導(dǎo)語：如何才能寫好一篇?dú)埣踩松鐣?huì)工作原則，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

【摘 要】殘疾人是社會(huì)中不容忽視的一個(gè)群體，由于其自身的缺陷及殘疾人社會(huì)工作的不完善使其無法充分有效地參與我們的政治、經(jīng)濟(jì)與文化生活，這使殘疾人群體常處于被動(dòng)地位。因此，尋找殘疾人社會(huì)工作的新視角是社會(huì)工作領(lǐng)域中一項(xiàng)意義重大的探尋，文章立足于優(yōu)勢視角理論框架探討優(yōu)勢視角下殘疾人社會(huì)工作的新模式，這對于加深研究和探討殘疾人社會(huì)工作具有一定的理論意義，也能更好地與實(shí)際社會(huì)工作相結(jié)合，對提高殘疾人服務(wù)的水平有一定幫助作用。

【關(guān)鍵詞】優(yōu)勢視角；殘疾人康復(fù)；社會(huì)工作

在現(xiàn)代社會(huì)，殘疾人服務(wù)已經(jīng)是一項(xiàng)涉及多學(xué)科、多部門的社會(huì)工程。殘疾人社會(huì)工作是圍繞殘疾人個(gè)人、家庭、群體以及相關(guān)的社會(huì)組織和社區(qū)開展的專業(yè)性助人活動(dòng)。社會(huì)工作是助人的活動(dòng)，它在各種復(fù)雜的社會(huì)條件下幫助受助者，并同其一道達(dá)致目標(biāo)的過程。

具體而言，殘疾人社會(huì)工作主要包括：康復(fù)，精神撫慰，提供適合的工作崗位，提供咨詢，維護(hù)殘疾人合法權(quán)益，幫助殘疾人恢復(fù)自信心融入家庭生活和社會(huì)生活等?？祻?fù)服務(wù)是針對殘障人士而開展的福利服務(wù)，殘障人士因肢體殘障或智力障礙常常被排除于正常的社會(huì)之外，這不但有個(gè)人方面的原因，更有社會(huì)方面的原因。康復(fù)服務(wù)通過物理治療和精神康復(fù)，提高殘障人士的機(jī)能，并創(chuàng)造環(huán)境條件幫助他們參與社會(huì)生活、融入社會(huì)。殘疾人康復(fù)社會(huì)工作是把社會(huì)工作原理、方法和技巧運(yùn)用到康復(fù)工作去，協(xié)助殘疾人恢復(fù)和發(fā)展他們的潛在能力，實(shí)現(xiàn)他們在現(xiàn)代生活中簡而言之，殘疾人康復(fù)社會(huì)工作涉及到殘疾人的康復(fù)、家庭、生存等各方面，其在挖掘殘疾人潛能、促進(jìn)殘疾人自身發(fā)展方面的重要功能可見一斑。

一、殘疾人康復(fù)社會(huì)工作的現(xiàn)狀

在我國，根據(jù)《中華人民共和國殘疾人保障法》，殘疾人是指在心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上，某種組織、某部分功能喪失或者失常，不能以正常的方式從事某些活動(dòng)的人。當(dāng)上述造成個(gè)人生活、活動(dòng)能力的缺陷的狀況達(dá)到一定程度時(shí)即為殘疾。

據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)我國目前大約有六千多萬殘疾人，涉及近1/5的家庭，占全國人口總數(shù)的4.62%。根據(jù)伯特的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)理論，殘疾人沒有豐富的弱關(guān)系，而強(qiáng)關(guān)系對他們的影響又相當(dāng)微弱，所以從這種意義上說殘疾人是社會(huì)地位的弱勢群體。隨著改革開放的深入和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，政府、企業(yè)及事業(yè)單位的社會(huì)管理職能逐步剝離，一部分社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)交給社區(qū)，公民逐漸從自然人和單位人向社會(huì)人和社區(qū)人轉(zhuǎn)變。因此殘疾人社會(huì)工作作為社會(huì)工作的特殊領(lǐng)域，也越來越受到政府及各界的關(guān)注。

2002年，全國康復(fù)工作會(huì)議提出在2015年實(shí)現(xiàn)“人人享有康復(fù)服務(wù)”的目標(biāo)后，各地殘聯(lián)認(rèn)真貫徹會(huì)議精神，積極向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，爭取領(lǐng)導(dǎo)支持，下發(fā)文件，召開會(huì)議，認(rèn)真研究部署，根據(jù)康復(fù)的原則、方針和內(nèi)容，制定了相應(yīng)措施，全國的康復(fù)工作初見成效。

與衛(wèi)生部門聯(lián)合，多地建立了康復(fù)點(diǎn)，積極開展殘疾人社區(qū)康復(fù)工作，大量興建白內(nèi)障康復(fù)中心、精神病防治中心，殘疾人社區(qū)康復(fù)站等；殘疾人用品用具服務(wù)中心發(fā)展迅速，積極為殘疾人康復(fù)服務(wù)與咨詢，并且大力開展以“助聽、助視、助行”為重點(diǎn)的康復(fù)服務(wù)。

總的看來，殘疾人康復(fù)社會(huì)工作從無到有，效果初步顯現(xiàn)，在社會(huì)上引起了較大的反響，社會(huì)上對康復(fù)工作的認(rèn)識(shí)有了進(jìn)一步的提高。但是，由于康復(fù)工作屬于初步發(fā)展階段，還有許多問題與不足，亟待完善與加強(qiáng)，至今，在我國以服務(wù)于社會(huì)弱勢群體為目的的社會(huì)工作還處于非專業(yè)化或前專業(yè)狀態(tài)，具體表現(xiàn)為：我國還沒建立起社會(huì)服務(wù)的專業(yè)資格制度，一些從事社會(huì)服務(wù)的機(jī)構(gòu)不需專業(yè)評估即可從事服務(wù)。

在殘疾人康復(fù)社會(huì)工作領(lǐng)域，首先，康復(fù)技術(shù)與心理疏導(dǎo)的發(fā)展不同步。當(dāng)下，我國大部分地區(qū)提供的殘疾人康復(fù)服務(wù)內(nèi)容偏重于肢體殘疾等系列康復(fù)訓(xùn)練，沒有有效的涵蓋精神殘疾和心理輔導(dǎo)等殘疾人康復(fù)工作。其次，康復(fù)服務(wù)體系不夠完善。大部分地區(qū)尚未充分整合有效的社會(huì)康復(fù)資源，康復(fù)服務(wù)場所與康復(fù)訓(xùn)練設(shè)備等存在缺乏的現(xiàn)象。其三，康復(fù)工作領(lǐng)域尚未介入專業(yè)的社會(huì)工作。專業(yè)的社會(huì)工作是以“助人自助”作為基本理念的，這能有效提升服務(wù)對象的自身能力，還能有效整合和運(yùn)用各種社會(huì)資源，但就目前的殘疾人康復(fù)工作現(xiàn)狀來看，專業(yè)的社會(huì)工作介入還沒有被社會(huì)大眾所廣泛接受。

二、社會(huì)工作下的優(yōu)勢視角

優(yōu)勢視角認(rèn)為，每個(gè)人、群體、組織和社區(qū)都有其內(nèi)在的能力，包括天賦、知識(shí)、社會(huì)支持和資源，只要存在適當(dāng)?shù)臈l件，他們就可以建設(shè)性地發(fā)揮自身功能。Dennis Saleebey（2004）在其著作《優(yōu)勢視角——社會(huì)工作實(shí)踐的新模式》中指出，優(yōu)勢視角關(guān)注人類精神的內(nèi)在智慧，相信無論處于哪種境地，人都具有內(nèi)在轉(zhuǎn)變能力。因而，助人者要幫助被助者或案主發(fā)現(xiàn)尋找探索創(chuàng)造及運(yùn)用自身與環(huán)境中所具有的優(yōu)勢與資源，面對生命中的挫折與不幸，改善自己的處境，提高生活質(zhì)量。

優(yōu)勢視角與傳統(tǒng)社會(huì)工作的疾病模式不同，它從一個(gè)完全不同的角度看待服務(wù)對象、他們的環(huán)境和他們的現(xiàn)狀，不是將服務(wù)對象視為孤立的個(gè)體或?qū)Ｗ⒂谄鋯栴}，而是將目光投向可能性，在創(chuàng)傷、痛苦和困難的荊棘之中看到希望和轉(zhuǎn)變的種子。

該理論有兩個(gè)核心概念：優(yōu)勢和抗逆力。幾乎所有的事情在某種特定的條件下都可以視為一種優(yōu)勢，除了體驗(yàn)、個(gè)人品德、天賦、感悟、故事、靈性、意義和社區(qū)資源，還有創(chuàng)傷 、疾病、困惑、壓迫之中掙扎和抗?fàn)幎际悄撤N潛能與力量，能夠歷練出幽默感、關(guān)懷心、創(chuàng)造力、忠誠、洞察力、獨(dú)立、靈性和耐心等等抗逆力，簡單地說，是一種面對磨難而抗?fàn)幍哪芰?。痛苦與收獲并存，逆境與轉(zhuǎn)機(jī)共生，當(dāng)抗逆力被激發(fā)出來以后，人們生命中沉睡的不被察覺的那部分將會(huì)被喚醒，從此，人生將更上一層樓。

三、優(yōu)勢視角下殘疾人康復(fù)社會(huì)工作理念分析

優(yōu)勢視角下殘疾人康復(fù)工作之社會(huì)工作的介入，就是強(qiáng)調(diào)社會(huì)工作者和殘疾人的溝通與合作，強(qiáng)調(diào)人類精神的內(nèi)在智慧，強(qiáng)調(diào)任何弱勢者都具有內(nèi)在的轉(zhuǎn)變能力。殘疾人雖然經(jīng)歷了各種苦難，但他們毫無例外地也具有一些優(yōu)勢。社會(huì)工作者要立足于發(fā)現(xiàn)和尋求、探索和利用他們的優(yōu)勢和資源，協(xié)助他們面對生命中的挫折和不幸，幫助他們達(dá)到自己的目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)自己的夢想。

（一）優(yōu)勢視角的工作原則

1. 個(gè)人、團(tuán)體、家庭和社區(qū)都有優(yōu)勢。要做到更好地助人，優(yōu)勢視角需要甄別且尊重這些有可能用于扭轉(zhuǎn)不幸，對抗疾病消除痛苦達(dá)到目標(biāo)的力量和資源專家學(xué)者或者其他助人者在傾聽被助者的故事敘事和陳述時(shí)，不僅要表現(xiàn)出興趣和尊重，而且協(xié)助他們發(fā)現(xiàn)被忽略的資源，更重要的是相信他們可以利用自己或周圍的資源超越困難并致力于轉(zhuǎn)變和成長。

2. 凡事都有兩面性。這意味著，專業(yè)人士可以借助診斷評估以及一份文檔為任何需要幫助的人量身設(shè)定各種可能性的參數(shù)指標(biāo)，這些指標(biāo)能夠幫助助人者具體實(shí)施方案與策略，在此過程中，不僅要對被助者抱有較高的期望，同時(shí)更要認(rèn)真對待他們的希望憧憬和價(jià)值。

3. 與問題者合作，更好地提供服務(wù)。有時(shí)，專家或社會(huì)工作者并不一定能馬上發(fā)現(xiàn)幫助對方的切入點(diǎn)相反的，當(dāng)助人者以合作者或顧問的角色面對有問題的人，以合作的姿態(tài)與他們真誠溝通，將會(huì)起到意料之外的效果，有利于他們從自己的故事和敘述，希望和恐懼資本和資源中解放出來， 而非以狹隘的診斷式分類或治療指引限制他們 合作可以避免助人者在助人過程中先入為主的影響，同時(shí)也可以發(fā)揮被助者的潛能。

4. 所有的環(huán)境都充滿資源。優(yōu)勢視角的工作原則相信被助者了解自己的優(yōu)勢，同時(shí)社區(qū)有意愿和資源來幫助自己，且可以把一個(gè)方面的優(yōu)勢利用和轉(zhuǎn)介到其他領(lǐng)域，從而形成波浪效應(yīng)。

（二）優(yōu)勢視角下殘疾人康復(fù)社會(huì)工作的輔導(dǎo)重點(diǎn)

1. 信任殘疾人。優(yōu)勢視角尤其有賴于社會(huì)工作者對殘疾人改變自己生活的內(nèi)在能力的信心，而激發(fā)這種成長的積極活力，要從與殘疾人建立信任關(guān)系開始，這和社會(huì)工作所秉持的尊重個(gè)人、承認(rèn)個(gè)人尊嚴(yán)的價(jià)值觀相吻合。

2. 社會(huì)工作者的首要關(guān)注點(diǎn)是殘疾人所具有的優(yōu)勢、興趣、能力、知識(shí)和才華，而非診斷其癥狀和缺點(diǎn)。社會(huì)工作者應(yīng)運(yùn)用社會(huì)工作技巧，找出存在于殘疾人身上的能夠有益于其成長的志向、技能和潛力等，并不失時(shí)機(jī)地給予贊賞和鼓勵(lì)。

3. 多維度評估優(yōu)勢。殘疾人解決問題的優(yōu)勢和資源既蘊(yùn)涵在殘疾人自身的人際關(guān)系技巧、動(dòng)機(jī)、情感優(yōu)勢、清晰思考的能力和一定的應(yīng)對能力之中，也有來自家庭網(wǎng)絡(luò)、重要他人、志愿機(jī)構(gòu)、社區(qū)團(tuán)體等提供的資源。社會(huì)工作者可以從殘疾人和環(huán)境這兩個(gè)維度入手，一方面運(yùn)用個(gè)別化原則了解殘疾人的需要、想法、情感等，另一方面，由于其家人、朋友對殘疾人比較熟悉，社會(huì)工作者課與他們進(jìn)行會(huì)談，一起評估出殘疾人的優(yōu)勢以及環(huán)境資源，并使之成為制定方案的依據(jù)。

4. 以優(yōu)勢為本的方法將助人活動(dòng)置于正常生活的自然場景中。社會(huì)工作者將殘疾人放在正常生活中，運(yùn)用優(yōu)勢視角為其提供服務(wù)，將有助于他們回歸正常社會(huì)。

（三）優(yōu)勢視角對殘疾人康復(fù)社會(huì)工作的啟發(fā)

1. 僅在恰當(dāng)?shù)那榫持姓J(rèn)識(shí)問題。優(yōu)勢視角是幫助殘疾人找到滿足自己愿望的方法。如果問題有可能成為達(dá)到殘疾人預(yù)訂目標(biāo)的障礙，此時(shí)的問題將被看成是一種特殊的情境或狀況，社會(huì)工作者要盡可能調(diào)動(dòng)個(gè)人、家庭和社區(qū)的資源，幫助殘疾人解決問題。

2. 減少殘疾人運(yùn)用資源的環(huán)境阻力和矛盾。殘疾人在求助過程中會(huì)為周圍的人、事和環(huán)境的許多阻礙及誤解而得不到足夠支援，如殘疾人的家庭成員對其應(yīng)接受怎樣的服務(wù)持不同意見、機(jī)構(gòu)人員對殘疾人情況并不了解，等等。社會(huì)工作者的介入就是要調(diào)解這些矛盾并澄清誤會(huì)，使殘疾人獲得應(yīng)有的支援和幫助。具體的工作方法是：（1）調(diào)解。即社會(huì)工作者通過斡旋以消除或減少殘疾人、其家人及服務(wù)機(jī)構(gòu)人員之間出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)和沖突，促進(jìn)各方的溝通與合作，為殘疾人提供有力援助。（2）商議。根據(jù)殘疾人的需要，為殘疾人磋商及協(xié)調(diào)以便獲得更多的社會(huì)資源和服務(wù)。

3. 激發(fā)優(yōu)勢的話語和敘事。殘疾人常常忽略自己的能力和資源，因此社會(huì)工作者有必要引導(dǎo)殘疾人講述自己過去成功的事例。在這一過程的某些節(jié)點(diǎn)上，殘疾人不得不承認(rèn)自己的優(yōu)勢，思考他們在過去和現(xiàn)在的表現(xiàn)，并將這些優(yōu)勢釋放出來。

4. 鼓勵(lì)殘疾人運(yùn)用其優(yōu)勢進(jìn)行行動(dòng)。社會(huì)工作者鼓勵(lì)殘疾人按照自己的議員去運(yùn)用剛剛發(fā)現(xiàn)或?qū)W習(xí)到的能力，并且調(diào)動(dòng)起已經(jīng)存在的積極因素去行動(dòng)。通過社會(huì)工作者和殘疾人的共同努力，殘疾人逐漸學(xué)會(huì)運(yùn)用優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。具體的工作方法是：（1）輔導(dǎo)。即社會(huì)工作者解釋某些看法及教導(dǎo)殘疾人，使其建立自我意志和發(fā)揮潛在能力去解決問題。（2）支持。即幫助殘疾人認(rèn)識(shí)自己所處的環(huán)境里可以運(yùn)用的資源及其途徑，然后，根據(jù)殘疾人的困難社會(huì)工作者安排提供援助服務(wù)，如殘疾人家務(wù)助理、殘疾病人短期照顧等，幫助他們渡過難關(guān)。在這期間，社會(huì)工作者要不斷地給予鼓勵(lì)和支持，使殘疾人從中獲得經(jīng)驗(yàn)和能力去面對困難。（3）保護(hù)。這是一種強(qiáng)化的支持，以防止殘疾人收到傷害。保護(hù)的方式有多種，社會(huì)工作者應(yīng)該根據(jù)殘疾人的不同情況采取不同的禁制及安全措施去避免傷害出現(xiàn)，比如，在迫不得已的時(shí)候送殘疾人至院舍照顧，以及在一般情況下安排親友、家務(wù)助理及健康護(hù)士助理和照顧病弱的殘疾人等。

5. 促使殘疾人的優(yōu)勢邁向正?；?。經(jīng)過一段時(shí)間，社會(huì)工作者和殘疾人便開始鞏固以及凸顯的優(yōu)勢并強(qiáng)化優(yōu)勢，培養(yǎng)殘疾人發(fā)掘其內(nèi)部和周圍生活環(huán)境中的資源的能力。其目的是盡可能將所有的優(yōu)勢整合在一起，確保優(yōu)勢不斷凸顯，且相互促進(jìn)、持續(xù)發(fā)展，最終為殘疾人找到適當(dāng)?shù)慕鉀Q問題的方法。

優(yōu)勢視角這一思維方式對我們以往的對于人與環(huán)境問題的傳統(tǒng)思維是一個(gè)顛覆，為我們重新觀察這個(gè)不完美的世界打開了一扇全新的窗戶，同時(shí)它也對殘疾人的康復(fù)工作帶來了重大意義和希望。

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篇2

一是協(xié)調(diào)市殘聯(lián)各部門出臺(tái)的文件將殘疾人權(quán)益保障納入其中。如：在保障性住房方面，殘疾人有優(yōu)先輪候權(quán)；在社會(huì)工作建設(shè)方面，將殘疾人社工服務(wù)納入政府首批試點(diǎn)單位，在今年全面推進(jìn)。

二是協(xié)調(diào)教育等部門出臺(tái)《關(guān)于減免殘疾學(xué)生義務(wù)教育階段和高中階段學(xué)雜費(fèi)的通知》，從去年9月起，對全市殘疾學(xué)生實(shí)行義務(wù)教育階段和高中階段的免費(fèi)教育。

三是協(xié)調(diào)社保部門出臺(tái)《深圳市殘疾人參加社會(huì)保險(xiǎn)試行辦法》，為低保殘疾人、重度殘疾人、失業(yè)殘疾人、個(gè)體戶殘疾人等特別困難群體提供醫(yī)療和養(yǎng)老方面的基本社會(huì)保障。

四是協(xié)調(diào)民政部門制定實(shí)施《深圳市重度殘疾人養(yǎng)護(hù)（安養(yǎng)）工作的實(shí)施意見》，依托民政福利機(jī)構(gòu)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為重度殘疾人提供托養(yǎng)安養(yǎng)服務(wù)。

五是協(xié)調(diào)財(cái)政等部門制定實(shí)施《關(guān)于深圳市貧困殘疾人個(gè)體戶參加社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)給予適當(dāng)補(bǔ)貼有關(guān)問題的通知》，切實(shí)解決貧困殘疾人個(gè)體戶基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)難問題。

六是積極推進(jìn)無障礙環(huán)境建設(shè)和管理的立法工作。認(rèn)真落實(shí)《深圳市扶助殘疾人辦法》有關(guān)殘疾人免費(fèi)乘車的優(yōu)惠措施，開展了全市殘疾人免費(fèi)乘車的工作；還為837名聽力言語殘疾人配送手機(jī)信息卡等，努力實(shí)現(xiàn)了殘疾人交通、信息、文化及參與社會(huì)生活無障礙。

區(qū)殘聯(lián)是一個(gè)團(tuán)結(jié)、和諧、有戰(zhàn)斗力的隊(duì)伍，在黨和政府與殘疾人之間架起了一座很好的橋梁。區(qū)殘聯(lián)老領(lǐng)導(dǎo)張慶聲等老一輩把殘聯(lián)的基礎(chǔ)打得很好，黃鏡波理事長帶領(lǐng)新的隊(duì)伍繼承和發(fā)揚(yáng)了老一輩的光榮傳統(tǒng)。中殘聯(lián)、省殘聯(lián)、市殘聯(lián)等各級(jí)殘聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)對羅湖區(qū)殘聯(lián)的工作是贊賞的、肯定的。去年，區(qū)殘聯(lián)創(chuàng)新推進(jìn)了2008年殘疾人“人人享有康復(fù)服務(wù)”目標(biāo)和創(chuàng)建殘疾人社區(qū)康復(fù)示范區(qū)任務(wù)的完成。確定了9大類97小類康復(fù)服務(wù)項(xiàng)目。在就業(yè)方面，認(rèn)真落實(shí)中殘聯(lián)托養(yǎng)工作會(huì)議要求，大力推進(jìn)羅湖各個(gè)街道綜合（職業(yè)）康復(fù)服務(wù)中心的建設(shè)。加強(qiáng)了殘疾人個(gè)體創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)和扶助。開展了貧困殘疾人個(gè)體戶參加社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼工作，開展了殘疾人創(chuàng)業(yè)意向調(diào)查，對經(jīng)濟(jì)困難的殘疾人進(jìn)行了創(chuàng)業(yè)扶助和申請個(gè)體養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼。

同樣，2008年，在市殘聯(lián)、羅湖區(qū)委、區(qū)政府的關(guān)懷下，在區(qū)殘聯(lián)的高度支持和指導(dǎo)下，蓮塘街道的殘疾人工作呈現(xiàn)一派欣欣向榮的景象，蓮塘街道殘疾人工作也取得豐碩成果。

一是蓮塘街道蓮塘社區(qū)被市文明辦授予“最具愛心社區(qū)”稱號(hào)。

二是《中國殘疾人》雜志于2008年第一期在“基層•經(jīng)驗(yàn)集萃”欄目刊登蓮塘社區(qū)殘協(xié)專職委員沈建平同志撰寫的工作經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)于今年街道殘聯(lián)工作，結(jié)合蓮塘實(shí)際，有如下幾個(gè)構(gòu)想：

一是要大力發(fā)展殘疾人均衡教育。落實(shí)有關(guān)加快特教事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃措施；協(xié)調(diào)有關(guān)部門推動(dòng)符合進(jìn)入普通學(xué)校就讀的殘疾兒童就近免費(fèi)入學(xué)；逐步實(shí)行殘疾兒童免費(fèi)接受學(xué)前教育，推進(jìn)殘疾兒童早期干預(yù)工作，依托街道、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展重度殘疾兒童就近接受教育和殘疾學(xué)生課外照顧服務(wù)。

二是廣泛動(dòng)員政府各部門、社會(huì)各團(tuán)體、企業(yè)、義務(wù)工作者、青少年志愿者、老年志愿者和社會(huì)熱心人士，深入廣泛地開展各項(xiàng)助殘活動(dòng)，營造良好社會(huì)環(huán)境。

三是大力構(gòu)建殘疾人就業(yè)服務(wù)體系。落實(shí)實(shí)施《深圳市貫徹〈殘疾人就業(yè)條例〉實(shí)施意見》、《殘疾人就業(yè)援助扶持實(shí)施辦法》等系列就業(yè)扶助政策，進(jìn)一步促進(jìn)殘疾人就業(yè)。鼓勵(lì)殘疾人自主創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)按比例就業(yè)、集中就業(yè)、個(gè)體就業(yè)和社區(qū)就業(yè)。完善職業(yè)培訓(xùn)體系，多種渠道開展職業(yè)培訓(xùn)，促進(jìn)殘疾人職業(yè)技能整體素質(zhì)的提升。

篇3

關(guān)鍵詞：

典型國家；殘疾人；就業(yè)保障

中圖分類號(hào)：

F2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2013）12003003

殘疾人社會(huì)福利是社會(huì)福利的一個(gè)子系統(tǒng)，殘疾人社會(huì)福利體系又涵蓋社會(huì)保障、康復(fù)保障、教育保障、就業(yè)保障和環(huán)境保障幾個(gè)項(xiàng)目。對于殘疾人而言，就業(yè)有更特殊的意義，就業(yè)保障在殘疾人社會(huì)福利中扮演著極為重要的角色。美國、瑞典、德國、日本的就業(yè)保障制度各有特色，對我國殘疾人社會(huì)福利制度的完善有啟示作用。

1典型國家殘疾人就業(yè)立法的特點(diǎn)與優(yōu)勢

法律具有規(guī)范性、強(qiáng)制性、權(quán)威性等特點(diǎn)，法律法規(guī)的完善可以保護(hù)殘疾人的平等就業(yè)權(quán)與工作自由權(quán)，許多國家在殘疾人就業(yè)立法上制定了可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)，法律條文極強(qiáng)的約束力切實(shí)保障殘疾人就業(yè)權(quán)，立法的內(nèi)容主要涉及就業(yè)保護(hù)和就業(yè)促進(jìn)兩個(gè)方面。

1.1殘疾人就業(yè)保護(hù)立法

殘疾人就業(yè)保護(hù)立法主要是為了約束雇主對殘疾人的歧視行為，是保障就業(yè)的前提。四個(gè)典型國家對殘疾人就業(yè)的立法保護(hù)即有共性又有各自的特色，在禁止雇主歧視殘疾人思想的指導(dǎo)下采用不同側(cè)重點(diǎn)的立法保護(hù)，法律責(zé)任詳盡明確，可操作性強(qiáng)。

美國頒布的《美國殘疾人法案》遵循有就業(yè)需求和就業(yè)能力的殘疾人必須享有平等就業(yè)機(jī)會(huì)的原則，規(guī)定任何機(jī)構(gòu)對一個(gè)具備資格的殘疾人在應(yīng)聘、雇用、培訓(xùn)、晉升、辭退、補(bǔ)償及特別待遇等方面不得因其殘疾而予以歧視，而且要求雇主對工作崗位作出適當(dāng)調(diào)整，縮小與正常勞動(dòng)者的差距。

瑞典制定的《禁止在就業(yè)中歧視殘疾人法》對于禁止雇主歧視殘疾人的范圍作了具體規(guī)定，從招聘到解雇相關(guān)措施很詳盡，各環(huán)節(jié)中用人單位應(yīng)該如何做、違反各環(huán)節(jié)規(guī)定應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任的認(rèn)定嚴(yán)格、明確。

德國將雇傭殘疾人定為法定義務(wù)，通過懲罰性措施來規(guī)制雇主行為，對于不履行義務(wù)的雇主進(jìn)行罰金或收取殘

疾人就業(yè)保障金。另一個(gè)特點(diǎn)是《重度殘疾人法》詳細(xì)規(guī)定了雇主解雇殘疾人的程序、要求和責(zé)任認(rèn)定等，解雇程序復(fù)雜、要求多、雇主責(zé)任重，都有利于保護(hù)殘疾人就業(yè)。

日本頒布的《殘疾人雇傭促進(jìn)法》提出要按一定比例雇傭殘疾人，根據(jù)雇主的雇傭情況實(shí)施獎(jiǎng)懲制度。對于超過比例的用人單位增發(fā)獎(jiǎng)金，獎(jiǎng)金用于改善殘疾人的就業(yè)條件，建立雇傭殘疾人長效制度；對于沒有達(dá)到比例的雇主，予以警告不作出改正即須收取就業(yè)保障金。由于獎(jiǎng)懲分明，日本的監(jiān)督制度相對完善，政府有關(guān)部門需要定期發(fā)表公報(bào)，公布各用人單位雇傭殘疾人的情況，公開透明的輿論監(jiān)督加強(qiáng)法律的執(zhí)行力度。

1.2殘疾人就業(yè)促進(jìn)立法

立法保護(hù)為殘疾人進(jìn)入勞動(dòng)力市場提供了前提條件，就業(yè)促進(jìn)方面的立法是殘疾人在就業(yè)崗位上實(shí)現(xiàn)價(jià)值、獲得認(rèn)可的基礎(chǔ)。為了更好促進(jìn)殘疾人就業(yè)實(shí)現(xiàn)，幾個(gè)典型國家把促進(jìn)就業(yè)的措施納入法律規(guī)范體系內(nèi)，使促進(jìn)就業(yè)的工作機(jī)制和工作體系制度化、法制化，加強(qiáng)約束力。除了瑞典的全民就業(yè)，其他幾個(gè)國家在就業(yè)促進(jìn)方面的立法都類似。

瑞典作為高福利國家，沒有把殘疾人就業(yè)保障從全民就業(yè)的體系中獨(dú)立，作為特殊群體的殘疾人與正常人享有等同待遇，瑞典制定的20多部就業(yè)促進(jìn)法對于殘疾人的保障同樣適用。

美國制定了多部促進(jìn)殘疾人就業(yè)的法律，州政府需要為殘疾人重新就業(yè)進(jìn)行培訓(xùn)、予以財(cái)政支持，克林頓簽署的一項(xiàng)重要法令是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，殘疾人的社會(huì)福利保障重心轉(zhuǎn)為通過就業(yè)培訓(xùn)與求職輔導(dǎo)鼓勵(lì)殘疾人重回工作崗位。

德國的《勞動(dòng)促進(jìn)法》注重殘疾人身體、智力、精神各方面的恢復(fù)，規(guī)定聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)必須提供就業(yè)培訓(xùn)與職業(yè)康復(fù)。對殘疾人的保障有提供照料轉(zhuǎn)向加入就業(yè)隊(duì)伍，向殘疾人分享就業(yè)渠道。

日本的就業(yè)促進(jìn)法明確責(zé)任主體，國家、社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)在殘疾人職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)、心理支持等方面的責(zé)任。

2典型國家殘疾人就業(yè)促進(jìn)措施的特點(diǎn)與優(yōu)勢

就業(yè)立法的制定是把殘疾人就業(yè)促進(jìn)措施法制化的過程，法律的具體內(nèi)容以就業(yè)促進(jìn)措施為基礎(chǔ)。殘疾人的就業(yè)促進(jìn)措施主要包括就業(yè)形式和就業(yè)服務(wù)兩個(gè)方面，本部分主要從這兩個(gè)角度比較各典型國家的就業(yè)促進(jìn)措施的特色。

2.1殘疾人就業(yè)形式

各國家的殘疾人就業(yè)形式主要可概括為按比例就業(yè)、保護(hù)性就業(yè)、扶持性就業(yè)和個(gè)人自謀出路就業(yè)，幾個(gè)典型國家的殘疾人就業(yè)形式大同小異。按比例就業(yè)就是各國的雇主按照相關(guān)法律的規(guī)定，按照所雇員工的一定比例招收殘疾雇員。保護(hù)性就業(yè)是各國政府通過將殘疾人集中安置在庇護(hù)工場（或福利企業(yè)）就業(yè)，同時(shí)在稅收、保險(xiǎn)等方面都給予庇護(hù)工場一定的優(yōu)惠政策。扶持性就業(yè)多用于智障殘疾，借助有效持續(xù)的支持將殘疾人安置在正常的工作環(huán)境中并得到應(yīng)有的勞動(dòng)報(bào)酬和晉升。

美國殘疾人的就業(yè)形式不屬于上述幾種形式，主要依靠市場力量，這與美國就業(yè)渠道寬密切相關(guān)，這樣殘疾人就必須不斷提高自身技能，美國一些殘疾人可以憑借自己的能力入駐高新領(lǐng)域。美國盲人基金會(huì)建立的“職業(yè)和信息庫”收集了許多可供殘疾人參與的工作類型，既方便殘疾人找到合適工作又簡化管理。

瑞典主要采取保護(hù)性就業(yè)和扶持性就業(yè)。保護(hù)性就業(yè)由國有庇護(hù)性企業(yè)Samhall負(fù)責(zé)，該公司要為一定比例的難就業(yè)殘疾人提供就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)要培養(yǎng)符合勞動(dòng)力市場需求的勞動(dòng)力，注重經(jīng)濟(jì)效益。在瑞典，就業(yè)機(jī)會(huì)只是拋門轉(zhuǎn)，更重要的是發(fā)展和培養(yǎng)殘疾人的能力。扶持性就業(yè)是特等殘疾人在工作教練的幫助下完成工作，工作教練通常為政府機(jī)構(gòu)和非營利組織的服務(wù)人員。

德國主要采用按比例就業(yè)和保護(hù)性就業(yè)。重度殘疾人保留職位的比例要求嚴(yán)格，懲罰措施詳細(xì)嚴(yán)厲。保護(hù)性就業(yè)依托一體化項(xiàng)目和庇護(hù)工場推進(jìn)，分別是勞動(dòng)力市場之內(nèi)的公司化就業(yè)和市場之外的政府贊助就業(yè)。

日本主要適用按比例就業(yè)和庇護(hù)工場集中就業(yè)。重度殘疾人很容易被邊緣化，需要庇護(hù)工場提供照料、事宜的工作崗位、康復(fù)訓(xùn)練等等。

2.2殘疾人就業(yè)服務(wù)

就業(yè)形式為殘疾人就業(yè)保障提供了方向，如何使殘疾人恢復(fù)勞動(dòng)能力需要各國制定具體的就業(yè)服務(wù)內(nèi)容，許多國家采取了以殘疾人就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)鑒定等為主要內(nèi)容的形式各異的就業(yè)服務(wù)計(jì)劃。

美國實(shí)施職業(yè)康復(fù)計(jì)劃、專門培訓(xùn)計(jì)劃。職業(yè)康復(fù)主要由各州負(fù)責(zé)，包括診斷、評估、醫(yī)學(xué)治療、教育、咨詢等安排?！拔磥眍I(lǐng)導(dǎo)者”是專門為剛從特殊學(xué)校畢業(yè)的殘障青年提供職業(yè)技能、人際關(guān)系培訓(xùn)的非政府組織，它幫助殘疾人克服心理障礙，樹立參加工作的信心。

瑞典殘疾人在求職方面與正常人一樣享有從正規(guī)的職業(yè)介紹得到幫助的權(quán)利，就業(yè)服務(wù)包括職業(yè)鑒定、崗位培訓(xùn)、職業(yè)指導(dǎo)、鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，殘疾人職業(yè)培訓(xùn)有專門的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，與健康人是分開的。在職業(yè)服務(wù)提供方面，為加強(qiáng)貫徹落實(shí)力度，政府針對雇主與雇員都制定了獎(jiǎng)懲制度，愿意提供培訓(xùn)的雇主可以得到補(bǔ)貼，參加工作的殘疾人可獲得特殊照顧。

德國與日本的就業(yè)服務(wù)相似，服務(wù)內(nèi)容豐富、細(xì)致入微，步驟具體。其中，日本建立了殘疾人職業(yè)綜合服務(wù)中心，并且形成自上而下的三級(jí)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，便于就業(yè)信息的提供。

3典型國家經(jīng)驗(yàn)對中國殘疾人就業(yè)保障制度的啟示

通過對典型國家就殘疾人就業(yè)立法和就業(yè)促進(jìn)措施的對比，可了解到美國等國家的殘疾人就業(yè)保障制度可以為我國相關(guān)制度的完善提供一些有益的經(jīng)驗(yàn)，各國在法律操作性、社會(huì)化程度、法律責(zé)任、就業(yè)服務(wù)形式、獎(jiǎng)懲制度、信息系統(tǒng)等方面對我國都有指導(dǎo)作用，我國應(yīng)該考慮從以下方面進(jìn)行完善。

3.1豐富法律內(nèi)容，法律條文可操作化

許多國家的法律條文內(nèi)容詳盡，具體操作一目了然，然而我國殘疾人就業(yè)保障僅僅在《殘疾人保障法》第四章十個(gè)條款中講到，并且條款中的內(nèi)容多為描述性語言，具體的操作性條款缺失。當(dāng)前的法律條文讓雇主明確要做什么，但不知到怎么做，難免成為空談。因此，殘疾人就業(yè)保障的相關(guān)法律應(yīng)該增強(qiáng)可操作性，比如按比例就業(yè)就應(yīng)該把規(guī)定比例確定下來。

3.2增強(qiáng)法律約束力，法律責(zé)任明確化

西方一些國家對違反殘疾人就業(yè)保障行為的法律責(zé)任的規(guī)定十分明確，而我國《殘疾人保障法》中對違反本法規(guī)定的法律行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任雖單獨(dú)成章，很多規(guī)定都模棱兩可，法律約束力不強(qiáng)，關(guān)于殘疾人就業(yè)的法律責(zé)任只在第六十四條涉及到。要使法律漏洞減小，就必須明確法律責(zé)任，法律責(zé)任與具體規(guī)定結(jié)合在一起也許更全面、更具約束力。正如第四章的就業(yè)保障，每一條規(guī)定都是不可違反的，因此每一條規(guī)定都必須有一條實(shí)質(zhì)性的法律責(zé)任。

3.3發(fā)揮多方作用，就業(yè)保障社會(huì)化

許多典型國家的就業(yè)保障制度的社會(huì)化程度高，在政府的倡導(dǎo)下，社會(huì)資源動(dòng)用力度大，許多非政府組織和專業(yè)社會(huì)工作者在促進(jìn)殘疾人就業(yè)方面發(fā)揮積極作用。但是我國的殘疾人就業(yè)保障似乎僅僅是政府主導(dǎo)，社會(huì)團(tuán)體的參與程度不高，社會(huì)化程度低。所以，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)非政府組織參與到促進(jìn)殘疾人就業(yè)事業(yè)中。我國存在殘疾人由于自身勞動(dòng)能力的不足必須通過犯罪的途徑進(jìn)入監(jiān)獄才能保障基本生活的現(xiàn)象，可以增設(shè)一些非營利組織和專業(yè)團(tuán)隊(duì)來幫助這些殘疾人，解決政府的壓力，改善殘疾人的生活。

3.4完善獎(jiǎng)懲制度，責(zé)任主體明晰化

獎(jiǎng)懲制度最完善的是瑞典，對于雇主和殘疾人雙方的獎(jiǎng)懲都涉及到，我國對雇傭殘疾人的雇主有稅收、補(bǔ)貼等獎(jiǎng)勵(lì)，也制定了相應(yīng)的懲罰制度。然而對殘疾人的獎(jiǎng)懲也應(yīng)當(dāng)分明，對于積極克服心理障礙參加工作的殘疾人可以予以特殊照顧，如享受更完善的職業(yè)技能培訓(xùn)、優(yōu)先安排適合崗位等。對于就業(yè)主體的懲罰措施也不容忽視，主要針對那些已經(jīng)恢復(fù)了勞動(dòng)力被納入正常人的群體，現(xiàn)實(shí)生活中存在為了不勞而獲打著“殘疾人”的幌子，管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該對這部分人嚴(yán)格管理，對屢教不改的人予以懲罰，具體通過殘疾證證明。

3.5增加服務(wù)形式，就業(yè)措施多元化

許多國家結(jié)合按比例就業(yè)、保護(hù)性就業(yè)、扶持性就業(yè)和個(gè)人自謀出路就業(yè)等多種就業(yè)形式，不同等級(jí)的殘疾人可以選擇不同的形式。我國雖然也在努力拓寬就業(yè)方式，但是以保護(hù)性就業(yè)為主，其他的很少涉及，按比例就業(yè)和鼓勵(lì)殘疾人自主創(chuàng)業(yè)能夠大力推廣。

西方國家就業(yè)服務(wù)主要有職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹、職業(yè)鑒定、職業(yè)康復(fù)等計(jì)劃，我國也在嘗試，然而筆者認(rèn)為職業(yè)康復(fù)和職業(yè)教育迫在眉睫。許多殘疾人并不是完全喪失勞動(dòng)行為能力，可以康復(fù)的殘疾人應(yīng)該予以醫(yī)療救助，恢復(fù)勞動(dòng)能力。殘疾人并不及正常人勝任工作，但總會(huì)有適合殘疾人的工作，如盲人按摩，對于殘疾人可以勝任的工作首先立法上應(yīng)該限制正常人參與，為殘疾人保留職位，其次就要為殘疾人特殊職業(yè)教育。教育的體系按照等級(jí)來開展，從學(xué)前教育到基礎(chǔ)教育到技能提升教育；教育的形式需要克服殘疾人的困難，針對不同類型的殘疾人和不同的崗位開設(shè)不同的教育課程；教育的經(jīng)費(fèi)開始納入社會(huì)救助支出中，由財(cái)政承擔(dān)，殘疾人學(xué)有所成后承擔(dān)償還義務(wù)。

3.6建立信息系統(tǒng)，崗位介紹信息化

美國盲人基金會(huì)建立的“職業(yè)和信息庫”收集許多適合盲人的崗位信息，為盲人就業(yè)提供便利。我們國家這方面幾乎沒有相對應(yīng)的措施，因此，我們國家應(yīng)該完善信息系統(tǒng)，各管轄區(qū)都可以獨(dú)自建立一個(gè)就業(yè)信息系統(tǒng)，系統(tǒng)里面主要包括殘疾人的身體狀況信息和殘疾人崗位信息，這些信息需要專業(yè)技術(shù)人員的管理，定期更新信息庫，殘疾人身體變換情況、崗位空缺與崗位匹配情況都應(yīng)該統(tǒng)計(jì)準(zhǔn)確、全面。

4總結(jié)

解決殘疾人就業(yè)問題比直接給予殘疾人經(jīng)濟(jì)上的救助的幫助更大，通過就業(yè)保障措施的完善，殘疾人可以提高自己的勞動(dòng)行為能力掌握一種職業(yè)技能，憑借自己的努力提高生活水平。拋開單純的政救助實(shí)現(xiàn)自救，對殘疾人自身、國家發(fā)展都具有積極意義。因此，我國應(yīng)該從法律制度、政策制度全方位改進(jìn)殘疾人就業(yè)保障措施，給予弱勢群體應(yīng)有的幫助。

參考文獻(xiàn)

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[2]鄧娟.我國殘疾人就業(yè)保障問題研究[D].武漢：武漢科技大學(xué)，2011.

篇4

關(guān)鍵詞：　福利需要；需要滿足；城市殘疾居民

中圖分類號(hào)：　C979文獻(xiàn)標(biāo)志碼：　A文章編號(hào)：　10012435（2012）06077506

福利是同人們的幸福生活相聯(lián)系的概念。社會(huì)福利的目的是滿足每個(gè)人的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、健康和娛樂的需要。社會(huì)福利作為人們感覺到的個(gè)人、家庭或社區(qū)的良好生活狀態(tài)，是隨著一個(gè)社會(huì)的實(shí)際狀況和人們期望的變化而變化的。根據(jù)2010年度全國殘疾人狀況監(jiān)測主要數(shù)據(jù)［1］，2010年度殘疾人全面小康實(shí)現(xiàn)程度①為57.4%，與國家統(tǒng)計(jì)局公布的2010年全國全面建設(shè)小康社會(huì)實(shí)現(xiàn)程度80.1%相比差距明顯。殘疾人的生活狀況與社會(huì)平均水平相比仍存在較大差距，殘疾人享有的基本社會(huì)福利服務(wù)明顯不足?？s小殘疾人的生活狀況與社會(huì)平均水平之間差距，改善殘疾人平等參與社會(huì)生活的物質(zhì)條件和社會(huì)環(huán)境，形成一個(gè)良好的殘疾人福利環(huán)境，盡可能滿足殘疾人的福利需要，對于實(shí)現(xiàn)我國和諧社會(huì)以及全面小康社會(huì)的構(gòu)想是非常重要的。

城市殘疾居民的福利需要及其滿足方面的研究，是一項(xiàng)新的課題，相關(guān)研究很少。但是國內(nèi)關(guān)于殘疾人的研究，從研究內(nèi)容上分析，是豐富生動(dòng)的。在2005年之前的文獻(xiàn)研究主要集中在殘疾人就業(yè)、殘疾人社會(huì)保障以及殘疾事業(yè)理論基礎(chǔ)研究。2006年進(jìn)行了第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查，2006年至今的文獻(xiàn)研究大多是在第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，分析了不同類型殘疾人群體的狀況、不同地區(qū)的殘疾人狀況以及殘疾人工作的經(jīng)驗(yàn)或機(jī)制，同時(shí)也探討了當(dāng)前殘疾人面對的問題或障礙，例如就業(yè)、社會(huì)保障、康復(fù)、教育等。此外，也有一些學(xué)者對于不同社會(huì)體制下的殘疾人工作機(jī)制和保障政策方面進(jìn)行國際比較研究。筆者近年來一直從事殘疾人福利的研究，根據(jù)參與的對南京市殘疾人狀況監(jiān)測點(diǎn)的殘疾居民福利調(diào)查、機(jī)構(gòu)探訪以及訪談資料，結(jié)合第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查資料以及2010年度全國殘疾人狀況監(jiān)測數(shù)據(jù)，試圖探討城市殘疾居民的福利需要的特征、福利需要滿足的基礎(chǔ)以及福利需要滿足的過程。

一、城市殘疾居民福利需要的結(jié)構(gòu)性特征

福利需要是個(gè)人或群體在社會(huì)生活情境下追求幸福利益的過程中，經(jīng)過客觀比較和主觀感受到的環(huán)境中“應(yīng)該有或必須有”的福利資源的欲求不滿狀態(tài)。不同于一般需要，福利需要這種“缺乏的狀態(tài)”［2］所產(chǎn)生的危機(jī)是無法通過個(gè)人能力、家庭以及市場來解決的，要通過社會(huì)福利機(jī)制來實(shí)現(xiàn)滿足。福利需要是一個(gè)動(dòng)態(tài)的實(shí)踐性概念，福利需要的滿足是一個(gè)連續(xù)的過程。

1．層次性與非定序性根據(jù)馬斯洛的“需要層次論”，人有5種基本需要，依次構(gòu)成需要的層次——生理需要、安全需要、社交的需要、尊重的需要、自我實(shí)現(xiàn)的需要。殘疾人的福利需要也存在這五個(gè)層次，然而與婦女、老人、兒童等弱勢群體不同的是，身心障礙因素超越了年齡或性別等因素成為福利需要及其滿足中的首要因素，同時(shí)這種因素與年齡、性別、殘疾發(fā)生時(shí)間、殘疾類型等因素交織在一起，因此殘疾人的福利需要的層次性顯得更加廣泛和豐富。

一般來說，任何一種福利需要的強(qiáng)烈程度取決于它在需要層次中的地位以及它和所有其它更低層次需要的滿足程度。在需要發(fā)展的過程中，在低層次需要得到滿足后，高層次需要才會(huì)出現(xiàn)。馬斯洛也指出這五個(gè)層次的先后順序并不是固定不變的［3］。這種例外情況在殘疾人福利需要發(fā)展中表現(xiàn)得非常明顯，由于身心障礙的狀況不同，這些需要層次的發(fā)展過程也呈現(xiàn)出復(fù)雜的非定序性。在南京市殘疾居民福利調(diào)查訪談的過程中，當(dāng)問及受訪者“最希望政府提供的幫助是什么”，較多的殘疾人提到的是：就業(yè)過程中獲得的感受，對教育的特別重視，通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行信息和人際交流特別有興趣，等等。這些福利需要盡管屬于高層次需要，例如自我實(shí)現(xiàn)、尊重或交往的需要，卻是殘疾居民最緊迫的、急需優(yōu)先滿足的福利需要。

2．類別化與差異性殘疾人的福利需要首先表現(xiàn)在殘疾人的類別化以及差異性，每個(gè)殘疾人福利需要的層次、內(nèi)容、起點(diǎn)以及對福利需要的期望都是不一樣的。目前我國的殘疾人分為視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾以及多重殘疾，不同類型的殘疾人的福利需要的側(cè)重點(diǎn)自然是存在差異的。

城市殘疾居民福利需要的差異性則反映在：殘疾程度、年齡、教育程度、性別、家庭環(huán)境、居住社區(qū)以及所屬區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等都影響著殘疾人福利需要的結(jié)構(gòu)。輕度殘疾人希望通過就業(yè)擁有自己獨(dú)立和發(fā)展的機(jī)會(huì)，重度殘疾人需要經(jīng)濟(jì)上的直接支持和生活上的照顧。教育文化程度高的殘疾人，更期望得到尊重，能為社會(huì)作貢獻(xiàn)，實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值。家庭經(jīng)濟(jì)條件和人際環(huán)境好，殘疾人的需要就會(huì)上升、拓展。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，殘疾人能夠獲取的福利資源比較豐富，福利需要也會(huì)因此上升。

3．個(gè)體性與群體性城市殘疾居民的福利需要不僅僅局限于殘疾人個(gè)人，殘疾人群體也是很重要的福利需要的主體。殘疾人群體的福利需要與殘疾人個(gè)體的福利需要互相關(guān)聯(lián)、互相影響。首先，殘疾人與健全人之間的群體性差異帶來了殘疾人群體的共同性需要：第一級(jí)是物質(zhì)需要，殘疾人群體對衣食住行用及其他的需要，其中包括生存、享受、發(fā)展三種物質(zhì)需要；第二級(jí)是交往需要，殘疾人群體有與他人建立關(guān)系的直接交往需要，殘疾人群體還存在通過各種社會(huì)設(shè)施，例如交通、通訊等工具、公共活動(dòng)場所以及有關(guān)社會(huì)組織機(jī)構(gòu)等，與社會(huì)發(fā)生聯(lián)系的間接交往需要；第三級(jí)是精神需要，即殘疾人群體在自我心理、社會(huì)意識(shí)、態(tài)度觀念、社會(huì)形象等方面的需要。其次，殘疾人群體的福利需要與社區(qū)福利環(huán)境相關(guān)，社區(qū)福利環(huán)境因素包括地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社區(qū)福利狀態(tài)、殘疾人群體的組織化程度、殘疾人群體在社區(qū)的融合度等。

二、城市殘疾居民福利需要滿足的適配性基礎(chǔ)

城市殘疾居民福利需要的結(jié)構(gòu)性特征在福利需要滿足過程中表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性的福利供求矛盾。在當(dāng)前福利服務(wù)輸送過程中，最常見的缺陷是：許多有需求的服務(wù)對象對于政府提供的福利服務(wù)內(nèi)容不了解，也不清楚申請的方法，使得服務(wù)對象無法根據(jù)需要主動(dòng)尋求救助的服務(wù)；相關(guān)福利行政部門因?yàn)樾姓姆止ず凸ぷ髀氊?zé)的分化，在福利輸送的過程中，互相缺乏有效率的配合，使得服務(wù)輸送出現(xiàn)福利混亂的現(xiàn)象。目前城市殘疾居民的社會(huì)福利傳輸過程往往都是按照殘聯(lián)等相關(guān)機(jī)構(gòu)部門的計(jì)劃進(jìn)行的，以完成指標(biāo)（例如康復(fù)、輔具、無障礙建設(shè)等）為目標(biāo)，比較關(guān)注效率，反而忽略了社會(huì)福利傳輸?shù)氖芤嫘Ч?/p>

在國外社會(huì)福利政策發(fā)展的過程中，“目標(biāo)定位”模式將稀缺資源有效地分配給最需要的人。如何把有限的福利資源用在最需要的地方？我們認(rèn)為，城市殘疾居民福利需要滿足的關(guān)鍵性基礎(chǔ)是福利資源與福利需要的適配性，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，即可獲得性、相關(guān)性、質(zhì)量。

1．可獲得利資源與福利需要的適配性，要考慮到殘疾居民不會(huì)因?yàn)楦鞣N障礙而進(jìn)入不了社會(huì)福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。這些障礙表現(xiàn)在福利資源的可獲得性、物理上的可獲得性、經(jīng)濟(jì)上的可獲得性、權(quán)力資格的可獲得性、信息的可獲得性等方面的不足。

福利資源的可獲得性體現(xiàn)為福利資源的有無或多寡。以南京市某家功能設(shè)施齊全并發(fā)展較好的社區(qū)康復(fù)訓(xùn)練指導(dǎo)中心為例，其中兒童病區(qū)設(shè)有康復(fù)床位20張，老年康復(fù)病區(qū)設(shè)有20張，特護(hù)病房2間床4張，老年托養(yǎng)病區(qū)設(shè)有20張，總計(jì)64張，然而這相對于該區(qū)將近1　200多人的肢體殘疾居民而言，是很難滿足殘疾居民康復(fù)需求的。

王思斌曾指出：社區(qū)福利服務(wù)設(shè)施的非可及性表現(xiàn)在服務(wù)設(shè)施的短缺、活動(dòng)空間的非可及性和社會(huì)福利設(shè)施的展示化三個(gè)方面［4］。對于殘疾人而言，物理上的可獲得性是非常重要的，常常會(huì)發(fā)現(xiàn)城市中的一些殘疾人服務(wù)中心地處高樓卻沒有任何無障礙設(shè)施，這種物理環(huán)境的障礙直接影響了福利需要的物理可獲得性。

經(jīng)濟(jì)上的可獲得性主要是要考慮福利需要滿足的經(jīng)濟(jì)成本。例如前面提及的社區(qū)康復(fù)訓(xùn)練指導(dǎo)中心由于采用公辦民營的模式，該中心在運(yùn)作時(shí)僅僅以完成政府的福利指標(biāo)任務(wù)為目標(biāo)，缺乏動(dòng)力和動(dòng)機(jī)去開發(fā)福利項(xiàng)目，而比較偏重市場性的康復(fù)項(xiàng)目，因此常常會(huì)出現(xiàn)需要康復(fù)的殘疾人由于經(jīng)濟(jì)原因承擔(dān)不起康復(fù)醫(yī)療費(fèi)用，而耽誤或錯(cuò)過康復(fù)的最好時(shí)機(jī)的情形。因此，殘疾居民的福利需要遭遇到了經(jīng)濟(jì)上可獲得性的障礙。

在福利資源獲取的條件和權(quán)利資格方面，殘疾居民的生活保障是一個(gè)非常突出的表現(xiàn)。目前政府操作以低保為主線，對于殘疾居民有一定的政策傾斜。但是在低保實(shí)施過程中，有些殘疾人不夠低保線，可實(shí)際工作收入又不比低保高多少，屬于低保邊緣人群，這部分人群的工作越來越不能保障自己的生活，陷入了工作貧困的狀態(tài)，卻不具備或擁有生活保障或者工作保障等方面福利資源獲取的條件和權(quán)力資格。

在信息的可獲得性方面，殘疾居民應(yīng)該了解自己需要哪些福利資源，同時(shí)知道如何獲取和使用這些福利資源，殘疾居民福利資源的認(rèn)知狀況會(huì)影響到殘疾人福利需要的滿足。筆者在南京市一家擁有自閉癥服務(wù)的社區(qū)中心探訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，整個(gè)中心空蕩蕩的，雖然有專人坐班提供服務(wù)，卻很少有來這里接受服務(wù)的人。另外，根據(jù)南京市殘疾居民福利問卷調(diào)查，51.9%的殘疾居民不知道其所在的社區(qū)是否有康復(fù)站，即使在知道有康復(fù)站的被調(diào)查殘疾居民當(dāng)中，也只有37.2%提及康復(fù)站有康復(fù)員對其進(jìn)行康復(fù)指導(dǎo)；而如果遇到困難，殘疾人首先選擇的求助對象會(huì)是誰？48%的人表示是家人，接近了一半；29%的表示會(huì)找政府尋求幫助；14%的人表示要找親戚和朋友幫助；只有4%的人表示要找工作單位幫助，尋求相關(guān)殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)幫助的比例非常少。

2．相關(guān)性殘疾居民的福利需要的滿足要考慮與殘疾人相關(guān)的實(shí)際需求和迫切需求，這種相關(guān)性表現(xiàn)在福利需要滿足的對象以及方式策略上。

一是與福利滿足對象的相關(guān)性。在福利需要滿足的對象上，不僅要注重針對殘疾人的福利服務(wù)，而且要注重殘疾人的家庭支持服務(wù)?！凹摇睂τ跉堈先恕堈先朔?wù)以及殘障人福利都有著重要意義。殘疾人的身體障礙不僅會(huì)影響個(gè)人的功能發(fā)揮，同時(shí)也會(huì)影響到整個(gè)家庭的社會(huì)功能。因此，殘疾人的福利需要必須把家庭因素涵蓋在內(nèi)。

根據(jù)2010年度全國殘疾人狀況監(jiān)測主要數(shù)據(jù)［1］，2010年度殘疾人家庭戶平均規(guī)模為3.33人，其中，殘疾人家庭戶規(guī)模為2人的所占比例最高，達(dá)到27.1%，3人戶家庭比例為19.8%，4人戶家庭比例為17.1%，5人戶及以上家庭所占比例合計(jì)為24.4%，1人戶殘疾人家庭比例為11.6%。2010年度監(jiān)測城鎮(zhèn)殘疾人家庭人均可支配收入9　365.8元，而當(dāng)年全國城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入水平，城鎮(zhèn)為19　109多元，殘疾人家庭人均收入不足全國人均收入的一半。2007-2010年度城鎮(zhèn)殘疾人家庭支出的前三項(xiàng)依次是食品、醫(yī)療保健和居住支出，其中2010年度城鎮(zhèn)殘疾人家庭食品年支出人均3　051.2元。這種狀況表明，多數(shù)有殘疾人的家庭處于社會(huì)排斥或社會(huì)隔離的狀態(tài)。

事實(shí)上，殘疾居民的生活主要是在家庭內(nèi)進(jìn)行的，對殘疾人的照料主要由家庭承擔(dān)，以家庭成員的照顧為主，同時(shí)由于殘疾家庭成員的存在而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)壓力以及精神壓力都在無形中加重。雖然由于家庭無法為殘疾人提供生活照顧之外的支持，殘疾人也會(huì)得到一些社會(huì)救助或相關(guān)福利政策的幫助，但對于殘疾居民的家庭而言，得到的社會(huì)支持與關(guān)注相對較小。政府的福利體系以及非政府組織機(jī)構(gòu)的社會(huì)福利服務(wù)大都針對殘疾居民本身，忽略了對壓力聚集的照顧殘疾居民的家庭成員以及整個(gè)家庭的支持。因此，在殘疾居民的福利需要滿足中，需要加強(qiáng)對家庭因素的考慮，在福利傳遞過程中，要注重通過支持殘疾居民家庭來促進(jìn)殘疾居民自身的發(fā)展。

二是與福利提供方式的相關(guān)性。在福利需要滿足的方式策略上，在殘疾居民的社會(huì)政策安排和社會(huì)福利服務(wù)中，要注重連續(xù)性和綜合性。

目前針對殘疾居民就業(yè)的福利需要，政府推行了按比例安排殘疾人就業(yè)計(jì)劃，但這一計(jì)劃在操作中常常是簡單任務(wù)化的就業(yè)安置，只是提供給殘疾人一個(gè)低職位、低工資的就業(yè)機(jī)會(huì)，相比較而言，注重殘疾居民的個(gè)體差異的職業(yè)重建殘疾人的職業(yè)重建要針對殘疾人的個(gè)別狀況，由殘疾人社會(huì)工作者協(xié)助擬定個(gè)別的就業(yè)服務(wù)計(jì)劃，對有需要就業(yè)服務(wù)或職業(yè)方面支持的殘疾人提供服務(wù)，服務(wù)的內(nèi)容主要面向殘疾人就業(yè)信心、就業(yè)能力以及適應(yīng)能力等，例如就業(yè)支持、職業(yè)準(zhǔn)備、防止殘疾人就業(yè)歧視。則是一種連續(xù)性的服務(wù)系統(tǒng)。另外，殘疾居民的教育與職業(yè)生涯的連續(xù)性也是非常重要的。

在社會(huì)福利服務(wù)實(shí)施過程中，要強(qiáng)調(diào)綜合性的體系。針對殘疾人個(gè)體而言，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)個(gè)性化的個(gè)案管理，這樣才能即時(shí)掌握每一個(gè)殘疾居民個(gè)案的福利需要的變化并及時(shí)提供急需的服務(wù)；針對殘疾居民群體而言，應(yīng)該有一套從殘疾預(yù)防-社區(qū)康復(fù)-社會(huì)融合的體系化服務(wù)思路，這才能前瞻性地考慮殘疾居民群體的福利需要。

3．質(zhì)量殘疾居民福利需要滿足要強(qiáng)調(diào)殘疾居民福利服務(wù)提供方式和過程達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)為福利服務(wù)的增權(quán)理念、專業(yè)福利服務(wù)人員的負(fù)責(zé)任以及福利服務(wù)提供的多元化。

在殘疾人福利服務(wù)中，對于殘疾人以及殘疾人工作的理解和態(tài)度是非常重要的。社會(huì)對殘疾人以及殘疾人障礙的理解上其實(shí)隱含了政策上殘疾人的價(jià)值理念，不可避免地反映在政策制定、資源分配、提供服務(wù)和對他們的定位上。目前國際上殘疾人福利服務(wù)發(fā)展方向是以“基于全納、無障礙及人權(quán)的社會(huì)”?。╥nclusive，barrierfree　and　rights　based　society）的導(dǎo)向模式，把殘疾人的問題和環(huán)境緊密地結(jié)合在一起的，強(qiáng)調(diào)增權(quán)（empowerment）理論在提升殘疾人福利服務(wù)質(zhì)量中的運(yùn)用。

殘疾人的障礙來自于生理殘疾，卻并不止于身體障礙，可能會(huì)因生理殘疾而帶來不同的心理問題［5］和社會(huì)問題?；谏?心理-社會(huì)的視角來解決殘疾人的障礙及問題，需要越來越多的專業(yè)工作者，例如社會(huì)工作者、心理咨詢專家等在專業(yè)倫理和知識(shí)指導(dǎo)下的介入提供專業(yè)，提升殘疾居民的福利狀態(tài)。

殘疾居民福利服務(wù)的質(zhì)量與福利需要滿足方式的多元化直接相關(guān)，強(qiáng)調(diào)政府角色逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠袨榈囊?guī)范者、福利服務(wù)的購買者，福利服務(wù)可由公共部門、非營利組織、家庭與社區(qū)等多元主體共同來負(fù)擔(dān)，整合資源，凝聚服務(wù)力量，提升殘疾居民福利服務(wù)的品質(zhì)。以南京市螢火蟲助殘社為例，該機(jī)構(gòu)成立于2007年3月，2008年正式注冊，目前機(jī)構(gòu)主要以承接政府在殘疾人居家托養(yǎng)方面的購買服務(wù)為基礎(chǔ)，并相應(yīng)開展對殘疾人家庭的支持服務(wù)，有效拓展了福利服務(wù)范圍，提高了福利供給的效率，能夠快速及時(shí)地滿足福利需求的變化。

三、城市殘疾居民福利需要滿足過程的不同面向

社會(huì)政策的制度安排應(yīng)該首先考慮在資源有限的條件下，幫助最需要幫助的人，解決最需要解決的問題，社會(huì)政策的制定者應(yīng)該及時(shí)發(fā)現(xiàn)最迫切的人群和評估最迫切的需要，實(shí)現(xiàn)福利資源與福利需要的適配性。在城市殘疾居民的福利需要滿足的過程中，需要評估是宏觀社會(huì)政策制定的出發(fā)點(diǎn)，也是微觀社會(huì)工作實(shí)踐的專業(yè)準(zhǔn)則和實(shí)踐基礎(chǔ)。城市殘疾居民的福利需要評估應(yīng)該回答以下問題：殘疾居民的福利需要發(fā)生了什么新變化？社會(huì)現(xiàn)有的福利供給形式及福利資源是否可以滿足新的福利需要？殘疾居民對福利資源與福利需要的適配性有什么看法？殘疾居民未能得到滿足的福利需要是什么？

布萊德肖聯(lián)系社會(huì)福利服務(wù)實(shí)踐把社會(huì)需要分為規(guī)范性需要（normative　need）、感覺到的需要（felt　need）、表達(dá)性需要（expressed　need）和比較性需要（comparative　need）四種類型［6］。依據(jù)他的理論框架，城市殘疾居民的福利需要滿足過程基于福利需要評估，可以從宏觀層面、中觀層面和微觀層面三個(gè)不同面向來進(jìn)行分析。

1．宏觀層面宏觀層面的福利需要滿足對應(yīng)于規(guī)范性需要，著眼于城市殘疾居民的社會(huì)福利政策制定，能夠反映出在綜合社會(huì)福利體系中哪些殘疾人的哪些福利需要是最重要的并且應(yīng)該獲得優(yōu)先滿足。規(guī)范性需要是指由專家或?qū)I(yè)人員、行政者或社會(huì)學(xué)家在某一特定情境時(shí)界定的需要。這是根據(jù)建立起來的標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際存在的狀況進(jìn)行比較而產(chǎn)生的需要，只要個(gè)人或群體的現(xiàn)狀未能達(dá)到理想中的期望標(biāo)準(zhǔn)，那么需要就會(huì)產(chǎn)生。規(guī)范性需要的界定注重目前殘疾居民的發(fā)展性、前瞻性的福利需要。

在整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)中，殘疾人是最需要關(guān)注的人群，而在殘疾人群中，又有一部分人最值得我們重點(diǎn)關(guān)注和關(guān)心。印度社會(huì)學(xué)家A.巴克爾［7］提出了52條優(yōu)先，呼吁“優(yōu)先幫助有殘疾的窮人、優(yōu)先幫助需要養(yǎng)家糊口的殘疾人、優(yōu)先加強(qiáng)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，防止殘疾人無家可歸”。根據(jù)南京市殘疾居民福利調(diào)查，目前城市殘疾居民最需要解決的困難依次是：經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助（64.4%）、醫(yī)療康復(fù)（42.5%）、住房保障（36.3%）、生活照顧（25.0%）、就業(yè)（25.0%）、子女教育（24.7%）。根據(jù)2010年度全國殘疾人狀況監(jiān)測主要數(shù)據(jù)報(bào)告［1］，2010年度城鎮(zhèn)54.3%的殘疾人有醫(yī)療救助需求，城鎮(zhèn)48.7%的殘疾人有生活救助需求；而2010年度城鎮(zhèn)殘疾人領(lǐng)取最低生活保障金的比例是24%，得到救濟(jì)的比例是26.9%。因此，醫(yī)療救助和生活救助始終是城市殘疾居民最迫切的并未能得到完全滿足的“低層次”需求。

2．中觀層面中觀層面的福利需要滿足對應(yīng)于比較性需要，著眼于城市殘疾居民福利輸送過程中的公平與效力。比較性需要是指與具有相似特點(diǎn)之人或群體比較后確定的需要，以“區(qū)域公平”為原則的需要。這種區(qū)域公平是相對的，需要考慮到不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度不同，殘疾居民的福利需要也呈現(xiàn)不同的態(tài)勢發(fā)展。以江蘇省為例，蘇南、蘇中和蘇北的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度不同，蘇南的宜興市對享受“低?！钡臍埣踩撕椭囟葰埣踩朔謩e實(shí)施了按“低?！睒?biāo)準(zhǔn)提高10%和20%的優(yōu)惠政策，做到了應(yīng)保盡保；蘇北的贛榆縣有9　231名“低?！碧乩埣踩?，城鎮(zhèn)有1　283人，農(nóng)村有7　948人，且農(nóng)村殘疾人享受的“低?！睒?biāo)準(zhǔn)為每月45元，比健全人每月多10元，全年540元，也做到了應(yīng)保盡保。而上海市的低保政策從2010年起開始關(guān)注除了收入性貧困的人群以外的支出性貧困人群。

比較性需要在城市殘疾居民的福利需要滿足中，集中體現(xiàn)在他們的社區(qū)福利方面，也就是哪些殘疾居民的需要應(yīng)該優(yōu)先滿足？社區(qū)殘疾居民的哪些需要是最重要和迫切的？社區(qū)現(xiàn)有的福利服務(wù)是否可以滿足福利需要？根據(jù)2010年度全國殘疾人狀況監(jiān)測主要數(shù)據(jù)［1］，2010年度城鎮(zhèn)殘疾人接受社區(qū)服務(wù)的比例是31.2%，2010年度殘疾人社區(qū)服務(wù)覆蓋率為25.3%，接受過社區(qū)服務(wù)的殘疾人滿意度高達(dá)86.7%。而南京市殘疾居民福利調(diào)查也同時(shí)顯示，有47.8%的人表示從沒有參加過街道或社區(qū)的活動(dòng)，殘疾人平均一年參加街道的活動(dòng)次數(shù)為3.53次。中觀層面的城市殘疾居民的福利需要滿足要立足于殘疾人內(nèi)生性的自主性和自組織能力（當(dāng)然這種能力常常需要通過外在推力的協(xié)助來得到激發(fā)），并以此去展示自我的存在和價(jià)值，去爭取屬于自己的權(quán)力，積極地影響和改善與他們有關(guān)的社會(huì)政策。上述數(shù)據(jù)說明目前城市殘疾居民的福利需要滿足在社區(qū)還有很大的發(fā)展空間，需要在社區(qū)工作中予以關(guān)注。

在與從事殘疾人工作的社區(qū)工作人員的訪談中，大多數(shù)工作者認(rèn)為，目前作為社區(qū)居委會(huì)下的社區(qū)殘疾人協(xié)會(huì)的工作也僅局限于人數(shù)統(tǒng)計(jì)、困難救濟(jì)、節(jié)日慰問等，對于殘疾人其他迫切需要解決的問題，諸如功能訓(xùn)練、社區(qū)服務(wù)、就業(yè)安置、學(xué)齡教育等，基本無暇顧及，社區(qū)殘疾人工作總體滯后。

3．微觀層面微觀層面的福利需要滿足對應(yīng)于感覺到的需要與表達(dá)性需要，著眼于城市殘疾居民的福利需要認(rèn)知和福利需要表達(dá)。感覺到的需要直接反映一個(gè)社會(huì)成員當(dāng)前所需要的東西。微觀層面的城市殘疾居民的福利需要滿足是根據(jù)個(gè)體的感覺與經(jīng)驗(yàn)，決定個(gè)人期盼或想要的是什么、個(gè)人的哪些需求應(yīng)該優(yōu)先滿足。在南京市殘疾居民福利的訪談?wù){(diào)查中，殘疾人家屬和社區(qū)工作者普遍認(rèn)為，重度殘疾人、老年殘疾人最值得關(guān)注，這部分人本來就是“因殘致貧”，養(yǎng)老、托管等問題不解決好，會(huì)“貧上加貧”。另外，目前殘疾人家庭中“老養(yǎng)?。ㄗ优疄闅埣踩耍奔彝サ呢?fù)擔(dān)特別沉重，這些群體的福利需要也顯得特別突出。這種感覺到的需要實(shí)際上是個(gè)人與環(huán)境互動(dòng)的結(jié)果，如果殘疾居民處于封閉的社區(qū)或者在獲得福利資源的信息方面處于不利地位，那么許多福利需要是無法被處于這種信息劣勢的殘疾居民感覺到的，這點(diǎn)是值得重視的。

表達(dá)性需要是社會(huì)成員把自身感覺性需要用行動(dòng)來展現(xiàn)，它是感覺性需要在行動(dòng)中的進(jìn)一步發(fā)展?！叭藗冊谏?、心理、社會(huì)、文化上的差異會(huì)影響人們的需要表達(dá)和滿足方式”［2］15。在城市殘疾居民福利需要滿足的過程中，殘疾居民應(yīng)該有能力將自身感覺到的福利需要表達(dá)出來，從而讓社會(huì)了解自己的需要和困難，繼而通過行動(dòng)來展現(xiàn)，當(dāng)這種行動(dòng)得到社會(huì)的重視、認(rèn)可，那么這種需要有可能變?yōu)樯鐣?huì)福利政策的一部分，成為一種規(guī)范性需要，影響現(xiàn)行的或以后的社會(huì)福利政策。

總之，鑒于城市殘疾居民的福利需要，可以發(fā)現(xiàn)他們福利需要的靜態(tài)表現(xiàn)、動(dòng)態(tài)過程以及發(fā)展趨向。從靜態(tài)的角度看，城市殘疾居民的福利需要呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的特征，這種特征體現(xiàn)在廣泛豐富的層次性，以及發(fā)展中復(fù)雜的非定序性、類別化與差異性、個(gè)體性與群體性三個(gè)方面，反映出殘疾人不斷發(fā)展的多樣利需要。從過程的角度看，在福利需要的動(dòng)態(tài)實(shí)踐中，這種結(jié)構(gòu)性特征直接反映在尋找最迫切的福利人群和最迫切的福利需要。而目前我國城市殘疾居民的福利需要滿足過程中存在的問題也主要集中在福利需要的多元化與福利供給的相對稀缺之間的矛盾上。對于城市殘疾居民福利需要的滿足，應(yīng)該注重福利資源的可獲得性、福利滿足的對象以及福利提供方式策略上的相關(guān)性、福利提供方式和過程的質(zhì)量等，才能增強(qiáng)福利資源與福利需要的適配性。從發(fā)展的角度看，基于適配性原則，城市殘疾居民福利需要的滿足是一個(gè)從政策到服務(wù)、從宏觀到微觀的連續(xù)過程。宏觀層面的社會(huì)政策制度安排注重目前殘疾居民的發(fā)展性、前瞻性的福利需要，中觀層面的社會(huì)福利輸送要考慮區(qū)域公平以及服務(wù)效力，微觀層面的社會(huì)福利服務(wù)著眼于城市殘疾居民的利益表達(dá)機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

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篇5

關(guān)鍵詞：社區(qū)照顧；智障人士；非政府非營利機(jī)構(gòu)（NGO）

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）20-0062-02

一、智障人群的社區(qū)照顧

1.社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)照顧

中國的城市社區(qū)建設(shè)隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而興起，即是社會(huì)整合模式轉(zhuǎn)換的客觀要求，也是社會(huì)轉(zhuǎn)型和小康社會(huì)來臨的必然趨勢。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和新社會(huì)問題的產(chǎn)生，促使我國社區(qū)建設(shè)中社區(qū)工作不斷進(jìn)步，走上專業(yè)化、職業(yè)化的道路。

社區(qū)照顧是社區(qū)工作的主體內(nèi)容，起源于20世紀(jì)50年代的英國，緣于人們對當(dāng)時(shí)的收容所和精神病院的一些殘酷做法的批判。所謂社區(qū)照顧是社區(qū)工作者動(dòng)員社區(qū)資源，運(yùn)用正式和非正式的支持網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)系社區(qū)內(nèi)政府和非政府機(jī)構(gòu)，通過合作和協(xié)調(diào)，以正式合法的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來為有需要的人提供援助。社區(qū)照顧的特定服務(wù)對象主要是社區(qū)內(nèi)有特殊困難而自己不能解決并且需要長時(shí)間照顧的個(gè)體及其家庭，如失去生活依靠、生活來源、生活不能自理的老人，慢性病患者，精神病患者，各種殘疾者等。

社區(qū)照顧的最終目標(biāo)是要為社區(qū)內(nèi)有特殊困難和需要照顧人士建立一個(gè)有效支援系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮社會(huì)照顧功能。社區(qū)照顧的目的不單單是在于改善受助人的個(gè)人適應(yīng)和應(yīng)付問題能力，同時(shí)也著重家人和社區(qū)積極參與提供支援，幫助受助人留在社區(qū)里生活和受到照顧。

2.智障人群與社區(qū)照顧

智力障礙是指腦部功能發(fā)展緩慢或不能如常完全發(fā)展，使學(xué)習(xí)及社會(huì)適應(yīng)能力受到限制或遇上困難，不及常人，智障人群即有智力障礙殘疾的人的群體。我國未成年的智障人士大多在特教機(jī)構(gòu)接受教育，但大部分智障青少年難以真正掌握基本工作技能，真正就業(yè)了的智障人士只占極少部分，從特殊教育學(xué)校畢業(yè)后，大部分智障學(xué)生再度回到家中，依靠父母或親戚朋友生活，給家庭帶來沉重的物質(zhì)和精神壓力。由于社會(huì)對智障人群的偏見、誤解，智障人群較少得到他人誠心的接納及公平的待遇，也因此智障人士長期被關(guān)在封閉的狹小空間里，不利于他們的生理和心理的健康，智障人群生活現(xiàn)狀堪憂。

1987年與2005年我國展開的殘疾人抽樣調(diào)查充分顯示社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，殘疾人的數(shù)量也在迅速增加，殘疾人社會(huì)工作中“社會(huì)責(zé)任論”認(rèn)為“一個(gè)人患有殘疾主要是社會(huì)因素造成的，不管是先天性殘疾還是后天殘疾都是如此?！彪m然這種觀點(diǎn)有點(diǎn)偏激，但在社會(huì)人口總數(shù)迅速增長、各種先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用、環(huán)境污染的惡化等因素下，智障人群的總數(shù)在擴(kuò)大，所以社會(huì)在一定程度上要為智障人群負(fù)責(zé)。智障人士家庭承擔(dān)的超出其負(fù)荷能力的物質(zhì)、精神壓力，國家和社會(huì)有責(zé)任有義務(wù)共同擔(dān)負(fù)。

社區(qū)照顧模式在智障人士社會(huì)服務(wù)中有其獨(dú)特優(yōu)勢：一是在社區(qū)中對智障人士進(jìn)行照顧服務(wù)能充分利用到社區(qū)內(nèi)人力、物力、人際關(guān)系、政策等資源，減輕智障人士家庭的生活壓力。二是能改善社區(qū)內(nèi)人際關(guān)系，有助于社區(qū)互助意識(shí)的發(fā)揚(yáng)，提高社區(qū)凝聚力；同時(shí)讓社區(qū)內(nèi)成員更好更完全地認(rèn)識(shí)智障問題與智障人群，更真誠地接納智障人士，減輕智障人士及家庭精神壓力。三是社區(qū)環(huán)境讓智障人士能更多地接觸外界，而不是長期處于狹小封閉空間；更好地做到“去特殊化”融入社會(huì)，回歸社會(huì)，有利與智障人士的身心發(fā)展。

智障人士作為社會(huì)人，有權(quán)利獲得有尊嚴(yán)地生活，而國家和社會(huì)應(yīng)給予他們更多關(guān)注和接納；智障人士作為社會(huì)弱勢群體，基于社會(huì)關(guān)照原則，國家和社會(huì)有責(zé)任和義務(wù)為他們創(chuàng)造更好的條件以提高他們的生活品質(zhì)、生命質(zhì)量。社區(qū)照顧作為一種對智障人士的關(guān)懷服務(wù)模式，更加人性化，其優(yōu)越性讓智障人群社區(qū)照顧成為一種好的選擇。

二、北京A智障人士社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)的社區(qū)照顧模式

北京A智障人士社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)是一家民間非營利機(jī)構(gòu)，其宗旨是培養(yǎng)智障人士的獨(dú)立生活能力，讓他們像普通人一樣享受社交、娛樂、培訓(xùn)和就業(yè)的快樂；引導(dǎo)大眾正確認(rèn)識(shí)智障問題，為智障人士爭取“平等機(jī)會(huì)，平等參與”的社會(huì)環(huán)境。

A機(jī)構(gòu)設(shè)立執(zhí)行董事，負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)總體服務(wù)策劃、日常事務(wù)管理，向上對董事會(huì)及決策小組負(fù)責(zé)，受家長委員會(huì)和監(jiān)事委員會(huì)的監(jiān)督，下設(shè)有財(cái)務(wù)行政部、發(fā)展部、社工部及網(wǎng)絡(luò)管理中心。其中社工部提供具體面向?qū)W員的專業(yè)服務(wù)，下設(shè)辦公室、三個(gè)日間服務(wù)點(diǎn)和三個(gè)“模擬家庭”。該機(jī)構(gòu)的主要服務(wù)內(nèi)容有日間照料、家庭式住宿服務(wù)、支持性就業(yè)和藝術(shù)調(diào)理。服務(wù)具體實(shí)施過程中，由社工部辦公室通過網(wǎng)絡(luò)接受網(wǎng)上申請，提供參觀體驗(yàn)機(jī)會(huì)，對準(zhǔn)學(xué)員進(jìn)行家訪，評估準(zhǔn)學(xué)員的能力、智障程度，記錄學(xué)員的基本信息，為學(xué)員做好服務(wù)計(jì)劃。通過對學(xué)員綜合能力的評估分為輕度智力障礙組和中重度智力障礙組，據(jù)此將學(xué)員分到不同的日間服務(wù)點(diǎn)，區(qū)別訓(xùn)練學(xué)習(xí)。設(shè)立在社區(qū)中模擬家庭由一個(gè)“家庭媽媽”和不超過6名的學(xué)員組成，為學(xué)員提供“家庭環(huán)境”，學(xué)習(xí)、訓(xùn)練和生活。

對于一個(gè)非營利機(jī)構(gòu)來講，運(yùn)作過程中資金問題、人員問題及宣傳問題是十分重要的。

A機(jī)構(gòu)的資金主要包括兩個(gè)來源，80%依靠國際慈善組織基金會(huì)、國內(nèi)社會(huì)企業(yè)團(tuán)體、個(gè)人捐贈(zèng)，20%為智障學(xué)員所交的服務(wù)費(fèi)，機(jī)構(gòu)有專門的財(cái)務(wù)人員對其進(jìn)行管理，并將賬目公開，接受其他員工監(jiān)督。

在人員方面，主要分為專業(yè)人員、一般工作人員和志愿服務(wù)人員。A機(jī)構(gòu)聘請了社會(huì)學(xué)、社會(huì)工作方面的專業(yè)人員指導(dǎo)機(jī)構(gòu)發(fā)展方向、制定專門化的服務(wù)計(jì)劃，通過借鑒學(xué)習(xí)國外及港臺(tái)地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)，形成了一整套對學(xué)員的訓(xùn)練、評估的方法，并形成了一套員工的培訓(xùn)方法。從節(jié)約人力資源成本的角度考慮，社工助理與“家庭媽媽”根據(jù)需要聘請待業(yè)的年齡較大、有耐心的婦女來擔(dān)任。由相互關(guān)懷的理念出發(fā)，機(jī)構(gòu)發(fā)動(dòng)社區(qū)其他成員的力量，組建了一支由學(xué)生、家庭主婦、公司職員、神職人員等構(gòu)成的志愿者隊(duì)伍，輔助社工組織活動(dòng)。

在宣傳工作上，A機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立網(wǎng)站并設(shè)有專門人員進(jìn)行定期信息更新維護(hù)，保持機(jī)構(gòu)的新動(dòng)態(tài)為外界社會(huì)所了解；并且機(jī)構(gòu)定期在社區(qū)中組織各類學(xué)員的集體活動(dòng)，借活動(dòng)之機(jī)進(jìn)行宣傳，工作者帶學(xué)員外出時(shí)會(huì)帶著宣傳畫冊，做好隨時(shí)隨地為感興趣的人答疑解惑，讓社會(huì)更加了解智障人群和本機(jī)構(gòu)的工作。

A機(jī)構(gòu)秉持先進(jìn)的理念與理想，立足于較為科學(xué)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行模式，提供人性化、社區(qū)化、專業(yè)化的服務(wù)，是我國內(nèi)地智障人士服務(wù)較為典型的代表機(jī)構(gòu)。

從機(jī)構(gòu)提供的具體照顧服務(wù)來看，具有科學(xué)化和人性化的特點(diǎn)。將學(xué)員按其智障程度分組訓(xùn)練，區(qū)別對待，科學(xué)服務(wù)；“模擬家庭”服務(wù)，為學(xué)員提供了持續(xù)性的學(xué)習(xí)訓(xùn)練環(huán)境，鞏固學(xué)習(xí)，科學(xué)有效。在人性化服務(wù)上，據(jù)輕度智障活動(dòng)組學(xué)員的能力實(shí)現(xiàn)庇護(hù)性就業(yè)，讓學(xué)員在工作中享受樂趣、獲得報(bào)酬，增強(qiáng)成就感，提升自信心。中重度智障活動(dòng)組更強(qiáng)調(diào)社區(qū)化服務(wù)的提供，讓學(xué)員們生活在社區(qū)之中，安排學(xué)員外出超市購物、圖書館看書、參觀博物館、看電影、唱KTV等活動(dòng)，讓學(xué)員能享受普通人的生活，增加他們的社會(huì)體驗(yàn)，提高生活品質(zhì)?！澳M家庭”服務(wù)則為學(xué)員提供了溫馨的家庭環(huán)境，學(xué)員們的情況類似，生活在其中的學(xué)員比較自然和諧、不突兀。

從機(jī)構(gòu)本身分析，主要具有四點(diǎn)優(yōu)勢：一是較科學(xué)合理的運(yùn)作模式，機(jī)構(gòu)內(nèi)部分工科學(xué)合理，已經(jīng)獲國際、國內(nèi)資源較為廣泛支持與援助，有較為廣泛和穩(wěn)定的資金來支持機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)。二是先進(jìn)理念，在社區(qū)中照顧智障人士，充分地利用社區(qū)資源，讓智障人士盡量像普通人一樣生活在社區(qū)之中，以人性化的服務(wù)促進(jìn)智障人士的身心健康，真正是為智障人士謀取福利，致力于提升他們的生命質(zhì)量。三是專業(yè)優(yōu)勢，機(jī)構(gòu)聘請專業(yè)的社會(huì)工作者，專注于智障人士的服務(wù)活動(dòng)，對智障人士的訓(xùn)練、評估有一套行之有效的服務(wù)方案。四是關(guān)系優(yōu)勢，和香港的智障人士服務(wù)機(jī)構(gòu)有良好的交流學(xué)習(xí)，借鑒了他們成功的經(jīng)驗(yàn)；和其他城市的相關(guān)性機(jī)構(gòu)相互交流學(xué)習(xí)，互相勉勵(lì)，一起成長。

總體來說，A機(jī)構(gòu)已形成一種較為成熟的智障人士社區(qū)服務(wù)模式，可以為我國智障人群社區(qū)照顧提供優(yōu)秀示范，在某種意義上指示著我國智障人群社區(qū)照顧道路的方向。

三、我國智障人群社區(qū)照顧的發(fā)展方向

1.政府的主導(dǎo)作用

我國于20世紀(jì)70年代末的改革開放開始了社會(huì)的轉(zhuǎn)型，對于我們這樣一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國家來說，轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展都需要一個(gè)強(qiáng)而有力、職能不斷理清的“小政府”和一個(gè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展能夠?qū)嵤┯行Э刂啤⒂辛ν苿?dòng)的“強(qiáng)勢政府”（徐永祥，2000）?！皬?qiáng)政府”是我國“亞社區(qū)”向現(xiàn)代社區(qū)轉(zhuǎn)變的必要條件，由于我們還處于現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展的起步階段，社區(qū)建設(shè)的非政府非營利組織和社會(huì)資源相當(dāng)稀缺，政府在社區(qū)建設(shè)中的主導(dǎo)作用不可或缺。實(shí)踐證明，在我國社區(qū)服務(wù)的政策法規(guī)的制定，社會(huì)福利資金的投入，社區(qū)資源的整合都需要政府承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這也是政府職責(zé)與職能所在。

所以，智障人群社區(qū)照顧作為對智障人士的社會(huì)福利，是社區(qū)服務(wù)的一重要部分，需要政府在這方面工作的主導(dǎo)性作用，需要政府的政策法規(guī)的引導(dǎo)及相應(yīng)資金的投入。

2.專業(yè)化的方向

社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化是指社區(qū)服務(wù)有專業(yè)的組織，專業(yè)化的隊(duì)伍及專門的資金來源（徐永祥，2000）。智障人群由于群體的特殊性――智力殘疾：思維方式、行為方式異于常人，與人溝通交流困難――對專業(yè)化的要求更高。所以智障人群的社區(qū)照顧更需要專業(yè)的社區(qū)工作者提供專業(yè)的服務(wù)。智障人群社區(qū)照顧的專業(yè)化主要集中于服務(wù)提供模式的專業(yè)化及服務(wù)提供人員的專業(yè)化，其中服務(wù)提供模式的專業(yè)化主要是要求有專門的、專業(yè)的機(jī)構(gòu)以較穩(wěn)定的方式提供規(guī)律的專業(yè)服務(wù)，而服務(wù)人員的專業(yè)化要求專業(yè)的社會(huì)工作者秉持專業(yè)價(jià)值倫理，應(yīng)用專業(yè)的理論和技巧為智障人士提供照顧服務(wù)。

智障人群的社區(qū)照顧走上專業(yè)化的道路是歷史的趨勢，由專業(yè)的智障人士服務(wù)人員提供社區(qū)照顧是勢必所趨，呼吁著專業(yè)的智障人士服務(wù)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)。

3.NGO的介入

NGO，英文“non-government organization”一詞的縮寫，是指在特定法律系統(tǒng)下，不被視為政府部門的協(xié)會(huì)、社團(tuán)、基金會(huì)、慈善信托、非營利公司或其他法人，不以營利為目的的非政府組織。NGO關(guān)注的往往是社會(huì)公共性的問題和人類共通性的問題，這些問題所涉及的一般是社會(huì)的公共利益或者人類的共同利益。

在市場經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)總是選擇有利可圖的事情，隨著社會(huì)的發(fā)展肯定會(huì)有一些被市場遺忘的角落，這就出現(xiàn)了“市場失靈”。但對社會(huì)來說，這些領(lǐng)域的投入是十分必要的，這就需要有企業(yè)之外，可能是政府，或者是政府之外的力量――NGO來投入。

智障人士社區(qū)照顧等社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展因其公益福利性質(zhì)而被排除在市場之外，出現(xiàn)“市場失靈”現(xiàn)象。但這些福利事業(yè)對于社會(huì)來講是十分必要的，而政府在具體事務(wù)上的精力是有限的，且我國的改革開放三十多年來一直在探索著“小政府、大社會(huì)”，要求轉(zhuǎn)變政府職能，還權(quán)于社會(huì)，因此，我國智障人士社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展需要NGO的介入。

4.我國智障人群社區(qū)照顧模式的選擇

智障人群社區(qū)照顧的發(fā)展方向應(yīng)該是政府主導(dǎo)政策方向，投入資金；非政府非營利機(jī)構(gòu)提供專業(yè)的照顧服務(wù)，國家與社會(huì)共同促進(jìn)其發(fā)展。

社區(qū)照顧根據(jù)不同的方式，可以分為“專門機(jī)構(gòu)模式”和“社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)模式”?！皩ｉT機(jī)構(gòu)模式”，一般是由政府或非政府部門在社區(qū)內(nèi)成立專門的社區(qū)照顧機(jī)構(gòu)，為需要照顧人士提供服務(wù)。這種模式的優(yōu)點(diǎn)主要在于是服務(wù)專業(yè)、效果較好，但是由于經(jīng)費(fèi)、人力、場地、設(shè)施等方面的要求就較高，無法在社區(qū)中普遍推廣?！吧鐓^(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)模式”是在社區(qū)的范圍內(nèi)由社區(qū)工作者連接、整合相關(guān)資源，成立社區(qū)照顧小組，由該小組協(xié)調(diào)有關(guān)方面形成覆蓋整個(gè)社區(qū)的照顧網(wǎng)絡(luò)。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于不受專業(yè)機(jī)構(gòu)的限制，可利用現(xiàn)有的社區(qū)組織和有關(guān)協(xié)會(huì)甚至是家庭的力量來推動(dòng)社區(qū)照顧服務(wù)，普及性較高，但在籌集經(jīng)費(fèi)和服務(wù)效果方面存在一定的限制。

由于智障人士分布較分散，而智障人士的社區(qū)照顧的專業(yè)性要求較高，所以智障人士社區(qū)照顧應(yīng)該將這兩種模式有機(jī)結(jié)合起來：在有條件的社區(qū)開展“專門機(jī)構(gòu)模式”，提供專業(yè)化、人性化的服務(wù)；在同城市的其他尚不具備條件的社區(qū)可以由社區(qū)工作者聯(lián)絡(luò)資源，“復(fù)制”小型專業(yè)服務(wù)點(diǎn)，成立智障人士社區(qū)照顧小組，使專業(yè)的智障社區(qū)照顧服務(wù)能在更多社區(qū)（城市）中推廣，為更多智障人士提供服務(wù)。

品牌的作用是無限的，不僅商品經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要?jiǎng)?chuàng)立品牌，社會(huì)服務(wù)事業(yè)中也需要?jiǎng)?chuàng)立品牌。智障人群社區(qū)照顧的發(fā)展需要品牌NGO來傳達(dá)智障人士的聲音，引起更多關(guān)注的目光，引領(lǐng)智障人士社區(qū)照顧事業(yè)的前進(jìn)發(fā)展。

我國智障人群社區(qū)照顧發(fā)展的模式應(yīng)該是由“專業(yè)機(jī)構(gòu)模式”專業(yè)照顧和“社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)模式”照顧共同結(jié)合，注重橫向推廣。專業(yè)智障人士服務(wù)機(jī)構(gòu)利用品牌的力量發(fā)展“品牌NGO”，促進(jìn)智障人群社區(qū)照顧縱向發(fā)展。智障人群社區(qū)照顧全面深入的發(fā)展需要政府政策和資金的支持，非政府非營利機(jī)構(gòu)的對辦智障人士福利事業(yè)的堅(jiān)持，社區(qū)中成員積極參與，全社會(huì)的共同努力。

參考文獻(xiàn)：

[1]周沛.社區(qū)社會(huì)工作[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.

[2]徐永祥.社區(qū)發(fā)展論[M].武漢：華東理工大學(xué)出版社，2000.

[3]謝守紅.城市社區(qū)發(fā)展與社規(guī)劃[M].北京：中國物資出版社，2008.

篇6

關(guān)于印發(fā)《寧德市公益性崗位開發(fā)與管理辦法》的通知

寧人社〔2017〕152號(hào)

各縣(市、區(qū))人社局、財(cái)政局，東僑人勞局、財(cái)政局：

為進(jìn)一步幫扶就業(yè)困難群體就業(yè)，加強(qiáng)公益性崗位的開發(fā)和管理，根據(jù)寧德市人民政府《關(guān)于貫徹進(jìn)一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作十五條措施的實(shí)施意見》(寧政〔2017〕31號(hào))、寧德市財(cái)政局、寧德市人社局《關(guān)于印發(fā)寧德市就業(yè)專項(xiàng)資金管理辦法的通知》(寧財(cái)社〔2017〕33號(hào))和《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)就業(yè)補(bǔ)助資金管理暫行辦法的通知》(寧財(cái)社〔2017〕9號(hào))規(guī)定，結(jié)合我市實(shí)際，制定了《寧德市公益性崗位開發(fā)與管理辦法》?，F(xiàn)印發(fā)給你們，請貫徹執(zhí)行。

寧德市人力資源和社會(huì)保障局 寧德市財(cái)政局

2017年6月20日

寧德市公益性崗位開發(fā)與管理辦法

第一章 總 則

第一條　為加強(qiáng)公益性崗位的開發(fā)和管理，進(jìn)一步幫扶就業(yè)困難群體就業(yè)，根據(jù)寧德市人民政府《關(guān)于貫徹進(jìn)一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作十五條措施的實(shí)施意見》(寧政〔2017〕31號(hào))和寧德市財(cái)政局、寧德市人社局《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)就業(yè)補(bǔ)助資金管理暫行辦法的通知》(寧財(cái)社〔2017〕9號(hào))，結(jié)合我市實(shí)際，制定本辦法。

第二條　本辦法所稱公益性崗位是指實(shí)現(xiàn)公共利益和安置就業(yè)困難人員為主要目的，主要由政府投資開發(fā)或社會(huì)籌集資金開發(fā)的，符合公共利益的管理和服務(wù)類崗位。(城市非營利性、輔社會(huì)公共管理崗位和城市街道、社區(qū)公共服務(wù)崗位，如：鄉(xiāng)鎮(zhèn)(社區(qū))、村勞動(dòng)保障協(xié)理員、社區(qū)矯正專職社會(huì)工作者、衛(wèi)生保潔員等。)

第三條 公益性崗位的開發(fā)和管理遵循以下原則：

(一)以開發(fā)基層社會(huì)公共管理和服務(wù)崗位為主;

(二)以就業(yè)困難群體、零就業(yè)家庭成員為安置對象;

(三)符合條件，自愿申報(bào)，面向社會(huì)，公開招聘，兼顧困難;

(四)統(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)負(fù)責(zé)，保持規(guī)模、動(dòng)態(tài)管理。

第四條 各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)公益性崗位開發(fā)和管理工作。各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排轄區(qū)內(nèi)公益性崗位所需資金。

第二章 公益性崗位的開發(fā)

第五條 公益性崗位開發(fā)實(shí)行規(guī)?？刂?。各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門和財(cái)政部門要按照就業(yè)困難人員公益性崗位需求和就業(yè)資金承受能力，合理控制本地公益性崗位規(guī)模。

公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)在每年7月底前向人力資源和社會(huì)保障局上報(bào)下一年度公益性崗位開發(fā)計(jì)劃及資金需求，人力資源和社會(huì)保障局根據(jù)當(dāng)年度公益性崗位資金使用情況和社會(huì)需求對公益性崗位開發(fā)計(jì)劃進(jìn)行審核，經(jīng)財(cái)政局復(fù)核后，列入下一年度工作計(jì)劃和就業(yè)資金預(yù)算安排。

各縣(市、區(qū))人力資源和社會(huì)保障局在確定下一年度公益性崗位開發(fā)計(jì)劃后，應(yīng)將開發(fā)計(jì)劃及資金需求情況上報(bào)市人力資源社會(huì)保障局、財(cái)政局備案。

第六條 公益性崗位開發(fā)由公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)根據(jù)人力資源和社會(huì)保障局、財(cái)政局確定的開發(fā)計(jì)劃，征集轄區(qū)內(nèi)有公益性崗位需求的單位(包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè))，對用人單位申請開發(fā)公益性崗位情況進(jìn)行初審，提出擬核定的崗位數(shù)量、時(shí)限和崗位補(bǔ)貼、社保補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及資金需求，提交《公益性崗位開發(fā)申報(bào)表》(附件1)，由人力資源和社會(huì)保障局作出審核意見，經(jīng)財(cái)政局復(fù)核后，列入公益性崗位開發(fā)。

第三章 公益性崗位補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策

第七條 對安排就業(yè)困難人員作為公益性崗位就業(yè)的單位，按其實(shí)際安排就業(yè)困難人員人數(shù)給予適當(dāng)額度的崗位補(bǔ)貼。對用人單位開發(fā)的無經(jīng)費(fèi)來源和經(jīng)營收入的公益性崗位(以下簡稱A類崗位)，由當(dāng)?shù)刎?cái)政、人社部門根據(jù)崗位勞動(dòng)貢獻(xiàn)、勞動(dòng)強(qiáng)度、技能要求等，按照不低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)和不高于工資指導(dǎo)價(jià)位標(biāo)準(zhǔn)確定崗位補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，按其實(shí)際安排就業(yè)困難人員人數(shù)給予崗位補(bǔ)貼。對用人單位開發(fā)的有經(jīng)費(fèi)來源或經(jīng)營收入的公益性崗位(以下簡稱B類崗位)，由當(dāng)?shù)刎?cái)政、人社部門按當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的50%給予崗位補(bǔ)貼。

第八條 對安排就業(yè)困難人員作為公益性崗位就業(yè)的單位，由當(dāng)?shù)刎?cái)政按其為就業(yè)困難人員實(shí)際繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)和失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)給予補(bǔ)貼，不包括就業(yè)困難人員個(gè)人應(yīng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)和失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，以及應(yīng)由企業(yè)(單位)繳納的其他社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。

第九條 公益性崗位補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼期限，除對享受之日起距法定退休年齡不足5年的就業(yè)困難人員可延長至退休外，其余人員最長不超過3年。以前年度已享受過就業(yè)困難人員公益性崗位補(bǔ)貼政策的人員，享受期滿后，不再重復(fù)享受該政策。

第四章 公益性崗位從業(yè)人員的招聘與管理

第十條 公益性崗位，由公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和用人單位按照公開公平、兼顧困難的原則共同負(fù)責(zé)招聘。具體程序：

(一)方案上報(bào)。用人單位和公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)共同提出招聘方案，報(bào)人力資源和社會(huì)保障局審定。

(二)信息。公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)在人力資源市場信息公告欄、人力資源市場網(wǎng)站和街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)(村)基層人力資源和社會(huì)保障平臺(tái)廣泛公益性崗位招聘信息，期限不得少于7個(gè)工作日。

(三)組織報(bào)名。鄉(xiāng)鎮(zhèn)或社區(qū)(村)基層人力資源和社會(huì)保障平臺(tái)應(yīng)根據(jù)招聘要求，積極推薦符合公益性崗位安置條件的人員到組織招聘的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)報(bào)名。符合公益性崗位安置條件的就業(yè)困難人員也可自行到組織招聘的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)報(bào)名。報(bào)名人員應(yīng)向公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提交《就業(yè)困難人員申請公益性崗位登記表》(附件2)和本人居民身份證、《就業(yè)創(chuàng)業(yè)證》等相關(guān)證明資料(原件和復(fù)印件)。

(四)推薦應(yīng)聘。公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)根據(jù)招聘條件對報(bào)名人員進(jìn)行資格審查和推薦，并會(huì)同用人單位組織招聘，進(jìn)行面試(如因工作需要可增加筆試)。

(五)擬用公示。公益性崗位擬聘用人員名單應(yīng)在人力資源市場信息公告欄、人力資源市場網(wǎng)站和就業(yè)困難人員戶籍所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)或社區(qū)(村)予以公示，公示期為7個(gè)工作日。

(六)聘用備案。公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)在招聘結(jié)束7個(gè)工作日內(nèi)將聘用公益性崗位人員花名冊報(bào)人力資源社會(huì)保障局、財(cái)政局備案。用人單位或其委托的人力資源社會(huì)保障部門指定的勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)，在聘用公益性崗位人員之日起一個(gè)月內(nèi)，應(yīng)與其簽訂不超過3年的書面合同，并將勞動(dòng)合同、《就業(yè)創(chuàng)業(yè)證》復(fù)印件、身份證復(fù)印件報(bào)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)備案。

第十一條 公益性崗位人員實(shí)行動(dòng)態(tài)管理和退出機(jī)制。公益性崗位從業(yè)人員有下列情形之一的，停止享受公益性崗位補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，由用人單位依法處理。

(一)達(dá)到法定退休年齡或死亡的;

(二)連續(xù)曠工15天或一年內(nèi)累計(jì)曠工30天的;

(三)年度考核不合格的;

(四)同時(shí)與其他用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的;

(五)《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》和《中華人民共和國勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》所規(guī)定的用人單位可以與勞動(dòng)者解除勞動(dòng)合同的其他情形。

公益性崗位從業(yè)人員出現(xiàn)解除勞動(dòng)關(guān)系以及自然減員等情況時(shí)，用人單位應(yīng)在7個(gè)工作日內(nèi)報(bào)告公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)即停止發(fā)放各項(xiàng)補(bǔ)貼并報(bào)人力資源和社會(huì)保障局、財(cái)政局備案。如確有需要，可按規(guī)定流程聘用其他就業(yè)困難人員。

第十二條 用人單位招用就業(yè)困難人員享受公益性崗位補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼期限已滿繼續(xù)留用的，可由當(dāng)?shù)刎?cái)政提供適當(dāng)?shù)膷徫谎a(bǔ)貼。

第五章 公益性崗位補(bǔ)貼及社保補(bǔ)貼的申報(bào)和撥付

第十三條 對A類崗位的公益性崗位補(bǔ)貼及社保補(bǔ)貼實(shí)行按季預(yù)撥、季末結(jié)算的辦法，由用人單位在每個(gè)季度最后一個(gè)月20日前向公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)申報(bào)。用人單位需提供：

1、《寧德市A類公益性崗位補(bǔ)貼和社保補(bǔ)貼按季申報(bào)表》(附件3);

2、本季度《用人單位公益性崗位招用就業(yè)困難人員崗位補(bǔ)貼和社保補(bǔ)貼月明細(xì)表》(附件4)(首次申請無需提供);

3、本季度用人單位(或委托勞務(wù)派遣公司)為公益性崗位就業(yè)困難人員繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的有效憑證(首次申請無需提供);

4、用人單位的銀行賬戶。

公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)在5個(gè)工作日內(nèi)對申報(bào)材料予以審核，報(bào)人力資源和社會(huì)保障局復(fù)核后，由財(cái)政部門將補(bǔ)貼資金撥付到公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)就業(yè)資金專戶，公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)將補(bǔ)貼資金分撥到用人單位在銀行開立的基本賬戶。

第十四條 對B類崗位的公益性崗位補(bǔ)貼及社保補(bǔ)貼實(shí)行先繳后補(bǔ)、按季申報(bào)的辦法，由用人單位在每個(gè)季度的第一個(gè)月內(nèi)，向公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)申報(bào)上一季度已發(fā)放的崗位補(bǔ)貼和已繳納的社保補(bǔ)貼。用人單位需提供：

1、《寧德市B類公益性崗位補(bǔ)貼和社保補(bǔ)貼按季申報(bào)表》(附件5);

2、《用人單位公益性崗位招用就業(yè)困難人員崗位補(bǔ)貼和社保補(bǔ)貼月明細(xì)表》;

3、上季度用人單位(或委托勞務(wù)派遣公司)為公益性崗位就業(yè)困難人員繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的有效憑證;

4、用人單位的銀行賬戶。

申報(bào)材料經(jīng)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)審核和人力資源和社會(huì)保障局復(fù)核后，每半年由財(cái)政部門將補(bǔ)貼資金撥付到公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)就業(yè)資金專戶，公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)將補(bǔ)貼資金分撥到用人單位在銀行開立的基本賬戶。

第六章 公益性崗位的監(jiān)督檢查

第十六條 在招聘公益性崗位工作中，各級(jí)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)要主動(dòng)接受紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督，確保公益性崗位招聘做到公開公平、兼顧困難。同時(shí)，要設(shè)立監(jiān)督舉報(bào)電話，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。

第十七條 各級(jí)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)對用人單位公益性崗位使用及安置就業(yè)困難人員情況進(jìn)行定期檢查。對存在虛設(shè)崗位、冒名頂替、空崗掛崗、騙取補(bǔ)貼資金等行為的，要停止其使用公益性崗位的資格并追回套取的補(bǔ)貼資金，并依法追究有關(guān)當(dāng)事人和單位的法律責(zé)任。

第十八條 公益性崗位用人單位對所申請撥付的補(bǔ)貼資金必須專款專用，并接受公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、人力資源社會(huì)保障、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門的監(jiān)督檢查。

第七章 附 則

第十九條 就業(yè)困難人員是指具有我省戶籍，在勞動(dòng)年齡段內(nèi)，有勞動(dòng)能力、有就業(yè)要求，并在我省各級(jí)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記失業(yè)的以下人員：男年滿50周歲以上、女年滿40周歲以上的大齡城鎮(zhèn)居民;持有第二代中華人民共和國的殘疾人證城鎮(zhèn)居民;城市最低生活保障對象;連續(xù)失業(yè)一年以上(包括離校未就業(yè)一年以上高校畢業(yè)生，其中農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工勞動(dòng)者須已參加失業(yè)保險(xiǎn));城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，經(jīng)政府依法征收農(nóng)村集體耕地后，人均剩余耕地面積低于所在縣(市、區(qū))農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積30%，且在征地時(shí)享有農(nóng)村集體耕地承包權(quán)的在冊農(nóng)業(yè)人口。

具有寧德市戶籍，在勞動(dòng)年齡段內(nèi)，有勞動(dòng)能力、有轉(zhuǎn)移就業(yè)愿望，并在我市各級(jí)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行求職登記的以下人員：農(nóng)村實(shí)行計(jì)劃生育的獨(dú)生子女戶、二女戶中，男年滿40周歲以上、女年滿30周歲以上人員;持有第二代中華人民共和國的殘疾人證農(nóng)村居民;農(nóng)村最低生活保障對象;建檔立卡貧困家庭勞動(dòng)力。

篇7

1當(dāng)前我國的貧困狀況

作為一個(gè)世界性難題，貧困問題就像頑疾一樣緊緊纏繞著我國發(fā)展的腳步。我國地形復(fù)雜，自然災(zāi)害的發(fā)生十分頻繁，干旱、洪澇、風(fēng)雹、病蟲害、霜凍、地震、泥石流等災(zāi)害常有侵襲。這導(dǎo)致我國貧困人口十分龐大，貧困程度十分深重，返貧率較高，貧困的頑固性、潛藏性、持久性影響著居民脫貧致富。

1．1貧困人口數(shù)量龐大按照國際標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，中國貧困人口數(shù)僅次于印度，在國際上排名第二。截至2009年底，中國貧窮人口總數(shù)為1200萬人，占全國人口數(shù)的0．9%，其中農(nóng)村貧困人口占中國貧困人口的90%以上，農(nóng)村貧困成為當(dāng)代中國一個(gè)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問題。而且，中國老年貧困人口數(shù)量十分龐大，已經(jīng)超過1800萬人，老年貧困發(fā)生率超過10%。如何在快速老齡化的情況下完善老年保障體系、緩解老年貧困是當(dāng)前政府要解決的一個(gè)重點(diǎn)問題。根據(jù)世界銀行確定的日均消費(fèi)1美元的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，中國目前還有1．5億農(nóng)村人口生活在貧困線以下。2012年初，中央政府決定大幅度提高貧困標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)村居民人均年收入2300元作為新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)比2010年的1274元的標(biāo)準(zhǔn)提高了92%，比改革開放初期的100元更是增加了230倍(見圖1)。本次提標(biāo)之后，已經(jīng)十分接近國際上使用多年的日均消費(fèi)1．25美元的國際標(biāo)準(zhǔn)，其結(jié)果是我國符合標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口增加了4倍，近1億多農(nóng)村貧困人口受惠于該項(xiàng)制度。圖1改革開放以來中國扶貧標(biāo)準(zhǔn)變化情況(根據(jù)歷年數(shù)據(jù)整理)

1．2農(nóng)村社會(huì)保障的減貧效果有待提升近些年，雖然各級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，農(nóng)村社會(huì)保障體系逐步建立起來，但新農(nóng)合、新農(nóng)保、農(nóng)村低保等這些保障措施對農(nóng)村居民的減貧效果十分有限，甚至是微乎其微的。如有效果，也僅僅體現(xiàn)在那些遭遇重大疾患的個(gè)人及其家庭身上，因?yàn)樗麄兛梢杂纱说玫綌?shù)目可觀的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。對于大部分農(nóng)村家庭來講，每月幾十元錢的養(yǎng)老金僅夠買一桶油。不管是農(nóng)村還是城市，疾病仍然是貧窮的重要致因。雖然全民醫(yī)保基本上做到了制度全覆蓋，但由于制度設(shè)定得不盡合理，百姓的醫(yī)療負(fù)擔(dān)并沒有明顯減低。尤其是對于常規(guī)的醫(yī)療行為，醫(yī)療保險(xiǎn)所起的作用可以忽略不計(jì)，除非得了大病、重病，醫(yī)療保險(xiǎn)才能發(fā)揮一定的緩解作用。調(diào)查顯示，當(dāng)前新農(nóng)合對于農(nóng)村居民的減貧效應(yīng)僅為1%左右，可以這樣認(rèn)為，100個(gè)貧困家庭，大約只有1個(gè)家庭能夠因?yàn)榘l(fā)生重大疾病之后獲得了醫(yī)療保險(xiǎn)數(shù)量可觀的補(bǔ)貼而不至于陷入困境。同等情況出現(xiàn)在城市的幾率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，可以達(dá)到20%。因此說，當(dāng)前醫(yī)療保險(xiǎn)對于貧困尤其是農(nóng)村貧困的減緩作用并沒有預(yù)期的那么明顯。而且，作為介于公益與市場兩者之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在實(shí)際運(yùn)行中往往會(huì)更多地傾向于市場而演變成為準(zhǔn)市場化產(chǎn)品。這樣，不但患者的負(fù)擔(dān)沒有減輕，國家的醫(yī)療資源由于疏于節(jié)制也造成極大浪費(fèi)。

1．3反貧困已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段諸多跡象表明，我國已進(jìn)入貧困治理的后攻堅(jiān)時(shí)期。世界銀行研究得出結(jié)論，當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)的貧困發(fā)生率降低到10%左右的水平時(shí)，將進(jìn)入攻堅(jiān)克難階段。此時(shí)，扶貧的成本也會(huì)大大提高，減貧效果會(huì)逐步降低，這也是經(jīng)濟(jì)學(xué)上所稱的“邊際效益遞減規(guī)律”。為此，2011年5月頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》指出:“鼓勵(lì)和幫助有勞動(dòng)能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困”，“更加注重增強(qiáng)扶貧對象自我發(fā)展能力，增強(qiáng)貧困地區(qū)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力?！边@說明，傳統(tǒng)的單純救濟(jì)式的扶貧辦法有待調(diào)整，發(fā)展型、內(nèi)涵式的扶貧方式亟待推廣實(shí)施。

1．4失地農(nóng)民的貧困問題不可忽視由于我國征地制度還有待進(jìn)一步改革完善，征地居民社會(huì)保障制度建設(shè)相對滯后。目前，我國有8300多萬征地居民，且每年以400萬左右的速度在增加。他們眼前可能會(huì)獲得一大筆現(xiàn)金收入，但是因?yàn)槭У爻蔀槭忻窕蛘邷?zhǔn)市民之后，其生活成本會(huì)成倍增加。不少征地居民已經(jīng)處于困境狀態(tài)，成為影響我國社會(huì)穩(wěn)定的龐大群體。統(tǒng)計(jì)顯示，來自于農(nóng)村的有超過60%都是因?yàn)檎鞯厮?。在一些資源環(huán)境承載力低下、生態(tài)環(huán)境十分脆弱的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣杩诜鲐氶_發(fā)、旅游富民，結(jié)果不但沒有讓當(dāng)?shù)匕傩諒闹蝎@益，反而使生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，加劇了當(dāng)?shù)匕傩盏呢毨С潭取?/p>

1．5殘疾的發(fā)生亦為貧困的重要致因調(diào)查顯示，無論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村殘疾人家庭，其年均收入均低于正常家庭50－70%不等(見圖2)。許多殘疾人家庭平均月收入不足500元，其中多重殘疾人家庭幾乎沒有任何經(jīng)濟(jì)來源，生活最為困難。重度殘疾人多數(shù)生活不能自理，甚至無法移動(dòng)身體。這部分人雖已大部分納入低保，但由于生活支出成本高，需要他人進(jìn)行護(hù)理和生活照顧等，因此家庭負(fù)擔(dān)很重。圖2城鄉(xiāng)殘疾人家庭人均年收入與全國平均水平比較示意圖資料來源:第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)。

2當(dāng)前我國反貧戰(zhàn)略及反貧工作中存在的問題

由于市場機(jī)制的缺陷性和市場競爭的殘酷性，社會(huì)中總有一部分人會(huì)成為脆弱群體。從促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和穩(wěn)定發(fā)展的大局出發(fā)，有必要建立一種社會(huì)保護(hù)機(jī)制，幫助這部分群體擺脫困境。緩解乃至消除貧困尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)的貧困，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展是中國政府的長期奮斗目標(biāo)。有鑒于此，保護(hù)弱者，消除貧困，理所當(dāng)然地也就成為我國社會(huì)保障制度的重要擔(dān)當(dāng)。在當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，各級(jí)政府及社會(huì)各界從未放棄與貧困的爭斗，一直沒有放松大規(guī)模的貧困治理活動(dòng)。比如在1986～1993年，將貧困治理列入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行大規(guī)模扶貧開發(fā)，特困地區(qū)、“三西”地區(qū)移民陸續(xù)開展。1994～2000年，出臺(tái)《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，加強(qiáng)直接面向農(nóng)戶的反貧困行動(dòng)，加強(qiáng)教育和衛(wèi)生事業(yè)援助。1995年，世界銀行西南扶貧項(xiàng)目開始實(shí)施。2000年8月，西部開發(fā)助學(xué)工程拉開帷幕。2006年10月，雨露計(jì)劃(陽光工程)希望工程、光彩事業(yè)、文化扶貧、母親水窖等社會(huì)性扶貧活動(dòng)全面啟動(dòng)?！掇r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》以整村推進(jìn)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)化扶貧和自愿性移民作為主要的扶貧策略。經(jīng)過建國以來60多年的不懈努力，我國反貧困事業(yè)取得了巨大成就。農(nóng)村貧困人口規(guī)模從2000年底的9423萬減少到2009年的3597萬，貧困發(fā)生率從10．2%下降到3．8%，數(shù)億中國人擺脫了貧困。世界銀行公布的數(shù)據(jù)表明，過去近30年里，中國對世界減貧事業(yè)的貢獻(xiàn)率達(dá)70%。但是，我國的治貧工作也存在不少問題。比如，更多的是一種在經(jīng)濟(jì)制度上的扶貧干預(yù)，有些甚至還帶有一定的政治色彩。而當(dāng)扶貧者出于政績考慮時(shí)，扶貧工程往往只注重“輸血”而不注重“造血”，注重當(dāng)前效益，忽略可持續(xù)效果，這就難免出現(xiàn)高調(diào)炫富與比窮并存的非常態(tài)現(xiàn)象。

2．1最低生活保障制度需要適當(dāng)調(diào)整在當(dāng)前比較典型的城鄉(xiāng)救助制度中，最具有代表性的就是居民低保制度。該制度的設(shè)計(jì)仍是一種基于收入補(bǔ)貼的反貧困政策。該制度對收入低于最低標(biāo)準(zhǔn)的家庭給予一定的現(xiàn)金補(bǔ)貼，雖然能夠暫時(shí)緩解貧困，但導(dǎo)致貧困的本源性因素卻不能消除，只能維持受助者最起碼的生活水平而并不能使他們脫貧，因此不僅不能解救窮人，反而促進(jìn)了貧困的再生產(chǎn)。而且這類制度的成本(包括經(jīng)濟(jì)成本和機(jī)會(huì)成本)也是很高的，往往會(huì)耗費(fèi)大量的人財(cái)物力。隨著低保制度含金量的與日俱增，使得低保資格比低保金本身更重要，于是這部分人便逐漸產(chǎn)生了“福利依賴”，甚至?xí)阅軌蛳硎艿降捅＞葷?jì)為榮。而另外一部分處于低保邊緣的臨界人員受到刺激，會(huì)千方百計(jì)地要求進(jìn)入低保行列。許多實(shí)證研究明，我國近年來快速增長的低保對象中，增量主要是有勞動(dòng)能力的救助對象及其家庭成員，一些城市中這部分對象的數(shù)量已經(jīng)占低保對象總數(shù)的95%。這種政策的負(fù)激勵(lì)性弱化甚至壓制了低保享受者的能動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。因?yàn)榘丛聫恼抢镱I(lǐng)取救濟(jì)金的人，不愿意自雇謀生從頭做起。許多人認(rèn)為自雇以后將要損失應(yīng)得的救濟(jì)金，謀生的風(fēng)險(xiǎn)太大。早在中國建立城市低保制度之初，澳大利亞的彼得•桑德斯教授就前瞻性地提出了中國的低保制度所具有的三個(gè)先致性缺陷:不能真正幫助救助對象脫貧;需要較高的人工操作管理成本;容易遭受來自各個(gè)方面尤其是非窮人以及準(zhǔn)窮人的抱怨。由此來看，將幾千萬城鄉(xiāng)低收入群體庇護(hù)在低保制度之下，僅僅是權(quán)宜之計(jì)，絕對不是社會(huì)福利的最終目的。因?yàn)樗麄冎兄辽儆幸话肴耸怯袆趧?dòng)能力的。因此說，目前的低保制度在保障水平、覆蓋范圍及推進(jìn)幅度方面都應(yīng)當(dāng)逐步趨緩，同時(shí)要積極尋求替代措施。對此，我們可以設(shè)想，在低保制度的基本水平下，輔之以能力培養(yǎng)，再加上個(gè)人資產(chǎn)賬戶等這些綜合措施同時(shí)使用，將能夠促進(jìn)貧困者盡快脫貧致富。我們權(quán)且稱之為“救助+個(gè)人資產(chǎn)賬戶”型的脫貧措施，這樣既保住了底線，又有利于受助者得到發(fā)展。

2．2缺乏激勵(lì)的扶貧措施容易助長依賴思想長期的“輸血”式扶貧不但沒有提高貧困人口的“造血”能力，反而助長了他們的等、靠、要思想，所提供的款物救助充其量只能是鎮(zhèn)定劑而非治病良藥，帶來的只有依賴而非自立。許多已經(jīng)脫貧、被摘掉貧困帽子的地區(qū)打心眼里高興不起來，就像斷奶的孩子一樣難以適應(yīng)新的生存方式。從小處著眼，在現(xiàn)實(shí)生活中，也確有一部分人，由于多種原因而失去工作，他們便理直氣壯地以此為借口向政府討要救濟(jì)。事實(shí)上救濟(jì)金不但剝奪了他們干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力，同時(shí)也剝奪了他們的自尊，為他們貼上了貧困的標(biāo)簽(劉振杰，2010)。從宏觀來看，一個(gè)地區(qū)、一個(gè)縣為了得到貧困縣的帽子，千方百計(jì)往“貧困縣”里面擠，一旦進(jìn)去就不愿再出來。而且，國家在這方面的退出機(jī)制也有缺陷，比如國家級(jí)貧困縣的核定名單是2001年確定的，到了2012年3月份才得以調(diào)整，長達(dá)11年時(shí)間各地情況會(huì)發(fā)生多么大的變化。這種情況不但會(huì)造成嚴(yán)重的資源分配不公，還會(huì)誘發(fā)這些地區(qū)的“貧困依賴”，甚至還會(huì)出現(xiàn)“高調(diào)炫窮”的怪事。①長此以往，福利制度的剛性對國家財(cái)政造成的負(fù)擔(dān)越來越嚴(yán)重。單純依賴外界救助的話，即使我們的政府會(huì)有這種能力，但卻不利于窮人本身的進(jìn)步。因?yàn)殡m然表面上可能會(huì)顯得富有，但內(nèi)心依然是空洞的、貧窮的。如果沒有思想觀念的進(jìn)步，以及在先進(jìn)的思想觀念引導(dǎo)下的制度進(jìn)步，哪怕多么繁華光鮮的地方，也只是表象和浮華而難以持久。如果我們不能憑借先進(jìn)的理念、科學(xué)的思路設(shè)計(jì)出一套方法，讓我們的龐大繁雜的社會(huì)福利制度自我延續(xù)、更新、升級(jí)，僅靠長期制度外輸血，那么無論多富足的財(cái)政最后都會(huì)被壓垮。而適當(dāng)調(diào)整扶貧策略，完善退出機(jī)制，通過發(fā)展生產(chǎn)，提高貧困地區(qū)自我積累與自我發(fā)展能力，則是貧困地區(qū)擺脫貧困的根本出路，也是扶貧未來工作要長期堅(jiān)持的基本方針。

2．3現(xiàn)行制度不利于增強(qiáng)窮人脫貧能力傳統(tǒng)理論一般會(huì)認(rèn)為貧困是由于收入不足。基于這種認(rèn)識(shí)，政府總是把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為緩解貧困的主要策略。以收入為本的救助制度設(shè)計(jì)的初衷是維持貧困居民的基本生活，缺乏發(fā)展，所提供的現(xiàn)金、產(chǎn)品和服務(wù)都是以滿足人們尤其是窮人的最低消費(fèi)或者基本消費(fèi)為目的，這都是典型的“救急不救窮”傳統(tǒng)思維的延續(xù)。而且，長期以來，作為消費(fèi)的基礎(chǔ)來源，收入一直是測量貧困的重要指標(biāo)，比如“恩格爾系數(shù)法”、日均一美元法、“菜籃子法”、“收入比較法”等，并以此為據(jù)來制定各項(xiàng)反貧困措施?！案呓?jīng)濟(jì)增長、低社會(huì)福利”的發(fā)展之路雖然帶來了暫時(shí)的經(jīng)濟(jì)騰飛，但由此帶來的中低端貧困階層的大量存在最終還是要拖累經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)發(fā)展的后腿。多年來，雖然我國的扶貧政策做了多次調(diào)整，但始終擺脫不了就經(jīng)濟(jì)談貧困、就貧困談經(jīng)濟(jì)思維定式。其結(jié)果是:經(jīng)濟(jì)的快速增長并沒有完全改變我國農(nóng)村貧困人口數(shù)量龐大、貧困代際惡性循環(huán)的局面;絕對貧困雖有所緩和，但相對貧困明顯加劇，尤其是貧困代際惡性循環(huán)及“窮二代”現(xiàn)象較為普遍;大規(guī)模的扶貧之后，農(nóng)村地區(qū)的貧富差距非但沒有縮小反而在加大。由于貧困者所擁有的資源很少，且需求是無止境的，一味地款物救濟(jì)也就強(qiáng)化了貧困的社會(huì)基礎(chǔ)，形成了貧困的循環(huán)與傳遞，最終導(dǎo)致福利依賴。要打破這種困局，就要轉(zhuǎn)變救助思路，由消極救助轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極救助，在實(shí)施款物救助的同時(shí)，提升受助者自身脫貧能力，促使其盡快回歸主流社會(huì)。

2．4現(xiàn)行救助體制很容易滋生腐敗在市場經(jīng)濟(jì)比較活躍的地方，雖然市場使個(gè)人得到解放，使人們得以自由地做出個(gè)人的選擇，但最大的缺憾是，市場總使情況偏向有權(quán)勢的人，公共資源總是集中于少數(shù)人手中。對于一些由政府提供的免費(fèi)物品，在從政府派發(fā)到窮人手里的過程中，有權(quán)勢的人們排成隊(duì)去利用這個(gè)分配制度，在到達(dá)窮人手里時(shí)，已經(jīng)微乎其微了。①現(xiàn)實(shí)生活中，大部分稅收只是為了官僚機(jī)構(gòu)各項(xiàng)支出買單，而能夠流進(jìn)窮人手里的卻很少，而且大多數(shù)官僚機(jī)構(gòu)沒有什么激勵(lì)機(jī)制能夠驅(qū)使它們提高效率。境外的援助項(xiàng)目又制造出大量的官僚機(jī)構(gòu)，它們很快就變得腐敗、低效和虧損累累。在財(cái)產(chǎn)調(diào)查、救濟(jì)款物發(fā)放的過程中也會(huì)導(dǎo)致、挪用扶貧資金、夸大虛報(bào)扶貧成績，甚至等現(xiàn)象層出不窮，這些問題的存在嚴(yán)重影響到貧困治理的效果。

2．5救助政策瞄準(zhǔn)度不夠?qū)е路鲐毿Ч⒉幻黠@好的政策也是一種資產(chǎn)。當(dāng)前，我國農(nóng)村貧困問題產(chǎn)生的根源主要在于政策失當(dāng)。收入差距持續(xù)拉大，貧困群體規(guī)模不降反升，其直接動(dòng)因也是缺乏資產(chǎn)的公平合理配置。能否進(jìn)行資產(chǎn)積累，主要取決于社會(huì)政策所導(dǎo)致的個(gè)人身份、地位、就業(yè)及收入等綜合因素。由于潛在的制度缺陷，普通民眾尤其是邊緣群體總是有意無意地被排斥在資產(chǎn)積累的大門之外，即使是《八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》這樣的開發(fā)式扶貧項(xiàng)目也輕易地將那些老弱病殘等絕對脆弱人口遺漏在外。這些扶貧方式基本上以整村推進(jìn)，以勞動(dòng)轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目帶動(dòng)為主，有針對性的瞄準(zhǔn)度明顯不夠。而且，這些所謂的開發(fā)式扶貧的前提條件之一便是要求扶貧對象必須有一定的勞動(dòng)能力，老弱病殘群體絕大部分是沒有任何勞動(dòng)能力的，所以也就難以分享開發(fā)式扶貧帶來的好處。

3資產(chǎn)社會(huì)政策在治貧工作中的角色擔(dān)當(dāng)

現(xiàn)代社會(huì)保障制度的啟蒙淵源乃近代濟(jì)貧制度，可以說，社會(huì)保障制度建立健全的首位目標(biāo)，就是減緩貧困。因此，作為社會(huì)保障制度范疇之一的個(gè)人資產(chǎn)賬戶制度，在當(dāng)前以及未來的發(fā)展過程中，毫無疑問地要把反貧困作為必然、應(yīng)然的重要使命之一。

3．1資產(chǎn)社會(huì)政策的價(jià)值所在縱觀國際社會(huì)政策走勢，以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的政策正在成為一項(xiàng)重要社會(huì)政策，該項(xiàng)政策被大多數(shù)西方國家甚至一些傳統(tǒng)福利國家如瑞典、英國等所接受并從中受惠。理論和實(shí)證資料均顯示，以資產(chǎn)為本的社會(huì)政策在增強(qiáng)人力資本、促進(jìn)資本形成、幫助積累資產(chǎn)、消除參與障礙、創(chuàng)造發(fā)展氛圍等方面均有著獨(dú)特功效(張秀蘭，2002)。作為一種制度選擇和安排，資產(chǎn)社會(huì)政策更多地傾向于從維護(hù)人的收入權(quán)利轉(zhuǎn)向增進(jìn)人的發(fā)展權(quán)利和賦予發(fā)展能力，公平合理地進(jìn)行社會(huì)分配和再分配，為困擾社會(huì)發(fā)展的貧困問題提供新的思路，為社會(huì)政策開創(chuàng)了一個(gè)新的研究范式。尤其是對于社會(huì)發(fā)展與緩解貧困這樣一對難以融合的社會(huì)矛盾方面，資產(chǎn)社會(huì)政策給予更多的關(guān)注，力促經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的社會(huì)政策使公民的財(cái)產(chǎn)形成權(quán)開始向貧困人口傾斜，轉(zhuǎn)變了社會(huì)政策的主流意識(shí)形態(tài)，對社會(huì)發(fā)展路徑和方式具有重要影響。尤其是作為社會(huì)政策項(xiàng)目之一的個(gè)人資產(chǎn)賬戶，有可能成為社會(huì)政策與管理社會(huì)工程的主要工具。從社會(huì)角度看，資產(chǎn)社會(huì)政策從維護(hù)人的收入權(quán)利轉(zhuǎn)向增進(jìn)人的發(fā)展權(quán)利和發(fā)展能力，要求受助者必須履行一定的社會(huì)責(zé)任才能獲得資助，強(qiáng)調(diào)將權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合，有條件地提供援助。而且，還可以運(yùn)用社會(huì)工作者的社會(huì)扶助機(jī)制支持低收入者和貧困群體增強(qiáng)就業(yè)能力以積累資產(chǎn)。這使得社會(huì)保障的內(nèi)涵得以拓寬，社會(huì)保障的方式增加，社會(huì)保障的國家及用人單位的直接成本下降，社會(huì)團(tuán)結(jié)、社會(huì)互助的成效上升(楊團(tuán)，2002)。

3．2貧困治理措施應(yīng)盡快調(diào)整一味地刺激并增加消費(fèi)并不能脫離貧困，只有通過資產(chǎn)積累并適度消費(fèi)才能使貧困者走向脫貧之路。當(dāng)單純依靠傳統(tǒng)的增加收入的方式難以從根本上改變窮人困境的時(shí)候，不妨轉(zhuǎn)向以資產(chǎn)積累為基礎(chǔ)的救助方式，這應(yīng)該是幫助窮人脫貧的一種良策。多年來，我國農(nóng)村貧困的整體變化趨勢和貧困發(fā)生率的下降趨勢呈明顯的水平狀態(tài)，各種類型反貧困政策的成效呈遞減之勢，反貧困的難度越來越大。尤其是農(nóng)村的剩余貧困人口已經(jīng)不能滿足開發(fā)式扶貧原來預(yù)設(shè)的基礎(chǔ)條件，對于部分貧困者而言，開發(fā)式扶貧的邊際效益幾乎為零(張秀蘭等，2005)。這一切表明，由城市先發(fā)展再帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，由東部先發(fā)展再帶動(dòng)中西部地區(qū)緊跟發(fā)展的思路在理論上是成立的，但實(shí)踐證明依靠發(fā)達(dá)地區(qū)自覺帶動(dòng)落后地區(qū)、城市自覺反哺農(nóng)村、富人自覺幫助窮人的所謂的“涓滴效應(yīng)”①的設(shè)想，在實(shí)際的扶貧工作中難以取得預(yù)期效果。恰恰相反，由于豐滿的理想與骨感的現(xiàn)實(shí)之間反差甚大，還會(huì)遭致很多問題和麻煩。這也說明，現(xiàn)階段農(nóng)村的反貧困戰(zhàn)略有必要做出相應(yīng)調(diào)整，提倡發(fā)展型社會(huì)福利政策已成定勢。對此，華盛頓大學(xué)教授邁克爾•謝若登認(rèn)為，這需要一種制度化的安排，為低收入群體建立一種資產(chǎn)積累模式，讓資產(chǎn)也成為政府轉(zhuǎn)移支付的一部分。比如，我們可以憑借為這些群體建立的資產(chǎn)賬戶，施行小額貸款，幫助有一定生產(chǎn)能力者進(jìn)行資產(chǎn)建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)自雇脫貧。

3．3收入加資產(chǎn)的扶貧策略有助于強(qiáng)化治貧效果貧困是一個(gè)動(dòng)態(tài)的現(xiàn)象，貧困發(fā)生的原因變化了，治貧的方式也應(yīng)隨之變化。中國新型貧困治理政策的建構(gòu)需要從資產(chǎn)建設(shè)理論中汲取經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)行反思。收入與資產(chǎn)有著非常密切的聯(lián)系，收入能被節(jié)余而形成資產(chǎn)，資產(chǎn)也可以用來投資換取更可觀的收入。窮人的生活來源僅僅依靠有限的收入，而非窮人則有收入和資產(chǎn)雙重來源。窮人一旦擁有了資產(chǎn)，雖然可能會(huì)出現(xiàn)暫時(shí)的困難，但經(jīng)過一段時(shí)間的積累，會(huì)產(chǎn)生意想不到的福利效應(yīng)。因?yàn)楦F人的信心之源不僅在于資產(chǎn)增值本身，還在于通過增值為窮人實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值，帶來無窮信心。收入和消費(fèi)是必要的，但這并不能從根本上改善一個(gè)人的經(jīng)濟(jì)狀況，一個(gè)人要獲得持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，必須通過資產(chǎn)積累并有效投資來實(shí)現(xiàn)?？梢哉f，單憑一時(shí)的收入已經(jīng)很難判定一個(gè)家庭貧窮或者富裕，如果一定的收入再加上逐步積累的資產(chǎn)則能夠讓人們過得更好。城里人富裕主要是擁有資產(chǎn)(如房產(chǎn)、股票、債券、個(gè)人賬戶等)。在我國，農(nóng)村居民幾乎沒有可以自己自由支配且能夠持續(xù)增值的資產(chǎn)，林地、自留地(包括宅基地)雖然價(jià)值含量較大但不能隨意轉(zhuǎn)賣、抵押，無法轉(zhuǎn)換為資本發(fā)揮效益。

3．4為中低收入群體建立個(gè)人資產(chǎn)賬戶對于長期困擾人類發(fā)展的貧困問題，個(gè)人資產(chǎn)賬戶應(yīng)有時(shí)代擔(dān)當(dāng)。貧困地區(qū)或者貧困家庭陷入貧困的根本原因是缺乏內(nèi)生資本(而非內(nèi)置資本)，因?yàn)閮H靠外界的幫扶始終是有限的。而儲(chǔ)蓄和資本積累是形成內(nèi)生資本的主要途徑。通過為低收入人群建立個(gè)人資產(chǎn)賬戶，在政府等多渠道為該賬戶注資的同時(shí)，要求個(gè)人必須通過壓縮沒必要的消費(fèi)，把結(jié)余出來的錢在賬戶內(nèi)定期儲(chǔ)存，即使多么窮困也不能間斷。這就間接地強(qiáng)迫他們通過勞動(dòng)積累一定的資產(chǎn)，以此循環(huán)往復(fù)不斷積累，自然就會(huì)形成一定量的內(nèi)生資本。這雖然在短期內(nèi)政府的財(cái)政支出會(huì)有所增加，但長期成本并不高甚至更低。如果措施得當(dāng)，個(gè)人資產(chǎn)賬戶有可能開辟人類遏制貧困、遏制資源的無效損失、增進(jìn)人類社會(huì)自我修復(fù)能力的新路徑。個(gè)人資產(chǎn)賬戶項(xiàng)目專門瞄準(zhǔn)位于或低于貧困線收入水平150%或200%的(貧困線的定義)、收入平均值為貧困線的116%的個(gè)人，并要求他們調(diào)整消費(fèi)行為，改變不良的生活方式，鼓勵(lì)其中有勞動(dòng)能力的人向賬戶內(nèi)定期定額存款，努力尋找工作以獲取收入。唐鈞曾經(jīng)提出在低保制度中建立“個(gè)人發(fā)展賬戶”的設(shè)想，即對低保人員的低保金不作任何變動(dòng)，將范圍限定在目前的醫(yī)療、住房等配套措施上，最終可考慮將各類社會(huì)保險(xiǎn)和公積金都納入這條軌道中。政府可以為所有兒童(首先是特殊童)建立起屬于他們自己的個(gè)人資產(chǎn)賬戶，并為賬戶內(nèi)注資補(bǔ)貼。兒童的家人或者親屬定期在賬戶內(nèi)另外定期不定期注資，前提是所有這些積累的資金不得動(dòng)用，直到兒童年滿18歲時(shí)方可用于教育、首次購房等發(fā)展事項(xiàng)。建立個(gè)人資產(chǎn)賬戶除了需要政府財(cái)政上的支持外，非政府組織、民間基金組織和個(gè)人的輔助也是必不可少的。還可以企業(yè)和其它社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織冠名的形式，為青少年兒童提供一定的資金支持，以此讓貧困家庭走出貧困陷阱，避免貧困的代際傳承。表面上看，引入資產(chǎn)建設(shè)理念，通過政府輔助設(shè)立個(gè)人資產(chǎn)賬戶，在短期內(nèi)需要大量的財(cái)政負(fù)擔(dān)。但從長期考慮，如果個(gè)人賬戶的功能得以充分發(fā)揮，受保障人的積極性得以充分調(diào)動(dòng)，政府的保障成本將會(huì)明顯趨于降低。這里有一個(gè)主要問題需要我們注意，這就是在設(shè)立個(gè)人資產(chǎn)賬戶的初期，尤其是在給予賬戶配款時(shí)，一定要客觀、明確區(qū)分高、中、低收入群體，如此才能更有針對性，才能實(shí)現(xiàn)制度制定的初衷。區(qū)分的辦法既要經(jīng)過民主評議又要經(jīng)過家計(jì)調(diào)查，還包括銀行賬戶等的篩查。如何才能讓政府、社會(huì)的公共資源真正惠及那些需要扶助的貧困群體，一直是我們感到困惑而需要加以關(guān)注和研究的重點(diǎn)課題。

3．5通過人力資本的提升為貧困人口增權(quán)賦能在權(quán)利的不平等、權(quán)力的缺失成為減貧的最大障礙的情況下，增能賦權(quán)便成為減貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過制度建設(shè)增權(quán)賦能至關(guān)重要。但是，個(gè)人能力的獲得并不是毫無成本、一蹴而就的，這里所謂的成本即是人力資本投資。臺(tái)北“家庭發(fā)展賬戶”和蘇州滄浪區(qū)“圓夢計(jì)劃”兩個(gè)個(gè)案的成功，均協(xié)助項(xiàng)目參與者積累了一定資產(chǎn)，擺脫了長期貧困，提升了個(gè)人信念與教育水平，擴(kuò)大了人際交流與社會(huì)參與等。這些脫貧經(jīng)驗(yàn)，可以說是現(xiàn)代社會(huì)救助理念的成功實(shí)踐，對于我們創(chuàng)新救助思路、轉(zhuǎn)變救助策略有很大的啟發(fā)意義。我們常常在思考，那些破產(chǎn)的資本家雖然身無分文，為何經(jīng)過努力還能夠迅速擺脫困境?為何有些窮人再怎樣折騰也難以爬出貧困沼澤?其實(shí)道理很簡單，窮人與破產(chǎn)者之間的區(qū)別是:由于受本身脫貧能力的大小以及外在諸多因素制約，破產(chǎn)是暫時(shí)的，而貧窮則可能是持久的。人們似乎更重視有形資本的積累，對于無形的人力資本很容易疏忽。窮人所擁有的僅僅是滿足溫飽的有限資料，缺乏的則是資產(chǎn)的積累，其中較為重要的一項(xiàng)因素就是無形資產(chǎn)(比如人力資本等)，以至于世上那些發(fā)財(cái)?shù)墓适聼o論多么精彩，也只能像一部武俠小說一樣閑來讀讀，或者像做了一套精神體操一樣，僅僅獲得了一時(shí)的和沖動(dòng)，至于能否因此而改變困境則仍未可知。因此，在對貧困人口實(shí)施款物救助的同時(shí)，要更加注重這些群體人力資本的提升，從根本上打破貧困的代際相傳，增強(qiáng)貧困人口的自我發(fā)展能力及抗風(fēng)險(xiǎn)能力。可以這樣認(rèn)為，資產(chǎn)社會(huì)政策的目標(biāo)是在盡可能大的范圍內(nèi)激勵(lì)每個(gè)人發(fā)掘其最大潛力，這不僅體現(xiàn)了人本價(jià)值，而且也增進(jìn)了社會(huì)凝聚力，增強(qiáng)了國家競爭力。這是一場社會(huì)福利政策、理念的徹底革命，要徹底改變以收入為本的社會(huì)政策，盡快扭轉(zhuǎn)單純依靠增加救助標(biāo)準(zhǔn)，來試圖改變窮人貧困狀況的做法?？蓪⒃瓉碛糜诰戎F人的轉(zhuǎn)移支付資金通過一定途徑轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)形式。比如增進(jìn)人力資本、增加社會(huì)交往等。近年社會(huì)政策研究結(jié)果表明，社會(huì)排斥也是產(chǎn)生貧困的重要原因。資產(chǎn)社會(huì)政策則提供了一種異于傳統(tǒng)的新方式來幫助人們形成并逐步積累個(gè)人資產(chǎn)，之后通過資產(chǎn)的管理提高個(gè)人理財(cái)能力，通過這個(gè)途徑獲得更多參與社會(huì)的機(jī)會(huì)，個(gè)人社會(huì)資本也隨之得到提升。這不僅對于低收入群體有意義，其他各階層人群也完全可以通過這些積極的具有發(fā)展色彩的資產(chǎn)社會(huì)政策提升個(gè)人資產(chǎn)總量和規(guī)模，并以此加強(qiáng)與社會(huì)的聯(lián)系。

3．6實(shí)行“救助漸退”，促進(jìn)受助者盡快自立絕對貧困的產(chǎn)生往往是由于自身能力的被剝奪所致，通過引進(jìn)具有養(yǎng)老、醫(yī)療、理財(cái)?shù)榷喾N功能的個(gè)人資產(chǎn)賬戶作為新的生產(chǎn)要素，并充分發(fā)揮其增權(quán)賦能的作用，從而達(dá)到使每個(gè)社會(huì)成員維持基本的體面而又有尊嚴(yán)的生活這樣一種目的。我們的制度設(shè)計(jì)，也要從單純的補(bǔ)救型向補(bǔ)救型與防范型綜合，進(jìn)而向防范型、發(fā)展型轉(zhuǎn)變，從單純的收入提高向收入與能力共同提高轉(zhuǎn)變。人們在處理眼前利益與未來消費(fèi)的關(guān)系時(shí)，通常情況下會(huì)偏重于即期而忽視長遠(yuǎn)。窮人真正需要的是獲得資產(chǎn)援助，而不僅僅是獲得傳統(tǒng)的收入援助。但窮人本身又意識(shí)不到這一點(diǎn)，只能由政府通過制度安排來解決。個(gè)人資產(chǎn)賬戶正好可以作為一個(gè)有效工具來擔(dān)當(dāng)。當(dāng)前，個(gè)人資產(chǎn)賬戶制度在國內(nèi)福利政策中的研究和應(yīng)用已經(jīng)起步，可以設(shè)想，隨著資產(chǎn)建設(shè)理論可行性的逐步證實(shí)，資產(chǎn)對于反貧困的有效性逐步凸現(xiàn)，福利政策的制定也將更加完善(趙祁，曾國平，2008)?？舍槍Φ褪杖牖蛘哌吘壢后w，通過為其設(shè)立資產(chǎn)賬戶，采取“救助漸退”措施，鼓勵(lì)其積極就業(yè)，擺脫貧困陷阱。比如，在“圓夢計(jì)劃”方案中，蘇州市為了鼓勵(lì)低保家庭中有勞動(dòng)能力的人積極就業(yè)，規(guī)定如果家庭人均收入超出低保標(biāo)準(zhǔn)且已經(jīng)辦理了退出低保手續(xù)的一段時(shí)期內(nèi)，并不馬上停止其低保補(bǔ)助，而是實(shí)行低保金“救助漸退”辦法加以緩沖。據(jù)蘇州市有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)顯示，2007年全市符合這項(xiàng)政策的低保家庭有490戶，2008年全市進(jìn)入“救助漸退”名單的低保家庭有2376戶。至2009年上半年，全市有近3000戶低保家庭退出低保(鄭德香，2009)。對于沒有勞動(dòng)能力的低保對象，政府應(yīng)該繼續(xù)為他們提供切實(shí)的保障，使他們的各種基本需要進(jìn)一步得到滿足。而那些有一定勞動(dòng)能力的低保享受者，政府一方面應(yīng)該從政策設(shè)計(jì)上鼓勵(lì)他們積累資產(chǎn)，另一方面應(yīng)該促進(jìn)他們積極就業(yè)。運(yùn)用更積極的貧困治理政策，逐漸引導(dǎo)他們重拾自力更生的信心和手段，幫助他們積累財(cái)富而使個(gè)人和家庭得以發(fā)展。即使他們依靠工作獲得了除低保之外的額外收入，或者一定程度上改善了家庭生活狀況，也不應(yīng)因此而隨即取消其享受救濟(jì)的資格。由于現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)是不鼓勵(lì)也不允許窮人擁有額外收入的，否則，他們將面臨被取消福利資格的危險(xiǎn)，也就不可避免地會(huì)造成福利養(yǎng)“懶漢”的結(jié)果。在這一點(diǎn)上政府應(yīng)該實(shí)現(xiàn)福利理念的轉(zhuǎn)變:以工作代福利，以福利促工作。“漸退”原則在很大程度上可以打消低保家庭的后顧之憂，提升勇于就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的積極性。由此來看，“款物救助、能力建設(shè)、個(gè)人資產(chǎn)賬戶”相結(jié)合的反貧困綜合措施，其效果或許更加明顯。在這方面，國外早在多少前年就已經(jīng)進(jìn)行了深度調(diào)整。比如，對于純粹救質(zhì)的最低生活保障，英國政府自1997年以來進(jìn)行了大幅度的改革，從原來的普享型調(diào)整為補(bǔ)救型，大大提高準(zhǔn)入門檻，縮小給付范圍，減輕給付壓力。事實(shí)證明，通過改革，救助成本節(jié)約了一倍以上。在2003年又將這一制度改造為養(yǎng)老信貸儲(chǔ)蓄保障，國家對這一制度給于稅收優(yōu)惠。多年來，美國的失業(yè)率始終低于歐洲及其他地區(qū)，主要原因就在于其相對較低的養(yǎng)老金、失業(yè)金和救助金。

3．7經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策融合治貧貧窮不是經(jīng)由窮人自身創(chuàng)造出來的，它是由社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)政策失效或者不合理創(chuàng)造出來的。改變了這一政策結(jié)構(gòu)，也就為改變窮人的生活提供了政策出路。須知工資收入大多體現(xiàn)的是效率，而社會(huì)保障則要更多地體現(xiàn)公平。經(jīng)濟(jì)政策往往只關(guān)注保障水平的高低、覆蓋范圍的大小，社會(huì)政策會(huì)在此基礎(chǔ)上從更加宏觀的視角，更多地關(guān)注這些政策所產(chǎn)生的社會(huì)效果，多途徑整合社會(huì)資源，確保有效供給，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和緩解貧困的雙重目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國民福利與國民經(jīng)濟(jì)同步增長，民生質(zhì)量與國家發(fā)展同步提升。合理的做法應(yīng)當(dāng)是將經(jīng)濟(jì)政策包容進(jìn)社會(huì)政策之中，以經(jīng)濟(jì)政策促進(jìn)社會(huì)政策，提升勞動(dòng)者的“去商品化”①程度，減少人們對市場的依賴(見圖3)。圖3經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策疊加的治貧效應(yīng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域奉行等價(jià)交換，公共領(lǐng)域提倡社會(huì)補(bǔ)償。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的法則是公平競爭、優(yōu)勝劣汰，社會(huì)政策的目標(biāo)則是社會(huì)補(bǔ)償和互濟(jì)互利。在現(xiàn)代社會(huì)，盡管經(jīng)濟(jì)增長的速度越來越快，但貧困與不公現(xiàn)象依然嚴(yán)重。那種希望通過單純的經(jīng)濟(jì)增長來消除貧困和不公的做法是錯(cuò)誤的(盧自華，2007)。過度強(qiáng)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)往往導(dǎo)致財(cái)富向極少數(shù)人手里進(jìn)一步集中，當(dāng)前的城鄉(xiāng)貧困就是在市場化改革過程中日趨凸顯的社會(huì)問題。由于經(jīng)濟(jì)增長與人民生活水平的提高，二者之間不具有必然的正相關(guān)關(guān)系，以至于在中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，中國的窮人尤其是農(nóng)村貧困群體卻更加貧窮了。對此，阿瑪?shù)賮?#8226;森曾經(jīng)說過，你不能僅憑富裕和繁華程度來判斷一個(gè)社會(huì)的幸福程度，你必須真正了解貧困階層的生活狀況。

4研究結(jié)論

篇8

關(guān)鍵詞：人口老齡化社區(qū)照顧探析

Agedpopulationandcitycommunitycarepatternanalyse

XuZu-rong

（HangzhouAcademyofSocialSciencesHangzhouZhejiang310006）

Abstract：Underagedpopulationoftheglobalagedbackground,communitycarebecomesakindofmainstreamgraduallyliveinretirementpattern.Theagedpopulationofourcountryandold,familycareweakfunctionmelttomakethedailylifeaccommodationproblemofoldpeopleprotrudingshow，developingcitycommunitycarehavebecomecommonrecongnition.Thispapersuggeststhroughcaretheanalysisofdemandforthedailylifeofoldpeopleonthebrieffoundationofelaboratingcommunitycaretheoryandoriginthatnow,ourcountryhashadthebasicconditionthatdevelopscitycommunitycare,preliminaryexplorethegoalpatternofcitycommunitycaredevelopment.

Keywords：theagedpopulationcommunitycareanalyse

隨著我國人口老齡化速度的加快以及老年人口規(guī)模的日益膨脹，尤其是高齡老年人口的快速增長，全社會(huì)對老齡問題更為關(guān)注，其中老年人口的養(yǎng)老護(hù)理問題更是所有老齡問題的熱點(diǎn)與焦點(diǎn)之一。

一、問題的提出

1.人口老齡化與高齡化使老年人的日常生活照顧需求凸顯

由于生育率的快速下降和平均預(yù)期壽命的不斷提高，我國人口老齡化的步伐極為迅猛。據(jù)2000年第五次全國人口普查的最新數(shù)據(jù)顯示，65歲及以上的人口為8811萬人，占總?cè)丝诘?.96%，比1990年第四次全國人口普查時(shí)的6299萬增加了2512萬，比重比1990年的5.57%上升了1.39個(gè)百分點(diǎn)，我國人口已從成年型步入了老年型。[2]杭州市“四普”時(shí)，60歲及其以上老年人口總量為61.88萬人，占全市總?cè)丝诘?0.61%，“五普”時(shí)，60歲及以上老年人口達(dá)到84.33萬人，占全市總?cè)丝诘?2.26%，預(yù)計(jì)到2010年將達(dá)總?cè)丝诘?6.90%，到2020年將增長到24.99%，即每四個(gè)人中就有一個(gè)老年人。根據(jù)預(yù)測，在2030年左右，杭州市人口老齡化程度將達(dá)到高峰。[3]

人口老齡化會(huì)增加老年人對日常生活照顧的需求程度：就個(gè)體老化而言，隨著年齡的增長，老年人身體、心理功能會(huì)逐漸衰退，甚至?xí)加懈鞣N慢性疾病，從而降低獨(dú)立生活的能力，對他人的依賴程度就會(huì)提高。與人口老齡化如影隨形的人口高齡化會(huì)使老年人的日常生活照顧需求越發(fā)凸顯出來，一般而言，隨著年齡的增長（特別是在老年人超過75歲以后），老年人的健康狀況會(huì)有所惡化，患病率、傷殘率會(huì)上升，日常生活自理能力往往就會(huì)下降，從而自然而然地生發(fā)出對日常照顧、生活護(hù)理等各種服務(wù)的需求。

2.家庭照顧功能的弱化

在整個(gè)老年人的照顧系統(tǒng)中，雖然家庭是滿足老年人日常生活照顧需求的主體，但受社會(huì)變遷的影響，家庭照顧能力已經(jīng)受到嚴(yán)重削弱。

（1）從家庭的結(jié)構(gòu)和規(guī)模來看，傳統(tǒng)的幾代同堂的大家庭正在日益減少，而由兩代人組成的核心家庭正在逐漸成為現(xiàn)代社會(huì)家庭結(jié)構(gòu)的主體模式。從全國“五普”數(shù)據(jù)來看，有80.23%的家庭戶為四人及四人以下戶。[4]杭州市家庭戶均人口由“四普”時(shí)的3.35人下降到“五普”時(shí)的2.98人，減少了0.37人，比全省平均數(shù)2.99人、全國平均數(shù)3.44人分別少0.01人和0.46人；一人戶和二人戶的比重分別由“四普”時(shí)的8.29%、14.59%提高到“五普”時(shí)的13.13%、22.33%。[5]

（2）由于家庭結(jié)構(gòu)日趨小型化，家庭養(yǎng)老護(hù)理功能日益削弱。龐大的老年人口加上在21世紀(jì)必須面對的由于獨(dú)生子女政策帶來的家庭結(jié)構(gòu)的變化（“四二一”的家庭人口模式），以及仍在完善之中的社會(huì)保障制度，打破了固有的家庭養(yǎng)老模式。這意味著越來越多的老年父母可能不再與他們的成年子女住在一起。居住上的代際分離傾向雖然并不一定妨礙成年子女照顧父母，但地理上的隔離在客觀上會(huì)給成年子女照顧老人帶來一定的困難。同時(shí)家庭規(guī)模小型化致使家庭內(nèi)能夠照顧老人的人手減少，每個(gè)家庭成員照顧老人的負(fù)擔(dān)將會(huì)加重。

（3）從家庭照顧者的狀況來看，許多調(diào)查發(fā)現(xiàn)老年人日常生活的照顧者主要是配偶和子女，但提供主要照顧的老年配偶本人的健康狀況也十分令人憂慮。[6]隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，傳統(tǒng)上作為照顧老人日常生活主力的女性已大規(guī)模地加入了勞動(dòng)市場，這使女性為老人提供的照顧越來越少。此外，工作的流動(dòng)性和激烈的社會(huì)競爭使不少子女陷入了“事業(yè)人士”的社會(huì)角色和“孝順子女”的家庭角色的沖突，許多子女在繁忙的工作之余根本無暇照顧老年的父母。

3.養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)的社會(huì)化水平滯后

社會(huì)養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)在現(xiàn)實(shí)中并不受老年人的青睞。究其原因主要是兩個(gè)：—是大多數(shù)老年人希望在家養(yǎng)老護(hù)理；二是社會(huì)養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平參差不齊——養(yǎng)老護(hù)理?xiàng)l件好的收費(fèi)就高，而條件差的服務(wù)質(zhì)量又不好。許多調(diào)查顯示，老人一般只會(huì)在生活完全不能自理而身邊又無人照顧的情況下才會(huì)選擇去養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)，只要不是迫不得已，首選的還是家人照顧和社區(qū)上門照顧。[7]

二、社區(qū)照顧的概念與起源

1.社區(qū)照顧的概念

“社區(qū)照顧”在西方國家是一個(gè)被廣泛運(yùn)用的概念。蘇珊·特斯特認(rèn)為：最廣泛的社區(qū)照顧，包括室內(nèi)保健、居住地保健和福利機(jī)構(gòu)服務(wù)、家庭外醫(yī)療服務(wù)、日間照管服務(wù)，以及有助于保證老人生活質(zhì)量的社交的、休閑的和教育的設(shè)施等等，換句話說，社區(qū)照顧包括了對居家老人的所有照顧。[8]

在完整的意義上，社區(qū)照顧是“社區(qū)內(nèi)的照顧”(careinthecommunity)和“由社區(qū)來照顧”(carebythecommunity)兩方面的結(jié)合。它既包括由政府、社區(qū)甚至市場化的企業(yè)等各種非營利和營利的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的專業(yè)服務(wù)，也包括由社區(qū)內(nèi)的居民提供的非正式服務(wù)。我們可以將“社區(qū)內(nèi)接受照顧”看作是動(dòng)用外來的專業(yè)人士提供的正規(guī)照顧，而“由社區(qū)負(fù)責(zé)照顧”則是依賴家人、朋友、鄰居及社區(qū)內(nèi)支援者提供的非正規(guī)照顧。理想的“社區(qū)照顧”應(yīng)該能夠同時(shí)融合“社區(qū)內(nèi)接受照顧”及“由社區(qū)負(fù)責(zé)照顧”兩種概念及策略。[9]

本文將城市老年人的“社區(qū)照顧”界定為：在國家宏觀指導(dǎo)和政策扶持下，以社區(qū)為依托，為滿足日常生活自理有困難的城市老年人的日常生活照顧需求而提供的養(yǎng)老服務(wù)，包括建立和發(fā)展老年福利設(shè)施、開展居家照顧、日間托老服務(wù)等一系列的照顧項(xiàng)目。包含兩層涵義：①不使受助者脫離他所生活所熟悉的社區(qū)，在本社區(qū)內(nèi)進(jìn)行服務(wù)；②動(dòng)員社區(qū)力量，運(yùn)用社會(huì)人際資源（包括正規(guī)照顧資源與非正規(guī)照顧資源）即社區(qū)支持體系開展服務(wù)，終極目標(biāo)是協(xié)力讓受助者盡量維持在社區(qū)內(nèi)，過最大程度的獨(dú)立自主的生活。

2.社區(qū)照顧起源

社區(qū)照顧起始于20世紀(jì)50年代的英國。最初是針對無依無靠的老年人和殘疾人實(shí)施住院式集中照顧，較好地解決了被照顧者的日常生活需要，但是政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)越來越重，同時(shí)由于使他們脫離了長期生活的社區(qū)，精神生活難以得到滿足。在這種情況下，英國開始逐漸改變住院式照顧，推行社區(qū)照顧。社區(qū)照顧使被照顧者能夠像正常人那樣在自己熟悉的社區(qū)環(huán)境里生活，而不再產(chǎn)生被拋棄感，從而受到了普遍歡迎，成為當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國家社區(qū)保障的一個(gè)范例。

英國社區(qū)照顧模式的變化與發(fā)展，與西方福利國家在20世紀(jì)70年代普遍反思福利國家的社會(huì)福利政策基本一致。隨著福利國家政府對福利給付系統(tǒng)與服務(wù)系統(tǒng)龐大開支的不堪重負(fù)，以及來自意識(shí)形態(tài)觀點(diǎn)對福利國家的批判，越來越多的私人的、以營利為目的的組織參與提供社會(huì)福利產(chǎn)品和服務(wù)的行列，政府提供社會(huì)福利的給付與服務(wù)方式開始采取與私人的、營利性組織合作。由此我們也可以看到：隨著老年人口比例的不斷提高，有服務(wù)需求的人群越來越多，服務(wù)體系運(yùn)轉(zhuǎn)的資源就成為重要的問題；而節(jié)約資源的最好方式就是正規(guī)與非正規(guī)的服務(wù)的結(jié)合，市場與非市場的運(yùn)做的結(jié)合，這就是“混合福利經(jīng)濟(jì)”（mixedeconomyofwelfare）的核心內(nèi)容。[10]“混合福利經(jīng)濟(jì)”意義上的社區(qū)照顧是“由社區(qū)負(fù)責(zé)照顧”，提倡志愿、非正式與商業(yè)部門共同負(fù)起照顧的責(zé)任，主張志愿部門與地方政府應(yīng)扮演主要角色，特別在許多地方政府沒有責(zé)任提供的方面，志愿服務(wù)部門是最主要的提供者。1980年以來，英國社區(qū)照顧政策日益完善，建立了一整套新的服務(wù)框架，其基本精神是經(jīng)濟(jì)效益與管理，主張福利產(chǎn)品的供應(yīng)可以來自四方面：國家、家庭、商營部門和志愿機(jī)構(gòu)。

三、發(fā)展城市社區(qū)照顧模式的可行性分析

1.社區(qū)照顧模式的現(xiàn)實(shí)意義

強(qiáng)化社區(qū)照顧服務(wù)功能，建設(shè)和發(fā)展社區(qū)照顧，對于我們“未富先老”的國家來說具有特別重大的意義。

（1）適應(yīng)人口老齡化發(fā)展的客觀要求

社區(qū)是老年人的聚居地，是老年人的主要活動(dòng)場所和生活空間。隨著年齡的增長和身體的衰老，老年人對社區(qū)服務(wù)的需求逐漸增加，對社區(qū)的依附性越來越強(qiáng)。依托社區(qū)構(gòu)筑養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)體系不僅具有方便易行、針對性強(qiáng)、參與面廣等特點(diǎn)，而且還能給老人帶來認(rèn)同感和歸宿感。因此，社區(qū)照顧適應(yīng)老人及其家庭需求的客觀要求，是解決老年人養(yǎng)老護(hù)理問題的最佳途徑，是社會(huì)發(fā)展的必然。

（2）完善社會(huì)養(yǎng)老護(hù)理保障體系的必要補(bǔ)充

社會(huì)保障事業(yè)近年來雖有長足的發(fā)展，但相對于人口老齡化加速過程中大量增加的照顧需求，其養(yǎng)老護(hù)理規(guī)模和能力又顯得嚴(yán)重不足。目前我國尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，老年服務(wù)業(yè)總體發(fā)展水平滯后，老年福利設(shè)施在數(shù)量和質(zhì)量上都與現(xiàn)實(shí)需要有很大差距，現(xiàn)有社會(huì)養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)照料老人的能力遠(yuǎn)不能滿足要求。同時(shí)，隨著國有企業(yè)深化改革、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制和政府機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變職能，企業(yè)剝離的社會(huì)職能和政府轉(zhuǎn)移出來的服務(wù)職能，大部分也要由社區(qū)來承接。因此，社區(qū)照顧是我國社會(huì)養(yǎng)老護(hù)理保障體系的必要補(bǔ)充。

（3）提高老年人生活品質(zhì)，加強(qiáng)精神文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要

完善的社區(qū)照顧服務(wù)應(yīng)該包括衣食住行、醫(yī)療保健、學(xué)習(xí)教育、健身娛樂、心理疏導(dǎo)、法律咨詢、生活援助、參與社會(huì)等職能，而不是單一的養(yǎng)老護(hù)理。要滿足和改善老年人對物質(zhì)生活的特殊要求，更要不斷滿足和豐富老年人對精神文化生活的特殊需要，為老年人提供全方位的服務(wù)。在養(yǎng)老護(hù)理過程中體現(xiàn)出鮮明的人文性和道義性，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。這不僅有利于社會(huì)養(yǎng)老護(hù)理事業(yè)的發(fā)展和完善，還有利于形成積極的社會(huì)風(fēng)尚，使社區(qū)老人在一種積極、活躍的精神狀態(tài)中安度晚年。

（4）緩解政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的有力措施

我國是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的情況下進(jìn)入老鈴化社會(huì)的，如此低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，要承受如此高程度的人口老齡化，決定了我國不能象西方國家那樣由政府包辦養(yǎng)老護(hù)理福利事業(yè)。即使在屬于較發(fā)達(dá)地區(qū)的杭州市，近年來養(yǎng)老保險(xiǎn)基金也出現(xiàn)了收支結(jié)構(gòu)失衡與有效支付能力下降的現(xiàn)象。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的儲(chǔ)備期越來越短，社會(huì)養(yǎng)老金的支付面臨“空洞”的危險(xiǎn)。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的深層原因就是在設(shè)計(jì)“統(tǒng)帳結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，沒有考慮到巨額的轉(zhuǎn)制成本。目前是由“統(tǒng)帳”制度中社會(huì)統(tǒng)籌部分的保費(fèi)收入來消化，用現(xiàn)階段的資金去完成原來現(xiàn)收現(xiàn)付的目標(biāo)，去支付已經(jīng)離退休人員的養(yǎng)老金，實(shí)際造成了“空帳運(yùn)行”的現(xiàn)象，即轉(zhuǎn)制成本的填補(bǔ)實(shí)際上還是來自于代際之間的轉(zhuǎn)移。這無疑損害了就業(yè)者的利益，產(chǎn)生雙重負(fù)擔(dān)，顯然與“統(tǒng)帳結(jié)合”的養(yǎng)老模式設(shè)計(jì)的合理性相違背，也無法來應(yīng)對杭州市人口老齡化發(fā)展對社會(huì)保險(xiǎn)制度的需要。[11]強(qiáng)化社區(qū)為老服務(wù)功能，正是適應(yīng)了這一要求，同時(shí)也為體制轉(zhuǎn)軌和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型營造了一個(gè)更加寬松的環(huán)境，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、緩解社會(huì)矛盾提供了有效的保障。

2.社區(qū)照顧模式的優(yōu)勢

社區(qū)照顧模式的優(yōu)勢體現(xiàn)為功能的全方位性、資源的多元性及體系的多層次性、開放性和優(yōu)勢互補(bǔ)性。

（1）社區(qū)照顧功能的全方位性

社區(qū)照顧功能的全方位性，就是滿足老年人在養(yǎng)老護(hù)理過程中的各方面需要:一是物質(zhì)經(jīng)濟(jì)上的供養(yǎng)需要；二是生活照料和護(hù)理上的需要；三是精神支持的需要，包括情感上的慰藉、充實(shí)精神生活的娛樂和教育、老年生活調(diào)適的心理輔導(dǎo)、應(yīng)激——應(yīng)對社會(huì)支持等；四是保護(hù)生命的需要，包括醫(yī)療服務(wù)和治病藥物的使用。

（2）社區(qū)照顧資源的多元性

在傳統(tǒng)家庭照顧模式中，對老年人的經(jīng)濟(jì)奉養(yǎng)、生活照料和精神關(guān)懷由家庭提供，家庭是完成養(yǎng)老護(hù)理功能的資源所在，而社會(huì)化照顧模式的特點(diǎn)是社會(huì)提供養(yǎng)老護(hù)理資源。此兩種模式的養(yǎng)老護(hù)理資源均是單元性的。與我國現(xiàn)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)相適應(yīng)的社區(qū)照顧模式，其完成各方面養(yǎng)老護(hù)理功能的資源既來自個(gè)人、家庭，也來自社區(qū)、政府，因而是多元性的。社區(qū)照顧資源包括社會(huì)保障、社會(huì)保險(xiǎn)、家庭供養(yǎng)、個(gè)人儲(chǔ)蓄、自我供養(yǎng)，涉及國家、社區(qū)、家庭和個(gè)人等多方面。

（3）社區(qū)照顧體系的多層次性、開放性和優(yōu)勢互補(bǔ)性

社區(qū)照顧根據(jù)老年人的具體生活狀態(tài)、條件和需求，合理分配資源，規(guī)劃設(shè)施，擇取方式。

社區(qū)照顧的“家”概念，不再是僅由親緣關(guān)系成員所組成的狹義的家庭概念，而是在生活功能上，擴(kuò)展到其所處社區(qū)的廣義的家庭概念，在這樣的“社區(qū)——家庭”環(huán)境中，社會(huì)人際關(guān)系層次更多，人際交往互動(dòng)方式更為多樣，更能滿足人際互助與溝通的多元需要。居住條件好、子女照料較周到的老人在家中養(yǎng)老護(hù)理是居家養(yǎng)老護(hù)理；居住條件差、子女照顧不好或是失去親人的老人，由社區(qū)向他(她)提供具有家庭氛圍的養(yǎng)老護(hù)理也應(yīng)歸屬于居家養(yǎng)老護(hù)理的方式；另有一些自主性較強(qiáng)的老人，不愿麻煩或“連累”子女、親人，而在經(jīng)濟(jì)條件較好的前提下愿意住在設(shè)施良好的社區(qū)照顧場所中擺脫家務(wù)牽累、休閑養(yǎng)性、安度晚年，也不失為一種合適的居家養(yǎng)老護(hù)理方式。本著以老人為中心的原則，養(yǎng)老護(hù)理方式的擇取不必固守不變，應(yīng)該是動(dòng)態(tài)發(fā)展的。從根本意義上應(yīng)該確定的是，社區(qū)照顧模式的“家”不是一個(gè)物理空間概念，而是具備人際關(guān)懷、情感交流，同時(shí)具備物質(zhì)養(yǎng)老護(hù)理和精神養(yǎng)老護(hù)理?xiàng)l件的社會(huì)環(huán)境。

3.基本健全的城市社區(qū)服務(wù)體系

20世紀(jì)90年代以來，西方的社區(qū)照顧理念逐漸演繹為我國政府對老年人社區(qū)養(yǎng)老護(hù)理導(dǎo)向的一些前瞻性思考和計(jì)劃。1993年8月，民政部等14個(gè)政府部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》。該文件提出：到本世紀(jì)末，基本建成多種經(jīng)濟(jì)成分并存、服務(wù)門類齊全、服務(wù)質(zhì)量和管理水平較高的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；85%以上的街道興辦一所社區(qū)服務(wù)中心、一所老年公寓（托老所）、一所殘疾人收托所和一所以上托幼機(jī)構(gòu)。目前，全國城市街道一級(jí)建立社區(qū)服務(wù)中心和托老機(jī)構(gòu)的計(jì)劃基本實(shí)現(xiàn)。2001年6月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，民政部啟動(dòng)制定并下發(fā)了“全國社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”。該計(jì)劃提出的主要任務(wù)是：在3年時(shí)間內(nèi)，從中央到地方，民政部門發(fā)行福利彩票籌集的福利金（約40—50億）和地方配套資金、社會(huì)力量投入的資金、以及街道——居委會(huì)自酬資金，總額將達(dá)到100億元。在全國10萬個(gè)社區(qū)居委會(huì)和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建或改擴(kuò)建一批供老年人娛樂、健身、學(xué)習(xí)的福利服務(wù)設(shè)施、活動(dòng)場所，以建立老年人福利服務(wù)體系。屆時(shí)全國將有1.32億老年人受益。以杭州市為例。近年來，堅(jiān)持“以民為本、服務(wù)居民”的原則，杭州市基本形成了覆蓋社區(qū)居民衣食住行醫(yī)等切身利益的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。至2006年末，全市36.31萬企業(yè)退休人員中移交社區(qū)管理的人數(shù)為32.89萬人，社區(qū)管理率在90%以上；主城區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)用房和預(yù)防保健經(jīng)費(fèi)得到進(jìn)一步保證；社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)全科醫(yī)師培訓(xùn)率達(dá)到81.37%，護(hù)士崗位培訓(xùn)率達(dá)到82.27%，落實(shí)了984名社區(qū)責(zé)任醫(yī)師，組建了367支社區(qū)責(zé)任醫(yī)師團(tuán)隊(duì)；主城區(qū)共有為老服務(wù)設(shè)施11681個(gè)，其中養(yǎng)(托)老院55所；社區(qū)志愿服務(wù)站已建成423個(gè)，組建各類社區(qū)志愿者服務(wù)隊(duì)1800余支；各類社區(qū)的服務(wù)設(shè)施與服務(wù)實(shí)體的專職服務(wù)人員已達(dá)2251人，由社區(qū)干部、居民組長和各類服務(wù)組織組成的兼職服務(wù)人員已發(fā)展到15396人。[12]

四、城市社區(qū)照顧模式的主要內(nèi)容

在我國建立多層次、多形式、多渠道的社區(qū)照顧模式，既是解決城市老年人日常生活照顧困難的主要出路，也是我國社會(huì)養(yǎng)老保障事業(yè)蓬勃發(fā)展的生動(dòng)體現(xiàn)，是我國人口老齡化形勢發(fā)展的必然產(chǎn)物。

1.發(fā)展社區(qū)照顧模式的基本原則

（1）以人為本

社區(qū)照顧要從老年人日常生活中的困難及他們的切身需要出發(fā)提供養(yǎng)老服務(wù)，所提供的服務(wù)要具有針對性和敏感度，以便回應(yīng)有需求的老年人的不同需要；同時(shí)所提供的服務(wù)要具有彈性，讓老年人有從中選擇的余地；所提供的服務(wù)不應(yīng)多過老人的所需，以免產(chǎn)生過分依賴社區(qū)照顧的負(fù)面后果。

（2）依托社區(qū)

社區(qū)照顧的基本思路是以社區(qū)作依托，立足社區(qū)，依靠社區(qū)。一方面要將各種養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建在社區(qū)中，盡量與社區(qū)居民的生活融合；另一方面社區(qū)要充分利用正規(guī)與非正規(guī)的照顧資源為老年人提供養(yǎng)老支持。

（3）互助而助

社區(qū)要積極動(dòng)員年輕人和年輕型老年人自愿參與社區(qū)助老服務(wù)，進(jìn)行自我養(yǎng)老的積累。

2.社區(qū)照顧模式的基本框架

從老年人的健康狀況出發(fā)，借鑒國外的成熟經(jīng)驗(yàn)，社區(qū)照顧模式宜分成兩個(gè)子系統(tǒng)：一是社區(qū)居家照顧體系，二是社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)照顧體系。

（1）社區(qū)居家照顧體系

社區(qū)居家照顧體系是由老年人生活的社區(qū)向老年人提供各種形式的入戶的或者說上門的照顧服務(wù)，使老年人盡可能延長留在家中養(yǎng)老的時(shí)間和在社區(qū)生活的機(jī)會(huì)，同時(shí)也是對家庭養(yǎng)老護(hù)理功能弱化的有力補(bǔ)充。社區(qū)居家照顧的對象主要是那些日常生活部分能夠自理的老年人。當(dāng)然日常生活能夠自理的老年人也可以利用社區(qū)照顧來滿足他們的某些需求，比如文體保健、休閑娛樂等方面的需求。居家照顧的提供者主要是社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)(包括政府主辦的、非政府主辦的、企業(yè)性質(zhì)的)、志愿者隊(duì)伍以及其他形式的慈善、互助組織。

社區(qū)居家照顧體系的功能體現(xiàn)：①老人醫(yī)療保健中心。為老人提供送醫(yī)送藥、體檢、康復(fù)護(hù)理、心理疏導(dǎo)、健康跟蹤及保健教育等方面的服務(wù)。②老人家務(wù)助理服務(wù)中心。到老人家中提供各種服務(wù)，諸如給老人做(送)飯、個(gè)人清潔、料理家務(wù)、幫助購物、維修等。③老人日間護(hù)理中心。為白天缺乏家人照顧的體弱及行動(dòng)不便的老人提供護(hù)理、生活照顧及社群活動(dòng)，服務(wù)包括膳食、個(gè)人衛(wèi)生、健康護(hù)理、護(hù)送看病等。④老人綜合性社區(qū)服務(wù)中心。這是集文體、教育、社交與日常生活輔助于一體的服務(wù)場所。中心除了為老人提供各種娛樂運(yùn)動(dòng)設(shè)施和開展一般性的文體活動(dòng)外，還提供多樣化的輔助服務(wù)比如老人食堂、浴室、洗衣等。此外，還提供個(gè)人輔導(dǎo)及老年教育，如舉辦老人退休講座、養(yǎng)生保健講座、養(yǎng)老權(quán)益的法律維權(quán)咨詢，設(shè)立護(hù)老者組織及義工小組等。⑤應(yīng)急支援中心。主要是開通24小時(shí)老人服務(wù)熱線，建立事故預(yù)警系統(tǒng)，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)并緊急處理老人遭遇的各種意外生活事故，有效地進(jìn)行危機(jī)的干預(yù)。

（2）社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)照顧體系

社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)照顧體系，是指老年人隨著年齡的增高、健康狀況的惡化終會(huì)陷入日常生活完全不能自理的困境，無論是單獨(dú)生活還是與子女生活在一起，其晚年生活的照顧都不是子女可以完全承擔(dān)的。在這種情況下，應(yīng)當(dāng)通過設(shè)在社區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老院等專業(yè)化的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施為他們提供全方位的照顧。與社區(qū)居家照順體系相比，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收住的對象主要是日常生活嚴(yán)重不能自理或完全不能自理而家庭又無力照顧的老年人。服務(wù)的提供者是專門的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)照顧雖然也屬于“住院式照顧”，但與傳統(tǒng)的大型福利院舍照顧不同，它是分散在社區(qū)中的小型養(yǎng)老院，而且是開放型的，住院的老年人可以走出院舍進(jìn)入他們生活的社區(qū)，這一點(diǎn)是顯著區(qū)別于將院舍與老年人生活的社區(qū)隔離開來的傳統(tǒng)院舍式照顧的。之所以要將養(yǎng)老院等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)在社區(qū)內(nèi)，是因?yàn)榇罅垦芯勘砻?，老年人生活在自己所熟悉的環(huán)境中，生活在親人的照顧與關(guān)懷中，是最利于身心健康的一種生活方式；而且社區(qū)是老年人最主要的活動(dòng)場所和交往空間，一般而言老年人的地緣人緣觀念很強(qiáng)，他們一般不愿意離開自己所熟悉的生活環(huán)境和人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，設(shè)在社區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)既保持了老年人與社會(huì)接觸、進(jìn)行正常社會(huì)?；畹臈l件，又可以使老年人經(jīng)常與親人、朋友、熟人見面，同時(shí)也方便家人探望。

五、發(fā)展城市社區(qū)照顧模式的具體策略

社區(qū)照顧模式是老年人養(yǎng)老的服務(wù)“安全網(wǎng)”，是保證老年人晚年生活質(zhì)量的重要保障，因此它在整個(gè)城市老年社會(huì)保障體系中占有十分重要的地位，是應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)發(fā)展的一個(gè)保障體系。為使其更好地為老年人服務(wù)，還需要從以下幾個(gè)方面加以規(guī)范和發(fā)展：

1.明確服務(wù)重點(diǎn)

城市老年人社區(qū)照顧應(yīng)以居家照顧為主，以社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)照顧為輔；在為居家老人提供照顧服務(wù)的方式上，又應(yīng)以上門照顧為主，日間照顧為輔；在服務(wù)的內(nèi)容上應(yīng)包括家務(wù)型服務(wù)和護(hù)理型服務(wù)兩大類。不論是居家照顧還是機(jī)構(gòu)照顧，其主要作用都是為了彌補(bǔ)家庭照顧的不足，支持和減輕家人照顧的壓力。

2.重視并做好健康預(yù)防，維持和保護(hù)老年人的生活自理能力

社區(qū)照顧模式的職能，不能再像目前一樣基本上局限在補(bǔ)救方面，而應(yīng)當(dāng)同時(shí)開展預(yù)防保健方面的服務(wù)。這不僅有利于提高老年人的生活質(zhì)量和生命質(zhì)量，而且有利于節(jié)省城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的開支，減輕家庭和社會(huì)的照顧壓力。因此社區(qū)照顧的一個(gè)重要功能就是要有針對性地對老年人進(jìn)行相關(guān)保健知識(shí)的教育宣傳，指導(dǎo)其開展有助于機(jī)體功能改善和增強(qiáng)其日常生活自理能力的康復(fù)訓(xùn)練。

3.制定一套衡量社區(qū)照顧服務(wù)水平的指標(biāo)體系

要使社區(qū)照顧走上科學(xué)規(guī)范的發(fā)展道路，制定相應(yīng)的評估指標(biāo)是必要的工具和手段。只有有了可供測量服務(wù)水平的指標(biāo)，社區(qū)照顧工作的開展才有對照的標(biāo)準(zhǔn)，才能更加客觀地評價(jià)社區(qū)照顧的水平，了解社區(qū)照顧的現(xiàn)狀，從而制定進(jìn)一步的完善措施、確定下一步的工作目標(biāo)，不斷提高社區(qū)照顧的質(zhì)量和老年人對社區(qū)照顧的滿意度。

4.確保社區(qū)照顧的專業(yè)化

在社區(qū)照顧和其他社會(huì)化養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)同時(shí)進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)體制的情況下，對社區(qū)照顧作出一些規(guī)定，使其具有專業(yè)特征是社區(qū)照顧得以生存發(fā)展的保障性措施和自勵(lì)性措施。因?yàn)樵谧杂筛偁幍纳唐方?jīng)濟(jì)條件下，專業(yè)化就是服務(wù)業(yè)的“護(hù)身符”，只有專業(yè)化才能提高社區(qū)照顧的服務(wù)水平和競爭力。因此對社區(qū)照顧人員尤其是專職人員進(jìn)行老人護(hù)理知識(shí)和照顧技能的專門培訓(xùn)，將有利于提高社區(qū)照顧的專業(yè)化品質(zhì)。

5.加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，整合照顧資源

社區(qū)照顧的開展不能只局限于社區(qū)內(nèi)部的服務(wù)資源，而應(yīng)同時(shí)加強(qiáng)與民政部門、衛(wèi)生部門的溝通協(xié)作，在社區(qū)層面搞好與民政福利服務(wù)資源和國有衛(wèi)生保健服務(wù)資源的整合。比如，可以充分發(fā)揮市級(jí)、區(qū)級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與綜合性醫(yī)院對社區(qū)居家照顧、日間托管照顧、社區(qū)機(jī)構(gòu)照顧的指導(dǎo)和輻射作用，促進(jìn)社區(qū)生活服務(wù)中心、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心、養(yǎng)老院與托老所之間的密切合作，促進(jìn)上門護(hù)理服務(wù)與設(shè)置家庭病床服務(wù)的緊密結(jié)合，全方位地搞好在家老人和入院老人的照顧工作，使有限的照顧資源發(fā)揮最大的社會(huì)效益。參考文獻(xiàn)：

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