導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇集體土地征收法規(guī)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

《國(guó)有土地上房屋征收條例》出臺(tái)已有3年，集體土地征收條例卻只聞雷聲不見雨，民間輿論呼聲日漲；同時(shí)，十后擴(kuò)大內(nèi)需、加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)的目標(biāo)要求集體土地征收必須打好頭陣。

在此背景下，伴隨著社會(huì)法制意識(shí)的不斷增強(qiáng)，信息化程度不斷提高，而個(gè)別地方政府在官本位思想、短期逐利導(dǎo)向的作用下，行政決策欠妥當(dāng)，多種因素導(dǎo)致長(zhǎng)沙市現(xiàn)階段的集體土地征收工作進(jìn)入了必須調(diào)整的“深水期”。

被征地農(nóng)民利益保障不充分

目前，長(zhǎng)沙市一些區(qū)、縣政府在集體土地征收中以短期政績(jī)?yōu)閷?dǎo)向，一方面，對(duì)土地征收及利用缺乏遠(yuǎn)景規(guī)劃，完成拆遷騰地后土地長(zhǎng)期閑置，既無(wú)益于被征地對(duì)象又造成土地浪費(fèi)；另一方面，為追求快速推進(jìn)項(xiàng)目，采取一些局部突擊拆遷行動(dòng)，在用地手續(xù)不到位的情況下實(shí)施“協(xié)議拆遷”，甚至對(duì)部分違法建筑給予政策外的補(bǔ)償。雖然短期實(shí)現(xiàn)了大面積拆遷，卻人為地破壞了征收補(bǔ)償法規(guī)政策的統(tǒng)一，給征收工作的長(zhǎng)期整體穩(wěn)定造成了不利影響。

法制意識(shí)不強(qiáng)的問(wèn)題也貫穿于征地補(bǔ)償安置工作的全過(guò)程中，在區(qū)縣政府、被征地對(duì)象及媒體人員中都不同程度地存在著。從長(zhǎng)沙市情況看，一方面?zhèn)€別縣級(jí)政府越俎代庖，行使了部分土地行政職能，職權(quán)越位、錯(cuò)位，甚至以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、指揮部作為征收和安置主體，直接導(dǎo)致征收主體不合法、程序不到位、資金撥付管理脫離監(jiān)管、補(bǔ)償安置失去合法性保障；另一方面，部分被征地對(duì)象和媒體人員素質(zhì)參差不齊，缺乏科學(xué)的維權(quán)意識(shí)，不能準(zhǔn)確區(qū)分集體土地征收和國(guó)有土地征收，對(duì)現(xiàn)行政策法規(guī)缺乏正確認(rèn)識(shí)，造成社會(huì)負(fù)面輿論多、征收工作阻礙大的問(wèn)題。

被征地農(nóng)民長(zhǎng)久生計(jì)是否得到保障是檢驗(yàn)整個(gè)集體土地征收工作實(shí)效的根本落腳點(diǎn)。從長(zhǎng)沙市情況來(lái)看，不同時(shí)期、區(qū)域的安置模式及其效果存在很大差異。

近十四年來(lái)，長(zhǎng)沙市集體土地征收可劃分為60號(hào)令和103號(hào)令兩個(gè)階段，兩個(gè)不同政策時(shí)期對(duì)于安置的最大差異在于安置主體。60號(hào)令時(shí)期通過(guò)下達(dá)生產(chǎn)、生活留地指標(biāo)，由各集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)組織建設(shè)生活安置房，盤活生產(chǎn)安置留地。由于各集體經(jīng)濟(jì)組織所處區(qū)位、村支兩委的領(lǐng)導(dǎo)能力、村級(jí)經(jīng)濟(jì)能力、市場(chǎng)發(fā)展機(jī)遇、收益分配方式都存在很大差異，一方面涌現(xiàn)了高升村、紅星村等一批發(fā)展成效突出的小康村，被征地農(nóng)民生活水平得到長(zhǎng)足的提高；另一方面也有少量被征地農(nóng)民生產(chǎn)、生活安置至今仍存在困難，甚至持續(xù)上訪。103號(hào)令時(shí)期變村集體安置為區(qū)、縣（市）人民政府，這一轉(zhuǎn)變確保了被征地農(nóng)民能在政策范圍內(nèi)得到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的安置保障，由區(qū)、縣（市）政府運(yùn)作“兩?！比谫Y用地兜底安置保障資金。受宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，政府存在不同程度的資金壓力；同時(shí)融資用地的區(qū)位差異、政府招商引資的力度和理念不同，對(duì)被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)、困難群體生活救助的投入程度不同，也致使被征地農(nóng)民最終安置效果有一定差距。

被征地農(nóng)民在外超期過(guò)渡是各地方普遍存在的問(wèn)題。長(zhǎng)沙市摸底調(diào)查結(jié)果顯示，全市在政策規(guī)定的兩年過(guò)渡期內(nèi)住房保障落實(shí)率僅42.8%，有34.36%的被征地對(duì)象在外超期過(guò)渡，累計(jì)發(fā)放超期過(guò)渡費(fèi)達(dá)3億元，目前每月還需支付超期過(guò)渡費(fèi)1176.23萬(wàn)元，這一數(shù)額隨著土地征收項(xiàng)目增加還可能繼續(xù)擴(kuò)大。

此外，長(zhǎng)沙市被征地農(nóng)民保障住房的性質(zhì)不明確。長(zhǎng)沙市通過(guò)“兩轉(zhuǎn)變一納入”實(shí)施保障安置，規(guī)定保障住房流轉(zhuǎn)參照經(jīng)濟(jì)適用房，但經(jīng)過(guò)5年的實(shí)踐仍存在顯而易見的不足：保障住房產(chǎn)權(quán)證辦理程序不暢，交易流通程序及稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不明，大部分保障住房交易未納入政策規(guī)范內(nèi)，交易雙方的權(quán)益沒(méi)有保障、保障住房交易市場(chǎng)被嚴(yán)重限制等弊端，這些問(wèn)題伴隨著2013年長(zhǎng)沙市放開經(jīng)濟(jì)適用房上市交易進(jìn)一步加劇。根據(jù)規(guī)定，符合條件的經(jīng)適房交易補(bǔ)交土地出讓金后進(jìn)行交易，并對(duì)不同地段的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)作出了具體劃分，同時(shí)經(jīng)適房交易享有一定的稅費(fèi)減免面積。但因保障住房產(chǎn)權(quán)辦理滯后，性質(zhì)不明晰，在上市交易中能否完全等同對(duì)待目前還處于盲區(qū)；無(wú)法有效地入市流通交易將直接影響被征地農(nóng)民的生活水平和安置效果，甚至可能引起潛在被征收對(duì)象的抵觸。

以群眾利益為落腳點(diǎn)進(jìn)行集體土地征收

集體土地征收與農(nóng)民的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，是一項(xiàng)牽一發(fā)動(dòng)全局的事情，加強(qiáng)對(duì)其專門立法是時(shí)展的必然要求。在此過(guò)程中，應(yīng)就集體土地征收法律關(guān)系主體雙方權(quán)利義務(wù)、征收法定前提的產(chǎn)生、征收程序的運(yùn)行、安置保障機(jī)制、土地收益管理和分配、強(qiáng)制執(zhí)行方式和法律責(zé)任等進(jìn)行系統(tǒng)化、具體化和專門化規(guī)定，形成嚴(yán)密完整的統(tǒng)一有機(jī)體，減少農(nóng)村集體土地征收的不確定性和復(fù)雜性，強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力的約束監(jiān)管。

其次，要嚴(yán)格集體土地征收程序。首先應(yīng)培養(yǎng)各職能部門、工作人員的法制精神和責(zé)權(quán)觀，在意識(shí)形態(tài)上以自省、自律、自查、自糾構(gòu)建堅(jiān)不可摧的紀(jì)律“防火墻”；其次，嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)，把好項(xiàng)目啟動(dòng)實(shí)施的政策關(guān)，絕不能讓短期政績(jī)觀影響集體土地征收的科學(xué)導(dǎo)向，切實(shí)完善各項(xiàng)用地報(bào)批和監(jiān)管程序，遏止超標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償、協(xié)議拆遷蔓延的勢(shì)頭，以嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)程序肅清集體土地征收風(fēng)氣；再次，加大信息公開和程序透明度，嚴(yán)格履行征地公告程序，維護(hù)群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，化解因信息不對(duì)稱產(chǎn)生的沖突。

在現(xiàn)行政策法規(guī)下探索被征地農(nóng)民多元化安置模式，也是當(dāng)下集體土地征收工作進(jìn)一步突破發(fā)展的重要保障。通過(guò)多元化的安置模式，既有助于減少區(qū)、縣（市）的財(cái)政壓力，還能讓被征地農(nóng)民早日安居樂(lè)業(yè)。

篇2

【關(guān)鍵詞】烏坎事件 農(nóng)村集體土地所有權(quán) 主體虛位

廣東省陸豐市東海鎮(zhèn)烏坎村村委會(huì)從上世紀(jì)九十年代開始通過(guò)以地入股、出賣土地等形式與外商合作開發(fā)本村集體土地，改善經(jīng)濟(jì)狀況；但由于村中涉地問(wèn)題往往由村委會(huì)少數(shù)人決策，致使土地的經(jīng)營(yíng)管理存在著違法用地、損害土地資產(chǎn)權(quán)益、拖欠農(nóng)民征地補(bǔ)償款等嚴(yán)重問(wèn)題。2011年9月21日，隨著最后一塊土地的“破土動(dòng)工”，“烏坎事件”爆發(fā)。筆者認(rèn)為，烏坎事件的導(dǎo)火索是烏坎村村民對(duì)土地處分的知情權(quán)被無(wú)視，土地收益權(quán)受侵犯；而究其根源，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體虛位才是造成烏坎事件嚴(yán)重后果的根本原因。

土地所有權(quán)是土地所有制的核心，權(quán)利主體是否明確直接關(guān)系到相關(guān)財(cái)產(chǎn)是否能得到法律的有效保護(hù)。但現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)權(quán)利主體界定并不明晰，突出體現(xiàn)為農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)利主體的界定不明，而這就直接造成了主體虛位的問(wèn)題。

1.烏坎事件反映出的主體虛位問(wèn)題

在烏坎事件發(fā)生前，烏坎村民的土地掌握在村委會(huì)手中，由村委會(huì)經(jīng)營(yíng)管理，因此，農(nóng)民名義上是集體土地的所有人，但只能通過(guò)村委會(huì)去間接經(jīng)營(yíng)管理[1]；而在這個(gè)過(guò)程中，村委會(huì)及村黨支部的部分干部獨(dú)享了對(duì)集體土地的各項(xiàng)權(quán)利，沒(méi)有遵照民主的決策程序，直接忽略了對(duì)土地處分方案既無(wú)博弈空間也無(wú)博弈能力的村民的意見，甚至支配和掌握了大部分的賣地所得，致使最終決策的結(jié)果迎合了決策者利益，卻使村民權(quán)益受損。因此，烏坎事件根本上是由農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位而引發(fā)的農(nóng)村“”。

2.農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位的產(chǎn)生原因

2.1農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度不健全

農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位問(wèn)題的直接原因是我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)不完善、不健全。目前，我國(guó)在《憲法》第10條、《民法通則》第74條、《農(nóng)村土地承包法》第12條、《土地管理法》第8條、《物權(quán)法》第59條中對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體都進(jìn)行了規(guī)定，但這些法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的界定存在兩大方面問(wèn)題：

2.1.1法律法規(guī)本身對(duì)權(quán)利主體界定不清

首先，在所有權(quán)主體方面，雖然法律規(guī)定了農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體是包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)農(nóng)民集體三種類型的“農(nóng)民集體”，但“集體”是一個(gè)什么樣的組織，屬于哪一類民事主體，是自然人還是法人，法律上并沒(méi)有做出明確的規(guī)定[2]。其次，在行使所有權(quán)的組織方面，上述條文規(guī)定了三種農(nóng)民集體的土地所有權(quán)分別由集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組代為行使，但事實(shí)上鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村的土地同時(shí)也是村或村民小組的土地，土地產(chǎn)權(quán)主體關(guān)系混亂；而上述組織究竟能不能真正代表農(nóng)民的利益也值得商榷。

2.1.2法律法規(guī)對(duì)主體的界定與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)

法律法規(guī)雖然規(guī)定農(nóng)地屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織，但現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)解體或名存實(shí)亡。同時(shí)，我國(guó)法律對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織分類主要是在尊重歷史的基礎(chǔ)上按地域范圍確定的，缺乏科學(xué)性。

2.2農(nóng)村政治體制架構(gòu)不合理

雖然從我國(guó)農(nóng)村政治體制的制度設(shè)計(jì)上來(lái)說(shuō)有利于保障農(nóng)民集體的權(quán)利，但是現(xiàn)實(shí)的政治體制實(shí)踐中并不盡如人意。農(nóng)村干部的權(quán)力通常來(lái)自上級(jí)黨政機(jī)構(gòu)，而非村民集體意志；在這樣的權(quán)力邏輯體系下，農(nóng)村干部在根本問(wèn)題上只會(huì)優(yōu)先對(duì)上級(jí)和自己而非村民負(fù)責(zé)。農(nóng)村土地所有權(quán)主體虛位從實(shí)質(zhì)上看在于農(nóng)村集體權(quán)利的缺失和轉(zhuǎn)移，集體無(wú)法真正實(shí)行權(quán)力，自然就表現(xiàn)為主體的虛無(wú)。[5]因此，我國(guó)農(nóng)村土地的所有權(quán)主體虛位問(wèn)題一部分要?dú)w咎于農(nóng)村政治體制改革的滯后。

3.農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位的影響

3.1集體土地所有權(quán)被“內(nèi)部人”所控制

由于法律法規(guī)對(duì)所有權(quán)主體及集體經(jīng)濟(jì)組織等概念界定不清，在實(shí)踐中往往由村委會(huì)行使集體土地所有權(quán)。而其中少數(shù)干部基于行政壓力或自己利益的考慮，或任意處分土地，造成耕地流失，或，導(dǎo)致土地使用分配的不公。而這種可利用土地發(fā)橫財(cái)?shù)臋C(jī)會(huì)，不僅導(dǎo)致了耕地的減少，而且導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地的私下交易大量發(fā)生，搞亂了集體土地市場(chǎng)，侵害了農(nóng)民的權(quán)益。

3.2農(nóng)民與土地相關(guān)的其他權(quán)利受到損害

筆者認(rèn)為，農(nóng)民作為所有權(quán)主體可享有的權(quán)利，除了對(duì)所承包土地的使用和收益外，還包括在農(nóng)村土地處分、土地征收等過(guò)程中的知情權(quán)、參與權(quán)、聽證權(quán)等，以及在土地征收或處分后獲得補(bǔ)償收益的權(quán)利。當(dāng)農(nóng)村集體土地所有權(quán)落入“內(nèi)部人”手中后，如果相關(guān)干部或領(lǐng)導(dǎo)民主意識(shí)匱乏或?yàn)槔嫠杀?，便?huì)有意無(wú)意地忽略農(nóng)民在土地利用、征收等過(guò)程中的意見，致使農(nóng)民參與決策的種種權(quán)利被損害乃至喪失。

3.3農(nóng)民對(duì)集體所有土地產(chǎn)生了疏離感

集體土地所有權(quán)主體虛位，又常為內(nèi)部人控制，使得農(nóng)民模糊了土地是歸國(guó)家所有還是歸集體所有的概念，導(dǎo)致目前農(nóng)村中認(rèn)為土地屬于國(guó)家的農(nóng)民占絕大多數(shù)。[6]因此，農(nóng)民不認(rèn)為自己是土地的主人，不利于農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高，不利于耕地的保護(hù)和改良，也不利于緩解農(nóng)村勞動(dòng)力大量流入城市而耕地荒蕪的趨勢(shì)。

參考文獻(xiàn)：

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[5]陳小君等.農(nóng)村土地法律制度研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.

作者簡(jiǎn)介：

李金展（1992-），女，吉林吉林人，漢族，北京師范大學(xué)管理學(xué)院公共事業(yè)管理專業(yè)本科生；

李金東（1991-），男，河北滄州人，漢族，北京師范大學(xué)管理學(xué)院人力資源管理專業(yè)本科生；

篇3

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地產(chǎn)權(quán)；；土地流轉(zhuǎn)

1.我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題

1.1規(guī)模效益差 按照平均主義原則分配，各承包戶土地零碎分散，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模很小，嚴(yán)重地制約著土地的正常經(jīng)營(yíng)。許多承包戶的經(jīng)營(yíng)水平和經(jīng)營(yíng)條件與其土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不相適應(yīng)：1）許多經(jīng)營(yíng)水平高、經(jīng)營(yíng)條件好的農(nóng)戶，所承包土地的面積卻不能增加或很難增加；2）許多經(jīng)營(yíng)水平低、條件差的農(nóng)戶，所承包土地的面積卻不比別人少。這樣，為數(shù)龐大的土地面積被束縛在低水平的經(jīng)營(yíng)軌道上，數(shù)額眾多的種田能手卻不能在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上盡其所能。這是對(duì)極為珍貴的土地資源的極度浪費(fèi)，也是對(duì)潛力巨大的先進(jìn)生產(chǎn)力要素的禁錮與廢棄。

1.2消極經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)行為惡化 在現(xiàn)行承包土地分配機(jī)制下，承包戶即使有較高的經(jīng)營(yíng)水平和較好的經(jīng)營(yíng)條件，也不能擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，而規(guī)模狹小和零碎分散的土地經(jīng)營(yíng)效益低下，必然影響他們的土地經(jīng)營(yíng)熱情，制約和降低他們的經(jīng)營(yíng)積極性，很多農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)為從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，造成大量的農(nóng)地撂荒、拋荒現(xiàn)象。

1.3土地流轉(zhuǎn)困難 由于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵的不充分、不明確，導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)土地使用權(quán)缺乏安全感，農(nóng)地耕種趨向于短期化行為，出現(xiàn)了掠奪式經(jīng)營(yíng)、改變耕地利用方向等現(xiàn)象，這種情況自然會(huì)使承包地流轉(zhuǎn)困難，使承包農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模難以擴(kuò)大，不利于土地資源的合理配置。土地流轉(zhuǎn)中還存在許多不規(guī)范的地方，加上土地流轉(zhuǎn)的中介組織不健全，缺乏土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，更加阻礙了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

2.我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的問(wèn)題產(chǎn)生的原因分析

2.1所有權(quán)主體不明確 我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地也屬于集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理?！倍w可以有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組3個(gè)層次，“集體”到底是指哪一層次，法律沒(méi)有明確的規(guī)定。

2.2各項(xiàng)權(quán)能殘缺 我國(guó)《物權(quán)法》明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為“用益物權(quán)”，作為物權(quán)，就應(yīng)該尊重農(nóng)民擁有的權(quán)利，包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)等處置權(quán)不受侵犯。但實(shí)際上，農(nóng)村集體成員承包的土地只能通過(guò)轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，國(guó)家禁止其對(duì)外入股和抵押。農(nóng)戶對(duì)承包的土地和使用的宅基地、自留地、自留山，不得買賣、出租和擅自轉(zhuǎn)讓。集體土地的終極支配權(quán)一直掌握在國(guó)家的手中。而且由于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵的不充分、不明確，導(dǎo)致了集體在土地支配上的權(quán)利空間過(guò)大，土地調(diào)整具有很大的隨意性。

如果某開發(fā)商要開發(fā)某塊農(nóng)民集體所有的土地，這塊土地只有先被國(guó)家或地方政府征收，然后再由國(guó)家或地方政府出讓土地使用權(quán)。征收是集體土地對(duì)外流轉(zhuǎn)的唯一方式。這不僅使集體土地所有者完全喪失了土地的處分權(quán)能，同時(shí)由于國(guó)家征收集體土地所給予的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地市場(chǎng)價(jià)格，使農(nóng)民失去了本應(yīng)屬于集體的土地收益。農(nóng)民作為產(chǎn)權(quán)制度主體卻并不擁有充分的土地財(cái)產(chǎn)收益權(quán)和處分權(quán)，只是名義產(chǎn)權(quán)制度主體，而不是真實(shí)產(chǎn)權(quán)制度主體。

2.3缺乏有效流轉(zhuǎn)機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)保障制度 土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)只能有轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式，大多是以農(nóng)戶自發(fā)形式進(jìn)行，缺乏相對(duì)完備的法律規(guī)范和操作程序，以致存在盲目性和違規(guī)性，嚴(yán)重?fù)p害了相關(guān)農(nóng)民的權(quán)益。另一方面，我國(guó)的社保制度實(shí)際是將農(nóng)村和農(nóng)民排除在外的城市居民保障制度，對(duì)于農(nóng)村居民來(lái)說(shuō)土地就起了養(yǎng)老、失業(yè)等社會(huì)保障的功能，盡管一些農(nóng)村居民已經(jīng)脫離土地進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但出于對(duì)未來(lái)生活的保障，他們還是保留土地，造成了土地的拋荒、撂荒，這是土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

2.4缺乏法律法規(guī)有效保護(hù) 目前，土地產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)仍然存在許多不健全的地方，具體可歸結(jié)為以下3種情況：1）有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)。中央和政府制定了諸多的法律法規(guī)，但破壞土地產(chǎn)權(quán)的事件卻屢屢發(fā)生，如私自撕毀合同、隨意調(diào)整土地承包期等已是司空見慣，這說(shuō)明有法不依的情況在農(nóng)村已是相當(dāng)嚴(yán)重。違法情況的屢屢出現(xiàn)，同時(shí)也說(shuō)明了執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)《土地管理法》的執(zhí)行不得力。2）無(wú)法可依。例如有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的買賣以及地役權(quán)的界定和實(shí)施規(guī)則，就沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)。3）法律法規(guī)內(nèi)容籠統(tǒng)，不具有可操作性。雖然《農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定了土地承包權(quán)可以在發(fā)包方同意的條件下，允許有償轉(zhuǎn)讓，但在轉(zhuǎn)讓過(guò)程中的一些具體規(guī)定卻沒(méi)有給出，在實(shí)際操作中具有很大的任意性。

3.完善現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的途徑

3.1明確所有權(quán)主體，做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作 在現(xiàn)行體制下，農(nóng)村集體土地所有權(quán)由縣級(jí)人民政府土地行政主管部門管理；農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證則由縣級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門管理。農(nóng)村土地權(quán)利的登記被分割為2個(gè)部門，容易引起管理上的混亂，不利于土地權(quán)利的保護(hù)。農(nóng)村土地權(quán)利確定和流轉(zhuǎn)登記應(yīng)盡快實(shí)行統(tǒng)一管理。

3.2完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的權(quán)利 當(dāng)前農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏明確的抵押、入股、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利，大大地限制了土地的流轉(zhuǎn)，使我國(guó)農(nóng)地難以形成集約經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)生規(guī)模效益。

3.3建立完善的流轉(zhuǎn)制度，保障農(nóng)民權(quán)益 加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益。

篇4

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體土地；征收；公共利益；征地補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：F303文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-0278(2012)03-068-01

一、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征收制度立法缺陷

（一）我國(guó)農(nóng)村集體土地征收條件不明確

我國(guó)《憲法》》第十條第三款、《土地管理法》第二條第四款、《物權(quán)法》》第四十二條第一款、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村集體土地征收的前提是為了公共利益的需要，即只有是為了達(dá)成某項(xiàng)公共利益，政府才能要求集體土地權(quán)利人做出犧牲服從征收，但是并沒(méi)有對(duì)“公共利益”做出明確的界定。并且，我國(guó)《土地管理法》第四十六條的規(guī)定：“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?，這意味著行政機(jī)關(guān)擁有對(duì)公共利益的認(rèn)定的完全自由裁量權(quán)。這造成在現(xiàn)實(shí)操作中，很多地方政府以公共利益為名，泛用征地權(quán)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）我國(guó)農(nóng)村集體土地征收程序不完善

第一，農(nóng)村集體土地權(quán)利人的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)受限?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》規(guī)定土地征收必須公告，但是先擬定方案再征求意見的公告形式只作為已經(jīng)擬定的征地補(bǔ)償、安置方案的附屬程序，目的是用于權(quán)利登記，被征地人根本不能表達(dá)自己的意見。這種被動(dòng)的、滯后的、有限的參與對(duì)征地方案并不能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響；第二，土地征收糾紛解決機(jī)制不完善。按照《行政復(fù)議法》第六條、第三十條第二款的規(guī)定，農(nóng)村集體土地權(quán)利人對(duì)征收決定只能提起行政復(fù)議。此外，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款的規(guī)定，土地征收的補(bǔ)償、安置方案都要由行政部門擬訂、批準(zhǔn)、實(shí)施，即使集體土地權(quán)利人對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議，也只能由人民政府協(xié)調(diào)、裁決，不能向人民法院，而且征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施。這意味著在征收程序中，從批準(zhǔn)、實(shí)施到救濟(jì)都由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，這就隱藏著排除司法機(jī)關(guān)的介入與救濟(jì)的危機(jī)。豍

（三）我國(guó)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度不合理

第一，補(bǔ)償原則不明。法國(guó)在《人權(quán)宣言》中確立了“公正補(bǔ)償”的原則，美國(guó)在憲法第五條修正案中明確了“公平補(bǔ)償”的原則，日本在《日本國(guó)憲法》中確立了“正當(dāng)補(bǔ)償”的原則，而我國(guó)《土地管理法》第二條第四款規(guī)定國(guó)家為公共利益的需要可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償，這里的給予補(bǔ)償究竟是應(yīng)該理解為“公平”、“合理”還是“充分”并不明確，事實(shí)上在我國(guó)這種補(bǔ)償不僅談不上公平，甚至不能保障農(nóng)村集體土地權(quán)利人的生存與發(fā)展權(quán)豎；第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。《土地管理法》第四十七條規(guī)定“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全不考慮土地的預(yù)期收益和增值空間；第三，補(bǔ)償范圍過(guò)窄?！锻恋毓芾矸ā匪氖邨l規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物以及青苗的補(bǔ)償費(fèi)?！段餀?quán)法》四十二條規(guī)定必須安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。但現(xiàn)行法律沒(méi)有考慮殘留地、對(duì)相鄰?fù)恋卦斐傻膿p害等特殊情況的賠償。

二、我國(guó)農(nóng)村土地征收制度的重構(gòu)

（一）嚴(yán)格界定公共利益，防止土地征收權(quán)濫用

公共利益本身是一個(gè)抽象的概念，但是立法中完全可以采取列舉式規(guī)定規(guī)避該缺陷，將公共利益限制在某些特殊領(lǐng)域，例如交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設(shè)，教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機(jī)構(gòu)等社會(huì)公共事業(yè)，涉及國(guó)家安全的國(guó)防事業(yè)以及其他由政府或者社會(huì)組織興辦的以公益為目的的事業(yè)。除此之外，還要賦予農(nóng)村集體土地被征收人對(duì)征收決定異議的訴訟權(quán)以及一定期限內(nèi)被征收集體土地未用于公共利益的撤銷權(quán)或買回權(quán)，即如果被征收集體土地沒(méi)有在規(guī)定期限內(nèi)按照原定公共利益使用，原農(nóng)村集體土地權(quán)利人可以主張買回該土地。

（二）尊重農(nóng)村集體土地權(quán)利人意愿，確立公平補(bǔ)償原則

所謂公平補(bǔ)償包括幾下幾點(diǎn)原則：第一，就行政機(jī)關(guān)而言，要充分尊重市場(chǎng)，以被征收的集體所有農(nóng)地所在地的市場(chǎng)價(jià)為基準(zhǔn)，并充分到失地農(nóng)民的社會(huì)保障與再就業(yè)問(wèn)題；第二，就農(nóng)村集體組織內(nèi)部而言，要平衡好集體組織和成員的內(nèi)部利益；第三，擴(kuò)大農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?，例如必須考慮被征收土地因?yàn)殚_發(fā)方案被批準(zhǔn)而增值的收益情況，保障被征收權(quán)利人能夠從中獲取合理的預(yù)期增值收益；第四，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償大的方式，除了現(xiàn)金補(bǔ)償外，還應(yīng)該更加重視土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、土地權(quán)利換換社會(huì)保障等長(zhǎng)遠(yuǎn)的補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化失地農(nóng)民的生存與發(fā)展能力。

注釋：

陳小君.農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)[J].中國(guó)法學(xué),2012（1） .

篇5

【關(guān)鍵詞】拆遷補(bǔ)償；司法對(duì)策

中圖分類號(hào)：D92文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-0278(2012)03-056-01

在經(jīng)濟(jì)全球一體化的當(dāng)今，國(guó)家要富強(qiáng)，社會(huì)要發(fā)展，這就使得建設(shè)成為必須。然而，建設(shè)要使用土地，土地上的建筑就要拆除，建筑的所有人或者使用人就要搬遷。也正是這看似簡(jiǎn)單的道理，也使得這些年的拆遷問(wèn)題引發(fā)了很多令人咋舌的悲劇。尤其是在最近幾年的城市化進(jìn)程實(shí)踐中，涉及農(nóng)村集體土地拆遷工作所帶來(lái)的問(wèn)題愈發(fā)值得關(guān)注，特別是在一些區(qū)縣的城區(qū)擴(kuò)建和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)等項(xiàng)目中，向農(nóng)村索取集體土地已是必然和常態(tài)。這其中的問(wèn)題如果處理不好，就容易引起矛盾的激化，從而給社會(huì)帶來(lái)許多不安定因素。

一、農(nóng)村征地過(guò)程中存在的問(wèn)題

農(nóng)村房屋的拆遷工作是與征地工作同時(shí)進(jìn)行的，主要依據(jù)的是《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定、國(guó)土資源部的一系列規(guī)章以及相應(yīng)的地方法規(guī)和政府規(guī)章。雖然這些都為農(nóng)村集體土地的征地拆遷工作和保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益提供了法律依據(jù)，但在拆遷工程中依然存在很多問(wèn)題。

（一）相關(guān)法律法規(guī)的空白

如上所述，當(dāng)前開展農(nóng)村房屋的拆遷工作主要依據(jù)的是《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定。值得強(qiáng)調(diào)的是，這些都不是直接針對(duì)農(nóng)村拆遷問(wèn)題而存在的法律法規(guī)。鑒于此，各省、市人民政府通過(guò)參照以上所提及的法律法規(guī)，并依職權(quán)或多或少的出臺(tái)了一些地方性法規(guī)和政府規(guī)章，以便農(nóng)村拆遷工作的實(shí)施。然而，由于各地方政府在解決農(nóng)村拆遷問(wèn)題至今沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，也就使得這些法律規(guī)章在實(shí)際問(wèn)題的面前沒(méi)有可操作性。

（二）公共利益界定的缺失

由于《土地管理法》沒(méi)有對(duì)“公共利益”做出明確的規(guī)定，加之由于當(dāng)前農(nóng)業(yè)對(duì)于個(gè)人來(lái)講是兩低一高（低產(chǎn)出、低回報(bào)、高風(fēng)險(xiǎn)）的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)而不被重視，越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，因此一些地方政府和官員為了拉動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP和個(gè)人政績(jī)，采取征用農(nóng)民土地后又將土地以出讓或出租的方式招商引資用來(lái)增加財(cái)政收入。以公共利益為借口肆無(wú)忌憚地征地用于非公益項(xiàng)目的開發(fā)，這種對(duì)“公共利益”濫用的結(jié)果使得一部分人達(dá)到了位高權(quán)重或者一夜暴富的目的，同時(shí)也使得農(nóng)民的利益受到了極大的損害。

（三）對(duì)農(nóng)民權(quán)利的漠視

現(xiàn)實(shí)中，絕大多數(shù)征地工作都是由開發(fā)商或者是上級(jí)政府通過(guò)與農(nóng)村的負(fù)責(zé)人直接談判進(jìn)而簽訂征地協(xié)議，然后由相關(guān)部門發(fā)文進(jìn)行公示，拆遷公司進(jìn)行評(píng)估。在征地談判過(guò)程中，罕有村負(fù)責(zé)人將征地工作和談判進(jìn)程向村民匯報(bào)或者是與村民共同協(xié)商，如此，村民連最基本的知情權(quán)都享受不到，更談何發(fā)言權(quán)、訴權(quán)。在拆遷進(jìn)行中，一些村民的基本權(quán)利更是慘遭踐踏，輕則生活上被斷水?dāng)嚯?，重則人身受到殘害、房屋隔三差五遭遇毀損。最終，弱勢(shì)的村民不得不妥協(xié)而簽訂拆遷協(xié)議。

（四）執(zhí)法有欠公允

在具體拆遷工作中，評(píng)估與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意性大。對(duì)少數(shù)強(qiáng)勢(shì)的拆遷戶，征地方情愿以增加補(bǔ)償?shù)耐讌f(xié)方式來(lái)息事寧人，甚至對(duì)個(gè)別的違建也予以較高的補(bǔ)償，但對(duì)于更多的勢(shì)力單薄的拆遷戶，征地方則通過(guò)一定程度的強(qiáng)制力和非法暴力解決。

（五）補(bǔ)償對(duì)象的混亂無(wú)根據(jù)

在個(gè)別地方對(duì)農(nóng)村土地征用后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村委會(huì)對(duì)能獲得補(bǔ)償?shù)某蓡T范圍沒(méi)有一個(gè)法律上或者合理的依據(jù)。比如，“外嫁女”或者男方到女方家落戶的情況就得不到補(bǔ)償或者很少的補(bǔ)償。

二、農(nóng)村征地過(guò)程中問(wèn)題的解決途徑

（一）制定專門性法律法規(guī)

農(nóng)村拆遷引發(fā)的問(wèn)題之所以頻發(fā)，就是由于目前我國(guó)缺乏專門針對(duì)農(nóng)村拆遷方面的法律規(guī)范。因此，制定有關(guān)農(nóng)村拆遷的專門性法律是當(dāng)務(wù)之急。對(duì)專門性法律法規(guī)的制定和完善，能針對(duì)性解決實(shí)踐中的糾紛、填補(bǔ)拆遷程序的缺失、壓制公權(quán)力的膨脹、保障私權(quán)利的合法權(quán)益。

（二）對(duì)“公共利益”予以清晰界定

對(duì)“公共利益”界定的重視在此是為了更好的保障農(nóng)村被拆遷人的合法權(quán)益。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村拆遷所依據(jù)的《土地管理法》、《物權(quán)法》等都沒(méi)有對(duì)公共利益有一個(gè)清晰而具體的界定。參考《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條明確規(guī)定的公共利益的六種情形，對(duì)于鑒定對(duì)農(nóng)村集體土地的征收，其用途是否是為公共利益有一定的借鑒意義。

（三）對(duì)政府予以合理、明確的角色定位和法律責(zé)任

對(duì)政府角色和責(zé)任的明確，表面看為改變其角色錯(cuò)亂的現(xiàn)狀，其旨在保障被征收人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。第一，明確政府的主體地位。從做出房屋拆遷、土地征收決定前的組織論證、公告，征求各方意見，到最后做出決定并實(shí)施拆遷，并且要對(duì)拆遷過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題負(fù)有首要責(zé)任。第二，收回政府強(qiáng)制拆遷的權(quán)力，改變政府既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判”的不合理現(xiàn)狀。第三，予以政府法律責(zé)任約束，保證其權(quán)力的正確行使。征地過(guò)程中直接負(fù)責(zé)人和工作人員對(duì)其違反任何規(guī)定的行為要負(fù)相應(yīng)的行政責(zé)任、民事責(zé)任，甚至刑事責(zé)任。只有這樣才能維護(hù)被征收人的切身利益，實(shí)現(xiàn)征地拆遷利益沖突的平衡，體現(xiàn)公正執(zhí)法和公正司法。

參考文獻(xiàn)：

[1]賴淑春.農(nóng)村集體土地房屋拆遷法律問(wèn)題探討[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào),2008.

篇6

關(guān)鍵詞：“城中村”改造；土地征收補(bǔ)償

一、“城中村”改造概述

1.土地的城市化

因歷史的緣故，城中村中存在的土地形式包括集體土地、承包制土地與宅基地等。盡管部分的土地與宅基地己經(jīng)被城市化，然而農(nóng)村的存在仍然沒(méi)有改動(dòng)。在城中村改造的過(guò)程中，必須將集體土地、承包制土地與宅基地等城中村的土地，轉(zhuǎn)變成城市建設(shè)的用地，這樣將會(huì)為城市的發(fā)展建設(shè)與提升城市化水平等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做好充足的準(zhǔn)備工作。

2.居住環(huán)境的城市化

按照城市規(guī)劃的要求和標(biāo)準(zhǔn)切實(shí)改善人居的環(huán)境質(zhì)量、提高城市形象。同時(shí)，保護(hù)好歷史文化和古跡等，切實(shí)做好周邊環(huán)境友好型工作，與城市融為一體。

3.生存生活方式的城市化

城中村雖占據(jù)著一定有利的地理位置，但村民在本質(zhì)的生活與思維方式方面發(fā)生改動(dòng)變化的事例較少，導(dǎo)致其生活社交居住等相關(guān)方式和城市整體的基調(diào)不和諧，且城中村公共綠化、學(xué)校、醫(yī)療健康與公共服務(wù)等相關(guān)配套的基礎(chǔ)設(shè)施也不齊全，市政配套設(shè)施不全面不完整，“臟、亂、差”的城中村的總體形象比較嚴(yán)峻，須將城中村進(jìn)行全面改造更新，才能使得其本質(zhì)的生存生活方式進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)變[1]。

4.規(guī)劃發(fā)展管理的城市化

對(duì)城中村的規(guī)劃和管理比較滯后或置之不管，是形成其現(xiàn)狀的直接原因。因此，在城市化進(jìn)程中，必須對(duì)城中村實(shí)行更新改造，進(jìn)而促使其能真正融入進(jìn)城市當(dāng)中，成為城市的一員。城中村的改造須遵從相關(guān)的城市總體規(guī)劃規(guī)定與相應(yīng)的規(guī)劃管理程序和制度等。

二、“城中村”改造中土地征收補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題

1.“城中村”房屋拆遷的補(bǔ)償依據(jù)不明確

按照我國(guó)的現(xiàn)行法律規(guī)定，“城中村”改造的房屋拆遷補(bǔ)償?shù)闹苯臃梢罁?jù)是《土地管理法》第四十七條，但是《土地管理法》中規(guī)定的征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不能完全適用于“城中村”房屋的拆遷補(bǔ)償問(wèn)題，并且其中規(guī)定的征收耕地的補(bǔ)償與征收宅基地的補(bǔ)償是不能相提并論的。[3]另外，《土地管理法》第四十七條關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，主要是針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)征收集體土地，并且是為了保護(hù)農(nóng)民集體的利益而不是個(gè)人利益而制定的。

2.補(bǔ)償?shù)闹黧w不明確

從《西安市城中村改造管理辦法》第三十三條、三十四條中可以看出，“城中村”改造的主體拆遷人，同時(shí)也是拆遷補(bǔ)償?shù)闹黧w。

根據(jù)建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)順序，拆遷人不是自被拆遷人處獲得建設(shè)用地使用權(quán)，而是從國(guó)家土地管理部門出讓獲得，那么國(guó)家土地管理部門應(yīng)當(dāng)先行收回己經(jīng)出讓給他人的建設(shè)用地使用權(quán)，并為相應(yīng)補(bǔ)償及退還出讓金，因此補(bǔ)償人應(yīng)當(dāng)是國(guó)家而不是開發(fā)商或領(lǐng)取拆遷許可證的其他人[4]。

西安市“城中村”房屋拆遷的許可證是頒發(fā)給區(qū)“城中村”改造辦公室的，但是在區(qū)“城中村”改造辦公室并沒(méi)有對(duì)被拆遷者進(jìn)行補(bǔ)償，而是由房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行補(bǔ)償。

三、“城中村”改造中土地征收補(bǔ)償出現(xiàn)問(wèn)題的原因分析

（一）立法上的缺失

對(duì)于土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的分配，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部及最高人民法院都有部門規(guī)章、司法解釋進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)，但由于制定的部門不同，側(cè)重點(diǎn)不同，各個(gè)條文之間存在許多不一致的情況。這導(dǎo)致作為最基層的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不知道究竟該如何適用法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行“城中村”土地征收補(bǔ)償工作。如前文所述，政府劃撥的土地征收補(bǔ)償費(fèi)主要給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，那么之后征地補(bǔ)償費(fèi)用能否合理地分配給失地的農(nóng)民？如何才能合理地分配？這些問(wèn)題，法規(guī)當(dāng)中沒(méi)有具體的說(shuō)明，也沒(méi)有任何限制性的規(guī)定。在法規(guī)政策缺失的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只能按照本村的實(shí)際情況自行制定分配方案。這樣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就擁有了更大的自由決定權(quán)，進(jìn)而容易造成補(bǔ)償費(fèi)用分配的混亂現(xiàn)象，也埋下了社會(huì)矛盾的隱患。

（二）法律和政策貫徹不到位

近年來(lái)，隨著全國(guó)各大中小城市改造“城中村”行動(dòng)的不斷開展，國(guó)家對(duì)各地的土地征收管理工作日益重視。2010年至2011年間國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，以規(guī)范集體和國(guó)有土地的征收和補(bǔ)償。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以及國(guó)土資源部也聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于做好有關(guān)征地拆遷的規(guī)章和規(guī)范性文件專項(xiàng)清理工作的通知》，要求全國(guó)各地依照中央的精神，優(yōu)化相關(guān)的立法和政策，健全征地補(bǔ)償工作制度。

但在現(xiàn)實(shí)的征地過(guò)程中，很多地方“城中村”改造的依據(jù)仍然是過(guò)去制定的法規(guī)和政策。在這種情況下，有的村民就對(duì)地方法規(guī)和政策的有效性提出了質(zhì)疑，并要求政府依照現(xiàn)行有效法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行征地拆遷工作。有關(guān)部門對(duì)于這些質(zhì)疑的解釋是地方立法和文件的廢止應(yīng)當(dāng)由其制定部門來(lái)做出，征地拆遷部門作為執(zhí)行部門在實(shí)施拆遷補(bǔ)償工作時(shí)所適用的地方立法，如果沒(méi)有被廢止那么在其轄區(qū)范圍內(nèi)就是有效的。村民對(duì)此十分不滿。

四、完善我國(guó)“城中村”改造中土地征收補(bǔ)償制度的對(duì)策

征地補(bǔ)償原則規(guī)定了被征地者的合法權(quán)益受到侵害時(shí)是否需要做出補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。我國(guó)《物權(quán)法》第四十二條第二款雖然規(guī)定了政府征收了農(nóng)村集體所有的土地后，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地征收補(bǔ)償費(fèi)用，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，但這并不是土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t，因?yàn)楦鞯卣贫ǖ难a(bǔ)償費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)不一，可操作性不強(qiáng)。憲法作為我國(guó)的根本大法，應(yīng)當(dāng)對(duì)基本的問(wèn)題作出規(guī)定，對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t也應(yīng)進(jìn)行規(guī)定。因此，在今后的憲法修改中，可以考慮借鑒國(guó)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，在憲法中規(guī)定“公正補(bǔ)償”的征地補(bǔ)償原則。

篇7

對(duì)此重大消息筆者保持審慎樂(lè)觀態(tài)度，因?yàn)殡m然具體辦法出臺(tái)了，但是其必須經(jīng)過(guò)具體實(shí)踐才能發(fā)現(xiàn)其效果如何，且筆者對(duì)《辦法》研讀后，發(fā)現(xiàn)其有兩大核心問(wèn)題亟需進(jìn)一步明確和落實(shí)，否則《辦法》有可能達(dá)不到預(yù)期的效果。

一、《辦法》對(duì)貸款條件限制過(guò)嚴(yán)

《辦法》第四條是對(duì)農(nóng)民住房貸款條件的規(guī)定，筆者認(rèn)為，該規(guī)定至少有兩方面的問(wèn)題：

其一，第三款要求對(duì)于征收范圍的住房不能抵押；該限制實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有理解抵押法律意義和抵押對(duì)征收的影響，從實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)，房屋抵押并不影響征收，也不會(huì)增加征收的財(cái)政負(fù)擔(dān)和難度，這也是《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》第十六條沒(méi)有將抵押列入其禁止范圍的原因。

其二，第四款要求除用于抵押的農(nóng)民住房外，借款人應(yīng)有其他長(zhǎng)期穩(wěn)定居住場(chǎng)所，并能夠提供相關(guān)證明材料；該條款又包含兩個(gè)具體問(wèn)題，一是什么才是其他長(zhǎng)期穩(wěn)定居住場(chǎng)所？二是誰(shuí)來(lái)提供這個(gè)證明材料？

二、《辦法》對(duì)抵押房屋處置的突破不如預(yù)期

《辦法》第十二條因借款人不履行到期債務(wù)，或者按借貸雙方約定的情形需要依法行使抵押權(quán)的，貸款人應(yīng)當(dāng)結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)實(shí)際情況，配合試點(diǎn)地區(qū)政府在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的前提下，通過(guò)貸款重組、按序清償、房產(chǎn)變賣或拍賣等多種方式處置抵押物，抵押物處置收益應(yīng)由貸款人優(yōu)先受償。變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房，受讓人范圍原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。

該規(guī)定實(shí)質(zhì)上沒(méi)有達(dá)到和符合《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）的精神，該《意見》明確規(guī)定：因借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形需要實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，允許金融機(jī)構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)和基本住房權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。完善抵押物處置措施，確保當(dāng)借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形時(shí)，承貸銀行能順利實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定。探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑，保障抵押權(quán)人合法權(quán)益。對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。

而目前對(duì)于受讓人的規(guī)定按照《土地管理法》第六十二條、第六十三條的規(guī)定，只能限制于本集體成員、且需符合一戶一宅的原則。因此，如果嚴(yán)格按照目前的法律規(guī)定操作，則抵押物的處置可能只能是一紙空文，不能達(dá)到試點(diǎn)的目的，也會(huì)嚴(yán)重影響到金融機(jī)構(gòu)放貸的積極性。

三、應(yīng)對(duì)措施

其一，應(yīng)該刪除僅僅列入征收范圍對(duì)住房抵押的限制，因集體土地的征收目前還適用《土地管理法》和國(guó)土部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，且列入范圍到征收生效的期限是不明確的，不能因?yàn)榱腥敕秶拖拗频盅骸?/p>

其二，應(yīng)該盡快明確長(zhǎng)期穩(wěn)定居住場(chǎng)所的定義和證明單位，如其自身名下有其他房屋、或者其直系親屬提供證明愿意提供居住場(chǎng)所，還是進(jìn)城務(wù)工以后租賃房屋證明；或者直接取消該要求。就筆者看來(lái)，政府對(duì)于公民有提供最低生活保障的義務(wù)，其包含保障房，但沒(méi)有宅基地或者集體土地上的房屋并不代表農(nóng)民就會(huì)流浪街頭，不能通過(guò)限制抵押或者轉(zhuǎn)讓的形式來(lái)妨礙集體土地及其房屋所有權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性的利用。

其三，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定。筆者認(rèn)為，雖然其原則上應(yīng)以目前的法律規(guī)定為準(zhǔn)，那是否也可以參照集體土地企業(yè)廠房的處理模式，在集體組織同意的情況下，在需要對(duì)宅基地進(jìn)行處置的時(shí)候，通過(guò)政府征收后招拍掛的模式來(lái)進(jìn)行處置；或者將集體范圍擴(kuò)大，比如擴(kuò)大到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有經(jīng)濟(jì)組織或者本縣級(jí)政府范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織甚至本縣范圍內(nèi)的所有人均可參與競(jìng)買。

篇8

[關(guān)鍵字] 集體土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償機(jī)制

一、 引言

中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，土地實(shí)行公有制，全部土地屬國(guó)家和集體所有。然而，眾所周知，我國(guó)國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)是兩種不平等的權(quán)利，政府作為土地的管理者和國(guó)有土地的所有者，所制定的政策和法規(guī)傾向于保護(hù)國(guó)有土地利益。集體土地作為弱勢(shì)的一方，權(quán)益多受侵犯，其中之一就是對(duì)集體土地發(fā)展權(quán)的損害。狹義的土地發(fā)展權(quán)強(qiáng)調(diào)土地用途的變更，在一般情況下界定為農(nóng)地發(fā)展權(quán)；廣義的土地發(fā)展權(quán)還包括因提高集約度以及生態(tài)用地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地而獲利的權(quán)利[1 ]。集體土地發(fā)展權(quán)即集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌猛镜臋?quán)利，包括農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,本文側(cè)重于研究集體土地的農(nóng)地發(fā)展權(quán)。

二、 對(duì)集體土地發(fā)展權(quán)的限制因素

（一） 土地用途管制

土地用途管制是國(guó)家為保證土地資源的合理有效利用以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展和環(huán)境的協(xié)調(diào)，通過(guò)編制土地利用總體規(guī)劃，劃定土地用途區(qū)域，確定土地使用限制條件，使土地的所有者、使用者嚴(yán)格按照國(guó)家確定的用途利用土地而采取的管理制度。我國(guó)從1999年開始實(shí)施土地用途管制制度，它在保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)建設(shè)占用農(nóng)用地；提高土地利用率；統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地等方面起了很大的作用。然而，土地用途管制限制了土地用途轉(zhuǎn)化，犧牲了限制發(fā)展區(qū)土地所有者和使用者的利益，帶來(lái)了社會(huì)利益分配不公等問(wèn)題。

（二） 法律限制

我國(guó)集體土地所有權(quán)和國(guó)有土地所有權(quán)是不平等的。1999年實(shí)施的土地管理法第四十三條規(guī)定：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。也就是說(shuō)，除了本集體興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、修建公共設(shè)施和公益事業(yè)、本集體成員建設(shè)自住房外，其他任何人不能使用集體土地進(jìn)行建設(shè)。國(guó)有土地壟斷著我國(guó)土地的一級(jí)市場(chǎng)，集體土地被排除在城鎮(zhèn)建設(shè)的范圍之外，企事業(yè)單位需要用地的，必須向國(guó)家申請(qǐng)，再由政府出面征收農(nóng)村集體的土地。

三、 我國(guó)集體土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償機(jī)制的缺失及產(chǎn)生的問(wèn)題

我國(guó)是有土地補(bǔ)償機(jī)制的，土地管理法規(guī)定：國(guó)家征收集體土地時(shí)，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。當(dāng)政府的經(jīng)濟(jì)管制、立法、土地規(guī)劃及其他土地使用限制使公民的財(cái)產(chǎn)受到較大程度的損失，構(gòu)成了特別犧牲時(shí)，實(shí)際上對(duì)公民財(cái)產(chǎn)形成了規(guī)制性征用[5]。我國(guó)的土地利用總體規(guī)劃明確的規(guī)定了每塊地的用途，使一部分人受益而使另一部分人受損。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地用途管制和土地發(fā)展權(quán)應(yīng)相互補(bǔ)充，沒(méi)有相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制使得規(guī)劃本身缺乏公平，受損群體就會(huì)利用其他方式來(lái)獲取利益，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生和繁榮恰恰說(shuō)明了這一點(diǎn)。規(guī)則性征用補(bǔ)償?shù)娜笔г谖覈?guó)還產(chǎn)生了另一個(gè)問(wèn)題，即耕地保護(hù)乏力。雖然，我國(guó)政府多次強(qiáng)調(diào)要保護(hù)耕地，并要求耕地要做到“占補(bǔ)平衡”，但是我國(guó)耕地?cái)?shù)量卻不斷減少，特別是優(yōu)質(zhì)農(nóng)田正在被城鎮(zhèn)所吞噬。政府調(diào)控的失靈說(shuō)明單一的行政手段并不能保證政策的有效執(zhí)行,需要建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制支持政策的實(shí)施。

四、 集體土地發(fā)展權(quán)損失補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)

（一） 集體土地發(fā)展權(quán)的歸屬

集體土地發(fā)展權(quán)受償人應(yīng)為該權(quán)力的所有人，現(xiàn)在土地發(fā)展權(quán)的歸屬問(wèn)題在我國(guó)學(xué)術(shù)界有三種主張：①多數(shù)學(xué)者主張將土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有，使用者向國(guó)家購(gòu)買發(fā)展權(quán)；②土地發(fā)展權(quán)歸土地所有者所有，國(guó)家要進(jìn)行開發(fā)或征地時(shí)向農(nóng)地所有者購(gòu)買發(fā)展權(quán)； ③主張由國(guó)家與農(nóng)民集體共享土地發(fā)展權(quán)[1]。

雖然農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地所帶來(lái)土地增值在一定程度上得益于國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者其他企業(yè)主體的外部投資活動(dòng)，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則是在財(cái)產(chǎn)的所有者沒(méi)有發(fā)生變化的前提下，甲行為主體的活動(dòng)對(duì)乙行為主體形成的好的效應(yīng)，除非雙方提前有特殊的界定，這種好的效應(yīng)還是由乙所有和受益[7]。另外，將農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家，著重公權(quán)的作用，看似有管制效率，但由于自身機(jī)制問(wèn)題，缺乏公平，農(nóng)地保護(hù)與農(nóng)民利益得不到有效保障；失地農(nóng)民個(gè)體沒(méi)有一定的資金積累，不能承擔(dān)其自身的教育、培訓(xùn)費(fèi)用，使其未來(lái)生存失去保障，還影響到農(nóng)民后代接受教育的水平，這不僅不利于農(nóng)民個(gè)人和農(nóng)村未來(lái)的發(fā)展，更不利于國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（二） 集體土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格

集體土地發(fā)展權(quán)確立之后,價(jià)格測(cè)算問(wèn)題就成為了一個(gè)很重要的問(wèn)題。影響集體土地發(fā)展權(quán)價(jià)格的因素很多，如社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、城市化和人口密度、土地利用規(guī)劃和土地用途、政府行為等。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格計(jì)算有不同的看法：錢安桉等認(rèn)為,發(fā)展權(quán)價(jià)格應(yīng)是建設(shè)用地價(jià)格與農(nóng)地價(jià)格之差。其中,出讓后該用途的基準(zhǔn)地價(jià)作為建設(shè)用地價(jià)格，農(nóng)地價(jià)格以國(guó)家的征地補(bǔ)償價(jià)格代替[8] ；也有人在討論農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)格形成機(jī)理和影響因素的基礎(chǔ)上,提出了農(nóng)地發(fā)展權(quán)的測(cè)算方法：農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格等于市地價(jià)格減農(nóng)用地價(jià)格、土地開發(fā)費(fèi)及利潤(rùn)[9]；祝平衡認(rèn)為土地利用規(guī)劃、區(qū)位、土地用途與土地利用強(qiáng)度所產(chǎn)生的變化量就是土地發(fā)展權(quán)價(jià)格，并提出農(nóng)用地轉(zhuǎn)為不同用途的建設(shè)用地，其發(fā)展權(quán)價(jià)格不同[10]。

（三） 集體土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償方式

集體土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)充費(fèi)應(yīng)直接或間接返還農(nóng)民。這種返還方法包括：1.現(xiàn)金返還；2.建立失地農(nóng)民保障基金，提高不愿意或不再耕種的失地農(nóng)民在其他行業(yè)的就業(yè)能力；3.改善當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件；4.開墾新的耕地，既恢復(fù)被征耕地的生產(chǎn)價(jià)值，又為愿意耕種土地的失地農(nóng)民提供出路；5.改善當(dāng)?shù)匾驗(yàn)檗r(nóng)地征收而被破壞的生態(tài)環(huán)境。土地補(bǔ)償費(fèi)的分配比例由法律（而非地方性法規(guī)）規(guī)定，以保證土地補(bǔ)償費(fèi)不被集體經(jīng)濟(jì)組織“過(guò)濾”，從而保證農(nóng)民的合法權(quán)益[2]。

篇9

關(guān)鍵詞：土地增值 問(wèn)題與原因 措施與對(duì)策

一、失地農(nóng)民土地增值補(bǔ)償?shù)睦碚撆c法律依據(jù)

上世紀(jì)80年代中前期，憲法和民法通則對(duì)于農(nóng)村集體所有土地都是禁止流轉(zhuǎn)的。1988年的憲法修正案則有了新的規(guī)定，“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這在立法上第一次明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法地位。同年修訂的土地管理法第二條也增加了“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的條文。

2003年3月1日起施行的農(nóng)村土地承包法，以法律形式賦予了“農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”，其中第十六條規(guī)定，承包方享有3個(gè)方面的權(quán)利：依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。

與此相對(duì)應(yīng)的是，承包方也要承擔(dān)3個(gè)方面的義務(wù)：維護(hù)土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)；依法保護(hù)和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。

2007年10月1日起實(shí)施的物權(quán)法第一百二十八條規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。

在我國(guó)，土地收益分配的矛盾集結(jié)點(diǎn)主要是農(nóng)地轉(zhuǎn)非的增值歸屬。目前，理論界主要有3種觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)是“增值歸農(nóng)”論；第二種觀點(diǎn)是“增值歸公”論；第三種觀點(diǎn)是“公私兼顧”論。在農(nóng)地轉(zhuǎn)非過(guò)程中，主要存在三方主體：一是政府，二是公眾，三是農(nóng)民。政府貢獻(xiàn)的是管理權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)和征收權(quán)，公眾貢獻(xiàn)的則是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的外部收益，農(nóng)民貢獻(xiàn)的則是農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)。因此，第三種觀點(diǎn)似乎更加合理一些，即地價(jià)的上漲是地租未來(lái)資本化的反應(yīng)，理應(yīng)由政府、公眾和農(nóng)民共同分享之。

現(xiàn)在的問(wèn)題是，政府部門利益驅(qū)動(dòng)和強(qiáng)勢(shì)地位，不但令公眾難以從土地增值中獲得收益（比如土地增值收益的大部分并沒(méi)有被真正“用之于民”），農(nóng)民也一再成為輸家。在農(nóng)地轉(zhuǎn)非中，農(nóng)民面臨生活方式被打亂、原有財(cái)產(chǎn)被強(qiáng)行置換的困境，如果補(bǔ)償也不徹底，無(wú)異于“二次被害”。有一點(diǎn)必須明確，弱者是最無(wú)力承受失敗的人，如果弱者總是成為輸家，政府就必須檢討。當(dāng)下，由土地增值分配所導(dǎo)致的不公正、焦慮恐懼正在醞釀和累積，如果這種情緒得不到有效的矯正和釋放，就會(huì)成為社會(huì)持續(xù)發(fā)展的不穩(wěn)定因素。更重要的是，土地增值收益分配的不公也會(huì)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的絆腳石。

二、現(xiàn)行法律制度對(duì)失地農(nóng)民土地增值補(bǔ)償?shù)娜毕?/p>

（一）非農(nóng)建設(shè)用地呈逐年上升狀態(tài)，農(nóng)用土地流失嚴(yán)重，失地農(nóng)民數(shù)量上升

隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，因交通道路、水利、城中村改造等公共基礎(chǔ)設(shè)施、各級(jí)種類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等建設(shè)征用農(nóng)村土地的規(guī)模越來(lái)越大，少地或失地的農(nóng)民群體數(shù)量不斷增加。

（二）征地補(bǔ)償過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益受損

1、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，征地補(bǔ)償太低

根據(jù)有關(guān)資料，世界許多國(guó)家的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均以被征地時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)。而我國(guó)實(shí)際采用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只有土地年產(chǎn)值的幾倍，根本不能反映土地作為稀缺資源的價(jià)值，僅考慮了現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用途的收益權(quán)，而無(wú)視土地發(fā)展權(quán)。

《土地管理法》第47條第1款規(guī)定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。這一規(guī)定完全排斥了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的利益分享，即土地用途變更所產(chǎn)生的增值被排除在征地補(bǔ)償范圍之外。對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，《土地管理法》等法律法規(guī)有明確規(guī)定。在實(shí)踐中，近幾年，個(gè)別地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了國(guó)家法律的標(biāo)準(zhǔn)，但是仍然不能解決實(shí)際的問(wèn)題。即使統(tǒng)一了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，足額及時(shí)發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)，農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償還是不滿意。

2、征地補(bǔ)償安置費(fèi)分配混亂，缺乏法律依據(jù)

根據(jù)現(xiàn)行土地法律制度，征地補(bǔ)償費(fèi)一部分給農(nóng)民，另一部分留歸村集體使用。由于村民的補(bǔ)償費(fèi)和村集體的補(bǔ)償費(fèi)的比例缺乏明確的法律規(guī)定，這就導(dǎo)致部分地區(qū)大大增加了集體留用費(fèi)的比例，而村集體的補(bǔ)償費(fèi)掌握在少數(shù)的基層干部手里，如遇有民主建設(shè)較差的鄉(xiāng)村，加之缺乏必要的監(jiān)督，損害農(nóng)民利益的行為便司空見慣。實(shí)踐中補(bǔ)償款的分配問(wèn)題成為村民與村委會(huì)、村黨支部之間發(fā)生矛盾的一個(gè)重要導(dǎo)火索。

3、農(nóng)民無(wú)法分享土地增值的收益

根據(jù)國(guó)研中心課題組的調(diào)查：“在目前‘合法的’房地產(chǎn)開發(fā)過(guò)程中，土地增值部分的收益分配，只有20―30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補(bǔ)償款僅占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20―30%；開發(fā)商則拿走土地增值收益的大頭，占40―50%”。

（三）農(nóng)民土地增值收益被剝奪的原因分析

1、現(xiàn)行的法律制度忽視了被征地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)問(wèn)題

在法律規(guī)定中，為被征地農(nóng)民建立了最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村醫(yī)療合作為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系，但法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是維持失地農(nóng)民的基本生活水平，對(duì)失地農(nóng)民而言，土地的社會(huì)保障功能和土地增值所帶來(lái)的發(fā)展功能并沒(méi)有完全體現(xiàn)出來(lái)。從立法層面分析，《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)中，沒(méi)有對(duì)土地中蘊(yùn)含的農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)、發(fā)展權(quán)方面的權(quán)益做出明確規(guī)定。實(shí)踐中，由于城鄉(xiāng)二元體制、特別是社會(huì)保障制度的二元制，土地對(duì)于中國(guó)農(nóng)民而言除了生存功能以外，還承載著發(fā)展功能和社會(huì)保障功能，而現(xiàn)行法對(duì)這兩種功能卻采取了回避的態(tài)度。如從《土地管理法》第四十七條的規(guī)定可以看出，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定只考慮了土地的歷史產(chǎn)出和收益，以及不降低“農(nóng)民”的生活標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有考慮土地用途改變后其收益的變化，更沒(méi)有考慮到土地對(duì)于農(nóng)民的發(fā)展功能和社會(huì)保障功能，而僅就土地“原用途”作為參照物確定標(biāo)準(zhǔn)。

2、失地農(nóng)民的就業(yè)保障尚未形成有效的機(jī)制

當(dāng)農(nóng)民失去土地后，那些沒(méi)有一技之長(zhǎng)的農(nóng)民就會(huì)變成無(wú)地、無(wú)職業(yè)、無(wú)收入的“三無(wú)”農(nóng)民，成為矛盾糾紛多發(fā)的群體。因此，國(guó)家一直重視這一群體的就業(yè)保障，地方各級(jí)政府根據(jù)本地實(shí)際情況在此方面進(jìn)行了探索和創(chuàng)新。

三、建立和完善失地農(nóng)民的土地增值收益的社會(huì)保障機(jī)制

（一）盡快建立和完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制

不斷推出相關(guān)政策，力求做到“失地有保險(xiǎn)，老來(lái)有保障”，各地都做過(guò)有益的探索，但還不夠規(guī)范、系統(tǒng)。要通過(guò)實(shí)行貨幣安置、留地安置、就業(yè)安置等積極的保障措施，三管齊下，全方位保障失地農(nóng)民的利益。

一是提高最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)。前面已論及土地本身就承載著農(nóng)民的社會(huì)保障功能和發(fā)展功能，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，集體土地不能進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，就會(huì)導(dǎo)致高額的級(jí)差地租被各級(jí)政府獲取。因此，政府有義務(wù)從級(jí)差地租中拿出一部分作為社會(huì)保障基金，以在保持失地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低的基礎(chǔ)上，再為失地農(nóng)民提供發(fā)展基金。

二是實(shí)行積極的“就業(yè)保障”政策，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。相對(duì)于城市下崗職工和失業(yè)人員而言，失地農(nóng)民更是就業(yè)的弱勢(shì)群體，因?yàn)檗r(nóng)民就業(yè)意識(shí)和就業(yè)行為與工業(yè)化、城市化的要求有一定距離。因此，要力爭(zhēng)把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)納入政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，通盤考慮，完善就業(yè)服務(wù)措施，創(chuàng)造有利于失地農(nóng)民就業(yè)的機(jī)制和環(huán)境。要制定公平的農(nóng)民工就業(yè)政策，構(gòu)建符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)要求的就業(yè)管理制度。

三是建立多元模式保障機(jī)制。如城市郊區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地方，可以走轉(zhuǎn)換農(nóng)民身份，推動(dòng)失地農(nóng)民市民化的模式；而偏遠(yuǎn)地方、僅由于國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施用地造成失地的，要加大養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障的力度，同時(shí)增加貸款方面的資金扶持，走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路。

（二）以體制創(chuàng)新為推動(dòng)力，探索在大制度框架內(nèi)解決失地農(nóng)民的保障問(wèn)題

農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)之所以成為社會(huì)熱點(diǎn)，說(shuō)明現(xiàn)行框架不能有效解決這一問(wèn)題，必須創(chuàng)新思路，探索新的解決路徑。要在大制度框架內(nèi)解決失地農(nóng)民的保障問(wèn)題，按照“以土地?fù)Q保障”的戰(zhàn)略要求進(jìn)行制度創(chuàng)新，可以考慮以土地入股的方式解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。允許土地入股，將農(nóng)民納入征地開發(fā)的利益共同體，有助于減少征地時(shí)的摩擦和沖突，降低行政成本。對(duì)于農(nóng)民而言，允許農(nóng)民土地入股，使長(zhǎng)期受到忽視的土地中承載的農(nóng)民發(fā)展權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，有利于保護(hù)和增進(jìn)農(nóng)民的利益。

（三）通過(guò)立法明確和完善農(nóng)民的土地權(quán)益，并通過(guò)程序設(shè)計(jì)加以保障

必須修改和完善相關(guān)立法，明確規(guī)定農(nóng)民的土地權(quán)益。這個(gè)問(wèn)題在理論界已達(dá)成共識(shí)，并在《物權(quán)法》中有具體的規(guī)定并有所突破。從物權(quán)法的規(guī)定來(lái)看，農(nóng)民的土地權(quán)益相比以前得到了一定的規(guī)范層面的保障。但物權(quán)法畢竟是一部框架性的基本法，對(duì)有些具體問(wèn)題還沒(méi)有給出具體的可操作性的規(guī)定，如公共利益的界定，征地權(quán)限和程序的明確、對(duì)政府征用行為的行政救濟(jì)措施的細(xì)化、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理界定等。農(nóng)民土地權(quán)益真正得到保護(hù)還有賴于這部法的有效落實(shí)和后續(xù)相關(guān)實(shí)施細(xì)則。

首先，明確集體土地所有權(quán)的主體，保證集體經(jīng)濟(jì)組織的每個(gè)成員都能參與對(duì)土地所有權(quán)的行使。防止目前一些地方的村干部不經(jīng)村民討論同意就任意處置集體土地的現(xiàn)象。其次，對(duì)集體土地和集體土地上的房屋征收制度進(jìn)行較重大的改革，構(gòu)建建設(shè)用地流通市場(chǎng)，即修改現(xiàn)行土地管理法第四十三條，明確農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地可以有兩個(gè)途徑：一是通過(guò)征收轉(zhuǎn)化，這一途徑僅用于公共利益；另一途徑是通過(guò)市場(chǎng)交易，這一途徑主要用于商業(yè)利益，但也可用于公共利益。第三，要提高對(duì)集體土地和集體土地上的房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)參照《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》，較大幅度地提高對(duì)集體土地和集體土地上的房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（四）盡快修改土地法，允許農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)交易

對(duì)于農(nóng)民，土地的意義不僅是一種不動(dòng)產(chǎn)，而且還是一種特殊的保障形式。它至少可以為貧窮的農(nóng)民提供食品、住房、就業(yè)、養(yǎng)老保障。因此，政府征用農(nóng)地，就必須充分考慮社會(huì)保障來(lái)置換農(nóng)民的土地保障。如果不具備提供社會(huì)保障機(jī)制條件，政府就不應(yīng)該征地。

（五）修改土地法時(shí)應(yīng)明確界定公共利益與商業(yè)用途

篇10

近年來(lái)，伴隨著中心城向周邊地區(qū)的擴(kuò)張?jiān)絹?lái)越迅速，以“中心帶動(dòng)地方，地方支援中心城發(fā)展”的發(fā)展模式導(dǎo)致農(nóng)村房屋拆遷速度逐年遞增，由于房屋拆遷的法律保障不健全及拆遷進(jìn)程環(huán)節(jié)存在諸多不規(guī)范的做法，由房屋拆遷引發(fā)的利益沖突事件逐年上升。征地拆遷關(guān)乎民生與鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，分析農(nóng)村房屋拆遷過(guò)程中存在的矛盾問(wèn)題與原因，提出理順?lè)课莶疬w關(guān)系、訴諸法律規(guī)范程序，明確補(bǔ)償原則、補(bǔ)償方式，通過(guò)權(quán)利救濟(jì)以確保農(nóng)民合法權(quán)益。

［關(guān)鍵詞］

公共利益；房屋拆遷；拆遷安置

1當(dāng)前農(nóng)村房屋拆遷的現(xiàn)狀

國(guó)家以公共利益需要為基礎(chǔ)，對(duì)農(nóng)村的集體土地和城市的國(guó)有土地按照法定程序進(jìn)行征收。農(nóng)村房屋拆遷可以看作是農(nóng)村集體土地被征收的一個(gè)環(huán)節(jié)，當(dāng)集體土地被征收時(shí)，房屋作為附著物與集體土地作為一個(gè)整體被征收。土地征收是按照一定程序進(jìn)行的，一般先將集體土地征收為國(guó)有土地，然后對(duì)國(guó)有土地就行處置，比如房屋拆遷。房屋拆遷是土地被國(guó)家征收并被新的所有人對(duì)土地進(jìn)行改造的行為，房屋拆遷的目的是為了獲取房屋下面的土地，并對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)改造。如果國(guó)家征收集體土地上不存在農(nóng)村房屋的事實(shí)，自然也不存在房屋拆遷的問(wèn)題。我國(guó)房屋拆遷速度逐年增加，每年被拆遷的房屋不計(jì)其數(shù)，在房屋拆遷的過(guò)程中存在很多問(wèn)題，這些問(wèn)題不僅存在于開發(fā)商，更存在于政府相關(guān)部門。拆遷使得拆遷人與被拆遷人之間的矛盾日益惡化，由此導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題日益嚴(yán)重，近些年的農(nóng)民訴訟及上訪次數(shù)較之前一段時(shí)間有明顯增加的趨勢(shì)，且大多數(shù)農(nóng)民上訪的原因都基于房屋拆遷安置不合理這一問(wèn)題上。實(shí)踐中，類似于此類問(wèn)題的出現(xiàn)舉不勝舉：南京市的拆遷安置爭(zhēng)議自焚案；北京農(nóng)民半夜由開發(fā)商找來(lái)的打手拖出自己的房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆遷并被毆打；武漢被拆遷農(nóng)婦被挖掘機(jī)活埋等等。房屋拆遷這一行為，早已成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。

2農(nóng)村房屋拆遷過(guò)程中存在的問(wèn)題

征地拆遷是將集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，再將國(guó)有土地進(jìn)行處置的過(guò)程。這個(gè)行為本質(zhì)上存在著“國(guó)有化”的性質(zhì)以及對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的消滅。在具體實(shí)踐的過(guò)程中，房屋拆遷面臨的矛盾遠(yuǎn)比想象的還要多。

2.1對(duì)“公共利益”的認(rèn)識(shí)及界定沒(méi)有具體的標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)“公共利益”的追求，是對(duì)政府進(jìn)行征地拆遷行為的正當(dāng)合法性的有力說(shuō)明?！肮怖妗保凑胀ㄋ椎睦斫?，是指對(duì)國(guó)家和社會(huì)團(tuán)體等大多數(shù)不特定人群的利益。由于我國(guó)的法律體系還不是很完善，并未對(duì)“公共利益”作出具體情況的規(guī)定和具體含義的界定，因而“公共利益”這一概念在征地拆遷的過(guò)程中經(jīng)常被濫用。地方政府利用征地拆遷獲利屢見不鮮，以小額補(bǔ)償甚至是無(wú)償，通過(guò)強(qiáng)制手段征收，再以高價(jià)轉(zhuǎn)讓給各個(gè)開發(fā)商，掙取高額差價(jià)，農(nóng)民作為被拆遷人，他們的利益收到很大損害，基本得不到拆遷補(bǔ)償，甚至無(wú)法保持基本的民生。在一個(gè)法治國(guó)家中，政府在拆遷補(bǔ)償中的作用應(yīng)該是監(jiān)督、審批和引導(dǎo)，不應(yīng)過(guò)于干涉，至于補(bǔ)償問(wèn)題應(yīng)該由政府引導(dǎo)，開發(fā)商和被拆遷人之間按照相應(yīng)法律進(jìn)行商議并簽訂相關(guān)條約。

2.2對(duì)于農(nóng)村集體土地房屋拆遷，現(xiàn)存的法律過(guò)于陳舊且相互矛盾

我國(guó)的法律包括《憲法》在內(nèi)，都規(guī)定征地拆遷必須合法且按照相關(guān)程序進(jìn)行。但就目前而言，我國(guó)并沒(méi)有一部專門針對(duì)征地拆遷以及拆遷補(bǔ)償?shù)刃袨榈耐暾?、完善的法律。《土地管理法》中?guī)定，征地拆遷過(guò)程中征地上面的苗木和房屋等附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)以及直轄市規(guī)定。目前，我國(guó)大多數(shù)省、自治區(qū)以及直轄市已經(jīng)完善該標(biāo)準(zhǔn)，但仍有少數(shù)地區(qū)將該權(quán)利授權(quán)于下屬部門進(jìn)行制定，這是與《土地管理法》中規(guī)定的條文相違背的。除此之外，大多數(shù)省、直轄市以及自治區(qū)原先已經(jīng)制定實(shí)施的政策法規(guī)也存在程序欠缺、內(nèi)容不清以及權(quán)力不明等弊端。而且很多地方制定的法律是與上位法相左的，這些規(guī)章制度是不能夠作為征地拆遷的法律依據(jù)。雖然《物權(quán)法》得以實(shí)施，但是該問(wèn)題仍未得到很好的解決，《物權(quán)法》只對(duì)拆遷應(yīng)給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收土地人的合法權(quán)益作出規(guī)定，并未對(duì)拆遷應(yīng)該遵循的規(guī)章及程序以及對(duì)被拆遷房屋的所有人賠償細(xì)則做出具體層面的規(guī)定，這種法律條文“重原則，輕務(wù)實(shí)”。

2.3政府的多重角色及權(quán)力過(guò)度，拆遷過(guò)程缺乏法制，卻又處處存在“法制”

合法規(guī)范的程序是房屋拆遷順利進(jìn)行的保證和前提。農(nóng)村房屋拆遷必須要按照正式的法制法規(guī)約定的程序走下來(lái)。但是目前我國(guó)并未有一部對(duì)房屋拆遷程序做出規(guī)定的法律法規(guī)，《土地管理法》只是對(duì)征收集體土地的程序做出規(guī)定，并未對(duì)房屋拆遷的程序做出相應(yīng)規(guī)定。各個(gè)地方的地方性法規(guī)太過(guò)于局限，并且存在規(guī)定程序籠統(tǒng)、繁多且透明度不高等問(wèn)題，不僅可操作性極差，而且忽視了被拆遷農(nóng)民的基本人身權(quán)利，比如知情權(quán)及參與權(quán)等。強(qiáng)制拆遷是指拆遷人與被拆遷人未在拆遷的期限和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成協(xié)議時(shí)由拆遷人向相關(guān)部門提出申請(qǐng)行政裁決。如果拆遷人已按照安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償，被拆遷人未按規(guī)定日期搬遷的，由當(dāng)?shù)卣疬w管理部門依法申請(qǐng)人民法院實(shí)施強(qiáng)制拆遷的行為。強(qiáng)制拆遷有其存在的必要性和正當(dāng)性，但在實(shí)際拆遷過(guò)程中，政府的權(quán)力過(guò)于龐大，不僅身兼要職且身兼數(shù)職：集政策制定者、征地拆遷的決定人、拆遷安置項(xiàng)目的規(guī)定者以及強(qiáng)制拆遷的執(zhí)行者于一身。雖然被拆遷人不服裁決可以上訴，但基本上不會(huì)得到回應(yīng)，法院基本上不會(huì)考慮審查被拆遷人的合理性，只會(huì)考慮拆遷人是否按法定程序進(jìn)行審查，這表明被拆遷人的合法權(quán)益基本上無(wú)法得到保障。強(qiáng)制拆遷基本上可以說(shuō)是政府手上強(qiáng)有力的工具，一旦確定某個(gè)地方適合拆遷，走所謂“程序合法”的流程，基本上說(shuō)拆遷行為就是確實(shí)能夠進(jìn)行的，并不會(huì)考慮到民生民怨。

2.4作為被拆遷人這個(gè)弱勢(shì)群體，農(nóng)民的權(quán)力得不到保障，安置補(bǔ)償達(dá)不到合理

公益拆遷是由政府直接制定安置補(bǔ)償方案，但商業(yè)拆遷的補(bǔ)償安置方案是由開發(fā)商擬定再經(jīng)過(guò)政府批準(zhǔn)即可實(shí)施的。該過(guò)程中完全沒(méi)有作為被拆遷人的農(nóng)民參與其中，而且被拆遷人是無(wú)權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為提出行政訴訟的，即使為了自己的補(bǔ)償安置事項(xiàng)提出民事訴訟，人民法院為減少訴訟壓力，也不會(huì)接受訴訟，如此一來(lái)，被拆遷人的司法救濟(jì)渠道是行不通的。房屋拆遷必須給予被拆遷人合理的補(bǔ)償，而且必須是被拆遷人喪失房屋大致相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)姆绞酱笾掠腥N：一種是將被拆遷人規(guī)劃安置到統(tǒng)一區(qū)域的安置房；二是等價(jià)補(bǔ)償，就是按照相應(yīng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)用貨幣的方式補(bǔ)償被拆遷人；三是重新在新的區(qū)域?qū)徟?，并給予一定的貨幣補(bǔ)償。實(shí)踐中，補(bǔ)償安置問(wèn)題未必如此簡(jiǎn)單，主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

2.4.1補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太過(guò)于隨意。

由于在該方面，國(guó)家并未對(duì)補(bǔ)償做出統(tǒng)一的明文規(guī)定，各個(gè)地方的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大都不一，甚至于同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同村落之間的數(shù)額差距都極為巨大。不同拆遷性質(zhì)的拆遷，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)更是大不相同，公益拆遷的補(bǔ)償數(shù)額在實(shí)踐中要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商業(yè)拆遷。被拆遷人對(duì)于此種情況往往抱有不滿與抵觸情緒。

2.4.2補(bǔ)償范圍較窄，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低。

首先應(yīng)該明確一點(diǎn)：房屋拆遷的目的是為了取得拆遷后宅基地地表所占全部土地的使用權(quán)，并不僅僅局限于房屋之上所占土地，還包括庭院、以及附屬空地上的土地。而在實(shí)踐中，雖然現(xiàn)今實(shí)行的拆除房屋面積一對(duì)一交換安置房屋面積看似公平合理，實(shí)則不然。農(nóng)村居民與城市居民不同的生活習(xí)性，農(nóng)村房屋與城市房屋還是存在很多的區(qū)別：農(nóng)村居民比較依賴庭院及附屬空地的使用，比如種菜養(yǎng)花，還有的把庭院當(dāng)成發(fā)展農(nóng)家樂(lè)旅游的招待處等，因此只按照房屋所占面積給予補(bǔ)償是相當(dāng)不合理的。其次，忽視農(nóng)村房屋拆遷的區(qū)位補(bǔ)償，現(xiàn)階段只有北京對(duì)郊區(qū)拆遷實(shí)行此種補(bǔ)償制度，眾所周知，城市內(nèi)的房屋拆遷是按照區(qū)位對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分的，對(duì)農(nóng)村房屋的拆遷也應(yīng)該施行此種補(bǔ)償制度。再者，拆遷補(bǔ)償?shù)慕痤~太低。國(guó)家并未對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出明文規(guī)定，而是要求各個(gè)地方政府按照實(shí)際情況給予補(bǔ)償。通常情況下，政府制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都是相當(dāng)?shù)偷?，一般拆遷過(guò)后，被拆遷人的生活質(zhì)量不但不能提高，反而會(huì)降低很大一個(gè)檔次。

3關(guān)于農(nóng)村房屋拆遷的對(duì)策

征地拆遷會(huì)導(dǎo)致私有財(cái)產(chǎn)權(quán)消滅，本質(zhì)上是一種“國(guó)有化”的措施。為防止政府濫用征收權(quán)損害農(nóng)民利益，必須從以下三個(gè)方面對(duì)政府的征地拆遷行為進(jìn)行嚴(yán)格控制：第一，征地拆遷的目的必須是為了公共利益的需要；第二，征地拆遷必須依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行；第三，必須給予補(bǔ)償安置，保障被拆遷人的居住條件。

3.1制定專門法律、補(bǔ)充及完善相關(guān)法律

政府對(duì)農(nóng)村土地的征收及拆遷行為關(guān)系到個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)的剝奪，必須完善該過(guò)程的監(jiān)督控制，國(guó)外很多政府都對(duì)此制訂了專門的法律法規(guī)。我國(guó)目前還沒(méi)有針對(duì)此問(wèn)題的專項(xiàng)法律出臺(tái)，因此，我國(guó)立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快將有關(guān)土地征收和房屋拆遷的法律制定問(wèn)題提上日程。建議將土地征收問(wèn)題及拆遷安置問(wèn)題分別制定相關(guān)法律，達(dá)到專項(xiàng)專治、專項(xiàng)專法，并應(yīng)對(duì)拆遷安置過(guò)程中的雙方責(zé)任、法律程序、補(bǔ)償原則以及補(bǔ)償額度進(jìn)行規(guī)定，不僅有利于公民權(quán)力的保障也給相關(guān)部門的保障和監(jiān)督提供便利。在專項(xiàng)法律出臺(tái)之前，建議先完善現(xiàn)存的《土地管理法》及《物權(quán)法》。

3.2建立公正公開的公共利益的識(shí)別機(jī)制

是否基于公共利益是征地拆遷的前提條件。為了防止借著公共利益之名，行商業(yè)開發(fā)賺取高額利益之實(shí)，同時(shí)損害著農(nóng)民的權(quán)益這種現(xiàn)象的存在，必須對(duì)公共利益的概念從法律這一正規(guī)途徑做出具體規(guī)定。但是公共利益這一模糊的概念很難從法律上做出具體明確的規(guī)定。雖然不能明確規(guī)定，但可以從其他程序?qū)怖孀龀鲆?guī)范?，F(xiàn)今對(duì)公共利益的規(guī)范由政府單方面判定，政府不僅是征地的征收人，也是公共利益的鑒定者，這一現(xiàn)象是相當(dāng)不合規(guī)范的。因此，應(yīng)從其他方面對(duì)公共利益進(jìn)行規(guī)范。最簡(jiǎn)單的一種方法就是由同級(jí)的人大和常務(wù)委員會(huì)對(duì)公共利益進(jìn)行識(shí)別，政府對(duì)拆遷具體步驟進(jìn)行實(shí)施；另一種方式就是在公共利益識(shí)別時(shí)召開公共利益識(shí)別會(huì)議，并派半數(shù)涉及相關(guān)利益的農(nóng)民參會(huì)并投票表決。不僅能規(guī)范該進(jìn)程，也與權(quán)力制衡制度相呼應(yīng)。

3.3設(shè)立公正、透明、完善的拆遷程序

絕大多數(shù)國(guó)家的拆遷程序都是公正與透明的，以美國(guó)為例，美國(guó)將土地征收這一行為規(guī)定為九個(gè)具體的法律步驟，并使其透明公開化。我國(guó)在此方面可以借鑒國(guó)外其他國(guó)家的做法：首先，在征地決策做出之前，應(yīng)當(dāng)充分考慮民意，與農(nóng)民代表進(jìn)行相關(guān)方面工作的協(xié)商，如果多數(shù)農(nóng)民對(duì)此質(zhì)疑，可遵從前面提到的公共利益鑒別機(jī)制對(duì)此作出界定。其次，拆遷補(bǔ)償?shù)闹贫ú荒苷耙患要?dú)大”，這樣不僅有失公正，更容易造成拆遷方和被拆遷方矛盾的惡化。應(yīng)舉行拆方代表和被拆遷方代表、相關(guān)專家以及政府部門的三方聽證會(huì)議，對(duì)安置補(bǔ)償方案進(jìn)行商討及擬定。這樣不僅可以減少暗箱操作，而且能使政府對(duì)拆遷工作更深入的了解，提前做好項(xiàng)目預(yù)算，也可對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題及矛盾提前做好相應(yīng)準(zhǔn)備。最后，被拆遷人的司法救濟(jì)渠道必須通暢。當(dāng)拆遷安置達(dá)不成協(xié)議時(shí)，被拆遷方要有申訴自己權(quán)利和利益的渠道才不會(huì)引發(fā)使用暴力手段維護(hù)自己權(quán)益的這種不和諧現(xiàn)象。如果當(dāng)事人認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵害，便可以。如果不將該程序正式實(shí)施，政府還是“一家獨(dú)大”的局面，農(nóng)民作為被拆遷人的利益及權(quán)益根本無(wú)從保障。

3.4優(yōu)化補(bǔ)償制度，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

征地征用的不是房屋，而是房屋下面的土地，房屋只是作為一種附著物被征用。被征用土地不僅其附著在土地上面的房屋存在價(jià)值，還有其土地的潛在的價(jià)值。因此，拆遷只補(bǔ)償房屋價(jià)值而忽視了土地的潛在價(jià)值是相當(dāng)不合理的一種做法。現(xiàn)今的補(bǔ)償制度只對(duì)房屋外其余土地實(shí)行小額補(bǔ)償，甚至于不補(bǔ)償。只有當(dāng)拆遷行為補(bǔ)償覆蓋到房屋外的土地價(jià)值時(shí)，被拆遷人才會(huì)覺(jué)得安置補(bǔ)償方案比較合理、公平。我國(guó)的拆遷補(bǔ)償制度要向發(fā)達(dá)國(guó)家看齊，既從現(xiàn)在一般現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)摹盎狙a(bǔ)償”制度，向發(fā)達(dá)國(guó)家補(bǔ)償土地實(shí)際價(jià)值和精神補(bǔ)償?shù)摹巴耆a(bǔ)償”制度看齊。對(duì)被拆遷的農(nóng)民進(jìn)行土地實(shí)際價(jià)值補(bǔ)償和精神補(bǔ)償能從根本上消除被拆遷人對(duì)拆遷標(biāo)準(zhǔn)和拆遷制度的不合理情緒。

3.5建立被拆遷人的社會(huì)保障體系，保障其拆遷后生活質(zhì)量

西方國(guó)家一般都為被拆遷人提供完善的社會(huì)保障，我國(guó)在此方面相對(duì)欠缺。我國(guó)應(yīng)盡快完善該方面的配套設(shè)施的提供以及相應(yīng)制度的出臺(tái)。主要可以從以下兩個(gè)方面著手進(jìn)行：一是可以從前面所說(shuō)的土地增值價(jià)值中拿出一部分作為被拆遷人的防老、醫(yī)療基金，以及其他社會(huì)保障；另一種是對(duì)拆遷農(nóng)民的補(bǔ)償款可以分期支付，且每期支付額度應(yīng)滿足被拆遷人的生活所需，以此種方式作為被拆遷人的生活保障。這兩種方式都需要政府相關(guān)部門的認(rèn)真監(jiān)督。同時(shí)，農(nóng)民以土地為生，當(dāng)土地被征用時(shí)，農(nóng)民便會(huì)失業(yè)，為失地農(nóng)民組織職業(yè)培訓(xùn)這一環(huán)節(jié)必不可少，不僅要為農(nóng)民提供培訓(xùn)，更要為其提供工作的機(jī)會(huì)，減輕其就業(yè)的壓力。在培訓(xùn)時(shí)應(yīng)該特別注意失地農(nóng)民的年齡結(jié)構(gòu)以及文化程度等特點(diǎn)，針對(duì)不同特點(diǎn)給予其不同的培訓(xùn)。另外，政府可以為失地后自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民提供財(cái)政幫扶，保障其創(chuàng)業(yè)順利進(jìn)行，并應(yīng)進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查走訪，為其排憂解難。此外，要為失地農(nóng)民的文化需求以及失地農(nóng)民子女的教育問(wèn)題提供相應(yīng)的配套設(shè)施，達(dá)到社會(huì)的公平公正并緩解征地拆遷行為帶來(lái)的社會(huì)矛盾。

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