導語：如何才能寫好一篇農村土地征收政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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近來，一些文章、報道常常將“土地征收”和“土地征用”兩個概念混用，主要原因是在實踐中人們對此還存在模糊認識，認為二者沒有實質區(qū)別，只是表述不同。實際上，二者確有共同之處，但又存在較大區(qū)別。根據相關法律規(guī)定，土地征收是指國家為了公共利益的需要，經省級人民政府或國務院批準后依法對農村集體所有土地實施征收并給予征地補償。土地征用是指國家在緊急狀態(tài)下，基于公共利益的需要，依法以強制方式在一定期間內使用集體土地的行為。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經過法定程序，都要依法給予補償。區(qū)別在于，征收涉及所有權的改變，征收后的土地由農民集體所有變?yōu)閲宜校欢饔弥皇鞘褂脵嗟呐R時轉移，土地所有權仍然屬于農民集體，且在使用結束后國家應當返還征用的財產，并支付必要的費用。簡言之，涉及土地所有權改變的，是征收；不涉及所有權改變的，是征用。在厘清征收和征用概念的基礎上談征地問題，不僅有助于大家根據情況正確使用，也有利于大家在解讀相關政策規(guī)定時能更加清楚自己的權利義務。

2.農村土地征收過程中的常見問題

2.1因征收土地引起的政府與村集體、政府與村民的矛盾對抗日益激烈

在土地征收過程中，政府是征收主體，村集體是被征收主體，村民是利益關聯(lián)體，由于利益的驅逐，各利益主體之間的矛盾沖突愈益突顯，并且呈現(xiàn)出多種不同類型的矛盾格局。比如渭南市西馬路贏田村狀告臨渭區(qū)人民政府，渭南高速東入口改造工程土地征收案等等，這些矛盾由最初的利益分配糾紛，逐步演變升級成為社會矛盾，甚至對抗。

2.2征收土地補償政策不能有效落實

2.2.1補償收益主體不明確，補償截留現(xiàn)象嚴重

我國的《憲法》、《物權法》、《土地管理法》等都明確規(guī)定，中國農村的土地歸農村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關立法并沒有明確指出，農村土地的集體產權實際上是“一種無確定主體的產權”。集體土地所有權主體虛位，導致在征地補償費的利益歸屬上存在著很多問題?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，土地征用后，村集體經濟組織可以提取土地補償費和部分安置補助費及集體提留的資金由村委會統(tǒng)一納入集體經濟組織管理范圍。村委會作為群眾服務組織，由于缺乏必要的監(jiān)督成了政策的盲區(qū)，土地補償中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村克扣、截留補償金的現(xiàn)象比比皆是，補償金真正落實到土地權利人手中的所剩無幾。

2.2.2征地補償標準有失合理

《憲法》作為我國的根本大法，對征地補償應依據何種原則并沒有明確。依據《土地管理法》，我國現(xiàn)行的征地補償費計算方式為“產值倍數法”，即征用土地補償費，為該土地被征前3年平均年產值的6-10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產值的4-6倍。這種測算辦法對農民說服力較差。第一，以產值作為征地補償標準不盡合理，被征用的土地，往往是城市周邊地區(qū)，如果不考慮其所在的地理區(qū)位優(yōu)勢，僅以產值作為征地補償唯一標準，將明顯低估土地的價值。第二，現(xiàn)行征地補償制度與市場經濟規(guī)則不相適應。城市土地除劃撥者外，已同其他生產要素一樣，通過市場進行配置，唯獨農村集體土地還實行計劃經濟條件下的配給制征用和補償。農民在參與社會生產過程中，是按照市場價格購買生產資料的，但他們所擁有和使用的土地卻被征地主體以較低的“計劃”價格拿走，這在市場經濟條件下顯得不合理、不公平。

2.2.3重公權、輕私權的傳統(tǒng)觀念影響我國土地征收補償立法的發(fā)展

從本質上講，土地征收補償是政府公權力與農民私權利的一場搏弈。我國幾千年來一直流行著“官本位”思想，人們重公權、輕私權的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，私有財產權觀念相對薄弱，我國對于私權主體人格的尊重和財產權的保護都不盡完備。筆者認為，要建立一套完善的土地征收法律制度，首先必須轉變觀念，權力本位的思維模式應當讓位，對于財產權的尊重和保護應當置于顯要的位置。

2.2.4征地程序不透明，農民參與程度低

雖然《土地管理法》明確規(guī)定，征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征土地的農村集體經濟組織和農民的意見。但事實上，農村集體尤其是農民在征地過程中參與的程度非常有限。在現(xiàn)行體制下，國家征地面對的是集體，而非農戶，有權去談補償條件的也只是集體，農民往往不參與征地補償談判，而所謂的集體常常不過是兩、三個鄉(xiāng)村權力人物，能不能完成征地任務，也成了這些人是否能繼續(xù)居于權力位置的決定性條件。雖然國家政策法律多次強調征地過程中的各項補償最終要落實到農民，但農民無法以獨立權利主體的地位參與到征用協(xié)商談判中來，征地過程又缺乏暢通的申訴渠道，這就使得其財產權利的保障就更成為問題。

3.作為村干部如何做好土地征收工作

3.1熟悉土地征收相關的法律政策

《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《關于深化改革嚴格土地管理的決定》等都是國家政府在土地征收時所依照的法律依據，作為村里主持該項工作的干部，一定要熟悉和清楚相關條款，做到知己知彼，有的放矢。即使自己了解掌握了國家的相關政策，又能對村民進行普及教育，使村民也能清楚地知道國家的有關規(guī)定，使我們能在合法的基礎上統(tǒng)一征收大局。除此之外，法律政策還設定了很多的救濟途徑，要幫助大家運用法律武器來維護自己的合法權益。

3.2做好群眾征地工作，構筑起化解群體性事件的第一道堅固防線

土地是農民的根本，失去了土地，農民就失去了生存之本，農民因此而產生的恐慌不安、思想波動，要從感情上進行理解。其次，要深入群眾，耐心聽取群眾反映的困難和問題，并千方百計幫助其解決。最后，要處事公道，對群眾合理的要求，盡快予以滿足；對一時無法解決的，要解釋清楚，爭取他們的理解和支持；對不合理、不合法、侵犯群眾利益的規(guī)定、做法，要及時予以修正。除此之外，要做好群眾的思想工作，積極引導他們按照國家政府相關政策、法律、程序辦事和維權。把解決群眾實際困難和做好群眾思想工作結合起來，構筑起化解群體性事件的第一道堅固防線。

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關鍵詞：農村土地制度問題政策

我國自改革開放以來，農村土地管理制度不斷的在改進和完善，我國現(xiàn)在的土地管理制度確定為集體土地管理制度。隨著我國社會經濟的迅猛發(fā)展，土地問題已經不再單單是農村的問題，而是我國城市和農村的共同問題，關系到各方面的利益。因此，建立健全穩(wěn)定的農村土地管理制度是城鄉(xiāng)一體化的基本保障，是我國經濟社會發(fā)展的重大問題。

一、我國農村土地制度存在的問題

隨著我國農村經濟的發(fā)展，農村土地承包制度已經不適應市場經濟的提高，使農村土地規(guī)?；陌l(fā)展受到阻礙。各家各戶對土地的資金投入和技術投入少，使土地產出增加緩慢。農村土地管理制度已經開始呈現(xiàn)出不同的問題，不穩(wěn)定性和分散性已經成為管理制度的缺陷。其具體表現(xiàn)如下：

（一）土地確權工作不到位

我國農村土地經營權、使用權和其他權利的確定、確認工作滯后，確權登記等工作是我國土地管理最核心的環(huán)節(jié)和最基礎的支撐，雖然我國已經開始推進農村土地經營權和管理權的確權工作，但是由于各種不同原因，確權工作進展過于緩慢，土地地籍檔案這一工作不夠完善不夠系統(tǒng)，導致農村土地管理制度的完善受到限制。

（二）集體土地產權不明確

由于集體產權不明確，使集體土地管理權限涉及多個相關部門，農業(yè)部門、林業(yè)部門、畜牧業(yè)部門都牽扯到其中，這種多部門多層級的管理方式會出現(xiàn)有的部門越權或缺位的現(xiàn)象產生，不能確定管理權限，使管理權限模糊。尤其是農村土體登記不及時，登記部門過于分散，經常會產生農戶間土地相互轉包，集體和農戶間相互導包現(xiàn)象出現(xiàn)，這些交易都給農村土地管理制度帶來一定的影響，使城鄉(xiāng)土地一體化管理出現(xiàn)一定的問題。

（三）土地征收制度和補償制度不健全，侵害了農民的權益。

一直以來，我國經濟發(fā)展速度不斷的加快，工業(yè)化和城市化進程發(fā)展也不斷加快，但是，農村和城市之間仍然存在較大差距，尤其是人口城市化過慢，城市土地不夠用，征收大量農村土地而給農民的補償不到位，經常導致一系列的。目前，我國土地征收存在多種多樣的問題，比如：在征地的時候對“公共利益”的理解不到位，征地中非公益性用地通常占有較大比重，一般都是工業(yè)、商業(yè)用地。在土地征收后的補償偏低，失去土地的農民得到的補償較少，沒有體現(xiàn)出土地的增值收益,由此引發(fā)的沖突事件時有發(fā)生。有的地方土地產出較少，農民得不到較好的收益，農民反而希望土地被征收，導致耕地制度農民并不支持。

（四）土地流轉制度不完善

一些農村地區(qū)，村干部不顧農民意愿，強制干預土地經營權的流轉問題，使農民利益受到損害。一些農村地區(qū)以土地承包經營權流轉發(fā)展農業(yè)園區(qū)為名，實際上把耕地變?yōu)榉康禺a建設用地，不但逃避了國家土地管理有關的審批手續(xù)，還改變了土地的用途，造成事實上的非法用地。很多農民與農民之間的土地流轉都是口頭上約定，不具有書面協(xié)議，雖然一些有合同，但是具體內容也過于簡單，對雙方的權利和義務等相關事項都缺少明確的規(guī)定，容易造成農戶間的糾紛。各村都有機動地，并由自己鄉(xiāng)村自行管理和操作，由于對機動地的管理辦法并不統(tǒng)一，致使在操作過程中不規(guī)范、不透明、不公開的現(xiàn)象經常發(fā)生，有的村干部借用職權長期把機動地承包給親屬或者朋友，而機動地的價格逐年增長，使承包機動地的人長期受益，引起村民不滿，合同又不能解除，造成群眾集體上訪事件時有發(fā)生。

二、完善我國農村土地制度的政策和建議

（一）、保障農民的土地承包經營權利

我黨明確指出必須堅持以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，保障我國農民土地承包經營權利，使農民的土地承包關系長期穩(wěn)定的保持下去。因此，各地政府及各鄉(xiāng)村都要嚴格按照《農村土地承包法》執(zhí)行工作，在實際工作中真正保障農民的土地承包經營權利，建立平等的、規(guī)范化的農民土地承包經營權的制度，并使之落實到實處。

（二）保障農村土地確權登記工作有效的開展

在我國農村，土地是農民的衣食父母，是生存之本，也是農業(yè)經濟發(fā)展的基礎。因此，完善農村土地管理制度是現(xiàn)在最重要的問題，對農村土地經營權、使用權和其他權利的確定、確認工作更是重要，只有確權這項基礎工作扎實了，我國農村土地管理制度這棟摩天大廈才能屹立不倒，才能使農民更好的利用土地資源并創(chuàng)造更多的財富。全面開展農村集體土地確權登記發(fā)證工作, 是推進農村土地管理制度改革走向成功的必經之路, 也是目前新時期新形勢下的迫在眉睫之舉。

（三）完善農村建設用地使用制度

我國農村集體建設用地的使用需要受到保護，它關系到我國農民的財產權利。只有有規(guī)范的開放建設用地流轉市場，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的收益分配體系，才能保證農村土地流轉的合法化，平等化。完善的制度可以為建設用地出讓轉讓提供良好的平臺，為農村建設用地流轉提供依據。

（四）完善農民土地征收和補償機制

農村土地征收和補償機制的完善是保障農民土地承包經營權利的基礎，我國農村首先應該改革征地制度，哪里是公益性用地，哪里是經營性用地明確區(qū)分出來，政府的征收權限以及政府的征收范圍要嚴格界定出來，以便保證農民的基本權利。其次，對土地的征收程序也應該逐步完善，在征收過程中應該尊重農民的意愿，在農民自愿的基礎上按照合法合理的程序進行征收，充分體現(xiàn)土地征收的公開化、透明化、平等化。同時，還要建立土地征收糾紛仲裁制度，以便消除征收帶來的隱患。再次，要提高征收土地的補償標準，國家要將征收土地的補償費用列入國家項目投資預算，在征收土地批報之前就把補償費用存進去，保證補償費用落實到位。同時，一定要做到同一地方征收土地補償費用標準要一致。

結束語：

總而言之，農村土地管理制度的建設是一項艱巨的任務，他需要各項制度的協(xié)調推進來善農村土地管理制度，完善的農村土地管理制度從根本上為農村改革發(fā)展提供堅實的制度保障。

參考文獻：

[1] 侯永學. 強化土地管理 維護農民工權益[J]. 青海農牧業(yè), 2007,(04) .

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關鍵詞：農村經濟；收益分配體系；完善措施

生產關系和生產力之間有著相互促進的作用，進行生產關系的調整和變革工作，能夠有效的促進生產力的發(fā)展。為了促進農村經濟的長促發(fā)展，逐步實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化和機械化生產，必須要不斷的完善我國的農村土地收益分配體系。黨和政府對于農村經濟的發(fā)展也在不斷的加大扶持力度，促進收入分配體系的改革和創(chuàng)新。我國農村土地收益分配體系之中還存在著諸多的問題，必須針對實際的問題采取相應的處理措施，促進收益分配體系不斷的完善，實現(xiàn)各利益分配主體之間的均衡。這樣既能夠保障農業(yè)經濟的可持續(xù)發(fā)展，也可以有效的提高農民的生產積極性，推動現(xiàn)代化農業(yè)的生產發(fā)展。

一、完善農村收益分配體系的重要性

（一）影響土地資源的配置方式和配置效率

土地收益分配體系是土地產權的重要組成部分，在堅持現(xiàn)有土地制度的前提下，合理的土地收益分配促進了農村土地的合理流轉，能夠使土地資源的配置更加合理，實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。同時，農村生產力的發(fā)展又可以促進生產關系的完善，由此形成一個良性的循環(huán)系統(tǒng)。若收益分配體系不能與生產力發(fā)展的現(xiàn)狀相適應，不僅會導致農村土地利用效率的低下，還在很大程度上降低了農民的生產積極性，不利于農業(yè)經濟的可持續(xù)發(fā)展。

（二）保障各主體之間的利益均衡

在農村土地收益分配的過程中，如何實現(xiàn)個人與集體之間利益的均衡是一個重要的問題。合理的分配體系通過制度的變革和政府宏觀調控的經濟職能，能夠有效的均衡各方的利益，緩解利益分配矛盾，實現(xiàn)農村經濟的快速發(fā)展。

（三）有利于農村土地資源的宏觀利用

在國民收入分配體系中，農村土地收益分配占據著重要的地位，加強完善農村土地收入分配體系能夠有效的促進農村土地資源的宏觀利用。土地屬于很難再生的自然資源，提高其利用效率，加強宏觀利用手段對于促進農村經濟的可持續(xù)發(fā)展也發(fā)揮著重要的作用。我國現(xiàn)階段的農村土地收益分配格局中還存在著諸多的漏洞，不能適應農村經濟的生產發(fā)展，因此必須要采取相應的措施，來促進分配體系的健全和完善，政府必須制定戰(zhàn)略性計劃，加強對于農村土地資源的宏觀利用。

（四）保障糧食安全

從宏觀角度來說，完善農村收益分配體系，提高農民生產的積極性，促進土地資源的合理配置，緩解農村土地閑置的問題，對耕地進行有效的保護，能夠促進農業(yè)生產的發(fā)展，進而提高糧食產量，保障我國糧食的安全。

二、我國農村土地收益分配體系現(xiàn)狀

政府在農村土地收益分配中占據著主導地位，一方面政府為農業(yè)生產發(fā)展提供了基礎設施，比如水利灌溉和道路交通建設，為農業(yè)生產的發(fā)展提供了便利條件。同時也通過政策、財政等多方面的扶持，來不斷的降低農業(yè)生產發(fā)展的負擔。但是在農村土地征收的增值收益方面，卻存在嚴重的利益失衡現(xiàn)象，農民無權獲得此部分的利益分配，《土地管理法》制定的補償標準過低，農民在土地征收的過程中的利益損失較大。隨著經濟發(fā)展程度不斷加深，農村土地征收增值收益在分配體系中也占據著重要的地位，此部分的增值收益基本上由政府進行壟斷，通過相關學者的調查研究發(fā)現(xiàn)，土地出讓金中征收補償款僅占10%，除去土地開發(fā)管理的費用，政府基本上獲取了土地出讓金的75%。而隨著農村土地征收規(guī)模的不斷擴大，這種收益分配不均衡的狀況會更加嚴重。此外，在現(xiàn)階段的農村土地收益分配體系中，政府是土地的所有者和社會管理者，政府進行土地管理的計劃性還很強，在二級市場機制中存在著諸多不完善的地方，特別是在農村土地征收和使用的過程中，價格機制的缺乏現(xiàn)象還很嚴重，很難在其中發(fā)揮價格的機制作用，導致土地的價值不能真正的體現(xiàn)出來。農村土地收益分配體系在農村土地收益分配體系在農業(yè)經濟乃至國民經濟的發(fā)展過程中都占據著重要地位，在目前的分配體系中還存在著諸多的問題，而且隨著農村經濟發(fā)展水平的不斷提高，這些問題和矛盾也日益突出。例如，在土地進行流轉之后，對農民的補償不足，導致出現(xiàn)上訪現(xiàn)象，影響當地的黨群關系，不利于社會的穩(wěn)定和諧。在嚴重的情況下甚至會出現(xiàn)阻礙土地流轉的現(xiàn)象，不利于社會主義建設事業(yè)的開展。在現(xiàn)階段的農村土地收益分配格局之下，存在盲目開發(fā)利用土地的現(xiàn)象，即使在城市存量土地明顯能夠滿足發(fā)展需求時，仍然征收大量的耕地，并將其轉化成為非農用地，造成了農村土地資源的浪費。土地作為非可再生資源，它的浪費嚴重阻礙著我國經濟的可持續(xù)發(fā)展。另外，關于調整農村土地收益的配套工作還不到位，農村土地收益分配系統(tǒng)不是孤立存在的，它與社會各項活動息息相關，在目前的分配體系中，土地資源的信息系統(tǒng)以及失地農民生活保障機制等相關的配套工作缺失也是存在的一個重要問題。

三、完善農村土地利益分配體系的措施

（一）改革農村土地產權制度

對農村土地產權制度進行改革和優(yōu)化是完善我國農村土地收益分配體系的根本。大力推進農村集體土地產權工作，明確土地的經營使用權力，政府通過建立專門的服務機構和服務體系，加快農村土地產權制度的完善，充分考慮農民的真實意愿，促進農村土地資源的合理配置，提高土地使用效率，促進農村生產力的發(fā)展，發(fā)揮生產力對生產關系的作用，促進土地收益分配體系的不斷完善，使得各個主體之間的利益能夠得到均衡的分配。在農村土地征收和流轉的過程中，可以根據當地的實際情況，適當推行土地股份制，將農民納入增值收益的系統(tǒng)中來，緩解在增值收益分配方面的失衡問題。

（二）建立相關配套措施

1.建立農村土地資源信息系統(tǒng)隨著科技水平的不斷提高，各方面的信息系統(tǒng)也在不斷的完善，建立農村土地資源信息系統(tǒng)，能夠實現(xiàn)對土地資源的全面掌控，有利于地方政府對土地的使用和流轉進行科學合理的規(guī)劃，盡量減少在土地資源利用過程中的盲目性。對于土地的經營者來說，土地資源信息系統(tǒng)的建立，使得他們能夠根據土地資源的實際情況進行利用，并對其進行科學合理的評估，大幅提高了農村土地的利用效率，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，促進收益分配格局的優(yōu)化。2.完善農村社會保障體系政府對于農村土地的征用，使得一部分的農村耕地轉換為非農業(yè)用地，這就導致了失地農民的產生，如何有效的保障這類人群的利益也是農村土地收益分配中的一個重要組成部分。當地政府應加強對于失業(yè)農民的技術培訓，將這一部分勞動力從農業(yè)生產轉移到第二產業(yè)和第三產業(yè)之中，拓寬失地農民的就業(yè)渠道，建立完善的農村社會保障體系。對于保障失地農民的收益以及社會穩(wěn)定發(fā)展都有著積極的作用，是一個長期有效的社會機制。

（三）規(guī)范政府土地管理行為

在土地管理的過程中，當地政府出于利益或者政績方面的考慮，還存在著管理操作不規(guī)范的行為。政府作為農村土地收益分配中占據著主導地位，地方政府自身也需不斷的加強建設，提高土地管理的能力，嚴格貫徹落實國家相關政策，建立相應的監(jiān)察機構對政府的土地管理行為進行監(jiān)督制約，必須根據當地經濟發(fā)展的實際需求，進行土地資源的開發(fā)利用，禁止存在非法征用耕地現(xiàn)象的出現(xiàn)。其次，可在管理系統(tǒng)內部實行問責制度，對管理過程中出現(xiàn)的違法占用耕地或者損害農民利益的行為進行問責，將責任落實到個人。并根據情節(jié)的嚴重程度采取相應的懲罰措施，形成一套完整的管理機制，充分發(fā)揮政府在土地管理中的主導作用，使各個主體的利益得以均衡分配。

（四）完善農民利益表達機制

為了保障農民的切身利益，必須建立起完善的利益表達機制，充分了解在農村土地收益分配體系中的需求。首先應不斷的加強農村文化教育工作，提高農民群眾的知識素養(yǎng)，有利于在農村形成利益表達的價值觀念和文化環(huán)境，充分發(fā)揮農民的積極主動性。其次，政府也應根據當地的實際情況，建立完善的利益表達機制，給予農民群眾發(fā)言和表達的權利。從農民群眾自身的角度而言，可以通過建立相應的農會組織，增強農民組織化程度，這樣能夠充分發(fā)揮組織在利益表達中的凝聚力和號召力，使農民群眾的利益得到保證。綜上所述，就目前我國農村土地收益分配體系的現(xiàn)狀來說，傳統(tǒng)的分配體系已經不能滿足農村經濟生產發(fā)展的要求，因此要不斷地探求相關措施，促進農村收益分配體系的完善，這需要各利益主體之間的共同努力。對于政府來說，應不斷地規(guī)范土地管理行為，貫徹落實國家的土地方針政策，促進土地的合理流轉，提高土地資源的利用效率，為發(fā)展機械化、規(guī)?；默F(xiàn)代農業(yè)創(chuàng)造條件。不斷拓寬失地農民的就業(yè)渠道，建立農村社會保障體系，促進收益分配的均衡。對于農民群眾來說，應具有表達利益需求的能力，不斷提高自身的文化素養(yǎng)，通過多種渠道保證自身合法權益能夠得到保障，促進農村土地收益分配體系的不斷完善。

參考文獻：

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關鍵詞：土地制度改革；農村經濟發(fā)展；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

農業(yè)供給側結構性改革下，農村不僅僅是為了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，而是以城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展為導向建立一系列農村建設用地，立足我國農村土地的實際情況，堅持問題導向，保持底線思維，兼顧效率與公平的基本原則，夯實農村集體的土地權能，從而兼顧國家、集體與個人的利益，建立起以土地增值為目的的收益分配機制，切實維護好農民土地的一切權益，保障農民分享土地所帶來的增值收益。

一、建立農村試點，完善土地征收制度

不同的地區(qū)、地理條件下的方案不一，要將農村地區(qū)進行分類，在高山、丘陵、平原等分別建立農村試點，逐漸完善土地征收制度。其一，應準確農業(yè)供給側結構性改革的正確方向，緊扣全會內容，為農村建立明確的土地制度改革任務，堅守改革的基本底線，采取試點先行的方法，在“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”的基礎上大力創(chuàng)新農村土地制度，堅持“把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農民土地權益作為改革的出發(fā)點和落腳點”作為土地制度改革的基本原則，循序漸進，在有條件的情況下根據一定的程序與步驟審慎穩(wěn)妥地推進農村土地制度改革，并促使農村土地制度改革試點地區(qū)大膽探索，在保護生態(tài)環(huán)境下協(xié)調好土地制度改革與農村經濟發(fā)展之間的關系，從而形成改革合力為農村土地制度改革注入活力。其二，應建立健全土地征收制度，結合農村經濟發(fā)展實際情況確保土地征收制度向“程序規(guī)范、補償合理、保障多元”的方向發(fā)展，確定好征地范圍，完善被征地農民保障機制，盡可能地縮小農村試點中的土地征收范圍，制定一系列土地征收目錄，界定好農村的公共利益用地范圍，從而在健全的社會穩(wěn)定風險評估制度下減少因土地制度改革不合理而造成的矛盾和糾紛，并形成一系列矛盾m紛調處機制，確保土地征收信息的公開性，充分賦予被征地農民的一切權利，形成合理、規(guī)范、多元化方向的土地保障機制。

二、以農業(yè)發(fā)展為導向落實土地的確權工作

土地是重農固本、安民之基，只有結合農村經濟形勢的發(fā)展，將土地制度改革提上農村經濟發(fā)展的重要日程中，以農業(yè)發(fā)展為導向落實土地的確權工作，才能全面深化和推進農業(yè)供給側結構性改革，不斷攻堅克難，為彰顯農村新一輪的新局面注射動力。其一，做好土地分離經營權的工作，有序推動農村土地流轉，結合農村土地發(fā)展和利用現(xiàn)狀開展并創(chuàng)新多種形式的規(guī)模經營，逐步引導農村向現(xiàn)代農業(yè)方向發(fā)展。其二，落實土地的確權工作，農村土地制度改革的過程中農村土地流轉占有重要的位置，需要在保留承包權的基礎上轉讓經營權，在一定程度上是農村經濟發(fā)展到了一定階段所形成的產物，也是我國農村家庭承包經營制度的延伸，則必須結合土地流轉和適度規(guī)模經營方向，有方向地進行土地制度改革，以發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)為方向，切實優(yōu)化我國農村各地區(qū)的土地資源配置，在緩解人地矛盾的基礎上，盡可能地強化農村土地制度改革提高農村勞動的整體生產率，從而有效地增加農民收入，逐漸完善一系列農業(yè)經營制度。

三、統(tǒng)籌推進農村集體經營性建設用地、農村宅基地管理制度改革

應結合農村土地制度改革的目標導向，建立明確的農村產權交易平臺，統(tǒng)籌推進農村集體經營性建設用地、農村宅基地管理制度改革。其一，應解決好農村資產、資源交易分布廣泛等問題，有針對性地完善農村集體資產承包制度，循序漸進，建立健全農村土地租賃、出讓管理制度，在土地開發(fā)和利用的過程中維護好農村集體與農民的切身權益，在確保生產要素自由流動的基礎上，激發(fā)農村土地資源的潛能，完善農村集體經營性建設用地的入市制度，在統(tǒng)籌規(guī)劃和用途管制的條件下，賦予經營性土地出讓、租賃、入股等權利，將其擺在與國有土地同等的位置，確保同等入市，同權同價，形成以農村集體經營性建設用地為核心的土地產權流轉制度。其二，應結合農戶真實需要逐漸完善農村宅基地管理制度，在農村宅基地分配方面提供一系列政策與制度保障，賦予農戶充分的宅基地用益物權，慎重穩(wěn)妥地推進農村土地制度改革，形成農民住房財產權的一系列保障，在抵押、擔保與轉讓農民住房財產權的時候，采取增減掛鉤試點工作方案，確權登記頒證，全面深化農村土地制度改革。

四、結論

綜上所述，應站在農村經濟發(fā)展的大方向，建立農村試點，完善土地征收制度，以農業(yè)發(fā)展為導向落實土地的確權工作，并統(tǒng)籌推進農村集體經營性建設用地、農村宅基地管理制度改革，形成農村土地制度改革與農村經濟發(fā)展協(xié)調發(fā)展的一系列制度性保障。

參考文獻：

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篇5

摘要:從我國城鄉(xiāng)土地市場現(xiàn)狀入手,揭示了農村土地市場改革滯后的特征和原因,對構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度的必要性和可行性進行了深刻分析,并提出了相關政策建議,相信對發(fā)展我國農村經濟、縮小城鄉(xiāng)差距和實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展具有一定的借鑒意義。

關鍵詞:城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場;二元特征;制度安排

中圖分類號:F53/37文獻標識碼:A文章編號:16723198(2009)15007801

1構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度的必要性

1.1我國土地市場制度具有典型的二元特征

我國城鄉(xiāng)割裂的土地市場制度結構,表現(xiàn)為典型的二元特征。一是土地產權城鄉(xiāng)二元,農村土地屬農村集體所有,城市土地屬國家所有,城鄉(xiāng)土地所有權及其使用權之間不準自由交換;二是城鄉(xiāng)土地用途二元,農村土地農用,城市土地用于城市經濟建設,城鄉(xiāng)土地不能自由合理流轉;三是城鄉(xiāng)土地市場二元,城鄉(xiāng)土地市場是割裂的,城市土地市場環(huán)節(jié)少于農村,農村土地市場化的結構以土地流轉、租賃、合作入股共同開發(fā)為主,城市土地市場化則是多元化形式;農村土地市場化要以不改變土地用途和保證農民的土地承包權為前提,城市土地市場化則沒有這方面的限制;四是城鄉(xiāng)土地價格二元,城鄉(xiāng)土地價格體系是割裂的;五是城鄉(xiāng)土地規(guī)劃和土地管理二元,規(guī)劃和管理政出多門,導致農村土地規(guī)劃和管理薄弱而無力。市場壟斷和城鄉(xiāng)土地市場割裂,一方面排除市場機制造成農地非農化過渡,另一方面驅使地方政府過度征地和逐利。二者同時導致用地粗放、效率低下、非可持續(xù)利用和侵害農民的土地財產權益,使社會效率和公平雙雙受損。

1.2國家土地征收(用)制度安排導致農村土地價值被低估

土地征用制度主要是指農地征用制度,是指國家針對集體所有土地的征用制度,也就是國家基于公共目的的需要,依法將集體所有的土地收歸國有,并給予失地農民一補償的法律制度。隨著工業(yè)化、城市化的加速,必然有相應量的農村土地轉換成城市或工業(yè)用地,在我國,這個轉換的惟一合法途徑是土地征收。國家一邊從農民手里低價征收到土地,之所以說是低價,是因為現(xiàn)行有關法律規(guī)定,征收耕地的補償費用按原土地用途產值的若干倍進行補償,而非土地的市場價格;一邊高價在城市土地市場出讓,二者之間有相當大的價差甚至是巨額的獲利空間。從理論上講,一定面積收益為l的農田,轉換為工、商用地,其收益可增加為10倍、100倍,甚至更多。實證研究結果表明,經濟發(fā)達地區(qū)土地征收、土地出讓和市場交易三者的價格比大約為1∶10∶50?？梢?在土地權利價值實現(xiàn)的過程中,市場機制被排除在外,土地均衡價格形成機制和基于競標地租理論的一般土地利用機制不起作用,當然也就不存在土地的供給與需求通過市場機制的作用形成土地的均衡價格,同樣也不會得到基于競標地租理論模型的平滑和連續(xù)的均衡地租曲線,在這里,由于行政壟斷定價勢力,導致競標地租曲線折斷。這是又一層意義上的土地市場的價格割斷,也是最實質意義上的割斷。

2構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度的可行性

國外土地市場制度的歷史變遷向我們說明,土地使用權能和土地市場在本質上是統(tǒng)一的,不同的土地市場管理制度僅僅是因為不同的土地利用方式而已?？v向上看,隨著社會大分工和城市的形成,從而形成了城市同周圍農村相對立的地域分工時,才具有近代的意義。即城市與農村的差別在于社會分工的差異上,城鄉(xiāng)土地利用的功能分區(qū)取決于社會經濟形態(tài)的演變,城鄉(xiāng)土地利用的各個方面反映和適應的是社會經濟的差別,那么對于農村土地和城市土地而言,相同的利用方式下其土地經濟屬性和政策應該是一致的。即對于土地市場的建立,土地價格內涵的確定應該在同類型的用地類型中達到一致,同時對于土地流轉和土地產權的限制都應該是出于國民經濟發(fā)展的必要而針對不同土地利用類型。橫向上來看,國際上各個國家或地區(qū)對于土地市場管理政策的差異都 是集中在對于不同土地利用類型上而采取不同的政策,特別是對于農地和非農地之間的差異。國家對于同一產權主體下的農地和非農用地采取不同政策,這種不同并不是因為土地權能或權屬差異,或者是行政范圍歸屬的不同而產生的,僅僅是因為兩種土地截然不同的利用方式而產生的。

上述土地市場制度理論為我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度的創(chuàng)新提供了強有力的理論依據和發(fā)展方向。因此,我國土地管理政策的制定也應該是在城市和鄉(xiāng)村之間沒有根本上的割裂和差異的基礎上,達到城鄉(xiāng)土地市場制度的統(tǒng)一,使得不論在農村還是城市,等同經濟屬性或產權的土地應該具有等同的土地使用、交易、收益和處分的權利。

3城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度創(chuàng)新的政策建議

(1)明晰土地產權,強化法律保障。首先,應明確集體土地所有權主體代表,消除所有權主體多元性問題。其次,要完善農戶的承包權、穩(wěn)定農戶的土地使用權,豐富土地承包權的權能范圍,賦予農戶對土地享有排他的占有權和使用權、自由的處分權和轉讓權、獨享的收益權,并通過延長土地承包年限來穩(wěn)定農戶的土地使用權。最后,應運用法律對農戶擁有的權能予以明確和保障,使農村土地流轉走上法制化軌道。

(2)允許農村建設用地入市,建立農村農地流轉市場。完善農村土地流轉管理辦法,引導建設用地使用權的合理流動;修改《土地管理法》等相應的法律法規(guī),促進農村農用地的合理流動。集體建設用地隱形市場客觀存在,反映了市場經濟條件下對農村集體建設用地使用權流轉的內在需求。國家應順應客觀現(xiàn)實的需要,明確農村建設用地入市的合法性,并從制度上加以規(guī)范,引導農村集體建設用地的高效、合理利用。農村建設用地的利用和管理可參照城鎮(zhèn)國有建設用地的模式進行。但考慮到農村土地的保障功能,建議將其收益與建立農村社會保障體系聯(lián)系起來。這樣既能盤活土地,又能使失去土地的農民生活得到一定的保障。

(3)改革土地征用制度,切實保障農民利益。明確“公共利益”概念的內涵,對非公益性的經營用地可采用農用地轉用的辦法依法按市場交易規(guī)則加以解決。切實做好失地農民的安置工作,走多元化安置之路。提高征地補償標準,增加征地補償的內容。明確產權主體,完善土地產權權能,制定征地補償的分配辦法。鑒于征地的重要性及實際操作的復雜性,建議對土地征收、征用制定專門的法律規(guī)范。明確征地權,嚴格控制征地范圍,規(guī)范征地審批程序,提高征地透明度。

(4)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場,打破城鄉(xiāng)二元結構,使城鎮(zhèn)土地市場與農村集體建設用地市場合并運行,形成一個統(tǒng)一的建設用地市場,實行建設用地市場與農用地市場的分離,最終實現(xiàn)土地資源在全社會范圍內的合理、有效配置。充分發(fā)揮市場對農村土地資源的基礎配置作用,一方面要建立科學的土地價格評價機制,結合我國具體國情,學習外國成熟的土地市場運行機制,積極探索出科學的土地價格評估機制;另一方面,要建立完善的中介服務機構,政府應支持建立農村土地流轉機構,形成系統(tǒng)的土地流轉服務體系,完善從上到下的全方位的中介服務系統(tǒng),建立各類與土地流轉有關的中介服務機構。

(5)規(guī)范政府行為,提高履職效率。要轉變政府職能,凈化市場環(huán)境。改革不同的土地管理制度及政策,如稅收政策等,以消除城鄉(xiāng)土地市場協(xié)調發(fā)展的制度障礙。界定政府的行政空間和職能范圍,防止行政權力的濫用。防止土地市場中出現(xiàn)“尋租活動”、“隱形市場”,變暗箱操作、灰箱操作為公開交易,政府應公開辦事程序,提高透明度。通過進一步完善監(jiān)督機制,加大對擾亂農村土地市場秩序的處罰力度。

參考文獻

[1]陳翠芳,婁策群,朱青.我國土地市場的發(fā)展現(xiàn)狀與對策[J].經濟問題研究,2006,(8).

篇6

關鍵詞：土地制度；失地農民；權益流失

一、失地農民土地權益流失現(xiàn)狀

隨著時代的發(fā)展，中國城市化、工業(yè)化的步伐越走越快，伴隨著經濟的高速增長，我們的社會出現(xiàn)了不和諧的現(xiàn)象――越來越多的農民失去了他們祖祖輩輩賴以生存的土地。雖然中國已建立了針對征地行為相對應的土地補償機制，但是，在征地立法和實際執(zhí)行的過程中，存在著征地“公共利益”界定不明確、征地補償標準不合理、對失地農民安置不到位等問題，使得大量的失地農民應得的土地權益流失。

第一，經濟權益受到損害。中國農村土地市場化程度很低，農地的所有權和使用權的交易都是在政府的控制下進行的，政府通過行政強權以較低的價格從農民手中得到土地，然而，國家在進行土地使用權出讓時的卻收取高于市場土地價值幾倍的土地出讓金，獲得的經濟利益比農民得到的補償高很多倍。

第二，政治權益受到損害。中國在征地和補償的過程中，往往都是由村委會與政府土地管理部門進行談判，農民被排除在談判的主體之外，政府的土地征用壟斷造成土地征用方和被征用房地位的不平等，同時農民沒有表達權利的渠道。

第三，保障權益受到損害。中國的農民雖然通過土地得到的收入并不高，但是他們有基本的生活保障，土地一旦被政府征收，他們也就失去了從土地上獲得基本生活保障的權益，政府現(xiàn)在并沒有將失地農民納入城鎮(zhèn)一系列社會保障體系?，F(xiàn)在實行的只是保障范圍窄、標準低的保障政策，醫(yī)療和養(yǎng)老只是在小范圍內的農村實行，覆蓋率很低。

二、失地農民土地權益流失的制度反思

（一）產權制度的缺陷

1.農村土地產權主體不清晰?！吨腥A人民共和國憲法》第10條規(guī)定：“農村與城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于集體所有?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第10條規(guī)定：“農村集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經濟組織經營、管理。”然而，從法律視角來看，“農村集體”是僅有法律人格的一個群體而已，這樣一來，中國農村土地法律上的所有者其實是一個抽象的概念。

2.農村土地產權權能殘缺?！锻恋毓芾矸ā穼r村家庭承包集體土地進行了產權設置，即承包農民擁有對所承包土地的使用權、經營權和收益權等權能，但是現(xiàn)實中，農民卻在產權關系中存在承包土地的產權權能的殘缺。農村集體土地的各種權能形成一個權利束，承包經營權是這個權利束中的一個權能，它本應具有一般物權上的排他性，而“從土地制度變遷的歷史來看，土地承包權從一開始就是以債權的形式出現(xiàn)的”。現(xiàn)行的土地承包經營權不是法律所賦予的，而是政府政策規(guī)定的，承包的期限、權利的范圍以及承包關系的穩(wěn)定性都得不到法律的保護。

（二）征地制度的缺陷

1.“公共利益”法律界定不明確，范圍不清晰?！稇椃ā芬?guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收”，《土地管理法》也規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收”。兩部法律強調征收土地的前提都是“為了公共利益的需要”，也就是說，衡量一個征地行為合法性的唯一標準就是是否“為了公共利益的需要”，然而，現(xiàn)行的法律和法規(guī)并沒有對“公共利益”有明確的界定。

2.征收補償標準設置不合理、補償標準低?！锻恋毓芾矸ā反_定的農地征收補償范圍如下：土地補償費、地上附著物及青苗補償費、勞動力安置布置費。通過與國外的土地征收補償標準對比發(fā)現(xiàn)，中國的補償范圍過窄，僅限于和土地有直接關系的損失的補償，而沒有考慮到征收所引起的一系列的間接損失。其次，中國農地征收的補償費的規(guī)定也極不合理，補償費的基數不是當期的市場價格，也沒有一個合理的參考系，所以很難說農民按照政府政策規(guī)定所得的補償是否合理。

3.征收程序不規(guī)范?，F(xiàn)行的土地征收程序的立法略顯簡單和形式化，并且可操作性不強，不能有效地規(guī)制征地行為，也就無法保障被征主體的合法權益。

三、制度創(chuàng)新，農民土地權益得到保障

第一，改革土地產權制度。首先要明確農村集體土地所有權的主體。其次要完善農民承包經營權權能。完善農民的土地使用權。改變承包年限較短的現(xiàn)狀，使得農民在國家和集體提留的前提下，可以長時期地自主經營土地。不過，需要注意的是要限制農民改變土地用途的權利，即只有在政府的批準下農民才可改變土地的用途。再次要提高農民對土地的處分權。

第二，完善土地征收制度。首先要科學嚴謹地界定公共利益。建議政府設立專門的審核征地用途的部門，審核過程和結果要公示，獲得群眾的認同才可進行征地行為。其次要建立合理的征地補償制度。一是制定科學合理的補償標準。二是建立多樣的安置機制。

篇7

關鍵詞：創(chuàng)新 農村土地管理 城鄉(xiāng)經濟 發(fā)展

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2015）12（b）-0206-02

經濟發(fā)展和土地管理在相互影響的過程中不僅互相促進，也產生了相互制約的情況，相關人員要對其中存在的問題進行集中的分析，才能順利推動土地管理對于城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的正向作用。

1 土地管理現(xiàn)狀

土地對于農民來講具有重要的意義，不僅是世代堅守的生活資源，也是供給經濟效益的唯一途徑。因此，相應的土地管理制度對于農民來說，就是最基本的權益保障。我國現(xiàn)行的土地管理制度主要是對土地的產權進行基本的歸屬劃分，對土地的基本規(guī)劃進行安排、對土地的政府性征用進行標注以及對集體用地流轉項目進行制度的規(guī)范。雖然農業(yè)是我國的發(fā)展強項，但是由于城鄉(xiāng)二元化基礎制度的制約，土地市場的基本發(fā)展模式并不是非常健全，在整體的土地利用效率方面還存在相應的問題亟待解決。對于土地的高效處理和使用還沒有比較清晰的社會認知，土地的管理制度在平衡城鄉(xiāng)差距以及基本土地管理方面的實用價值還不是非常健全。

尤其是農村盛行的產權制在基本主體方面的模糊導致整體發(fā)展呈現(xiàn)出制度的弊端，并且也拉大了城鄉(xiāng)之間發(fā)展的距離，產權的不穩(wěn)定，造成了農業(yè)基礎的動蕩，對于城鄉(xiāng)一體化建立也失去了助推的作用。整體產權制度的模糊，使各個基礎部門之間對于土地的管理產生了分歧，因為正規(guī)市場的建立滯后，導致隱形交易頻生，也引發(fā)了眾多的土地糾紛。另外由于土地基礎規(guī)劃的混亂，導致相關部門無法建立有效的土地基礎規(guī)劃，沒有了有效的管理也就談不上規(guī)模的控制和建立了。相關部門對于土地管理的空間布局缺乏正確的實際調查，造成了農民對于土地的基礎功能定位和產業(yè)發(fā)展模式產生了混淆，整體農村的土地管理模式受到了一定程度的限制。最主要的就是由于目前農村的土地征收制度過于強硬，導致農民的基本權益受到傷害，沒有了農民從本質上的支持，土地的基礎管理更是難上加難[1]。

2 農村土地管理制度的創(chuàng)新策略分析

對于土地管理制度來說，最基本的就在于基礎的項目規(guī)劃和實踐。相關人員要對基礎的土地管理制度進行系統(tǒng)化的整理和總結，建立完善的設計體系，才能保證土地管理制度發(fā)揮最大的時效性。在農村建立土地管理制度以來，相應的管控對象和內容非常復雜，但是也存在一定的邏輯關系，而且主要的目的都是為了保護和最大化的顯示農村土地所有權以及基本的財產權益維護[2]。相關工作機構要想在實際的工作中對土地管理制度進行集中的項目優(yōu)化，要保證對產權制度、規(guī)劃制度、征收制度以及流轉制度進行基本的項目優(yōu)化。

2.1 農村土地管理制度的創(chuàng)新之產權制度創(chuàng)新

從整個村域的角度對土地產權制度進行分析的話，土地所有權改革是產權制度改革的核心，是促進農村整體經濟和制度優(yōu)化的根本，而從農民的實際利益出發(fā)的話，產權制度改革主要就是農用地的基本承包經營權以及宅基地使用權限的改革。對于農村的來說，產權制度的革新是一項繁雜的工程，相關工作人員不僅要對政策進行細致化的研究，也要對基礎農民的生活情態(tài)進行分析。首先就是要將基本的集體土地所有權進行明確的落實和歸屬，進行有效的監(jiān)管和使用。另外，要賦予村委會基本的轉讓權力，相關工作人員秉承權利平等的法治理念推動集體建設有序地進入市場，從而保證有效助推城鄉(xiāng)土地市場模式的建立，以及從根本上優(yōu)化土地的基礎配用效率[3]。

2.2 農村土地管理制度的創(chuàng)新之規(guī)劃制度創(chuàng)新

對于土地規(guī)劃制度的創(chuàng)新，需要相關人員給予必要的重視，在基本創(chuàng)新模式建立過程中要實現(xiàn)市場經濟體制和土地資源管理的優(yōu)化融合。管理人員要保證制度的建立基礎是我國的基本國情，并且要對基礎性的制度功能以及結構進行創(chuàng)新，從根本上保證相應制度在改善后能實現(xiàn)協(xié)調化的運轉。在制度的創(chuàng)新過程中，一定要從基本的農村實際出發(fā)，進行改革模式的不斷試煉，充分進行規(guī)劃性的政策整改，保證管理制度與市場經濟建立良性的互動關系。在制度進行基本創(chuàng)新的過程中，不能一味地追求手段的新穎，而是要對基本的行政管理機制和決策機制進行深化落實，促進相關利益鏈條的均衡發(fā)展，保證法律對其最根本的制約職能。另外，要從發(fā)展的角度進行基本的土地規(guī)劃，轉變相應的規(guī)劃理念，形成有效的促進模式，保證規(guī)劃制度能有效助力經濟的長足發(fā)展[4]。

2.3 農村土地管理制度的創(chuàng)新之征收制度創(chuàng)新

城鄉(xiāng)一體化的建立從根本上助推了征收制度的發(fā)展，要保證制度的合理化創(chuàng)新就需要對整體的城鎮(zhèn)化進程進行有效的分析。相關工作人員要對土地征用的基礎范圍進行有效的規(guī)劃，對盈利性單位以及非盈利性單位進行必要的審計和控制，保證土地征收具有最根本的針對性。對于征收補償模式的改進也是重要的工作環(huán)節(jié)，要對農民進行合理化的補償才能為農民有效融入社會提供基礎的保證。相關工作人員要對土地的配置資源問題進行創(chuàng)新式的思考，積極拓展多元化的配置機制，推進城鎮(zhèn)一體化模式的有效發(fā)展。相關工作人員要在意識上原有的征收概念，以城鎮(zhèn)化發(fā)展為基準進行制度的集中優(yōu)化和創(chuàng)新。

2.4 農村土地管理制度的創(chuàng)新之流轉制度創(chuàng)新

現(xiàn)代農業(yè)的集中發(fā)展離不開土地流轉的基本助力，在城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，要對土地流轉制度進行優(yōu)化的提升。相關人員要對土地進行產權的基礎化登記，收集有效的土地利用數據，為農民進行基本的土地流傳創(chuàng)設便利，這樣做才能有效維護農民的自益以及土地市場的基本利用率。另外，政府也可以適當延長土地的基礎使用權或者是承包權。在制度改革中，要以土地的優(yōu)化利用為根本，優(yōu)化農民對于耕地的保護，集中力度強化農民的基本補貼，集中資金解決農業(yè)發(fā)展的困難問題，從根本上促進整體農村經濟和農民生活水平的提高。只有保證了農民的基礎權益，才能有效助推城鄉(xiāng)經濟的良性發(fā)展[5]。另外，要強化基礎的農民耕地規(guī)模管理以及設置相應的耕地鼓勵措施，著重強調對于土地流轉環(huán)境的優(yōu)化，保證流轉的時效性，從根本上提升現(xiàn)代農業(yè)的基礎發(fā)展水平。

3 結語

總而言之，土地管理制度的創(chuàng)新離不開政府的大力支持，也離不開農民的積極配合。相關人員要從經濟發(fā)展和農民基本權益出發(fā)，集中優(yōu)化相應的土地管理模式，轉變基本的管理理念，針對相應的土地管理問題強化基礎的監(jiān)督力度，真正助力城鄉(xiāng)經濟的持續(xù)性發(fā)展。

參考文獻

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[3]侯玉峰.芻議農村土地管理中存在的問題及解決對策[J].科技創(chuàng)新與應用，2015，13（22）：268.

篇8

1 農村土地流轉的問題分析

1.1 土地流轉區(qū)域發(fā)展不平衡

產生農村土地大面積流轉的主要原因在于區(qū)域經濟發(fā)展加快，為農民提供了較多的非農收入的機會，致使大多數農民選擇主動進入城鎮(zhèn)發(fā)展，放棄與土地之間的聯(lián)系。由于我國各個區(qū)域經濟的發(fā)展進程不同，存在經濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，最終導致各地的土地流轉情況存在較大差異，土地流轉量也呈現(xiàn)出區(qū)域性的特征。主要表現(xiàn)在東中部地區(qū)和西部地區(qū)，東中部地區(qū)的第二產業(yè)較為發(fā)達，推動經濟發(fā)展，為農民提供的就業(yè)機會也相對較多，當農業(yè)種植的收益不能滿足農民的生活需求時，大部分農民都選擇進入城鎮(zhèn)發(fā)展。而西部地區(qū)由于經濟發(fā)展相對落后，產業(yè)結構也不夠完善，制約了經濟的發(fā)展。

1.2 農民利益受損，土地用途過度非農化

一方面表現(xiàn)在國家政策方面，我國憲法中明確指出，城市土地的所有權為國家，而農村土地的所有權為農村集體，但對于農村集體并沒有提出明確的劃分標準，這種權責不明確現(xiàn)象嚴重影響了農民的自身利益。另一方面表現(xiàn)在土地管理規(guī)定上，相關規(guī)定中指出，土地被征收的費用和土地出讓的費用均歸政府所有。土地征收所產生的費用有土地補償費、安置補償費和地上附著物及青苗補償費，這幾項費用中，土地補償費歸政府所有，而安置費直接交付安置主體，僅有地上附著物和青苗補償費歸農民所有，這種管理模式和不平等的土地征收給農民自身利益和土地用途帶來嚴重影響。

1.3 土地流轉規(guī)?；潭鹊?/p>

土地流轉的開展能夠有效推進農業(yè)生產的規(guī)?；l(fā)展，進而提升生產效率，提供農村經濟發(fā)展。但在實際?l展的過程中發(fā)現(xiàn)，即便是土地流轉規(guī)模不斷加大，農業(yè)也很難實現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展，產生這一問題的主要原因是，規(guī)?；l(fā)展需要有固定的產業(yè)和資金作為支持。

對農業(yè)生產規(guī)?；l(fā)展產生直接影響的因素包括土地流轉的周期問題和范圍問題。雖然在城市經濟快速發(fā)展的推動作用下，農民就業(yè)機會不斷增多，選擇非農就業(yè)的人員也在逐漸增多，而在土地流轉周期較短的情況下，種植大戶不宜開展規(guī)?；a。

資金方面的困難，要想開展規(guī)模化生產，除了要負擔部分土地轉讓的資金，還需要在前期投入大量的資金用來購置設備、種子以及吸納專業(yè)人才。政府方面對于規(guī)模化生產缺乏一定的扶持政策，致使種植大戶無法順利申請信貸資金，由于資金的限制規(guī)?；a無法順利開展。

1.4 土地流轉的中介組織缺失

由于土地流轉存在不可移動性和細碎性，種植大戶要想進行土地回收必須對多個土地流轉者的土地信息進行了解，找出距離較近且土地肥沃程度適宜的土地，而農戶則希望對自己土地的情況進行充分了解，找到最佳的流轉方式，獲取最高的經濟效益。這就要求中介組織必須具備鑒定土地的能力和信息獲取的能力，中介組織有政府興辦和農民自發(fā)組成兩種，但政府的中介機構會受到政府政策的影響，無法適應市場發(fā)展，而農民自發(fā)組成的中介機構又存在信息不全的問題，嚴重影響中介組織職能的發(fā)揮。

2 新型城鎮(zhèn)農村土地流轉的對策

2.1 合理規(guī)劃，推動異地流轉

正確引導工商企業(yè)在農產品加工、規(guī)?；B(yǎng)殖等現(xiàn)代化種植養(yǎng)殖業(yè)、農業(yè)服務業(yè)進行投資發(fā)展，強化土地用途管制，嚴守農地農用底線，堅決拒絕高污染、高能耗、消耗資源性的“兩高一資”企業(yè)進入農村。

2.2 明晰產權，保障農民權利

現(xiàn)階段應通過立法等方式明確真正的“農村集體”組織而非村委會，清晰界定國家、集體、農戶的權利和邊界，將土地產權具體化到每一個農戶身上。

2.3 完善社會保障體系

為農民提供更多的技術培訓與學習機會，提高農民素質，完善非農就業(yè)能力。另一方面，破除城鄉(xiāng)二元結構，放寬農民落戶城鎮(zhèn)的條件，解決農民進城后的住房、醫(yī)療、教育等問題，消除農民的后顧之憂，用完善的社會保障取代土地保障，還原土地的正常要素性質。

篇9

本文通過對農村土地征收中存在的問題進行分析，找出相應的解決措施。

關鍵詞：土地征收；征地補償；村干部

一、在農村土地征地過程中，厘清征收和征用的概念

近來，一些文章、報道常常將“土地征收”和“土地征用”兩個概念混用，主要原因是在實踐中人們對此還存在模糊認識，認為二者沒有實質區(qū)別，只是表述不同。實際上，二者確有共同之處，但又存在較大區(qū)別。根據相關法律規(guī)定，土地征收是指國家為了公共利益的需要，經省級人民政府或國務院批準后依法對農村集體所有土地實施征收并給予征地補償。土地征用是指國家在緊急狀態(tài)下，基于公共利益的需要，依法以強制方式在一定期間內使用集體土地的行為。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經過法定程序，都要依法給予補償。區(qū)別在于，征收涉及所有權的改變，征收后的土地由農民集體所有變?yōu)閲宜校欢饔弥皇鞘褂脵嗟呐R時轉移，土地所有權仍然屬于農民集體，且在使用結束后國家應當返還征用的財產，并支付必要的費用。簡言之，涉及土地所有權改變的，是征收；不涉及所有權改變的，是征用。在厘清征收和征用概念的基礎上談征地問題，不僅有助于大家根據情況正確使用，也有利于大家在解讀相關政策規(guī)定時能更加清楚自己的權利義務。

二、農村土地征收過程中的常見問題

（一）補償收益主體不明確，補償截留現(xiàn)象嚴重。

我國的《憲法》、《物權法》、《土地管理法》等都明確規(guī)定，中國農村的土地歸農村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關立法并沒有明確指出，農村土地的集體產權實際上是“一種無確定主體的產權”。集體土地所有權主體虛位，導致在征地補償費的利益歸屬上存在著很多問題?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，土地征用后，村集體經濟組織可以提取土地補償費和部分安置補助費及集體提留的資金由村委會統(tǒng)一納入集體經濟組織管理范圍。村委會作為群眾服務組織，由于缺乏必要的監(jiān)督成了政策的盲區(qū)，土地補償中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村克扣、截留補償金的現(xiàn)象比比皆是，補償金真正落實到土地權利人手中的所剩無幾。鄉(xiāng)村干部在征地補償款的分配上有很大自，這就導致了，一方面，由于村委缺乏投資理念，將巨額土地補償款用于民間借貸和不合理的投資，以至血本無歸，使得集體資產蒙受巨大損失。另一方面，一些村子因征地一夜暴富，于是大肆鋪張浪費，白條入帳，再加上鄉(xiāng)村干部貪污、挪用土地補償款等腐敗行為頻發(fā)，土地補償費截留現(xiàn)象嚴重。

（二）征地補償標準有失合理。

《憲法》作為我國的根本大法，對征地補償應依據何種原則并沒有明確。依據《土地管理法》，我國現(xiàn)行的征地補償費計算方式為“產值倍數法”，即征用土地補償費，為該土地被征前3年平均年產值的6-10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產值的4-6倍。這種測算辦法對農民說服力較差。第一，以產值作為征地補償標準不盡合理，被征用的土地，往往是城市周邊地區(qū)，如果不考慮其所在的地理區(qū)位優(yōu)勢，僅以產值作為征地補償唯一標準，將明顯低估土地的價值。第二，現(xiàn)行征地補償制度與市場經濟規(guī)則不相適應。城市土地除劃撥者外，已同其他生產要素一樣，通過市場進行配置，唯獨農村集體土地還實行計劃經濟條件下的配給制征用和補償。農民在參與社會生產過程中，是按照市場價格購買生產資料的，但他們所擁有和使用的土地卻被征地主體以較低的“計劃”價格拿走，這在市場經濟條件下顯得不合理、不公平。

（三）征地程序不透明，農民參與程度低。

雖然《土地管理法》明確規(guī)定，征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征土地的農村集體經濟組織和農民的意見。但事實上，農村集體尤其是農民在征地過程中參與的程度非常有限。在現(xiàn)行體制下，國家征地面對的是集體，而非農戶，有權去談補償條件的也只是集體，農民往往不參與征地補償談判，而所謂的集體常常不過是兩、三個鄉(xiāng)村權力人物，能不能完成征地任務，也成了這些人是否能繼續(xù)居于權力位置的決定性條件。雖然國家政策法律多次強調征地過程中的各項補償最終要落實到農民，但農民無法以獨立權利主體的地位參與到征用協(xié)商談判中來，征地過程又缺乏暢通的申訴渠道，這就使得其財產權利的保障就更成為問題。

三、作為村干部如何做好土地征收工作

在土地征收過程中，除了要盡職盡責做好本職工作，還必須做好以下幾方面工作：

（一） 熟悉土地征收相關的法律政策。

《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《關于深化改革嚴格土地管理的決定》等都是國家政府在土地征收時所依照的法律依據，作為村里主持該項工作的干部，一定要熟悉和清楚相關條款，做到知己知彼，有的放矢。即使自己了解掌握了國家的相關政策，又能對村民進行普及教育，使村民也能清楚地知道國家的有關規(guī)定，使我們能在合法的基礎上統(tǒng)一征收大局。除此之外，法律政策還設定了很多的救濟途徑，要幫助大家運用法律武器來維護自己的合法權益。

（二） 做好群眾征地工作，構筑起化解的第一道堅固防線。

多年來，因為土地征收問題造成的頻頻發(fā)生，因為該問題而造成的人員傷亡等惡性事件讓人觸目驚心，這不僅嚴重影響了社會秩序和穩(wěn)定大局，也影響了黨和政府在農民心中的形象。在征地過程中，我們首先應該認識到，土地是農民的根本，失去了土地，農民就失去了生存之本，農民因此而產生的恐慌不安、思想波動，要從感情上進行理解。其次，要深入群眾，耐心聽取群眾反映的困難和問題，并千方百計幫助其解決。最后，要處事公道，對群眾合理的要求，盡快予以滿足；對一時無法解決的，要解釋清楚，爭取他們的理解和支持；對不合理、不合法、侵犯群眾利益的規(guī)定、做法，要及時予以修正。除此之外，要做好群眾的思想工作，積極引導他們按照國家政府相關政策、法律、程序辦事和維權。把解決群眾實際困難和做好群眾思想工作結合起來，構筑起化解的第一道堅固防線。

（三） 征地補償款的發(fā)放要公開、公平、公正、及時。

征地補償款的發(fā)放，是征地過程中，群眾最為關注的焦點，是最為敏感的“漩渦”，也是最容易出問題的環(huán)節(jié)。千百年來，我國農民信奉“不患寡就患不均”，大家對于公平、公正的追求是至上的，村干部作為征地補償款發(fā)放的主體，如何公平、公正、及時的將補償款發(fā)放到群眾手中，讓群眾滿意，是征地過程中極為重要的工作。首先，我們要讓群眾清楚地知道，征地補償相關的種類構成、各種補償的補償標準、人頭的確定辦法、費用計算方式等等，用公開、公正、公平、統(tǒng)一的規(guī)則來確保公平的實現(xiàn)。其次，在補償款到賬后，村領導要盡快規(guī)劃安排，及時將補償款發(fā)放到群眾手中，讓群眾得實惠、得安心，將惡性事件扼殺在萌芽當中，也使我們的城鎮(zhèn)化順利進入下一階段。

參考文獻：

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內容提要: 農村集體土地所有權在性質上屬于私權,但我國現(xiàn)行農村集體土地所有權并不具有充分的自主性,在未來立法中應當賦予其完整的權能并為其建構具備可操作性的行使程序,在此基礎上設計符合市場 經濟 要求的農村土地物權流轉制度。當前鄉(xiāng)村社會環(huán)境與農民的法觀念等因素的制約決定了農村土地物權流轉制度只能采用漸式的變革模式。

      農村集體土地所有權是一種極其特殊的所有權類型。民法學界對其性質、主體、運作機制等缺乏深刻的認識，未能給立法提供堅實的理論支撐，導致迄今為止我國的農村集體土地所有權 法律 制度依然十分粗糙，集體土地所有權的運轉在實踐中產生了諸多問題，而且在一定程度上也制約了農村土地用益物權流轉制度的 發(fā)展 ，因為農村土地用益物權是以權能分離的方式從集體土地所有權衍生出來的。本文擬從我國農村集體土地所有權的性質與現(xiàn)狀考察入手，對其程序建構以及農村土地物權流轉制度的變革模式問題進行探究。

      一、農村集體土地所有權的法律性質與現(xiàn)狀剖析

      (一)農村集體土地所有權的法律性質

      關于農村集體土地所有權的法律性質，我國民法學界存在較大爭議。有學者認為，集體土地所有權是一定社區(qū)范圍內的農民共同共有的所有權，既不同于個人所有基礎上的共有，也不同于股份制基礎上的法人所有。[1]有學者認為，集體土地所有權在性質上屬于一種合作社所有權。[2]127有學者認為，集體土地所有權在性質上是一種法人所有權。[3]有學者認為，集體土地所有權是個人化與法人化的契合，集體土地為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體土地享有股權或社員權。[4]有學者借鑒日耳曼法上的總有概念，認為我國農村集體土地所有權是一種新型的總有，即“總同共有”。[5]483-485

      以上諸學說都是從權利主體構成形態(tài)的角度詮釋農村集體土地所有權的性質。由于我國法律迄今為止對于農村集體土地所有權主體構造的規(guī)定還很不完備，所以很難從這個角度在理論上對農村集體土地所有權的性質予以清晰地界定。每種觀點看起來都有幾分道理，但與實際情況又并不完全契合，多少都有些牽強之處。筆者無意從這個角度探究農村集體土地所有權的性質，在構建比較完備的集體土地所有權主體制度之前，這樣的探究是不會取得實質性成果的。對于農村集體土地所有權的性質，當下更有意義的是從權利功能的角度對其予以界定，然后以此為基礎探討如何完善農村集體土地所有權制度。

      農村集體土地所有權的功能是讓集體成員能夠以共同支配的方式共享土地的利益。與個人所有權相比，區(qū)別僅僅在于支配的方式，而在目的上則是相同的，都是為了實現(xiàn)私法上的利益?！凹w”是一定區(qū)域內的農民基于特定的關系組合而成的共同體，其對土地享有的利益是特定數量的人的共同利益，而不是與社會整體秩序相關的社會公共利益或與國家安全、統(tǒng)一、穩(wěn)定相關的國家利益。既然如此，農村集體土地所有權在性質上就是一種私權，而不是公權?！肮珯酁閲抑申P系，而私權則為無關國家之法律關系……私權云者，即于私法關系，有享受利益之地位之謂也?！盵6]80明確農村集體土地所有權的私權本質對于農村集體土地所有權制度乃至整個集體土地物權制度體系的立法構造具有根本性的意義。作為私權，農村集體土地所有權的制度構造應當符合私法固有的邏輯與價值理念，盡量淡化公法性的考量。其權利人應當被視為獨立、自主的民事主體，即私法上的人。其權利的行使應當體現(xiàn)私法自治原則，權利人在不損害社會公共利益并且不違背憲法所確立的基本經濟制度的前提下可以自由地決定如何利用或處分其財產。當然，這是農村集體土地所有權的理想形態(tài)，我國現(xiàn)行的農村集體土地所有權與此相比尚有一定的差距。

      (二)農村集體土地所有權的現(xiàn)狀剖析

      我國現(xiàn)行農村集體土地所有權不具備自主性、完整性與自治性，它是一種殘缺而且異化的所有權。之所以說它是殘缺的，是因為它受國家公權力的過度控制，主要包括政府對農村集體土地的管制權與征收征用權。之所以說它是異化的，是因為它的運作過程往往不能真正體現(xiàn)集體成員的意志，而是被村民委員會、村集體經濟組織、村內次級集體經濟組織等機構的干部操縱。

      農村集體土地的管制權主要表現(xiàn)為政府對集體土地利用或處分行為的審批權。按照我國《農村土地承包法》的規(guī)定，農村集體經濟組織可以將荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地發(fā)包給本集體經濟組織以外的人，但需要報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準。按照我國《土地管理法》的規(guī)定，集體經濟組織將其土地提供給其成員或其所設立的企事業(yè)單位用于非農建設，需要縣級以上人民政府批準，在實踐中還需要先由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的審批。集體經濟組織不得直接將建設用地出讓給本集體經濟組織以外的人，只能將集體土地征收為國有土地再出讓，而農民集體不能從中獲得真正意義上的土地收益。

      依照我國《物權法》第42、44條的規(guī)定，國家出于公共利益的需要可以對集體土地實行征收或征用（在以往我國的法律文本中,二者統(tǒng)稱為“征用”,但2004年3月新修訂的《憲法》對征收與征用作了區(qū)分, 2007年制定的《物權法》沿用了這種區(qū)分。）。從表面上看，這樣的規(guī)定似乎沒什么問題，幾乎在任何一個國家，政府出于公共利益的需要都有權征收或征用土地。然而，近年來我國的實踐表明，地方政府經常濫用對集體土地的征收征用權。由于征收、征用的程序缺乏周全的設計，地方政府總是任意地擴張征收征用權，就連房地產開發(fā)、建造休閑娛樂場所等都能被視為出于公共利益需要從而征收農村集體土地，導致農村土地大量流失。這種欠缺制度的有效約束從而普遍被濫用的征地權顯然是國家公權力對農村集體土地的過度控制。在《物權法》的起草過程中，民法學界曾強烈呼吁構建完備的征收制度對政府的征地權進行規(guī)制，但《物權法》對此所作的努力卻相當有限，只有兩個條款作了比較籠統(tǒng)的規(guī)定。

      在私法上，所有權包含占有、使用、收益、處分以及物權請求權等權能。我國農村集體土地所有權并不完全具備這些權能。行政機關對集體土地的管制損害了集體土地所有權的處分與收益權能，對集體土地的過度征收與征用直接危及集體土地所有權的存續(xù)。顯然，在當前農村，被國家公權力過度控制的集體土地所有權的權能是殘缺不全的。從上個世紀初開始，我國的國家公權力逐漸向鄉(xiāng)村社會灌輸。上個世紀50年代之后，經過數次 政治 運動，這種權力灌輸達到空前的程度。[7]110最近十幾年來國家提倡村民自治，國家公權力逐步退出鄉(xiāng)村經濟領域，然而，在退卻的過程

      三、程序建構的限度與 農村 土地物權流轉制度變革的漸進性

      農村集體土地所有權程序建構的意義在于，集體成員可以依法定或約定程序以自治的方式對于集體土地的利用與處分進行決策，土地所有權的行使能夠體現(xiàn)集體成員的意愿而不僅僅是村社干部權力作用的結果。按照這種邏輯，只要不與土地公有制相違背，農民集體可以自由地進行土地物權的流轉，我國現(xiàn)行法上關于農村土地物權流轉(土地所有權轉讓除外)的限制性規(guī)定應當取消。按照現(xiàn)行法的規(guī)定，集體土地不能直接出讓給城鎮(zhèn)的單位或個人用于非農建設，只能提供給鄉(xiāng)村企事業(yè)單位與農村居民使用，或者先征為國有土地再由政府出讓給城鎮(zhèn)的單位或個人使用；將“四荒”土地發(fā)包給本集體 經濟 組織以外的人，需要報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準。這些限制性規(guī)定體現(xiàn)了國家公權力對集體土地所有權的干涉，違背了市場經濟的基本要求，導致農村地產市場成為一個封閉的系統(tǒng)，與城鎮(zhèn)地產市場相互隔絕，唯一合法的通道是國家征收。按照《物權法》第42條的規(guī)定，國家只有出于公共利益的需要才能征收集體土地，如果嚴格掌握“公共利益”這一標準，興辦 企業(yè) 一般不能認定為出于“公共利益的需要”，從而不能征收集體土地，只能通過二級地產市場購買已經開發(fā)利用的土地之使用權，選擇余地很小，必然妨礙社會經濟 發(fā)展 。對此，筆者認為，一方面應該嚴格控制國家的征收權，以防止公權力吞噬私權利；另一方面應該允許農民集體在符合土地利用規(guī)劃與耕地保護國策的前提下，按照一定的程序將建設用地出讓給本集體經濟組織以外的企業(yè)，以滿足經濟建設的用地需求。實際上，如果不允許農民集體直接出讓建設用地，各類企業(yè)也會以其他方式規(guī)避 法律 ，占用集體土地，因為企業(yè)用地需求是客觀存在的。與其如此，還不如允許集體建設用地直接出讓。近年來，我國有些地方已經對集體建設用地直接出讓進行了嘗試，[12]對于其中的成功經驗應當進行 總結 推廣。

      至于現(xiàn)行集體土地物權背負的保護耕地、增加國家財政收入等政策目標可以通過其他途徑來實現(xiàn)。對于耕地保護，實際上我國目前已經有相應的法律措施?，F(xiàn)行《土地管理法》及其實施條例中有關土地規(guī)劃、基本農田保護、農用地轉非農建設用地審批等事項的規(guī)定絕大部分都可以保留。只要嚴格貫徹，這些規(guī)定足以達到保護耕地的目的，沒必要對城鄉(xiāng)之間土地物權的流轉施加額外的限制。取消此類限制意味著國家喪失城鄉(xiāng)地產流轉的壟斷地位，從而失去一個重要的財政來源，這筆損失在一定程度上可以通過稅收得到彌補：農民集體將建設用地出讓給本集體經濟組織以外的企業(yè)，一般都有較大的增值，應當由出讓人向國家繳納一定的稅款。國家可以將所征收的土地增值稅款用于城鄉(xiāng)基礎設施建設，此外還可以借助稅收手段調節(jié)土地的利用。

      毫無疑問，農村土地物權流轉方面的限制應當解除，但應當循序漸進，因為農村集體土地所有權主體的運作程序在相當長的時期內只能發(fā)揮有限的實效。假如立即完全放開土地物權流轉限制，容易導致村社干部操縱“集體”，濫用權力，損害集體成員的利益。從理論上看，集體是一個凌駕于其成員之上的超然團體，集體土地是各成員公有的財產，集體有其公共機關———成員大會與執(zhí)行機構。然而，集體需要在鄉(xiāng)土社會中運行，作為集體成員的村民以及村社干部在很大程度上是依循鄉(xiāng)土的差序倫理來參與集體生活的。村民眼中看到的往往只是其他集體成員與自己的親緣、地緣以及交情上的差等關系。選舉村社干部時，村民們傾向于將選票投給與自己關系近的人，以便于進行互惠的利益交換。在集體土地所有權的運作過程中，村民也傾向于利用他們與掌握權力資源的村社干部之間親疏不等的關系，依據互惠的原則獲取份額不等的隱性利益。即使集體土地所有權的運作程序設計得很完備，讓集體成員有充分的機會參與集體決策的形成，那些意圖從財產處分中獲取利益的村社干部或利害關系人也會設法利用其與某些集體成員之間差序的互惠關系贏得他們的支持。這種以互惠方式換來的支持如果具備一定的穩(wěn)定性就會形成一種社會性的權力資源。集體土地所有權將會由于此種權力的侵蝕而在一定程度上被無形地消解。

      按照經濟學家諾斯的看法，制度變遷與社會行動者的觀念形態(tài)有莫大的關系，如果社會行動者的觀念形態(tài)與制度變革的理想相契合，變革的成本將大幅下降。[13]57在當下我國土地制度創(chuàng)新上，包括土地執(zhí)法部門、立法部門以及土地權利人在內的所有社會行動者的觀念形態(tài)都需要經歷一個長期的轉型過程。鄧正來先生認為，處于轉型期的 中國 社會有三種知識系統(tǒng)，即以中國差等結構為依歸的文化傳統(tǒng)，以全權國家為核心的新傳統(tǒng)和百年來因變革而傳入的西方文化傳統(tǒng)。[14]3當前，我國的土地執(zhí)法部門、立法部門與土地權利人的觀念形態(tài)基本上屬于其中的第一種與第二種文化傳統(tǒng)，而法學界的主流觀念形態(tài)則屬于第三種文化傳統(tǒng)。法律 現(xiàn)代 化目標的實現(xiàn)要求社會行動者更多地肯認、接受第三種文化傳統(tǒng)，但現(xiàn)實地說，不可能全盤接受第三種，并且完全拋棄前兩種。美國學者埃爾曼認為，所有文化類型都必然是 歷史 的和漸進的，一經確立，它們便能長久地存在，直到其起源時的特殊社會條件消失之后。[15]10事實的確如此。文化傳統(tǒng)是一種群體記憶，要使該群體忘卻在其頭腦中積淀了幾十年、幾百年甚至幾千年的思想信念，就必須對其進行長時間的啟蒙與教化，同時還要通過科技與經濟的發(fā)展改變其生活場景。這意味著文化傳統(tǒng)的轉型或者在本文的研究題域中土地制度創(chuàng)新的社會行動者之觀念轉型需要相當長的時間。土地物權流轉制度變革的進度應當與此種觀念轉型的進度保持協(xié)調，因為“當法律規(guī)定和根深蒂固的態(tài)度及信念之間展現(xiàn)鴻溝時，法律就不能改變人們的行為”。[15]241

      總之，當前我國鄉(xiāng)村社會結構、文化傳統(tǒng)與農民的法觀念等因素的制約決定了農村集體土地所有權程序建構只能產生有限的實效，僅憑制度文本上的程序設計不可能完全治愈農村集體土地所有權的痼疾，因為程序性規(guī)范的欠缺只不過是諸多病因中的一種而已。與此相應，農村土地物權流轉制度只能采用漸進式的變革模式。只有當廣大農民具備必要的私權意識、法治觀念與足夠的公共參與能力，能夠在公共場合依照既定的程序恰當地表達其利益訴求并且平等地進行商談、論辯時，集體土地所有權的運作程序才能產生預期的效果，才能真正體現(xiàn)集體成員的共同意志。此時方可賦予農民集體完全的自治權，而在此之前關于集體土地處分上的限制還需要部分地予以保留。制度變革的壓力需要時間來承載，任何操之過急的激進式變革行動必然導致變革預期的落空，甚至還會產生諸多負面效應。對于涉及億萬農民切身利益的農村土地物權制度的變革而言，尤其如此，漸進式的變革模式是必然選擇。

注釋: