導語：如何才能寫好一篇新耕地征收補償標準，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、土地征收實施主體

凡在我市行政區(qū)范圍內開展國有、集體土地征收工作，均委托土地征收所轄行政區(qū)域內的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處具體負責實施，但有下列情形之一的除外：

1、凡涉及所征收土地用于商服、住宅等經營性用地的，以及省國土資源廳和市委、市政府要求其它應以土地收購儲備中心為土地征收實施主體報批土地的，委托市土地收購儲備中心實施土地征收。

2、對特定區(qū)域內其它用途的土地實施土地征收的,委托專門征地機構實施土地征收。

二、征地補償標準

市政府委托的各征地機構可根據(jù)《省人民政府關于調整耕地年產值和征地補償標準的通知》、《市人民政府關于調整耕地年產值和征地補償標準的通知》、《市人民政府關于城市片區(qū)開發(fā)建設征地拆遷補償安置指導意見》、《市人民政府關于合福高速鐵路段征地補償拆遷安置意見》等文件及相關的法律法規(guī)，結合實際情況，制定征地補償標準。

1、實施區(qū)片綜合地價區(qū)域內征收土地補償標準，按被征收土地類別標準給予相應補償：耕地類（含水田、菜地、魚塘）按5.5萬元/畝計算，其中土地補償費2.1萬元/畝，安置補助費3.1萬元/畝，青苗或地上附著物補償費0.3萬元/畝。非耕地（含園地、林地）征地補償標準（不含地上附著物補償費）按區(qū)片綜合地價執(zhí)行，地上附著物補償費按《區(qū)片綜合地價區(qū)域外征地補償標準》的地上附著物補償標準執(zhí)行。

2、城市建設用地范圍內但不在實施區(qū)片綜合地價區(qū)域內征收土地補償標準，按被征收土地類別標準給予相應補償：耕地類（含水田、菜地、魚塘）按5.5萬元/畝計算，其中土地補償費2.1萬元/畝，安置補助費3.1萬元/畝，青苗或地上附著物補償費0.3萬元/畝。非耕地（含園地、林地）按2.6萬元/畝計算，其中土地補償費1.5萬元/畝，安置補助費0.5萬元/畝，青苗或地上附著物補償費0.6萬元/畝。

3、城市建設用地范圍外征收土地補償標準：按征收區(qū)域內所確定的征地統(tǒng)一年產值測算，具體征地標準詳見附表。

注：城市建設用地范圍界定按（2005-2020）城市總體規(guī)劃予以確定。

4、征用國有農、林業(yè)、牧、果、茶、漁場土地的，可參照上述征地補償標準，向土地使用權人支付征地補償費用。

5、房屋及其他建筑物、構筑物的拆遷補償安置辦法

第一類：征收國有土地上的房屋，其征收補償安置應按國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定執(zhí)行。

第二類：征收集體土地上的房屋及其他建筑物、構筑物的，其征收補償費，按重置價格并結合成新程度予以確定。具體標準參照市建設、物價主管部門的房地產交易行情執(zhí)行。

三、回撥（留用）地適用范圍及標準

在城市建設用地范圍內，征收農民集體土地用于商服、住宅等經營性開發(fā)用地的，回撥被征收農民集體土地總面積7.5%的土地，作為被征收土地農民集體經濟組織生產生活用地，該回撥地土地取得成本由被回撥的農民集體經濟組織支付?；負艿鼗負苊娣e大于等于10畝且獨立成片的土地可直接予以相應面積回撥，其他原則上應以地塊規(guī)劃指標折算成相應建筑面積方式予以回撥；征收農民集體土地用于工業(yè)、重點工程、公共管理與公共服務用地等用途的，原則上不給予回撥地。

四、嚴格土地征收工作經費范圍和標準

市政府委托的專門征地機構在征收土地中，須由所在地街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府協(xié)助征收的，可按下述標準，由市政府委托的專門征地機構按征收土地的用途和面積向協(xié)助征地的街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府支付征地工作經費：

（一）征收土地用于商服用地、住宅等經營性用地和工業(yè)用地的

1、征收土地面積100畝以下的，征地工作經費支付標準為3000元/畝。

2、征收土地面積100畝至500畝的，征地工作經費支付標準為2000元/畝。

3、征收土地面積500畝以上的，征地工作經費支付標準為1000元/畝。

（二）征收土地用于公共管理與公共服務用地的

1、征收土地面積100畝以下的，征地工作經費支付標準為2000元/畝。

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——以楊凌區(qū)為例

張 琰

西北農林科技大學 經濟管理學院 陜西 咸陽 712100

摘要：本文基于農戶意愿視角，利用陜西省楊凌區(qū)調研的237份數(shù)據(jù)，分析農戶對土地征收補償?shù)囊庠?，并從際分析征地受償價格的影響機理。為土地征收補償制度的完善提出相應建議。

關鍵詞：征地補償 農戶意愿 多元線性回歸模型

1.前言

近幾年來，針對征地補償標準與方法，國內學者多有研究。就補償標準來看，大多數(shù)學者認為現(xiàn)行補償標準過低，應當予以提高。凌楊，2011，運用市場模擬法對征地補償標準進行測算，經濟發(fā)展水平的GDP與征地補償標準存在著明顯的正相關關系，并且GDP值每增加1個億，每畝征地補償標準應提高96.502元。仇娟東、趙景峰等，2012年，基于耕地的社會價值、經濟價值、生態(tài)價值的角度，運用市收益還原法、影子價法和當量因子價值量法，估算了陜西省的耕地補償標準為陜西省現(xiàn)行標準的6.22倍。就補償方式來看，學者普遍認為補償形式過于單一，多采用一次性現(xiàn)金補償方式，不少學者也給出建議。

2.研究背景及意義

2.1調查區(qū)概況

楊凌農業(yè)高新技術產業(yè)示范區(qū)（以下簡稱楊凌示范區(qū)），自1997年成立以來，城市化建設步伐明顯加快，全區(qū)一大批農業(yè)產業(yè)示范園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、居住園區(qū)迅速興起。伴隨著示范區(qū)的建設和發(fā)展，各類建設用地需求量聚增，大量的耕地被征為建設用地，失地農民這個新的社會群體在示范區(qū)隨之出現(xiàn)并迅速壯大。自1997年8月至2003年8月短短6年時間里，楊凌示范區(qū)因建設發(fā)展的需要，先后從農民手中征地i0220.3畝，占全區(qū)耕地面積的12.5%。征地涉及穆家寨、陳小寨、姚南、下代等22個村（組），占行政村總數(shù)的32.2%；征地共涉及農業(yè)人口23415人，占農業(yè)人口的26%。目前人均耕地不足0.3畝的村組有11個，涉及的農業(yè)人口數(shù)為11 997人。按照聯(lián)合國糧農組織規(guī)定的人均耕地0.8畝的警戒線，結合楊凌示范區(qū)的實際情況，我們將人均耕地不足0.3畝的農民視為失地農民。也就是說，目前楊凌示范區(qū)農業(yè)人口中11997人屬于失地農民，占農業(yè)總人口的13%。

2.2楊凌區(qū)征地補償政策存在的問題

（1）征地農民的生活得不到保障。楊凌區(qū)的農戶被征地都是地理位置較好的城郊，土地肥沃，旱澇保收，在征地之前主要種植糧食，也有少量種植經濟作物，種植年收成較好，有的可以達到3000斤/畝的產量。在土地被征用以后，盡管每年有“雙八”補貼，仍不足以支付每年的糧食花費。且很多農民處于待業(yè)、無業(yè)的狀態(tài)，即使找到工作也是勤雜工、環(huán)境美化工崗位，收入不穩(wěn)定，隨時有被解雇的可能，生活沒有保障。

（2）征地補償標準過低，矛盾突出。在土地征用過程中，國家的補償僅僅是農地的直接損失，沒有考慮到農民的長遠利益和農民的生活保障問題，征地之后，由于土地補償標準低，農民實際得到的土地補償款很少，由此引起各類沖突。

（3）農戶的征地款使用不當導致貧困。楊凌的安置補助費均采取一次性發(fā)放的方式，早期的征地補償費也采用一次性發(fā)放的方式。很多農戶在面對征地補償款時使用方式不當，在征地款發(fā)放的前兩年生活較寬裕，一旦補償款消耗完，后續(xù)生活很難保障。

（4）補償款分配標準不統(tǒng)一。對于征地補償對象，什么人應該給，什么人不應該給，應該給多少，沒有統(tǒng)一的標準，各村只是根據(jù)各自村規(guī)民約，有的是以地為標準，有地就享有分配權，反之則不享有分配權。有的村是以戶口為標準，有戶口就享有分配權，反之則不享有分配權。這樣就形成利益分配上的不均衡、不公平、不合理。

3.農戶對土地征收補償?shù)囊庠福赫{查結果分析

3.1實地調查概況

本次調研時間為2013年3到4月。在預調研期間，選取杜寨村、永安村調研對象，通過對15戶農戶進行預調，共收集15份試卷，通過對相關題項進行研究，刪除并修改有關題項7題，形成正式量表。正式調研按照隨機抽樣的原則，選取典型樣本陜西省楊凌區(qū)杜寨村、張家崗、五星村、永安村等 9個鄉(xiāng)村。樣本代表楊凌區(qū)征地現(xiàn)狀的鄉(xiāng)村。平均每村30戶，對農戶的調查為其戶主或者其配偶。本次調研采用一對一的方式，共發(fā)放問卷250份，收回問卷250份，根據(jù)研究需要對數(shù)據(jù)進行了篩選，踢出缺失與本研究有關的關鍵數(shù)據(jù)的樣本13份，剩下有效問卷237份。問卷的有效率為94.8%。同時對村干部等對象進行了深入訪談。

3.2農戶對征地補償?shù)囊庠?/p>

（1）農戶征地意愿普遍偏低。

筆者在調查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農戶在被問及關于征地補償費的發(fā)放的時候都很敏感，有的甚至情緒有些激動，可見對現(xiàn)行征地政策有很大的意見。據(jù)調查統(tǒng)計，77.2%的農戶不滿意現(xiàn)行的征地補償政策。22.8%的農戶表示不愿意被征地，農戶征地意愿偏低的現(xiàn)象已經十分明顯。造成農戶不愿被征地的主要原因有以下幾點：①失去土地沒有保障。85.2%的農戶擔心自己家的土地被征收后，沒有糧食來源。他們表示，現(xiàn)在的物價水平有升無降，被征地后生活成本增加，一旦沒有收入來源，生活無從保障。②補償標準過低。67.2%的農戶認為現(xiàn)行征地補償費過低。他們普遍認為，這些征地補償費平均只夠維持2～3年的生活，根本不足以維持以后的長久生計。③收入會減少。29.5%的農戶表示自家土地被征用后，收入會減少。主要是由于被征地地區(qū)的土地多為好地，種植年收成較好，賣糧所收入的高于政府補貼。④另外，在表示不愿意被征地的原因時，13.1%的農戶選擇“補償措施和社會保障難以實現(xiàn)”。11.5%的農戶選擇“土地增值”。5.0%選擇“其他原因”。

（2）意愿補償方式。

現(xiàn)行的征地補償方式以貨幣補償為主，然而筆者在調查過程中發(fā)現(xiàn)，這種一次性貨幣補償?shù)姆绞讲⒉皇亲钍苻r民歡迎的。對于補償方式，有40.2%的農戶只希望得到貨幣補償，48.6%的農戶希望同時得到貨幣補償和非貨幣補償，只有11.2%的農戶只希望得到非貨幣補償。農民最希望得到的補償方式是就業(yè)安置和就業(yè)技能培訓，表示這種意愿農民占總調查人數(shù)的64.14%，其次為現(xiàn)金補償、基本糧食保障、醫(yī)療養(yǎng)老保險等補償措施。調查結果表明，隨著物價水平的不斷上漲和農民思想水平的提高，農民越來越不在乎一次性補償?shù)呢泿艛?shù)額，而更注重以后生活的經濟來源，更多地為未來的生計著想。

（3）意愿補償費及發(fā)放方式。

對于征地補償費的發(fā)放方式，農戶的意愿補償費的發(fā)放方式主要是一次性發(fā)放。75.6%的農民希望得到一次性補償，15.2%的農戶希望補按年補償，只有9.3%的農民希望得到分期補償。根據(jù)調查主要原因是，農民一次性拿到補償金，補償效果立竿見影，減少中間環(huán)節(jié)，可以使農民心理更踏實。對于表示希望，我們又調查了對于失地農民愿意接受的補償標準，結果表示，有9.70%的農戶回答的金額在5萬元以內，13.50%的農戶回答的金額在5萬元～9萬元，32.07%的農戶回答的金額在9萬元～13萬元，24.47%的農戶回答的金額在13萬元～17萬元，而20.25%的農戶回答的金額在17萬元以上，平均值為14.39元。相比于農民在失地后已實際得到的補償標準2.32萬元，兩者相距約6倍。

參考文獻：

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土地征收是國家為了公共利益的需要，按照規(guī)定的批準權限和程序，將農民集體所有的土地轉變?yōu)閲宜校⒔o農民集體和個人以補償?shù)姆芍贫取Ｍ恋夭粌H是不可再生的資源，也是人類賴以生存的物質基礎，因此歷來為人們所重視。那么作為土地征收的有關立法也顯得異常重要，但我國還沒有專門的《土地征收法》，目前的土地征收主要靠《憲法》和《土地管理法》及其實施條例來調整。這樣的立法現(xiàn)狀不但與土地征收的法律地位不相適應也顯得有點單調。另外隨著我國的飛速及各地化、城市化進程的加快，大量的土地被征收，用于非農化建設，農村集體土地征收的狀況更加混亂。因此農村集體土地在征收過程中所暴漏出來的也就越來越多，有些行為已嚴重違背了土地征收的基本原則和立法本意。主要表現(xiàn)在以下幾方面：如土地征收權被濫用、各地補償標準及范圍不合理、征收程序不規(guī)范不民主及以租代征等等。這一系列問題的存在如不加以妥善解決將直接侵犯廣大農民的利益，另外也直接擾亂國家整個土地資源規(guī)劃和利用，因此作者建議從以下幾方面加以完善。一、首先從立法上明確規(guī)定“土地征收”和“土地征用”的區(qū)別。二、村民小組作為土地所有權人的法律地位應加以明確。三、嚴格限定土地征收的條件。四、農村集體土地征收應市場化運作，加強政府向服務型功能轉化。五、擴大土地補償范圍，采取多種形式的土地征收補償方式。六、完善土地征收程序，加強征地民主。七、“公共利益”應法定化。八、制定專門的土地征收法。

關鍵詞：集體土地征收 土地征收和土地征用

缺陷及完善

土地征收制度是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》為社會公共利益所確立的一種基本法律制度。①對土地征收的概念界無大的爭議，在以前有的稱土地征用即國家依照法律規(guī)定將土地收為公用。②有的還稱為國家建設征用土地，也就是國家運用行政權力把農民集體土地轉為國家所有的行為。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我們現(xiàn)在一般認為土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準權限和程序，將農民集體所有的土地轉變?yōu)閲宜胁⒔o農民集體和個人以補償?shù)姆芍贫?。土地作為農民生產的基本要素和人類賴以生存的物質基礎其重要性是不言而喻的，但是目前除了一部《土地管理法》及其實施條例和《憲法》的原則性規(guī)定外，我國沒有一部專門的《土地征收法》，這顯然與土地征收的法律地位及其重要性不相適應。另外隨著我國經濟的飛速發(fā)展和各地工業(yè)化、城市化進程的加快，大量的土地被打著“公共利益”的旗號而濫用，用于非農化建設，有些純粹是經營性的開發(fā)，完全是為了獲得私利。這些行為嚴重違背了土地征收的基本原則和立法本意，所暴漏出來的問題也越來越多，已嚴重了我國土地征收市場發(fā)展的秩序，這更迫切需要出臺一部專門的《土地征收法》。

一 目前我國土地征收的法律概況

我國土地實行的是社會主義公有制，即全民所有制和農民集體所有制。那么作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權也相應分為國家土地所有權和集體土地所有權。而按照我國《土地管理法》第二條第四款的規(guī)定，我國的土地征收也只能發(fā)生在國家和農民集體之間，因此本文所談的土地征收不包括國有土地使用權的征用。

近年來隨著我國城鎮(zhèn)化水平的進一步提高，土地征收現(xiàn)象越來越普遍，它也成為農村的一個基本法律問題。另外土地征收本身就是經濟發(fā)展的結果，它和經濟的發(fā)展密不可分，經濟越發(fā)達的地區(qū)，土地征收發(fā)生率也越高，這就使我國的土地征收和經濟發(fā)展緊密相連并且表現(xiàn)得越來越明顯。土地的征收在國民經濟生活中顯得是如此重要，但是我國目前還沒有一部專門的《土地征收法》，目前的土地征收、征用主要靠《憲法》、《土地管理法》及其《實施條例》以及國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條理》等相關行政法規(guī)、規(guī)章來調整。就目前來說國家只要是為了“公共利益”的需要隨時都可以對農民集體所有的土地實行強制征收。并且按照《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定對征收這種法律行為任何單位和個人不得提出異議，如對征收土地的補償費用有異議也只能提請批準征地的政府裁決。但征收補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。另外按照現(xiàn)行《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收耕地的補償費用僅包括土地補償費用、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，至于補償標準為該耕地被征收前3年平均年產值的六至十倍，特殊情況下不超過三十倍。從以上立法可以看到我國的土地征收補償采用的是有限的低價補償，并且補償范圍也只限于《土地管理法》第47條的規(guī)定。

實質上土地征收的補償費用在我國是和當?shù)氐慕洕l(fā)展相適應的，東部地區(qū)往往高于中西部地區(qū)，就目前中原地區(qū)一般耕地年產值僅為1000元左右，也就是說每畝耕地的土地補償費用為3萬元，這點費用根本不能保障失地農民以后的生活，而征地后土地的市場價格往往為補償費用的十幾倍甚至幾十倍。土地征收前后的巨大差價誘惑著部分地區(qū)大搞各類開發(fā)區(qū)，以致前幾年出現(xiàn)大規(guī)模的“圈地運動”，甚至有些地方出現(xiàn)了征而不用，等待升值使大量土地閑置，浪費土地資源的現(xiàn)象。另據(jù)有關部門統(tǒng)計：在《中華人民共和國土地管理法》通過后的1986年至1995年，耕地累計減少10266萬畝，年均減少1027萬畝，在這些減少的耕地中，其中違法用地總量達428.7萬畝。④全國1/3以上的群眾生活歸因于土地問題，而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用狀況土地征收制度的改革也是勢在必行。

二 當前土地征收制度的缺陷

（一） 土地征收權被濫用

當前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對土地管理的缺位有關?！吨腥A人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償?！睂嶋H上公共利益的概念已被擴大到經濟建設，可以說許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。我建一個學校和是為了公共利益，我開發(fā)一個經濟適用房住宅小區(qū)是否也為公共利益呢？

另外“公共利益”外延界定的不明確也導致土地征收權被國家權力機關極度濫用。因為我國土地征收的補償費用實行的并非真正的市場價格，而是由國家單方制定的補償標準和范圍，遠遠低于市場價格。即使這樣的低價也往往是由用地單位來支付的，國家實際上是無對價取得土地，這就加劇了土地征收權的濫用。

（二） 土地征收補償標準和范圍不合理

1、補償標準和范圍缺乏足夠的法律依據(jù)

按照目前的土地征收制度，實際上是土地所有權的轉移，即由農村集體所有轉變?yōu)閲宜小＜热皇莾煞N所有制的轉移，那么在市場經濟條件下土地的價格就應該由市場來決定，就應該由法定的土地價格評估機構來評估。而現(xiàn)行法律規(guī)定是按照被征用土地前3年的平均產值的6—10倍來的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場、土地用途、地區(qū)差異、種植條件等。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農村組織和農民只有對土地補償標準有異議的，才有權要求批準征收土地的人民政府裁決。這個異議是指對6—10倍以內，而對于被征地單位的補償要求高于10倍的救濟措施在立法及司法解釋中并未提及。另外這樣的規(guī)定也違背了民法規(guī)定的財產所有權的基本權能，體現(xiàn)不出農村集體組織作為土地所有權人的法律地位。

2、征地補償范圍小、標準低

從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，土地征收的補償范圍一般限于土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物補償費、新菜地開發(fā)建設基金、土地復墾費或耕地開墾費等。這樣的補償范圍在土地市場發(fā)展的今天遠遠彌補不了農民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國外一樣進一步擴大征地的補償范圍，如加拿大的土地征收補償一般包括（1）被征收部分的補償，必須根據(jù)土地的最高和最佳用途及當時的市場價格。（2）有害或不良影響補償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設或公共工作對剩余部分造成的損害，可能還包括對個人或經營損失及其他相關損失的補償。（3）干擾損失補償，被征地所有人或承租人因為不動產全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。⑥

另外德國對土地的補償范圍也值得借鑒，如（1）土地或其他標的物權利損失補償標準為：以土地或其他標的物在征收機關裁定征收申請當日的轉移價值或市場價值為準。（2）營業(yè)損失補償，補償標準為：在其他土地投資可獲得的同等收益。（3）征收標的物上的一切附帶損失。⑦其實土地征收補償范圍在我國個別地方也有所突破，如《江蘇省蘇州市征用土地暫行辦法》第14條規(guī)定的就有保養(yǎng)費，并且在該辦法第24條還對保養(yǎng)費的發(fā)放辦法作出了詳細規(guī)定。

另一方面土地的補償標準也有點過低，按照法律規(guī)定補償標準為被征收前3年畝產量的6—10倍，這樣算下來荒地補償費每畝為5000元左右，即使可耕地在有些農村也只有20000元，不要說彌補損失了，甚至連原來的生活水平都難以維持。

3、安置補助費過低，解決不了勞動力安置問題，另外也與我國現(xiàn)行勞動法不協(xié)調。

例如湖北省的安置補助費一般在5000—14000元/畝，這樣低的安置費，用人單位根本

篇4

為防止土地問題的大量出現(xiàn)國家采取了很多措施來保障農民權益的實現(xiàn)，如建立征地補償標準協(xié)調裁決機制，征收土地確保農民之請確認、開展百日行動查處違法占地、健全嚴格征地審查報批程序、制定土地區(qū)片最低價等，這些措施使農民權利保障得到進一步的深化細化，但是并沒有減少土地糾紛的發(fā)生，相反在農民土地維權行為反而比以前增加，不少地方政府解決這類問題的靠的是“公檢法”，這種方法不但沒有解決問題反而使矛盾更加的激烈。

土地問題為何愈演愈烈而且難以制止呢，大部分學者認為應當歸根于征收土地過程中土地審批及實施的違法，對此筆者持不完全同意的態(tài)度。大部分地區(qū)在征收土地過程中確實存在很多的違法情節(jié)，如征收土地知情確認程序沒有認真履行在報批中呈報材料一書四方案過于的簡單不符合要求；土地征收后沒有依法公告和履行登記程序；沒有按照國土資源聽證規(guī)定召開聽證會聽取群眾的意見；打著公共利益的旗號肆意征收集體土地；截留征地補償款；或者未批先占、少批多占等等，嚴重的損害了法律的權威侵害了失地農民的利益。但是最近在國土資源部一直嚴格規(guī)范土地征收審批程序，在百日行動之后地方政府征收土地呈報的程序不敢嚴重、明顯的違法，特別是截留農民征地補償款這一行為已經大幅度的減少了，一般情況地方政府都會制定征收集體土地補償安置的辦法和征收土地補償?shù)膮^(qū)片最低價格，由于法律制度的逐步健全，截留補償款的問題已經很少發(fā)生了，可以說很多地方征收農民土地進行的補償是基本符合土地管理法的規(guī)定，但是土地問題根本沒有得到解決，原因何在？

筆者認為地方政府在呈報和審批過程中存在違法性，對于農民屬于來講屬于程序上的問題，并不是關系農民的切身利益的問題。引發(fā)農村土地糾紛的根本原因征收土地對農民的補償標準，即土地被征收后農民能夠得到多少的補償，失去土地依靠什么來維持生活的問題。

二、我國現(xiàn)有的征地補償制度。

關于現(xiàn)行的征地補償依據(jù)是《中華人民土地管理法》第四十七條，該條對于征地補償是這樣規(guī)定的：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應當按照國家有關規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設基金。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。國務院根據(jù)社會、經濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準?！?/p>

關于征地補償如何分配，對于地上附著物和青苗補償、安置補助費在法律和實際操作中沒有爭議，應當屬于失地農民。但是對于土地補償費我國現(xiàn)行法律有著不同的規(guī)定，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條規(guī)定“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監(jiān)督。”國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》規(guī)定“土地補償費的分配。按照土地補償費主要用于被征地農戶的原則，土地補償費應在農村集體經濟組織內部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。土地被全部征收，同時農村集體經濟組織撤銷建制的，土地補償費應全部用于被征地農民生產生活安置?！?/p>

集體土地被征收其土地所有權屬于農村集體經濟組織這是沒有問題的，土地管理法規(guī)定歸農村集體經濟組織所有也是按照土地所有權進行規(guī)定的，但是就集體財產應當如何分配并不是集體經濟組織自由支配，而是必須按照土地補償費主要用于被征地農戶的原則進行分配，各地省政府基本上都制定了具體的分配辦法，一般情況下分配比例為8/2，即80%分配給被征地農戶，20%分配給集體經濟組織由其依據(jù)村規(guī)等依據(jù)進行支配。

三、土地糾紛產生的根本原因。

從法律的規(guī)定和征地實踐來看，這種征地補償制度并不是按照土地的市場價格對農民進行補償，而僅僅是對征收土地給農民造成的直接損失進行的補償，這樣的補償制度對于農民失去土地而間接產生的一切經濟損失是不予補償?shù)?，在法學界這種補償?shù)脑瓌t被稱之為不完全補償原則，這種不完全的補償制度對于農民而言極具不公平。按照憲法和法律的規(guī)定，征地是指為了公共利益依照法律規(guī)定的權限和程序將農民集體所有的土地征收為國家所有，這就決定了我國征收土地的行為屬于國家征收行為，而不是一種市場交易行為，不會按照標的物具有的價值來進行補償?shù)?，即法律授權政府可以低于正常價值的標準將農民集體所有的土地變成國有，將農民正合法享有的土地使用權終止并轉讓到他人手中。

該原則從強調“所有權的社會義務性”觀念出發(fā)，認為財產權因負有社會義務而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要而依法加以限制。但征收土地是對財產權的剝奪，它已超越了財產權限制的范圍。因此基于公共利益需要，可以地依法準許財產權的剝奪，使財產權的保障成為一紙空文。

（一）、地方政府土地財政現(xiàn)象嚴重。

在法律授權為了公共利益需要，可以地依法征收集體土地的同時。我國土地管理法第五十五條“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規(guī)定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建設用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發(fā)?！奔丛谕恋爻鲎尳鸢俜种呤畬儆诘胤秸斦?，在發(fā)達地區(qū)，土地出讓金數(shù)額巨大，成為地方政府財政預算外收入的最主要來源。土地收入除了增加政府預算內和預算外收入，各個部門可以借此征收土地規(guī)費，也提高了部門的積極性。很多地方政府已經將賣地作為自己的主要財政收入，我們稱之為“賣地財政”。陳錫文在接受鳳凰衛(wèi)視采訪時披露“每年可以向農民征收多少土地是由國家根據(jù)發(fā)展規(guī)劃來確定的，比如在金融危機暴發(fā)以前，正常年景下，國務院審批的對各省可以使用的建設用地大約是400萬畝，其中有280萬畝是要征用農民的土地。今年由于情況特殊，應對金融危機，保增長，各地的建設規(guī)模就比較大，所以今年針對這樣的情況，國務院批準的建設用地總量是630萬畝，其中315萬畝是要征用農地的。”。其實在國家控制指標外很多地方政府為了增加財政收入大量的超標占地，未批先占的行為時大量存在的，而少批多占的行為則更為嚴重。

并且對于土地出讓金這種不穩(wěn)定的財政收入也不會納入財政預算，這一定程度上增長了腐敗現(xiàn)象。為追求業(yè)績地方政府依靠賣地的收入大搞形象工程建設，導致一些地方政府為搞形象工程大肆揮霍，甚至土地違法、腐敗等現(xiàn)象滋長，對于這些行為農民是非常反感和憤怒的。

（二）、征地補償款與國家土地出讓金相差太大，集體土地的價值不能平等交換。

以耕地年產值來確定的補償標準不能正確的實現(xiàn)土地的價值，且集體土地的使用受到了極大的限制，可以集體土地所有權是一種受限的所有權，農民集體自己無權對其進行處分，只有作為非所有人的國家才有權進行處分，這一規(guī)定一方面維護了我國集體土地的穩(wěn)定，但同時也限制了集體土地價值的實現(xiàn)，將集體土地大量限制在農用地范圍上時，以用途來確定征收土地的補償標準實際上不符合平等公平的原則。農民在土地被征收時其得到的補償一般在2—5萬元人民幣以內，但當這些土地轉變?yōu)閲型恋剡M行出讓時其價格達到了幾十萬甚至幾百萬，這樣的明顯的差價使農民難以接受。

（三）、地方政府在征地過程中的行為與法律不一致，法律對地方政府沒有產生限制作用，這進一步刺激了地方政府的占地的欲望。

物權法規(guī)定因公共利益的需要可以征收，但在現(xiàn)實中大量被征收的土地是用于房地產等商業(yè)用地，商業(yè)開發(fā)當然不能歸類公共利益。而且在實施征地方案時地方政府對于農民的反抗往往沒有足夠的耐心來協(xié)調和解決。在有些地方常常會出現(xiàn)農民因土地糾紛采取上訪、阻工等措施來抗議而受到了行政處罰甚至刑罰，公檢法等機關成為處理人民內部矛盾的工具，在一定程度上使土地糾紛更加顯得嚴重。

一方面地方政府大搞土地財政、一方面征地補償不合理，同時有些地方在征地過程中采取強制征收的措施，對群眾思想和民生問題沒有足夠的重視，使土地問題越來越顯得嚴重。

四、對于處理土地糾紛的建議。

對我國土地糾紛的處理問題，總理曾發(fā)表過觀點。在承諾農民的土地經營權永遠不變的同時指出，必須對那些被占用土地的農民給予應有補償，其中“土地出讓金主要應給予農民”。昨日，他在十屆人大四次會議結束后舉行的記者招待會上，作出如上表述。簡明扼要地陳述了“堅定不移地推進改革開放”的觀點。他稱，中國政府面對新的任務，需要更加清醒、更加堅定、更加努力。他進一步解釋，更加堅定是指“要堅定不移地推進改革開放，走有中國特色社會主義道路。”他表示，前進中盡管有困難，但不能停頓，“倒退沒有出路”。英國金融時報一位記者問道，如何讓中國農民更好地實現(xiàn)土地價值，抵御非法侵占。表示，中國農民問題的核心是土地問題，中國農村實行家庭承包經營，土地屬于集體，但生產和經營權屬于農民。對此，他認為，“這是一大特點，也是一大優(yōu)勢”。隨后，他論述了如何保障農民的土地經營權。對此，他使用了一組排比句：必須實行最嚴格的耕地保護制度，必須保護農民對土地生產經營的自，占用農民土地必須給予應有的補償。土地出讓金主要應該給予農民。必須依法嚴懲那些違背法律、強占亂占農民土地的人。

總理客簡明的話語，其實已經客觀的為我國土地問題解決指明了方向。結合總理的觀點和當前土地問題產生的根源，筆者以為解決土地問題應從以下三個方面著手。

一、提高失地農民的征地補償標準，改變以往以耕地年產值來確定補償標準的原則，在征地補償中要充分農民集體對集體土地的所有權。

二、限制征收土地的條件，建設項目使用土地的應通過政府主導和監(jiān)督下與農民協(xié)商的方式處理，在協(xié)商難以解決時方可采取征收這種國家強制手段。

三、對地方政府征地進行有效的監(jiān)管，嚴格履行征收土地審批制度，對征收集體土地的理由是否屬于公共利益作為審批的重要條件。

四、土地出讓金應上繳國家財政，以減少地方搞土地財政的源頭，由國家建立各地失地農民保障基金，征收集體土地所得到的土地土地出讓金應全部用于失地農民。

筆者作為一名專門辦理土地案件的律師，從法律角度對土地問題解決提出自己的觀點，由于種種客觀原因及主觀思考能力的限制，期間有不足和粗陋之處，望讀者能幫忙指正，不甚感謝。

希望本文對我國愈演愈烈的土地糾紛得以根治，能夠有所幫助。

參考文獻及新聞：

1、《答中外記者問：土地出讓金應主要給農民》。

2、《陳錫文:征地制度改革總方向是縮小征地范圍提高補償標準》

3、閆鳳翥《試論征收土地補償制度設計的成本效益分析》。

篇5

關鍵詞 水庫移民；移民安置區(qū)；土地補償；補償原理

中圖分類號 F061.6

文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2012)02-0027-06

doi:103969/jissn1002-2104201202.005

水庫移民是因興建水庫而產生，其生產安置重點在于解決移民的土地問題，最終要實現(xiàn)移民與安置區(qū)老居民的完全整合。已有的關于水庫移民土地補償，從研究角度上看，更多的是單純著眼于移民獲得土地得到安置及今后的發(fā)展，內容上側重于移民區(qū)土地補償研究，理論研究主要在移民經濟的理論方面。實際上，我國移民土地安置從建國初到現(xiàn)在，主要是通過土地重新劃撥和調整，但是，隨著農村土地制度的變化，土地重新劃撥和調整的余地愈來愈小，同時受環(huán)境容量的限制，移民安置的難度越來越大，移民、安置區(qū)老居民、安置區(qū)集體之間的利益不均衡也日益顯現(xiàn)。因此，從移民和安置區(qū)老居民的同步發(fā)展的角度，深入分析土地權利在安置前后的變化以及應給予的補償，探討移民安置中土地權益協(xié)調問題既是實際中需要迫切解決的問題，也是非自愿性移民土地權利發(fā)生轉移過程中土地制度建設和政府調控必須面對的問題。

1 安置區(qū)安置土地補償現(xiàn)狀

1.1 安置土地來源與調整方式

現(xiàn)階段水庫移民安置土地來源，以所有權性質不同來看，一種是用國有土地安置移民，其安置土地所有權屬于國家所有，通過土地承包經營權或使用權發(fā)生移轉安置移民。另一種則是用集體土地安置移民，可分為三種情形，第一，通過移轉集體的機動地，或開發(fā)荒山荒地，或改造中低產田等安置移民；第二，集體利用外遷移民留下的承包地安置后靠移民；第三，移民的土地全部被淹沒，需要外遷安置移民的，政府通過調出安置區(qū)集體已發(fā)包給居民的土地安置移民。

安置方式按照移民遷移的距離遠近可分為：就近后靠、近遷（縣內）和遠遷（出縣）等情形安置。從安置區(qū)土地調整變化來看，依據(jù)筆者的調查，土地調整的方式可歸納為：“村組土地局部調整流轉”、“土地全組調整流轉”以及“房地一起調整流轉”等3種模式。村組土地局部調整流轉的，則移民是分散安置。首先，在安置區(qū)選擇用于調整的承包地位置（移民自主選擇，或安置區(qū)集體為移民劃出承包地）；其次，結合安置區(qū)環(huán)境容量，確定移民安置方案，明確安置區(qū)土地調整的范圍；第三，移民部門實施移民安置方案，政府撥付補償款到安置區(qū)村集體后，部分安置區(qū)居民為移民調出承包地并獲得補償；最后，移民與安置區(qū)村組簽訂土地承包合同并獲得承包地。而土地全組調整流轉的，與上述土地局部調整不同的是安置區(qū)集體為移民調整承包地后，將安置區(qū)集體剩余的承包地按照安置區(qū)居民總數(shù)進行平均分配，移民安置涉及到全部的原集體成員。至于房地一起調整流轉的，安置區(qū)居民在土地流轉調整過程中需要將土地和房屋一同作價“出售”給移民，同前述一樣，在確定調出承包地的位置，移民安置方案，移民安置補償款撥付到位后，安置區(qū)村集體則依據(jù)移民的購買意向將房屋的購買款撥付給出售房屋的安置區(qū)居民，而后安置區(qū)居民將房屋及家庭承包地一并交付移民使用[1]。

1.2 安置土地補償方式和標準

課題小組通過長江水利委員會、西北勘測規(guī)劃設計院、中南勘測設計研究院、漢江集團等單位收集到的紫坪鋪水利樞紐工程、龍灘水電站、瀑布溝水電站、南水北調中線一期工程丹江口水庫等12個水利水電工程的移民安置規(guī)劃報告，以及部分水庫的實地調查來看，現(xiàn)階段安置區(qū)安置土地補償主要有三種方式：第一，利用征地補償款在安置區(qū)開墾荒地和改造中低產田，新增耕地在移民和安置區(qū)居民間按比例分成，安置區(qū)居民通過分成彌補調整流轉土地損失。第二，通過計算出人均移民安置經費，安置區(qū)則按照接納的移民人數(shù)獲得補償。第三，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補償標準補償安置區(qū)土地流轉的損失。具體還分為兩種類型：一是安置區(qū)土地補償標準與庫區(qū)征地補償標準完全相同；二是安置區(qū)土地流轉補償標準和庫區(qū)征地補償標準分別采用年產值倍數(shù)法測算（詳見表1）。

2 存在問題

2.1 安置區(qū)土地補償缺乏具體法律依據(jù)

從我國現(xiàn)行的土地法來看，關于水庫用地的土地補償法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定對安置區(qū)集體和居民補償?shù)臈l款，僅在國務院471號令第二十九條、第三十條中，按不同的移民安置方式明確四種補償情形：①當農村移民在原集體經濟組織內通過新開發(fā)土地或者調劑土地集中安置的，將土地補償費、安置區(qū)補助費和集體財產補償費直接全額兌付給原移民集體經濟組織；②當農村移民分散安置到本縣內其他村集體經濟組織和村民委員會的，由地方政府將相應的征地補償款交給安置區(qū)集體經濟組織或者村民委員會；③當農村移民在本省內其他縣安置的，項目法人將相應的征地補償款和移民安置資金交給安置區(qū)縣級人民政府；④當農村移民跨省安置的，項目法人應將相應的征地補償款和移民安置資金交給安置區(qū)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級人民政府。可見，有關行政法規(guī)將安置區(qū)土地補償與淹沒區(qū)征地補償緊密聯(lián)系在一起，體現(xiàn)以“以土地換土地”原則，忽視了征收土地、安置土地價值差異。

2.2 補償多少并非依據(jù)安置區(qū)土地實際狀況

從表1的補償情況來看，安置區(qū)土地補償都是在淹沒區(qū)征地補償?shù)幕A上，采用不同方式進行補償，并非體現(xiàn)安置區(qū)土地本身價值。

第一種方式，將新增耕地在移民和安置區(qū)居民間分成，由于各庫區(qū)依情況而定標準，使得各庫區(qū)之間差別懸殊。如：三峽水庫移民與安置區(qū)居民的分成比例主要遵照《三峽庫區(qū)農村移民安置區(qū)處理新老居民關系的經濟措施》的規(guī)定進行，即利用移民投資開墾的荒地新老居民按7∶3分成，進行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成；隔河巖水庫和江口水電站土地改造后的耕園地則按新老居民4∶6分成，顯然后者的分成比例更有利于安置區(qū)居民。這種分成比例的確定與實施是在既定的生產安置標準下，與安置多少移民的生產安置緊密相關，而與安置區(qū)土地狀況、土地開墾改造需要的資金關系不緊密，其比例的確定缺乏科學性。此外，由于農地具有保值增值的功能，許多安置區(qū)居民不愿意把他們的土地拿出來進行改造后重新分配，因為他們擔心耕地面積減少所帶來的損失會超過土地改造所創(chuàng)造的效益[3]。而且，近年來我國為緩解建設發(fā)展占用耕地的矛盾，實行耕地占補平衡制度。政府通過撥專項資金用于土地開發(fā)整理，以其改善農田基礎設施，增加耕地。這樣安置區(qū)集體和居民會更愿意將荒地和中低產田進行土地開發(fā)整理，以期獲得更多的利益，而非與移民分成。同時，用于安置區(qū)土地開發(fā)改造的投資受移民補償資金總量的限制，其新增耕地質量也難以保證。如，在長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農村移民安置過程中，八年試點（從1985年起到1992年止）土地開墾面積有170.00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困難，經調查評價，難以利用。

第二種方式，按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補償，雖然人均標準可統(tǒng)一，如：紫坪鋪水庫、瀑布溝水電站和皂市水利樞紐工程分別為1.2萬元/人、1.5萬元/人和0.9萬元/人，但由于移民安置規(guī)劃確定的補償標準是參照征地補償標準確定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于補償安置區(qū)土地的補償就受到影響，安置區(qū)土地的補償標準難以體現(xiàn)安置區(qū)土地狀況，轉出土地的

集體、農民其土地權益難以獲得補償。第三種補償方式，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補償標準補償安置區(qū)土地流轉的損失，則是以甲地補償標準替代乙地補償標準，顯然難以體現(xiàn)兩者之間的差異。

2.3 安置區(qū)土地補償未體現(xiàn)其土地權利變化及權益保護

水庫移民安置過程中，包括兩個重要階段，第一，土地征收階段。國家對于水利水電工程壩區(qū)、淹沒區(qū)及專項設施遷（復）建用地實行征收，并根據(jù)相關法律給予補償

長江三峽工程庫區(qū)秭歸縣淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告

耕地補償倍數(shù)7.77倍,灌溉水田113 934元/hm2，望天田90 198 元/hm2

計列了縣外土地補償費和安置補助費投資10 276.10萬元

長江水利委員會

1996

隔河巖庫區(qū)移民安置規(guī)劃實施執(zhí)行情況及修編概算報告

按1994年價，水田79 500元/hm2，旱地73 320元/hm2，補償倍數(shù)7倍

劣改優(yōu)耕地面積261.68hm2，新老居民4∶6分成，老居民得158.21hm2；計列了遷外縣征地費

長江水利委員會

2000

重慶市芙蓉江江口水電站可行性研究階段（等同初步設計）水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告

耕地補償倍數(shù)7倍，按淹沒區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產值分別計算補償，其中草山補償倍數(shù)按5倍計，13 500元/hm2

改造現(xiàn)有耕園地新老居民4∶6分成；安置區(qū)荒地轉讓補償費13 500.00元/hm2

長江水利委員會

2000

紅水河龍灘水電站圍堰區(qū)天峨縣農村移民安置實施規(guī)劃設計專題報告

庫區(qū)征地補償標準為水田126 090元/hm2，旱地71 340元/hm2，果園116 430元/hm2，荒山草地6 645元/hm2

天峨縣出鄉(xiāng)安置移民的土地來源通過土地轉讓獲得，土地轉讓費標準與征地補償標準相同

西北勘測規(guī)劃設計院

2001

長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農村移民安置實施計劃報告

沒有計算淹沒區(qū)土地的補償投資，按照安置單個移民5 839元計算生產安置補償投資

開墾出來的土地新老居民7∶3分成；改造出來的土地5∶5分成

長江水利委員會

2002

紫坪鋪水利樞紐工程庫區(qū)外遷農村移民安置實施規(guī)劃報告

――

安置區(qū)轉出耕地的補償費用為185 280.00元/hm2，補償倍數(shù)8倍；實際執(zhí)行按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)獲得補償，每個移民12 000.00元

西北勘測規(guī)劃設計院

2005

四川大渡河瀑布溝水電站建設征地及移民安置實施規(guī)劃報告（龍泉驛區(qū)送審稿）

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在安置區(qū)取得土地承包經營權費用，水田278 100.00元/hm2；旱地177 150.00元/hm2；實際執(zhí)行時按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補償，每個移民15 000.00元

西北勘測規(guī)劃設計院

四川大渡河瀑布溝水電站建設征地及移民安置實施規(guī)劃報告（郫縣送審稿）

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在安置區(qū)取得土地承包經營權費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設用地補償521 745.00元/hm2

西北勘測規(guī)劃設計院

四川大渡河瀑布溝水電站建設征地及移民安置實施規(guī)劃報告（成都雙流送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經營權費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設用地補償521 745.00元/hm2

西北勘測規(guī)劃設計院

四川大渡河瀑布溝水電站建設征地及移民安置實施規(guī)劃報告（大邑縣送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經營權費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設用地補償376 650.00元/hm2

西北勘測規(guī)劃設計院

2008

南水北調中線一期工程丹江口水庫試點移民安置規(guī)劃

庫區(qū)征地補償標準均采取年產值倍數(shù)法計算，倍數(shù)為16倍。其中，湖北淹沒區(qū)征地補償標準為：水田402 960元/hm2，青苗12 600元/hm2；旱地269 520元/hm2，青苗8 430元/hm2

水庫移民安置區(qū)土地流轉補償標準均采用年產值倍數(shù)法計算，倍數(shù)為16倍。其中湖北省安置區(qū)補償標準為：水田376 800.00元/hm2，青苗11 775.00元/hm2；旱地281 280.00元/hm2，青苗8 790.00元/hm2

漢江集團

2008

黃河積石峽水電站工程移民安置規(guī)劃報告（審定本）

庫區(qū)水澆地補償倍數(shù)20倍，補償標準312 000元/hm2；旱地補償倍數(shù)20倍，補償標準204 000元/hm2，其他地類都有詳細的補償標準

安置區(qū)土地補償標準參照庫區(qū)征地補償標準執(zhí)行，其中，河北灘安置區(qū)水澆地補償標準312 000.00元/hm2；在本村內部流轉土地安置的，利用淹沒補償投資進行安置；異村流轉的土地的，參照征地補償標準支付

西北勘測規(guī)劃設計院

2008

湖南渫水皂市水利樞紐工程建設征地移民安置實施規(guī)劃報告（修訂本）

庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價

247 920元/hm2，旱地補償單價為167 040元/hm2

按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)補償，每個移民9 000.00元

長江水利委員會

2008

潘口水電站建設征地和移民安置規(guī)劃設計專題報告

庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價300 480元/hm2，旱地210 000元/hm2

完全按照庫區(qū)征地補償標準執(zhí)行，水田補償單價300 480.00元/hm2，旱地210 000.00元/hm2

中南勘測設計研究院

2009

金沙江魯?shù)乩娬竟こ探ㄔO征地移民安置規(guī)劃報告（審定本）

庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價553 200元/hm2，旱地補償單價為311 040元/hm2

經計算，為移民配置土地的補償標準為311 040.00元/hm2，與魯?shù)乩娬竞档卣魇諛藴释耆恢?/p>

西北勘測規(guī)劃設計院

二，安置區(qū)土地調整階段。為保證移民有一份土地作為基

本生活來源，移民需要在政府劃定或自主選擇的安置區(qū)內

獲得部分土地。兩階段緊密聯(lián)系、不可分割。

農村土地制度的變化，安置區(qū)土地補償問題對于協(xié)調水庫移民安置中各相關主體之間的利益平衡具有重要的意義。本文基于實地調查，首先分析了水庫移民安置區(qū)土地補償?shù)默F(xiàn)狀和存在的問題；其次，運用土地產權理論和福利經濟理論，從安置區(qū)土地補償?shù)脑颉⒎秶脱a償原則等方面闡明了安置區(qū)土地補償?shù)幕驹?；最后，在此基礎上提出了完善相關法律法規(guī)、協(xié)調水利水電工程建設中利益相關者的關系和利益平衡、體現(xiàn)農地價值等政策建議。結果表明：其一，安置區(qū)的土地補償，無論從現(xiàn)行法律、還是從實際獲得的補償來看，均未體現(xiàn)對安置區(qū)土地權益的保護；其二，安置區(qū)集體和居民理應獲得相應的權益補償，其補償范圍既包括轉出土地使用權的補償，也包括對共同擁有土地所有權帶來的權益分配變化的補償；其三，土地制度的建設和改進上，應依據(jù)安置區(qū)土地資源狀況和調出土地的狀況確定補償標準，淹沒區(qū)集體、移民和安置區(qū)集體、居民應獲得同等補償，并力求體現(xiàn)農地價值。

關鍵詞 水庫移民；移民安置區(qū)；土地補償；補償原理

中圖分類號 F061.6

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104(2012)02-0027-06

doi:103969/jissn1002-2104201202.005

水庫移民是因興建水庫而產生，其生產安置重點在于解決移民的土地問題，最終要實現(xiàn)移民與安置區(qū)老居民的完全整合。已有的關于水庫移民土地補償，從研究角度上看，更多的是單純著眼于移民獲得土地得到安置及今后的發(fā)展，內容上側重于移民區(qū)土地補償研究，理論研究主要在移民經濟的理論方面。實際上，我國移民土地安置從建國初到現(xiàn)在，主要是通過土地重新劃撥和調整，但是，隨著農村土地制度的變化，土地重新劃撥和調整的余地愈來愈小，同時受環(huán)境容量的限制，移民安置的難度越來越大，移民、安置區(qū)老居民、安置區(qū)集體之間的利益不均衡也日益顯現(xiàn)。因此，從移民和安置區(qū)老居民的同步發(fā)展的角度，深入分析土地權利在安置前后的變化以及應給予的補償，探討移民安置中土地權益協(xié)調問題既是實際中需要迫切解決的問題，也是非自愿性移民土地權利發(fā)生轉移過程中土地制度建設和政府調控必須面對的問題。

1 安置區(qū)安置土地補償現(xiàn)狀

1.1 安置土地來源與調整方式

現(xiàn)階段水庫移民安置土地來源，以所有權性質不同來看，一種是用國有土地安置移民，其安置土地所有權屬于國家所有，通過土地承包經營權或使用權發(fā)生移轉安置移民。另一種則是用集體土地安置移民，可分為三種情形，第一，通過移轉集體的機動地，或開發(fā)荒山荒地，或改造中低產田等安置移民；第二，集體利用外遷移民留下的承包地安置后靠移民；第三，移民的土地全部被淹沒，需要外遷安置移民的，政府通過調出安置區(qū)集體已發(fā)包給居民的土地安置移民。

安置方式按照移民遷移的距離遠近可分為：就近后靠、近遷（縣內）和遠遷（出縣）等情形安置。從安置區(qū)土地調整變化來看，依據(jù)筆者的調查，土地調整的方式可歸納為：“村組土地局部調整流轉”、“土地全組調整流轉”以及“房地一起調整流轉”等3種模式。村組土地局部調整流轉的，則移民是分散安置。首先，在安置區(qū)選擇用于調整的承包地位置（移民自主選擇，或安置區(qū)集體為移民劃出承包地）；其次，結合安置區(qū)環(huán)境容量，確定移民安置方案，明確安置區(qū)土地調整的范圍；第三，移民部門實施移民安置方案，政府撥付補償款到安置區(qū)村集體后，部分安置區(qū)居民為移民調出承包地并獲得補償；最后，移民與安置區(qū)村組簽訂土地承包合同并獲得承包地。而土地全組調整流轉的，與上述土地局部調整不同的是安置區(qū)集體為移民調整承包地后，將安置區(qū)集體剩余的承包地按照安置區(qū)居民總數(shù)進行平均分配，移民安置涉及到全部的原集體成員。至于房地一起調整流轉的，安置區(qū)居民在土地流轉調整過程中需要將土地和房屋一同作價“出售”給移民，同前述一樣，在確定調出承包地的位置，移民安置方案，移民安置補償款撥付到位后，安置區(qū)村集體則依據(jù)移民的購買意向將房屋的購買款撥付給出售房屋的安置區(qū)居民，而后安置區(qū)居民將房屋及家庭承包地一并交付移民使用[1]。

陳銀蓉等：水庫移民安置區(qū)土地補償現(xiàn)狀與補償原理

中國人口?資源與環(huán)境 2012年 第2期

1.2 安置土地補償方式和標準

課題小組通過長江水利委員會、西北勘測規(guī)劃設計院、中南勘測設計研究院、漢江集團等單位收集到的紫坪鋪水利樞紐工程、龍灘水電站、瀑布溝水電站、南水北調中線一期工程丹江口水庫等12個水利水電工程的移民安置規(guī)劃報告，以及部分水庫的實地調查來看，現(xiàn)階段安置區(qū)安置土地補償主要有三種方式：第一，利用征地補償款在安置區(qū)開墾荒地和改造中低產田，新增耕地在移民和安置區(qū)居民間按比例分成，安置區(qū)居民通過分成彌補調整流轉土地損失。第二，通過計算出人均移民安置經費，安置區(qū)則按照接納的移民人數(shù)獲得補償。第三，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補償標準補償安置區(qū)土地流轉的損失。具體還分為兩種類型：一是安置區(qū)土地補償標準與庫區(qū)征地補償標準完全相同；二是安置區(qū)土地流轉補償標準和庫區(qū)征地補償標準分別采用年產值倍數(shù)法測算（詳見表1）。

2 存在問題

2.1 安置區(qū)土地補償缺乏具體法律依據(jù)

從我國現(xiàn)行的土地法來看，關于水庫用地的土地補償法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定對安置區(qū)集體和居民補償?shù)臈l款，僅在國務院471號令第二十九條、第三十條中，按不同的移民安置方式明確四種補償情形：①當農村移民在原集體經濟組織內通過新開發(fā)土地或者調劑土地集中安置的，將土地補償費、安置區(qū)補助費和集體財產補償費直接全額兌付給原移民集體經濟組織；②當農村移民分散安置到本縣內其他村集體經濟組織和村民委員會的，由地方政府將相應的征地補償款交給安置區(qū)集體經濟組織或者村民委員會；③當農村移民在本省內其他縣安置的，項目法人將相應的征地補償款和移民安置資金交給安置區(qū)縣級人民政府；④當農村移民跨省安置的，項目法人應將相應的征地補償款和移民安置資金交給安置區(qū)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級人民政府。可見，有關行政法規(guī)將安置區(qū)土地補償與淹沒區(qū)征地補償緊密聯(lián)系在一起，體現(xiàn)以“以土地換土地”原則，忽視了征收土地、安置土地價值差異。

2.2 補償多少并非依據(jù)安置區(qū)土地實際狀況

從表1的補償情況來看，安置區(qū)土地補償都是在淹沒區(qū)征地補償?shù)幕A上，采用不同方式進行補償，并非體現(xiàn)安置區(qū)土地本身價值。

第一種方式，將新增耕地在移民和安置區(qū)居民間分成，由于各庫區(qū)依情況而定標準，使得各庫區(qū)之間差別懸殊。如：三峽水庫移民與安置區(qū)居民的分成比例主要遵照《三峽庫區(qū)農村移民安置區(qū)處理新老居民關系的經濟措施》的規(guī)定進行，即利用移民投資開墾的荒地新老居民按7∶3分成，進行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成；隔河巖水庫和江口水電站土地改造后的耕園地則按新老居民4∶6分成，顯然后者的分成比例更有利于安置區(qū)居民。這種分成比例的確定與實施是在既定的生產安置標準下，與安置多少移民的生產安置緊密相關，而與安置區(qū)土地狀況、土地開墾改造需要的資金關系不緊密，其比例的確定缺乏科學性。此外，由于農地具有保值增值的功能，許多安置區(qū)居民不愿意把他們的土地拿出來進行改造后重新分配，因為他們擔心耕地面積減少所帶來的損失會超過土地改造所創(chuàng)造的效益[3]。而且，近年來我國為緩解建設發(fā)展占用耕地的矛盾，實行耕地占補平衡制度。政府通過撥專項資金用于土地開發(fā)整理，以其改善農田基礎設施，增加耕地。這樣安置區(qū)集體和居民會更愿意將荒地和中低產田進行土地開發(fā)整理，以期獲得更多的利益，而非與移民分成。同時，用于安置區(qū)土地開發(fā)改造的投資受移民補償資金總量的限制，其新增耕地質量也難以保證。如，在長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農村移民安置過程中，八年試點（從1985年起到1992年止）土地開墾面積有170.00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困難，經調查評價，難以利用。

第二種方式，按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補償，雖然人均標準可統(tǒng)一，如：紫坪鋪水庫、瀑布溝水電站和皂市水利樞紐工程分別為1.2萬元/人、1.5萬元/人和0.9萬元/人，但由于移民安置規(guī)劃確定的補償標準是參照征地補償標準確定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于補償安置區(qū)土地的補償就受到影響，安置區(qū)土地的補償標準難以體現(xiàn)安置區(qū)土地狀況，轉出土地的

集體、農民其土地權益難以獲得補償。第三種補償方式，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補償標準補償安置區(qū)土地流轉的損失，則是以甲地補償標準替代乙地補償標準，顯然難以體現(xiàn)兩者之間的差異。

2.3 安置區(qū)土地補償未體現(xiàn)其土地權利變化及權益保護

水庫移民安置過程中，包括兩個重要階段，第一，土地征收階段。國家對于水利水電工程壩區(qū)、淹沒區(qū)及專項設施遷（復）建用地實行征收，并根據(jù)相關法律給予補償；第

表1 水庫淹沒區(qū)征地補償標準與安置區(qū)土地補償標準對照表[2]

Tab.1 Comparison Table between Requisition Standard in Inundation Area and

Compensation Standard in Resettlement Area

報告年份

Reports year

報告名稱

Reports name

淹沒區(qū)征地補償標準

Requisition standard

in inundation area

安置區(qū)土地補償標準

Compensation standard

in resettlement area

報告提供單位

Reports provides unit

1994

長江三峽工程庫區(qū)秭歸縣淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告

耕地補償倍數(shù)7.77倍,灌溉水田113 934元/hm2，望天田90 198 元/hm2

計列了縣外土地補償費和安置補助費投資10 276.10萬元

長江水利委員會

1996

隔河巖庫區(qū)移民安置規(guī)劃實施執(zhí)行情況及修編概算報告

按1994年價，水田79 500元/hm2，旱地73 320元/hm2，補償倍數(shù)7倍

劣改優(yōu)耕地面積261.68hm2，新老居民4∶6分成，老居民得158.21hm2；計列了遷外縣征地費

長江水利委員會

2000

重慶市芙蓉江江口水電站可行性研究階段（等同初步設計）水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告

耕地補償倍數(shù)7倍，按淹沒區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產值分別計算補償，其中草山補償倍數(shù)按5倍計，13 500元/hm2

改造現(xiàn)有耕園地新老居民4∶6分成；安置區(qū)荒地轉讓補償費13 500.00元/hm2

長江水利委員會

2000

紅水河龍灘水電站圍堰區(qū)天峨縣農村移民安置實施規(guī)劃設計專題報告

庫區(qū)征地補償標準為水田126 090元/hm2，旱地71 340元/hm2，果園116 430元/hm2，荒山草地6 645元/hm2

天峨縣出鄉(xiāng)安置移民的土地來源通過土地轉讓獲得，土地轉讓費標準與征地補償標準相同

西北勘測規(guī)劃設計院

2001

長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農村移民安置實施計劃報告

沒有計算淹沒區(qū)土地的補償投資，按照安置單個移民5 839元計算生產安置補償投資

開墾出來的土地新老居民7∶3分成；改造出來的土地5∶5分成

長江水利委員會

2002

紫坪鋪水利樞紐工程庫區(qū)外遷農村移民安置實施規(guī)劃報告

――

安置區(qū)轉出耕地的補償費用為185 280.00元/hm2，補償倍數(shù)8倍；實際執(zhí)行按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)獲得補償，每個移民12 000.00元

西北勘測規(guī)劃設計院

2005

四川大渡河瀑布溝水電站建設征地及移民安置實施規(guī)劃報告（龍泉驛區(qū)送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經營權費用，水田278 100.00元/hm2；旱地177 150.00元/hm2；實際執(zhí)行時按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補償，每個移民15 000.00元

西北勘測規(guī)劃設計院

四川大渡河瀑布溝水電站建設征地及移民安置實施規(guī)劃報告（郫縣送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經營權費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設用地補償521 745.00元/hm2

西北勘測規(guī)劃設計院

四川大渡河瀑布溝水電站建設征地及移民安置實施規(guī)劃報告（成都雙流送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經營權費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設用地補償521 745.00元/hm2

西北勘測規(guī)劃設計院

四川大渡河瀑布溝水電站建設征地及移民安置實施規(guī)劃報告（大邑縣送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經營權費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設用地補償376 650.00元/hm2

西北勘測規(guī)劃設計院

2008

南水北調中線一期工程丹江口水庫試點移民安置規(guī)劃

庫區(qū)征地補償標準均采取年產值倍數(shù)法計算，倍數(shù)為16倍。其中，湖北淹沒區(qū)征地補償標準為：水田402 960元/hm2，青苗12 600元/hm2；旱地269 520元/hm2，青苗8 430元/hm2

水庫移民安置區(qū)土地流轉補償標準均采用年產值倍數(shù)法計算，倍數(shù)為16倍。其中湖北省安置區(qū)補償標準為：水田376 800.00元/hm2，青苗11 775.00元/hm2；旱地281 280.00元/hm2，青苗8 790.00元/hm2

漢江集團

2008

黃河積石峽水電站工程移民安置規(guī)劃報告（審定本）

庫區(qū)水澆地補償倍數(shù)20倍，補償標準312 000元/hm2；旱地補償倍數(shù)20倍，補償標準204 000元/hm2，其他地類都有詳細的補償標準

安置區(qū)土地補償標準參照庫區(qū)征地補償標準執(zhí)行，其中，河北灘安置區(qū)水澆地補償標準312 000.00元/hm2；在本村內部流轉土地安置的，利用淹沒補償投資進行安置；異村流轉的土地的，參照征地補償標準支付

西北勘測規(guī)劃設計院

2008

湖南渫水皂市水利樞紐工程建設征地移民安置實施規(guī)劃報告（修訂本）

庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價

247 920元/hm2，旱地補償單價為167 040元/hm2

按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)補償，每個移民9 000.00元

長江水利委員會

2008

潘口水電站建設征地和移民安置規(guī)劃設計專題報告

庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價300 480元/hm2，旱地210 000元/hm2

完全按照庫區(qū)征地補償標準執(zhí)行，水田補償單價300 480.00元/hm2，旱地210 000.00元/hm2

中南勘測設計研究院

2009

金沙江魯?shù)乩娬竟こ探ㄔO征地移民安置規(guī)劃報告（審定本）

庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價553 200元/hm2，旱地補償單價為311 040元/hm2

經計算，為移民配置土地的補償標準為311 040.00元/hm2，與魯?shù)乩娬竞档卣魇諛藴释耆恢?/p>

西北勘測規(guī)劃設計院

二，安置區(qū)土地調整階段。為保證移民有一份土地作為基

本生活來源，移民需要在政府劃定或自主選擇的安置區(qū)內

獲得部分土地。兩階段緊密聯(lián)系、不可分割。

圖1 水庫移民安置土地補償支付與土地權益變化示意圖

Fig.1 Diagram of the land compensation payment in reservoir

resettlement

areas and land rights and interests changes

從安置前后土地權益的變化來看，對于遷出原集體經濟組織的移民，原來共同擁有的集體土地所有權、獨自享有的使用權消失，在安置區(qū)移民重新獲得承包土地，與安置區(qū)原居民共同享有集體土地所有權，對于整體搬遷的集體則獲得相應的土地權利補償；而安置區(qū)集體土地所有權雖然仍然存在，但隨著集體成員發(fā)生變化，安置區(qū)集體土地所有權份額發(fā)生變化，原居民的土地使用權或土地承包經營權發(fā)生流轉。這樣，移民通過“以土地換土地”的安置模式，其土地權益獲得了保障。同時依據(jù)國務院471號令，國家實行開發(fā)性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平。而安置區(qū)為移民異地重建家園提供了生產和生活用地及必要的其他各項資源，其重建成本從淹沒區(qū)征地補償中列支，安置區(qū)集體或居民由此獲得相應的補償，但安置區(qū)居民在集體土地所有權中，份額減少，能夠獲得的承包土地減少。同時，如上所述，由于采用的補償方式未與安置區(qū)土地的狀況、流轉土地的數(shù)量質量結合，安置區(qū)土地難以獲得對等補償，土地權益受損，其未來發(fā)展也缺乏相應法律政策予以支持。

綜上所述，目前我國水庫移民土地補償機理是以淹沒區(qū)土地的征收為基礎，以落實移民安置區(qū)域和獲得安置土地為目標。對于安置區(qū)土地的補償目前缺乏明確的法律支撐，從實行的補償情況來看（按新增耕地分成，或按接納移民的人數(shù)補償，或按庫區(qū)土地征收標準），安置區(qū)土地補償什么？補償誰？補償標準是什么？并不是從安置區(qū)土地權利變化，利益受損的角度出發(fā)，其土地補償大小受限于淹沒區(qū)土地補償?shù)亩嗌?，并因不同時期、不同庫區(qū)而制定不同的補償辦法，安置區(qū)與淹沒區(qū)并非同等對待。

3 安置區(qū)土地補償原理

3.1 獲得補償?shù)脑?/p>

在水利水電工程建設中，移民被迫讓出被淹沒（占）的土地，依法應予以補償，并保證其安置。而安置區(qū)集體、居民同樣轉出自己一部分土地供移民使用，其土地權益也應獲得補償。在這過程中，一方面，征收的移民土地需要得到足額賠償，并保證移民生活生產得到長久安置，另一方面由于移民到來，安置區(qū)土地權益發(fā)生移轉的同時增加了安置區(qū)資源環(huán)境壓力，會對安置區(qū)原居民的生產生活以及未來發(fā)展產生影響，不僅安置區(qū)土地使用權流轉應予以足額的補償，其安置區(qū)資源環(huán)境的補償也應予以考慮。根據(jù)卡爾多-?？怂股鐣＠倪M標準，需要對受影響的權利主體進行相應的補償，才能達到社會福利的改進。因此，在政府安置規(guī)劃確定或者移民自愿選擇的安置區(qū)，根據(jù)政府制定的生產生活用地安置標準，伴隨著安置區(qū)集體或者居民轉出相應區(qū)域內一定數(shù)量和質量的土地給移民使用，安置區(qū)集體和居民理應獲得相應的權益補償。

3.2 補償范圍

依據(jù)我國憲法和土地法的有關規(guī)定：農民集體所有的土地依法可由村集體經濟組織或者村民委員會、村內農村集體經濟組織或者村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村集體經濟組織等經營、管理，集體經濟組織依法對其所有的土地行使占有、使用、收益和處分的權利。由于這種集體土地所有權是其土地歸一定范圍內的成員集體所有，成員因其身份對集體所有的土地享有使用、收益的權利[4]，因此農民集體組織成員共同享有了土地所有權，集體與農戶之間的土地產權關系具有共有關系的特點，只是究竟是共同共有還是按份共有難說清楚，與現(xiàn)行一般法律意義上的共有關系有所不同。因為，集體土地不因其成員不存在或退出集體組織可按份額分割出份額，同時農戶也不能就其份額設定相應的他項權利；而在土地承包時，農戶按農業(yè)人口平均分配土地且各戶享有具有排他性的土地承包經營權，且在生產過程中，以獨立的經濟主體存在，享有其權益。這樣，農戶在土地權利享有上不能按份享有，在義務承擔上也并非共同承擔，其土地所有權是一種特殊的共有關系。

在移民安置中，通過對安置區(qū)土地的重新調配，移民獲得可以利用的土地和集體成員身份，實際上安置區(qū)原居民和移民一同重新?lián)碛辛税仓脜^(qū)集體的土地所有權。雖然安置區(qū)土地未發(fā)生變化，但已是一個由新成員加入的新集體共同擁有的集體土地所有權，土地承包關系相應發(fā)生了變化，移民也由此獲得了在集體土地中的各項權利。因此，安置區(qū)土地的補償范圍既包括對剩余承包期或者長期土地使用權轉讓的轉出方的補償，也應包括對共同擁有土地所有權帶來的權益分配變化的補償。否則，安置前后，安置區(qū)原居民在集體土地所有權和使用權權益中享有的權益是隨著移民的到來而受到了損害。

3.3 補償原則

3.3.1 淹沒區(qū)移民和安置區(qū)集體、移民、居民獲得同等福利補償

根據(jù)帕累托狀態(tài)標準，如果對既定資源配置的狀態(tài)予以改變，而這種改變使得至少有一個人的境況變好，而其他人境況至少不因此而變壞，則這種變化就增加了社會福利，或稱為帕累托意義下的福利增進。美國經濟學家卡多爾、?？怂瓜群笾匦聦Ω＠麡藴蔬M行考察，在帕累托標準的基礎上，提出了補償原理。如果受到損失的人可以被完全補償，而其他人的福利仍然比原來有所提高，那這樣整個社會福利是增加的，這種變革就是可行的[5]，即在一部分人受益而另一部分人受損的情況下，如果受益群體在完全補償受損群體后仍有剩余，那么，這種變化也是一種潛在的社會福利改進。

興建大型水利水電工程，移民在安置區(qū)獲得土地使用權，在安置區(qū)資源稟賦一定的條件下，移民的遷入，使單位居民的資源擁有量減少，移民的遷入對安置區(qū)有形的資源（土地、水資源等）消耗的同時，也對安置區(qū)的生態(tài)環(huán)境等帶來了壓力，這都造成了原來安置區(qū)內的居民福利條件的降低，因此移民在安置區(qū)內獲得土地資源，要達到帕累托最優(yōu)的標準要求，就要對安置區(qū)內的居民進行貨幣補償，并且使這部分貨幣補償給安置區(qū)居民帶來的效用等于因為移民的遷入而承受的損失，這樣才能使移民的遷入，在不影響安置區(qū)內居民福利的情況下，自身的福利條件得到改善。同樣，由于大型水利水電工程的建設，移民失去了原有的農地、房屋等財產，福利受損，政府通過土地征收、安置等補償其損失。而水利水電工程建設的所在地，以及受益區(qū)則因為工程的建設，獲得電力、旅游、企業(yè)增收、城鎮(zhèn)發(fā)展等利好，福利條件得到改善。按照社會福利改進標準，則受益群體的福利增加應彌補利益受損方的損失。顯然，無論是淹沒區(qū)集體、移民還是安置區(qū)的集體、居民權益均有獲得補償?shù)臋嗬?；從社會福利改進要求來看，補償以彌補受損人福利損失獲得完全補償為原則的。

3.3.2 依安置區(qū)土地資源和調出土地狀況確定補償標準

農地是農民生存發(fā)展的保障，每一塊農地的價值的高低與所處的位置和區(qū)域密切相關。由于各安置區(qū)的土地資源稟賦條件、人地關系、生產條件、經濟發(fā)展水平存在差異，移民的到來對各安置區(qū)產生不同影響，同時調配出來用于安置移民的農地也存在差異，因此各安置區(qū)安置土地補償標準應以安置土地的狀況而定，存在差異是必然的。

如前文分析，隨著移民在安置區(qū)獲得土地，安置區(qū)土地補償應獲得來自于集體土地所有權和土地承包經營權權益損失的補償，類似于安置區(qū)原集體土地權益一并轉移至新的集體組織，土地補償?shù)馁Y金則來源于淹沒區(qū)土地征收款，因此，在目前情況下，可參照安置區(qū)土地征收補償標準和辦法補償安置區(qū)集體和居民，以保證“兩區(qū)”（安置區(qū)、淹沒區(qū)）土地權益移轉采取統(tǒng)一的補償原則。為體現(xiàn)公平，以及未來共同發(fā)展，將移民享受的電價、低息貸款等優(yōu)惠，后期扶持政策等與安置區(qū)原居民，特別是土地調出戶同享，以使“兩區(qū)”的福利損失補償獲得同等的待遇。

當然，從農地價格的計算方法來看，現(xiàn)行農地價格有農地基準地價、征地統(tǒng)一年產值和征地區(qū)片地價、農地標定地價等。在實際的農地交易中，往往可根據(jù)上述方法參考安置區(qū)市場成熟程度、社會經濟發(fā)展水平、區(qū)域位置、交易的個別因素等情況確定。

4 政策建議

4.1 完善相關法律，明確安置區(qū)土地在安置中的權利

我國現(xiàn)行的有關法律明確了淹沒（占）區(qū)土地權益，移民以土地安置應擁有與安置區(qū)居民基本相當?shù)耐恋氐绒r業(yè)生產資料，但是安置移民的土地來源仍沿用土地調整或調劑（有償）等方式解決，安置區(qū)土地補償?shù)男再|、原則、補償范圍等缺乏法律規(guī)定，使得安置區(qū)集體土地所有權，土地承包經營權難以獲得合法保護。理應進一步區(qū)分集體土地所有權性質，明確集體、農戶在農村土地產權中的權益。明確安置區(qū)土地補償標準，使安置區(qū)居民因移民遷入而造成土地權益損失獲得的補償具有法律依據(jù)。

4.2 理清各利益相關者的關系，明確補償對象和原則

在水利水電工程建設中，下游地區(qū)是受益區(qū)，而淹沒區(qū)和安置區(qū)則由于工程建設其利益受損。隨著市場經濟體制的建設，水利水電開發(fā)已由政府主導型向業(yè)主企業(yè)負責型轉變，興建水庫雖是國家或區(qū)域性的重大戰(zhàn)略，但業(yè)主則通過水資源的開發(fā)獲得了豐厚的利潤。工程業(yè)主作為投資主體，除負責解決工程成本投資外，追逐并獲得了超額的經濟回報，而淹沒區(qū)、安置區(qū)犧牲了土地等資源。根據(jù)公平理論和福利經濟理論，淹沒區(qū)、安置區(qū)的土地資源價值理應得到體現(xiàn)，其福利損失應獲得補償。因此水利水電開發(fā)的增值收益應該在業(yè)主、淹沒區(qū)和安置區(qū)居民之間分享，應制定有關政策和法律區(qū)分獲益主體與受損主體，平衡受益區(qū)和受損區(qū)的利益。

4.3 改進土地征收補償原則，真實體現(xiàn)安置區(qū)農地價值

依據(jù)現(xiàn)行法律和政策，水庫移民安置中征地補償費用是按征地補償標準的倍數(shù)計算的，采用的是不完全補償原則，而安置區(qū)土地補償也是以淹沒區(qū)土地征收補償款為基礎。因此，目前通過市場機制，調配土地安置移民缺乏法律和經濟基礎。事實上，這種定價方法既不能保證移民在土地被征收后仍能達到原有的生活水平，也無法確保安置區(qū)獲得合理的土地補償，當然也無法使移民和安置區(qū)居民獲得福利改進。因此，應通過逐步實現(xiàn)征地補償?shù)耐耆a償，實現(xiàn)安置區(qū)土地補償?shù)氖袌龌?，即征地補償標準實現(xiàn)按照市場交易價格來補償，有利于移民用獲得的征地補償款在安置區(qū)通過土地流轉獲得與被征收前等質等量的承包地，這樣既實現(xiàn)了移民的農業(yè)安置，也確保了安置區(qū)土地獲得足額補償，并可通過價格杠杠吸引更多的安置區(qū)居民流轉承包地，保障移民的以土安置和土地資源的優(yōu)化配置。具體操作上，可參照我國土地分等定級、基準地價等，使農用地地價與城市地價一樣逐步走向規(guī)范化。在此基礎上土地補償標準不再以產值為標準，而是以地價為標準，綜合考慮供需、區(qū)位等相關因素而確定。

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The Land Compensation Status Analysis and the Compensation Principle Studyfor Reservoir Immigrant Settlement Areas

CHEN Yinrong1 MEI Yun1 LIU Linghui2 LI Jinjun3

(1.College of Land Management, Huazhong Agriculture University, Wuhan Hubei 430070, China;

2.College of Politics and Public Management, University of Electronic Science and

Technology of China, Chengdu Sichuan 610054, China;3. Xinyi Land Collation Centre, Xinyi Jiangsu 221400, China)

篇6

摘要：文章分析了國內各地區(qū)征地補償標準和補償政策執(zhí)行的現(xiàn)狀，指出存在補償標準低、補償標準存在漏洞以及補償方式不完備等問題，并提出了完善失地農民補償標準的對策。土地是農民賴以生存的基礎?，F(xiàn)階段，我國城市化建設步伐加快，農村土地被征用的力度越來越大，使得很多農民失去了土地使用權或土地所有權，成為失地農民。對這一弱勢群體補償標準的確定，關乎失地農民的合法權益，國家對此做出相關的政策規(guī)定。

隨著城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的不斷推進，農村耕地不斷減少，征地搞開發(fā)建設的城市擴展進入，大量的農民失去賴以生存的土地，因此，要求國家制定相應的政策保證農民失地后最基本的生活需求，防止失地農民權益流失。改革開放以來，伴隨時代背景的變化，關于失地農民補償標準的政策規(guī)定不斷地調整和發(fā)展。

一、征地補償標準的演變

1982年5月14日，國務院頒布施行的《國家建設征用土地條例》中，關于失地補償標準的第九條、第十條規(guī)定依次為：征用耕地（包括菜地）的補償標準，為該耕地年產值的3-6倍，年產值按被征用前三年的平均年產量和國家規(guī)定的價格計算；征用耕地（包括菜地）的，每一個農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地每畝年產值的2-3倍，但是，每畝耕地的安置補助費，最高不得超過其年產值的10倍，土地補償費和安置補助費的總和不得超過被征土地年產值的20倍。

1998年8月29日，我國通過修訂《中華人民共和國土地管理法》，提高了征地補償標準。其中征用耕地的土地補償費提高到該耕地被征用前三年平均年產值的6-10倍，每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準提高到前三年平均年產值的4-6倍，單位土地的安置補助費由最高不得超過前三年平均年產值的10倍提高到15倍，土地補償費和安置補助費的總和由不得超過前三年平均年產值的20倍提高到30倍。

2004年11月3日，國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，提出加快開展制訂和公布征地的統(tǒng)一年產值標準和區(qū)片綜合地價。2005年7月23日，國土資源部發(fā)出通知，要求各地力爭在2005年底完成征地統(tǒng)一年產值標準和區(qū)片綜合地價的制訂及公布工作，在與原補償標準銜接的基礎上，實現(xiàn)征地補償依據(jù)的轉變。2010年6月26日，國土資源部《進一步做好征地管理工作的通知》，提出全面推行征地統(tǒng)一年產值標準和區(qū)片綜合地價，測算征地補償標準，要綜合考慮一定區(qū)域內農用地的年產值和一定區(qū)片范圍的多方面因素。由此可見，在征地補償政策不斷調整的過程中，補償依據(jù)從被征用前三年主要農產品的平均產值或產量向制定征地統(tǒng)一年產值標準和區(qū)片綜合地價的趨勢轉變，體現(xiàn)補償標準的政策是不斷完善的。

二、各地區(qū)失地農民補償標準的實踐

趙繼新等（2009）、金晶等（2010）認為，失地農民補償?shù)姆绞街饕胸泿叛a償模式和非貨幣補償模式。貨幣補償模式是政府將失地補償費用以貨幣形式給予農民，補償后被征地農民自謀出路，政府不承擔責任。非貨幣補償模式主要有土地換社保、土地入股、組合補償?shù)?。國內關于征地補償標準的形式主要采用一次性補償和多元化補償。

（一）一次性補償方式

一次性補償方式指的是政府將征地補償費一次性地發(fā)放到失地農民手中，不再承擔失地農民今后就業(yè)、社會保障等責任，廣西壯族自治區(qū)和安徽省采取這種方式。廣西的具體做法是由用地單位先支付給土地行政主管部門，由該部門匯入被征地農民集體開設的賬戶中，然后由農民集體發(fā)放補償費到農戶，土地補償費、安置補助費由村、組集體掌握。以年平均產值計算補償標準，總體來看，南寧市、柳州市、桂林市城郊征收耕地補償費一般5萬/畝左右，菜地10萬/畝左右。縣（含縣）以下的重點項目更低些，耕地約2萬/畝-3萬/畝，菜地5萬/畝左右。

安徽省各市、縣征地補償標準，由省人民政府統(tǒng)一制訂，并根據(jù)國家規(guī)定和各地經濟發(fā)展狀況，每兩年調整一次。在土地補償費標準方面，合肥市是按土地的不同分類標準來確定，在安置補助費的標準確定上，16周歲以上（含16周歲）的3萬元/人，其中1.8萬元作為養(yǎng)老保險專項基金，剩下的1.2萬元作為自謀職業(yè)補助費。安慶市對失地農民的補償大多采取一次性貨幣安置，據(jù)統(tǒng)計，失地農民被征土地每畝實際得到的補貼在0.5萬元-0.87萬元，僅占征地補償?shù)囊坏絻沙?。而且由于人多地少，很多村人均耕地不足一畝，實際到戶的人均補償就更低。

（二）多元化補償方式

多元化補償方式屬于非貨幣補償模式，主要考慮失地農民的養(yǎng)老保險，定額發(fā)放一定的養(yǎng)老保障金，江蘇省、浙江省和重慶市都采用這種補償方式。江蘇省昆山市實行“369年薪制”，即征收集體土地，每年每畝按責任田300元、自留地600元、口糧田900元為基數(shù)發(fā)放到農戶，并根據(jù)物價上漲，每3年上調一次。同時，為農民辦理基本養(yǎng)老保險，要求個人出資40％（低保對象出資10％），其余由市、鎮(zhèn)兩級財政補貼。浙江省推行“土地換社?！?，為每位失地農民建立個人社會保險賬戶，來解決失地農民社會保障問題?；鶎诱畯恼鞯氐脑鲋凳找嬷心贸鲆欢ㄙY金（每人1萬元-2萬元）為農民辦理社會養(yǎng)老保險賬戶，當農民男、女分別達到55歲、60歲時，每月可領取150元-200元的生活保障金。重慶市政府則選擇可持續(xù)發(fā)展模式，即“政府+保險公司+農民”三結合模式。為失地農民建立養(yǎng)老金個人賬戶，領取失地補償金的農民自愿參加保險，根據(jù)年齡進行分段，將征地補償費按照一定比例計入養(yǎng)老金個人賬戶中，其余部分一次性領取，失地農民男、女分別年滿60歲、50歲時開始領取月養(yǎng)老金170元。

三、征地補償標準中存在的問題

基于分析補償標準政策的執(zhí)行效果，以及運用經驗分析的方法分析部分地區(qū)失地補償?shù)膶嵺`，指出失地農民補償標準存在的問題。

在征地補償政策的運用中，一方面，不足之處表現(xiàn)為補償標準低。楊濤（2006）指出根據(jù)土地補償費和安置補助費的補償標準和國家有關統(tǒng)計顯示，土地收益分配中，農民只得5％-10％，村一級得25％-30％，政府及部門得60％-70％，可見補償標準顯然是偏低的。郭正濤等（2010）認為現(xiàn)行的補償標準與一些失地農民的純收益相比，補償標準低，甚至低于失地農民的純收益。同時，還體現(xiàn)在征地補償費遠低于土地的出讓收益、土地的真實市場價格以及城市居民的生活保障（陸遷等，2005）。

另一方面，補償標準存在漏洞。陸遷等（2005）認為沒有考慮農民的補償風險、土地的外部功能以及通貨膨脹引發(fā)的價格上漲因素，而且有的同一縣城、同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的補償標準都不統(tǒng)一。陳新鋒（2005）指出補償標準的確定缺乏科學依據(jù)，人為隨意性大，確定權往往由政府決定，農民幾乎沒有參與定價的發(fā)言權。然而隨著經濟發(fā)展和物價水平提高，土地價值持續(xù)上漲，現(xiàn)行的補償標準沒有包括間接損失，尤其是農民的擇業(yè)成本和從事新職業(yè)的風險金。王國敏等（2004）認為失地補償?shù)呐涮状胧?，安置辦法單一，被征地農民自謀職業(yè)。但由于農民自身條件有限，失地后容易陷入失業(yè)的困境，再加上沒有相應的社會保障，進城后難以享受低保政策。

總之，在經濟發(fā)展比較慢的地區(qū)，補償標準較低且不完善。廣西、安徽等采用一次性貨幣安置的單一方式，不能充分滿足農民失地后的生活、就業(yè)需求，失地農民的權益在一定程度上不能得到長效保障。有些省市如江蘇、浙江、重慶采用多元化的補償方式，考慮失地農民的養(yǎng)老保險，但同時存在其他問題：在以上補償方式中，主要考慮了老年人的養(yǎng)老保險問題，而對子女或青年人的受教育和就業(yè)發(fā)展問題關注較少；存在政策執(zhí)行不到位的情況，由村集體分配補償費，可能產生委托問題，涉及到村集體能否有效足額發(fā)放補償費到失地農民手中；根據(jù)理性人假設，村集體可能為了自己的利益，如地位、與政府的關系等，損害失地農民的權益。

四、失地農民補償標準完善的對策

（一）制定合理的征地補償標準

國家可以從財政中拿出一部分資金建立失地農民額外補償基金，并監(jiān)管征地補償費的發(fā)放和使用，修改土地法規(guī)定的征地補償水平，大幅度提高現(xiàn)行征地三項補償費標準，設立專戶、專款專用、公開收支情況。同時，綜合考慮農民在承包經營權、土地使用價值、被征地農民的教育和就業(yè)需要、土地潛在增值功能等，按土地市場價值確定補償標準。就是對農民的同期損失給予補償時，加入預期收益補償，充分考慮農村經濟發(fā)展和農民收入增長的基礎上，逐步調升征地補償標準。

（二）實施分類征地補償辦法

兼顧國家、市場征地主體和農民的三方利益，對不同項目用地，采取分類征地補償方法。對公益性項目用地，如無經濟收益的城市道路、綠地等，是為了社會公共利益，外部效應大，主要根據(jù)補償政策規(guī)定由政府財政投入，同時提高補償標準。對準公益性項目用地，如有收益的高速公路、自來水廠等，土地使用方可以從征用土地獲得的收益中額外拿出一部分補償給失地農民，建立合理的利益分享機制，達到間接提高失地農民補償費的作用。對開發(fā)經營性項目被征土地，如房地產開發(fā)，允許集體土地進入市場參與交易，可采用土地部分入股、租賃的方式，使失地農民可以定期分得紅利或租金，最終使農民在讓渡土地以后獲得與擁有土地時的同等效用。

（三）規(guī)范對失地農民的補償行為

為保證補償費足額發(fā)放給失地農民、補償政策的執(zhí)行到位，以及補償費分配的透明性，需要規(guī)范地方官員和村集體的補償行為。當前最重要的是建立村集體和村民的互信機制，保證村集體真正代表失地農民的利益，建立村集體激勵機制，規(guī)范行為，保證補償政策的順利進行。例如，推行政府和被征地農民代表共同協(xié)商確定，讓被征地農民利益通過正常、健全的渠道表達出來，讓失地農民體現(xiàn)自己的意愿。同時，健全村務公開監(jiān)督、村級民主理財監(jiān)督等的建設，提高村集體素質，提高村集體資產管理的透明度，實現(xiàn)征地補償費足額分配給失地農民。

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篇7

一、關于征地補償標準

（一）統(tǒng)一年產值標準的制訂。省級國土資源部門要會同有關部門制訂省域內各縣（市）耕地的最低統(tǒng)一年產值標準，報省級人民政府批準后公布執(zhí)行。制訂統(tǒng)一年產值標準可考慮被征收耕地的類型、質量、農民對土地的投入、農產品價格、農用地等級等因素。

（二）統(tǒng)一年產值倍數(shù)的確定。土地補償費和安置補助費的統(tǒng)一年產值倍數(shù)，應按照保證被征地農民原有生活水平不降低的原則，在法律規(guī)定范圍內確定；按法定的統(tǒng)一年產值倍數(shù)計算的征地補償安置費用，不能使被征地農民保持原有生活水平，不足以支付因征地而導致無地農民社會保障費用的，經省級人民政府批準應當提高倍數(shù)；土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，由當?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。經依法批準占用基本農田的，征地補償按當?shù)厝嗣裾嫉淖罡哐a償標準執(zhí)行。

（三）征地區(qū)片綜合地價的制訂。有條件的地區(qū)，省級國土資源部門可會同有關部門制訂省域內各縣（市）征地區(qū)片綜合地價，報省級人民政府批準后公布執(zhí)行，實行征地補償。制訂區(qū)片綜合地價應考慮地類、產值、土地區(qū)位、農用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關系、當?shù)亟洕l(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素。

（四）土地補償費的分配。按照土地補償費主要用于被征地農戶的原則，土地補償費應在農村集體經濟組織內部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。土地被全部征收，同時農村集體經濟組織撤銷建制的，土地補償費應全部用于被征地農民生產生活安置。

二、關于被征地農民安置途徑

（五）農業(yè)生產安置。征收城市規(guī)劃區(qū)外的農民集體土地，應當通過利用農村集體機動地、承包農戶自愿交回的承包地、承包地流轉和土地開發(fā)整理新增加的耕地等，首先使被征地農民有必要的耕作土地，繼續(xù)從事農業(yè)生產。

（六）重新?lián)駱I(yè)安置。應當積極創(chuàng)造條件，向被征地農民提供免費的勞動技能培訓，安排相應的工作崗位。在同等條件下，用地單位應優(yōu)先吸收被征地農民就業(yè)。征收城市規(guī)劃區(qū)內的農民集體土地，應當將因征地而導致無地的農民，納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，并建立社會保障制度。

（七）入股分紅安置。對有長期穩(wěn)定收益的項目用地，在農戶自愿的前提下，被征地農村集體經濟組織經與用地單位協(xié)商，可以以征地補償安置費用入股，或以經批準的建設用地土地使用權作價入股。農村集體經濟組織和農戶通過合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益。

（八）異地移民安置。本地區(qū)確實無法為因征地而導致無地的農民提供基本生產生活條件的，在充分征求被征地農村集體經濟組織和農戶意見的前提下，可由政府統(tǒng)一組織，實行異地移民安置。

三、關于征地工作程序

（九）告知征地情況。在征地依法報批前，當?shù)貒临Y源部門應將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，以書面形式告知被征地農村集體經濟組織和農戶。在告知后，凡被征地農村集體經濟組織和農戶在擬征土地上搶栽、搶種、搶建的地上附著物和青苗，征地時一律不予補償。

（十）確認征地調查結果。當?shù)貒临Y源部門應對擬征土地的權屬、地類、面積以及地上附著物權屬、種類、數(shù)量等現(xiàn)狀進行調查，調查結果應與被征地農村集體經濟組織、農戶和地上附著物產權人共同確認。

（十一）組織征地聽證。在征地依法報批前，當?shù)貒临Y源部門應告知被征地農村集體經濟組織和農戶，對擬征土地的補償標準、安置途徑有申請聽證的權利。當事人申請聽證的，應按照《國土資源聽證規(guī)定》規(guī)定的程序和有關要求組織聽證。

四、關于征地實施監(jiān)管

（十二）公開征地批準事項。經依法批準征收的土地，除涉及國家保密規(guī)定等特殊情況外，國土資源部和省級國土資源部門通過媒體向社會公示征地批準事項?？h（市）國土資源部門應按照《征用土地公告辦法》規(guī)定，在被征地所在的村、組公告征地批準事項。

篇8

關鍵詞：土地征收；問題；對策

Abstract: Land in China is not only the important production materials and property, but also the people to settle down in the country. In recent years, with the development of economy, city construction continues to accelerate, more and more countries levy on land, appeared some inevitable problems.

Key words: land expropriation; problems; Countermeasures

中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2013）

我國土地的所有制形式分為全民所有制和勞動群眾集體所有制兩種，我國的土地征收是發(fā)生在國家與農村集體之間的所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償后，將農村集體經濟組織所有的土地轉變?yōu)閲宜?。我國現(xiàn)行的征地制度形成于計劃經濟時期，在近年來雖然不斷地進行調整和完善，但滯后市場經濟的發(fā)展和城市化進程的加速，因此也不可避免地產生一些問題。

1土地征收程序存在的問題

1.1相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定

我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對農民集體所有的土地實行征收”。這些規(guī)定都強調了征收的前提條件是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征收集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。為實施城市規(guī)劃分批次征收土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由縣（市）人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

1.2土地征收的補償問題

土地征收是政府強制取得集體土地所有權的一種有償?shù)男姓绞??！锻恋毓芾矸ā分忻鞔_規(guī)定了土地征收的補償標準，相比之前有所提高，但仍不足。土地征收得到的補償往往低于人民的客觀需求。我們知道，國家為了公共利益，對被征收土地的農民進行補償，既是世界通例，也體現(xiàn)了國家公共利益與土地所有者的“生產利益”、“財產利益”在矛盾中的必要協(xié)調，但是我國現(xiàn)行法律規(guī)定明顯帶有計劃經濟的特征，如我國《土地管理法》第47條第2款明確規(guī)定：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍?！备鶕?jù)上述法律規(guī)定，國家對土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費都是以土地過去年均產值作為確定補償費用標準，這個標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在一定的不足，它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經濟發(fā)展水平，進而難以維護農民現(xiàn)有的生活水平。而廉價的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應屬于農民的土地征收與土地出讓之間的差價利益，侵害了廣大農民的權益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽與權威的樹立。

1.3土地征收權的行使問題

從世界各國對土地征收權力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經濟比較發(fā)達的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，征收為輔。當收買發(fā)生困難時，才實行土地征收。在我國，凡是不屬于該集體經濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權，從而滿足其用地的需要。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發(fā)區(qū)、科技園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征收審批權由國務院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權力，加之監(jiān)督機制不完善，便在征地申報過程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。

1.3土地收益分配問題

主要是土地收益究竟補償給誰的問題，土地征收過程中，土地收益在被征收者與征收者之間進行分配。有關部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補償收益的大部分，而被征收的百姓收之甚微。

然而在實際當中，一些縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經濟組織及農民個人獲取的補償收益減少。據(jù)有關部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農民作為集體土地的直接使用者和經營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經濟組織手中的征地補償費也往往被少數(shù)干部所侵吞。其次是土地收益分配法律法規(guī)不明確。土地補償費、地上附著物和青苗費的補償費的補償標準較低，前面已經講過。對于這些費用是應以集體經濟組織登記戶口為準，還是以土地承包人為標準進行劃分，法律無具體規(guī)定，實踐中容易產生糾紛。對于嫁城女、新生兒等能否享有分配之權，享有多大分配權，因無明確的法律依據(jù)，在實踐中各地依《村民委員會組織法》的規(guī)定，由村民大會或村民小組通過土地費用分配方案，在行使自治權中處理的結果相差很大，沒有享有分配權或沒有享有完全分配權的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院。對該類案件缺乏具體的法律依據(jù)，在處理上隨意性很大，法院判決后，很難使當事人服判決，執(zhí)行過程中村委會抵觸大。

此外，有關土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設計上存在漏洞。具體表現(xiàn)在：（1）土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國際上通行的原則，亦為我國法律所接受。但這一原則在實施過程中卻受到了嚴重扭曲。（2）缺少對行政機關的監(jiān)督機制。在我國，行政機關既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對優(yōu)勢地位，必須嚴加監(jiān)督，防止權力濫用，但我國現(xiàn)行土地立法并沒有規(guī)定必要的監(jiān)督機制。

2 完善土地征用的具體對策

2.1以法律形式嚴格限定公益性用地范圍，增加“公共利益用途”的審核環(huán)節(jié)

我國現(xiàn)行法律中對“公共利益的需要”缺乏明顯界定，那么什么是社會公共利益？我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄冻青l(xiāng)規(guī)劃法》也有類似規(guī)定。這些規(guī)定都強調了征收土地的前提必須是為了“公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征收集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益的需要”，或界定哪些項目用地不是為了“公共利益的需要”。我國應借鑒征收制度比較成熟國家的經驗，對公共利益的概念、范圍進行明確。將征收區(qū)分為公共利益的征收行為和非公共利益的征收行為，將土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范圍內，以限制借“公共利益”目的濫用征地權的現(xiàn)象。同時，應該嚴格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度。國務院或省級人民政府應加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中，由指定的機構審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)我國的實際情況來看，以各級人大審核較為可行，只有經審核符合公共利益用途，方可核準征地。

2.2完善土地征收的補償制度，合理安置失地農民

《土地管理法》規(guī)定的補償標準中的“土地年產值”是個極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償?shù)碾S意性，而且在實踐中征地的雙方多數(shù)是達不成共識的。因此，解決這些問題應從幾個方面著手：第一，補償標準?，F(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產值補償?shù)谋稊?shù)，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。第二，擴大補償范圍。在對農民的實際損失給予了補償?shù)耐瑫r，還應該加入預期的利益。預期的利益當然很難確定，但是可以從失地農民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征收了，他們的預期利益就更應該給予維護。第三，合理的給予安置，應該在給予金錢補償?shù)耐瑫r，對他們今后的生活給予安置。如給予換地補償?shù)陌仓?，就是在征收了這塊土地后用另一塊適宜耕種的土地補償。另外，還可以將一部分補償拿出為失地農民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。

2.3土地征收范圍的決定。政府有關部門應將決定征收的土地的范圍予以公告并通知被征收者，允許被征收者乃至社會公眾提出異議。如果對征地范圍有爭議的，可以向政府有關部門提出復議或者申訴，對復議或者申訴不服的，可以向人民法院提訟；當然，也可以直接向人民法院提訟。這樣的規(guī)定，既有利于對行政機關行使權力進行監(jiān)督，加強對其約束，防止其濫用征收權，同時也為被征收者提供了有力的救濟途徑，切實維護其合法權益。

2.4土地征收的補償。征收者與被征收者對征地的補償標準等問題進行談判、協(xié)商，由政府和農戶選派的代表組成委員會共同確定征收賠償方案，意見不一時，由批準征收土地的人民政府裁決，對裁決不服的，可以向人民法院，由人民法院裁定，以保證補償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對平等的基礎上進行協(xié)商，實現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。

2.5土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補償方案繳納土地征收補償費用，之后雙方到土地管理部門進行登記，需用地人獲得征收土地的所有權。這樣既有利于被征收土地者盡快獲得合理的補償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權，有利于雙方利益的實現(xiàn)，避免不必要的糾紛，維護交易安全。

3 結語

我國是一個農業(yè)人口在可預見的長時期內仍將占多數(shù)的農業(yè)大國，土地征收事關失地農民之生存權，事關社會穩(wěn)定之大局。土地征收引發(fā)的一系列矛盾已成為當前我國的重要問題，需要國家高度重視，有效解決。否則，若讓這些矛盾持續(xù)下去，得不到有效解決，上訪必會隨之而來，政府工作得不到有效開展，從而影響社會穩(wěn)定。

參考文獻：

篇9

我縣征地補償原則上實行耕地統(tǒng)一年產值標準，耕地平均年產值統(tǒng)一按每畝1200元計算，各類土地補償標準詳見附件1。其中，部分區(qū)域實行區(qū)片綜合地價（含土地補償費、安置補助費和青苗補償費）最高為3.4萬元/畝、最低為3萬元/畝補償。具體項目征地補償安置方案由各項目指揮部（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)）提出初步意見，報縣國土資源局審核擬定后，提請縣人民政府批準執(zhí)行。

原則上在我縣城區(qū)及開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃區(qū)范圍內實施征地，按征地補償協(xié)議確定的被征收農用地面積10%比例（不含留用地征用面積），實行按征收土地所在村就近預留土地，按照城市建設規(guī)劃用于被征地村集體經濟組織發(fā)展符合國家政策的二、三產業(yè)。

留用地由村集體經濟組織實施征地拆遷補償安置并繳交相關規(guī)費，也可以委托縣政府報批并出讓，出讓收入扣除相關報批費用、政府規(guī)費稅金等有關成本費用后由縣財政全部下?lián)苡嘘P鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下?lián)艽褰洕w組織，用于被征地農民的基本生活保障、就業(yè)安置、發(fā)展生產。工業(yè)項目（含工業(yè)園區(qū)內的道路等工業(yè)配套項目）征地和政府原因無法兌現(xiàn)留用地指標的經營性項目、公共建筑項目以及水利、道路交通等公用設施項目征地，采取貨幣化補償?shù)姆绞綄α粲玫刂笜擞枰宰儸F(xiàn)。留用地貨幣化補償標準根據(jù)該項目留地類型所處地段的基準地價或項目周邊地塊近期出讓價，并扣除項目收儲成本和相關報批費用、政府規(guī)費稅金有關成本費用后確定。

二、征收土地的地上附著物和構筑物補償標準

（一）征收土地上果樹、果苗的補償標準按附件2、4的相應標準執(zhí)行。成片果樹種植密度不得超過最大合理株數(shù)（詳見附件3），若超過最大合理株數(shù)，按最大合理株數(shù)補償。

（二）征收土地上林木的補償標準按附件5的相應標準執(zhí)行（林木種植密度必須在林業(yè)部門認定的合理范圍內），其中零星樹木和竹林按株清點補償，其他成片林木按實際占地面積丈量補償。經依法審批采伐的成片林木，采伐后林木歸原林權所有者。

（三）征地范圍涉及魚蝦塘征收的，主要分三種類型補償：

1、墾區(qū)范圍內在圍墾前已建成的魚蝦塘，以及墾區(qū)范圍外群眾自行圍建的魚蝦塘統(tǒng)稱“墾前塘”。墾前塘土地按地藉檔案中的地類補償，塘建等地面建（構）筑物參照評估價補償。

2、墾區(qū)范圍內在圍墾后群眾自行圍建的魚蝦塘屬“墾后塘”。墾后塘收塘時按3400元/畝對塘建等地面建（構）筑物進行補償。

3、魚蝦塘原為耕地等整理改造的，土地按地藉檔案中的原地類進行補償，塘建等地面建（構）筑物參照評估價補償。

（四）征遷其他地上附著物、構筑物及其他項目的補償標準按附件6、7的相應標準執(zhí)行。畜舍、禽舍等臨時簡易搭蓋物按建筑面積70-100元/m2予以補償，室外廁所、雜物間等附屬房按建筑面積100-120元/m2予以補償，但不予安置；有合法審批手續(xù)的土地（主要指房前屋后空地或已建圍墻內的空地），原則上按120—200元/m2進行補償，對執(zhí)行留地政策范圍內的空地，可根據(jù)該項目農用地補償標準加上留地變現(xiàn)款適當進行調整。

三、集體土地的房屋征遷安置條件

被征遷人符合以下條件之一的，應給予安置：

（一）持有合法的土地使用權證和房屋所有權證機關批準的建房用地手續(xù)等有效證件。

（二）雖無合法產權證件，但確系建國前建造的舊房或確認為年1月1日《中華人民共和國土地管理法》生效前建造的房屋。

（三）年1月1日至年8月1日《省村鎮(zhèn)建設管理條例》生效前建造的房屋，房屋的使用人能提供地契、建設用地證明、建房納稅記錄等有效原始資料并確系本人居住的。

（四）歷年經國土、建設等部門行政處罰到位（含提供相應票據(jù)等），一直作為住房使用且只有一處住房的。

（五）無產權房屋的安置，在協(xié)商期限內搬遷的分別按以下方式處理：

1、年1月1日前建造的無產權房屋，經村鎮(zhèn)審核并公示無異議的，三層以下（含三層）按建筑面積90%安置，余下部分及三層以上部分按房屋重置價結合成新評估后只給予貨幣補償?shù)挥璋仓谩Ｆ渲?，城區(qū)及周邊地區(qū)以年年初縣建設局委托有資質單位航拍的影像圖及數(shù)字化地形圖作為依據(jù)。

2、年1月1日至年8月12日《人民政府關于進一步清理整治違法建設的通告》出臺前建造的無產權房屋，經村鎮(zhèn)審核并公示無異議的，三層以下的（含三層）按建筑面積75%予以安置，余下部分及三層以上部分按房屋重置價結合成新評估后只給予貨幣補償?shù)挥璋仓谩Ｆ渲?，以年年底縣海洋與漁業(yè)局委托有資質單位航拍的影像圖及數(shù)字化地形圖作為依據(jù)。

3、年8月12日至年12月31日建造的無產權房屋原則上不予安置，只給適當房屋重置價給予補償；如有特殊情況，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及開發(fā)區(qū)在制定征地拆遷補償安置方案時上報縣政府批準執(zhí)行。

4、凡屬年1月1日以后未經審批建造的無產權房屋，一律不予補償。在拆遷期限內自行拆除的，可適當予以補貼。

5、航拍圖未覆蓋區(qū)域，房屋建造時間以村、鎮(zhèn)調查認定并經公示無異議后的具結書作為依據(jù)，按上述四款規(guī)定執(zhí)行。

6、國有或集體企事業(yè)單位建造的無產權非住宅房屋，可辦但未辦理產權登記的，在協(xié)商期限內搬遷的，經縣政府確認同意后可按70%給予作價補償，不予以安置。

（六）商業(yè)用房認定及補償安置。在年4月1日《中華人民共和國城市規(guī)劃法》生效后，將未經規(guī)劃部門批準、房管部門確認的非營業(yè)性用房改作營業(yè)性店面的，一律按原房使用性質進行補償安置。但擁有產權和持有年1月1日前有效的工商營業(yè)執(zhí)照（或者工商行政管理部門出具的初始營業(yè)證明）、稅務登記證明，依法納稅并在協(xié)商期限內搬遷的，按其沿街底層第一自然間面積×60%×（店面區(qū)位評估價）確定。沿街底層第一自然間的進深按房屋的結構確認，但不得超過6米。

四、集體土地的房屋征遷補償標準

房屋征遷補償費用包括房屋及其所占的土地和其他地上建（構）筑物征遷補償費。

（一）房屋征遷補償費。按附件8、9、10、11相關標準執(zhí)行。凡被征遷的主房只有一層平房的，按確認建筑面積另加300元/m2給予補償，主房只有兩層的按確認建筑面積另加100元/m2給予補償。

（二）安置房價格。采取房屋產權調換安置方式的，安置房價格分三種類別：

1、安置價：多層安置房1300元/m2，高層安置房1500元/m2。

2、優(yōu)惠價：多層安置房1500元/m2，高層安置房元/m2，

被征遷人所選安置房面積超過可享受的安置面積15m2以內的，按優(yōu)惠價計價。

3、市場參考價：由有資質評估公司結合安置區(qū)片范圍內商品房均價進行評估，評估結果隨同項目征地拆遷補償安置方案報縣政府批準。安置房面積超過被征遷人可享受的安置面積15元/m2以上的，按市場參考價計價。

安置房等面積部分不計層次差價，要收取超面積部分（包括可享受的超面積和安置戶要求增加的面積）層次差價，層次差價原則上不得高于50元/m2。多層的層次差價從第4層開始計算；高層的層次從第7層開始計算。

（三）安置方式：征收集體土地涉及房屋征遷補償采取房屋產權調換或貨幣補償兩種安置方式，由被征遷人自主選擇。

選擇產權調換方式的，被征遷人應選擇與被征遷房屋面積最接近的安置房進行產權調換。被征遷房屋只為一層的，且建筑面積在100m2以內的，按被征遷主房確認建筑面積的1.3倍面積予以安置；被征遷房屋只為二層的，且建筑面積在200m2以內的，按被征遷主房確認建筑面積的1.1倍面積予以安置；被征遷房屋只為三層的，按照確認面積1:1給予等面積安置；被征遷房屋為三層以上的，一至三層部分按照1:1給予等面積安置，三層以上部分按房屋重置價結合成新評估后，只給予貨幣補償?shù)挥璋仓谩?/p>

安置房配備工具間或商業(yè)用房的，計入安置面積，價格按實際評估價計價。

選擇貨幣補償方式的，按確認的建筑面積1：1作價補償，即按被征遷房屋確認面積重置價結合成新補償外，再給予貨幣安置作價補償金，具體金額由縣國土資源局或縣政府授權的各項目指揮部（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、開發(fā)區(qū)）根據(jù)項目實際設定，報縣政府批準。

項目因特殊情況需使用集體土地建設聯(lián)體住宅進行征遷安置的，報經縣政府批準后，可以參照多層安置房的安置標準執(zhí)行。

（四）征收集體土地涉及房屋征遷的，縣國土資源局或縣政府授權的各項目指揮部（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、開發(fā)區(qū)）須制定征地拆遷補償安置方案和實施細則，并報縣政府批準執(zhí)行。

五、拆遷安置過渡期限

安置房建設為多層住宅（九層及以下）的，過渡期限為2年；安置房建設為高層住宅（十層及以上）的，過渡期限為3年。過渡期限計算按簽訂拆遷協(xié)議并搬遷封房之日起計算。安置房逾期交房按逾期交房之日起按雙倍臨時安置補助費補償。臨時安置補助費按附件13執(zhí)行，在本標準執(zhí)行前已實施臨時安置補助的，按原標準繼續(xù)執(zhí)行。

篇10

我國的農地轉用主要通過農地征收實現(xiàn)，依靠土地征收權，政府在支付征地補償費或者由用地者先行墊付征地補償費后，強制性地取得集體農地并將之轉為國有土地，然后再按照建設用地規(guī)劃許可的土地用途予以統(tǒng)一供應。在此過程中，農民獲得征地補償費，政府取得農地轉用過程中的土地增值收益，即實現(xiàn)了土地發(fā)展權歸公和土地增值歸公。一些學者(賈生華、張宏斌等，2003；劉燕萍，2002；任浩等，2003)對農地轉用中的這種土地收益分配關系進行了研究，但是，這些研究多是專門針對征地補償?shù)恼{查分析或個案調查，沒有分地區(qū)、分土地供應用途、分土地供應方式對征地補償和土地增值收益進行系統(tǒng)的實證分析。而系統(tǒng)地分析、比較我國農地轉用過程中的土地收益分配關系，對于完善土地政策體系、改革土地征收制度、規(guī)范地方政府行為都是必要的。

為此我們在東、中、西部地區(qū)的部分城市進行了農地轉用項目的抽樣調查。這里我們利用江蘇省昆山市、安徽省桐城市、四川省成都市新都區(qū)的調查數(shù)據(jù)對我國農地轉用過程中的土地收益分配情況做一具體分析。需要說明的是，這次抽樣調查的項目都是在2001～2004年已經完成農地轉用報批、土地征收和土地供應的項目用地，調查并沒有按照土地供應用途等進行分類抽樣而是完全隨機抽取樣本的。3地調查收集并整理后形成的有效樣本145個，其中江蘇省昆山市40個，安徽省桐城市50個，四川省成都市新都區(qū)55個。按照用地類型劃分，其中工業(yè)用地項目103個，占71.0％，商業(yè)、商品住宅、辦公、商住綜合和旅游用地項目33個，占22.8％，公益性用地項目9個，占6.2％；按照用地供應方式劃分，協(xié)議出讓供地項目123個，占84.8％，“招拍掛”出讓供地項目13個，占9.0％，劃撥供地項目9個，占6.2％。

這3個調查地區(qū)都屬于建制市區(qū)。2001～2004年間，這些地區(qū)農地轉用數(shù)量表現(xiàn)出不同程度的快速增長趨勢，與此相一致，新增建設用地供應量持續(xù)快速增長。地處東部的昆山市農地轉用規(guī)模和新增建設用地供應量，明顯高出地處中西部的其他兩個調查地區(qū)。從新增建設用地供應用途來看，多數(shù)地區(qū)以工業(yè)用地、住宅用地和公益性用地為主，說明工商業(yè)投資、房地產投資和政府公共建設投資是帶動農地征收和各類建設用地需求增長的主要因素。從新增建設用地供應方式來看，各調查地區(qū)主要以協(xié)議和劃撥方式供應，2002年開始不同程度地對商業(yè)、商品住宅、旅游、娛樂等4類經營性用地實行“招拍掛”出讓。

本文在接下來的第二部分運用3個調查地區(qū)的建設項目用地抽樣調查數(shù)據(jù)，首先分析在農地征收中農民實際獲得的征地補償費情況；在第三部分具體分析政府在農地征收和土地供應過程中取得的土地增值收益及其分配使用情況；第四部分在實證分析的基礎上提出政策建議。

二、農地轉用中的征地補償費

在土地征收中必須對農民的土地財產給予公正的補償(just compensation)是無須爭論的基本原則。對于公正的補償，最一般的理論解釋是按照公平的市場價格(fair market value)進行的補償，或者說按照被征收土地在公開市場上能夠實現(xiàn)的客觀價值進行的補償。問題是公開市場在我國應當指哪一類土地市場，對此人們的看法并不一致。比較普遍的觀點認為，公正補償就是按照農用地的市場價格即農用地內部流轉的市場價格進行的補償，而一些主張開放集體建設用地流轉市場和適度允許規(guī)劃許可轉用的集體農地直接入市的學者(黃小虎，2003；蔣省三、劉守英，2003；王小映，2003)實際上認為，公正的土地財產補償就是參照農地轉用市場價格進行的補償。實踐中，我國農用地內部流轉市場發(fā)育緩慢，受農業(yè)比較效益不高和土地用途管制嚴的約束，農用地內部市場價格過低，同時又不存在合法的農地轉用市場，因此很難按照農用地內部流轉市場價格和農地轉用市場價格來判斷征地補償費的高低，這里我們參照國家法定的征地補償標準和市場發(fā)生的土地供應價格進行比較分析。

(一)征地補償費的構成和絕對水平

我國《土地管理法》規(guī)定的征地補償費主要包括土地補償費、安置補助費和青苗補償費3大部分。法律規(guī)定征收耕地的土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產值的6～10倍。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前3年平均年產值的4～6倍，但是，每公頃被征收耕地的安置補助費最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍，同時規(guī)定，支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，可以增加安置補助費，但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。

在《土地管理法》規(guī)定的范圍內，3個調查地區(qū)都規(guī)定了當?shù)卣鞯匮a償費的具體執(zhí)行標準。2004年底以前，江蘇省昆山市執(zhí)行的耕地年產值標準為1.8元/平方米(1200元/畝)，執(zhí)行的耕地征地補償費標準為18元/平方米，安置補助費標準為0.5～1萬元/人(按照農村人口人均耕地面積計算，約合10.0元/平方米左右)，青苗補償費標準為0.9元/平方米，合計耕地的補償費標準一般為28.9元/平方米。安徽省桐城市規(guī)定水田的土地補償費標準為8.1元/平方米，安置補助費標準為20.2元/平方米，青苗補償費標準為0.75元/平方米，合計29.0元/平方米；旱地的土地補償費標準為7.2元/平方米，安置補助費標準為18元/平方米，青苗補償費標準為0.6元/平方米，合計25.8元/平方米。四川省成都市新都區(qū)規(guī)定的耕地年產值標準為2.25元/平方米(1500元/畝)，規(guī)定一類耕地的土地補償費標準為18元/平方米，二類耕地為15.75元/平方米，三類耕地為13元/平方米，其他農地的土地補償費標準為6.75～9.0元/平方米；征收耕地的安置補助費標準為0.75萬元/人(按照農村人口人均耕地面積計算，約合16.4元/平方米)；蔬菜地的青苗補償費標準為1.8元/平方米，種植糧食的耕地的青苗補償費標準為1.69元/平方米；合計法定的耕地征地補償標準為31.0～36.0元/平方米。

根據(jù)我們的抽樣調查，綜合各類用地計算，江蘇省昆山市的征地補償費平均水平為34.3元/平方米，安徽省桐城市的征地補償費平均水平為26.3元/平方米，四川省成都市新都區(qū)的征地補償費平均水平為38.5元/平方米。可以看出，調查地區(qū)實際發(fā)生的征地補償費基本上都處于當?shù)氐胤揭?guī)定的征地補償標準的上限水平甚至超出了上限水平，但是，與國家《土地管理法》規(guī)定的前3年平均年產值30倍的最高限相比仍有一定的上調空間。雖然各調查地區(qū)在計算征地補償費時采用的土地年產值和倍數(shù)不完全相同，但是這種地區(qū)差別不是很大。不過，從抽樣樣本來看，在個別地區(qū)征地補償費因土地供應用途和供應方式不同而表現(xiàn)出一定的差異，存在“同地不同價”的問題。

在征地補償費構成上，除昆山市外，其他兩地的安置補償費都高于土地補償費?？傮w平均而言，安置補償費所占份額(51.1％)超過了土地補償費的份額(43.2％)；安置補助費和土地補償費作為征地補償費的最主要構成部分，二者占到了征地補償費總額的94％以上(見表1)。

表1　征地補償費的構成情況　單位：元/平方米、％

地區(qū)

土地補償費

安置補助費

青苗和其他補償費

征地補償費

數(shù)額

占比

數(shù)額

占比

數(shù)額

占比

數(shù)額

占比

昆山

18.0

52.5

15.4

44.9

0.9

2.6

34.3

100

桐城

7.3

27.8

16.0

60.8

3.0

11.4

26.3

100

新都

17.5

45.5

19.3

50.1

1.7

4.4

38.5

100

平均

14.3

43.2

16.9

51.1

1.9

5.7

33.1

100

(二)征地補償費的相對水平

由于不同地區(qū)的土地供應價格不同，因此征地補償費占土地供應價格的比例在不同地區(qū)之間存在較大差異。按照抽樣樣本計算，昆山市平均土地供應價格為216.4元/平方米，征地補償費占平均土地供應價格的15.9％；桐城市平均土地供應價格為168.9元/平方米，征地補償費占平均土地供應價格的15.6％；新都區(qū)平均土地供應價格為135.2元/平方米，征地補償費占平均土地供應價格的28.5％。很顯然，由于東、中部地區(qū)各類用地的平均土地供應價格較高，征地補償費占土地供應價格比例要高出西部地區(qū)。而嚴格意義上的土地財產補償，即土地補償費，在昆山、桐城、新都3地分別只占到平均土地供應價格的8.3％、4.3％和12.9％。

按照土地征收后的不同供應用途分析，在公益性用地中，征地補償費占土地供應價格的比例相對較高，一般在50％左右；在工業(yè)用地中，征地補償費占土地供應價格的比例一般在20％～30％之間；在商業(yè)、商品住宅、旅游、娛樂等經營性用地中，征地補償費占土地供應價格的比例在6％～25％之間。由公益性用地到工業(yè)用地再到商業(yè)、住宅等經營性用地，隨著土地供應價格的提高，征地補償費占土地供應價格的比例逐步降低(見表2)。

表2　征地補償費占土地供應價格比例(分土地供應用途)

單位：元/平方米、％

江蘇省昆山市

安徽省桐城市

四川省成都市新都區(qū)

土地供應用途

征地補 土地供 占比

征地補 土地供 占比

征地補

土地供

占比

償費

應價格

償費

應價格

償費

應價格

經營性用地

36.1

546.4

6.6

26.2

287.9

9.1

37.5

153.1

24.5

工業(yè)用地

34.2

167.0

20.5

26.4

91.5 28.9

38.3

133.3

28.7

公益性用地

32.8

65.8

49.8

25.6

79.9 32.0

57.7

99.3

58.1

總體樣本平均

34.3

216.4

15.9

26.3

168.9 15.6

38.5

135.2

28.5

按照土地征收后的不同供應方式分析，在以劃撥方式供應的土地中，征地補償費占土地供應價格的比例相對較高，一般在50％左右；在以協(xié)議方式供應的土地中，征地補償費占土地供應價格的比例一般在20％～30％；在“招拍掛”方式供應的土地中，征地補償費占土地供應價格的比例一般在4％～20％。很顯然，由劃撥到協(xié)議出讓再到“招拍掛”出讓，征地補償費占土地供應價格的比例逐步降低。從抽樣樣本來看，在“招拍掛”方式出讓的土地中，由于各調查地區(qū)具體采取的招標、拍賣和掛牌方式的組合策略不同等原因，土地供應價格的平均水平和征地補償費占比也就不同。比如，新都區(qū)以掛牌方式為主，加上土地需求沒有東中部地區(qū)旺盛，所以“招拍掛”出讓土地的平均供應價格不是很高，征地補償費占比則較高；昆山市以招標方式為主，而桐城市以拍賣和掛牌方式為主，這樣桐城市“招拍掛”出讓土地的平均供應價格要高出昆山市，征地補償費占比則相反(見表3)。

表3　征地補償費占土地供應價格比例(分土地供應方式)

單位：元/平方米、％

江蘇省昆山市

安徽省桐城市

四川省成都市新都區(qū)

土地供應方式

土地供

土地供

土地供

補償費

應價格 占比

補償費

應價格 占比

補償費 應價格 占比

招拍掛

37.3

543.8

6.9

31.9

669.8

4.8

33.6 177.1

19

協(xié)議

34

167.6 20.3

25.6

117.4 21.8

38.4 134.3 28.6

劃撥

32.3

65.8 49.1

25.6

79.9

32

57.7

99.3 58.1

總體樣本平均

34.3

216.4 15.9

26.3

168.9 15.6

38.5 135.2 28.5

三、農地轉用中的土地增值收益

農用地轉為建設用地使用，土地價格一般會發(fā)生上漲，即發(fā)生土地增值。對于這種土地增值，我國土地經濟學家周誠(2002)從理論上將其分解為由宗地內業(yè)主投資帶來的直接投資性增值、由宗地外投資輻射引起的外部投資輻射性增值和由土地用途管制、土地用途變換等引起的稀缺性增值，并將由宗地外投資輻射性增值和由土地用途管制、土地用途變換等引起的稀缺性增值這類并非業(yè)主直接投資引起的增值稱為土地自然增值，主張土地自然增值歸公并由社會公平分享。國外一些學者(Epstein， Richard A. ， 1985; Anders-on， J. E， 1993; G. C. V-an Kooten， 1993)分析了在存在農地轉用市場和規(guī)劃管制的情形下農地價格和市地價格的差異，認為土地利用規(guī)劃管制會使一些土地業(yè)主獲得意外所得而使另一些土地業(yè)主蒙受意外損失，因而主張運用稅收等手段對意外所得進行調節(jié)以促進社會公平。這些分析增進了人們對土地增值成因的理解，有助于完善土地政策體系，然而，在現(xiàn)實中人們很難對土地增值按照其成因進行具體分解。

這里我們根據(jù)政府取得土地增值收益的具體環(huán)節(jié)和土地增值的實現(xiàn)形式，將我國農地征收過程中的土地增值收益分作兩部分來加以分析。一部分是在土地征收即土地取得環(huán)節(jié)政府以稅費的形式取得的土地增值收益，我們稱之為初次土地增值收益；另一部分是在土地供應環(huán)節(jié)政府通過用地者支付的土地受讓價款或者土地出讓金取得的土地增值收益，我們稱之為二次土地增值收益。

(一)土地征收環(huán)節(jié)取得的初次土地增值收益

土地征收環(huán)節(jié)取得的初次土地增值收益，表現(xiàn)為政府在土地征收環(huán)節(jié)剛性征收的稅費，具體包括耕地占用稅、耕地開墾費、征地管理費以及其他搭便車收費如農業(yè)建設基金等。這部分土地增值收益隨著土地征收的完成而由政府實際取得。其中，耕地占用稅由具體負責辦理土地征收的縣、市政府負責征收并安排使用，專項用于農業(yè)綜合開發(fā)；耕地開墾費是依據(jù)耕地補償制度，由占用耕地又不能自行開墾補充耕地的用地者向縣、市政府繳納的耕地占用補償費，用于補充新的耕地；征地管理費由具體負責征地工作的政府土地行政管理部門或其所屬的征地服務機構收取，主要用于征地、安置、拆遷過程中的辦公、業(yè)務培訓、宣傳教育等業(yè)務開支，類似于中介事務性質的成本支出；一些地方征收的農業(yè)建設基金等其他收費也主要用于農業(yè)開發(fā)。雖然這些稅費具有不同的政策目標，但是它們都來源于土地增值。如果把完成農地轉用審批和土地征收所必須支付的成本費用定義為土地取得價格的話，初次土地增值收益就是土地取得價格和征地補償費相比較的增加值。

根據(jù)抽樣調查，綜合各類用地計算，在土地征收環(huán)節(jié)政府取得的稅費收益的平均水平是，江蘇省昆山市32.3元/平方米，安徽省桐城市19.0元/平方米，四川省成都市新都區(qū)21.5元/平方米(見表4)，土地的平均取得價格分別為66.6元/平方米、45.3元/平方米和60.0元/平方米，政府稅費收入占當?shù)仄骄恋厝〉脙r格的比例分別為48.5％、41.9％和35.8％。這說明，在土地征收環(huán)節(jié)政府通過稅費的形式取得了接近于征地補償費水平的初次土地增值收益。

表4　農地征收中的政府稅費收入

單位：元/平方米、％

地區(qū)

征地管理費

耕地占用稅

耕地開墾費

其他

合計

昆山

1.5

8.3

9.0

13.5

32.3

桐城

1.0

5.3

7.0

5.7

19.0

新都

1.6

6.7

13.2

0.0

21.5

平均

1.4

6.8

9.7

6.4

24.3

從表5和表6可以看出，雖然政府稅費是剛性征收的，但是，由于對公益性用地和工業(yè)用地存在不同程度的稅費減免，因此初次土地增值收益的絕對數(shù)額一般表現(xiàn)出商業(yè)、商品住宅、旅游、娛樂等4類經營性用地高于工業(yè)用地、工業(yè)用地高于公益性用地、“招拍掛”出讓土地高出協(xié)議出讓土地、協(xié)議出讓土地高出劃撥土地的特點，而初次土地增值收益在土地供應價格中的占比則相反。

表5　土地取得環(huán)節(jié)的初次土地增值收益(分土地供應用途)單位：元/平方米、％

] 昆山

桐城

新都

土地供應用途

政府稅

占土地供

政府

占土地供

政府稅 占土地供

費

應價格比

稅費

應價格

費

應價格

經營性用地

46.8

8.6

20.9

7.3

20.7

13.5

工業(yè)用地

30.3

18.1

17.9

19.6

21.5

16.1

公益性用地

23.5

35.7

17.2

21.5

26.6

26.8

總體樣本平均

32.3

14.9

19.0

11.2

21.5

15.9

表6　土地取得環(huán)節(jié)的初次土地增值收益(分土地供應方式)單位：元/平方米、％

昆山

桐城

新都

土地供應方式

政府

占土地供

政府

占土地供

政府

占土地供

稅費

應價格比

稅費

應價格比

稅費

應價格比

招拍掛

46.6

8.6

26.6

4.0

20.9

11.8

協(xié)議

30.3

18.1

18.3

15.6

21.4

15.9

劃撥

23.5

35.7

17.2

21.5

26.6

26.8

總體樣本平均

32.3

14.9

19.0

11.2

21.5

15.9

(二)土地供應環(huán)節(jié)取得的二次土地增值收益

在土地供應環(huán)節(jié)取得的二次土地增值收益，表現(xiàn)為土地供應價格扣除征地補償費、政府稅費即初次土地增值收益后的余額。二次土地增值收益因土地區(qū)位、基礎設施配套程度、土地平整程度、土地供應用途、土地供應方式以及市場需求等的不同而不同，是富有彈性的。由于現(xiàn)實中政府的土地供應與土地開發(fā)投資在空間上必然呈現(xiàn)出不均衡分布的特點，政府會以“生地”和“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”等不同開發(fā)程度的“熟地”來供應土地，因此，所謂的二次土地增值收益是對應不同的土地開發(fā)程度的二次土地增值收益，一般它包括兩部分，一部分是土地開發(fā)成本，它相當于政府對城市基礎設施建設投資所形成的土地增值，另一部分是扣除土地開發(fā)成本后的土地供應純收益。

從表7、表8可以看出，這種包括土地開發(fā)成本的二次土地增值收益在地處東部城鎮(zhèn)密集發(fā)展地區(qū)的昆山市和地處大城市郊區(qū)的新都區(qū)要高于地處一般農區(qū)的桐城市。綜合各類用地，平均而言，這種二次土地增值收益一般占到平均土地供應價格的55％以上。分土地供應用途來看，商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經營性用地的二次土地增值收益占土地供應價格的比例多數(shù)在80％以上，工業(yè)用地在50％以上，公益性用地一般在15％左右。分土地供應方式來看，“招拍掛”出讓土地的二次土地增值收益占土地供應價格的比例一般在70％以上，協(xié)議出讓土地在55％以上，劃撥土地在15％左右。

表7　土地供應環(huán)節(jié)取得的二次土地增值收益(分土地供應用途)單位：元/平方米、％

昆山

桐城

新都

土地供應用途

二次土地

占土地供

二次土地 占土地供 二次土地 占土地供

增值收益

應價格比

增值收益 應價格比 增值收益 應價格比

經營性用地

463.6

84.8

240.8

83.6

94.9

62.0

工業(yè)用地

102.5

61.4

47.2

51.6

73.5

55.1

公益性用地

9.5

14.4

37.1

46.4

15.0

15.1

總體樣本平均

149.8

69.2

123.6

73.2

75.2

55.6

表8　土地供應環(huán)節(jié)取得的二次土地增值收益(分土地供應方式)單位：元/平方米、％

昆山

桐城

新都

土地供應方式

二次土地 占土地供

二次土地 占土地供 二次土地 占土地供

增值收益 應價格比

增值收益 應價格比 增值收益 應價格比

招拍掛

459.9

84.6

611.3

91.3

122.6

69.2

協(xié)議

103.3

61.6

73.5

62.6

74.5

55.5

劃撥

10

15.2

37.1

46.4

15

15.1

總體樣本平均

149.8

69.2

123.6

73.2

75.2

55.6

二次土地增值收益中扣除土地開發(fā)成本后的余額為土地供應純收益。由于各調查樣本的土地開發(fā)程度并不一致，這樣要在所有樣本的土地供應價格中按照統(tǒng)一的土地開發(fā)程度扣除土地開發(fā)成本以計算統(tǒng)一標準的土地供應純收益是比較困難的。這里，我們假設調查地區(qū)的全部工業(yè)用地以包括征地補償費、政府稅費和土地開發(fā)成本的成本價來供應，即以不取得土地出讓純收益的價格來供應，在這種假設下平均的土地開發(fā)成本就等于工業(yè)用地的土地供應價格減去平均的土地取得價格。按照這種假設計算的土地開發(fā)成本分別為昆山市100.4元/平方米、桐城市46.2元/平方米、新都區(qū)73.3元/平方米，計算得出的土地出讓純收益見表9。

表9　土地供應純收益　單位：元/平方米、％ 土地供應用途

昆山

桐城

新都

和方式

土地供應 占土地供

土地供應 占土地供

土地供應 占土地供

純收益

應價格比

純收益

應價格比

純收益

應價格比

經營性用地

363.1

66.5

194.6

67.6

21.6

14.1

公益性用地

-90.9

-

-9.1

-

-58.3

-

招拍掛

359.5

66.1

565.1

84.4

49.3

27.8

協(xié)議

2.9

1.7

27.3

23.3

1.2

0.9

劃撥

-90.4

-

-9.1

-

-58.3

-

總體樣本平均

49.4

22.8

77.4

45.8

1.9

1.4

可以看出，商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經營性用地和“招拍掛”出讓土地都取得了不同程度的土地出讓純收益，公益性用地和劃撥用地則一般不取得純收益，而是通過低價供應由政府變相進行了補貼?！罢信膾臁背鲎屚恋氐募兪找嫠骄唧w受到土地需求、土地供應量、土地供應結構、土地區(qū)位以及招標、拍賣、掛牌出讓方式的具體組合策略和土地開發(fā)成本等因素的影響。表9也反映出在土地需求相對比較旺盛的昆山市和桐城市，土地出讓市場的特點表現(xiàn)為，政府以成本價或者低于成本價的地價供應工業(yè)用地以招商引資，以高價供應商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經營性用地以取得高出土地成本價的土地出讓純收益，類似于采取了“工業(yè)用地低價、經營性用地高價”的土地市場營銷策略。而在土地需求相對不太旺盛的四川省成都市新都區(qū)，土地出讓市場的特點表現(xiàn)為，商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經營性用地和工業(yè)用地的價格差距不是很大，無論是工業(yè)還是商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經營性用地政府不同程度地取得了土地出讓純收益，土地出讓價格類似于成本加價的市場營銷定價策略下的情形。

(三)土地增值收益的分配和使用

在初次土地增值收益中，征地管理費屬于農地轉用過程中的中介事務性質的成本支出，并不形成政府的公共投資資金來源，其他稅費如耕地占用稅、耕地開墾費等在政府取得后又以公共投資的形式予以支出。在二次土地增值收益中，土地開發(fā)成本是城市政府基礎設施建設投資和城市土地開發(fā)投資等的成本支出，隨著土地供應予以收回后一般又轉化為地方政府的城市建設資金。土地出讓純收益首先歸縣、市政府財政，有的地方鎮(zhèn)政府可分享一定比例。按照2004年前的政策規(guī)定，留歸縣、市的土地出讓純收益主要用于城市基礎設施建設和土地開發(fā)。為了促進存量建設用地的利用、抑制建設用地盲目擴張，由國務院和省級人民政府向縣、市人民政府從縣、市政府的土地出讓純收益中收取相當于平均土地純收益的新增建設用地土地有償使用費。新增建設用地土地有償使用費的30％上繳中央財政，70％留給有關地方人民政府，專項用于耕地保護開發(fā)整理。昆山、桐城、新都3地的新增建設用地土地有償使用費一般為9.6元/平方米、12元/平方米、10元/平方米。

根據(jù)抽樣調查數(shù)據(jù)計算，扣除征地管理費，在工業(yè)用地中政府取得的可用于公共投資的土地增值收益的平均水平分別為昆山131.3元/平方米、桐城64.1元/平方米、新都93.4元/平方米，分別占當?shù)毓I(yè)用地平均供應價格的78.6％、70.1％、70.1％；在經營性用地中，政府取得的可用于公共投資的土地增值收益的平均水平更高，具體為昆山508.8元/平方米，桐城260.7元/平方米，新都114.0元/平方米，分別占當?shù)亟洜I性用地平均供應價格的93.1％、90.6％和74.5％。如果扣除征地管理費和土地開發(fā)成本(工業(yè)用地不取得純收益假設下的土地開發(fā)成本)，那么在經營性用地中政府取得的可用于公共投資的土地增值收益的平均水平具體為昆山408.4元/平方米、桐城214.5元/平方米和新都40.7元/平方米，分別占當?shù)亟洜I性用地平均供應價格的74.7％、74.5％和26.6％。

按照法律法規(guī)規(guī)定的分配比例計算，在工業(yè)用地土地增值收益中，扣除征地管理費后可用于公共投資的土地增值收益歸縣、市以下地方政府支配使用的比例分別為昆山92.7％、桐城81.3％、新都89.3％，歸中央和省級政府支配使用的比例在20％以下。在商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經營性用地土地增值收益中，扣除征地管理費后可用于公共投資的土地增值收益歸縣、市以下地方政府支配使用的比例分別為昆山98.1％、桐城95.4％、新都91.2％，歸中央和省級政府支配使用的比例一般不到10％；扣除征地管理費和土地開發(fā)成本(工業(yè)用地不取得純收益假設下的土地開發(fā)成本)后可用于公共投資的土地增值收益，在昆山和桐城兩個調查地區(qū)歸縣、市以下地方政府支配使用的比例在94％以上，歸中央和省級政府支配使用的比例不到6％。

按照法律法規(guī)規(guī)定的支出使用方向計算，在工業(yè)用地土地增值收益中，扣除征地管理費后可用于公共投資的土地增值收益用于城市基礎設施建設和城市土地開發(fā)的比例具體是昆山70.8％、桐城54.9％、新都68.0％，用于農業(yè)土地開發(fā)的比例在29.2％～45.1％。在經營性用地土地增值收益中，扣除征地管理費后可用于公共投資的土地增值收益，用于城市基礎設施建設和城市土地開發(fā)的比例具體是昆山89.2％、桐城87.8％、新都74.5％，用于農村和農業(yè)土地開發(fā)的比例在10％～25％；扣除征地管理費和土地開發(fā)成本(工業(yè)用地不取得純收益假設下的土地開發(fā)成本)后可用于公共投資的土地增值收益，用于城市基礎設施建設和城市土地開發(fā)的比例具體是昆山86.6％、桐城85.5％、新都28.5％，用于農村和農業(yè)土地開發(fā)的比例在東、中部的調查地區(qū)不到20％。

四、結論和建議

(一)提高征地補償標準，并積極探索建立與市場經濟相適應的、新型的農地轉用制度和公正的征地補償機制

可以看出，我國現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的征地補償標準，無論是與農民的生產生活保障要求相比，還是與土地供應的市場價格和土地增值相比，都顯得很低。這一方面導致失地農民的生產生活很容易陷入困境，另一方面給地方政府獲取土地增值收益留下了很大空間，形成了地方政府盲目擴張建設用地的利益激勵。從保護農民土地權益和約束地方政府短期行為的要求出發(fā)，必須提高征地補償標準。

提高征地補償標準，首先要修改《土地管理法》的有關征地補償條款，提高國家的法定標準。當然，根據(jù)抽樣調查，由于在現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的范圍內提高征地補償?shù)木唧w執(zhí)行標準尚有一定空間，因此在《土地管理法》修改之前可以要求地方政府在《土地管理法》規(guī)定的范圍內提高征地補償?shù)木唧w執(zhí)行標準。從政府實際取得的土地增值收益水平來看，提高征地補償標準具有現(xiàn)實可行性。由于商業(yè)、商品住宅、旅游、娛樂等經營性用地的土地供應價格和此類房地產的市場價格主要由市場需求決定，因此提高征地補償標準不會抬升此類用地和房地產的市場價格，只會壓縮地方政府在此類土地供應中取得的土地出讓純收益。在現(xiàn)行土地供應制度下，工業(yè)用地和公益性用地的土地供應價格主要由土地取得成本和土地開發(fā)成本決定，提高征地補償標準有可能會對此類用地的供應價格產生一定影響，但是，政府可以通過相關稅、費、金的減免而使此類土地的供應價格保持在適當水平。這也說明，在提高征地補償標準和制定征地綜合區(qū)片價格時，有必要以“招拍掛”出讓方式發(fā)現(xiàn)的工業(yè)地價作為重要的參照基準之一，同時有必要系統(tǒng)完善專門針對公益性用地的稅、費、金減免政策。

從中長期看，理順農地轉用中的經濟關系，實現(xiàn)土地征收中的公正補償，還是要在強化土地用途管制的同時，進一步深化土地市場化改革和征地制度改革，縮小征地范圍，積極培育并適度開放經營性農地轉用市場，形成農地轉用市場價格，為公益性目的的土地征收補償提供客觀的市場參照，從而建立與市場經濟相適應的，區(qū)分公共目的和私人目的、公益性用地和私人性用地的農地轉用制度。

(二)改革和完善農地轉用過程中的土地稅費體系，強化土地稅費的政策功能

我國現(xiàn)行農地轉用、征收環(huán)節(jié)的各類土地稅費，其征收目的是政策性而非財政性的，即征收土地稅費的本來目的是，通過運用經濟手段調節(jié)土地增值收益分配來促進土地政策目標的實現(xiàn)，這些目標包括約束耕地占用、促進耕地占補平衡、激勵存量建設用地集約利用、增進社會公平等。但是，由于多種原因，這些土地稅費的政策功能并未得到有效發(fā)揮。比如，耕地占用稅稅額低，并且只按照人均耕地面積保有量的多少設定稅額，與基本農田等耕地的保護級別相脫節(jié)，大大削弱了其約束耕地占用、保護耕地的政策功能。耕地開墾費的具體征收標準由各地自行確定，在全國范圍和一些省(區(qū)、市)內缺乏系統(tǒng)規(guī)范的執(zhí)行標準體系，其使用、轉移、管理和監(jiān)督等缺少統(tǒng)一的嚴格規(guī)范，限制了其在耕地占補平衡方面的地區(qū)調節(jié)作用。新增建設用地土地有償使用費收繳難度大，導致中央和省級政府對縣、市地方政府的土地出讓收益難以進行必要的宏觀調節(jié)。

在土地出讓收益成為縣、市地方政府重要的財政收入來源的情況下，必須配套完善土地稅費體系，進一步強化其政策功能，促進土地政策全局性、戰(zhàn)略性目標的實現(xiàn)。首先，在加強耕地占用稅征收管理的同時，調整耕地占用稅稅額和稅率，提高耕地占用稅征收標準，將稅額標準與耕地保護級別相掛鉤，對占用基本農田的要特別提高征稅稅額。其次，根據(jù)地區(qū)差異、農用地等級和保護級別，制定和完善全國性的耕地開墾費征收標準，制定和完善有關耕地開墾費使用、轉移、管理和監(jiān)督的具體辦法，使其在調節(jié)耕地占補平衡方面發(fā)揮應有的政策功能。再次，嚴格新增建設用地土地有償使用費的征收管理，在農地轉用審批環(huán)節(jié)直接從縣、市地方政府土地出讓收益中先行收繳。

(三)規(guī)范土地有償出讓收益的使用和管理，建立和完善土地收益基金專項管理制度

從理論上講，農地轉用中的一部分土地增值收益應當歸公并由社會分享。從我國的具體實踐來看，一方面由于征地補償標準低，導致政府可獲取的土地增值收益空間過大，事實上形成了政府的土地增值收益侵蝕農民的土地財產補償?shù)默F(xiàn)象；另一方面，由于歸公的土地增值收益在使用上投向城市地區(qū)的多、投向農村地區(qū)的少，投向經濟建設的多、投向社會事業(yè)的少，導致城鄉(xiāng)之間、農村地區(qū)之間不能通過政府公共投資政策公平地分享這種收益，加劇了征地引起的矛盾沖突。

要規(guī)范和約束地方政府的征地行為，并在保護農民土地財產權利的基礎上促進土地自然增值的公平分享，就必須在提高征地補償標準、改革土地征收制度的同時，進一步規(guī)范土地出讓收益的管理和使用，建立嚴格的土地收益基金專項管理制度。首先要將土地出讓收入和成本支出全部納入財政專戶和“收支兩條線”管理，實行收支全額預算管理，保障征地補償資金能夠全額到位，并由政府機構直接向被征地農戶支付征地補償費。其次要在新增建設用地土地有償使用費用于耕地開發(fā)保護和國務院明確要求將15％的土地出讓金專項用于農業(yè)土地開發(fā)的基礎上，進一步明確規(guī)定土地出讓純收益用于失地農民社會保障、土地收購儲備、基礎設施建設和風險備用金的具體標準和比例。再次要明確規(guī)范土地收益基金的管理主體和相關財務制度?？h、市級政府依靠土地出讓純收益建立相應的土地收益基金，嚴格按照政策規(guī)定的使用方向進行列支，并接受上級財政和國土部門的監(jiān)督。中央和省級財政可集中一定比例的土地出讓純收益，分別建立國家和省級土地收益基金，主要用于國家大型基礎設施建設項目的征地補償和移民安置、農村社會保障、農村基礎設施建設、部分資源枯竭型城市的改造、部分重點城市的土地儲備和其他區(qū)域性的國土開發(fā)整治項目。

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