)平衡提供保障;劃定建設(shè)用地備用區(qū)，實行規(guī)劃指標(biāo)“先行使用，年底核銷”，引導(dǎo)建設(shè)項目優(yōu)先使用未利用地。五是服務(wù)全省。建立耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)異地交易平臺，實行占補(bǔ)平衡指標(biāo)省內(nèi)市場化交易，突破用地指標(biāo)制約，促進(jìn)全省協(xié)調(diào)發(fā)展。2011年以來，東營和濱州兩市已向山東省東部沿海地區(qū)交易耕地指標(biāo)323萬畝，總交易額103億元。

東營和濱州兩市在未利用地開發(fā)試點工作中，形成了具有一定借鑒價值的經(jīng)驗和做法。一是規(guī)劃先行，為科學(xué)開發(fā)提供了保障。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，編制了《未利用地開發(fā)利用規(guī)劃》，對區(qū)域功能、產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行了明確界定劃分，合理確定了用地規(guī)模和開發(fā)時序。在具體實施中，東營市還制定了《低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)利用試點工作方案》，編制了《2011―2013年未利用地開發(fā)計劃》和《全市未利用地重點開發(fā)區(qū)域詳細(xì)規(guī)劃》，以保障未利用地開發(fā)科學(xué)有序地進(jìn)行。二是科技支撐，奠定了高效開發(fā)的基礎(chǔ)。東營市歷時三年完成了“十一五”國家科技支撐計劃項目“黃河三角洲鹽堿地暗管改堿工程技術(shù)提升與示范”，開發(fā)方式由原來的簡單整理復(fù)墾轉(zhuǎn)變?yōu)榘倒芨膲A與大型水利設(shè)施和灌排溝相配套。目前，東營市實施的未利用地開發(fā)項目全部采用暗管改堿技術(shù)，配套完善溝、渠、路、林、橋、涵、閘等農(nóng)田水利設(shè)施，畝均投資都高于5000元。項目區(qū)內(nèi)溝、渠、路、林、村標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)籌開發(fā)，較傳統(tǒng)模式土壤脫鹽改良周期、節(jié)地率、節(jié)水率分別提高50%、12%和30%。三是利益統(tǒng)籌，凝聚了實施開發(fā)的合力。對農(nóng)民，分類實行對外承包、地塊轉(zhuǎn)包、地塊互換、土地入股等模式，引導(dǎo)村民“離農(nóng)務(wù)工”， 實現(xiàn)了土地有序流轉(zhuǎn)和規(guī)?；_發(fā)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收;對項目責(zé)任單位，納入收益分配范圍，負(fù)責(zé)項目區(qū)遷占、地上附著物補(bǔ)償?shù)裙ぷ?，形成利益共同體;對引進(jìn)企業(yè)，合理確定用地限期和價格，合理劃分水利設(shè)施養(yǎng)護(hù)責(zé)任，提前規(guī)劃配套設(shè)施，支持其規(guī)?；?jīng)營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。四是機(jī)制創(chuàng)新，抓住了推進(jìn)開發(fā)的關(guān)鍵。創(chuàng)新了經(jīng)營管理機(jī)制，實行市場化運作、工程化管理，確保實現(xiàn)預(yù)期效益;創(chuàng)新了土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，由村委會與村民先行簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)委托書，然后由村委會與企業(yè)簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，最終將土地交付企業(yè)運營，既消除了村民顧慮，又化解了企業(yè)協(xié)調(diào)難度;建立了風(fēng)險防范機(jī)制，實行市場準(zhǔn)入制度和風(fēng)險保障金制度，對經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力進(jìn)行資格審查和資信評估，降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險;創(chuàng)建了未利用地統(tǒng)籌利用機(jī)制，通過跨區(qū)使用、差別管理、易地交易等，實現(xiàn)了省、市統(tǒng)籌和節(jié)約集約高效利用。

（二）開發(fā)與保護(hù)過程中存在的問題

從試點情況看，黃河三角洲未利用地開發(fā)主要是通過增加耕地和建設(shè)用地，緩解山東省用地供需矛盾。而從生態(tài)文明建設(shè)的角度來審視，未利用地開發(fā)已經(jīng)暴露出一些突出問題和制約因素。

1.配套措施缺失，難免退化

黃河三角洲未利用地已開發(fā)的部分地塊地勢較低，屬地下水埋藏淺、土壤鹽漬化嚴(yán)重區(qū)塊，需要足量的黃河水澆灌才能保持土壤改良效果。但多數(shù)開發(fā)地塊處于引黃灌溉的最下端，黃河水供給缺乏制度性保障，土壤再鹽堿化難以根絕。鹽堿化濕地已成為黃河三角洲濕地退化面積最大、最具代表性同時也是最難恢復(fù)的濕地類型。[6]再者，配套的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)不清，難以避免流轉(zhuǎn)企業(yè)的短期行為，必然導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營過程中重用輕管的現(xiàn)象，水利設(shè)施一旦破損，修復(fù)不及時，就難免造成土地退化。未利用地開發(fā)對黃河水的依賴性較強(qiáng)，項目區(qū)外缺乏淡水輸送、排澇、防潮等骨干水利工程的有力支撐，如果黃河水量出現(xiàn)異常，開發(fā)成果將難以保障。

2.新增耕地減少，效益降低

黃河三角洲未利用地已完成或正在開發(fā)的地塊多是成方連片，基礎(chǔ)條件好，開發(fā)難度小，新增耕地多;而隨著開發(fā)的不斷深入，難度將逐步增加，效益將逐步降低。如東營市已啟動實施的7個未利用地開發(fā)項目，畝均投資5760元，增地率為369%。而正在規(guī)劃的開發(fā)地塊，有的增地率僅為222%，呈逐步降低趨勢。開發(fā)未利用地發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)，不僅受建設(shè)用地指標(biāo)限制，且基礎(chǔ)設(shè)施投資大，周期長，成本更高。如何保持未利用地的可持續(xù)開發(fā)利用，為實施“黃”“藍(lán)”國家戰(zhàn)略拓展空間，需要科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排。

3.土地流轉(zhuǎn)困難，制約經(jīng)營

黃河三角洲先期開發(fā)的地塊以國有土地為主，多為原國有農(nóng)場的閑置和撂荒地，權(quán)屬統(tǒng)一，便于流轉(zhuǎn);而后期開發(fā)地塊，轉(zhuǎn)向農(nóng)村集體土地，既有村與村之間的權(quán)屬爭議，又有村民承包地流轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)困難，面臨確權(quán)難、遷占難、流轉(zhuǎn)難等問題，增加了開發(fā)難度。未利用地開發(fā)必須以規(guī)?；?jīng)營保證水利設(shè)施的統(tǒng)一管理使用，而農(nóng)民濃重的土地情結(jié)和失地后的生活擔(dān)憂，都會制約土地的順暢流轉(zhuǎn)，特別是年邁的農(nóng)村老人是土地流轉(zhuǎn)的最大阻力，使規(guī)模化經(jīng)營難以實現(xiàn)。有合作意向的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)也會因面臨錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系望而卻步。

4.生態(tài)環(huán)境脆弱，風(fēng)險增加

農(nóng)業(yè)開墾會導(dǎo)致濕地生態(tài)系統(tǒng)的自然演化規(guī)律遭到破壞。[7]黃河三角洲未利用地多是臨河近海的鹽堿地、荒草地，本為脆弱的濕地生態(tài)系統(tǒng)，不適宜的開發(fā)一旦對區(qū)域環(huán)境和生態(tài)鏈造成破壞，在短時間內(nèi)就難以恢復(fù)。未利用地開發(fā)逐步向近海推移，由撂荒地轉(zhuǎn)向鹽堿地甚至灘涂濕地，生態(tài)風(fēng)險必將加大。如果開發(fā)后維護(hù)不力或未能達(dá)到預(yù)期效果，那么，生態(tài)恢復(fù)將異常困難。由黃河於積而成的沙性土地，一旦失去植被保護(hù)，表層，荒漠化趨勢就將難以遏制，會對生態(tài)環(huán)境造成極大破壞。

5.資源用途管制，約束強(qiáng)化

黨的十八屆三中全會提出，要對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度;建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制。黃河三角洲未利用地或因其較高的生態(tài)價值而嚴(yán)格保護(hù)，這必然對其開發(fā)利用形成剛性約束。在用途管制前提下的未利用地開發(fā)，必須重新確定其開發(fā)方向，由以利用為主轉(zhuǎn)向以保護(hù)為主，探索創(chuàng)建新的開發(fā)利用模式。

三、黃河三角洲未利用地開發(fā)與保護(hù)的應(yīng)然路徑

黃河三角洲未利用地優(yōu)勢將長期存在，且因黃河淤積新生土地而有不斷擴(kuò)大之勢，但面對新形勢、新問題，其開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)堅持開發(fā)與保護(hù)并重，把著眼點放在筑牢生態(tài)防線和奠定生態(tài)基礎(chǔ)上，探索創(chuàng)建生態(tài)高效、可持續(xù)的未利用地開發(fā)模式，更好地服務(wù)于黃藍(lán)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)。就當(dāng)前而言，在生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的情況下，未利用地開發(fā)應(yīng)充分考量經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等各因素，把實現(xiàn)和增加生態(tài)價值貫穿于開發(fā)全過程，以開發(fā)促保護(hù)，使其價值功能得以充分體現(xiàn)。

（一）在價值評估的基礎(chǔ)上實行未利用地用途管制

黃河三角洲濕地是具有國際意義的重要河口濕地，兼受海洋、陸地和河流的多重影響，濕地類型多樣，生態(tài)環(huán)境特殊，具有重要的生態(tài)服務(wù)功能。[8]未利用地的開發(fā)必須符合用途管制，而用途管制的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是生態(tài)價值的評估。黃河三角洲定位為高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，未利用地的生態(tài)價值尤為重要。未利用地不僅僅可以通過開發(fā)轉(zhuǎn)化為農(nóng)用地或建設(shè)用地，其“提供野生生物棲息地，維持生物多樣性”、“凈化水質(zhì)，降解污染”的生態(tài)功能更不可忽視。未利用地必須在價值評估的基礎(chǔ)上，堅持生態(tài)優(yōu)先的原則確定其用途，宜農(nóng)則農(nóng)，宜水則水，宜漁則漁，宜牧則牧，宜林則林，宜荒則荒，明確開發(fā)和保護(hù)方向，實現(xiàn)未利用地綜合效益最大化。在此基礎(chǔ)上，要按照海陸統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、水土平衡、對接重大設(shè)施的要求，整體規(guī)劃未利用地資源的開發(fā)與保護(hù)。

（二）把生態(tài)保護(hù)作為未利用地開發(fā)的主攻方向

要把黃河三角洲未利用地開發(fā)的著力點從滿足耕地占補(bǔ)平衡轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿坏拈_發(fā)保護(hù)，從注重經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)效益、社會效益并重。因未利用地開發(fā)新增耕地異地交易獲得的利潤，應(yīng)主要用于其他未利用地的生態(tài)保護(hù)，實現(xiàn)未利用地開發(fā)與保護(hù)的良性互補(bǔ)。開發(fā)宜農(nóng)未利用地應(yīng)把著力點從增加耕地轉(zhuǎn)到水土保持和防止退化上來，其他未利用地開發(fā)應(yīng)在編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)上，以產(chǎn)業(yè)多元化、經(jīng)營市場化、評估社會化提高綜合利用效益。從先期開發(fā)收益中按比例提取資金，設(shè)立未利用地開發(fā)保護(hù)專項基金，建立以政府投入為主的多元投入機(jī)制，[9]加大對重要水利設(shè)施管護(hù)、耕地退化修復(fù)、濕地修復(fù)等的投入，保障開發(fā)效益和生態(tài)安全。

（三）探索與城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合的開發(fā)模式

黃河三角洲地區(qū)不僅有成方連片的未利用地，而且傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)內(nèi)零星的未利用地也較多，如東營市約有這類土地6萬公頃，占全市未利用地總面積的225%。這些未利用地因受土地流轉(zhuǎn)的制約實施開發(fā)難度較大，但由于多數(shù)可以直接開發(fā)為耕地，開發(fā)利用價值較高。破解土地流轉(zhuǎn)難題，就要把未利用地開發(fā)與城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有機(jī)結(jié)合起來，調(diào)動起政府、村集體、合作社、農(nóng)民等各方面的積極性。要把土地整理與配套農(nóng)田水利設(shè)施結(jié)合起來，與土地規(guī)模經(jīng)營結(jié)合起來，與維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)結(jié)合起來，政府要指標(biāo)，農(nóng)民得實惠。土地整理項目可以直接委托村集體或合作社實施，與專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營結(jié)合起來。要以未利用地的置換流轉(zhuǎn)促進(jìn)村莊改造和城鎮(zhèn)化建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集聚。要有條件、按比例地開發(fā)未利用地，適度控制，集約利用，為農(nóng)村未來發(fā)展留下足夠空間。

（四）以制度機(jī)制創(chuàng)新推進(jìn)未利用地開發(fā)和保護(hù)

要探索建立完善的制度體系和運行機(jī)制，保障未利用地的高效開發(fā)和科學(xué)保護(hù)。一要用活市場機(jī)制，推進(jìn)監(jiān)管和開發(fā)相分離。國土資源部門定規(guī)劃、管用途、列項目，通過招標(biāo)方式確定開發(fā)主體，政府設(shè)立的未利用地開發(fā)有限公司應(yīng)以獨立法人身份參與競標(biāo)，委托社會中介評估驗收開發(fā)項目，形成制約監(jiān)督機(jī)制，提高資金使用效益。二要完善耕地占補(bǔ)平衡交易制度。要建立交易平臺，在年度計劃內(nèi)推行自主交易，鼓勵實行協(xié)議開發(fā)、合作開發(fā)等方式，解決開發(fā)后續(xù)資金不足等問題。三要建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌使用制度。農(nóng)業(yè)、交通、水利等部門所列涉農(nóng)資金要由財政部門統(tǒng)籌，與未利用地開發(fā)專項資金配套使用，完善骨干水利設(shè)施和交通框架。四要創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，探索以承包地入股、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、合作化生產(chǎn)等方式，引導(dǎo)土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，為未利用地開發(fā)創(chuàng)造條件。五要堅持權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一，推進(jìn)水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，強(qiáng)化養(yǎng)護(hù)責(zé)任，提高使用效益。

（五）以黃河水的高效利用保障開發(fā)成果

黃河水作為黃河三角洲地區(qū)主要的淡水來源，對未利用地開發(fā)和保護(hù)起著決定性作用，而黃河水量減少與用水量增長的矛盾將長期存在，必須把黃河水的開發(fā)利用與未利用地的開發(fā)利用統(tǒng)一起來，增強(qiáng)水資源的保障功能。要遵循黃河口淤積演變規(guī)律，適度保持黃河尾閭擺動的頻率和幅度，以多口或?qū)挿牒＞S持入海口的濕地生態(tài)。要在近海區(qū)域規(guī)劃建設(shè)農(nóng)田灌溉、生態(tài)保障、淤海造地等各功能相統(tǒng)一的大型水利設(shè)施，增強(qiáng)蓄水能力，以應(yīng)對黃河水量突變的風(fēng)險。要適當(dāng)增加黃河取水總量中生態(tài)環(huán)境取水的比重，并向黃河三角洲地區(qū)重點傾斜，保障濕地生態(tài)系統(tǒng)用水蓄水。要改變基本農(nóng)田大灌大排的灌溉模式，把土壤改良與以灌壓堿有機(jī)結(jié)合起來，既要防止耕地退化，又要厲行節(jié)約用水。

總之，黃河三角洲未利用地開發(fā)必須以生態(tài)保護(hù)為主線，突出生態(tài)價值，嚴(yán)格用途管制，集約開發(fā)，重在保護(hù)，以強(qiáng)大的生態(tài)保障功能拓展黃河三角洲開發(fā)的空間，從而實現(xiàn)生態(tài)與高效的有機(jī)統(tǒng)一。

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The Development and Protection of the Unused Land in the

Yellow River Delta from the Ecological Perspective

CHONG Xiaobo

（Department of Management Teaching， the Party School of the CPC Dongying Municipal Committee，

Dongying， Shandong 257091， China）

Abstract： The pilot project of developing unused land in the Yellow River Delta began in 2011 which laid focus on increasing the arable land and guaranteeing the provincial balance of arable land. However， owing to the location， nature of the land and other factors， the development of unity failed to give full play to the function of the value of unused land. Based on the the requirements of the construction of efficient ecological economic zone in the case of the continued deterioration of the ecological environment， the development of the Yellow River Delta unused land should take full account of the economic， social， cultural， ecological and other factors and pay attention to ecological value realization throughout the whole process of development. So we should strengthen using control mechanism for promoting innovation， scientific use of the Yellow River water， advise farmers to take the local advantages of farming， water conservancy， fishing， animal husbandry， foresting， and even deserting waste land to achieve the maximum overall efficiency of the unused land.