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篇1

關鍵詞：農(nóng)村土地；資產(chǎn)管理；挑戰(zhàn)；政策建議

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.01.016

Challenge and Policy Suggestions for the Management of Rural-land Assets

WANG Jing，QIU Dao-chi，ZHAO Zi-yan，CAI Jin

（School of Geographical Science， Southwest University， Chongqing 400715，China）

Abstract： Improving the management of rural-land assets is the foundation of rural economy development because the largest stocking assets in rural is rural land. This paper is to explain the necessity of the management of rural-land assets based on peasants， little village official and assets appraisal professionals employing the methods of empirical study and normative research. And then find out the existing four problem of rural-land assets management in our country：first the management system of rural-land assets is not completed，second the management mechanism of rural-land assets is not under control，third the management platform of rural-land assets does not work well，fourth the management benefit of rural-land assets is in a low level. And five suggestions are put forward to develop rural-land assets management：first the management subjects of management of rural-land assets should be enhanced，second the rural-land assets should be liquidated and checked，third the income distribution mechanism of rural-land assets should be established，fourth the assessment service system of rural-land assets should be established，fifth the market of rural-land assets should be cultivated.

Key words： rural land；assets management；challenge；policy suggestions

收稿日期：2013-05-21；修訂日期：2013-06-17

基金項目：國家科技支撐計劃項目（2012BAJ22B00）

作者簡介：王靜（1988—），女，河南信陽人，在讀碩士生，主要從事土地利用與國土規(guī)劃方面研究。

通訊作者簡介：邱道持（1947—），男，重慶巴南人，教授，博士生導師，主要從事國土資源管理與區(qū)域開發(fā)方面研究。

為了解農(nóng)村土地資產(chǎn)管理狀況和需求，筆者于2012年以重慶市忠縣、開縣、江津區(qū)等地的農(nóng)民、大學生村官和資產(chǎn)評估專業(yè)人士三個群體為調(diào)查對象，通過實地走訪、座談調(diào)研等方式，發(fā)放和回收調(diào)查問卷594份（其中農(nóng)民316份、大學生村官180份和資產(chǎn)評估協(xié)會98份）（表1）。本研究在分析調(diào)研數(shù)據(jù)的基礎上，闡述了加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的必要性，揭示了當前農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的突出問題，提出了加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議。

1 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的必要性

1.1 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是切實維護農(nóng)民土地合法權益的必然要求

據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織給出的2010年數(shù)據(jù)顯示，中國農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比例最高達54%，遠高于機器10%、農(nóng)業(yè)設施12%、牲畜24%。全球農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比重，中國14%居第二位，僅次于美國16%。然而，我國農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權建設和價值實現(xiàn)機制滯后，導致農(nóng)村土地資產(chǎn)“流轉率低、流轉方式單一、土地規(guī)?；?jīng)營程度低、土地資產(chǎn)流轉風險高”的現(xiàn)象普遍存在。長期以來，這筆巨大的財富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農(nóng)戶自身生產(chǎn)生活需要外，無法像城市土地資產(chǎn)那樣在市場中有序流動。農(nóng)村土地只凸顯其基本的社會保障功能，卻不具備融資擔保和增值等功能，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長。

在中國，土地是農(nóng)民的根本。對于農(nóng)民而言，土地產(chǎn)權既是一種生存權利，又是一種發(fā)展權利。農(nóng)民的土地財產(chǎn)權作為一種權利范疇，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民對農(nóng)村集體土地依法享有的各種財產(chǎn)性權利[1]。農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，指農(nóng)民對自己所擁有的財產(chǎn)，通過行使對財產(chǎn)的占有權、使用權、受益權、處置權等物權，而獲得的相應收益，即農(nóng)民對所擁有的財產(chǎn)通過出租、轉讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產(chǎn)增值收益。農(nóng)民的財產(chǎn)額度在一定程度上直接影響著財產(chǎn)性收入的多少[2]。據(jù)調(diào)查，受農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平和傳統(tǒng)觀念的影響，現(xiàn)階段我國農(nóng)戶的財產(chǎn)主要集結在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農(nóng)戶的房屋價值占其家庭財產(chǎn)價值總量的62.6%，該地區(qū)農(nóng)民的財產(chǎn)性收入比重嚴重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個地區(qū)越富裕，其居民的財產(chǎn)性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財產(chǎn)性收入的多少，成為衡量一個地區(qū)是否富裕的重要標志。

1.2 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然要求

社會主義市場經(jīng)濟制度是我國基本的經(jīng)濟制度，它要求市場在資源配置中發(fā)揮基礎性的作用。農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制直接影響土地資源配置效率，關系到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。我國農(nóng)村土地管理制度形成于計劃經(jīng)濟時代，當時國家的建設規(guī)模有限，對農(nóng)民的影響并不大。隨著我國市場化的深入發(fā)展，政府依然憑借壟斷權力，操控農(nóng)村土地市場。以成本價征用農(nóng)民土地，再以市場價出讓土地，失地農(nóng)民只獲取土地市場價值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤，使國家賦予政府的土地壟斷權成為權利尋租的動力[3-4]。政府過度介入經(jīng)濟生活，對市場經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生不良作用?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制落后于時代的發(fā)展，違背了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。

黨的十明確提出，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。因此，應當著力完善農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制，推進農(nóng)村土地資產(chǎn)市場化，培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場體系。

1.3 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求

解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果。加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理有利于堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權，壯大集體經(jīng)濟實力。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體。發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

改革開放以后，中國工業(yè)化和城市化進程在較短時間內(nèi)能夠實現(xiàn)突破性發(fā)展，主要得益于城鄉(xiāng)二元體制下勞動力、資金、土地等生產(chǎn)要素繼續(xù)由農(nóng)村向城市單向流動，大量農(nóng)村土地以極低的成本轉化為城鎮(zhèn)建設用地，而大量農(nóng)民被排斥于城市化進程之外，不能依靠土地權利直接參與并分享工業(yè)化和城市化的成果[4]。顯然，這種“城鄉(xiāng)二元”結構體制下，形成城鄉(xiāng)分割的土地市場。從土地市場體系構建來看，城市建設用地轉讓、出租交易市場經(jīng)過20多年的發(fā)展已經(jīng)比較完善，但是農(nóng)村土地市場體系尚未真正建立起來，土地收益分配方式不清晰。政府以強制手段，侵害農(nóng)民的土地權益，導致失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為當今中國最嚴重的社會經(jīng)濟問題之一。同時，城鄉(xiāng)分治體制下，土地要素流動性不足在很大程度上也限制了資本和勞動力要素的自由流動，影響了要素與資源的進一步整合[5]。土地權屬限制導致集體建設用地和國有建設用地出現(xiàn)同地不同價，農(nóng)村土地資產(chǎn)的價值沒有真正顯現(xiàn)出來。因此，深化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理改革，確保城鄉(xiāng)之間在資源配置和利用方面擁有平等的權利和機會，實現(xiàn)真正意義上的公平和正義。有序推進農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，促進農(nóng)村土地資產(chǎn)化，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求，對于構建和諧社會也具有特別重要的意義。

2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的問題

2.1 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理制度不健全

中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等法律中都有明確的規(guī)定。但是農(nóng)村集體組織是誰，法律是否賦予農(nóng)村集體組織行使土地所有權，法律規(guī)定含糊?！吨腥A人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定，全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使?！吨腥A人民共和國土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的土，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理。顯然，法律賦予農(nóng)村集體組織的是經(jīng)營管理權，并未明確農(nóng)民集體所有土地的所有權由農(nóng)村集體組織代表農(nóng)民集體行使。

“集體產(chǎn)權”（Collective Property Right）或“集體所有制”的概念是一個沒有得到嚴格界定的概念。在實踐中，作為主體的“集體”是誰？“集體”對土地的管理和監(jiān)督的程序和形式，法律并無明確規(guī)定，在土地所有權與承包經(jīng)營權的內(nèi)容、界限和法律地位等方面也沒有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現(xiàn)實中找不到對應的載體，以及其標志性權能被國家控制在手中和大部分權能實際上是由少數(shù)農(nóng)村干部在行使，導致其主體事實上的不存在，即主體虛位。筆者在對重慶江津區(qū)、開縣和忠縣農(nóng)戶走訪調(diào)查并回收有效問卷316份，結果表明，多數(shù)農(nóng)民對土地所有權的具體歸屬是模糊不清的，甚至農(nóng)民的土地集體所有權概念是很淡薄的。其中28%農(nóng)戶認為，集體就是國家；36%的農(nóng)民認為集體是干部（村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部），認為集體是村民小組占15%；剩余21%的農(nóng)民表示不清楚或是不關心。

周誠在《土地經(jīng)濟學》中提出了“五權結構”，即所有權、占有權、使用權、收益權和處分權[6]。在目前的農(nóng)村土地制度下，農(nóng)村土地產(chǎn)權對集體和農(nóng)民而言，并不完整。一方面，農(nóng)民集體不能充分行使土地權利；另一方面，農(nóng)戶的土地經(jīng)營權雖然相對充分，但財產(chǎn)權嚴重不足。例如，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民缺乏抵押土地使用權以獲取銀行貸款的權利，產(chǎn)權缺乏有效的實現(xiàn)途徑和保護機制。

造成這種主體缺位的原因主要有3個方面：一是現(xiàn)階段隨著家庭承包經(jīng)營的發(fā)展，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織在大多數(shù)村內(nèi)是不存在的，村一級并沒有真正的土地所有權主體；二是下，土地被細化經(jīng)營，雖然滿足了農(nóng)戶的土地私化經(jīng)營愿望，但是小農(nóng)意識下的農(nóng)民并不關心土地的所有權主體是誰；三是在對農(nóng)村集體土地進行處分時，各級政府介入十分嚴重，普遍的形成政府“代民做主”的現(xiàn)象。

2.2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機制失靈

現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機制體現(xiàn)于行政干預土地產(chǎn)權配置，這種管理機制造成各項權利主體對土地的權利、義務難以明確，這是農(nóng)村土地經(jīng)濟關系多重矛盾產(chǎn)生的根源[7]。農(nóng)村土地經(jīng)濟關系多重矛盾集中反映在：一是國家對農(nóng)村土地權利的控制，表明土地的最終歸屬權屬于國家，但國家并不是農(nóng)村土地的所有權主體，國家卻可以通過強制手段實際操縱和決定農(nóng)村土地所有權交易并且參與所有權收益分配；二是農(nóng)民集體作為名義上的土地所有者，實踐中難以充分行使所有權，主體地位處于虛置狀態(tài)[8]，土地權益受到多方侵蝕；三是集體土地的經(jīng)營管理者自身角色混亂，權利和義務不對稱，農(nóng)民集體土地所有權的充分行使受制于農(nóng)村基層政治民主發(fā)展狀況[9]。根據(jù)《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地經(jīng)營管理者分為三種，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、社集體經(jīng)濟組織或村民小組。他們既是一個經(jīng)濟組織，負責經(jīng)營管理農(nóng)村土地，又被視為地方政府在農(nóng)村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農(nóng)村版“政企不分”。

長期以來，我國實行的征地制度存在弊端，其土地資產(chǎn)補償機制不符合市場經(jīng)濟體制?！吨腥A人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。征地補償標準未包含土地的增值部分及未來的收益部分。農(nóng)用地一經(jīng)征用后，其用途改變會導致地價高漲，而這部分巨額增值收益農(nóng)民并沒有權力享受即形成實際上的“增值歸公”。從征地補償辦法看，長期以來，中國農(nóng)民對土地的所有權基本上未得到地方政府的承認或尊重。在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農(nóng)部門傾斜[10]。近年來，全國各地越來越多的失地農(nóng)民上訪、投訴媒體等維權抗爭活動以及其與地方政府和開發(fā)商之間發(fā)生的嚴重沖突事件影響了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。

2.3 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺薄弱

農(nóng)村土地資產(chǎn)是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)農(nóng)民富裕的重要物質(zhì)基礎，應依據(jù)法律規(guī)定對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)產(chǎn)權、資金運作和資產(chǎn)經(jīng)營狀況進行系統(tǒng)檢查、評估。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理在確權、統(tǒng)計和評估方面存在滯后性，農(nóng)民主體意識和權利意識模糊，不少地方存在登記不及時、不全面，監(jiān)督管理不到位等問題，致使農(nóng)村土地資產(chǎn)管理混亂、資產(chǎn)處置隨意等問題[11]。

加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，首先應該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的存量，明細到村、組、戶。其次，應該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的市場價值。抽樣調(diào)查忠縣269個農(nóng)戶，98%的被調(diào)查農(nóng)戶知道自己承包地的數(shù)量、位置，但是他們不知道自己承包地資產(chǎn)的市場價值；抽樣調(diào)查忠縣、開縣等180名村官，95%的被調(diào)查者能正確回答本村的土地面積、用地結構，但是他們不知道本村土地資產(chǎn)的市場價值。我國農(nóng)村廣大基層干部和農(nóng)戶對農(nóng)村土地資產(chǎn)認知程度低，究其原因有以下幾點：一是農(nóng)村土地產(chǎn)權遺留的歷史問題。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權虛置，“三級所有，社為基礎”的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制名存實亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農(nóng)村土地界限存在爭議。二是農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的特殊性。由于農(nóng)村土地資產(chǎn)本身存在的特性，如產(chǎn)權特征、資產(chǎn)屬性、市場條件等，在進行土地資產(chǎn)評估的時候，存在一定的障礙[12]。

對重慶市資產(chǎn)評估協(xié)會98名專業(yè)人士咨詢結果顯示：98%的受訪者認為，加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺建設是十分必要的，健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度必須進行農(nóng)村土地資產(chǎn)評估，同時也表達了對現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)評估狀況的不滿；92%受訪者建議農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的原理和方法參照土地流轉市場定價法；超過半數(shù)的受訪者認為，農(nóng)村土地資產(chǎn)評估需要完善法律制度來支持。

2.4 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益低

目前，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善形成種種弊端，影響到廣大農(nóng)戶財產(chǎn)性收入增長。勞動是財富之父，土地是財富之母，這是政治經(jīng)濟學的一個基本論斷。農(nóng)民擁有土地，就擁有巨大財富，就應該擁有更多的財產(chǎn)性收入。中國城鄉(xiāng)居民收入結構統(tǒng)計結果（表2）表明，城鎮(zhèn)居民沒有土地所有權，卻有更多的財產(chǎn)性收入，農(nóng)村居民擁有土地所有權，但財產(chǎn)性收入較少。這個現(xiàn)象發(fā)人深省，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益幾何。

據(jù)調(diào)查，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善影響到土地資源的可持續(xù)利用。第一，對土地非農(nóng)化產(chǎn)生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對極為稀缺的土地資源的亂占濫用現(xiàn)象[13]。特別是在城市近郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達的沿海地區(qū)，農(nóng)村集體非農(nóng)用地大量進入市場已成為客觀的事實，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯(lián)營、聯(lián)建分成和抵押等方式進入市場。這種現(xiàn)象影響到耕地資源的保護，也造成土地資產(chǎn)收益流失[14]。第二，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在城郊地區(qū)，農(nóng)村土地資產(chǎn)增值空間迅速提升，但是由于存在相關土地法律和政策的嚴格限制，在城郊地區(qū)一些集體非農(nóng)建設用地自發(fā)地、無序地流轉形成了一定的隱形市場，農(nóng)民以不合法方式爭取自身利益的行為，導致了土地資產(chǎn)管理失控、建設用地供應總量難以控制、土地市場秩序遭到破壞等突出問題。第三，由于農(nóng)地占用成本低，土地粗放式利用現(xiàn)象十分普遍。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1996—2010年間全國農(nóng)村人口減少了1.49億，但農(nóng)村居民點用地總面積不但未降反而凈增6.13萬hm2，農(nóng)民人均農(nóng)村居民點用地面積也從193 m2增加到218 m2，超過國家規(guī)定的建設用地標準，形成許多所謂“空心村”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占濫用耕地現(xiàn)象也十分普遍。

3 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議

3.1 強化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理主體

黨的十報告明確提出，必須堅持人民主體地位?；鶎尤罕娮灾问俏覈幕菊沃贫?。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，加強農(nóng)村政權建設中具有十分重要的作用?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會應當支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，承擔本村生產(chǎn)的服務和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設和經(jīng)濟發(fā)展。村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。村民委員會應當尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。各地農(nóng)村經(jīng)濟社會改革發(fā)展的經(jīng)驗證明，優(yōu)化資源配置是村民委員會履行職責的保障。發(fā)揮村民委員會的積極作用，加強村民委員會管理農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的職能，是農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理制度創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢，也是壯大村級集體經(jīng)濟的客觀要求[15]。我們要堅持生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系相互適應的科學發(fā)展觀，深刻認識農(nóng)村集體土地所有權主體發(fā)展的客觀規(guī)律，與時俱進，推進農(nóng)村集體土地所有權主體創(chuàng)新發(fā)展。建議積極推進地方立法，賦予村民委員會更加充分、更有保障的土地物權，強化村民委員會的土地所有權和土地用益物權。改“三級所有，社為基礎”為“三級所有，村為基礎”。

3.2 開展農(nóng)村土地資產(chǎn)清產(chǎn)核資

開展農(nóng)村股份合作、推進“三權抵押”和“地票交易”，必然要求科學評估農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值，嚴格明晰農(nóng)村集體土地資本結構。城市的每一個單位、每一個家庭都能說出自己的資產(chǎn)價值，農(nóng)村的每一個單位、每一個家庭都搞不清楚自己的資產(chǎn)價值。農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值都搞不清楚，又如何能壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權益[16]？因此開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資，顯化農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值是壯大村級集體經(jīng)濟、切實維護農(nóng)民土地權益的客觀要求。據(jù)調(diào)查，全國加快了農(nóng)村土地確權登記發(fā)證工作，農(nóng)村集體土地所有權確權登記發(fā)證已近完成，宅基地使用權和村民住房所有權確權登記發(fā)證率達到90%。建議政府以第二次土地大調(diào)查成果和農(nóng)村土地確權登記發(fā)證工作成果為平臺，推進農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新，開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資登記，摸清每一個村民委員會的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)規(guī)模、結構、價值，為加強農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供決策依據(jù)，為壯大村級集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權益提供公共服務。保障村民委員會和農(nóng)戶的土地權利在經(jīng)濟上得到有效實現(xiàn)，創(chuàng)造條件讓村民委員會和廣大農(nóng)民擁有更多的土地財產(chǎn)和財產(chǎn)性收入。

3.3 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)收益分配機制

《中華人民共和國物權法》（2007年3月）明確規(guī)定，所有權人對自己的資產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權利。長期以來，我國農(nóng)村集體土地所有權收益管理相對滯后，關于農(nóng)村集體土地所有權收益的產(chǎn)生機制和分配機制認識不足、政策缺失，導致農(nóng)村集體土地所有權在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)的要求未能滿足，嚴重影響農(nóng)村集體經(jīng)濟科學發(fā)展，危及農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。國有土地所有權收益已上萬億，農(nóng)村集體土地所有權收益又有幾何。政府既要加強城市國有土地所有權收益管理，也要加強農(nóng)村集體土地資產(chǎn)所有權收益管理。建議加強社會調(diào)查、理論研究和政策分析，深刻認識農(nóng)村集體土地所有權收益的地位、作用和性質(zhì)，科學構建農(nóng)村集體土地所有權收益的實現(xiàn)路徑和方式，合理評估農(nóng)村集體土地所有權收益，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村集體土地所有權收益分配方案。建議加大制度創(chuàng)新和制度供給，保障農(nóng)村集體土地所有權在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)，為加快農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、加強農(nóng)村基層政權建設夯實經(jīng)濟基礎。

3.4 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評估服務體系

價格是市場的靈魂，如何評估農(nóng)地資產(chǎn)價格，是推進農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的關鍵環(huán)節(jié)。國有土地多年來已形成了較為完善的土地定級估價辦法，但對農(nóng)村土地資產(chǎn)價值認識不足，農(nóng)地定級估價基本上還是空白。如何建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制，符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展要求的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)定價機制，需要深化研究。與發(fā)達的城市土地評估機構相比，農(nóng)村土地價格評估機構和專業(yè)評估人員極為缺乏。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前在推進農(nóng)村土地流轉、推進農(nóng)村股份制改革中，土地資產(chǎn)價值評估難，制約了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的有序推進。政府為城市國有土地資產(chǎn)管理提供了公共服務，也應當為農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供公共服務，做好相關服務工作，推進農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理。針對集體土地資產(chǎn)管理中存在的信息不暢通、價格不合理、服務體系薄弱等問題，迫切需要建立農(nóng)村土地權屬登記、資產(chǎn)評估、法律援助等服務體系。合理的價格不僅能充分體現(xiàn)土地的價值，而且可以引導土地資源的優(yōu)化配置。深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。政府土地行政主管部門應當適時制定符合社會主義市場經(jīng)濟體制，適應農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的農(nóng)村土地定級估價規(guī)范，建立農(nóng)村地價評估機構，培訓農(nóng)村集體土地資產(chǎn)評估專業(yè)人員，開展農(nóng)村集體土地定級估價，合理確定農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價格，壯大村級集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權益。

3.5 培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場

黨的十報告明確提出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。健全現(xiàn)代市場體系，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。發(fā)展多層次資本市場，建立公共資源出讓收益合理共享機制。市場是活化資產(chǎn)的平臺，培育發(fā)展農(nóng)村土地資產(chǎn)市場，是深化農(nóng)村土地、林權等制度改革，促進城鄉(xiāng)要素雙向流動的客觀要求。我們必須堅持中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展道路，活化、顯化、實化農(nóng)村土地資產(chǎn)。建議培育發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機構，開展農(nóng)村土地、林權等生產(chǎn)要素抵押和涉農(nóng)保險試點質(zhì)押。建議積極推進地方立法，賦予農(nóng)民更加充分、更有保障的土地權利，強化土地用益物權和土地發(fā)展權。有序推進集體建設用地使用權抵押貸款，使農(nóng)村集體建設用地和城市國有建設用地擁有同樣的用益物權，使農(nóng)民的土地資產(chǎn)與城市居民的土地資產(chǎn)具有同等市場價值和平等市場地位，釋放沉睡多年的農(nóng)村土地資產(chǎn)融資功能[18]，允許農(nóng)民以土地資產(chǎn)作為財產(chǎn)抵押。農(nóng)村土地資產(chǎn)權利是國家法律賦予農(nóng)民的權利，屬于用益物權性質(zhì)，農(nóng)民依法享有占有、使用、流轉和收益等權利，不得剝奪和非法限制。建議積極開展政策研究，推進地方立法，培育農(nóng)村土地市場，完善社會主義市場體系。

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篇2

關鍵詞 農(nóng)村土地流轉；土地承包經(jīng)營權；措施；成效；對策；河南沈丘

中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2014）12-0333-02

近年來，沈丘縣始終堅持科學發(fā)展觀，堅持以市場為導向，按照“依法、自愿、有償”原則，以產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整為主線，以推進新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為根本目的，加大政策扶持力度，不斷探索土地流轉新模式和有效運行機制，推動了全縣土地流轉工作扎實健康開展[1]。

1 沈丘縣農(nóng)村土地流轉現(xiàn)狀

為了規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉行為，維護流轉雙方的合法權益，沈丘縣積極探索農(nóng)村土地流轉工作方式。目前，沈丘縣通過轉包、出租、互換、轉讓等形式流轉土地面積達1.73萬hm2，占全縣耕地面積的23%，涉及農(nóng)戶6.5萬戶。通過基層申報、縣鄉(xiāng)2級服務中心檢查驗收，流轉登記備案，全縣6.67 hm2以上規(guī)模流轉土地面積4 006.67 hm2，涉及農(nóng)業(yè)企業(yè)、工、商企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、科技人員種糧大戶等278宗，土地流轉價格為每年4 500～18 000元/hm2，有效地促進了沈丘縣的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。

2 沈丘縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉采取的措施

2.1 完善土地流轉推進機制

2009年4月，沈丘縣人民政府制定出臺了《關于推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的實施意見》，明確了農(nóng)村土地流轉的指導思想、目標任務和流轉原則。結合沈丘縣的實際情況，縣農(nóng)業(yè)局制定了《沈丘縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉實施辦法》，為加強全縣農(nóng)村土地流轉工作管理、規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉行為做出了嚴格規(guī)定。縣委、縣政府成立了農(nóng)村土地流轉工作領導小組，具體負責指導全縣的農(nóng)村土地流轉工作。

2.2 堅持農(nóng)村土地流轉原則

一是堅持家庭承包經(jīng)營制度不變原則；二是堅持平等協(xié)商、依法自愿有償原則；三是堅持不改變土地的農(nóng)業(yè)用途原則；四是堅持因地制宜、因勢利導原則[2]。

2.3 完善土地流轉服務機制

一是以縣農(nóng)業(yè)局為依托，建立了縣農(nóng)村土地流轉服務中心；抽調(diào)了政治素質(zhì)高、業(yè)務能力強、工作負責任的工作人員，專職負責土地流轉服務工作；二是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦也建立了相應的組織，全縣22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦已建立了制度完善、設施齊全、人員精干、服務一流的土地流轉服務大廳，每個行政村建立了村級服務站，并配備了村級聯(lián)絡員。目前，全縣已形成了縣、鄉(xiāng)、村3級土地流轉服務網(wǎng)絡。

2.4 拓展土地流轉渠道

一是采取政策扶持、協(xié)調(diào)融資、技術服務等積極措施，大力扶持培育種養(yǎng)大戶，帶動規(guī)模、高效種養(yǎng)業(yè)發(fā)展，促進土地規(guī)?；?jīng)營。二是加強對外推介招商，積極引進客商到沈丘縣發(fā)展規(guī)模種養(yǎng)業(yè)，推動土地流轉。三是創(chuàng)新經(jīng)營模式，主要有企業(yè)租賃模式、產(chǎn)業(yè)帶動模式和合作社聯(lián)動模式[3]。

3 沈丘縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉取得的成效

一是通過土地承包經(jīng)營權流轉的方式，推廣使用了多種農(nóng)業(yè)機具、優(yōu)良品種和先進農(nóng)業(yè)適用技術，有效地促進了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、機械化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的重組，合理流動和資源的配置[4]。沈丘縣裕祥槐山藥種植專業(yè)合作社，帶動農(nóng)戶800余戶，流轉砂質(zhì)土地1 000 hm2，專業(yè)發(fā)展槐山藥種植，取得了良好效益。二是在保證農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的基礎上，通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的方式，既將農(nóng)民從土地上解放出來，從事效益更高的工作，又維護了農(nóng)民的土地承包權益，同時減少了土地撂荒，提高了土地利用率[5]。三是通過土地流轉，農(nóng)民可以獲得相對較高和比較穩(wěn)定的有償轉讓收入。從調(diào)查情況看，農(nóng)民通過流轉土地，一般每年可以得到4 500～18 000元/hm2的租金收入。此外，土地流轉還促進了農(nóng)村社會分工，更新了農(nóng)民觀念，提高農(nóng)民素質(zhì)。四是推動了農(nóng)村的經(jīng)濟組織的發(fā)展。通過土地流轉，加快了全縣農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場的發(fā)展。五是促進了耕地保護。通過土地流轉，既可以開發(fā)田埂地溝等，有效增加土地利用面積，也有效杜絕了農(nóng)戶在耕地上隨意建房占用耕地的情況。

4 建議

4.1 促進“三個結合”，提高土地流轉效益

針對不同區(qū)域資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，因地制宜推進耕地、林地、荒地和水面等流轉。引導農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織和種養(yǎng)大戶連片開發(fā)流轉土地，引導工商資本投向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設，建立高標準的優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品基地；鼓勵流轉土地向種糧大戶集中，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，在政策上給予重點支持；把土地流轉與農(nóng)民轉移就業(yè)結合起來，拓寬農(nóng)民增收渠道[6]。加快產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為土地轉出農(nóng)民就近轉移就業(yè)提供更多的崗位，使其向城鎮(zhèn)居民轉變。

4.2 實行“四個傾斜”，加大對種糧大戶的扶持力度

加快土地向種糧大戶、種糧能手的集中，是目前促進農(nóng)村土地流轉最有效、最實際的辦法，也是土地流轉的帶有方向性、引領性的關鍵舉措，只有這樣才能確保國家的糧食安全。要在政策扶持、信貸傾斜、風險補償和科技服務等方面實現(xiàn)傾斜政策，扶持種糧大戶和種糧能手，讓他們流轉土地種糧有錢賺、無風險。對達到一定種植規(guī)模的種植大戶，政府應當給予產(chǎn)業(yè)政策扶持，比如采取以獎代補的辦法給予直接種糧補貼；對涉農(nóng)項目集中打捆，向種糧大戶傾斜，扶持他們改善農(nóng)業(yè)基礎設施等；金融部門應給予融資支持，允許其承租地視同物權進行抵押貸款，解決大戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的資金投入這一瓶頸問題；建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風險補償機制，堅持政府推動、市場運作的原則，推進政策性農(nóng)業(yè)保險工作，適度提高保費補貼，提高種糧大戶參保積極性，增強規(guī)模經(jīng)營抗風險的能力[7]；強化科技服務，結合農(nóng)業(yè)科技入戶工程，深入開展農(nóng)業(yè)科技培訓和推廣服務，對規(guī)模較大和有發(fā)展?jié)摿Φ姆N糧大戶、種田能手，進行科技人員與大戶結對幫扶，進一步提高其經(jīng)營水平和科技水平。

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篇3

一、農(nóng)村土地流轉存在的主要問題

一是規(guī)?；鬓D不容易。股份合作一土地經(jīng)營權的股份化這一有效形式未及時進行引導和支持，始終在小范圍進行。轉包、轉讓、互換只是在個別農(nóng)戶間進行，難成規(guī)?；瘹夂?。以企業(yè)、業(yè)主為主體開展的規(guī)模化租賃受到經(jīng)營權保護的制約，一旦個別農(nóng)戶拒絕流轉，就可能受到影響。近兩年因政府提倡大力發(fā)展設施農(nóng)業(yè)建設，土地承包經(jīng)營權流轉涉及農(nóng)戶較多，簽訂流轉合同，較前幾年土地流轉面積雖然有所提高，但流轉數(shù)量還是微乎其微，沒有形成大規(guī)模流轉。

二是流轉認識不到位。農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念的影響，認為只要有了土地，生活就有了保障，寧可粗放經(jīng)營或邊務農(nóng)邊外出打工，也不愿將土地流轉出去，特別是實行糧食補貼后，一些私下轉出土地的農(nóng)民，擔心得不到惠農(nóng)資金補貼，又開始收回原有承包地自己耕種。

三是流轉規(guī)模小。由于農(nóng)戶承包地塊過于零散，流轉缺乏必要的組織引導，企業(yè)想租地因農(nóng)戶多條件苛刻而增加成本，農(nóng)戶愿租地因意見不統(tǒng)一而難以流轉。

四是流轉行為不規(guī)范。多數(shù)農(nóng)戶流轉土地未簽訂流轉合同，通常采用私下協(xié)商的方式達成口頭協(xié)議，個別簽訂合同的，也存在表述不清、權責不明等問題，村組干部一般不知情，容易造成土地承包關系混亂，為日后可能出現(xiàn)的土地糾紛埋下隱患。

二、農(nóng)村土地流轉問題的成因

1.思想認識錯位。普遍把經(jīng)營權流轉當成流轉主體的經(jīng)濟行為，沒有認識到其在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中的重大意義，以致管理決策層對有利的模式缺乏鼓勵和推廣，對不利的模式?jīng)]有批判和限制；以致基層干部在實踐中表現(xiàn)為重視引進企業(yè)、業(yè)主而不重視培養(yǎng)農(nóng)民的合作精神；以致一些干部群眾在對待股份合作態(tài)度上，把它等同于第一次合作化中的“歸大堆”“吃大鍋飯”，談合色變。

2.政策法規(guī)錯位。一是《農(nóng)民專業(yè)合作社法》僅限于“同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務的提供者、利用者”的合作，即產(chǎn)品生產(chǎn)和服務領域的合作，對農(nóng)民在土地生產(chǎn)資料領域開展的股份合作缺乏相應規(guī)定和政策支持。二是土地承包經(jīng)營權流轉受到限制。《物權法》把土地承包經(jīng)營權歸入“用益物權”，但同為“用益物權”的建設用地使用權設立后，使用權人有權將其轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，而《農(nóng)村土地承包法》《物權法》《擔保法》均規(guī)定不能抵押，《農(nóng)村土地承包法》雖規(guī)定經(jīng)營權可以入股，但相關政策規(guī)定不能折資作為資本金。三是后續(xù)政策不配套。

3.管理服務錯位?；鶎庸芾頇C構力量薄弱，人員編制受限制，流轉過程中沒有相應人員進行管理指導或指導不到位；過去建立的農(nóng)村承包合同管理、糾紛處理機構作用發(fā)揮不明顯。

三、推進農(nóng)村土地流轉的對策

1.抓緊制定出臺《關于推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的意見》農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉是一個復雜的社會經(jīng)濟問題，涉及面廣，政策性強，一定要慎重對待。因此，建議政府抓緊制定出臺《關于推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的意見》，從政府層面對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉工作進行總體部署和安排，統(tǒng)一指導，有序推動。

2.建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉市場體系。一是要積極支持和引導創(chuàng)業(yè)中介組織等農(nóng)村土地流轉有形市場體系。重點是積極培育以縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)經(jīng)部門為主體的非盈利性農(nóng)村土地流轉中介服務組織，充分發(fā)揮它們在農(nóng)村土地供給主體和需求主體之間的媒介和橋梁作用。二是要建立農(nóng)村土地流轉信息庫。依托縣、鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)部門和村民組織建立縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村土地流轉信息庫，做好流轉規(guī)劃、信息、價格評估、合同檔案管理等工作。

篇4

農(nóng)村土地，人們一般又將其簡稱為農(nóng)地。通俗來講，所謂農(nóng)地產(chǎn)權，指的是與農(nóng)村土地相關的財產(chǎn)權利的總和，其作用是調(diào)節(jié)農(nóng)村土地在存在和使用過程中，產(chǎn)生的一系列的利益主體之間的關系，比如土地的處分權、收益權等各個全能以及利益產(chǎn)權關系等。我國實行農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，既是由我國基本國情決定，同時也是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟所決定的。就我國土地產(chǎn)權來看，其權能結構主要涉及土地產(chǎn)權的占有、使用、收益、處分等。

二、農(nóng)村土地金融的現(xiàn)狀

就目前情況來看，我國實行的是農(nóng)村集體土地所有權制度。隨著社會的不斷發(fā)展與進步，社會對農(nóng)村土地金融發(fā)展提出了更高的要求。因此，農(nóng)村集體土地所有權制度的弊端日益凸顯出來，一定程度上阻礙了農(nóng)村土地金融和農(nóng)村經(jīng)濟的良好發(fā)展。具體來講，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

1.未明確確定“集體”這一概念

一方面，在《中華人民共和國土地管理法》中，已明確規(guī)定農(nóng)村的土地屬于集體。另一方面，對于“集體”這個概念的界定卻比較模糊。《土地管理法》、《民法通則》中雖然都有關于“農(nóng)民集體”的表述，但沒有良好解決“農(nóng)民集體”同農(nóng)民個人的利益關系。因此，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權主體出現(xiàn)模糊不清的現(xiàn)象，從而導致土地流轉的利益主體虛化，不能良好適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求。

2.土地抵押權上的矛盾

在農(nóng)村土地產(chǎn)權制度下，土地抵押權是其權能內(nèi)容之一。就目前我國關于土地抵押權的立法來看，存在不一致性。在《農(nóng)村土地承包法》中，規(guī)定農(nóng)村土地可以被轉讓、抵押等。但是在《擔保法》中，又規(guī)定歸集體所有的土地（比如宅基地、耕地等）使用權不能抵押。因此，根據(jù)《擔保法》中的規(guī)定，農(nóng)民的宅基地、耕地等的抵押權受到法律的限制。

3.土地使用權不清晰

承包經(jīng)營權屬于使用性質(zhì)，農(nóng)民在土地中獲得的權力非常小，即耕種權、一部分的收益權以及非常狹小的處分權。在農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展中，土地是重要的資產(chǎn)，目前土地使用權嚴重影響了農(nóng)村土地的產(chǎn)權權能。假設土地可以自由抵押、流轉，但如果其中出現(xiàn)了問題，就會產(chǎn)生嚴重的負面效應（比如農(nóng)民失去賴以生存的資產(chǎn)——土地，農(nóng)村金融發(fā)展受挫等）。我國土地產(chǎn)權界定模糊，從而導致農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后，農(nóng)民一直生活在貧困的邊緣。一方面，資金投入是農(nóng)民生產(chǎn)中的必備因素，目前土地產(chǎn)權模糊造成產(chǎn)權權能不足，從而大大影響了農(nóng)民的融資能力，促使農(nóng)民不能開展大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，造成農(nóng)村和城市居民的雙重貧困。另一方面，隨著我國城市的快速發(fā)展，吸引了大量的農(nóng)村金融剩余，造成一部分農(nóng)村資金和人力的外流，所以出現(xiàn)很多土地棄耕的情況，造成城市資源分配不均，進一步加劇了農(nóng)村金融貧乏現(xiàn)象。

三、促進農(nóng)村金融與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的措施

針對目前農(nóng)村金融與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中存在問題，必須要采取有力的措施加以解決，促進農(nóng)村金融和農(nóng)村經(jīng)濟的良好發(fā)展，從而不斷提高農(nóng)民收入。具體來講，可以從以下三個方面入手。

1.完善農(nóng)村土地使用權的流轉

由于農(nóng)村土地使用權的流轉方面存在較大的問題，政府需站在發(fā)展農(nóng)村土地金融和農(nóng)村經(jīng)濟角度，在政策上予以傾斜，引導和支持農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟。具體而言，可以采取以下三個方面的措施。

1.1不斷完善相應的制度

為了進一步發(fā)展農(nóng)村土地金融和農(nóng)村經(jīng)濟，我國必須要立足當前農(nóng)村土地使用權方面的弊端，盡快出臺相應的政策，進一步完善相應的制度。第一，進一步明確集體土地的產(chǎn)權，保障農(nóng)民的農(nóng)業(yè)組織規(guī)范化；第二，科學對待集體土地的產(chǎn)權問題，維護農(nóng)民的合法權益，實現(xiàn)農(nóng)村土地金融的良好發(fā)展。

1.2確保流轉方法的合法化

第一，建立健全相應的政策，比如土地投資政策、投資補償政策等，并且根據(jù)社會的不斷發(fā)展，及時做出相應的修改。第二，在遵循經(jīng)濟發(fā)展的前提下，綜合考察農(nóng)業(yè)發(fā)展的具體情況，制定相應的政策，引導農(nóng)民正確對待土地流轉，從而幫助農(nóng)民提供土地的使用率，推動農(nóng)村經(jīng)濟的健康快速發(fā)展。第三，土地流轉之后，可能會產(chǎn)生一系列的問題，比如土地用途變化造成的問題、權屬關系變化帶來的糾紛等。這就要求政府相關部門制定相應的對策，避免不必要的糾紛。

2.采取集體抵押土地所有權的方法進行融資

根據(jù)相關調(diào)查結果表明，農(nóng)民貸款之所以比較難，最主要的原因就是缺乏有效的抵押資產(chǎn)。在農(nóng)村土地使用權中，由于其存在一定的風險，所以銀行不接受農(nóng)民以土地使用權作為抵押。針對這種情況，考慮到我國法律明確規(guī)定農(nóng)村土地貴集體所有，在融資的時候，就可以采取集體抵押土地所有權的方式，從而向金融機構獲得貸款。這樣一來，產(chǎn)權則獲得明晰。在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中，可以在農(nóng)村中集體成立合作社，村民以土地入股并且享受分紅。農(nóng)村合作社在金融機構和種植大戶（或農(nóng)業(yè)企業(yè)）之間起到橋梁作用。采用農(nóng)村合作社方式發(fā)展農(nóng)村土地金融和農(nóng)村經(jīng)濟，實現(xiàn)農(nóng)村土地以集體抵押或轉讓，具有多種優(yōu)勢。一方面，它可以有效保證土地的集中化、規(guī)?；?jīng)營，從而彌補了小塊土地的使用效率不高的問題，大大提升土地使用率；另一方面，它還可以有效提高土地使用權權能，從而進一步提高了土地使用權的抵押價值。

3.采用家庭農(nóng)場的方式盡心運作

就農(nóng)村土地金融發(fā)展來看，經(jīng)濟發(fā)展不佳，最主要的問題是農(nóng)村金融市場開發(fā)不夠（比如沒有實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營）。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式下，農(nóng)民采用的是小塊土地耕種，其成本高、收益小，無法達到規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。在農(nóng)村土地金融和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中，走家庭農(nóng)場的運作方式，由于家庭成員之間的價值取向和目標均不存在較大的分歧，且方便內(nèi)部的溝通和協(xié)商。采用這種方式來經(jīng)營，以家庭成員為主要勞動力，采用集約化、規(guī)模化、商品化的經(jīng)營模式，大大提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。四、結語

四、結語

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關鍵詞 土地集約利用 土地流轉 對策

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A

1土地集約利用相關概念

1.1土地集約利用

土地集約利用是指“通過對一定地塊單位土地面積上集中投入較多的生產(chǎn)資料和勞動，來提高土地利用率和產(chǎn)出率，提高土地的經(jīng)濟功能和負荷能力，以獲得單位土地面積上的最大收益。”國土資源部將集約利用的內(nèi)涵概括為三個方面：一是節(jié)約用地；二是集約用地；三是要提高土地利用效率。

1.2土地流轉

在推動土地集約利用的過程中，我國提出了“土地流轉”的概念。其本質(zhì)上是土地所有權的變動，包括了土地承包經(jīng)營權流轉、集體建設用地使用權流轉、宅基地使用權流轉三個方面。

2我國土地集約利用的現(xiàn)狀

2.1農(nóng)村土地經(jīng)濟效益明顯提高

2003年，國土資源部開始在全國開展實施農(nóng)村土地整治工程，先后在四川、浙江、江蘇、湖北、江西、云南等地實施了“金土地工程”“千村示范萬村整治工程”等系列重大工程30多個，截止2015年12月，整治農(nóng)村土地1.34億畝，其中新增耕地3000多萬畝，新增糧食產(chǎn)能達到了200多億斤。通過土地整治，農(nóng)村耕地條件不斷優(yōu)化，土地經(jīng)濟效益明顯加強。

2.2農(nóng)村生產(chǎn)生活條件明顯改善

2006年以來，中央已經(jīng)安排了18450多億元的專項資金用于支持包括房屋改造、搬遷在內(nèi)的新農(nóng)村建設，十二五期間，全國共完成新農(nóng)村整體改造村莊1200余個，完成房屋改造7000多萬戶，修建村級公路和田間道路110多萬公里，為農(nóng)村土地集約利用奠定了良好的設施基礎。通過中心村建設，我國新增耕地1300多萬畝，農(nóng)村社會面貌煥然一新。

2.3農(nóng)村土地市場效益不斷增強

2001年底，中央下發(fā)《關于做好農(nóng)戶承包地使用權流轉工作的通知》，在政策層面拉開了土地承包經(jīng)營權流轉的序幕。截止2014年底，我國農(nóng)村土地市場共實現(xiàn)土地流轉面積4.5億畝，占全國總耕地的32.4%。通過土地流轉方式，各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)達到了476萬戶，成立各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作在124萬個，每年為農(nóng)民增加收入近千億元，解決農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)800多萬人。

3我國農(nóng)村土地集約利用存在的問題

雖然我國農(nóng)村土地集約化利用取得一系列的成效，但也還存在一定的問題和不足：一是農(nóng)村耕地資源總量不斷減少，在近二十年的時間里，我國的耕地面積減少了12%。二是農(nóng)村土地集約利用政策體系不完善。我國目前農(nóng)村土地集約利用過程中政策體系不健全、地方政策配套不完善、政策落實不到位的問題突出。三是農(nóng)村土地流轉缺乏完善法律法規(guī)保護。目前，我國尚未制定實施《土地流轉法》，關于土地流轉的定性，還缺少明確的法律規(guī)定。四是針對失地農(nóng)民的保障制度不完善。目前我國針對農(nóng)村土地集約化過程中產(chǎn)生的失地農(nóng)民的保障制度還很不完善，極容易造成了失地農(nóng)民二次返貧。

4提高農(nóng)村土地集約化利用對策

4.1科學規(guī)劃農(nóng)村用地空間布局

科學合理的安排城鎮(zhèn)建設用地與農(nóng)村用地，關鍵在于通過科學的規(guī)劃，統(tǒng)一的管理，優(yōu)化用地的空間布局。一方面要構建城鄉(xiāng)一體化格局，要以土地流轉為載體，推動城市帶動農(nóng)村發(fā)展，縮短農(nóng)村與城市地域與生活條件差距，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。另一方面編制好科學的農(nóng)村用地規(guī)劃。要加強土地集約利用規(guī)劃與其他建設規(guī)劃的銜接，緊密結合地方的用地需求，嚴格按照土地節(jié)約、集約的原則，充分利用好各種土地集約化的政策傾斜，挖掘土地自身潛能，提高土地的利用水平。

4.2完善農(nóng)村土地市場流轉機制

積極貫徹實施農(nóng)村土地流轉制度，建立完善的土地流轉機制對于提高農(nóng)村耕地節(jié)約集約利用水平具有積極的作用。一方面要加強引導優(yōu)化服務，制定完善的農(nóng)村土地流轉程序和規(guī)定，規(guī)范土地流轉的手續(xù)，保護好農(nóng)民群眾的根本利益；另一方面，要完善土地流轉模式，通過推廣土地轉包、轉讓、出租、互換、委托流轉、入股等多種土地流轉模式，滿足不同主體的土地需求和利益；再一方面要加大扶持力度，提高土地流轉的規(guī)模。通過財政專項資金、專項補貼等方式，加大對土地流轉承包經(jīng)營的扶持力度，鼓勵土地流轉的規(guī)?；l(fā)展。

4.3推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化經(jīng)營，既是土地集約利用的根本要求，也是為減輕經(jīng)濟發(fā)展對耕地的需求壓力，提高土地利用率、產(chǎn)出率和商品生產(chǎn)率的有效措施。一方面要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，積極推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局的結構性調(diào)整，鼓勵農(nóng)民自覺實行規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。另一方面要創(chuàng)新經(jīng)營模式，要結合市場的需求，充分考慮農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)特點，構建符合當?shù)靥厣霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，避免了區(qū)域之間的盲目競爭。再一方面要加強技術推廣提高土地生產(chǎn)力，按照規(guī)模大、效益好、結構強、品種優(yōu)的現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)發(fā)展總體思路，廣泛推行集約、節(jié)能低耗的農(nóng)業(yè)技術，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約化可持續(xù)發(fā)展。

4.4完善失地農(nóng)民生活保障機制

加快農(nóng)村土地集約利用過程中，失地農(nóng)民的生活保障是必須要解決的基礎性問題。一方面要完善失地農(nóng)民的就業(yè)保障體系。通過專門的政策引導，在城鎮(zhèn)化進程中為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的、穩(wěn)定的就業(yè)機會，促進農(nóng)民向市民的有序轉變。另一方面要完善失地農(nóng)民的社會保障體系，要按照政府、村集體、農(nóng)民各出一點的辦法，辦理醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、最低生活保障等社會保險，確保失地農(nóng)民變社區(qū)化居民后能夠享受城鎮(zhèn)居民的社會保障待遇。再一方面要完善失地農(nóng)民的身份轉化制度，針對農(nóng)村土地集約化情況下失地農(nóng)民身份轉化問題，實施土地和農(nóng)民進城落戶掛鉤的制度，推動農(nóng)民的身份性質(zhì)與土地集約化同時進行，確保失地農(nóng)民有一個良好的生活保障和身份保障。

參考文獻

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關鍵詞：農(nóng)村土地政策；土地調(diào)整；農(nóng)民收益

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160230154

1 基本情況及農(nóng)村土地承包現(xiàn)狀

禹城市地處魯西北平原，共有農(nóng)戶11.34萬戶，農(nóng)業(yè)人口41.6萬人，農(nóng)村勞動力23.68萬人，耕地面積506.67hm2。

1.1 集體土地所有制的具體實現(xiàn)方式

當前禹城市集體土地所有制的實現(xiàn)方式有2種，村集體所有，主要是村規(guī)模小、人口少的“筒子隊”，耕地按人口平均分配到戶，約占33.6%；村民小組集體所有，主要是規(guī)模大、人口多，在聯(lián)產(chǎn)承包之前，就已經(jīng)劃分為若干個生產(chǎn)隊的村，約占66.4%。采取這種方式，村內(nèi)耕地分別歸村民小組所有，由于歷史的原因，有的村民小組之間人均耕地面積差距較大。

1.2 農(nóng)村土地承包方式

禹城市于1998年完成了第2輪土地承包，在2輪承包初期，曾有個別鄉(xiāng)村存在“兩田制”問題，在費稅改革前（2001年），已經(jīng)整改完畢。根據(jù)農(nóng)村土地確權登記頒證實測數(shù)據(jù)，禹城市共有耕地面積563.73hm2。目前，禹城市農(nóng)村土地承包有種方式，農(nóng)戶家庭承包，總面積為533.6hm2，占耕地總面積的94.65% ；村組預留的機動地，通過公開發(fā)包的方式，承包給農(nóng)戶，面積為30.13hm2，占耕地總面積的5.35%。

1.3 農(nóng)村土地調(diào)整情況

自1998年完成2輪承包后，由于當時《農(nóng)村土地承包法》尚未頒布，土地調(diào)整比較頻繁，土地調(diào)整的隨意性較大。發(fā)包方除根據(jù)人口變化進行農(nóng)戶之間的調(diào)整之外，個別村組以發(fā)展多種經(jīng)營（種大棚蔬菜）、發(fā)展公益事業(yè)為名，隨意抽調(diào)農(nóng)戶的承包土地，高價進行發(fā)包，成本費作為集體收入開支。

1.4 農(nóng)村土地確權登記頒證情況

自2013年9月開始，在開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證試點的基礎上，已全部完成工作任務，數(shù)據(jù)庫硬件設施已經(jīng)安裝完畢，并開始數(shù)據(jù)錄入。農(nóng)戶檔案、綜合檔案已經(jīng)整理完成。

1.5 農(nóng)村土地流轉情況

近年來，隨著禹城市工業(yè)化的深入和城市化進程的加快，越來越多的農(nóng)民離開土地，而且，越來越多的涉農(nóng)企業(yè)、合作社和外來人員需要土地，對土地流轉的剛性需求越來越迫切，土地流轉面積不斷擴大，禹城市土地流轉工作呈現(xiàn)出“規(guī)模化、集約化、多樣化、規(guī)范化”的發(fā)展新格局。

1.6 農(nóng)村土地抵押情況

由于當前禹城市農(nóng)村土地確權登記頒證工作尚未完全結束，特別是數(shù)據(jù)庫尚未建成，土地承包信息不能聯(lián)網(wǎng)查詢，而且土地抵押貸款手續(xù)繁瑣，風險較大，當出現(xiàn)貸款違約時，維權困難，所以相關金融機構對土地抵押貸款顧慮較大，目前尚未開展實質(zhì)性的工作。

2 存在的問題

2.1 政策宣傳力度不夠

村干部和農(nóng)民對農(nóng)村土地政策了解存在一定誤區(qū)，土地流轉過程中，認識不足，心存顧慮，怕失去土地，影響了土地流轉工作開展。

2.2 土地確權頒證工作成果還需鞏固加強

確權登記頒證涉及農(nóng)村每個農(nóng)戶，農(nóng)村土地調(diào)整存在根據(jù)人口變化，自動接退土地等情況調(diào)整比較頻繁，確權登記頒證成果難以保持。

2.3 農(nóng)村土地流轉存在隨意性

尚有農(nóng)戶間流轉存在自發(fā)流轉，缺少規(guī)范的流轉手續(xù)，容易引起矛盾糾紛。

3 建議

3.1 要全面貫徹農(nóng)村土地承包法，保護農(nóng)民合法權益

通過電視專題講座、宣傳掛圖、宣傳車、印發(fā)學習材料、街頭現(xiàn)場咨詢等形式，向廣大干部群眾宣傳《農(nóng)村土地承包法》，不斷穩(wěn)定土地承包關系。

3.2 加快土地確權登記頒證成果的應用

通過確權登記頒證，依法確認和保障農(nóng)民的土地物權，進而通過深化改革，還權賦能，最終形成產(chǎn)權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度。要運用好確權登記頒證成果，進一步深化農(nóng)村改革，結合農(nóng)村產(chǎn)權綜合交易中心建設，探索開展農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權抵押貸款試點，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資難的問題，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

3.3 建立農(nóng)村產(chǎn)權交易中心，積極推動農(nóng)村土地有序流轉

為深化農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉，進一步健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，培育和發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場，規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易行為，構建歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權體系，保護農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合法權益，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，推動農(nóng)村資源資本化、市場化，促進農(nóng)村生產(chǎn)要素加速流動和優(yōu)化配置，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟快速穩(wěn)定發(fā)展提供制度保障。

篇7

一、指導思想

以“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發(fā)展觀，深入貫徹執(zhí)行《中華人民共和國土地法》、《中華人民共和國土地承包法》、《農(nóng)業(yè)部農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》等法律、法規(guī)和政策，堅決糾正和著力解決農(nóng)村土地存在的突出問題，依法保護農(nóng)民的合法權益，穩(wěn)定農(nóng)村形勢，促進社會主義新農(nóng)村建設健康有序發(fā)展。

二、目標任務

（一）完善土地二輪承包。切實落實土地承包期三十年不變，做到土地承包到戶，合同簽訂到戶，證書發(fā)放到戶。對至今尚未開展二輪土地承包工作的個別村民組，要力爭在底前完成土地承包合同續(xù)簽和經(jīng)營權證書發(fā)放工作。

（二）查遺補漏。全面清查農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證書、合同書簽訂以及損毀、丟失情況，對需要補簽補發(fā)農(nóng)村土地承包合同書、經(jīng)營權證書的，要在底前完成此項工作，合同書、經(jīng)營權證書到戶率達98%以上。

（三）規(guī)范土地流轉。對農(nóng)戶土地流轉情況進行全面清查、登記，簽訂規(guī)范的流轉合同。依法糾正違背農(nóng)民意愿強行土地流轉和村集體經(jīng)濟組織采取反租倒包的辦法侵害農(nóng)民利益的行為。

（四）落實被征地農(nóng)戶補償政策。清查被征地農(nóng)戶的征地補償款是否被截留、挪用、扣繳等，查處違法占用耕地行為。

（五）穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系。依法糾正在承包期內(nèi)違背土地承包政策進行“小調(diào)整”和強行收回出嫁、喪偶婦女承包地的行為。

（六）查處依權發(fā)包或仗勢強包行為。查處和糾正機動地、“四荒地”發(fā)包不民主、不公開或個別農(nóng)戶依勢強行承包行為。

（七）依法查處不歸還代耕他人承包地行為。

（八）規(guī)范土地承包合同管理。建立健全鄉(xiāng)、村土地承包合同管理各項規(guī)章制度，解決因區(qū)劃調(diào)整造成的農(nóng)村土地承包合同無檔案或檔案管理混亂問題。

（九）建立健全、調(diào)解、仲裁機制。落實收件回執(zhí)制度，強化土地糾紛屬地管理責任，做到小的土地糾紛不出村，一般土地糾紛不出鄉(xiāng)，大的土地糾紛不出區(qū)。

三、工作步驟

全區(qū)農(nóng)村土地突出問題專項治理工作從8月25日開始至11月10日結束，分四個階段進行。

第一階段：制定方案，宣傳動員。各鄉(xiāng)政府要結合本地實際，制定切實可行的治理方案，認真召開村組干部和村民代表會議，全面進行安排布置。要充分利用廣播、電視、政務公開欄等宣傳工具，廣泛宣傳有關土地承包的法律、法規(guī)和政策以及開展農(nóng)村土地突出問題專項治理的重大意義，讓廣大干部群眾積極參與到此項工作中來，確保專項治理工作取得實效。

第二階段：落實責任，全面自查。各鄉(xiāng)、村對農(nóng)村土地突出問題專項治理工作要落實到人，明確職責，實行鄉(xiāng)干部包村、村干部包組責任制。按照統(tǒng)一要求，要逐村逐戶進行土地承包合同書、經(jīng)營權證書簽訂保存情況以及土地流轉、征地補償?shù)惹闆r調(diào)查登記。對農(nóng)戶需要補簽、補發(fā)的土地承包合同書、經(jīng)營權證書和土地流轉合同書份數(shù)，由鄉(xiāng)負責以村為單位匯總，于9月12日前報區(qū)農(nóng)業(yè)局統(tǒng)一印制。對帶有重大傾向性可能造成群訪和引發(fā)社會不穩(wěn)定的問題，要及時向鄉(xiāng)黨委、政府和上級有關部門匯報。

第三階段：采取措施，逐條整改。各鄉(xiāng)要對自查中發(fā)現(xiàn)的問題，分村逐條進行梳理，限期解決存在的突出問題。對農(nóng)戶因丟失、毀損和未簽的土地承包合同書、經(jīng)營權證書和流轉合同書，按照農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一印制的范本，由鄉(xiāng)組織技術力量指導村重新簽發(fā)到戶。

第四階段：建章立制，總結完善。各鄉(xiāng)農(nóng)村土地突出問題整改結束后，要建立和完善農(nóng)業(yè)承包合同管理的各項規(guī)章制度，進一步規(guī)范農(nóng)業(yè)承包合同管理檔案，抓緊成立農(nóng)村土地承包合同糾紛仲裁機構，確定專（兼）職仲裁員，依法開展農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作。同時，要對專項治理情況進行認真總結并形成書面材料，于11月5日前報區(qū)農(nóng)村土地突出問題專項治理領導小組辦公室。

四、工作要求

（一）加強領導，各司其職。為加強對農(nóng)村土地突出問題專項治理工作的領導，區(qū)政府成立由常務副區(qū)長任組長，區(qū)農(nóng)業(yè)局、區(qū)國土分局、區(qū)監(jiān)察局、區(qū)民政局、區(qū)局和各鄉(xiāng)等相關部門、單位主要負責人為成員的區(qū)農(nóng)村土地突出問題專項治理領導小組，領導小組辦公室設在區(qū)農(nóng)業(yè)局。區(qū)農(nóng)業(yè)局負責農(nóng)村土地突出問題專項治理的牽頭與組織協(xié)調(diào)，并做好農(nóng)村土地承包突出問題治理的相關工作；區(qū)國土分局負責糾正征用農(nóng)村土地中侵害被征地農(nóng)民權益的行為和查處土地違法違規(guī)案件工作；區(qū)監(jiān)察局負責查處農(nóng)村土地承包中違法違紀行為和違法違規(guī)征占用農(nóng)村土地行為；區(qū)民政局負責專項治理工作中村務公開、民主管理相關事務；區(qū)局負責落實農(nóng)村土地突出問題專項治理農(nóng)民來信來訪工作責任制。各鄉(xiāng)也要相應成立由鄉(xiāng)長任組長、分管鄉(xiāng)長任副組長的組織機構，并于9月5日前報區(qū)農(nóng)村土地突出問題專項治理領導小組辦公室。

篇8

一、誘發(fā)土地承包糾紛矛盾的主要成因

從調(diào)查情況分析，誘發(fā)土地承包糾紛矛盾的主要成因有以下幾個方面：

1、承包關系不穩(wěn)定的糾紛。據(jù)統(tǒng)計，實行免征農(nóng)業(yè)稅等政策后，市農(nóng)經(jīng)部門共接待因土地承包糾紛而上訪的農(nóng)民52人次，此類件創(chuàng)歷史新高。土地承包糾紛案例雖多，但歸納起來為3種矛盾糾紛。

（1）重新要田要地的農(nóng)民與村里的矛盾糾紛。由于二輪土地承包時，農(nóng)民負擔重、農(nóng)產(chǎn)品價格低，種田收益低下，二輪土地承包中留下了許多后遺癥。一些農(nóng)民外出打工，口頭承諾不要承包地，村里為了不讓承包地負擔的稅費落空，就將其承包地發(fā)包給其他農(nóng)戶?，F(xiàn)在，這部分打工人員跑回來要田要地。一些農(nóng)戶二輪土地承包時書面申請不要承包地，現(xiàn)在也找村里要田要地。

（2）耕地被占壓的農(nóng)戶與村里的矛盾糾紛。

2、土地流轉不規(guī)范的糾紛。隨著國家對“三農(nóng)”優(yōu)惠政策的出臺，農(nóng)村土地越來越重要。由于以前農(nóng)村承包土地流轉政策不完備、不配套，土地流轉行為極不規(guī)范，引發(fā)了一些土地流轉的矛盾糾紛。

3、機動地出租方與承租方之間的糾紛。

二、解決土地承包糾紛矛盾的對策

針對當前農(nóng)村土地出現(xiàn)的糾紛和矛盾，我們根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、山東省關于實施《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》辦法等法律法規(guī)的規(guī)定，結合農(nóng)村實際，特提出如下解決對策，供商榷。

(一)因勢利導調(diào)解農(nóng)村土地承包糾紛

二輪土地承包時，經(jīng)營土地收入低，延包工作不完善?，F(xiàn)在種地收入高了，有利于完善二輪土地承包工作，我們要因勢利導，把調(diào)解土地糾紛與完善二輪土地承包工作結合起來，把調(diào)解土地糾紛與完善土地流轉合同結合起來，做到調(diào)解一例糾紛，完善一批農(nóng)戶的二輪土地承包手續(xù)和土地流轉合同。

1、對人多地少的農(nóng)戶與村里的矛盾糾紛處理：二輪土地承包比較完善的地方，要穩(wěn)定原承包關系不變。個別農(nóng)戶人多地少要田要地的，如有機動地，適當調(diào)劑耕地讓其經(jīng)營。

2、對耕地被占壓的農(nóng)戶與村里矛盾處理：一是被占壓耕地的各項補償費全額發(fā)到了農(nóng)戶，村又無機動地的，村里可以不調(diào)劑土地給這些農(nóng)戶，但對于無地農(nóng)民，國家應考慮解決其最低生活保障問題；二是村內(nèi)公益事業(yè)（如建校、挖塘建庫）占壓承包戶的土地的，村組應適當調(diào)劑土地給占壓戶；三是采取有償轉讓的辦法，解決無地農(nóng)民的土地。

（二）客觀公正地調(diào)解農(nóng)村土地流轉矛盾糾紛

農(nóng)村土地流轉矛盾糾紛千差萬別，要具體問題具體分析，逐一進行處理，先解決糾紛，后完善流轉手續(xù)。

1、對轉包轉讓型糾紛處理：一是要穩(wěn)定二輪土地承包關系，依法保護原承包戶的權利；二是看流轉合同是否合規(guī)合法，符合法規(guī)的，圍繞原流轉合同條款做好工作，進行調(diào)解；三是對不規(guī)范的土地流轉要及時做好矛盾雙方的工作，以自愿為原則協(xié)商解決，并簽訂土地流轉合同。四是土地流轉必須堅持“依法、自愿、有償”原則，凡違背這一原則的流轉合同都是無效合同。土地流轉主體是農(nóng)戶，要確保原承包戶得到相應的流轉收益。五是要規(guī)范流轉行為，引導流轉雙方經(jīng)過平等協(xié)商，訂立土地流轉合同，明確流轉的時間、流轉的用途、流轉的補償金額等。

2、對代耕代種型糾紛處理：明確二輪土地承包關系，要保護原承包戶的土地承包權利。農(nóng)戶二輪土地承包中獲得的承包地，其承包經(jīng)營權不變。代耕代種農(nóng)戶應將土地返還給原承包戶，集體收回的要無條件返還給原承包戶。

（三）尊重歷史，妥善處理機動地出租方與承包方的矛盾糾紛

此類糾紛的矛盾焦點有二個，一是減征農(nóng)業(yè)稅后，承租戶要求少交或減免交租賃費；二是“糧食直補”后，種糧農(nóng)戶要求得“直補款”。我們認為一要履行原租賃合同，維護合同嚴肅性。因為租賃承包不同于家庭承包，此類承包是少數(shù)農(nóng)民占有較多土地資源。如果不交租賃費，明顯不合理。至于租賃費的額度，矛盾雙方可以協(xié)商，或經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解解決。二要落實好“直補”政策。

（四）穩(wěn)定承包，實事求是地解決機動地發(fā)包方與承包方的矛盾糾紛

一要穩(wěn)定原承包關系。此類承包屬專業(yè)承包，有的還是通過招投標的方式承包的，只要原承包合同合法，發(fā)包、承包雙方必須遵守合同。二要實事求是地解決糾紛。鑒于農(nóng)業(yè)稅減免、特產(chǎn)稅取消后，其他農(nóng)戶負擔減輕的情況，發(fā)包、承包雙方可以通過平等協(xié)商，適當降低承包標的，降標額度不大于原農(nóng)業(yè)稅畝平負擔額度，并簽訂補充協(xié)議，完善發(fā)包、承包手續(xù)，解決矛盾糾紛。

三、幾點建議

（一）加大《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的宣傳貫徹落實力度

《農(nóng)村土地承包法》雖然出臺了一年多，但宣傳落實不夠，相當一部分街鎮(zhèn)、村干部還不了解《農(nóng)村土地承包法》，下步要把《農(nóng)村土地承包法》列入普法內(nèi)容，加大培訓力度。

（二）對農(nóng)村土地承包情況進行全面執(zhí)法檢查，堅決糾正農(nóng)村土地承包工作中侵犯農(nóng)民權益的違規(guī)違法行為

要建立健全土地流轉機制，經(jīng)管部門要加強對土地流轉工作的指導，建立土地流轉合同的訂立、鑒證、登記制度，根據(jù)“依法、自愿、有償”的原則，探索農(nóng)村土地流轉的新機制，確保農(nóng)村土地依法有序流轉，促進農(nóng)業(yè)結構調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。建議省市主管部門盡快出臺農(nóng)村土地流轉的“游戲規(guī)則”。

（三）建立嚴格的耕地保護制度和土地流轉日常管理機構

任何單位任何人占壓農(nóng)村耕地的，必須根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，要與承包農(nóng)戶簽訂協(xié)議，履行合法的征占用手續(xù)，提高補償標準。政府公益性建設占用土地也要依法辦事，確定合理的補償標準；經(jīng)營性項目建設占用土地，要按市場化操作，大幅提高補償標準，并辦理合法的征占用土地手續(xù)。

（四）加強領導，切實解決農(nóng)村土地承包糾紛

一是各級黨委、政府要加強對解決農(nóng)村土地承包糾紛的領導，依據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和二輪延包政策，及時提出調(diào)解農(nóng)村土地承包糾紛的具體措施。街道辦事處、鎮(zhèn)人民政府和村組要切實承擔起調(diào)解農(nóng)村土地承包糾紛的責任。經(jīng)管部門要依法加強農(nóng)村土地承包管理，抓好土地承包糾紛仲裁，加大土地承包糾紛的調(diào)處力度。要高度重視土地承包糾紛的上訪接待工作，消除對立情緒，及時調(diào)解糾紛，努力把矛盾化解在當?shù)?，消化在基層?/p>

篇9

農(nóng)業(yè)部等七部（辦、局）《關于開展全國農(nóng)村土地突出問題專項治理的通知》下發(fā)后，各地高度重視，及時部署，專項治理工作陸續(xù)展開。9月9日至29日，全國農(nóng)村土地突出問題專項治理領導小組派出6個步督導組分赴15個省（自治區(qū)）開展了督導工作。從督導和各地反映的情況表明，到10月上旬，多數(shù)地方完成了動員部署，陸續(xù)進入自查自糾階段，一些省（自治區(qū)、直轄市）正在組織督導檢查，取得了初步成效。但還有不少地方專項治理進展緩慢，一些農(nóng)村土地突出問題尚未得到根本解決。為扎實推進專項治理工作并取得實效，經(jīng)全國農(nóng)村土地突出問題專項治理領導小組研究決定，對進一步做好專項治理有關工作作出通知如下：

（一）適當延長專項治理時間。針對不少地方工作進展緩慢和仍有不少突出問題有待認真解決的實際，為確保專項治理扎實推進并取得實效，根據(jù)各督導組織和各地建議，決定專項治理工作的總體時間適當延長，時間服從質(zhì)量。各地要據(jù)此調(diào)整相關工作安排，確保有充分時間進行自查和整改。

(二)切實抓好自查。自查是搞好專項治理工作的重要環(huán)節(jié)。各地特別是縣鄉(xiāng)兩級要充分利用專項治理時間延長的機會，進一步加大工作力度，集中力量，按照《關于開展全國農(nóng)村土地突出問題專項治理的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[]14號）中提出的工作重點，聯(lián)系當?shù)貙嶋H，對存在的農(nóng)村土地突出問題進行嚴格排查和認真梳理。對查出的問題，要建立臺帳。要采取切實措施，防止自查工作不深入甚至走過場，確保把存在的突出問題查出來，把矛盾擺出來，為解決問題和搞好整改奠定基礎。

（三）重視解決問題。檢驗專項治理工作是否取得實效，關鍵看農(nóng)村土地突出問題是否得到妥善解決，農(nóng)民群眾是否滿意。因此，要把解決問題作為專項治理重點環(huán)節(jié)來抓。要按照《關于開展全國農(nóng)村土地突出問題專項治理的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[]14號）中提出的總體目標要求，切實解決存在的農(nóng)村土地突出問題，對明顯違反農(nóng)村土地法律政策的問題，要堅決糾正，并對責任人嚴肅處理；對涉及農(nóng)村特殊群體和特殊情況的土地疑難問題，要按照有關法律政策精神，提出解決問題的具體辦法，使其得到實事求是、公平合理地解決。同時，要重視建立健全農(nóng)村土地問題的長效機制和糾紛調(diào)處機制，強化屬地管理責任，切實把糾紛及時解決在當?shù)?，把矛盾化解在基層，維護好農(nóng)民土地權益和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

（四）及時總結交流。要注重及時交流各地開展專項治理工作的情況和經(jīng)驗，及時發(fā)現(xiàn)和研究存在的突出問題。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）農(nóng)村土地突出問題專項治理牽頭單位要將本地開展專項治理工作的進展情況和經(jīng)驗、取得的成效和需要引起重視的重大問題，及時報全國農(nóng)村土地突出問題專項治理領導小組辦公室。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要在認真總結的基礎上，于是年1月底前將地區(qū)開展專項治理的情況報告全國農(nóng)村土地突出問題專項治理領導小組辦公室。

篇10

今年4月30日，國務院辦公廳下發(fā)了《關于妥善解決當前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》（明電[20*]21號）。5月6日，市政府辦公廳又以明電[20*]7號發(fā)出了貫徹明電[20*]21號的緊急通知，現(xiàn)就我區(qū)貫徹上述通知精神，妥善解決農(nóng)村土地承包糾紛工作通知如下：

一、充分認識穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系的重要性

農(nóng)村土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料和最可靠的生活保障。穩(wěn)定和完善土地承包關系是保障農(nóng)民權益，保持農(nóng)村穩(wěn)定的制度基礎。各級政府和有關部門必須高度重視，一定要站在政治和全局的高度，充分認識穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系的重要性；要深入了解、掌握當前農(nóng)村土地承包關系的基本情況，化解突出矛盾，穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包政策，保護農(nóng)民生產(chǎn)積極性，維護農(nóng)民的合法權益，保持農(nóng)業(yè)健康發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定。

二、認真組織土地承包清理核實工作

近幾年由于土地調(diào)整變動較大，帶來了農(nóng)民承包地面積的變動。為了及時掌握農(nóng)村土地承包變動情況，確保土地承包面積的真實性以及有序推進土地規(guī)模經(jīng)營，減少因土地承包引起的矛盾糾紛。當前，要在全區(qū)范圍內(nèi)對農(nóng)戶承包土地進行一次清理核實，以更好地維護農(nóng)民利益。清理核實工作分三步進行：

（一）摸清基本情況（5月底前結束）。主要對土地承包中存在的問題進行分析歸類，包括應確權給農(nóng)戶而未確權的土地（主要是機動地和暫緩確權土地）現(xiàn)狀、已確權土地流轉收益是否歸農(nóng)戶所有（含用于工業(yè)開發(fā)、道路等非農(nóng)建設）、農(nóng)用地流轉合同無償或低償?shù)牟缓侠憩F(xiàn)象等。

（二）核實土地承包面積（8月底前結束）。根據(jù)二輪延包簽訂的土地承包合同和土地承包證上記載的承包面積逐戶核實。核實后面積有變動的，應根據(jù)《上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證書管理辦法》對土地承包證進行變更或撤銷登記。對二輪延包政策未盡貫徹的，應積極采取補救措施（具體操作辦法由區(qū)有關部門加緊制訂）。同時按照民主協(xié)商、分類指導的原則，積極穩(wěn)妥地處理好農(nóng)戶承包地流轉所發(fā)生的新情況、新問題。

（三）做好土地承包經(jīng)營證登記（10月底前結束）。經(jīng)核實后的土地承包數(shù)據(jù)資料統(tǒng)一錄入電腦，并建立土地承包證登記簿制度。

三、切實加強對穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系工作的領導