導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇土地儲(chǔ)備管理法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

第二條本市行政區(qū)域內(nèi)的土地整理儲(chǔ)備工作，適用本辦法。

第三條本辦法所稱土地整理儲(chǔ)備，是指市人民政府確定的土地整理儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市建設(shè)的需要，按照本辦法的規(guī)定，對(duì)納入儲(chǔ)備范圍的集體土地依法實(shí)施征收，對(duì)國(guó)有土地實(shí)施收購(gòu)、收回、置換后，進(jìn)行土地前期開發(fā)整理，并予以儲(chǔ)存，以備供應(yīng)土地的行為。

第四條本市土地整理儲(chǔ)備實(shí)行集中統(tǒng)一管理制度。

市人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本市土地整理儲(chǔ)備工作。市土地資產(chǎn)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)本市土地整理儲(chǔ)備計(jì)劃的審議和實(shí)施的監(jiān)督工作，協(xié)調(diào)解決土地整理儲(chǔ)備工作中的重大問(wèn)題。

市土地行政主管部門負(fù)責(zé)本市土地整理儲(chǔ)備的統(tǒng)一管理和土地整理儲(chǔ)備計(jì)劃的編制工作。

市土地整理中心作為本市土地整理儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全市范圍內(nèi)土地整理儲(chǔ)備計(jì)劃的組織實(shí)施和土地收購(gòu)、整理儲(chǔ)備、委托交易工作。城市發(fā)展控制區(qū)以外的土地整理儲(chǔ)備工作，由區(qū)、縣人民政府組織實(shí)施。

市人民政府對(duì)土地整理儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有其他規(guī)定的，從其規(guī)定。

第五條市土地整理中心可以委托區(qū)、縣土地行政主管部門所屬的土地整理單位承擔(dān)區(qū)、縣人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施的土地整理項(xiàng)目。根據(jù)需要，市土地整理中心還可以委托其他單位對(duì)特定的區(qū)域、特定的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施土地整理。

第六條下列土地納入土地整理儲(chǔ)備范圍：

（一）因公共利益需要或者實(shí)施城市規(guī)劃，需要使用的土地；

（二）因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或者其他原因，停止使用的國(guó)有土地；

（三）土地使用權(quán)人未按照土地使用權(quán)出讓合同約定或國(guó)有土地劃撥決定書規(guī)定的期限動(dòng)工開發(fā)，需要收回土地使用權(quán)的土地；

（四）土地使用權(quán)使用期限屆滿，需要收回的土地；

（五）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收后未確定用地單位的土地；

（六）依法確認(rèn)的閑置土地；

（七）依法確認(rèn)為無(wú)土地使用權(quán)人的土地；

（八）政府委托管理的其他國(guó)有土地；

（九）其他納入整理儲(chǔ)備范圍的土地。

第七條本市實(shí)行土地整理儲(chǔ)備計(jì)劃管理制度。

市土地行政主管部門根據(jù)城市建設(shè)的需要，按照本市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃及土地市場(chǎng)的供求情況，擬定土地整理儲(chǔ)備計(jì)劃，經(jīng)市土地資產(chǎn)管理委員會(huì)審議通過(guò)，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后，由市土地整理中心組織實(shí)施。

土地整理儲(chǔ)備計(jì)劃應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

（一）年度整理儲(chǔ)備土地規(guī)模；

（二）年度整理儲(chǔ)備土地供應(yīng)規(guī)模；

（三）年度末儲(chǔ)備土地的存量規(guī)模。

第八條土地整理儲(chǔ)備計(jì)劃按照項(xiàng)目實(shí)施管理。城市發(fā)展控制區(qū)以內(nèi)的項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃由市土地行政主管部門審批和下達(dá)，城市發(fā)展控制區(qū)以外的項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃由區(qū)、縣人民政府審批和下達(dá)。經(jīng)批準(zhǔn)的土地整理儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃作為辦理相關(guān)審批手續(xù)的依據(jù)。

第九條對(duì)納入土地整理儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃范圍內(nèi)的土地，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)限制土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)限制新建、改建、擴(kuò)建地上建筑物，優(yōu)先組織編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，相關(guān)管理部門應(yīng)當(dāng)積極做好配合工作。

第十條市土地整理中心及其委托的單位實(shí)施土地整理，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合被整理土地的實(shí)際情況，制定土地整理實(shí)施方案。土地整理實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)包括土地整理的范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及進(jìn)度安排等內(nèi)容。

土地整理實(shí)施方案須報(bào)經(jīng)土地行政主管部門批準(zhǔn)后方可實(shí)施。

第十一條根據(jù)土地整理儲(chǔ)備工作的需要，市土地整理中心及其委托的單位提出修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的意見，報(bào)規(guī)劃行政主管部門審定。

第十二條實(shí)施整理國(guó)有土地的，市土地整理中心及其委托的單位根據(jù)批準(zhǔn)的土地整理實(shí)施方案與被整理土地使用權(quán)人簽訂土地整理補(bǔ)償協(xié)議書。委托拆遷的，與被委托的拆遷單位簽訂房屋拆遷委托合同，并按照規(guī)定辦理城市規(guī)劃、建設(shè)用地和房屋拆遷等各項(xiàng)審批手續(xù)。涉及國(guó)有農(nóng)用地的，按照有關(guān)規(guī)定一并辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

第十三條征收集體土地的，市土地整理中心及其委托的單位持土地整理儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃、土地整理實(shí)施方案批準(zhǔn)文件及其他要件，向土地行政主管部門申請(qǐng)辦理土地征收手續(xù)。涉及農(nóng)用地的，按照有關(guān)規(guī)定一并辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

依法辦理土地征收、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后的土地納入儲(chǔ)備。納入儲(chǔ)備滿2年未供應(yīng)的，由市土地行政主管部門在安排下一年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃時(shí)，扣減相應(yīng)指標(biāo)。

第十四條被整理土地使用權(quán)的注銷與變更登記，由市土地整理中心及其委托的單位按照土地登記的有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。

地上房屋需要拆遷的，按照本市房屋權(quán)屬登記的有關(guān)規(guī)定辦理注銷登記；地上房屋需要保留并轉(zhuǎn)移所有權(quán)的，由市土地整理中心及其委托的單位持原權(quán)利人的委托書及其他要件，辦理權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記手續(xù)。

第十五條整理非住宅房屋國(guó)有土地的，由市土地整理中心及其委托的單位委托有資質(zhì)的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照國(guó)有土地使用證書規(guī)定的土地用途、地上建筑物狀況、土地現(xiàn)狀利用條件等進(jìn)行土地和房產(chǎn)價(jià)格評(píng)估；根據(jù)評(píng)估結(jié)果，市土地整理中心及其委托的單位結(jié)合經(jīng)濟(jì)測(cè)算分析，與被整理土地使用權(quán)人協(xié)商確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第十六條征收集體土地的，按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《天津市土地管理?xiàng)l例》及本市其他有關(guān)規(guī)定，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第十七條整理城鎮(zhèn)住宅國(guó)有土地的，按照國(guó)家和本市有關(guān)房屋征收拆遷的規(guī)定確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第十八條使用劃撥土地的企業(yè)，實(shí)施企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易涉及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，在同等條件下，人民政府對(duì)土地資產(chǎn)有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。

以有償方式取得的土地，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格明顯低于市場(chǎng)價(jià)格的，人民政府有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。

人民政府行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的具體辦法，另行制定。

第十九條依法收回的國(guó)有土地，土地行政主管部門履行完畢相關(guān)程序，注銷原土地使用證后，交由市土地整理中心統(tǒng)一管理，納入政府儲(chǔ)備土地。

第二十條根據(jù)公共利益的需要，市土地整理中心及其委托的單位整理國(guó)有土地，與被整理土地使用權(quán)人達(dá)不成土地整理協(xié)議的，可以按照法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序申請(qǐng)對(duì)被整理土地使用權(quán)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)實(shí)施征收。

第二十一條整理完畢的土地納入政府土地儲(chǔ)備庫(kù)，由市土地整理中心統(tǒng)一管理，土地使用權(quán)屬登記為市土地整理中心及其委托的單位。

任何單位或者個(gè)人不得擅自占用政府儲(chǔ)備土地或者在其地上取土。

第二十二條政府儲(chǔ)備土地未供應(yīng)前，市土地整理中心及其委托的單位可以將政府儲(chǔ)備土地連同地上物，采取出租、臨時(shí)使用等方式加以利用，所得收益專項(xiàng)用于土地整理儲(chǔ)備。

政府儲(chǔ)備土地的臨時(shí)利用時(shí)限，一般不得超過(guò)2年，且不能影響土地供應(yīng)。

第二十三條政府儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用的，市土地整理中心及其委托的單位應(yīng)當(dāng)制定政府儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用方案，報(bào)市土地行政主管部門批準(zhǔn)。

第二十四條城市發(fā)展控制區(qū)以內(nèi)的政府儲(chǔ)備土地，由市土地整理中心委托公開出讓。

政府儲(chǔ)備土地公開出讓前，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)土地出讓成本進(jìn)行核定。

第二十五條經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)，市財(cái)政部門從繳入國(guó)庫(kù)的土地出讓金政府凈收益中劃出一定比例的資金，建立國(guó)有土地收益基金，專項(xiàng)用于土地整理儲(chǔ)備。

第二十六條市土地整理中心及其委托的單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)資金風(fēng)險(xiǎn)管理，不得以任何形式為第三方提供擔(dān)保。

篇2

將土地管理機(jī)關(guān)法定為土地登記發(fā)證機(jī)關(guān)。現(xiàn)行《土地管理法》第十一條規(guī)定，土地權(quán)屬須由縣級(jí)以上政府進(jìn)行土地登記，并頒發(fā)土地證書確認(rèn)，在土地登記和發(fā)證中均須加蓋地方政府公章。按照政府職責(zé)法定化以及權(quán)力與責(zé)任掛鉤、提高行政效能等要求，建議將土地管理機(jī)關(guān)法定為土地登記發(fā)證機(jī)關(guān)，將現(xiàn)行《土地管理法》第十一條第一款至第三款修改為：農(nóng)民集體所有的土地，由縣級(jí)土地管理機(jī)關(guān)登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)土地管理機(jī)關(guān)登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地，由縣級(jí)以上土地管理機(jī)關(guān)登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)。

將有關(guān)土地市場(chǎng)的政策、規(guī)章上升為法律規(guī)定。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立與完善，近年來(lái)國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部出臺(tái)了一系列涉及土地市場(chǎng)的政策、規(guī)章，如20__年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、20__年國(guó)土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》等，為健全完善土地市場(chǎng)提供了強(qiáng)有力的政策支持。因此，建議《土地管理法》增加"土地市場(chǎng)"章節(jié)，將近年出臺(tái)的有關(guān)政策、規(guī)章上升為法律規(guī)定，使我國(guó)的土地市場(chǎng)更加制度化、法制化、規(guī)范化。

增設(shè)"征地補(bǔ)償"章節(jié)?，F(xiàn)行《土地管理法》關(guān)于被征用土地的補(bǔ)償規(guī)定存在以下兩個(gè)問(wèn)題，一是支付被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，二是低價(jià)征地極容易出現(xiàn)轉(zhuǎn)手高價(jià)倒賣土地使用權(quán)牟取暴利的現(xiàn)象，誘發(fā)各類腐敗行為和土地違法案件的發(fā)生。為此，建議在《土地管理法》中增設(shè)"征地補(bǔ)償"章節(jié)，廢除第四十七條"按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償"的條款，以及相關(guān)條款中按"土地原用途"計(jì)算補(bǔ)助費(fèi)用的規(guī)定，改為按土地一級(jí)市場(chǎng)的基準(zhǔn)價(jià)格給予農(nóng)民補(bǔ)償，按市場(chǎng)價(jià)格向農(nóng)民支付土地補(bǔ)助費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。此外，還應(yīng)對(duì)包括土地一級(jí)市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)格的制定和公布，對(duì)農(nóng)民實(shí)施補(bǔ)助的技術(shù)性細(xì)節(jié)等作出相關(guān)法律規(guī)定。

篇3

土地儲(chǔ)備作為一種新型的城市土地管理制度，目前已在我國(guó)各地試行。它的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)土地的集約化統(tǒng)一管理，保障了國(guó)家作為城市土地所有者的權(quán)益，也為國(guó)有企業(yè)脫困以及凈化土地市場(chǎng)創(chuàng)造了良好條件。但由于我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度目前尚處于起步和摸索階段，土地儲(chǔ)備中的一些基本問(wèn)題如土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的設(shè)置、土地收購(gòu)的性質(zhì)、土地儲(chǔ)備的范圍等，在理論和實(shí)踐中尚存重大分歧。本文將結(jié)合目前在全國(guó)較有代表性的杭州模式，從法律角度進(jìn)行分析。

一、目前土地儲(chǔ)備制度試行中存在的問(wèn)題

(一)關(guān)于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的法律地位

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為我國(guó)新生的社會(huì)機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)到底應(yīng)是什么，由于缺乏全國(guó)性有關(guān)土地儲(chǔ)備的專門性法律規(guī)范，因而到目前為止，尚無(wú)統(tǒng)一定論。從各地的實(shí)際操作看，主要有兩種形態(tài)：一是作為政府的一個(gè)管理機(jī)構(gòu)。其中大多在現(xiàn)有的房地產(chǎn)管理部門中設(shè)一個(gè)處室。如，武漢市土地整理儲(chǔ)備供應(yīng)中心，市政府將其設(shè)置為市規(guī)劃土地管理局的二級(jí)機(jī)構(gòu)，縣處級(jí)單位，它僅在市征地拆遷事務(wù)部的基礎(chǔ)上增加土地整理儲(chǔ)備功能。二是設(shè)立專門的土地儲(chǔ)備中心，并將土地儲(chǔ)備中心單獨(dú)注冊(cè)為事業(yè)法人，政府通過(guò)立法或行政委托將儲(chǔ)備土地的相關(guān)權(quán)利授予該中心。在專門設(shè)立土地儲(chǔ)備中心的模式中又有單一管理和雙重管理兩種模式。所謂單一管理則是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)只隸屬于土地管理部門，如上海市土地發(fā)展中心；雙重管理則是政府專門設(shè)立土地收購(gòu)儲(chǔ)備委員會(huì)。土地儲(chǔ)備中心既屬于土地管理部門，又受土地儲(chǔ)備委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，如北京市、杭州市等。根據(jù)杭州市《關(guān)于建立杭州市土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)制的通知》(杭政[1997]13號(hào)文件)，“杭州市土地儲(chǔ)備中心是受市政府的委托，代表政府實(shí)施土地收購(gòu)、儲(chǔ)備和出讓的前期工作的機(jī)構(gòu)，作為非盈利性事業(yè)單位，具有獨(dú)立的法人地位。市土地儲(chǔ)備中心隸屬于市土管局，并接受市土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理委員會(huì)指導(dǎo)和監(jiān)管?！睆哪壳皩?shí)踐效果看，雙重結(jié)構(gòu)模式較為理想。因?yàn)?，土地?chǔ)備中涉及方方面面問(wèn)題，既有與政府部門的其他機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)問(wèn)題，如計(jì)劃、城市規(guī)劃等，又有落實(shí)收購(gòu)資金等問(wèn)題，雙重結(jié)構(gòu)模式能從體制上較好地保障土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)行。其實(shí)，無(wú)論是作為政府職能部門中的處室，還是政府授權(quán)的獨(dú)立的事業(yè)單位，就其權(quán)利性質(zhì)而言，都是代表政府行使職權(quán)。

1、土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理委員會(huì)

根據(jù)杭州市《關(guān)于建立杭州市土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)制的通知》，杭州市土地收購(gòu)儲(chǔ)備委員會(huì)由分管市長(zhǎng)牽頭，市政府辦公廳、市計(jì)委、經(jīng)委、教委、貿(mào)易辦、規(guī)劃、財(cái)政、金融、房管及土管等各有關(guān)主管部門領(lǐng)導(dǎo)為成員組成。其主要職責(zé)包括研究制定土地收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓的政策及規(guī)章，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門的關(guān)系，落實(shí)土地收購(gòu)、儲(chǔ)備資金，確立年度土地收購(gòu)儲(chǔ)備出讓計(jì)劃或地塊，審查計(jì)劃和資金運(yùn)作情況，監(jiān)控國(guó)有土地資產(chǎn)的運(yùn)作。從《通知》賦予土地儲(chǔ)備委員會(huì)的職責(zé)看，很顯然具有明確的行政管理職能，尤其是其中的“確定年度土地收購(gòu)儲(chǔ)備出讓計(jì)劃或地塊”一項(xiàng)，與土地使用權(quán)被收購(gòu)的單位或個(gè)人產(chǎn)生直接的相關(guān)法律關(guān)系，但從其組成看，該機(jī)構(gòu)并非政府的正式機(jī)構(gòu)，并不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力。根據(jù)最高人民法院關(guān)于行政訴訟法若干問(wèn)題的意見第20條的規(guī)定，以其名義所作出有關(guān)土地儲(chǔ)備的具體行政行為的后果應(yīng)由組建機(jī)構(gòu)——市政府來(lái)承擔(dān)。

2、土地儲(chǔ)備中心

杭政[1997]13號(hào)文件規(guī)定，杭州土地儲(chǔ)備中心是受市政府委托實(shí)施土地收購(gòu)、儲(chǔ)備以及出讓前期開發(fā)準(zhǔn)備工作的機(jī)構(gòu)，作為非盈利性事業(yè)單位，具有獨(dú)立的法人地位。隸屬于市土管局，并接受市土地收購(gòu)儲(chǔ)備管委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。主要職責(zé)是：(1)根據(jù)市土地收購(gòu)儲(chǔ)備管委會(huì)提出的收購(gòu)計(jì)劃，對(duì)企事業(yè)單位需盤活的存量土地和其他需調(diào)整的城市存量土地適時(shí)進(jìn)行收購(gòu)；(2)根據(jù)土地利用和城市總體規(guī)劃以及市場(chǎng)需求，適量?jī)?chǔ)備土地，為增強(qiáng)政府對(duì)土地供應(yīng)的調(diào)控力度服務(wù)；(3)管理由市政府依法收回的違法用地、閑置拋荒土地及無(wú)主土地，并納入儲(chǔ)備土地范圍；(4)多渠道、多途徑籌措資金。在市土地收購(gòu)儲(chǔ)備管委會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督下，加強(qiáng)與各金融機(jī)構(gòu)的配合，管理，運(yùn)作好土地收購(gòu)、儲(chǔ)備的資金；(5)在市政府職能部門的指導(dǎo)下，做好儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)工作，做好對(duì)收購(gòu)、儲(chǔ)備土地的資金測(cè)算平衡、招商洽談以及投放市場(chǎng)的前期準(zhǔn)備，并協(xié)助做好土地出讓的其他準(zhǔn)備工作；同時(shí)要搞好綜合統(tǒng)計(jì)，定期向市土地收購(gòu)儲(chǔ)備管委會(huì)報(bào)告運(yùn)作情況；(6)完成市政府交辦的其他任務(wù)。很顯然，從表面看土地儲(chǔ)備中心是事業(yè)法人，在法律上具有獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的資格和能力。但是土地儲(chǔ)備中心的收購(gòu)、儲(chǔ)備管理、開發(fā)整理等行為均是受政府委托而為的行為(而并非法律的授權(quán))，因而它與政府間有委托與受托關(guān)系，根據(jù)委托法律關(guān)系的一般原理，受托人必須以委托人的名義從事受托行為，其法律后果也應(yīng)由委托人承擔(dān)。其結(jié)果土地儲(chǔ)備中心的獨(dú)立法人資格實(shí)質(zhì)上毫無(wú)法律意義。諸如土地儲(chǔ)備中心與商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)間的貸款合同、土地公債的償還、收購(gòu)款的支付等，一旦發(fā)生土地中心違約，則違約責(zé)任的承擔(dān)就會(huì)出現(xiàn)主體混亂的局面。

(二)進(jìn)入土地儲(chǔ)備中心儲(chǔ)備的土地的范圍

關(guān)于進(jìn)入土地儲(chǔ)備中心儲(chǔ)備的土地，各地的規(guī)章或政府文件所設(shè)定的范圍有所不同，但大致可分為五種來(lái)源：即收回、收購(gòu)、征收、置換、沒(méi)收。各地普遍存在的問(wèn)題是：法律概念混亂，列舉不規(guī)范。因而有必要在法律上給以界定。

1、收回是指政府作為國(guó)有土地使用權(quán)的出讓者依照法律規(guī)定和合同的約定向土地使用者無(wú)償收回土地使用權(quán)的行為。根據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律和行政法規(guī)的規(guī)定，收回土地使用權(quán)主要有下列情形：(1)出讓合同約定的土地使用期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；(2)因單位撤消、解散、破產(chǎn)等停止使用原劃拔的國(guó)有土地的；(3)公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的；(4)土地使用者未按出讓合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的。

2、收購(gòu)是政府或其指定的機(jī)構(gòu)依照有償原則向土地使用者贖回土地使用權(quán)的行為。收購(gòu)行為可分為自愿與強(qiáng)制兩種方式。自愿收購(gòu)是政府或其指定的機(jī)構(gòu)根據(jù)土地使用人的申請(qǐng)或儲(chǔ)備需要與土地使用人進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成收購(gòu)協(xié)議，從而收回土地使用權(quán)。強(qiáng)制收購(gòu)是指政府或其指定的機(jī)構(gòu)根據(jù)城市規(guī)劃和社會(huì)公共利益需要，強(qiáng)制收回土地使用權(quán)的行為。

3、征收是政府部門出于建設(shè)用地的需要，將集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地的行為。征收以前一直被稱為征用，但征用與征收應(yīng)是兩個(gè)不同的概念。征收是強(qiáng)制變更所有權(quán)的行為，具有永久占有性。而征用并不改變所有權(quán)，只是使用權(quán)在一定時(shí)期的強(qiáng)制性的轉(zhuǎn)移，一旦征用的法定情形消失，征用人就應(yīng)返還被征用的財(cái)產(chǎn)。征收的特征主要表現(xiàn)為：(1)征收的主體是國(guó)家，而不是建設(shè)用地者；(2)被征收的對(duì)象是集體所有的土地；(3)征收土地適用依法補(bǔ)償原則，補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)，法律均有明確的規(guī)定；(4)征收土地必須嚴(yán)格依照法定程序。

4、置換指以土地資源的重新配置為目的的土地使用權(quán)的互換。置換的目的主要是：(1)最有效利用土地；(2)保護(hù)和改善城市環(huán)境；(3)實(shí)現(xiàn)城市的舊城改造。目前土地置換主要表現(xiàn)為企業(yè)遷移以及城市改造中個(gè)人的拆遷。

5、沒(méi)收是行政處罰機(jī)關(guān)或人民法院對(duì)違法或犯罪分子的非法財(cái)產(chǎn)予以沒(méi)收的行政和刑事處罰。其中若涉房屋及土地使用權(quán)的，收為國(guó)有。

上述幾種方式中，國(guó)家法律、法規(guī)對(duì)收回、征收、拆遷、沒(méi)收的條件、程序，均有明確的規(guī)定，而收購(gòu)則缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，因而理論分歧較大。焦點(diǎn)在兩方面：一是收購(gòu)行為的性質(zhì)，二是收購(gòu)的價(jià)格確定。

關(guān)于收購(gòu)行為的性質(zhì)，主要分歧在于自愿還是強(qiáng)制上。持“自由說(shuō)”的人認(rèn)為，收購(gòu)行為是市場(chǎng)條件下的自由“買賣關(guān)系”，即政府及其授權(quán)委托的土地收購(gòu)機(jī)構(gòu)與被收購(gòu)單位或個(gè)人是平等的經(jīng)濟(jì)主體，是否收購(gòu)及收購(gòu)的價(jià)格均由雙方在自愿、公平、有償?shù)那疤嵯?，根?jù)市場(chǎng)狀況自由協(xié)商確定。持“強(qiáng)制說(shuō)”觀點(diǎn)的人則認(rèn)為，土地收購(gòu)應(yīng)確定為政府的行政權(quán)力，對(duì)被收購(gòu)方來(lái)說(shuō)是一種行政義務(wù)。只有這樣，才能確保政府建立和實(shí)施土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

由于對(duì)收購(gòu)行為性質(zhì)的認(rèn)識(shí)不同，收購(gòu)價(jià)格的確定原則也有所不同。“自由說(shuō)”認(rèn)為，土地收購(gòu)的價(jià)格必須完全按照市場(chǎng)原則，由雙方協(xié)商確定?！皬?qiáng)制說(shuō)”中則出現(xiàn)了分歧：有的認(rèn)為，收購(gòu)是一種行政行為，收購(gòu)價(jià)格不必遵循等價(jià)有償原則，應(yīng)參照土地征收和舊城改造拆遷制度中的補(bǔ)償安置方法確定；另一些人則創(chuàng)設(shè)了“強(qiáng)制買賣”說(shuō)，即認(rèn)為土地是否收購(gòu)是政府的行政權(quán)力，但收購(gòu)價(jià)格則應(yīng)按市場(chǎng)價(jià)格確定。

筆者認(rèn)為，“自由論”和“強(qiáng)制論”均有失偏頗，收購(gòu)行為性質(zhì)不能一概而論，應(yīng)視政府在收購(gòu)時(shí)的不同身份而定。

政府的主體身份表現(xiàn)在國(guó)有土地上是雙重的，即既是土地所有者代表又是行政管理者。作為所有者代表，政府享有對(duì)土地的占有、使用、收益和處分的土地權(quán)利。作為權(quán)利，始終是與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的。根據(jù)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離原則，國(guó)有土地實(shí)行土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度。中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的公司企業(yè)，其他組織和個(gè)人，除法律規(guī)定外，都可以依法取得土地使用權(quán)，對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)。取得的方式是與所有權(quán)代表者簽訂國(guó)有土地的出讓合同。根據(jù)《國(guó)有土地使用權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓暫行條例》，土地出讓合同應(yīng)當(dāng)按平等、自愿、有償?shù)脑瓌t簽訂。在合同規(guī)定的使用年限內(nèi)，土地使用者可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等，其合法權(quán)益受國(guó)家法律保護(hù)。正在制定過(guò)程中的《物權(quán)法》(征求意見稿)中，也明確了法律對(duì)土地用益權(quán)人的保護(hù)，表明了禁止任何單位或個(gè)人用任何方式侵害其用益物權(quán)的立場(chǎng)。而強(qiáng)制買賣實(shí)質(zhì)上是土地出讓者可以任意單方解除合同。因此，如果一味強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)制性買賣”，勢(shì)必與現(xiàn)行法律法規(guī)沖突，損害土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，剝奪其在合法使用期限內(nèi)的用益物權(quán)。因此，筆者認(rèn)為作為一般意義的政府儲(chǔ)備土地的收購(gòu)，應(yīng)是政府作為出讓合同的主體一方與另一方平等協(xié)商的結(jié)果，必須實(shí)行自愿原則。

作為行政管理者，政府在土地這項(xiàng)特殊財(cái)產(chǎn)上還表現(xiàn)為權(quán)力。作為權(quán)力，是與服從相對(duì)應(yīng)，與強(qiáng)制劃等號(hào)的。政府對(duì)土地資源的管理權(quán)，源自于憲法賦予的政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。土地是人類社會(huì)生產(chǎn)、生活必不可缺的物質(zhì)財(cái)富，是最基礎(chǔ)性的資源之一，政府的職責(zé)就是使有限的土地資源能夠得到合理的、可持續(xù)的利用和開發(fā)。政府有權(quán)通過(guò)行政措施如征收、沒(méi)收、征用、強(qiáng)制性收購(gòu)等，使土地資源發(fā)揮更好的效用。但行政權(quán)力屬公權(quán)力，它與個(gè)體的權(quán)利不同，它的行使不是為了自身的利益，而是為了社會(huì)公共利益。因此，公共利益性也就成為政府行使行政權(quán)力的前提和目的，或者說(shuō)是政府行使行政權(quán)力時(shí)的一項(xiàng)義務(wù)，它也是判斷行政行為合法性的主要標(biāo)志。這一點(diǎn)在有關(guān)的土地法律規(guī)范中都有所體現(xiàn)，如《土地管理法》第2條第4款“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第19條：“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)……在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回。”可見，土地收購(gòu)制度中可以設(shè)定政府的強(qiáng)制權(quán)，但必須嚴(yán)格限定于社會(huì)公共利益范疇。

二、關(guān)于土地儲(chǔ)備制度與現(xiàn)行法律制度的兩大沖突問(wèn)題

(一)劃撥土地的使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓與土地收購(gòu)問(wèn)題

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，土地作為公共資源，完全由政府無(wú)償提供，其結(jié)果是城市土地大量掌握在國(guó)有或集體企業(yè)手中。國(guó)有土地實(shí)行有償使用制度后，這些企業(yè)的土地依然保留了其劃撥性。同時(shí)，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(第45條)和《城市房地產(chǎn)管理法》(第39條)還賦予其有條件的轉(zhuǎn)讓權(quán)，即經(jīng)過(guò)政府有關(guān)部門的審批并繳納土地出讓金后，原劃撥土地就可以轉(zhuǎn)讓。而現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備制度將“因單位搬遷、解散、撤消、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其他原因調(diào)整出的原劃撥的國(guó)有土地”，全部納入土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的儲(chǔ)備范疇。這一規(guī)定實(shí)質(zhì)上取消了這些企業(yè)對(duì)劃撥土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)。筆者認(rèn)為，賦予劃撥土地的使用人有條件的轉(zhuǎn)讓權(quán)，是不符合法理精神的：一方面劃撥土地是將土地作為公共物品提供給社會(huì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地只有在用于公共目的時(shí)才能由政府無(wú)償提供。我國(guó)《土地管理法》對(duì)劃撥土地取得的嚴(yán)格限制就說(shuō)明了這點(diǎn)(注：《土地管理法》第54條規(guī)定：“建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以劃撥方式取得：(一)國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；(二)城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；(三)國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；(四)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。”)原劃撥土地的使用人一旦解散、撤消、破產(chǎn)或?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)讓，就喪失了公共目的性。另一方面《土地管理法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)均規(guī)定，因單位撤消、解散、破產(chǎn)等停止使用原劃拔的國(guó)有土地的情形，政府有權(quán)收回土地使用權(quán)。

(二)強(qiáng)制收購(gòu)與土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題。

從法理上看，當(dāng)國(guó)家授權(quán)各級(jí)人民政府土地管理部門代表國(guó)家訂立土地使用權(quán)出讓合同時(shí)，土地管理部門是以土地所有權(quán)人的代表，而不是以行政管理者的身份出現(xiàn)的。作為合同一方當(dāng)事人，其法律地位與另一方當(dāng)事人即土地使用者是完全平等的，不僅在訂立合同過(guò)程中，雙方應(yīng)遵循平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，而且在合同訂立以后，雙方都應(yīng)嚴(yán)格按照合同的規(guī)定履行，不得擅自終止合同，否則，就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。如果認(rèn)為作為出讓一方的國(guó)家(政府)仍然享有強(qiáng)制收購(gòu)的特權(quán)，則出讓人可以不顧合同的規(guī)定而隨意行使其特權(quán)，這樣，國(guó)家與土地使用者之間的合同關(guān)系將形同虛設(shè)，而這種現(xiàn)象，正是我們?cè)诋?dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中需著力糾正的。

由于我國(guó)實(shí)行的是土地公有制，土地“私權(quán)”主要反映在土地的用益物權(quán)上，現(xiàn)行的國(guó)家法律明確了對(duì)用益物權(quán)的保護(hù)。依法取得土地使用權(quán)的土地使用者，其使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，合法權(quán)益受國(guó)家法律保護(hù)。只有在“未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的”，土地使用權(quán)方“不得轉(zhuǎn)讓”。除了在特殊情況下基于“社會(huì)公共利益的需要”并經(jīng)法定程序外，“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不得提前收回”。法律之所以這樣規(guī)定，其用意應(yīng)當(dāng)說(shuō)是很明顯的，即不僅要保護(hù)土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，更要防止他人對(duì)土地使用權(quán)人行使土地使用權(quán)的干涉和妨礙。如果說(shuō)政府在土地儲(chǔ)備中可以對(duì)權(quán)利人依法取得的土地使用權(quán)實(shí)行強(qiáng)制收購(gòu)，實(shí)際上意味著對(duì)權(quán)利人享有的土地使用權(quán)這一正當(dāng)?shù)拿袷聶?quán)利的限制和否定，這不僅與國(guó)家的立法意圖相違背，也不利于土地市場(chǎng)的發(fā)育和成長(zhǎng)，甚至有可能成為“公權(quán)力”侵害“私權(quán)利”的借口。

三、完善土地儲(chǔ)備制度的法律思考

(一)改變立法結(jié)構(gòu)，變實(shí)施條例為管理?xiàng)l例。

行政法律規(guī)范內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)是設(shè)定行政管理機(jī)關(guān)，賦予其管理職權(quán)，設(shè)定行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)及規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。就杭州市土地儲(chǔ)備管理辦法而言，立法重點(diǎn)應(yīng)把握幾個(gè)方面：1、立法目的。2、土地儲(chǔ)備行為的管理機(jī)關(guān)及職權(quán)。3、允許進(jìn)行儲(chǔ)備的土地范疇和不得儲(chǔ)備的范疇。4、土地儲(chǔ)備的相關(guān)制度，如壟斷經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)備基金、監(jiān)督管理等。5、儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)。6、法律責(zé)任。至于具體的操作規(guī)程應(yīng)由儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)的章程去設(shè)定。

(二)改變授權(quán)方式，變行政委托為法律授權(quán)

行政委托是行政機(jī)關(guān)將依法享有的行政權(quán)力，通過(guò)委托，由不具備該項(xiàng)行政權(quán)的機(jī)構(gòu)行使。行政委托的特點(diǎn)是(1)受托機(jī)構(gòu)必須以委托人的名義行使權(quán)力；(2)受托人行使委托范圍內(nèi)權(quán)力所產(chǎn)生的法律后果由委托人承擔(dān)。法律授權(quán)是立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律、法規(guī)或規(guī)章直接賦予一定的機(jī)構(gòu)行使有關(guān)的權(quán)力。在法律授權(quán)的情況下，被授權(quán)機(jī)構(gòu)以自己的名義獨(dú)立行使職權(quán)，也獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

由于土地儲(chǔ)備制度目前尚處于實(shí)踐探索之中，相應(yīng)的法律制度尚不完善，尤其是高層次立法近乎空白，現(xiàn)有的依據(jù)大都只是地方政府的行政規(guī)章，有的則僅是地方政府的文件，因而存在著政府機(jī)關(guān)行使權(quán)利缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)的問(wèn)題。在這些僅有的地方行政規(guī)章和文件中，大都采用行政委托方式，授權(quán)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)行使土地儲(chǔ)備權(quán)利，并將這些機(jī)構(gòu)注冊(cè)為獨(dú)立的事業(yè)法人。從這些土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍看，幾乎清一色的均來(lái)自于政府委托，并無(wú)自身開展的業(yè)務(wù)。從法律角度而言，其獨(dú)立法人資格近乎虛設(shè)。因此只有將行政委托變?yōu)榉墒跈?quán)，才能解決權(quán)利行使的合法性問(wèn)題，也才能使土地儲(chǔ)備中心的獨(dú)立地位得以真正的發(fā)揮。

(三)確立規(guī)劃優(yōu)先的原則，理順規(guī)劃與儲(chǔ)備的關(guān)系

土地規(guī)劃是指政府在土地上進(jìn)行各種用地合理配置的綜合性活動(dòng)。土地規(guī)劃又分土地利用總體規(guī)劃與土地利用詳細(xì)規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃而制定的綜合性利用土地的規(guī)劃。土地利用詳細(xì)規(guī)劃是根據(jù)總體規(guī)劃而制定的專業(yè)性土地利用規(guī)劃。其中城市規(guī)劃就屬土地利用的詳細(xì)規(guī)劃。

土地規(guī)劃在土地利用中具有絕對(duì)的權(quán)威地位，我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，國(guó)家實(shí)行土地用途的管理制度。國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定土地用途，使用土地單位和個(gè)人則應(yīng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地的。《城市規(guī)劃法》也明確規(guī)定，任何單位和個(gè)人都有遵守城市規(guī)劃的義務(wù)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。因此，土地儲(chǔ)備中的征收、收購(gòu)、土地的出讓等均應(yīng)服從規(guī)劃的要求的，在服從規(guī)劃的前提下進(jìn)行。要避免為儲(chǔ)備而任意改變規(guī)劃的行為。

(四)明確公共利益的范疇，防止行政權(quán)力的濫用

如前所述，土地儲(chǔ)備中心的土地主要來(lái)自于政府對(duì)原出讓使用權(quán)的國(guó)有土地收回、收購(gòu)、置換以及對(duì)集體所有土地的征收，這些方式中，除法律明確規(guī)定收回、置換、拆遷、收購(gòu)的具體依據(jù)外，幾乎都還有一條概括性條款，即公共利益條款。公共利益的保護(hù)成為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)代表政府部門行使土地儲(chǔ)備權(quán)的核心目的，也是判斷其行為合法性的主要標(biāo)志。然“公共利益”是一個(gè)抽象含糊，難以明確的概念，因而實(shí)踐中極易導(dǎo)致權(quán)力的濫用。為了防止政府，各國(guó)大都將公共目的解釋為公共的使用和具有公共利益的用途，并通過(guò)立法加以細(xì)化。如韓國(guó)1962年《土地征用法》第2條規(guī)定：公益事業(yè)需要土地，而將該土地用于公用事業(yè)又是恰當(dāng)時(shí)，可以根據(jù)本法的規(guī)定予以征用或使用。所謂公益事業(yè)是指(1)有關(guān)國(guó)防、軍事建設(shè)事業(yè)；(2)鐵路、公路、河川、港口、上下水道、電氣、煤氣、廣播、氣象觀測(cè)、航空等建設(shè)事業(yè)；(3)國(guó)家或地方公共團(tuán)體設(shè)立的辦公場(chǎng)所、工廠、研究所、公園、市場(chǎng)等建設(shè)事業(yè)；(4)國(guó)家或地方公共團(tuán)體指派的建設(shè)者，由他們所進(jìn)行的住宅建設(shè)或住宅用地開發(fā)事業(yè)；(5)其他根據(jù)法律可以征用或使用土地的事業(yè)。香港《官地回收條例》規(guī)定，公共用途，是指一切有關(guān)對(duì)公共大眾有利益的規(guī)劃及建設(shè)，如公路建設(shè)、公共屋村、街道、市場(chǎng)、公共休息場(chǎng)所等。臺(tái)灣的《土地法》將公共事業(yè)限為：①國(guó)防設(shè)施；②交通事業(yè)；③公共事業(yè)；④水利事業(yè)；⑤公共衛(wèi)生；⑥政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑；⑦教育、學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)；⑧國(guó)營(yíng)事業(yè)；⑨其他由政府興辦以公共利益為目的事業(yè)。

我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)于“公共利益”問(wèn)題未作具體解釋，完全憑政府自由裁量，以致造成我國(guó)耕地流失的首要原因來(lái)自于各地政府亂建開發(fā)區(qū)而征用耕地，從而造成耕地的非農(nóng)化。因此，筆者認(rèn)為，在土地儲(chǔ)備立法時(shí)應(yīng)摒棄“一般性的抽象委托”的立法，對(duì)“公共利益”應(yīng)在法律上作出具體界定。

(五)建立先買權(quán)制度，擴(kuò)大儲(chǔ)備土地的來(lái)源。

土地先買權(quán)是指土地使用者在轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)時(shí)，政府(或其指定的機(jī)構(gòu))具有先行與之交易的權(quán)利。土地先買權(quán)制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一些西方國(guó)家也有其蹤影，如日本的土地先買制度包括根據(jù)公擴(kuò)法(日本促進(jìn)公有地?cái)U(kuò)大的有關(guān)法律)建立的協(xié)議先買制度和根據(jù)城市規(guī)劃法建立的形成權(quán)先買制度。法國(guó)規(guī)定，在指定的規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)(這種區(qū)域主要是為發(fā)展住宅、開發(fā)旅游地、控制土地投機(jī)、設(shè)立保留地而建立)，國(guó)家、地方公共團(tuán)體、公營(yíng)公司等都可以行使土地先買權(quán)；在德國(guó)，凡詳細(xì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地交易，地方政府都可以行使一般先買權(quán)。由于這些國(guó)家均允許土地私有，因而其先買制度的客體是土地的所有權(quán)。我國(guó)實(shí)行的是土地公有制，憲法嚴(yán)禁土地所有權(quán)的買賣，但允許國(guó)有土地使用權(quán)進(jìn)入流通市場(chǎng)，因此，我國(guó)的土地交易實(shí)質(zhì)上是使用權(quán)的交易，我國(guó)要設(shè)定的土地先買權(quán)制度，只能是政府在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的先買制度。

土地先買制度與征用、征收、強(qiáng)制購(gòu)買等有相似之處，即都有一定的政府強(qiáng)制色彩，都對(duì)土地私權(quán)進(jìn)行了一定限制。但性質(zhì)上完全不同：(一)征用、征收、強(qiáng)制性購(gòu)買產(chǎn)生的基礎(chǔ)是政府的行政權(quán)，而先買權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)則是所有權(quán)，政府是國(guó)有土地的所有者代表，所有權(quán)人在其所有物的交易中應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先權(quán)。(二)征用、征收、強(qiáng)制性購(gòu)買表現(xiàn)為政府與相對(duì)人的行政關(guān)系，政府與征用、征收、收購(gòu)對(duì)象之間的關(guān)系是命令與服從關(guān)系，而先買制度實(shí)質(zhì)則表現(xiàn)為買賣關(guān)系，買賣雙方表現(xiàn)為平等的主體關(guān)系。政府只是作為所有者比其它主體具有優(yōu)先交易的權(quán)利。

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關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備；法律制度；特點(diǎn)；存在問(wèn)題；建議

1.土地儲(chǔ)備制度的定義

土地儲(chǔ)備制度，是指為實(shí)現(xiàn)對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控、促進(jìn)土地資源的合理配置，政府授權(quán)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依照土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃，通過(guò)征收、收購(gòu)和置換等方式取得土地并對(duì)其合理開發(fā)整理與儲(chǔ)存，并通過(guò)招標(biāo)、拍賣等方式供應(yīng)城市各種類型的建設(shè)用地，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一種土地管理制度。在此，明確了儲(chǔ)備制度的主體是政府授權(quán)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，目標(biāo)是對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控、促進(jìn)土地資源合理配置，功能是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.我國(guó)土地儲(chǔ)備法律制度的特點(diǎn)

（1）政策先行

由于在土地制度實(shí)施之初，地方政府大多缺乏經(jīng)驗(yàn)，所以各地在開展土地儲(chǔ)備時(shí)間活動(dòng)的過(guò)程當(dāng)中，并沒(méi)有急于出臺(tái)效力比較高的地方性法規(guī)或者是政府規(guī)章，而大多則是以政府出臺(tái)的政策性文件或者是行政部門規(guī)范性文件的形式來(lái)作為推動(dòng)土地儲(chǔ)備運(yùn)作的依據(jù)。從全國(guó)的范圍來(lái)看，各地的運(yùn)作都差別不大，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的成立以及運(yùn)作之初，基本上都是遵循地方政府的政策性文件，等到積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)之后，再以地方規(guī)章予以規(guī)范。

（2）地方立法先行

地方政府對(duì)各地土地制備制度運(yùn)行以及發(fā)展的起了很大的對(duì)同作用，很多開展土地儲(chǔ)備運(yùn)作的城市，如上海、北京、重慶等都出臺(tái)政府規(guī)章。相比之下，國(guó)務(wù)院以及作為土地主管部門的國(guó)土資源部，反而沒(méi)有急于立法規(guī)范。國(guó)家層面的早期關(guān)于土地儲(chǔ)備的有關(guān)規(guī)定，也只是是具體體現(xiàn)在有關(guān)的政策性文件中，一直到了 2007 年國(guó)土資源部才聯(lián)合相關(guān)部門出臺(tái)了《土地儲(chǔ)備管理辦法》。

3.我國(guó)土地儲(chǔ)備法律制度所存在問(wèn)題

第一，在現(xiàn)存的土地儲(chǔ)備法律制度上，立法滯后，缺乏立法上的支撐。在現(xiàn)行的《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》中很難找到關(guān)于土地儲(chǔ)備的法律規(guī)范。從這我們可以看出，現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備制度體系是脆弱的、不完善的。

第二，各種規(guī)范性文件、規(guī)章之間時(shí)常會(huì)發(fā)生沖突與矛盾，缺乏統(tǒng)一性。由于土地儲(chǔ)運(yùn)行，是以地方政府推動(dòng)為主，各地在土地儲(chǔ)備的政策規(guī)范上存在內(nèi)容上的差異是正常的。這些差異，涵蓋了土地儲(chǔ)備運(yùn)作機(jī)構(gòu)、土地儲(chǔ)備范圍、運(yùn)作程序等各方面。但是值得我們關(guān)注的是，這些差異不僅只體現(xiàn)在各地方政府規(guī)范性文件之間存在差異上，更體現(xiàn)在地方規(guī)范與國(guó)土資源部以及相關(guān)部門的規(guī)范性性文件之間存在著差異甚至矛盾。

第三，土地儲(chǔ)備制度與相關(guān)法律制度規(guī)范之間的有效銜接不足。土地儲(chǔ)備的運(yùn)作，涉及一系列的程序與權(quán)力義務(wù)的調(diào)整，如立項(xiàng)審批、規(guī)劃調(diào)整、征收動(dòng)遷安置、權(quán)屬變更等，但是由于現(xiàn)有的法律規(guī)范體系沒(méi)有便利而直接的與土地儲(chǔ)備進(jìn)行銜接的渠道，從而使得實(shí)踐中的土地儲(chǔ)備處于較為尷尬的地位。

4.對(duì)于完善我國(guó)土地儲(chǔ)備法律制度的政策與建議

第一，要立足于土地規(guī)劃，以其為原則，在土地儲(chǔ)備的運(yùn)行過(guò)程中要與土地規(guī)劃的要求相一致。土地規(guī)劃是的含義是：政府在土地上進(jìn)行各種合理用地配置的綜合性活動(dòng)，在土地利用中，土地規(guī)劃具有絕對(duì)的權(quán)威地位。在編制土地利用的總體規(guī)劃時(shí)，要明確指出地的用途，并且土地的使用單位和個(gè)人則應(yīng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃所規(guī)定的用途使用土地的，在土地儲(chǔ)備中運(yùn)行的過(guò)程中，如征收、收購(gòu)等都要服從土地規(guī)劃的要求，必須在服從土地規(guī)劃的前提下進(jìn)行。

第二.加大在土地儲(chǔ)備方面的立法建設(shè)，建立并完善土地法律制度體系。要加快專門正對(duì)于土地儲(chǔ)備制度方面的立法，使其能在土地儲(chǔ)備運(yùn)行的過(guò)程當(dāng)中為各環(huán)節(jié)提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)，改變土地儲(chǔ)備制度體系脆弱、不規(guī)范的現(xiàn)狀。

第三，要增強(qiáng)各種規(guī)范性文件、規(guī)章之間的協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性，尤其是要增強(qiáng)地方性規(guī)章、規(guī)范性文件與國(guó)土局資源部及其相關(guān)部門規(guī)章、規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一性。

第四，要增強(qiáng)土地儲(chǔ)備制度與相關(guān)法律制度規(guī)范之間的有效銜接，改變現(xiàn)有法律不體系中沒(méi)有便利、直接的與土地儲(chǔ)備相銜接的渠道的現(xiàn)狀。

第五，要改變授權(quán)方式，讓法律授權(quán)代替行政授權(quán) 。目前關(guān)于土地儲(chǔ)備的法律制度還不完善，現(xiàn)有運(yùn)行的依據(jù)大都地方政府的行政規(guī)章，使得政府機(jī)關(guān)行使權(quán)力缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。在為數(shù)極少的關(guān)于土地儲(chǔ)備的行政規(guī)章中，大部分都采用行政委托方式，將土地儲(chǔ)備的行使權(quán)力授于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。我們可以從這些土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍看出，大部分的業(yè)務(wù)都是由政府委托，其自身很少開展業(yè)務(wù)。所以只有讓法律授權(quán)代替行政授權(quán)，才能解決土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)行使權(quán)利的合法性問(wèn)題，才能使其的作用得以真正發(fā)揮。

第六，要明確土地儲(chǔ)備制度中的公共利益范疇，防止行政權(quán)力的濫用。土地儲(chǔ)備過(guò)程當(dāng)中會(huì)涉及多方的利益，所以公共利益的保護(hù)應(yīng)該是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地儲(chǔ)備的核心目的。然而“公共利益”是一個(gè)抽象的概念，其范圍難以確定，因而在實(shí)踐中非常容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用。但是我國(guó)現(xiàn)行法律卻沒(méi)有對(duì)“公共利益”的范疇作出具體的解釋，完全由政府自由裁量，從而使得我國(guó)各地政府為了所謂的開發(fā)而亂征用土地，造成耕地的非農(nóng)化，進(jìn)一步造成我國(guó)耕地?cái)?shù)量的不斷減少。所以，土地儲(chǔ)備立法時(shí)，應(yīng)該對(duì)“公共利益”的概念以及范圍等相關(guān)方面在法律上作出具體的界定。（作者單位：西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

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篇5

第一條為有效提高政府對(duì)土地的宏觀調(diào)控能力，加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理，優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)城市建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法隊(duì)省府辦公廳《關(guān)于加快建立和完善土地儲(chǔ)備制度的通知》(粵府辦【*】34號(hào))等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。

第二條*市市區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的固有土地儲(chǔ)備工作，適用本辦法。

第三條本辦法所稱土地儲(chǔ)備，是指市土地儲(chǔ)備中心依據(jù)本辦法的規(guī)定，并根據(jù)土地市場(chǎng)供求現(xiàn)狀和城市規(guī)劃要求，對(duì)依法征用、收回和需收購(gòu)盤活的土地進(jìn)行儲(chǔ)備，經(jīng)前期開發(fā)后，為建設(shè)項(xiàng)目用地提供前期服務(wù)的行為。

第四條市國(guó)土資源局主管全市的土地儲(chǔ)備工作;市土地儲(chǔ)備中心具體承辦*市市區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的土地儲(chǔ)備的相關(guān)工作，包括土地征用、收回、收購(gòu)、儲(chǔ)備以及土地出讓前期準(zhǔn)備工作。

第五條國(guó)有土地的儲(chǔ)備范圍:

(一)為實(shí)施城市規(guī)劃而批準(zhǔn)征用和農(nóng)地轉(zhuǎn)用的土地。

(二)為公共利益需要收回的土地。

(三)因單位撤銷、解散、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、遷移等原因停止使用的行政劃撥土地。

(四)公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的土地。

(五)土地出讓等有償使用合同約定的期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的土地。

(六)為實(shí)施城市規(guī)劃收回的土地。

(七)市政府依法收回的閑置土地。

(八)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中申報(bào)價(jià)格比標(biāo)定地價(jià)低20%以上，市政

府行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)而取得的土地。

(九)土地使用者向市政府申請(qǐng)收回的土地。

(十)市區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的無(wú)主土地。

(十一)其他需要儲(chǔ)備的土地。

非工業(yè)區(qū)的現(xiàn)有工業(yè)用地及工業(yè)廠房用地，無(wú)論是出讓地還是劃撥地，不改變用途轉(zhuǎn)讓或補(bǔ)辦出讓手續(xù)的，以及所出讓用地閑置兩年以上的，在進(jìn)入土地交易市場(chǎng)前，一律先由市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行可行性研究，認(rèn)為值得盤整收回或收購(gòu)的，經(jīng)報(bào)市政府討論同意后，依法有償收回，進(jìn)入市土地儲(chǔ)備中心儲(chǔ)備。

第六條市區(qū)規(guī)劃區(qū)內(nèi)未征(轉(zhuǎn))用的農(nóng)用地，列入土地儲(chǔ)備規(guī)劃，進(jìn)行規(guī)劃控制。

市區(qū)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地需要儲(chǔ)備的，市土地儲(chǔ)備中心必須依法辦理征用手續(xù)。

第七條土地儲(chǔ)備須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃實(shí)施的需要，符合城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，依法保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益。

第八條儲(chǔ)備的土地應(yīng)優(yōu)先用于符合城市規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目。進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)使用儲(chǔ)備土地的，須通過(guò)有形土地市場(chǎng)公開交易。

第九條納入儲(chǔ)備范圍的固有土地，由市土地儲(chǔ)備中心統(tǒng)一收回、收購(gòu)儲(chǔ)備，原土地使用權(quán)人不得自行處置和拒絕收回、收購(gòu)。

土地使用權(quán)被依法收回或收購(gòu)的單位或個(gè)人，必須按期、按規(guī)定交付土地。

第十條市土地儲(chǔ)備中心應(yīng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地市場(chǎng)供求狀況，擬定土地儲(chǔ)備計(jì)劃。土地儲(chǔ)備計(jì)劃經(jīng)市國(guó)土資源局報(bào)市政府審批后，由市土地儲(chǔ)備中心具體組織實(shí)施。

經(jīng)批準(zhǔn)列入土地儲(chǔ)備計(jì)劃范圍內(nèi)的土地，應(yīng)向社會(huì)公告。

第十一條市土地儲(chǔ)備中心應(yīng)依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)，選擇有相應(yīng)資質(zhì)的施工單位對(duì)儲(chǔ)備的土地進(jìn)行前期開發(fā)。

第十二條土地收購(gòu)儲(chǔ)備應(yīng)依法辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)。

第十三條市計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、建設(shè)、規(guī)劃、財(cái)政、房產(chǎn)等管理部門應(yīng)按各自職責(zé)，協(xié)助做好土地儲(chǔ)備的相關(guān)工作。

第二章土地儲(chǔ)備

第十四條土地儲(chǔ)備可采用下列方式:

(一)征用。根據(jù)土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定將集體土地征收轉(zhuǎn)為固有建設(shè)用地。

(二)收購(gòu)。根據(jù)原土地使用權(quán)人的投入情況進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，同時(shí)收回土地使用權(quán)。

(三)異地置換。根據(jù)原土地使用權(quán)人的投入情況，在另一地段置換同等價(jià)值的土地，同時(shí)收回原土地使用權(quán)。

(四)收回。依法應(yīng)收回的土地，按有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定收回。

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在對(duì)前款規(guī)定的土地進(jìn)行收回或征用時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)原土地所有權(quán)人、使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償并辦理有關(guān)土地權(quán)屬變更手續(xù)后，對(duì)土地予以儲(chǔ)備。

第十五條收賄、收回儲(chǔ)備土地按下列程序進(jìn)行:

(一)儲(chǔ)備土地的認(rèn)定。

1、對(duì)土地使用權(quán)人申請(qǐng)收賄的用地，申請(qǐng)人攜有關(guān)資料向市國(guó)土資源局提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后由市土地儲(chǔ)備中心具體組織實(shí)施。

2、經(jīng)市政府批準(zhǔn)收購(gòu)、收回的用地，由市國(guó)土資源局向原土地使用權(quán)人發(fā)出收賄、收回通知，原土地使用權(quán)人按通知要求向市土地儲(chǔ)備中心提供有關(guān)資料，由市土地儲(chǔ)備中心具體組織實(shí)施。

(二)權(quán)屬核查。市土地儲(chǔ)備中心對(duì)擬儲(chǔ)備的土地的權(quán)屬、土地面積、四至范圍、土地用途及地上建筑物、附著物等情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和審核。

(三)征詢意見。市土地儲(chǔ)備中心根據(jù)實(shí)際調(diào)查的情況，向市規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)等部門征求意見。

(四)確定規(guī)劃條件。由市規(guī)劃部門根據(jù)批準(zhǔn)的城市規(guī)劃方案，提出擬儲(chǔ)備地塊的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件及附圖。

(五)費(fèi)用測(cè)算。市土地儲(chǔ)備中心根據(jù)調(diào)查結(jié)果和地塊的規(guī)劃使用條件，會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行土地收購(gòu)補(bǔ)償費(fèi)用的測(cè)算評(píng)估;實(shí)行土地置換的，進(jìn)行相應(yīng)的土地費(fèi)用測(cè)算。

(六)方案報(bào)批。市土地儲(chǔ)備中心根據(jù)土地權(quán)屬情況、規(guī)劃使用條件、及補(bǔ)償費(fèi)用測(cè)算結(jié)果提出土地收購(gòu)的具體方案，經(jīng)市國(guó)土資源局報(bào)市政府審批。

(七)簽訂合同。收購(gòu)方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市土地儲(chǔ)備中心與原土地使用權(quán)人簽訂《固有土地使用權(quán)收購(gòu)合同》。

(八)收購(gòu)補(bǔ)償。市土地儲(chǔ)備中心根據(jù)《固有土地使用權(quán)收購(gòu)合同》約定的金額、期限和方式，向原土地使用權(quán)人支付土地收購(gòu)補(bǔ)償費(fèi)用;實(shí)行土地置換的，按照土地置換的差價(jià)進(jìn)行結(jié)算。

(九)權(quán)屬變更。原土地使用權(quán)人與市土地儲(chǔ)備中心按規(guī)定申辦土地、房產(chǎn)權(quán)屬變更或注銷手續(xù)。

(十)交付土地。根據(jù)《固有土地使用權(quán)收購(gòu)合同》約定的期限和方式，原土地使用權(quán)人向市土地儲(chǔ)備中心交付土地和地上建(構(gòu))筑物。被收購(gòu)的土地使用權(quán)一經(jīng)交付，即納入土地儲(chǔ)備。

第十六條土地使用權(quán)人申請(qǐng)土地收購(gòu)須提供下列資料:

(一)土地收購(gòu)申請(qǐng)書。

(二)法人資格證明書和營(yíng)業(yè)執(zhí)照副本(屬個(gè)人的，應(yīng)提供本人有效身份證明)，委托他人辦理的應(yīng)提供授權(quán)委托書。

(三)土地使用權(quán)合法憑證。

(四)房屋所有權(quán)合法憑證。

(五)宗地圖。

(六)主管部門意見。

(七)其他需要提交的資料。

第十七條《固有土地使用權(quán)收殉合同》應(yīng)當(dāng)載明以下內(nèi)容:

(一)合同雙方當(dāng)事人。

(二)收殉土地的位置、面積、用途及權(quán)屬依據(jù)。

(三)由規(guī)劃部門提供的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件及附圖。

(四)土地收胸補(bǔ)償費(fèi)用及其支付方式和期限。(五)交付土地的期限和方式。

(六)創(chuàng)雙方的權(quán)利和義務(wù)。

(七)違約責(zé)任。

(八)解決爭(zhēng)議的方法。

(九)雙方約定的其他事項(xiàng)。

第十八條實(shí)施收購(gòu)的土地以出讓方式取得土地使用權(quán)的，原《固有土地使用權(quán)出讓合同》從《固有土地使用權(quán)收購(gòu)合同》生效之日起自行解除;由市國(guó)土資源局依法收回原《國(guó)有土地使用證》，并予以注銷。

第十九條土地收購(gòu)補(bǔ)償費(fèi)一般按收胸土地的開發(fā)成本計(jì)算。以出讓方式取得的土地使用權(quán)的，土地收購(gòu)補(bǔ)償費(fèi)還應(yīng)包括對(duì)土地使用權(quán)人已支付的土地出讓金的補(bǔ)償，但應(yīng)扣除原土地使用權(quán)人已實(shí)際使用土地期間應(yīng)支付的土地出讓金部分。

第二十條土地收購(gòu)補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)通過(guò)以下方式確定:

(一)由具有土地評(píng)估資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)依據(jù)市政府確定的土地基準(zhǔn)地價(jià)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行評(píng)估后，由市國(guó)土資源局依法確定。

(二)按住宅用地和工業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的中間價(jià)確定。

(三)按收購(gòu)合同約定的土地招標(biāo)、拍賣所得的比例確定。

(四)涉及房屋拆遷的，按照《中華人民共和國(guó)房屋拆遷管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定確定補(bǔ)償費(fèi)。

以土地置換方式進(jìn)行儲(chǔ)備的，按前款規(guī)定的方式分別確定置換土地收購(gòu)補(bǔ)償費(fèi)，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與原土地使用權(quán)人結(jié)算差價(jià)。

第三章儲(chǔ)備土地前期開發(fā)

第二十一條市土地儲(chǔ)備中心對(duì)收購(gòu)儲(chǔ)備的土地通過(guò)以下方式進(jìn)行土地前期開發(fā):

(一)市土地儲(chǔ)備中心在儲(chǔ)備的土地使用權(quán)出讓前，完成地上建筑物及其附屬物的拆遷、土地平整和設(shè)施配套等前期開發(fā)工作。

(二)原土地使用權(quán)人交付土地后，儲(chǔ)備土地使用權(quán)出讓前，市土地儲(chǔ)備中心可以依法將儲(chǔ)備土地使用權(quán)抵押貸款等。

儲(chǔ)備土地使用權(quán)抵押貸款的具體辦法，由市政府另行制定。

第二十二條土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)如需對(duì)儲(chǔ)備土地地上建筑物及附屬物實(shí)施拆遷、或進(jìn)行土地平整和配套設(shè)施建設(shè)的，須依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定采取招標(biāo)投標(biāo)的辦法，確定有資質(zhì)的拆遷人或施工隊(duì)伍。

第二十三條土地儲(chǔ)備前期開發(fā)中涉及該土地使用權(quán)單獨(dú)或連同地上建筑物抵押或臨時(shí)改變用途的、或地上建筑物及其附屬物拆遷的，市土地儲(chǔ)備中心應(yīng)持有關(guān)用地批準(zhǔn)文件及土地收購(gòu)合同，依法向有關(guān)部門辦理審批或登記手續(xù)。

第二十四條土地儲(chǔ)備前期開發(fā)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)、規(guī)章和市政府的有關(guān)規(guī)定，并不得損害公眾利益。

第四章儲(chǔ)備土地供應(yīng)

第二十五條儲(chǔ)備土地供應(yīng)實(shí)行年度計(jì)劃管理，納入當(dāng)年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。市國(guó)土資源局應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度土地供應(yīng)計(jì)劃、城市規(guī)劃、土地儲(chǔ)備計(jì)劃和土地市場(chǎng)需求情況，制定儲(chǔ)備土地供應(yīng)計(jì)劃，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。

經(jīng)市政府批準(zhǔn)的土地供應(yīng)計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公布。

第二十六條儲(chǔ)備土地供應(yīng)必須堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家國(guó)土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》、《協(xié)議出讓固有土地使用權(quán)規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得干預(yù)。

第二十七條市土地儲(chǔ)備中心應(yīng)當(dāng)將土地供應(yīng)計(jì)劃提交土地交易中心，土地交易中心應(yīng)以公告方式公布土地供應(yīng)計(jì)劃。公布內(nèi)容包括擬供應(yīng)土地的位置、面積、用途、土地出讓底價(jià)、土地規(guī)劃設(shè)計(jì)條件及附圖等。

第二十八條用于商業(yè)、旅游、娛樂(lè)、商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的土地，必須依法采取拍賣、招標(biāo)、掛牌方式進(jìn)行出讓。

前款規(guī)定以外用途的儲(chǔ)備土地的供地計(jì)劃公布后，同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，也應(yīng)當(dāng)依法采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。

出讓國(guó)有土地使用權(quán)，應(yīng)依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式，采取協(xié)議方式的，不得違背有關(guān)規(guī)定。

第二十九條嚴(yán)格限制以協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)，因城市建設(shè)重大引資、投資確需以協(xié)議方式供應(yīng)土地的而且符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，必須在地價(jià)評(píng)估基礎(chǔ)上，報(bào)市政府研究批準(zhǔn)?并將協(xié)議結(jié)果予以公布。

第五章土地儲(chǔ)備資金管理

第三十條儲(chǔ)備土地資金運(yùn)作實(shí)行收支兩條線管理，并接受財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督。

(一)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)與土地儲(chǔ)備運(yùn)作收支實(shí)行分戶分帳核算。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算管理;土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)開展土地儲(chǔ)備的資金實(shí)行專戶封閉運(yùn)作。

(二)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)出讓儲(chǔ)備土地使用權(quán)的收入，按現(xiàn)行財(cái)政規(guī)定實(shí)行"票款分離、委托銀行代收款"的收支兩條線管理辦法。即由繳款單位(受讓方)直接將地價(jià)款繳入財(cái)政在銀行開設(shè)的征收帳戶。

第三十一條土地儲(chǔ)備資金及其相關(guān)業(yè)務(wù)工作經(jīng)費(fèi)的管理與使用，由市國(guó)土資源局提出并由市財(cái)政局核準(zhǔn)后，報(bào)市政府批準(zhǔn)。

第六章法律責(zé)任

第三十二條屬于本辦法規(guī)定的土地儲(chǔ)備范圍的國(guó)有土地不得自行轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)人對(duì)符合儲(chǔ)備條件的土地，未申請(qǐng)儲(chǔ)備而擅自轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、地上建筑物及其附屬物的，有關(guān)部門不得為其辦理審批、登記手續(xù)，并應(yīng)依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。

第三十三條市土地儲(chǔ)備中心未按本辦法規(guī)定簽訂《固有土地使用權(quán)收附合同》并支付土地收購(gòu)補(bǔ)償費(fèi)的，原土地使用權(quán)人有權(quán)解除《固有土地使用權(quán)收附合同》，并拒絕交付土地。

第三十四條原土地使用權(quán)人未按土地收購(gòu)合同規(guī)定交付土地及地上建筑物的事或者在交付土地的同時(shí)擅自處理其地上建筑物(構(gòu)筑物)的，市土地儲(chǔ)備中心有權(quán)要求原土地使用權(quán)人改正并繼續(xù)履行合同。

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[關(guān)鍵詞]土地管理制度 現(xiàn)狀 改革措施

[中圖分類號(hào)] F407.1 [文獻(xiàn)碼] B [文章編號(hào)] 1000-405X（2015）-7-469-1

1我國(guó)土地管理改革中存在的問(wèn)題

1.1規(guī)劃的體制缺乏彈性

各地區(qū)的土地指標(biāo)不同隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化程度的提高，出現(xiàn)了一些東部沿海地區(qū)指標(biāo)不足、西部地區(qū)指標(biāo)富裕的現(xiàn)象，使得我國(guó)土地管理規(guī)劃體制缺乏彈性導(dǎo)致在解決土地計(jì)劃管理和資源配置工作中容易出現(xiàn)矛盾。地方對(duì)于這一矛盾現(xiàn)象的反映也很大，不對(duì)土地利用計(jì)劃管理體制進(jìn)行改革這些問(wèn)題還會(huì)繼續(xù)存在隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展資源配置的計(jì)劃管理和經(jīng)濟(jì)建設(shè)管理很難達(dá)到工作標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該引起足夠的重視并進(jìn)行相應(yīng)的完善。

1.2基本農(nóng)田的比例太高

對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行劃定的主要目的是為了保護(hù)良田建設(shè)用地可以先從一般耕地入手基本農(nóng)田比例過(guò)高是地方土地管理中又一個(gè)主要的問(wèn)題。由于我國(guó)的耕地基本上一般在丘陵和山區(qū)加果基本農(nóng)田的比例過(guò)高那么可用于城鎮(zhèn)化建設(shè)的用地就要向山區(qū)轉(zhuǎn)移聲也方在使用土地時(shí)要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)不僅用地困難還會(huì)促成一些違規(guī)違法的現(xiàn)象基本農(nóng)田劃定也就缺乏實(shí)質(zhì)性的意義。

1.3土地儲(chǔ)備制度存在缺陷

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的雙重職能難以協(xié)調(diào)，土地收購(gòu)價(jià)格機(jī)制混亂，融資風(fēng)險(xiǎn)較大。土地儲(chǔ)備需要大量資金。資金問(wèn)題是制約土地收購(gòu)儲(chǔ)備工作的“瓶頸”。目前我國(guó)城市土地收購(gòu)資金來(lái)源以銀行貸款為主，其他渠道較少。巨額貸款利息給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)帶來(lái)的非常大的壓力;銀行貸款期限與土地儲(chǔ)備運(yùn)營(yíng)周期不一致，如果受金融和經(jīng)濟(jì)的影響使貸款不穩(wěn)定，容易造成資金鏈的中斷;如果土地市場(chǎng)出現(xiàn)波動(dòng)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和銀行都將面臨巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。

1.4耕地動(dòng)態(tài)不平衡

由于保護(hù)耕地而破壞生態(tài)平衡或者由于保護(hù)生態(tài)而破壞耕地的現(xiàn)象已不足為奇麟地動(dòng)態(tài)不平衡和生態(tài)保護(hù)問(wèn)題之間的矛盾越來(lái)越突出麟地動(dòng)態(tài)平衡是土地管理過(guò)程中的一個(gè)核心問(wèn)題麟地動(dòng)態(tài)平衡應(yīng)該統(tǒng)籌安排根據(jù)各地區(qū)土地資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的實(shí)際進(jìn)行研究和解決。

1.5土地產(chǎn)權(quán)認(rèn)識(shí)方面的問(wèn)題

集體土地產(chǎn)權(quán)虛置很容易造成集體土地流失，保護(hù)耕地的效果不明顯我國(guó)的土地分配不夠清晰，導(dǎo)致土地國(guó)有和集體權(quán)屬混亂，一些土地利用者的勢(shì)力不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)。

2我國(guó)土地管理制度的改革措施

2.1完善土地的管理制度

完善的土地管理制度是加強(qiáng)土地管理的有效措施，此項(xiàng)制度建立的前提是以土地有形市場(chǎng)為核心，加強(qiáng)各部門之間的交流和溝通，進(jìn)而制定出科學(xué)合理化的土地管理法律法規(guī)，我國(guó)土地的轉(zhuǎn)讓和出讓是通過(guò)土地協(xié)議進(jìn)行的，土地交易中心簡(jiǎn)化了土地出讓和轉(zhuǎn)讓的流程，開發(fā)商可以單純的憑借合同來(lái)向政府相關(guān)部門領(lǐng)取各種審批手續(xù)，給雙方的工作都帶來(lái)了方便，土地交易中心實(shí)現(xiàn)了土地資源的合理配置，實(shí)現(xiàn)土地資源配置的進(jìn)一步優(yōu)化，也是改革制度中一項(xiàng)重要的內(nèi)容，能夠建立起良好的土地管理運(yùn)行模式。

2.2加大土地管理過(guò)程中的監(jiān)管力度

土地管理相關(guān)部門應(yīng)該加大監(jiān)督管理力度，在土地管理工作中定期開展巡查活動(dòng)，對(duì)于土地違法等行為給予嚴(yán)厲的打擊，指導(dǎo)農(nóng)民在建設(shè)房屋過(guò)程中按照規(guī)劃執(zhí)行，組織集中建設(shè)房屋以便于統(tǒng)一管理，對(duì)于空閑房屋、閑置土地等應(yīng)該合理利用。在土地管理工作中也要做好宣傳教育，改變一些農(nóng)民的錯(cuò)誤觀念，讓他們了解到土地屬于公共財(cái)產(chǎn)，在使用過(guò)程中不可過(guò)于隨意。在農(nóng)民宅基地的劃分工作中應(yīng)該制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，杜絕隨意擴(kuò)展建筑范圍以及侵占耕地等情況，對(duì)于土地違法行為應(yīng)該給予合理的處罰，以此減少和杜絕類似的情況，為農(nóng)村土地管理和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)構(gòu)建良好的環(huán)境。

2.3健全土地流轉(zhuǎn)管理制度

農(nóng)民由于各種原因轉(zhuǎn)讓土地承包和經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為稱為土地流轉(zhuǎn)，在土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程中應(yīng)該按照相應(yīng)的規(guī)范執(zhí)行，做到“依法、有償、雙方自愿”。地方各級(jí)政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理，將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理工作作為重點(diǎn)工作來(lái)抓，制定科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)管理措施，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理工作進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的產(chǎn)權(quán)管理進(jìn)行嚴(yán)格控制，對(duì)于集體建設(shè)用地出現(xiàn)的流轉(zhuǎn)，首先做好土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的價(jià)格管理工作，對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中涉及到的稅收制度等進(jìn)行必要的完善與規(guī)范。此外，在土地流轉(zhuǎn)工作中應(yīng)該盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，以此為土地流轉(zhuǎn)管理提供法制保障，不斷完善土地流傳法制體系。

2.4健全土地權(quán)利體系，約束地方政府征地行為

維護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保障就是產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確。但是，我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度并沒(méi)有明確保護(hù)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。在發(fā)展的實(shí)際中，地方政府、企業(yè)等都紛紛征占農(nóng)民土地權(quán)益，造成土地濫用、浪費(fèi)等情況的出現(xiàn)，所以，要不斷健全和完善土地權(quán)利體系，保護(hù)好土地資源。城市發(fā)展需要土地供應(yīng)，土地征用不合理的利益分配要求完善土地出讓制度。

2.5完善土地儲(chǔ)備制度

應(yīng)該在地方政府的授權(quán)和幫助下建立土地的市場(chǎng)，并對(duì)儲(chǔ)備狀態(tài)的土地資源加以開發(fā)和利用，以市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的機(jī)制激活土地資源。建立土地儲(chǔ)備監(jiān)督評(píng)估體系，對(duì)土地收購(gòu)儲(chǔ)備運(yùn)行的監(jiān)督。開拓土地資金的籌集渠道，以達(dá)到對(duì)土地儲(chǔ)備的盤活作用。

2.6明確集體土地所有權(quán)

深化土地產(chǎn)權(quán)改革，是確保土地所有者權(quán)益的有效舉措，集體土地產(chǎn)權(quán)虛置使很多農(nóng)民爭(zhēng)相擴(kuò)展宅基地，針對(duì)這種情況，可以將集體土地產(chǎn)權(quán)細(xì)分到每一個(gè)小組中，小組中的成員不超過(guò)十戶，在小組之內(nèi)每戶農(nóng)民可以自行對(duì)土地進(jìn)行處置，這樣就可以明確土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。

3結(jié)束語(yǔ)

建立和完善土地管理制度是當(dāng)前土地工作的核心，要發(fā)揮土地管理制度的指導(dǎo)作用和中心價(jià)值，必要尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的實(shí)際，這樣才能達(dá)到土地管理制度的完整性和功能性。現(xiàn)實(shí)中要對(duì)土地管理制度的規(guī)范和確定的價(jià)值加以發(fā)揚(yáng)，形成管理、價(jià)格、機(jī)制、儲(chǔ)備、制度方面的重點(diǎn)思考，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度力促土地管理制度的完善，使其更能適應(yīng)發(fā)展的局勢(shì)和未來(lái)的趨向，以靈活的政策和防止實(shí)現(xiàn)對(duì)土地管理制度的體系構(gòu)建，打造土地管理制度和土地工作的新發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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[2] 李翔.論土地公有制核心價(jià)值追求下的新的實(shí)現(xiàn)方式[J].生產(chǎn)力研究，2014，（06）.

篇7

關(guān)鍵詞:國(guó)土資源管理 國(guó)土資源交易法制化建設(shè) 國(guó)土資源節(jié)約與集約利用

中圖分類號(hào):F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2010)10-040-03

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》,土地全民所有即國(guó)家的土地權(quán),屬于國(guó)家所有。土地管理各項(xiàng)工作,由政府行業(yè)主管部門:省國(guó)土資源廳和市、縣政府土地管理部門承擔(dān),同時(shí)省對(duì)所屬各級(jí)土地管理部門實(shí)行垂直管理。實(shí)踐中,這種已有的傳統(tǒng)土地管理方式,事實(shí)上被限定在了行政和技術(shù)管理層面,它使有關(guān)土地的各項(xiàng)職能,基本上掌握在市、縣政府之中,而行業(yè)主管部門的土地管理權(quán),在一定程度上被虛化,土地管理及產(chǎn)權(quán)主體被混淆,客觀上,這也是多年對(duì)城市土地宏觀調(diào)控不力的一個(gè)重要原因。它造成了國(guó)土資源交易過(guò)程問(wèn)題頻發(fā),管理制度不健全,市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制不充分,以及現(xiàn)有規(guī)章不合理等等問(wèn)題的出現(xiàn)。

為了確保國(guó)土資源節(jié)約與集約的高效利用,以及國(guó)土資源利用方面的生態(tài)合理性優(yōu)化配置,確保國(guó)土資源交易對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生工程建設(shè)發(fā)揮積極作用,杜絕國(guó)土資源交易中的腐敗問(wèn)題,山西省國(guó)土資源廳和山西省社會(huì)科學(xué)院共同成立了調(diào)查組,以探討多年來(lái)國(guó)土資源交易中出現(xiàn)的問(wèn)題,并借此規(guī)范國(guó)土資源交易與管理行為,完善國(guó)土資源交易的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制,健全國(guó)土資源交易的法制法規(guī)建設(shè)。

一、全面了解國(guó)土資源交易中的基本情況

為了規(guī)范國(guó)土資源交易行為,調(diào)查組于2010年6月4日至7月22日,對(duì)山西省10個(gè)市(包括78個(gè)縣區(qū))的交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)研。調(diào)查結(jié)果顯示:多年來(lái),國(guó)土資源交易在山西省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用,相關(guān)工作人員也為山西省國(guó)土資源交易工作做出重要貢獻(xiàn),這是首先應(yīng)予以充分肯定的方面。但是,國(guó)土資源交易中也存在著很多問(wèn)題,這些問(wèn)題表現(xiàn)在以下諸方面:

(一)土地產(chǎn)權(quán)制度不完善

1.城市土地產(chǎn)權(quán)主體不清晰。其結(jié)果是造成了中央與地方政府在土地收益和土地審批權(quán)等方面的相互博弈,并使地方政府在當(dāng)時(shí)土地收益中處于相對(duì)劣勢(shì)。

2.土地登記制度不規(guī)范。土地權(quán)屬管理是城市土地管理的重要目標(biāo),同時(shí)也是政府對(duì)土地交易過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督與保護(hù)的基本內(nèi)容。到目前為止,城市土地權(quán)屬登記工作仍然滯后,初始登記工作,迄今尚未完成。產(chǎn)生這一問(wèn)題的原因是復(fù)雜的,但基本原因是土地權(quán)屬變更信息依賴于土地使用申請(qǐng)者申請(qǐng)登記辦證時(shí)的基本情況。其間,倘若土地使用者變更土地權(quán)屬關(guān)系而又未及時(shí)辦理登記和相關(guān)確權(quán)手續(xù)時(shí),土地管理部門則不能及時(shí)獲得相關(guān)變更信息。另外,一些土地使用者只注重房屋權(quán)屬手續(xù)而忽略土地權(quán)屬關(guān)系,并因此長(zhǎng)期不予以辦理確權(quán)手續(xù)的情況,也是造成土地權(quán)屬登記工作滯后的原因。

3.土地權(quán)利劃分和界定不夠細(xì)化。城市土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)通?？梢詣澐譃?土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利三個(gè)部分。這三部分權(quán)利,依據(jù)邏輯關(guān)系,又可劃分成不同單項(xiàng)權(quán)利。但是,目前各項(xiàng)權(quán)利劃分和界定仍然不夠詳細(xì)。比如,土地所有權(quán)和土地使用權(quán)二者間有著本質(zhì)的不同,但有關(guān)兩者的法律規(guī)定卻并不明晰。這使土地使用者在其使用期間可行使絕大部分土地權(quán)利成為事實(shí),致使土地所有者對(duì)土地收益和處置難以做到有效控制。這些都是由土地權(quán)利劃分和界定不細(xì)化造成的。

(二)土地價(jià)格機(jī)制不健全

土地價(jià)格機(jī)制不健全主要反映在基準(zhǔn)價(jià)格不能真實(shí)反應(yīng)價(jià)格水平;政府壟斷導(dǎo)致價(jià)格不合理;隱性土地交易影響土地市場(chǎng)價(jià)格真實(shí)性三個(gè)方面。

1.基準(zhǔn)價(jià)格不能真實(shí)反映土地價(jià)格水平。由于土地市場(chǎng)總價(jià)格經(jīng)常變動(dòng),而現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)又未形成動(dòng)態(tài)調(diào)整和公布的機(jī)制,這就造成基準(zhǔn)地價(jià)與不斷變化的市場(chǎng)空間地位相脫節(jié),因而不能反映市場(chǎng)總體價(jià)的變動(dòng)趨勢(shì)。

2.政府壟斷導(dǎo)致土地價(jià)格不合理。這主要反映在一些政府官員對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的干預(yù)而造成的土地價(jià)格不合理問(wèn)題。出讓土地,無(wú)論采取招標(biāo)、協(xié)議,還是拍賣何種方式,價(jià)格均由一些政府官員來(lái)決定。而不同出讓方式價(jià)格又會(huì)相差很大,這就為權(quán)力尋租創(chuàng)造了條件,并因此而擾亂了真實(shí)的市場(chǎng)價(jià)格。

3.隱性土地交易影響土地價(jià)格的情況,主要出現(xiàn)在城市發(fā)展需要征用大量建設(shè)用地過(guò)程中。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面:第一,農(nóng)用地征收價(jià)格偏低導(dǎo)致大量農(nóng)村土地通過(guò)私下交易而非法進(jìn)入土地市場(chǎng)并造成農(nóng)民利益受損;第二,國(guó)企改革過(guò)程,造成許多企業(yè)處于困境局面,而此時(shí)企業(yè)所占原劃撥土地成了其解困的一種資金渠道,它也是私下交易影響土地價(jià)格的另外一種情況。這兩種情況,構(gòu)成了隱易影響土地價(jià)格的關(guān)鍵問(wèn)題。加之,由于國(guó)家相關(guān)政策的滯后或疏漏,致使隱性土地交易不僅僅限于對(duì)土地價(jià)格的影響方面,更為嚴(yán)重的,它還是造成國(guó)土資源流失及腐敗的重要原因。

(三)征地制度不合理

現(xiàn)存的征地制度,存在著嚴(yán)重的不合理性,其不合理性具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

1.因“公共利益”界定模糊導(dǎo)致征地權(quán)利濫用。這種情況主要指借助“公共利益”界定不清而隨意侵害和征用農(nóng)村集體所有的土地(以低價(jià)征收,再以高價(jià)出讓并從中牟利),嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的利益。

2.因征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。這種情況主要指開發(fā)商與地方政府一些官員相互勾結(jié),與拆遷戶形成對(duì)立局面,大多使拆遷戶利益受到損失。拆遷戶作為弱勢(shì)群體,利益常常得不到保證,嚴(yán)重者甚至造成惡性案件的發(fā)生。

以上幾個(gè)方面,是經(jīng)調(diào)研所發(fā)現(xiàn)的最主要的問(wèn)題。這些問(wèn)題正是導(dǎo)致土地交易過(guò)程經(jīng)濟(jì)案件頻發(fā)、權(quán)力尋租和腐敗現(xiàn)象層出不窮以及社會(huì)不和諧的重要原因。

二、規(guī)范國(guó)土資源管理的基本方法及改革思路

根據(jù)國(guó)土資源交易中存在的問(wèn)題,調(diào)查組認(rèn)為,必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),借助當(dāng)代管理學(xué)中的科學(xué)方法,全面規(guī)范國(guó)土資源管理,進(jìn)而在此基礎(chǔ)上提出有關(guān)國(guó)土資源交易制度改革的基本思路。

(一)規(guī)范國(guó)土資源管理的基本方法

深化國(guó)土資源管理制度的改革,規(guī)范國(guó)土資源交易,首先要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),借助當(dāng)代管理學(xué)理論中的科學(xué)方法,改變現(xiàn)存國(guó)土資源管理中所存在的失范的、各自為政的行為特征。要做到這一點(diǎn),當(dāng)代系統(tǒng)管理學(xué)方法將發(fā)揮十分重要的作用,因?yàn)檫@是改變現(xiàn)存失范的、各自為政的國(guó)土資源管理的合理方法。所謂系統(tǒng)管理學(xué),它是指借系統(tǒng)科學(xué)原則進(jìn)行現(xiàn)實(shí)管理運(yùn)作的管理學(xué)理論和方法。這種理論和方法無(wú)論在對(duì)不合理管理制度的改革方面,還是對(duì)規(guī)范市場(chǎng)交易之中,無(wú)疑都將會(huì)發(fā)揮十分重要的作用。具體到山西省,應(yīng)對(duì)全省國(guó)土資源管理部門進(jìn)行統(tǒng)一的、系統(tǒng)化的方式協(xié)同運(yùn)作。以此方式,使全省國(guó)土資源管理部門,無(wú)論從管理機(jī)制還是機(jī)理上,改變以往各地政府因各自為政所造成的交易過(guò)程行為失范或混亂現(xiàn)象,使國(guó)土資源交易在全省范圍實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化和規(guī)范化。相應(yīng)地,這就要求在系統(tǒng)管理學(xué)方法協(xié)調(diào)下,既形成系統(tǒng)化統(tǒng)一運(yùn)作的組織結(jié)構(gòu),又要培養(yǎng)一批與之相適應(yīng)的高素質(zhì)的國(guó)土資源管理的工作人員。與此同時(shí),還要建立與之相匹配的、并且高度透明的現(xiàn)代化信息平臺(tái)和覆蓋全省范圍的國(guó)土資源信息網(wǎng)絡(luò)及資料庫(kù),以便加強(qiáng)有關(guān)國(guó)土資源交易信息的監(jiān)管與檢測(cè),使山西省國(guó)土資源交易的管理過(guò)程,以系統(tǒng)化的管理方式步入既科學(xué)合理,又高效快捷;既透明公開,又客觀公正的軌道。

此外,以當(dāng)代管理學(xué)方法規(guī)范國(guó)土資源管理,除了系統(tǒng)管理學(xué)方法外,尚需借助“標(biāo)桿瞄準(zhǔn)”的管理學(xué)理論。這主要旨在以國(guó)內(nèi)最先進(jìn)的國(guó)土資源管理典型案例為標(biāo)桿,尋找自身在國(guó)土資源交易過(guò)程中所存在的差距和不足。并以標(biāo)桿為參照,糾正自身所存在的問(wèn)題。所謂標(biāo)桿瞄準(zhǔn),主要指以相似行業(yè)管理運(yùn)作方式為標(biāo)桿,結(jié)合自身實(shí)際情況,通過(guò)分析、比較以及相關(guān)數(shù)據(jù)收集與整理的程式化和標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作,突破性推進(jìn)本系統(tǒng)工作,進(jìn)而趕超所學(xué)標(biāo)桿的動(dòng)態(tài)的管理學(xué)方法。這就要求在國(guó)土資源交易管理的過(guò)程中,一方面,必須立足于對(duì)自身工作的系統(tǒng)化研究;另一方面,還必須學(xué)習(xí)和借鑒先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn),并借此完善自身的工作。譬如,2003年,浙江省(在紹興會(huì)議以后),以系統(tǒng)化方式,將全省招投標(biāo)過(guò)程建成了統(tǒng)一的平臺(tái),把原有建設(shè)工程交易中心、政府采購(gòu)中心、土地交易中心、產(chǎn)權(quán)交易所等機(jī)構(gòu)加以合并成統(tǒng)一運(yùn)作機(jī)構(gòu)的案例,就是在規(guī)范國(guó)土資源管理過(guò)程之中理應(yīng)參照的標(biāo)桿,因?yàn)?其經(jīng)驗(yàn),不僅能有效縮短交易過(guò)程和周期,而且還可以促進(jìn)國(guó)土資源的節(jié)約和集約利用。再如,2006年,貴州省提出“礦業(yè)權(quán)儲(chǔ)備與交易統(tǒng)一改革方案”也是一個(gè)明顯的例子。因?yàn)橘F州在全國(guó)率先成立了集礦業(yè)權(quán)儲(chǔ)備、交易為一體的省級(jí)礦業(yè)有形交易平臺(tái),提出了統(tǒng)籌管理的“五個(gè)率先”思路,致使國(guó)土資源節(jié)約與集約型利用成為可能。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示:與2007年相比,貴州2008年礦業(yè)權(quán)出讓宗數(shù)下降了44.2%,而礦業(yè)權(quán)出讓價(jià)款卻增長(zhǎng)了5.49倍;與2006年相比,礦業(yè)權(quán)出讓宗數(shù)下降55.1%,出讓價(jià)款卻增長(zhǎng)了7.35倍,年均增長(zhǎng)189.0%。貴州的案例,在規(guī)范國(guó)土資源交易的改革中,同樣可作為標(biāo)桿瞄準(zhǔn)的典型。很清楚,在規(guī)范國(guó)土資源交易和管理制度的改革中,當(dāng)代管理學(xué)理論和方法,尤其是當(dāng)代管理學(xué)中的系統(tǒng)管理學(xué)理論和標(biāo)桿瞄準(zhǔn)理論,無(wú)疑會(huì)發(fā)揮積極的促進(jìn)作用。

(二)深化國(guó)土資源管理制度改革的基本思路

深化國(guó)土資源管理制度改革具體包括:明晰土地產(chǎn)權(quán)主體,加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)管理;調(diào)整土地價(jià)格機(jī)制,規(guī)范土地市場(chǎng)行為;完善土地儲(chǔ)備制度以及建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)等等方面。

1.明晰土地產(chǎn)權(quán),加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)管理。(1)明晰土地產(chǎn)權(quán)主體。明晰土地產(chǎn)權(quán)主體旨在厘清省國(guó)土資源主管部門與基層地方政府在土地管理權(quán)利中的地位和相互關(guān)系,明確省廳主管部門涉及土地的控制渠道和地方政府在土地管理方面的權(quán)限范圍,以及有關(guān)雙方的利益配置情況。明晰土地產(chǎn)權(quán)主體的積極意義在于:一方面可通過(guò)行業(yè)職能主管監(jiān)察部門及社會(huì)公眾對(duì)政府權(quán)利進(jìn)行約束;另一方面,可使土地資源配置在國(guó)家和地方利益方面得到合理協(xié)調(diào)。(2)細(xì)化土地權(quán)能。細(xì)化土地權(quán)能旨在強(qiáng)調(diào)對(duì)土地使用權(quán)的各權(quán)利層次進(jìn)行細(xì)化分割,從而使之形成科學(xué)的權(quán)力層級(jí)體系。這種權(quán)利層級(jí)體系的分解與整合,無(wú)論對(duì)適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,還是對(duì)建立諸如土地發(fā)展權(quán)、地上通行權(quán)、空間使用權(quán)、地役權(quán)等等土地權(quán)能信息系統(tǒng),以及對(duì)促進(jìn)城市土地節(jié)約與集約利用效率的提高,都將有著極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.調(diào)整土地價(jià)格機(jī)制,規(guī)范土地市場(chǎng)行為。(1)基準(zhǔn)土地價(jià)格測(cè)算,就是在土地定級(jí)基礎(chǔ)上,依據(jù)土地市場(chǎng)交易歷史的及近期的相關(guān)資料,連同現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)效益狀況所得的平均地價(jià)。而強(qiáng)調(diào)土地基準(zhǔn)地價(jià)動(dòng)態(tài)信息系統(tǒng)的目的,就是為了對(duì)基準(zhǔn)地價(jià)及其變動(dòng)情況進(jìn)行全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),并將動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)結(jié)果公諸社會(huì)。(2)加強(qiáng)土地市場(chǎng)制度建設(shè)和監(jiān)管力度的目的就是為了防止利用權(quán)利操縱土地價(jià)格,避免地方政府一些官員因權(quán)力過(guò)大而產(chǎn)生的尋租行為。加強(qiáng)土地市場(chǎng)制度建設(shè)和監(jiān)管力度的具體運(yùn)作方式是,通過(guò)“招拍掛”(對(duì)土地招標(biāo)、拍賣、掛牌)方式進(jìn)行交易,并對(duì)整個(gè)交易過(guò)程中進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督,使土地價(jià)格在市場(chǎng)機(jī)制前提下自然形成,進(jìn)而對(duì)土地市場(chǎng)交易中的各類信息(包括“招拍掛”程序和結(jié)果的各類信息)向全社會(huì)公布,以便社會(huì)公眾進(jìn)行監(jiān)督。

3.完善土地儲(chǔ)備制度。(1)建立政府授權(quán)和委托下的土地儲(chǔ)備市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。多年來(lái),由于土地儲(chǔ)備制度主體角色的雙重性,導(dǎo)致儲(chǔ)備預(yù)期目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn),也使土地收購(gòu)儲(chǔ)備目標(biāo)在政府與市場(chǎng)之間難以界定,這也相應(yīng)造成了土地交易價(jià)格嚴(yán)重混亂和交易行為失范的現(xiàn)象。故此,理順土地儲(chǔ)備主體,也即土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的角色和定位,建立政府授權(quán)或委托下(由政府授權(quán),國(guó)土資源交易中心進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作)的土地儲(chǔ)備市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制就十分重要。這種運(yùn)營(yíng)機(jī)制要求,第一,必須高效實(shí)現(xiàn)政府規(guī)定的土地儲(chǔ)備目標(biāo);第二,這種目標(biāo)的具體運(yùn)作方式通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)行。因?yàn)?只有將目標(biāo)主體和運(yùn)營(yíng)主體加以分解(尤其在利益關(guān)系上加以分解),才能實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)和規(guī)范市場(chǎng)行為方面取得互利局面。(2)完善土地儲(chǔ)備監(jiān)督評(píng)估體系。完善土地儲(chǔ)備監(jiān)督評(píng)估體系,無(wú)論從組織層面,還是技術(shù)層面講,都很重要。就前者而言,建立完備的監(jiān)督體制和組織系統(tǒng),是確保政府土地儲(chǔ)備目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保證;就后者而言,以公開透明的信息技術(shù)平臺(tái)將城市規(guī)劃、城市土地利用的年度計(jì)劃以及政府土地儲(chǔ)備的現(xiàn)實(shí)情況等政府管理的約束性指標(biāo)向全社會(huì)公布,讓全社會(huì)對(duì)政府土地收購(gòu)儲(chǔ)備具體情況連同市場(chǎng)運(yùn)行的全部過(guò)程全面了解和監(jiān)督,是取得社會(huì)公信力的必要條件。相應(yīng)地,為了實(shí)現(xiàn)上述目的,建立土地儲(chǔ)備績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)或指標(biāo)體系,同樣也十分重要,因?yàn)樗谴_保評(píng)判公共利益實(shí)現(xiàn)程度的參考依據(jù)。(3)拓展土地儲(chǔ)備資金籌集渠道。為了更好地做好土地儲(chǔ)備工作,拓展土地儲(chǔ)備資金籌集渠道也很重要。此項(xiàng)工作,旨在探索多渠道籌集土地儲(chǔ)備資金運(yùn)作方式。具體說(shuō),它可通過(guò)發(fā)行土地資產(chǎn)證券和建立土地產(chǎn)業(yè)投資基金等方式來(lái)進(jìn)行。因?yàn)榻璐朔绞?既可將社會(huì)資金吸引到土地收購(gòu)儲(chǔ)備領(lǐng)域,又可使投資者共享土地增值收益。另外,這項(xiàng)工作一旦做好,不僅有利于提供建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,而且有利于預(yù)防土地儲(chǔ)備貸款風(fēng)險(xiǎn),加強(qiáng)土地儲(chǔ)備貸款風(fēng)險(xiǎn)管理。

4.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地資源交易與管理市場(chǎng),對(duì)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生工程建設(shè),都至關(guān)重要。因?yàn)樗瓤纱_保在保護(hù)農(nóng)耕用地的基礎(chǔ)上盤活城鄉(xiāng)建設(shè)用地需要,又能在城鄉(xiāng)結(jié)合部科學(xué)、協(xié)調(diào)和高效率地利用土地資源,實(shí)現(xiàn)土地資源的節(jié)約化和集約化利用目標(biāo),并最終降低土地利用總量需求。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),是國(guó)土資源交易與管理規(guī)范化制度建設(shè)的基本方向,同時(shí)它也是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的基本方向。

在實(shí)踐中,要真正做好這項(xiàng)工作并非易事。因?yàn)?它要求在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)過(guò)程中,必須科學(xué)合理地處理好農(nóng)村耕地保護(hù)與城鄉(xiāng)建設(shè)開發(fā)二者之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系,并由此積極規(guī)范地方政府財(cái)稅收入。因此,高效率地節(jié)約化和集約化利用城鄉(xiāng)土地資源,科學(xué)協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)耕地保護(hù)和開發(fā)利用二者間的辯證統(tǒng)一關(guān)系,既是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的核心任務(wù),也是這一過(guò)程理應(yīng)注意的十分重要的方面。

三、強(qiáng)化國(guó)土資源管理中法律法規(guī)的建設(shè)與實(shí)施

我國(guó)建立國(guó)土資源交易有形市場(chǎng)的時(shí)間并不算長(zhǎng),與國(guó)土資源交易和保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)也不甚完善。正因?yàn)槿绱?在國(guó)土資源交易過(guò)程中出現(xiàn)了不少問(wèn)題,同時(shí)它也暴露出現(xiàn)行的法律法規(guī)與社會(huì)實(shí)踐的不相適應(yīng)。具體說(shuō),《土地管理法》只是規(guī)定了土地使用權(quán)或者有償使用土地方面的相關(guān)內(nèi)容,而《城市房地產(chǎn)管理法》也僅僅確立了與招標(biāo)、拍賣等等交易方式相關(guān)的規(guī)定,與交易程序相關(guān)的法規(guī)則很少涉及?！稌盒袟l例》雖然可作交易程序的法規(guī),但它只被限定于交易許可制度和交易方式方面,在可操作性方面仍有不足之處。至于《規(guī)定》盡管做了與交易程序相關(guān)的一些工作,但它仍然只是一種粗線條的“規(guī)定”,在法律性質(zhì)方面來(lái)說(shuō),只不過(guò)屬于一個(gè)部委規(guī)章,同嚴(yán)格的法律法規(guī)要求還相去甚遠(yuǎn)。由于這些問(wèn)題的存在,在交易過(guò)程之中,使得一些競(jìng)買人與少數(shù)地方官員相勾結(jié),常常進(jìn)行與國(guó)土資源相關(guān)的不法活動(dòng)。比如,在交易過(guò)程中,有些競(jìng)買人與少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)相互串通,共進(jìn)共退,甚至某些領(lǐng)導(dǎo)作指令易或事后交易就是最明顯的例子。這種不法的交易行為,不僅導(dǎo)致國(guó)土資源的流失,而且擾亂了正常的市場(chǎng)競(jìng)買秩序。很清楚,現(xiàn)行法律法規(guī)的不健全,不僅為正常的市場(chǎng)交易工作帶來(lái)不便,而且為交易過(guò)程腐敗等不法行為提供了可乘之機(jī)。為了確保正常的市場(chǎng)交易秩序,為了杜絕交易過(guò)程腐敗問(wèn)題的產(chǎn)生,進(jìn)一步健全和完善現(xiàn)行國(guó)土資源交易方面的法律法規(guī),同樣成了亟待解決的問(wèn)題。

進(jìn)一步健全和完善與國(guó)土資源交易相關(guān)的法律法規(guī),尚須做大量深入細(xì)致的工作,它也是國(guó)家法律法規(guī)建設(shè)需要傾注的方面,但是,對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō),與法制建設(shè)和實(shí)施相關(guān)的幾個(gè)方面的工作,必須引起高度的重視。首先,制定并完善地方易程序法規(guī),彌補(bǔ)《暫行條例》和《規(guī)定》存在的不足,同時(shí),糾正原有法規(guī)重實(shí)體輕程序的偏差,就成為地方政府法規(guī)建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。其次,在現(xiàn)行法律法規(guī)制度尚不完善前提下,強(qiáng)化交易過(guò)程監(jiān)督機(jī)制,直接引入公證制度不僅非常必要,而且勢(shì)在必行。國(guó)土資源交易是全社會(huì)都普遍關(guān)注的十分敏感的問(wèn)題,故在交易過(guò)程引入公證監(jiān)督意義非常重大。再次,提高拍賣、掛牌、招標(biāo)工作人員的職業(yè)門檻。市場(chǎng)化的國(guó)土資源交易工作,需要有品德高尚、業(yè)務(wù)熟悉的工作人員。這對(duì)國(guó)土資源交易工作的法制化建設(shè)也大有裨益。我國(guó)《拍賣法》中對(duì)工作人員的資格雖有具體要求,但到目前為止,工作人員的執(zhí)業(yè)、執(zhí)法水平仍待進(jìn)一步提高。因?yàn)?只有這樣,才能確保交易過(guò)程既降低成本和風(fēng)險(xiǎn),又提高社會(huì)公信力,確保交易過(guò)程公平、公正,并最終取信于民。最后,強(qiáng)化與國(guó)土資源交易相關(guān)的法律責(zé)任也十分關(guān)鍵。這一點(diǎn),既指與交易過(guò)程相關(guān)的工作人員,也指參與交易過(guò)程的競(jìng)買人員。其中,無(wú)論任何一方,都必須以國(guó)土資源交易法規(guī)規(guī)范自己的行為,并維護(hù)交易過(guò)程正常進(jìn)行,防止交易過(guò)程中出現(xiàn)欺行霸市等等違法行為和案件的發(fā)生。倘若其中任何一方違法,那么,必須追究責(zé)任,以嚴(yán)肅法紀(jì)。

總之,在此我們所說(shuō)的規(guī)范國(guó)土資源管理,調(diào)控國(guó)土資源交易,就是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),借助當(dāng)代管理學(xué)理論和方法,全面探析國(guó)土資源交易中存在的問(wèn)題,深化國(guó)土資源管理制度改革,強(qiáng)化國(guó)土資源法律法規(guī)建設(shè),確保國(guó)土資源交易過(guò)程的科學(xué)性、公正性、合法性。

參考文獻(xiàn):

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3.中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例(國(guó)務(wù)院令第55號(hào))

4.山西省實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地管理法》辦法

篇8

第一章總則

第一條為盤活存量土地資產(chǎn)，優(yōu)化土地資源配置，合理利用土地，根據(jù)《物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》及國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合制定的《土地儲(chǔ)備管理辦法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合開發(fā)區(qū)實(shí)際，制定本辦法。

第二條開發(fā)區(qū)管轄范圍內(nèi)的土地儲(chǔ)備管理，適用本辦法。

第三條本辦法所稱土地儲(chǔ)備，是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依照本辦法的規(guī)定，將其以收購(gòu)方式取得的土地和政府依法收回、征收的土地納入政府土地儲(chǔ)備庫(kù)予以儲(chǔ)存，并進(jìn)行前期開發(fā)整理，形成可供應(yīng)建設(shè)用地，合理配置土地資源的行為。

第四條開發(fā)區(qū)土地儲(chǔ)備委員會(huì)（由開發(fā)區(qū)管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)及國(guó)土、規(guī)劃建設(shè)、財(cái)政、審計(jì)、發(fā)改局等部門主要負(fù)責(zé)人組成），負(fù)責(zé)研究制定土地收購(gòu)儲(chǔ)備政策規(guī)章；統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各有關(guān)部門的關(guān)系；確定土地收購(gòu)儲(chǔ)備出讓計(jì)劃；審查計(jì)劃執(zhí)行和資金運(yùn)作情況，監(jiān)控國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)作及土地儲(chǔ)備重大事項(xiàng)的決策等。

開發(fā)區(qū)國(guó)土資源和房屋局是全區(qū)土地儲(chǔ)備的行政主管部門，開發(fā)區(qū)土地儲(chǔ)備交易中心具體實(shí)施全區(qū)土地儲(chǔ)備工作。區(qū)發(fā)改、規(guī)劃建設(shè)、財(cái)政、監(jiān)察審計(jì)、人民銀行等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)各盡職責(zé)，與國(guó)土部門共同做好土地儲(chǔ)備工作。

開發(fā)區(qū)國(guó)土資源和房屋局牽頭，監(jiān)察審計(jì)、財(cái)政等部門派專人參加，成立開發(fā)區(qū)土地儲(chǔ)備辦公室，具體負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)土地儲(chǔ)備過(guò)程中的相關(guān)事宜，辦公室設(shè)在區(qū)開發(fā)區(qū)國(guó)土資源和房屋局。

第五條開發(fā)區(qū)管轄范圍內(nèi)土地儲(chǔ)備實(shí)行統(tǒng)一收購(gòu)（收回）、統(tǒng)一儲(chǔ)備整理、統(tǒng)一供應(yīng)。

第二章土地儲(chǔ)備計(jì)劃

第六條土地儲(chǔ)備交易中心根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期計(jì)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、年度土地供應(yīng)計(jì)劃和土地市場(chǎng)供需狀況，制定年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃草案，經(jīng)國(guó)土資源和房屋局審核，報(bào)開發(fā)區(qū)土地儲(chǔ)備委員會(huì)批準(zhǔn)后，由開發(fā)區(qū)土地儲(chǔ)備交易中心具體組織實(shí)施。

第七條年度儲(chǔ)備計(jì)劃應(yīng)包括：

（一）年度儲(chǔ)備土地規(guī)模；

（二）年度儲(chǔ)備土地前期開發(fā)規(guī)模；

（三）年度儲(chǔ)備土地供應(yīng)規(guī)模；

（四）年度儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用計(jì)劃；

（五）計(jì)劃年度末儲(chǔ)備土地規(guī)模。

第八條年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃的制定程序

（一）提出收購(gòu)申請(qǐng)：土地儲(chǔ)備實(shí)行預(yù)報(bào)制度。凡符合本辦法規(guī)定儲(chǔ)備條件的土地，用地單位或其主管部門應(yīng)提前向土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)申報(bào)。

國(guó)土資源和房屋局下屬各國(guó)土所會(huì)同相關(guān)街道、建制鎮(zhèn)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)下一年度符合收購(gòu)條件的國(guó)有土地進(jìn)行實(shí)地調(diào)查摸底，協(xié)助有收購(gòu)意向的土地使用權(quán)人向土地儲(chǔ)備交易中心提出收購(gòu)申請(qǐng)。土地儲(chǔ)備交易中心將于每年十月一日前匯總上報(bào)的土地收購(gòu)申請(qǐng)，作為編制下一年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃的依據(jù)。

根據(jù)年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃的進(jìn)展情況，如確有必要，經(jīng)土地儲(chǔ)備委會(huì)批準(zhǔn)，土地儲(chǔ)備交易中心可于每年中期適時(shí)接收第二批收購(gòu)申請(qǐng)，作為調(diào)整當(dāng)年土地儲(chǔ)備計(jì)劃的依據(jù)；

（二）權(quán)屬核查：土地儲(chǔ)備交易中心對(duì)申請(qǐng)人提供的土地的有關(guān)情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和核實(shí)；

（三）征詢意見：土地儲(chǔ)備交易中心根據(jù)申請(qǐng)人提出的申請(qǐng)和實(shí)際調(diào)查的情況，向開發(fā)區(qū)規(guī)劃部門征求意見，由開發(fā)區(qū)規(guī)劃行政主管部門根據(jù)批準(zhǔn)的城市規(guī)劃方案，提出儲(chǔ)備地塊的具體規(guī)劃使用條件；

（四）年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃報(bào)批：土地儲(chǔ)備交易中心根據(jù)土地權(quán)屬情況和規(guī)劃使用條件，對(duì)申請(qǐng)收購(gòu)宗地根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行初步篩選，于每年的一月十五日前提出土地儲(chǔ)備計(jì)劃草案報(bào)開發(fā)區(qū)國(guó)土資源和房屋局審核后，報(bào)開發(fā)區(qū)土地儲(chǔ)備委員會(huì)討論決定；

第九條國(guó)土資源管理部門實(shí)施年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，應(yīng)編制項(xiàng)目實(shí)施方案，經(jīng)批準(zhǔn)后，作為辦理相關(guān)審批手續(xù)的依據(jù)。

第三章土地儲(chǔ)備

第十條下列國(guó)有土地應(yīng)當(dāng)納入土地儲(chǔ)備：

（一）政府依法收回的；

（二）政府依法補(bǔ)償后收回的；

（三）政府以收購(gòu)方式取得的；

（四）依法征收的新增建設(shè)用地；

（五）其他需要儲(chǔ)備的。

第十一條政府依法收回的土地包括：

（一）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的土地；

（二）因單位撤銷、遷移等原因停止使用原劃撥的國(guó)有土地；

（三）經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等用地；

（四）依法收回的閑置土地；

（五）土地違法行為被查處后依法收回的土地；

（六）其他應(yīng)當(dāng)依法收回的土地。

第十二條政府依法補(bǔ)償后收回的土地包括：

（一）為公共利益需要使用的土地；

（二）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用的土地；

（三）征地撤組剩余的土地；

（四）其他應(yīng)當(dāng)依法補(bǔ)償后收回的土地。

第十三條政府收購(gòu)的土地包括：

（一）因城市規(guī)劃的調(diào)整，非經(jīng)營(yíng)性用地，包括工業(yè)用地、倉(cāng)儲(chǔ)物流用地等，改為商業(yè)、住宅、辦公、酒店等經(jīng)營(yíng)性用途需要收購(gòu)的土地；

（二）根據(jù)土地使用權(quán)人申請(qǐng)收購(gòu)的土地；

（三）土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中政府行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)收購(gòu)的土地；

（四）國(guó)有企業(yè)改制需要收購(gòu)的土地；

（五）其他需要收購(gòu)的土地。

第十四條土地使用權(quán)人申請(qǐng)土地收購(gòu)必須提供下列資料：

（一）土地收購(gòu)申請(qǐng)書；

（二）法人資格證明書；

（三）授權(quán)委托書；

（四）營(yíng)業(yè)執(zhí)照；

（五）土地使用權(quán)合法憑證；

（六）房屋所有權(quán)合法憑證；

（七）土地平面圖；

（八）主管部門意見；

（九）其他需要提交的資料。

第十五條屬本辦法第十條規(guī)定的土地，管委會(huì)依法收回、收購(gòu)和征用后，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按照國(guó)家、市及開發(fā)區(qū)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和本辦法的規(guī)定，對(duì)土地使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償并辦理有關(guān)手續(xù)后，予以儲(chǔ)備。

第十六條土地收購(gòu)補(bǔ)償按以下方式確定：

（一）以出讓方式取得的土地，根據(jù)土地剩余使用年限和土地使用者對(duì)土地的實(shí)際投入給予適當(dāng)補(bǔ)償；

（二）涉及房屋拆遷的，依據(jù)國(guó)家、市及開發(fā)區(qū)房屋拆遷法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定給予補(bǔ)償；

（三）管委會(huì)行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)購(gòu)買的土地，按照土地轉(zhuǎn)讓申報(bào)價(jià)格給予補(bǔ)償。

（四）管委會(huì)確定的其他補(bǔ)償方式。

第十七條實(shí)施年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃收購(gòu)?fù)恋?，按下列程序辦理：

（一）確定評(píng)估單位：由土地儲(chǔ)備辦公室組織有資格的中介評(píng)估單位進(jìn)行抽簽，確定收購(gòu)價(jià)格評(píng)估單位；

（二）初步確定收購(gòu)價(jià)格：依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的土地儲(chǔ)備計(jì)劃，對(duì)確定回購(gòu)的宗地，依據(jù)儲(chǔ)備計(jì)劃進(jìn)度要求，由選定的評(píng)估單位對(duì)收購(gòu)宗地進(jìn)行評(píng)估，土地儲(chǔ)備辦公室應(yīng)對(duì)評(píng)估結(jié)果組織評(píng)審，初步確定補(bǔ)償價(jià)格；

（三）與收購(gòu)申請(qǐng)人進(jìn)行談判：依據(jù)初步確定的收購(gòu)價(jià)格，土地儲(chǔ)備辦公室組織與收購(gòu)申請(qǐng)人的談判，談判能達(dá)成一致的，形成收購(gòu)意向。儲(chǔ)備土地涉及房屋拆遷的，土地儲(chǔ)備辦公室可委托相關(guān)街道或國(guó)土局相關(guān)部門作為拆遷責(zé)任人，具體開展被拆遷人的前期調(diào)查摸底工作，按初步確定的補(bǔ)償價(jià)格與被拆遷人協(xié)商談判，草簽拆遷補(bǔ)償意向；

（四）實(shí)施方案報(bào)批：土地儲(chǔ)備交易中心根據(jù)談判形成的收購(gòu)意向及土地權(quán)屬情況和規(guī)劃使用條件等，形成土地收購(gòu)方案，報(bào)開發(fā)區(qū)國(guó)土資源和房屋局審核后，報(bào)管委會(huì)審批。

（五）簽訂合同：收購(gòu)實(shí)施方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由土地儲(chǔ)備交易中心與原土地使用權(quán)人簽訂國(guó)有土地使用權(quán)收購(gòu)合同；

《國(guó)有土地使用權(quán)收購(gòu)合同》應(yīng)包括以下內(nèi)容：

1、收購(gòu)?fù)恋氐奈恢?、面積、用途及權(quán)屬依據(jù)；

2、土地收購(gòu)補(bǔ)償費(fèi)用及其支付方式和期限；

3、交付土地的期限和方式；

4、雙方約定的其他權(quán)利義務(wù)；

5、違約責(zé)任；

6、糾紛的處理。

（六）收購(gòu)補(bǔ)償：土地儲(chǔ)備交易中心根據(jù)《國(guó)有土地使用權(quán)收購(gòu)合同》約定的金額、期限和方式，向原土地使用權(quán)人支付土地收購(gòu)補(bǔ)償費(fèi)用。實(shí)行土地置換的，進(jìn)行差價(jià)結(jié)算；

（七）權(quán)屬變更（轉(zhuǎn)移）和注銷：土地儲(chǔ)備交易中心和原土地使用權(quán)人按規(guī)定辦理土地權(quán)屬變更或注銷手續(xù)，同時(shí)應(yīng)向房產(chǎn)部門辦理權(quán)屬轉(zhuǎn)移或注銷手續(xù)。

原土地使用權(quán)人向土地儲(chǔ)備交易中心交付土地和地上建（構(gòu)）筑物。

第十八條《國(guó)有土地使用權(quán)收購(gòu)合同》一經(jīng)簽訂，即產(chǎn)生法律效力，雙方當(dāng)事人必須全面履行合同約定的各項(xiàng)義務(wù)。

第十九條實(shí)施收購(gòu)的土地為以出讓、租賃方式取得土地使用權(quán)的，原《國(guó)有土地使用權(quán)出讓（租賃）合同》自《國(guó)有土地使用權(quán)收購(gòu)合同》生效之日起予以解除。

第二十條征收集體土地并予以儲(chǔ)備的，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及程序按管委會(huì)有關(guān)文件執(zhí)行。

第四章儲(chǔ)備土地前期開發(fā)整理與利用

第二十一條按照城市規(guī)劃要求，土地儲(chǔ)備委員會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)相關(guān)部門，對(duì)儲(chǔ)備的土地進(jìn)行前期開發(fā)整理，達(dá)到通水、通電、通路和場(chǎng)地平整等市政配套條件。

第二十二條儲(chǔ)備土地涉及房屋拆除的，土地儲(chǔ)備交易中心應(yīng)在土地儲(chǔ)備辦公室監(jiān)督下選擇有資質(zhì)的單位通過(guò)公開招標(biāo)形式以價(jià)高者得的原則確定拆除單位，所得收入全部上繳財(cái)政，財(cái)政部門應(yīng)按與土地儲(chǔ)備交易中心協(xié)商后的一定比例返還部分資金，作為土地儲(chǔ)備交易中心的管理費(fèi)用。

第二十三條儲(chǔ)備土地出讓前，土地儲(chǔ)備交易中心可以依法將儲(chǔ)備土地使用權(quán)單獨(dú)或連同地上建（構(gòu)）筑物出租、抵押、臨時(shí)改變用途等方式加以利用。

臨時(shí)利用儲(chǔ)備土地，應(yīng)該依據(jù)公開、公平、有償?shù)脑瓌t，在土地儲(chǔ)備辦公室監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。所得收入全部上繳財(cái)政，財(cái)政部門應(yīng)按與土地儲(chǔ)備交易中心協(xié)商后的一定比例返回部分資金，作為土地儲(chǔ)備交易中心的管理費(fèi)用。儲(chǔ)備土地出讓前臨時(shí)利用時(shí)，儲(chǔ)備宗地所在地的國(guó)土所可作為臨時(shí)利用儲(chǔ)備土地的日常管理單位，負(fù)責(zé)安保人員的選定及儲(chǔ)備房、地資產(chǎn)的安全、保值等項(xiàng)工作。國(guó)土所進(jìn)行日常管理所產(chǎn)生的管理費(fèi)用從土地儲(chǔ)備交易中心返還資金中支付。

儲(chǔ)備土地的臨時(shí)利用，一般不超過(guò)兩年，不得修建永久性建筑物且不能影響土地供應(yīng)。

儲(chǔ)備土地出租、抵押或臨時(shí)改變用途，土地儲(chǔ)備交易中心應(yīng)依法辦理相關(guān)審批或登記手續(xù)。

第五章儲(chǔ)備土地供應(yīng)

第二十四條儲(chǔ)備土地供應(yīng)納入當(dāng)年的土地供應(yīng)計(jì)劃，由開發(fā)區(qū)土地資源管理部門統(tǒng)一供地。

第二十五條儲(chǔ)備土地供應(yīng)實(shí)行招拍掛方式，應(yīng)堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，任何單位和個(gè)人不得干預(yù)。

第二十六條土地儲(chǔ)備交易中心應(yīng)當(dāng)將土地供應(yīng)信息以公告方式公布。公布內(nèi)容包括擬供應(yīng)土地位置、面積、用途、土地使用條件等。

第六章土地儲(chǔ)備資金

第二十七條土地儲(chǔ)備資金來(lái)源于下列渠道:

（一）財(cái)政部門從已供應(yīng)儲(chǔ)備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用等儲(chǔ)備土地過(guò)程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用；

（二）財(cái)政部門從國(guó)有土地收益基金中安排用于土地儲(chǔ)備的資金;

（三）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定舉借的銀行貸款及其他金融機(jī)構(gòu)貸款;

（四）經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)可用于土地儲(chǔ)備的其他資金;

（五）上述資金產(chǎn)生的利息收入。

第二十八條財(cái)政部門根據(jù)土地儲(chǔ)備的需要以及預(yù)算安排，及時(shí)核撥用于土地儲(chǔ)備的各項(xiàng)資金。

第二十九條土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備土地舉借的貸款規(guī)模，應(yīng)當(dāng)與年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃相銜接，并報(bào)經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)，不得超計(jì)劃、超規(guī)模舉借貸款。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借的貸款，只能專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備，不得用于其他用途。

第三十條土地儲(chǔ)備資金收支管理嚴(yán)格執(zhí)行《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》（財(cái)綜〔2007〕17號(hào)）的規(guī)定。

第七章法律責(zé)任

第三十一條按照本辦法第九條規(guī)定應(yīng)當(dāng)納入儲(chǔ)備的土地，土地使用權(quán)人未申請(qǐng)進(jìn)行土地儲(chǔ)備而擅自轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)及其地上建（構(gòu)）筑物的，有關(guān)部門不得為其辦理相關(guān)審批和登記手續(xù)。

第三十二條土地儲(chǔ)備交易中心未按協(xié)議規(guī)定支付土地收購(gòu)補(bǔ)償費(fèi)的，原土地使用權(quán)人有權(quán)解除收購(gòu)協(xié)議，并按協(xié)議約定追究土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的違約責(zé)任。

第三十三條原土地使用權(quán)人未按本辦法規(guī)定交付土地及地上建（構(gòu)）筑物的，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有權(quán)要求原土地使用權(quán)人改正，并按協(xié)議約定追究原土地使用權(quán)人的違約責(zé)任。

篇9

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備；融資；土地資產(chǎn)

中圖分類號(hào)：F23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2012）01-0068-01

土地儲(chǔ)備是指地方政府依照法定程序在批準(zhǔn)權(quán)限范圍內(nèi)，按照土地利用的總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對(duì)通過(guò)收回、收購(gòu)、征用或其他方式取得土地使用權(quán)的土地，進(jìn)行儲(chǔ)存或前期開發(fā)整理，并向社會(huì)提供各類建設(shè)用地的行為。我國(guó)的土地儲(chǔ)備融資是在土地儲(chǔ)備制度建立的基礎(chǔ)上而產(chǎn)生的，最近幾年，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日趨完善和發(fā)展，我國(guó)對(duì)土地資產(chǎn)的重要性的認(rèn)識(shí)逐步提高，如何加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)的管理，利用和支配好土地資產(chǎn)總量，不斷地發(fā)揮土地資產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，進(jìn)一步優(yōu)化融資渠道，已成為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)人員面對(duì)的首要任務(wù)。

1 土地儲(chǔ)備當(dāng)前的現(xiàn)狀

土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和為解決當(dāng)前城市土地使用制度改革過(guò)程中的諸多問(wèn)題而產(chǎn)生的。它是一種用地制度的創(chuàng)新，體現(xiàn)了城市土地統(tǒng)一收購(gòu)、統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一供應(yīng)的市場(chǎng)新機(jī)制。在很長(zhǎng)的一定時(shí)期內(nèi)，我國(guó)采用行政手段配置和管理土地資源，土地利用呈現(xiàn)出粗放型的特點(diǎn)，土地利用效率不高、結(jié)構(gòu)不合理、功能布局混亂等問(wèn)題長(zhǎng)期存在。為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度。全國(guó)各地相繼成立城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。土地儲(chǔ)備制度是地方政府和國(guó)土部門順應(yīng)土地市場(chǎng)調(diào)控的需要所進(jìn)行的土地制度創(chuàng)新的一個(gè)重要成果。隨著各地各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的成立和運(yùn)作，通過(guò)實(shí)施土地收儲(chǔ)及拍賣，在增加地方財(cái)政收入，改善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高土地市場(chǎng)的公平性和透明性方面起到了積極的作用。但是，任何一種制度的變遷，都需要相關(guān)的制度予以相應(yīng)的完善和匹配。土地收儲(chǔ)制度也同樣面臨這樣一個(gè)棘手的問(wèn)題。在當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、土地制度和房地產(chǎn)開發(fā)制度的安排下，這些問(wèn)題正以各種各樣的方式存在著，并以不同的方式表現(xiàn)出來(lái)。主要表現(xiàn)在：（1）土地收儲(chǔ)為開發(fā)商大面積圈地提供了捷徑，造成房?jī)r(jià)上漲的重要推手；（2）土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)往往大量利用銀行的授信貸款、抵押貸款等各種渠道的信貸資金收儲(chǔ)土地，是金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；（3）地方政府土地儲(chǔ)備政策制度不完善，由于國(guó)內(nèi)土地收儲(chǔ)工作開展較晚，各地儲(chǔ)備工作開展不均衡。如土地收購(gòu)的成本核算及價(jià)格確定等法律依據(jù)不健全以及資金籌措、運(yùn)用和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制不夠完善等，都給土地儲(chǔ)備工作的開展帶來(lái)阻力和困難。因此應(yīng)盡快出臺(tái)詳細(xì)政策法規(guī)，使收儲(chǔ)工作能夠在法律、法規(guī)的保障下更好地優(yōu)化土地資產(chǎn)資源，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

2 土地儲(chǔ)備成本構(gòu)成

土地儲(chǔ)備成本是指儲(chǔ)備和開發(fā)再利用一定數(shù)量的土地所需要的各項(xiàng)費(fèi)用，主要包括以下幾個(gè)方面：（1）收購(gòu)補(bǔ)償費(fèi)。在收購(gòu)實(shí)施某一土地實(shí)施之前，應(yīng)根據(jù)土地的實(shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償，若儲(chǔ)備地塊涉及集體土地，根據(jù)《土地管理法》第47條規(guī)定，必須在將土地由原集體所有征為國(guó)家所有的過(guò)程中，向被征地村和被征地農(nóng)民支付相關(guān)的征地補(bǔ)償費(fèi)和征地稅費(fèi)，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、征地管理費(fèi)等。必要時(shí)可進(jìn)行預(yù)評(píng)估，預(yù)測(cè)項(xiàng)目實(shí)施可能發(fā)生的補(bǔ)償費(fèi)用，做好成本預(yù)算。（2）拆遷戶補(bǔ)償費(fèi)。拆遷房屋應(yīng)對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償安置，動(dòng)拆遷成本是事中成本控制的關(guān)鍵。在動(dòng)遷過(guò)程中，要在確保群眾根本利益的前提下，對(duì)被拆遷入來(lái)說(shuō)，拆遷補(bǔ)償費(fèi)是其失去房屋和土地使用權(quán)應(yīng)得到的補(bǔ)償。在實(shí)際工作中，應(yīng)根據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)實(shí)際情況，做到合理評(píng)估，確保老百姓利益的情況下合理控制土地收儲(chǔ)成本。（3）其他費(fèi)用。市政基礎(chǔ)建設(shè)、公共配套設(shè)施建設(shè)有關(guān)費(fèi)用；招標(biāo)、拍賣和掛牌交易中發(fā)生的費(fèi)用；土地開發(fā)管理費(fèi)；不可預(yù)見費(fèi)及財(cái)政和土地主管部門核定的其他支出費(fèi)用。

3 土地儲(chǔ)備創(chuàng)造效益分析

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地儲(chǔ)備是政府調(diào)控土地一級(jí)市場(chǎng)、優(yōu)化配置土地資源的手段越來(lái)越受到社會(huì)各界的重視和關(guān)注。如何科學(xué)控制土地儲(chǔ)備成本，對(duì)提高資金利用率，有效化解土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)具有重要的意義。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為非營(yíng)利性公營(yíng)事業(yè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該確保國(guó)有資產(chǎn)增值保值的基礎(chǔ)上，更應(yīng)該承擔(dān)起成本控制的責(zé)任。土地礦產(chǎn)儲(chǔ)備中心應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定對(duì)土地儲(chǔ)備實(shí)行計(jì)劃管理，根據(jù)每年年初編制的年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，為全年土地收儲(chǔ)做好相關(guān)工作。影響土地儲(chǔ)備成本的因素較多，但很大程度上依賴于儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織能力和管理水平以及儲(chǔ)備規(guī)模，政策變化等因素。因此在實(shí)施土地收購(gòu)儲(chǔ)備前，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織人員應(yīng)按照土地儲(chǔ)備計(jì)劃，對(duì)擬收購(gòu)儲(chǔ)備的土地及土地上的建筑物委托有資質(zhì)的評(píng)估公司進(jìn)行公平合理收儲(chǔ)評(píng)估，嚴(yán)格按照依據(jù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定收購(gòu)合同，和土地使用者簽訂土地收購(gòu)合同，經(jīng)過(guò)平整后的土地進(jìn)入土地儲(chǔ)備庫(kù)，然后供給市場(chǎng)。整個(gè)土地儲(chǔ)備過(guò)程必須嚴(yán)格按照土地收購(gòu)和開發(fā)再利用程序運(yùn)作，杜絕各個(gè)環(huán)節(jié)中腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。收購(gòu)儲(chǔ)備工作人員應(yīng)明晰職責(zé)、控制好土地儲(chǔ)備成本；合理利用儲(chǔ)備期間閑置土地；靈活采取多種收購(gòu)儲(chǔ)備方式減少資金的占用；既優(yōu)化配置了土地資源，又為政府創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)效益，還為土地儲(chǔ)備積累了資金，可謂一舉三得。

4 結(jié)語(yǔ)

提高儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)人員管理水平和加強(qiáng)土地儲(chǔ)備成本控制，才能合理優(yōu)化配置土地資源，提高土地的利用率，創(chuàng)造可觀的經(jīng)濟(jì)效益。

參考文獻(xiàn)

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【關(guān)鍵詞】集體建設(shè)用地；使用權(quán)；房地產(chǎn)市場(chǎng)；可行性

一、我國(guó)房地產(chǎn)土地供應(yīng)市場(chǎng)現(xiàn)狀

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的2013年3月份全國(guó)70個(gè)大中城市住宅銷售價(jià)格統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，新建商品住宅價(jià)格環(huán)比上漲的城市有68個(gè)，比2月份增加了2個(gè)，同比上漲的城市有67個(gè)，比2月份增加了5個(gè)；二手住宅價(jià)格環(huán)比上漲的城市有66個(gè)，與2月份相同，同比上漲的城市有59個(gè)，比2月份增加了10個(gè)。

而回顧過(guò)去二十年間，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局權(quán)威數(shù)據(jù)：“1987—2012年這25年里，國(guó)內(nèi)商品房平均銷售價(jià)格累計(jì)凈增了13.19倍，平均每年上漲55%?！狈?jī)r(jià)依然不知何時(shí)才能回歸正常水平。

土地是房地產(chǎn)開發(fā)的基礎(chǔ)，目前我國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)的土地只能是國(guó)有土地或者是經(jīng)國(guó)家征用的農(nóng)村集體土地。當(dāng)前我國(guó)房地產(chǎn)土地供應(yīng)市場(chǎng)所體現(xiàn)的情況是：隨著我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和規(guī)模的擴(kuò)大，我國(guó)的城市土地出讓市場(chǎng)土地供應(yīng)日漸緊張，商品房住宅需求量仍較大，需要擴(kuò)展房地產(chǎn)土地供應(yīng)市場(chǎng)。以廣東省為例，根據(jù)廣東國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，廣東國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)在2011年有所減少，2011年，廣東省建設(shè)用地供應(yīng)總量16213.75公頃（不含代征地），同比減少1.99%，國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)量略有減少。但批準(zhǔn)建設(shè)用地面積明顯上升，2011年，全省經(jīng)國(guó)務(wù)院和省政府批準(zhǔn)建設(shè)用地共803宗，批準(zhǔn)用地面積31328.38公頃，其中農(nóng)用地24907.18公頃（耕地6792.76公頃），與2010年度同期相比，批準(zhǔn)用地面積同比增長(zhǎng)37.22%。城市土地供應(yīng)量的減少與建設(shè)用地面積上升存在明顯的沖突。而在房地產(chǎn)市場(chǎng)，從08年至11年，廣東城市住宅用地面積占總建設(shè)用地面積的比值分別為29.76%，36.45%，29.32%，27.18%，住宅面積雖有減少但仍占有很大比重，廣東的房地產(chǎn)市場(chǎng)依然需求旺盛，房地產(chǎn)所需的土地供應(yīng)量依然較大。但土地供應(yīng)量的減少必然增加了房地產(chǎn)開發(fā)市場(chǎng)的成本，引發(fā)城市房?jī)r(jià)增長(zhǎng)，增加了房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控難度。

二、我國(guó)集體建設(shè)用地市場(chǎng)現(xiàn)狀

根據(jù)國(guó)土資源部規(guī)劃司的數(shù)據(jù)顯示，1996—2007年，不包括常年在外務(wù)工的農(nóng)民，我國(guó)農(nóng)村人口減少約1.2億人，而農(nóng)村建設(shè)用地不減反增，增加近130萬(wàn)畝，人均建設(shè)用地增加了34平方米。呈現(xiàn)出“人口減少，用地增多”的“逆向擴(kuò)張”怪現(xiàn)象，在我國(guó)城市用地規(guī)模逐漸增加的同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地卻也在增加。由于我國(guó)農(nóng)村人口較多，農(nóng)村土地面積比例較大，農(nóng)村可利用的建設(shè)用地總量十分巨大。

但是集體建設(shè)用地的增加并沒(méi)有得到合理的利用，根據(jù)我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。此條規(guī)定表明我國(guó)在立法上一般情況下不允許集體建設(shè)使用權(quán)對(duì)外出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租，集體建設(shè)用地的用途除了保障集體成員生活、生產(chǎn)外，僅僅是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)，土地用途的限制過(guò)于狹窄。然而，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一級(jí)土地市場(chǎng)供應(yīng)不足，通過(guò)征收農(nóng)村集體土地的方式存在諸多弊端，因此我國(guó)一些地方政府在國(guó)家默許的情況下開展集體建設(shè)使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革。在改革的內(nèi)容上主要是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，按照與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)“同地、同權(quán)、同價(jià)”的標(biāo)準(zhǔn)流轉(zhuǎn)。如我國(guó)廣東、上海、成都、重慶等地出臺(tái)了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化改革。

三、房地產(chǎn)土地供應(yīng)市場(chǎng)與集體建設(shè)用地市場(chǎng)的關(guān)系

當(dāng)前，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控，抑制房?jī)r(jià)的快速增長(zhǎng)，另外城市土地開發(fā)的承載能力已瀕臨極限，使得房地產(chǎn)土地供應(yīng)市場(chǎng)緊張。但房地產(chǎn)市場(chǎng)依然火熱，中國(guó)居民的傳統(tǒng)居住觀念使得房屋成為每個(gè)人必不可少的財(cái)產(chǎn)，對(duì)于房地產(chǎn)的需求依然旺盛，如何滿足居民的住房需求成為一個(gè)很重要的問(wèn)題。

房地產(chǎn)開發(fā)需要大量的土地，城市土地卻不能供應(yīng)充足的土地，而占較大比例的農(nóng)村土地又有大量的建設(shè)用地閑置，如果能夠?qū)⒍叩墓┬杞Y(jié)合，自然就解決了房地產(chǎn)開發(fā)的土地供應(yīng)問(wèn)題。城市開發(fā)建設(shè)使用農(nóng)村集體建設(shè)用地是可能的，據(jù)統(tǒng)計(jì)，珠三角地區(qū)通過(guò)流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)際超過(guò)集體建設(shè)用地的50%，而在粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過(guò)20%。然而由于我國(guó)的城鄉(xiāng)二元體制，國(guó)有土地與集體土地屬于兩個(gè)市場(chǎng)，根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能直接入市交易，只能通過(guò)國(guó)家征用的方式變?yōu)閲?guó)有土地才能進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)交易。另外，我國(guó)政府在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化改革過(guò)程中，對(duì)于集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)使用進(jìn)行了限制，如國(guó)務(wù)院在2008年1月《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》中明確規(guī)定：“單位和個(gè)人不得非法租用、占用集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)”，國(guó)土資源部在《關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十七屆三中全會(huì)精神的通知》中明確規(guī)定：不得利用農(nóng)村集體土地建設(shè)商品住宅。許多地方政府在有關(guān)的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定中都有禁止用于房地產(chǎn)或住宅開發(fā)的內(nèi)容，如廣東省在《廣東省集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》中第五條對(duì)此作出了明確限制。

四、解決房地產(chǎn)土地供應(yīng)緊張的措施及效果評(píng)價(jià)

城市規(guī)模的過(guò)大，農(nóng)村人口向城市大量的涌入，所帶來(lái)的直接后果是對(duì)住房需求的增加，在城市土地承載接近極限的情況，如何解決房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展與房地產(chǎn)土地供應(yīng)緊張的矛盾是城市發(fā)展必須要面對(duì)的問(wèn)題。以是否利用集體土地為依據(jù)，我國(guó)目前解決房地產(chǎn)土地供應(yīng)主要采取以下措施：

1.不利用集體土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)——土地儲(chǔ)備

采取此種措施，主要是從城市現(xiàn)有的土地入手，主要的手段是通過(guò)土地儲(chǔ)備盤活城區(qū)存量建設(shè)用地，再向社會(huì)提供各類建設(shè)用地。土地資源自身稀缺性與人類日益增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)需求的矛盾是催生土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生的根源。土地儲(chǔ)備是我國(guó)國(guó)有企業(yè)制度改革和城鎮(zhèn)土地使用權(quán)制度改革的產(chǎn)物，其初衷是要盤活城市存量土地。當(dāng)前土地儲(chǔ)備的收儲(chǔ)范圍也擴(kuò)大到市區(qū)內(nèi)所有需要盤活的存量土地。

土地儲(chǔ)備是國(guó)家對(duì)土地資源進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要，有利于國(guó)家對(duì)社會(huì)需求總量與供給總量，以及社會(huì)的供給與需求結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)控，有利于保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，從而令資源配置趨于合理。但是土地儲(chǔ)備對(duì)象是有限制的，必須符合《土地儲(chǔ)備管理辦法》及其他政策，其本身還存在一定的弊端：土地儲(chǔ)備調(diào)節(jié)的是城市的土地市場(chǎng)，城市的土地供應(yīng)市場(chǎng)的規(guī)模是一定的，在城市土地供應(yīng)日趨緊張的情況下，其調(diào)節(jié)的范圍和力度是有限的；在土地儲(chǔ)備制度實(shí)施的過(guò)程中，一些地方政府違背了土地儲(chǔ)備的目的，在經(jīng)營(yíng)性用地的集中市場(chǎng)化供應(yīng)制度的配合下，將所儲(chǔ)土地視為“儲(chǔ)地即生財(cái)”的錢袋子，紛紛將征用農(nóng)民的集體土地納入儲(chǔ)備范圍，極力追求政府的土地利益。

2.利用集體土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)

利用集體土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)主要通過(guò)兩種途徑：

第一，通過(guò)征收征用農(nóng)民集體土地，將其轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，再出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)。通過(guò)征收征用，有利于加強(qiáng)政府對(duì)土地的宏觀管理、促進(jìn)土地資源的合理利用，有利于貫徹土地基本國(guó)策；有利于政府壟斷土地使用權(quán)出讓，培育和建立統(tǒng)一的地產(chǎn)市場(chǎng)，但國(guó)家征收征用存在較多的問(wèn)題，《憲法》《土地管理法》、《物權(quán)法》都明確規(guī)定國(guó)家征收土地必須是出于公共利益目的。但房地產(chǎn)賴以生存的土地供給一級(jí)市場(chǎng)一直是地方政府壟斷，“公共利益”的目的被泛華，通過(guò)大量征收農(nóng)民集體土地來(lái)保證壟斷土地的來(lái)源。地方政府在低價(jià)征收、高價(jià)出讓的雙軌制中獲得巨額土地收益，卻極大的損害了農(nóng)民的土地權(quán)益，土地征收糾紛不斷，加深了社會(huì)矛盾。

第二，通過(guò)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，出讓、出租集體建設(shè)用地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)。雖然我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)此沒(méi)有明文規(guī)定，地方政府對(duì)此大都采取禁止的態(tài)度，但大規(guī)模的集體建設(shè)用地自發(fā)性地用于房地產(chǎn)開發(fā)現(xiàn)象普遍，導(dǎo)致的直接結(jié)果就是“小產(chǎn)權(quán)房”大量存在，嚴(yán)重影響了我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

五、我國(guó)集體建設(shè)用地進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)的思考

我國(guó)的相關(guān)政策禁止集體建設(shè)用地用于房地產(chǎn)開發(fā)，但卻允許其用于其他工商業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。不管是工商業(yè)建設(shè)還是房地產(chǎn)開發(fā)對(duì)于土地的消耗都是不可恢復(fù)的，為何要禁止農(nóng)村土地用于房地產(chǎn)建設(shè)呢？集體建設(shè)用地進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)其積極意義的。

1.打破了政府對(duì)于土地市場(chǎng)的壟斷，維護(hù)集體土地權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公平正義。集體土地所有權(quán)的泛華是導(dǎo)致集體土地利益難以得到有效實(shí)現(xiàn)的根本原因，我國(guó)《憲法》以公平正義為原則，強(qiáng)調(diào)權(quán)利的平等；在十報(bào)告中，同志要求“必須堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)公平正義”。而現(xiàn)實(shí)中政府在土地交易中一直充當(dāng)?shù)氖琴I方、賣方、管理者三種角色于一身，政府在土地交易中自身有很大的利益訴求，對(duì)于農(nóng)民的土地通過(guò)行政職權(quán)征收，再通過(guò)自己的土地市場(chǎng)賣出，還充當(dāng)整個(gè)交易的管理者，顯然自己監(jiān)督自己是很難取得成效的，正如近年來(lái)，政府對(duì)于房?jī)r(jià)的調(diào)控，越調(diào)越高，究其原因，很大一部分是政府壟斷造成的，這與公平正義的精神是相悖的。土地供應(yīng)規(guī)模的擴(kuò)大有利于控制房地產(chǎn)開發(fā)成本，引導(dǎo)投資者資金分流，減少房地產(chǎn)投資風(fēng)險(xiǎn)。

2.集體建設(shè)用地進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)具有可行性，其帶來(lái)的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)具有可控性。

（1）完善相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，因?yàn)槟壳拔覈?guó)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)都是以試點(diǎn)的形式存在于一些地方政府，流轉(zhuǎn)的方式和范圍存在很大的差異性，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)缺乏必要的防范措施，特別是集體建設(shè)用地的自發(fā)性流轉(zhuǎn)，因?yàn)闆](méi)有法律依據(jù)，對(duì)于這部分產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓使用缺乏必要的規(guī)制，對(duì)行為人也沒(méi)有相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)，一定程度上導(dǎo)致了自發(fā)性流轉(zhuǎn)的普遍性。

（2）協(xié)調(diào)好政府壟斷與集體土地所有者的土地利益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府不應(yīng)該是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的直接參與者，而是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理者和監(jiān)督者，倘若政府直接向市場(chǎng)尋求利益，很難保證政府市場(chǎng)干預(yù)行為的合理、公平、公正。用土地壟斷來(lái)保證經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)是以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)的，這種高增長(zhǎng)是短期的，不能使地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。政府要轉(zhuǎn)變職能，建立統(tǒng)一公平的城鄉(xiāng)土地交易市場(chǎng)，合理規(guī)劃土地用途，嚴(yán)格建設(shè)用地審批制度，增加政府財(cái)政收入渠道，改革土地財(cái)政制度，減少對(duì)土地收入的依賴，從農(nóng)民的利益出發(fā)，尊重農(nóng)民的土地權(quán)益，城市的繁榮與發(fā)展不能以犧牲農(nóng)村、農(nóng)民的土地收益為代價(jià)，不能以農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)的停滯為代價(jià)來(lái)保地方護(hù)政府對(duì)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的壟斷利益。地方政府允許集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)卻禁止其進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，就是再一次限制了農(nóng)民的土地收益，正如學(xué)者所說(shuō)：“限制一幅土地最高的市場(chǎng)收益機(jī)會(huì)，與拿走一部分土地?zé)o異?！?/p>

（3）如何保護(hù)耕地。土地利益的追求必然導(dǎo)致違法占用耕地的現(xiàn)象發(fā)生，從而威脅我國(guó)的糧食生產(chǎn)安全。從耕地保護(hù)的主體上看，耕地的所有者是農(nóng)民集體，其應(yīng)當(dāng)是耕地的直接守護(hù)者，但限于自身素質(zhì)，容易受到短期利益的誘導(dǎo)，做出損害耕地的行為，因此，要加強(qiáng)宣傳，在思想上使農(nóng)民充分認(rèn)識(shí)保護(hù)耕地的重要性。其次，政府作為耕地市場(chǎng)的管理者，應(yīng)當(dāng)將保護(hù)耕地放在重要位置，不能想著先開發(fā)再補(bǔ)充，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地審批監(jiān)管。再者，根據(jù)我國(guó)《土地管理法》確定的“占多少，墾多少”的原則，轉(zhuǎn)變開發(fā)思路，“先造地再用地”，具體模式可以借鑒我國(guó)重慶集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的“地票”模式。

（4）如何協(xié)調(diào)同一用途土地上商品房與宅基地的關(guān)系。這個(gè)問(wèn)題所反應(yīng)的本質(zhì)問(wèn)題是集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的關(guān)系，宅基地使用權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)雖然是我國(guó)《物權(quán)法》上兩個(gè)獨(dú)立的用益物權(quán)，其權(quán)利取得的條件不同，但是它們產(chǎn)生的基礎(chǔ)與主要功能相同，都基于集體土地所有權(quán)派生，都主要用于建造建筑物及其附著物，集體建設(shè)用地使用權(quán)概念的內(nèi)涵完全可以包容宅基地使用權(quán)。近年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)于宅基地有償使用和流轉(zhuǎn)進(jìn)行了大量探討，二者關(guān)系趨于融合，并且已經(jīng)有了政府的政策支持和實(shí)踐，集體建設(shè)用地上的商品房和宅基地關(guān)系可以通過(guò)置換和互動(dòng)來(lái)協(xié)調(diào)。如2009年3月國(guó)土資源部頒發(fā)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》中規(guī)定的實(shí)行集體建設(shè)用地拆舊建新，也涉及農(nóng)民住宅用地與集體建設(shè)用地的置換與互動(dòng)；2005年廣東省頒布的《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第8條第3項(xiàng)規(guī)定，集體建設(shè)用地可以興建農(nóng)村村民住宅。

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