導(dǎo)語：如何才能寫好一篇政策性金融機構(gòu)的特征，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、農(nóng)村政策性金融機構(gòu)的功能定位和發(fā)展策略

對于農(nóng)村政策性金融機構(gòu)而言，其主要的功能定位在于實現(xiàn)對“金融市場失靈”的修正，從而滿足那些無法以競爭性市場獲取滿足的農(nóng)村金融需求。根據(jù)市場機制自身的特點可以知道，其滯后性、盲目性以及自發(fā)性等特點，很容易使得在宏觀調(diào)控措施滯后時出現(xiàn)市場失靈的現(xiàn)象。與此同時，農(nóng)村金融市場在對金融資源的配置調(diào)節(jié)過程中，受到金融市場中的不完全競爭以及金融機構(gòu)自身特點的限制，使得金融資源的配置效率低下，甚至出現(xiàn)金融市場失靈的現(xiàn)象。同時，完全的市場導(dǎo)向所導(dǎo)致的結(jié)果肯定是農(nóng)村金融資源的非均衡化。如果金融市場出現(xiàn)了失靈以及非均衡化的特征，為了提升社會資源配置的有效性促進其與社會合理性達成一致，政府必然會實施必要的金融措施干預(yù)金融市場。

政策性金融是滿足 WTO要求的以支持和保護農(nóng)業(yè)為主的重要方式，它的根本在于準(zhǔn)財政，可以說它是財政和金融手段的融合。從國際角度來分析，政策性金融屬于世界各國普遍運用而且能夠滿足 WTO協(xié)議要求的重要方式，并通過法律的形式對其進行固化。其表現(xiàn)形式為政策性銀行，以國家信用為背景，之所以能夠得以穩(wěn)定運營，與國家財政的強力支持是密不可分。政策性銀行在法律規(guī)定的前提下開展運營，屬于能夠自主決策與經(jīng)營、可以自擔(dān)風(fēng)險的獨立法人。

各國在政策性目標(biāo)和盈利性目標(biāo)關(guān)系的處理中，都存在著或多或少的問題。政府方面與之達成了如下共識，雖然政策性目標(biāo)與盈利性目標(biāo)更為重要，但是金融機構(gòu)的約束在于盈利性。倘若盈利性目標(biāo)對政策性目標(biāo)完全趨同，對于政策性銀行的評價工作將會難以開展，其政策性目標(biāo)也就無法實現(xiàn)。作為政策性銀行的股東，政府必然不希望看到其虧損。所以，各國都能夠取得連續(xù)盈利。對于政策性銀行而言，往往具備較高的專業(yè)水平，采用新的金融手段完善與發(fā)揮銀行的功能，確保政策性目標(biāo)的實現(xiàn)。

從我國的現(xiàn)狀來看，我國的國情決定了農(nóng)業(yè)金融的發(fā)展水平，加之金融行業(yè)自身風(fēng)險性的存在，政府展開的宏觀金融管制是不可或缺的手段[3]。在農(nóng)村金融市場這一大環(huán)境中，政策性金融的定位便在于實現(xiàn)市場經(jīng)濟條件下的宏觀調(diào)控，這使得政策性金融在市場中承擔(dān)著引導(dǎo)、支持與服務(wù)的功能。為此，我們可以充分參照以上分析中，國際上有關(guān)政策性銀行的規(guī)定，結(jié)合我國的市場及金融現(xiàn)狀，建立與完善農(nóng)村金融市場和競爭機制，并根據(jù)實際情況，引入來自政府方面的政策和法律支持，確保全局性與針對性的同時存在，為新農(nóng)村建設(shè)提供全力支持。

二、農(nóng)村合作金融機構(gòu)的功能定位和發(fā)展策略

農(nóng)村合作金融機構(gòu)之所以與其他金融機構(gòu)不同，主要和它的合作性及地域性特征相關(guān)，而且和中小企業(yè)以及農(nóng)戶的需求較為切合。農(nóng)村合作金融機構(gòu)的上述特征和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展相匹配。合作金融自身的針對性極強而且在業(yè)務(wù)經(jīng)營中表現(xiàn)出了明顯的季節(jié)性特點，可以向社區(qū)成員提供快速及時的資金需求，同時，也可以把居民儲蓄留在本社區(qū)，使其為本地經(jīng)濟發(fā)展做貢獻。

可以在經(jīng)濟不發(fā)達、交通落后的偏遠(yuǎn)地區(qū)推廣社區(qū)基金或者其他社區(qū)性金融機構(gòu)，使之發(fā)展成為具有實際意義的合作性農(nóng)村金融組織，迎合農(nóng)戶及中小企業(yè)對于小額及生產(chǎn)資金的需求。通過政策性金融的引導(dǎo)，社區(qū)基金的原始資金可以來源于國家扶貧資金、地方政府以及捐基金等多種形式。由各地政府對社區(qū)基金展開規(guī)劃實施，推廣有償使用，并對其予以稅收的免除。注意到當(dāng)前農(nóng)村金融市場并不健全，農(nóng)村信用社還應(yīng)該保持對小額貸款的發(fā)放，以體現(xiàn)農(nóng)村金融的合作性能。所以，農(nóng)村信用社應(yīng)該建立科學(xué)有效的法人治理結(jié)構(gòu)，并完善相應(yīng)的激勵與監(jiān)督機制，充分發(fā)揮基層機構(gòu)的自主性與積極性。

三、農(nóng)村商業(yè)化金融機構(gòu)的功能定位和發(fā)展策略

我們知道，市場經(jīng)濟這一條件之下，市場對于資源的配置起到了基礎(chǔ)性的作用。這一規(guī)律對于農(nóng)村金融市場同樣適用。為滿足市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，在對金融資源的配置中，也應(yīng)該充分注意到市場化特征。換言之，要想解決農(nóng)業(yè)發(fā)展中的資金問題，必須依靠市場，不能把目標(biāo)單獨投放在政府的財政補貼中。作為解決農(nóng)業(yè)發(fā)展資金問題的有效手段，農(nóng)業(yè)商業(yè)投資滿足了市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律。商業(yè)化銀行自身的盈利性特征明顯，追求高利益是金融企業(yè)的本質(zhì)所在。商業(yè)性銀行和政策性銀行在農(nóng)村金融體系的建設(shè)過程中，對于農(nóng)村金融的資源配置，二者表現(xiàn)出了不同的效率導(dǎo)向。前者比較傾向于對信貸資源的直接配置，后者則是更加側(cè)重政策導(dǎo)向。所以，從我國市場經(jīng)濟的現(xiàn)狀出發(fā)，通過政策性金融的引導(dǎo)與支持，商業(yè)金融應(yīng)該順應(yīng)市場發(fā)展的方向，全面拓展商業(yè)金融的融資渠道，只要做到這些，農(nóng)村金融市場中存在的信用社壟斷、資金外流、小額貸款困難等問題，都會得到有效解決。

通過政策性和商業(yè)性金融的互補合作，政策性金融所支持的對象貸款規(guī)模將會進一步擴大。為此，我們可以充分借鑒國際發(fā)達國家的一些做法。例如，在美國，各農(nóng)村金融機構(gòu)在貸款對象上的側(cè)重點存在差異，政策性金融機構(gòu)提供貸款額對象多為其他農(nóng)村貸款機構(gòu)不愿服務(wù)的對象。在政策性貸款中出現(xiàn)的貼息、周轉(zhuǎn)資金的不足等問題，國家會在國會的年度預(yù)算中予以補償。我國可以充分借鑒以上經(jīng)驗，通過政策性金融的引導(dǎo)，合作性金融不僅要解決好農(nóng)村小額貸款的問題，同時還能夠和商業(yè)金融進行良性競爭。這是由于合作性金融自身具備操作簡單、門檻低等特點，這些都是商業(yè)性銀行所無法匹敵的。

四、結(jié)束語

篇2

關(guān)鍵詞：欠發(fā)達地區(qū)；農(nóng)村；政策性金融

一、前言

政策性金融是指為了滿足政府特殊的政策性取向，在一國政府支持下，為貫徹和配合國家特定社會經(jīng)濟發(fā)展政策，以國家信用為基礎(chǔ)，嚴(yán)格按照國家法規(guī)限定的業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)營對象，運用各種特殊的融資手段，以優(yōu)惠性利率進行的一種特殊性資金融通行為，農(nóng)業(yè)政策性金融顯然屬于政策性金融的范疇，基于此，農(nóng)業(yè)政策性金融，就是在國家和政府支持下，以國家信用為基礎(chǔ)，運用各種特殊的融資手段和優(yōu)惠的存貸利率，嚴(yán)格按照國家政策的界定，以支持農(nóng)業(yè)發(fā)展為主要職責(zé)，直接或間接地體現(xiàn)國家對農(nóng)業(yè)支持和扶持政策的一種特殊的資金融通行為。

從上述界定內(nèi)容看，農(nóng)業(yè)政策性金融有三個特征：政策性，主要是政府為了實現(xiàn)特定的政策目標(biāo)而實施的手段，金融性，是一種在一定期限內(nèi)以讓渡資金的使用權(quán)為特征的資金融通行為，優(yōu)惠性，即其在利率、貸款期限、擔(dān)保條件等方面比商業(yè)銀行貸款更加優(yōu)惠。這三個本質(zhì)特征充分顯示了政策性金融同財政和商業(yè)金融的區(qū)別。

農(nóng)業(yè)是高風(fēng)險、收益率較低的弱勢產(chǎn)業(yè)。由于資本的逐利性，不僅城市的、發(fā)達地區(qū)的資金不往農(nóng)村流，農(nóng)村的資金還會往外流，這樣關(guān)系人類生存的農(nóng)業(yè)問題卻得不到資金的支持，當(dāng)市場這只看不見的手不能發(fā)揮作用的時候，就需要政府的手來彌補這個作用。因此政策性金融的產(chǎn)生、存在與發(fā)展是有深刻的經(jīng)濟金融與社會根源，它是市場缺陷與政府干預(yù)、資源配置主體和資源配置目標(biāo)錯位與失衡的必然結(jié)果。農(nóng)業(yè)政策性金融的這三個特點恰恰體現(xiàn)了政府的作用所在，尤其對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展來說，政策性金融的作用是非常重要的。

二、國外政策性金融支農(nóng)經(jīng)驗分析

不同國家的政策性金融各具形式，而且一些國家的政策性金融經(jīng)過了長期的實踐，并日益普遍發(fā)展壯大，在實現(xiàn)政府的特定政策目標(biāo)方面起著不可替代的重要作用。借鑒他們成功的政策性金融制度和活動經(jīng)驗，對于構(gòu)建中國欠發(fā)達地區(qū)的政策性金融體系非常具有現(xiàn)實意義。美國、日本、印度、巴西、法國等各個國家的農(nóng)村政策性金融機構(gòu)有效地支持了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，盡管各具形式，但總的看來有以下一些特點：

1形式多樣，目的明確

各國政策性金融機構(gòu)的形式多樣，如：美國有對農(nóng)產(chǎn)品進行價格支持和對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予補貼的農(nóng)民家計局，有對農(nóng)村非盈利的電業(yè)合作組織和農(nóng)場等發(fā)放貸款點農(nóng)村電氣化管理局，有對農(nóng)產(chǎn)品進行價格支持或?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予補貼點商品信貸公司，還有為融資困難的小企業(yè)提供信貸援助的小企業(yè)管理局等等。日本農(nóng)業(yè)中的政府金融機構(gòu)是農(nóng)林漁業(yè)金融公庫，向森林漁業(yè)的公共事業(yè)提供低息長期貸款和各種農(nóng)業(yè)貸款。印度的政策性金融機構(gòu)有三類：國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行、地區(qū)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)中間信貸和開發(fā)公司，每一類機構(gòu)的目的和任務(wù)非常明確，法國的農(nóng)業(yè)非常發(fā)達，法國農(nóng)業(yè)信貸銀行系統(tǒng)在農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中貢獻最大，它是由總行、地區(qū)和基層三級機構(gòu)組成的。盡管各國政策性金融機構(gòu)的名稱不同，但是，他們的服務(wù)范圍非常明確，在執(zhí)行政府的政策上富有效率。

2農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的資金來源多樣化

主要有政府資金，政府擔(dān)保債券、向央行和其他金融機構(gòu)借款、吸收存款等方式。如：美國的農(nóng)業(yè)合作信貸機構(gòu)均在很長一段時期都由聯(lián)邦政府出資，是一種政府出資的形式，然而，美國的農(nóng)業(yè)合作信貸機構(gòu)的籌資方式是發(fā)行統(tǒng)一政府擔(dān)保債券。由于有政府信用作為支撐，所以很受歡迎，籌資能力較強，這種做法可以適應(yīng)中長期的資金需求。法國農(nóng)業(yè)信貸銀行則是以吸收活期、定期、儲蓄存款的形式補充資金。日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫開始是國家通過一般會計和特別會計投入財政資金組建的，后來的主要資金來源是郵政儲蓄資金和郵政簡易保險。還有一些發(fā)展中國家一般都由中央銀行直接發(fā)放或充當(dāng)農(nóng)村政策性金融機構(gòu)的“最后貸款人”，向中央銀行或其他金融機構(gòu)借入資金。如泰國就采用了這一做法。

3農(nóng)業(yè)政策性金融的法律制度健全

各個國家大都通過立法對農(nóng)村政策性金融機構(gòu)給予支持和保障，目前，美國和日本等發(fā)達國家普遍建立了比較完善的農(nóng)業(yè)政策性金融法律體系，對農(nóng)業(yè)政策性金融的監(jiān)管嚴(yán)密規(guī)范，如美國的《農(nóng)業(yè)信貸法》、《農(nóng)產(chǎn)品信貸公司特許法》，日本的《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》等，都是關(guān)于農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的專門法律，除此之外，還有農(nóng)業(yè)信貸法，農(nóng)業(yè)信用保證、保險法等關(guān)于農(nóng)業(yè)信貸、信用保險的專門法律。同時，在政策上提供許多優(yōu)惠，如減免稅收、注入資金、利息補貼、損失補貼、債務(wù)補貼以及實行有差別的存款準(zhǔn)備金制度，鼓勵和保護農(nóng)村政策性金融機構(gòu)，來促進農(nóng)業(yè)政策性金融支農(nóng)作用的發(fā)揮。

4政策性金融機構(gòu)層次明晰，支農(nóng)范圍寬泛

各個國家的政策性金融機構(gòu)各自有具體的支農(nóng)范圍，而且，支農(nóng)的領(lǐng)域很廣，和農(nóng)業(yè)有關(guān)的融資都可以找到對應(yīng)政策性金融機構(gòu)。這些支農(nóng)領(lǐng)域涉及到生產(chǎn)領(lǐng)域貸款，如美國農(nóng)業(yè)電氣化管理局的農(nóng)用電力改造貸款，日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的農(nóng)業(yè)綜合設(shè)施貸款等，流通領(lǐng)域貸款，如美國商品信貸公司，不僅發(fā)放糧食收購貸款，國家儲備貸款、農(nóng)場主自主儲備貸款，還提供出口信貸，加工領(lǐng)域貸款，如法國農(nóng)業(yè)信貸銀行、印度國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行等都有農(nóng)產(chǎn)品加工貸款，扶貧貸款，如印度農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行對小農(nóng)、無地農(nóng)民和邊際農(nóng)民等貧困人口的扶持貸款；農(nóng)業(yè)擔(dān)保和保險業(yè)務(wù)，如美國農(nóng)民家計局對其他金融機構(gòu)發(fā)放貸款進行擔(dān)保。

5各國注重建立支農(nóng)政策性金融中的農(nóng)業(yè)保險制度

農(nóng)業(yè)保險制度是化解轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風(fēng)險的一個重要手段。如美國的農(nóng)業(yè)保險非常發(fā)達，美國在1938年就頒布了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，其農(nóng)作物保險經(jīng)歷了試辦、加速發(fā)展、政府出政策并與私營保險公司混合經(jīng)營、政府出政策并完全由私營公司經(jīng)營和的四個階段。法國是的農(nóng)業(yè)保險體系基本上由私有保險公司組成，政府只是提供必要的政策支持。

三、中國欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村政策性金融的定位

1完善農(nóng)村政策性金融的立法工作

可以借鑒國外立法的經(jīng)驗，規(guī)范政策性金融機構(gòu)的經(jīng)營行為，使其行為有法可依，擺脫外部干預(yù)，維護自身的合法權(quán)益，保障資產(chǎn)的安全。同時，要加強對農(nóng)業(yè)政策性金融的監(jiān)管，發(fā)揮和完善中國銀監(jiān)會的監(jiān)管作用。

2拓寬農(nóng)業(yè)政策性金融的資金來源

農(nóng)發(fā)行的資金來源除了財政撥款的資本金以外主要就是人民銀行的金融債券，目前中國農(nóng)業(yè)政策性金融面臨著資金來源和使用規(guī)模不一致的問題，這主要是因為隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，對資金需求的規(guī)模在逐漸擴大，然而農(nóng)業(yè)政策性金融的資金來源已經(jīng)不能夠滿足這種需要。欠發(fā)達地區(qū)支農(nóng)的金融支持需要充足的資金來源，因此，擴大農(nóng)業(yè)政策性金融的融資渠道是關(guān)鍵，日本做法值得借鑒，日本的政策性金融機構(gòu)不直接吸收存款，而是間接的利用率郵政儲蓄的資金作為農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的重要資金來源。我們可以參照這一方法，中國的郵政儲蓄在農(nóng)村吸收了大量存款，其中的大部分都存入了央行，造成央行負(fù)擔(dān)很重。在2006年底掛牌成立郵政銀行后才開始有了貸款業(yè)務(wù)，因此，借鑒日本的經(jīng)驗，把郵政儲蓄在農(nóng)村中吸收的大量存款當(dāng)作農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的資金來源，解決農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的資金來源問題。還可以，利用政府擔(dān)保從國際金融組織和外國政府獲得低息低資金成本的優(yōu)惠貸款等等。

3拓展農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)范圍

2004年農(nóng)發(fā)行轉(zhuǎn)型以來，形成了以糧棉油收購貸款業(yè)務(wù)為主體，以農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)加工貸款為一翼，以支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的中長期貸款的一體兩翼的支農(nóng)新格局，有選擇性的支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是，農(nóng)發(fā)行的支農(nóng)格局與欠發(fā)達地區(qū)的支農(nóng)需求的不相匹配的，欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村很少有農(nóng)產(chǎn)品的加工產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營項目，而往往是單個農(nóng)戶分散，小額和急需的資金的需求。這種資金的需求是商業(yè)銀行所不愿支持的，必須要有政策性的金融來承擔(dān)。

4發(fā)揮農(nóng)信社的作用

農(nóng)信社在農(nóng)村覆蓋面廣，與三農(nóng)接觸最多，這些都具備了服務(wù)三農(nóng)的基礎(chǔ)，因此，通過對農(nóng)村信用社的改革，將農(nóng)村信用社建成產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、可持續(xù)發(fā)展的支農(nóng)型社區(qū)金融機構(gòu)是可行的。農(nóng)村社業(yè)務(wù)可以分為兩部分，一部分走商業(yè)銀行的道路，另外一部分是支農(nóng)服務(wù)，規(guī)定支農(nóng)的比例和最低的底線，針對社區(qū)農(nóng)民的需求來確定金融產(chǎn)品，以微利為前提，辦理扶貧、開發(fā)貸款業(yè)務(wù)、農(nóng)副產(chǎn)品的種植、收購、加工貸款等各項業(yè)務(wù)。關(guān)鍵是要貼近農(nóng)民，了解需求，提供快捷的金融服務(wù)。

5建立有效的合作金融和合作信用擔(dān)保體系

對欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村分散而且經(jīng)濟實力弱小的農(nóng)民來說，通過合作金融的形式融資是一種必然選擇，正是由于農(nóng)民、農(nóng)戶沒有自己的合作金融組織為其服務(wù)，就造成了大量縣城金融市場的真空，也就產(chǎn)生了大量的民間借貸、地下錢莊等灰、黑色金融。實踐證明互助合作性質(zhì)的農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu)是一種具有效率的組織，如法國的農(nóng)業(yè)信貸銀行是一種“上官下民”的所有制模式，它的中央機構(gòu)國家農(nóng)業(yè)信貸銀行是公有性質(zhì)的，由政府所有，而省級農(nóng)業(yè)互助信貸銀行和地方農(nóng)業(yè)互助信貸合作社均為合作性質(zhì)，由個人及成員入股組成，按合作制原則經(jīng)營，為農(nóng)民提供了大量的與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的普通和優(yōu)惠貸款。這種將政策性金融機構(gòu)與互助合作性質(zhì)金融機構(gòu)有機地結(jié)合起來的支農(nóng)形式可以為我們所借鑒。在政府的主導(dǎo)下，積極支持農(nóng)民自主參與的各種形式的資金互助，自擔(dān)風(fēng)險、自己出資、自我管理的合作金融組織，以改善農(nóng)村金融的服務(wù)供給，同時，主導(dǎo)的政府部門可以給予必要的指導(dǎo)和監(jiān)督。

篇3

關(guān)鍵詞：政策性銀行 轉(zhuǎn)型 政策

政策性銀行如何發(fā)展，完全依靠一國經(jīng)濟發(fā)展階段的特征和國家發(fā)展戰(zhàn)略的要求，看是否存在市場失靈領(lǐng)域和弱勢群體，而不能武斷地認(rèn)為“完全商業(yè)化”就是最好的選擇和最終的發(fā)展方向。政策性金融的發(fā)展路徑從原理上應(yīng)該是根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展的階段特征，在市場不足或失靈以及存在弱勢群體的領(lǐng)域，不斷地動態(tài)調(diào)整其業(yè)務(wù)范圍，發(fā)揮政策性金融的特有功能，為商業(yè)性金融的進入創(chuàng)造基礎(chǔ)和條件。本文認(rèn)為應(yīng)主要從以下幾點進行努力和實踐：

一、對政策性銀行進行準(zhǔn)確定位

政策性銀行作為借助國家信用實現(xiàn)國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的金融工具，是進行市場化運作但又不以獲取最大利潤為目標(biāo)的非營利性金融機構(gòu)國家信用支持、市場化運作、非盈利性應(yīng)是新時期政策性銀行的三個顯著特征。其一，政策性銀行需要國家信用支持。這是因為政策性銀行是為國家發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)的，利用國家信用可在國際市場以相當(dāng)?shù)偷某杀沮A得資金，有利于其政策性業(yè)務(wù)發(fā)展;其二，實行市場化運作，可以避免政策性銀行過度依賴財政而導(dǎo)致經(jīng)營效率低下，并運用市場化方式彌補體制性缺損和政策業(yè)務(wù)的市場風(fēng)險，從而增強其應(yīng)對集中、大額、長期風(fēng)險的能力，這也是新型政策性銀行與傳統(tǒng)政策性銀行的最大區(qū)別;其三，政策性銀行經(jīng)營目標(biāo)不是盈利最大化，而是為國家發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)，實現(xiàn)國家利益最大化。

我國的三大政策性銀行雖同為政策性金融機構(gòu)，但實際的作用和承擔(dān)的任務(wù)、面對的對象各不相同，不能搞一刀切的轉(zhuǎn)型，要按照“一行一策”的原則因“行”制宜地改革。根據(jù)我國當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和發(fā)展戰(zhàn)略，調(diào)整現(xiàn)有政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍。對于國家開發(fā)銀行，可以考慮建立綜合型金融服務(wù)體系，在現(xiàn)有業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，開拓新的開發(fā)性金融領(lǐng)域，如中小企業(yè)貸款、住房貸款、助學(xué)貸款、支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，并在中部崛起、西部開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興等區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。對于中國進出口銀行，應(yīng)繼續(xù)保持和強化政策性。拓展其在進口和海外工程承包、對外投資等方面的服務(wù)領(lǐng)域。對于中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，應(yīng)當(dāng)加強其政策性，而不是加強其商業(yè)性?，F(xiàn)階段我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)資金極其短缺，中央提出，從“十一五”規(guī)劃期起，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。所以應(yīng)圍繞社會主義新農(nóng)村建設(shè)，強化其對“三農(nóng)”的扶持、開發(fā)力度，擴展其業(yè)務(wù)范圍，使其成為“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程的服務(wù)銀行”。

二、盡快出臺政策性銀行法規(guī)

因為政策性銀行與商業(yè)銀行在經(jīng)營目標(biāo)、業(yè)務(wù)范圍等方面均存在很大區(qū)別，大部分國家均為政策性銀行單獨立法。我國目前只有國務(wù)院(1994)22號文作為政策性銀行的依據(jù)，具體內(nèi)容己不適應(yīng)發(fā)展要求，應(yīng)盡快頒布專門法規(guī)，規(guī)范政策性銀行經(jīng)營行為。鑒于政策性金融機構(gòu)業(yè)務(wù)種類繁雜、機構(gòu)特點不一致，不宜由同一部法律來規(guī)范，立法應(yīng)針對各行不同特點分別進行，單獨制訂。通過立法，可以進一步明確各類政策性銀行作為國家信用機構(gòu)的性質(zhì)、地位、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營宗旨、資金來源和使用，以及會計制度、融資方式、利潤處理辦法、監(jiān)管體制等，促進政策性銀行自我約束、自主決策和健康發(fā)展。調(diào)整業(yè)務(wù)范圍、通過制度來分離政策性金融業(yè)務(wù)和商業(yè)性金融業(yè)務(wù)，加強機構(gòu)自身建設(shè)。如果現(xiàn)在出臺法律暫時有一定困難，可先由國務(wù)院出臺一個條例，待條件成熟后再正式立法。立法不僅要體現(xiàn)當(dāng)前的基本國策，而且要反映未來一段時期經(jīng)濟社會發(fā)展的目標(biāo)要求和體制政策的演變趨勢，處理好法律的穩(wěn)定性和客觀實際發(fā)展不斷變化的關(guān)系，在改革開放中不斷規(guī)范、充實和完善。

三、健全公司治理機制

金融機構(gòu)的長期可持續(xù)發(fā)展是與其現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和健全的公司治理機制分不開的。政策性金融因其所介入領(lǐng)域具有風(fēng)險高、期限長、經(jīng)濟效益相對較低的特征，建立現(xiàn)代企業(yè)制度、.形成健全的公司治理機制和完善的風(fēng)險控制制度更為重要，故在國家所有的基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的法人治理機制是國外政策性金融機構(gòu)的重要特點之。目前，可以從以下幾個方面著手健全政策性金融機構(gòu)的公司治理機制:

一是深化國有金融資產(chǎn)管理體制的改革，在國有金融資產(chǎn)管理體制改革框架下，加快建立政策性金融資本的國有出資人制度。目前，我國國有金融資產(chǎn)的所有者是虛置的，且所有者職能割裂，管資產(chǎn)與管人、管事不統(tǒng)一，多個部門都在行使所有者的職責(zé)，不利于健全政策性金融機構(gòu)的公司治理。形成政策性金融機構(gòu)發(fā)展的長效機制，可考慮由一個專門機構(gòu)代表國家作為政策性金融資本的現(xiàn)實所有者，統(tǒng)一行

使出資人職責(zé)，從所有者出發(fā)推動政策性金融機構(gòu)公司治理機制的不斷完善。

二是逐步實現(xiàn)政策性金融機構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化，可考慮以中央財政為主，吸收省級地方政府參股，同時按照現(xiàn)代公司治理的要求建立政策性金融機構(gòu)的公司治理框架，努力形成董事會、監(jiān)事會和高級管理人員之間相互制衡的機制。同時，在這框架下加快完善政策性金融的內(nèi)部控制機制和風(fēng)險管理體系，建立科學(xué)的薪酬制度，努力形成有效的激勵—約束機制。

四、完善對政策性銀行轉(zhuǎn)型的政策支持

政策性銀行所支持領(lǐng)的域通常是社會效益較高而經(jīng)濟效益相對較差的領(lǐng)域，一般盈利能力較弱，故國家的政策支持是政策性銀行得以持續(xù)發(fā)展的重要條件。國際經(jīng)驗表明，政策性銀行不僅享有國家的信用，而且還享有政府系列政策的支持。目前，我國除國家開發(fā)銀行具有良好的業(yè)績外，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行的盈利還較弱，在實現(xiàn)國家政策意圖的過程中也積累了一些不良資產(chǎn)。因此，進一步完善國家對政策性銀行持續(xù)的政策支持，是加快我國政策性銀行發(fā)展轉(zhuǎn)型的一項重要內(nèi)容。

1.建立穩(wěn)定的資本金補充機制。資本是金融機構(gòu)開展穩(wěn)健經(jīng)營的基礎(chǔ)，同時在某種程度也決定了其抗風(fēng)險能力的高低。就國外的實踐來看，為國家所有的政策性銀行通常比商業(yè)銀行具有更高的資本充足率。在過去的十余年時間里，我國政策性金融機構(gòu)沒有得到足夠的資本注入，資本充足率逐年下降。對于這種情況，國家可跟2004年向中行、建行、交行、2005年向工行陸續(xù)注資一樣，也應(yīng)對政策性銀行注入資本金，給予與商業(yè)銀行同等的待遇。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，資本補充渠道包括:中央財政增資、匯金公司外匯注資、稅收返還、地力政府或其他機構(gòu)參股、社會發(fā)債等，中央控股51%以上。出資方式包括:一是由財政部和中央?yún)R金公司出資，可采用直撥和外匯儲備注資。二是地方政府或其他機構(gòu)參股開發(fā)銀行的資本，可參照德國復(fù)興信貸銀行模式，分為實繳資本和待繳資本。三是開發(fā)銀行的資本公積金、盈余公積金、未分配利潤經(jīng)財政部批準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)增實收資本。四是準(zhǔn)許發(fā)行混合資本債券或高級次級債補充附屬資本。這樣可以形成政策性金融補充資本金的長效機制，并以國家信用為基礎(chǔ)進一步拓寬政策性金融的資金來源渠道。

2.在將政策性銀行的國家業(yè)務(wù)和銀行業(yè)務(wù)分賬管理、分賬核算的基礎(chǔ)上，建立對國家業(yè)務(wù)的虧損彌補機制。政府對開展國家業(yè)務(wù)產(chǎn)生的虧損進行適當(dāng)?shù)难a償，而不再對商業(yè)性業(yè)務(wù)進行兜底，在促進政策性銀行持續(xù)開展國家業(yè)務(wù)的同時，防止政策性銀行運用國家信用與商業(yè)銀行進行不公平競爭。

3.完善政策性銀行的風(fēng)險補償機制，實現(xiàn)政策性銀行風(fēng)險和收益的平衡。針對政策性業(yè)務(wù)風(fēng)險較大的特點，進一步完善財政貼息制度，對各種形式的優(yōu)惠貸款與其融資成本之間的利差進行必要的補償，并將貼息收入作為政策性銀行正常的業(yè)務(wù)收入，改變風(fēng)險和收益的對比，促進政策性銀行的持續(xù)經(jīng)營?；蚴侵朴啽匾亩愂諟p免或返還政策，對政策性銀行貫徹國家政策目標(biāo)進行必要補償。

4.確定適當(dāng)?shù)拇糍~準(zhǔn)備率。針對政策性金融盈利能力較弱的特點，在綜合考慮虧損彌補和風(fēng)險補償?shù)幕A(chǔ)上，確定政策性銀行適當(dāng)?shù)拇糍~準(zhǔn)備率，有效防范政策性銀行的風(fēng)險，促進政策性銀行的長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。

五、確立財政部對政策性銀行監(jiān)督管理責(zé)任

在我國政策性金融的監(jiān)督管理體制中，必須明確財政部的主導(dǎo)作用。調(diào)整我國政策性銀行的監(jiān)管體制，以財政部監(jiān)管為主，由財政部根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略和年度經(jīng)濟計劃，統(tǒng)一匡算政策性銀行的資本金來源和融資規(guī)模，并制定適合政策性銀行經(jīng)營管理的專門監(jiān)管考核辦法和指標(biāo)體系。同時，可以考慮由國務(wù)院相關(guān)部門的代表組成政策性銀行業(yè)務(wù)指導(dǎo)委員會，負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)各政策性銀行的年度業(yè)務(wù)計劃(但不干預(yù)政策性銀行的具體經(jīng)營管理)，這樣既可以保證政策性銀行的經(jīng)營性質(zhì)，又不妨礙其自主經(jīng)營。建立以財政部監(jiān)管為主的政策性銀行監(jiān)管體制，不僅有利于對政策性銀行開展和完成特定政策性業(yè)務(wù)活動的考核，而且有利于政策銀行保持低成本和合理的負(fù)債結(jié)構(gòu)，同時，在財政的實質(zhì)擔(dān)保和有力監(jiān)管前提下，可以避免政策性銀行風(fēng)險的累積和減輕對金融安全的沖擊。

參考文獻：

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篇4

所謂農(nóng)業(yè)政策性金融就是政府集中提供的政策金融。農(nóng)業(yè)政策性金融最大的優(yōu)勢是在短時間內(nèi)能夠有效地達到某些政策目標(biāo)。長期以來由于中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不平衡,農(nóng)業(yè)政策性金融如何將金融資源進行有效合理配置,發(fā)揮最大的效率,這對繼續(xù)深化我國農(nóng)村金融改革有力地支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義。

任何一項行為或活動通常都有多種組織方式,認(rèn)清各種組織方式之間的替代關(guān)系,進行科學(xué)的組合,既是理論研究中需要解決的問題,也是具體實踐中不可避免的難題。金融領(lǐng)域也不例外,農(nóng)業(yè)政策性金融作為政府主導(dǎo)的金融組織方式,在不同的國家和不同的時期,這種組織方式的地位也有所不同。政府主導(dǎo)的金融也就是政策性金融,本質(zhì)上強調(diào)了政府的作用,時?？梢砸暈榧刑峁┑姆绞健?/p>

市場無疑要占據(jù)主導(dǎo)地位,而政府的干預(yù)通常要進行限制,限定在一些市場失靈的領(lǐng)域,并且,政策取向也應(yīng)該是培養(yǎng)市場機制。進一步研究表明,政府在各國仍然具有充足的影響力,包括宏觀政策和公共政策方面,甚至也會影響金融市場的整體走勢和波動。在發(fā)展中國家更是如此。事實上,政府主導(dǎo)在很多問題上還有其存在的空間,在金融領(lǐng)域,政府的作用也往往是必不可少的。比如在落后的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民,很難期望市場能夠有效地滿足它們的金融需求,由于利益導(dǎo)向,從成本---收益考慮,商業(yè)信貸主要立足利益,而且時間期限越長,貸款不確定性就越大,商業(yè)銀行一般不愿意提供長期貸款,因而在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上,商業(yè)銀行的貸款意愿不會很強,因而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會受到一定的影響。這種傾向在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域表現(xiàn)的更為明顯和突出,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)實施建設(shè)通?；貓筝^低,自然因素較大,因而商業(yè)銀行也不會有充足的積極性參與這些貸款,這就直接會延誤這些基礎(chǔ)領(lǐng)域的發(fā)展。因而最直接最有效的方式之一,就是發(fā)揮政策性金融的優(yōu)勢,滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過程中部分群體和領(lǐng)域的金融需求。

二、政府主導(dǎo)金融的主要特征

政府主導(dǎo)的金融也就是政策性金融,雖然也是金融信貸市場的組織方式,但卻是為了特定的政策目標(biāo)、向特定的群體提供金融信貸等服務(wù)的金融形式,通常由政府或非盈利機構(gòu)實施的,相對而言,政策和政府所表現(xiàn)的作用也就是政策性金融更具有明顯和直接的特征。一是直接的政府干預(yù)和行政手段則是政府導(dǎo)向金融的核心特征。而政策性金融最主要特征就是政策導(dǎo)向和政府干預(yù),其主要目標(biāo)更多的是社會利益,而不僅僅是經(jīng)濟利益,其成交價格并不直接由交易各方通過市場決定,而是參照市場的交易價格,更多的是政府從各方的利益和社會目標(biāo)綜合考慮,再確定各方都能接受的一個價格,并且政府時常對這種交易進行補貼。這些交易在市場機制下通常是難以形成的,而政府及政策的作用是對交易各方的利益進行適當(dāng)?shù)难a償,以達成交易。二是政府導(dǎo)向的金融另一特征就是設(shè)定了一些特定的參與群體。市場的一個重要特征是無歧視原則,無論是誰,只要是合法的都可以在市場上進行公開的交易,個體的特征被忽略,只有是否具有購買力和持有貨幣才是決定交易是否達成的先前條件。而政策導(dǎo)向的金融則對參與的主體限制較多,因而涉及的范圍相對較為狹窄。從這個意義上說,政策導(dǎo)向的金融是具有“傾向性”和“選擇性”的。只有符合政府目標(biāo)并確實存在實際信貸需求的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)實施建設(shè)、“三農(nóng)”以及部分企業(yè)才可能獲得政策性金融的支持。三是政府和政策導(dǎo)向的金融還具有在短時期內(nèi)發(fā)揮重要作用的特征。政府和政策導(dǎo)向金融是為少數(shù)群體提供帶有政策目標(biāo)的非市場競爭性的金融方式。政府和政策導(dǎo)向的集中方式在短時間內(nèi)能夠較快形成對資源的恰當(dāng)配置,短時間內(nèi)效率較高,特別是在某些特定的時期,比如經(jīng)濟不景氣的時期,政策導(dǎo)向的金融可以在短時間內(nèi)發(fā)揮調(diào)節(jié)作用,在短時間內(nèi)為有政策意義的項目提供資金信貸,從而緩解經(jīng)濟周期的影響。同樣地,政府政策導(dǎo)向的金融能夠為部分群體和區(qū)域有政策含義的項目提供資金支持。比如欠發(fā)達地區(qū)和弱勢群體,在短時間內(nèi)難以從市場導(dǎo)向的商業(yè)金融機構(gòu)中獲取資金,因為按照商業(yè)規(guī)則,這些區(qū)域和群體的風(fēng)險承擔(dān)能力和預(yù)期回報率相對較低,只有隨著時間推移,這些區(qū)域和群體有著足夠的風(fēng)險承擔(dān)能力和現(xiàn)實的發(fā)展能力時,商業(yè)銀行方能提供對應(yīng)的資金支持;而政策導(dǎo)向的金融由于更強調(diào)未來的發(fā)展平衡等考慮,即使收益不高,風(fēng)險承受能力有限,也會在短時間內(nèi)滿足這些區(qū)域和群體的資金需求。

三、國外部分國家農(nóng)業(yè)政策性金融的主要做法

美國、日本、印度等國家發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性金融已具有較為成熟的做法和經(jīng)驗,主要表現(xiàn)如下。

(一)農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)形式的多樣性。在農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的設(shè)立上,各國根據(jù)自身國情和農(nóng)業(yè)融資的需求,設(shè)立包括政府所有性質(zhì)、半官半民性質(zhì)、民間合作性質(zhì)和商業(yè)金融中的政策性金融等不同性質(zhì)的農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)。一是政府農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)。如美國農(nóng)民家計局、商品信貸公司、農(nóng)村電氣化管理局,印度國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行,日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫等。此類機構(gòu)被政府嚴(yán)格控制,政策性濃厚,一般不吸收存款,從政府獲得較多資金,主要發(fā)放其他金融機構(gòu)不愿提供的貸款。二是政府和民間協(xié)作相結(jié)合的政策性金融機構(gòu)。如法國農(nóng)業(yè)信貸銀行即是一個典型例子,它的中央機構(gòu)國家農(nóng)業(yè)信貸銀行是國家金融機構(gòu),資金由法蘭西銀行提供和國家預(yù)算撥款獲得,而其下屬的省級農(nóng)業(yè)互助信貸銀行和地方農(nóng)業(yè)互助信貸合作社均為合作性質(zhì),實行自治,有自己的管理審批機構(gòu)和專門的權(quán)力機構(gòu),不是國家農(nóng)業(yè)信貸銀行在各級的執(zhí)行機構(gòu)。三是民間合作制政策性金融機構(gòu)。這類金融機構(gòu)具有群眾性、非盈利性、貼近農(nóng)區(qū)、適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)資金運行的特點,成立之初的資金基本上是靠農(nóng)民自籌,由于難以滿足需要,后來政府給予資助。因此這類機構(gòu)實際上已成為政府貫徹實施農(nóng)業(yè)政策的工具和提供低息貸款的窗口,具有了政策性金融的性質(zhì)。如日本農(nóng)林中央金庫是日本農(nóng)林協(xié)同組織從事信貸活動的中央機構(gòu),以它為首的農(nóng)業(yè)合作金融機構(gòu)依靠政府的保護、資助,本著互助原則,對農(nóng)業(yè)部門融通資金。四是商業(yè)金融機構(gòu)開展的政策性金融業(yè)務(wù)。該類政策性金融業(yè)務(wù)通過商業(yè)性金融機構(gòu)經(jīng)營,政府通過貼息、稅收優(yōu)惠等措施給與實施政策性金融業(yè)務(wù)的商業(yè)金融機構(gòu)支持。

(二)農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)資金的廣泛性。國外農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的資金來源多渠道、全方位。一是借入政府財政資金。如法國農(nóng)業(yè)信貸銀行在較長時期內(nèi)一直向政府借款,泰國農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社銀行、印度國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行等均以向政府借款為主要資金來源。發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)較之發(fā)達國家更依賴于政府資金,而發(fā)達國家農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)有逐步減少對政府資金依賴的趨勢。二是借入其他金融機構(gòu)資金。如泰國、印度、韓國的農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)均可向中央銀行借入資金,擴充實力。此外,還可從商業(yè)性金融機構(gòu)借入資金,以滿足短期周轉(zhuǎn)資金需求。如泰國的農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)可從“農(nóng)民援助基金”獲得無息貸款。三是發(fā)行政府擔(dān)保債券。美國、法國、泰國、印度、韓國等農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)普遍采用這一籌資方式。四是吸收存款。主要是指合作性質(zhì)的農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)吸納會員存款,如泰國、韓國。此外,某些農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu),如法國農(nóng)業(yè)信貸銀行也通過吸收存款籌集資金。五是向國外借款。泰國、印度、韓國、尼日利亞等國部分農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)通過向世界銀行及其附屬機構(gòu)、外國政府和外國金融機構(gòu)借款以進一步籌集資金。

(三)農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)業(yè)務(wù)的全面性。國外農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)支持領(lǐng)域較多,涉及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)的各個環(huán)節(jié)。一是生產(chǎn)領(lǐng)域貸款。主要有基礎(chǔ)設(shè)施貸款、生產(chǎn)設(shè)施貸款、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款、與環(huán)境保護有關(guān)的生產(chǎn)性貸款、特色農(nóng)業(yè)貸款等。二是流通領(lǐng)域貸款。主要是農(nóng)產(chǎn)品收購和儲備貸款、農(nóng)產(chǎn)品市場建設(shè)貸款等,有的還發(fā)放出口信貸。如美國商品信貸公司,不僅發(fā)放糧食收購貸款、國家儲備貸款、農(nóng)場主自有儲備貸款,還提供出口信貸。三是加工領(lǐng)域貸款。如法國農(nóng)業(yè)信貸銀行、丹麥抵押銀行、德國農(nóng)業(yè)抵押銀行、印度國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行等都有農(nóng)產(chǎn)品加工貸款。比較典型的是日本農(nóng)林金融公庫的“特定農(nóng)產(chǎn)品加工貸款”,其目的是提高優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品加工水平,增強與海外價格低廉的農(nóng)產(chǎn)品的競爭能力。四是農(nóng)村扶貧開發(fā)貸款。如印度農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行對小農(nóng)、無地農(nóng)民、邊際農(nóng)民和農(nóng)村手工業(yè)者等貧困人口的扶持貸款、孟加拉鄉(xiāng)村銀行的小額信用貸款、美國農(nóng)民家計局的農(nóng)民住房貸款等,其主要是支持貧困農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、改善生活,加快不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展。五是農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保和農(nóng)業(yè)保險。如美國農(nóng)民家計局對其它金融機構(gòu)發(fā)放貸款實行擔(dān)保,商品信貸公司對遭受洪水、干旱等自然災(zāi)害而造成種植面積減少或較大減產(chǎn)給予災(zāi)害補貼等。六是其他業(yè)務(wù)。各國農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)大都隨著不同時期農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策的變化,靈活地進行業(yè)務(wù)調(diào)整,解決農(nóng)業(yè)特定時期的融資矛盾。如美國農(nóng)民家計局在1935年成立之初主要是辦理農(nóng)戶經(jīng)營、農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村社會發(fā)展和農(nóng)村工商業(yè)貸款,隨著農(nóng)戶基本生活問題的解決,支持重點逐步轉(zhuǎn)向了農(nóng)村綜合開發(fā)和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入等方面。

(四)農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)業(yè)務(wù)的互補性。國外農(nóng)業(yè)政策性金融與商業(yè)性金融既存在分工協(xié)作關(guān)系,也有一部分業(yè)務(wù)是并行的,農(nóng)業(yè)政策性金融的意義不僅是直接提供貸款支持,而且還在于其市場先導(dǎo)作用。如印度農(nóng)村金融體系包括印度儲備銀行(主要負(fù)責(zé)監(jiān)管和協(xié)調(diào))、印度商業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會、地區(qū)農(nóng)村銀行、土地發(fā)展銀行、國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行、存款保險和信貸保險公司等。從結(jié)構(gòu)和功能上看,印度農(nóng)村金融體系具有鮮明的多層次性,政策性金融與商業(yè)性金融既合作又競爭,為促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展發(fā)揮了重要作用。在以商業(yè)性金融為突出特點的美國農(nóng)村金融體系中,農(nóng)業(yè)政策性金融仍占有重要地位。美國農(nóng)村金融主要由三部分組成:一是商業(yè)銀行,完全按照市場原則來組織貸款;二是政府農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu),完全貫徹政府的農(nóng)業(yè)政策和致力于改善農(nóng)村福利;三是互助合作性質(zhì)的農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu)體系,由政府出資設(shè)立,然后逐漸轉(zhuǎn)為債權(quán)人完全所有的合作性機構(gòu),在市場原則的基礎(chǔ)上繼續(xù)發(fā)揮實施政府農(nóng)業(yè)政策的作用。

(五)農(nóng)業(yè)政策性金融發(fā)展的規(guī)范性。為促進農(nóng)業(yè)政策性金融的健康、持續(xù)發(fā)展,多數(shù)國家制定了完備的農(nóng)業(yè)政策性金融法規(guī)和政策。早在1933年,美國就分別根據(jù)《1916年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》、《1923年中間信貸法》和《1933年農(nóng)業(yè)信貸法》把全美劃分為12個農(nóng)業(yè)信貸區(qū),在每個區(qū)都建立了包括聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中間信貸銀行和合作社銀行在內(nèi)的互助合作性質(zhì)的農(nóng)業(yè)信貸體系,由農(nóng)業(yè)信貸管理局監(jiān)督和管理。隨后,分別于1933年和1935年成立了商品信貸公司和農(nóng)民家計局這兩家政府農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu),從而構(gòu)建起完善的農(nóng)業(yè)政策性金融體系。1936年到1938年,美國通過《土壤保護法》、《新農(nóng)業(yè)調(diào)整法》、《小佃農(nóng)取得土地貸款法》等,進一步加強和完善了農(nóng)業(yè)政策性金融對農(nóng)業(yè)的支持。此外,印度和泰國對各銀行機構(gòu)的信貸資金支持農(nóng)村和農(nóng)業(yè)做出嚴(yán)格規(guī)定,商業(yè)性金融機構(gòu)支農(nóng)資金如果達不到一定比例,必須將差額部分轉(zhuǎn)存到農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu),由其用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)。

三、我國農(nóng)業(yè)政策性金融存在的問題及制約因素分析

農(nóng)業(yè)政策性金融作為政府保護和扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要工具,在農(nóng)業(yè)建設(shè)中具有獨特的優(yōu)勢。在我國農(nóng)業(yè)政策性金融主要為農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行,起步較晚,發(fā)展不足,支農(nóng)功能不強。

(一)農(nóng)發(fā)行涉農(nóng)信貸支農(nóng)存在的問題。一是涉農(nóng)貸款投放領(lǐng)域較為集中,不能全面滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要。有資料顯示,農(nóng)發(fā)行近年新增的涉農(nóng)貸款主要投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā),相比之下,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款、小企業(yè)貸款、科技貸款、生產(chǎn)資料貸款等占比小、增長慢,投放結(jié)構(gòu)不合理,有待調(diào)整。二是涉農(nóng)貸款中包含有一定量非農(nóng)業(yè)貸款。農(nóng)發(fā)行的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款中,包含有不少非農(nóng)業(yè)貸款,這些貸款由于不是真正的農(nóng)業(yè)貸款,農(nóng)業(yè)和農(nóng)民從中受益很少。三是信貸管理模式陳舊,不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的要求。一方面沿用傳統(tǒng)的等客上門申請貸款方式,對農(nóng)村企業(yè)的主動調(diào)查了解不足,未建立客戶資源庫,缺乏對優(yōu)質(zhì)客戶的主動營銷和量身服務(wù)。另一方面缺乏與地方政府、企業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會、中介組織、其他金融機構(gòu)的合作,缺乏協(xié)助管理客戶資源與保障客戶信用的外部服務(wù),只靠自身力量采用傳統(tǒng)模式管理信貸,在這種情況下,由于每個縣只有一家縣支行(有的欠發(fā)達地區(qū)縣城沒有設(shè)立農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行分支機構(gòu)),與客戶的接觸面小,加上受人員數(shù)量的限制,服務(wù)范圍狹窄,業(yè)務(wù)量少。此外,在貸款審查上過于重視形式要件,講究審查書面材料,往往忽略企業(yè)的實際生產(chǎn)經(jīng)營情況,發(fā)展前景,傳統(tǒng)的逐筆審貸方式也很難適應(yīng)小企業(yè)貸款資金需求一次性量小、頻率高的特點。

(二)制約農(nóng)發(fā)行涉農(nóng)信貸投放的主要因素。一是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱。總體看,我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平仍不高,主要表現(xiàn)在以下五個方面:農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力低,產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平低,農(nóng)民組織化程度低,科技水平低,經(jīng)濟效益低。農(nóng)發(fā)行的各項農(nóng)業(yè)貸款屬于商業(yè)性業(yè)務(wù),要符合安全性和效益性原則,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)差的現(xiàn)狀制約了農(nóng)發(fā)行對農(nóng)業(yè)的進一步信貸支持。二是農(nóng)業(yè)小企業(yè)規(guī)范性較差。大多數(shù)農(nóng)業(yè)小企業(yè)經(jīng)營管理粗放,方式落后,財務(wù)制度不健全,沒有會計賬簿或會計賬簿不完善,資金使用隨意性較大,會計信息不透明,難以達到貸款評審要求,不能得到農(nóng)發(fā)行的信貸支持。三是貸款擔(dān)保難,影響了農(nóng)發(fā)行涉農(nóng)信貸的開展。由于農(nóng)民住房、宅基地和土地承包經(jīng)營權(quán)不能作為擔(dān)保資產(chǎn),因而實際可供抵押的財產(chǎn)較少;多數(shù)農(nóng)業(yè)小企業(yè)自身不具備借款條件,也自然不能成為擔(dān)保人;縣域及農(nóng)村的政策和商業(yè)信用擔(dān)保體系不健全,制約了三農(nóng)信貸擔(dān)保的實現(xiàn),有的地方雖然成立了擔(dān)保機構(gòu),但注冊資本小,實力較弱,擔(dān)保能力不足,運作不規(guī)范,內(nèi)部風(fēng)險管理評估人員嚴(yán)重缺乏;在土地使用權(quán)抵押上,不少農(nóng)業(yè)小企業(yè)土地使用權(quán)非受讓所得,不符合抵押條件;抵押存在的評估、登記收費偏高等問題,也制約了農(nóng)村經(jīng)濟實體的融資意愿。四是農(nóng)發(fā)行自身也存在制約涉農(nóng)信貸發(fā)展的因素。一方面服務(wù)范圍和領(lǐng)域還相對狹窄。從農(nóng)發(fā)行目前的信貸業(yè)務(wù)范圍看,只是通過支持糧棉收購企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目,間接地使農(nóng)民得到實惠,而并不能直接對農(nóng)戶有資金需求的項目提供信貸支持;另一方面農(nóng)發(fā)行信貸制度還不適應(yīng)農(nóng)村業(yè)務(wù)發(fā)展的要求。農(nóng)發(fā)行貸款的服務(wù)對象多在農(nóng)村,而貸款的審批權(quán)則上收到市級以上機構(gòu),離服務(wù)對象較遠(yuǎn),貸款審批實行逐級上報、層層審批制度,審批鏈條過長,貸款效率不高;再一方面信貸規(guī)模緊張限制了部分中小企業(yè)融資。就農(nóng)發(fā)行而言,糧棉油收購貸款規(guī)模屬于必保項目,其他項目要在完成了糧棉油收購貸款之后才能發(fā)放,難免出現(xiàn)已審批貸款項目無信貸規(guī)模的現(xiàn)象。

四、結(jié)論與建議

農(nóng)業(yè)政策性金融最大的優(yōu)勢是在短時間內(nèi)能夠有效地達到某些政策目標(biāo)。長期以來由于中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不平衡,農(nóng)業(yè)政策性金融能夠?qū)⒔鹑谫Y源進行有效合理配置,發(fā)揮最大的效率,支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,主要結(jié)論如下。

農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不平衡的格局在短時期內(nèi)難以改變,這就為農(nóng)業(yè)政策金融提供了生存空間,相對落后的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民等群體的金融需求中,很大部分將通過政策性金融得到滿足。同樣,對于相對落后的中西部地區(qū),也要借助農(nóng)業(yè)政策金融實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的目標(biāo),甚至有可能為了新的政策目標(biāo)還會進一步設(shè)定政策性銀行業(yè)務(wù),也有可能為了其他目標(biāo)設(shè)立政策性金融機構(gòu),比如住房信貸銀行等等。政策性金融的價值在于通過滿足不同的金融需求來實現(xiàn)更多的政策目標(biāo)(經(jīng)濟增長是目標(biāo)之一)。政策性金融的價值具有多樣性,它能夠為社會經(jīng)濟的發(fā)展提供自身的價值,政策性金融的相對低效率卻能夠給整個社會帶來一定的效率提高。

在當(dāng)前商業(yè)性金融對農(nóng)村金融服務(wù)弱化的大趨勢下,進一步發(fā)展農(nóng)村政策性金融顯得更加必要和重要。目前,我國農(nóng)村金融改革和政策性銀行改革不斷深化,農(nóng)發(fā)行的體制機制與現(xiàn)代銀行的要求還有不小的差距,支農(nóng)功能還不能完全適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要,這些都需要在進一步的改革發(fā)展中加以解決。深化農(nóng)發(fā)行改革,必須明確農(nóng)發(fā)行的定性定向定位問題,著力解決制約農(nóng)發(fā)行可持續(xù)發(fā)展的體制機制等因素,真正把農(nóng)發(fā)行辦成發(fā)展空間合理、治理結(jié)構(gòu)科學(xué)、服務(wù)功能齊全、經(jīng)營管理規(guī)范、內(nèi)控機制健全、操作手段先進、具有可持續(xù)發(fā)展能力、支農(nóng)功能完善的農(nóng)業(yè)政策性銀行,切實發(fā)揮在農(nóng)村金融中的骨干和支柱作用。

根據(jù)上述研究結(jié)果,提出下列建議:

1.堅持政策性銀行性質(zhì)。無論從我國國情出發(fā),政策性銀行發(fā)展實踐,還是借鑒國際經(jīng)驗,在今后一個相當(dāng)長的時期內(nèi),我國仍需要農(nóng)業(yè)政策性金融,農(nóng)發(fā)行必須堅持政策性銀行的性質(zhì)。一是解決“三農(nóng)”問題的長期性、艱巨性和復(fù)雜性,決定了農(nóng)業(yè)政策性金融是不可或缺的。二是農(nóng)發(fā)行十幾年的發(fā)展實踐證明,農(nóng)業(yè)政策性金融的地位和作用是不可替代的。三是堅持政策性銀行性質(zhì),有利于充分利用WTO 綠箱政策加大對農(nóng)業(yè)的支持和保護。在WTO綠箱政策范圍內(nèi),發(fā)揮政策性金融的作用,也是國際通行做法。四是上述國際經(jīng)驗表明,許多國家包括發(fā)達國家,農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)不僅長期存在,而且一直發(fā)揮著重要作用。

2.明確職能定位。隨著新農(nóng)村建設(shè)的全面推進,為切實強化金融支農(nóng),有必要進一步明確和完善農(nóng)發(fā)行的職能定位和業(yè)務(wù)范圍。現(xiàn)階段,農(nóng)發(fā)行的職能定位要堅持以下原則:一是要體現(xiàn)政策性銀行本質(zhì),堅持政策性銀行辦行的主要方向;二是要適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)需要,著眼于解決農(nóng)村金融存在的突出矛盾和問題,在“三農(nóng)”發(fā)展的重點和關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮骨干和支柱作用;三是要建立寬領(lǐng)域、廣覆蓋、深介入的政策性金融支農(nóng)體系,為“三農(nóng)”發(fā)展提供綜合性金融服務(wù);四是要堅持與商業(yè)性金融、合作金融和財政的分工與合作,形成支農(nóng)合力。因此,農(nóng)發(fā)行的職能應(yīng)定位是:忠實體現(xiàn)政府支農(nóng)意圖,以國家信用為基礎(chǔ),大量籌措歸集支農(nóng)資金,承擔(dān)國家確定的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的金融業(yè)務(wù),按現(xiàn)代銀行的體制機制運作,專門為“三農(nóng)”提供綜合金融服務(wù)的農(nóng)業(yè)政策性銀行,成為政府支農(nóng)的有效金融工具,引導(dǎo)社會資金回流農(nóng)村的主要載體,農(nóng)村金融的骨干和支柱。在此基礎(chǔ)上,根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)的需要,應(yīng)將農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)范圍擴展到所有涉農(nóng)領(lǐng)域,進一步強化支農(nóng)功能,切實增強農(nóng)發(fā)行服務(wù)“三農(nóng)”的廣度和深度。中長期,應(yīng)逐步將農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)范圍從單純的信貸領(lǐng)域擴展到信貸、保險、擔(dān)保、投資、租賃等多個金融服務(wù)領(lǐng)域,為“三農(nóng)”發(fā)展提供全方位的政策性金融服務(wù)。

3.健全法人治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)發(fā)行現(xiàn)行治理結(jié)構(gòu)的主要弊端在于集決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)于一體,缺乏有效制衡,不符合現(xiàn)代銀行要求。應(yīng)借鑒國外政策性銀行的通行做法,根據(jù)我國《公司法》的規(guī)定,建立由董事會、監(jiān)事會和高級管理層組成的法人治理結(jié)構(gòu)。董事會是最高決策機構(gòu),行使對改革發(fā)展重大事項的決策權(quán),直接對國務(wù)院負(fù)責(zé)。董事會可由國家相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志及企業(yè)代表組成。改革現(xiàn)行的監(jiān)事會體制,監(jiān)事會在董事會的領(lǐng)導(dǎo)下獨立開展工作,負(fù)責(zé)監(jiān)督董事會決策事項的執(zhí)行。日常經(jīng)營管理實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的行長負(fù)責(zé)制。

4.完善風(fēng)險補償機制。要遵循農(nóng)業(yè)政策性銀行發(fā)展規(guī)律,明確和完善對農(nóng)發(fā)行的補償機制,在貨幣政策、財稅政策等方面給予必要的扶持,以更好地促進農(nóng)發(fā)行支農(nóng)功能的實現(xiàn)。要實行適當(dāng)傾斜的貨幣政策:一是在信貸計劃管理上,應(yīng)比照對商業(yè)銀行的做法,將對農(nóng)發(fā)行信貸增量的指令性計劃改為指導(dǎo)性計劃。這樣做,既可以將目前充足的流動性通過農(nóng)發(fā)行投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村,緩解資金嚴(yán)重不足的矛盾,也符合國家宏觀調(diào)控的政策要求和貨幣政策取向。二是在資金來源上,建立長期穩(wěn)定的資金籌措機制。特別是對農(nóng)發(fā)行承擔(dān)的糧棉油等政策性業(yè)務(wù)的合理需求,必要時,中央銀行應(yīng)給予再貸款支持,促進實現(xiàn)國家維護糧食安全、穩(wěn)定糧棉市場和保護農(nóng)民利益政策目標(biāo)。三是借鑒國際上扶持農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)驗,研究制定相關(guān)的農(nóng)村信貸服務(wù)政策,明確規(guī)定商業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行將存款的一定比例投放 “三農(nóng)”,不足部分以適當(dāng)利率轉(zhuǎn)存農(nóng)發(fā)行投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。四是取消對農(nóng)發(fā)行的存款準(zhǔn)備金要求,增加農(nóng)發(fā)行的支農(nóng)資金。四是進一步完善財政扶持政策,補充資本金。國家應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)發(fā)展需要,以不低于商業(yè)銀行的資本充足率,通過財政注資、稅收返還、利潤轉(zhuǎn)增以及發(fā)行次級債券等渠道,補充農(nóng)發(fā)行資本金;允許農(nóng)發(fā)行設(shè)立專項支農(nóng)信貸基金,主要用于支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的基礎(chǔ)性、公益性設(shè)施建設(shè)等中長期信貸投入;實行優(yōu)惠的稅收政策。應(yīng)借鑒國際慣例,減免農(nóng)發(fā)行的營業(yè)稅和所得稅,減免的稅收用于充實資本金,并允許在稅前增提呆賬準(zhǔn)備金。

5.建立健全法律保障。目前尚無用于規(guī)范農(nóng)發(fā)行經(jīng)營管理的法律法規(guī)。應(yīng)從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展需要出發(fā),加快政策性銀行立法步伐,盡快制定農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行條例。通過條例或立法,明確規(guī)定農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)性質(zhì)、經(jīng)營管理體制、外部監(jiān)管與扶持政策等,確保農(nóng)發(fā)行依法合規(guī)經(jīng)營,監(jiān)管部門依法監(jiān)管。同時,建立符合農(nóng)業(yè)政策性銀行特點、有別于商業(yè)銀行的監(jiān)管模式和考評體系,完善外部激勵約束機制,調(diào)動農(nóng)發(fā)行經(jīng)營管理的積極性。

參考文獻:

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篇5

中圖分類號：F320.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3198（2007）08-0033-01

1 農(nóng)村政策性金融概述

農(nóng)村政策性金融，是以政府發(fā)起、組織為前提，以國家信用為基礎(chǔ)，以配合、執(zhí)行政府農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)

域發(fā)展政策為主要目的，不以盈利為主要目標(biāo)，在農(nóng)業(yè)及相關(guān)領(lǐng)域從事資金融通，支持、保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收的一種特殊的金融活動和金融形式。農(nóng)村政策性金融的服務(wù)對象不僅包括農(nóng)(種植業(yè))、林、牧、副、漁業(yè)，還包括農(nóng)村的工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，其市場主體主要是農(nóng)戶(農(nóng)民)、農(nóng)村私營企業(yè)、合作經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、國營農(nóng)場等等。農(nóng)村政策性金融一般有三種形式：一是由政府組織成立的農(nóng)村政策性金融機構(gòu)為農(nóng)業(yè)提供優(yōu)惠貸款或發(fā)展資金；二是由政府部門確定使用方向，商業(yè)銀行或其他金融機構(gòu)必須為農(nóng)業(yè)提供的政策性貸款；三是商業(yè)銀行或其他金融機構(gòu)的信貸分配政策受政府干預(yù)，不能自主地根據(jù)其資產(chǎn)負(fù)債情況進行信貸分配。

農(nóng)村政策性金融的基本特征有以下幾點：一是經(jīng)營方向的政策性。二是經(jīng)營目標(biāo)的非盈利性。三是經(jīng)營范圍的界定性。四是資金運用的優(yōu)惠性。農(nóng)村政策性金融還為業(yè)務(wù)對象提供優(yōu)惠條件的擔(dān)保，以改善借款人的融資條件和地位，鼓勵其它金融機構(gòu)擴大農(nóng)業(yè)貸款。

2 我國農(nóng)村政策性金融的現(xiàn)狀分析

目前在我國承擔(dān)農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)的機構(gòu)主要有農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行以及農(nóng)村信用社。盡管我國農(nóng)村政策性金融取得了重大進展，但我們必須看到當(dāng)前的農(nóng)村政策性金融體系非常不完善，政策金融缺位現(xiàn)象嚴(yán)重，這與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的要求是不相符的。具體來說主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）農(nóng)村政策性金融規(guī)模小、業(yè)務(wù)萎縮，在支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的作用十分有限。近年來農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)總體上講規(guī)模比較小，政策性金融所發(fā)揮的作用不明顯，業(yè)務(wù)面比較窄，支持效果不佳。目前廣大農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、人畜引水工程、環(huán)境綜合治理等項目急需政策性資金支持。而對于這些項目，大部分政策性金融服務(wù)都未涉及到，部分已涉及的項目政策性貸款也在逐年減少。

（2）立法滯后，政策性金融無獨立的法律依據(jù)。國外政策性金融機構(gòu)都有獨立的法律依據(jù)，它們在政府支持的產(chǎn)業(yè)方向和范圍內(nèi)獨立決策和經(jīng)營，是自主決策、自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險的獨立法人。而我國恰恰相反，1994年農(nóng)發(fā)行成立后，關(guān)于政策性銀行的立法卻一直沒有出臺，對政策性銀行經(jīng)營范圍、運行規(guī)則、違規(guī)處罰等都沒有明確規(guī)定。這帶來明顯的負(fù)面效應(yīng)：一是使政策性銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營不規(guī)范；二是監(jiān)管部門監(jiān)管無法可依；三是制約政策性銀行職能發(fā)揮和自身發(fā)展。

（3）現(xiàn)有農(nóng)村金融機構(gòu)開辦政策性金融業(yè)務(wù)遇到較大困難。一是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行自身生存與發(fā)展陷入困境難以承擔(dān)起農(nóng)村政策性金融的重任。二是農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)性金融和政策性金融職能錯位，不能有效履行農(nóng)村政策性金融的職能。三是農(nóng)村信用社因開辦小額農(nóng)貸造成部分經(jīng)營虧損，承擔(dān)農(nóng)村政策性金融職能陷入“兩難”境地。一方面是要深化農(nóng)村信用社改革，成為真正的市場主體；另一方面要按照為“三農(nóng)”服務(wù)的經(jīng)營方向完善服務(wù)功能，進一步加大支農(nóng)信貸役入。

（4）農(nóng)村政策性金融與財政性資金功能分割，沒有形成整體合力。近年來中央明確了“多予、少取、放活”政策，提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針，財政轉(zhuǎn)移支付逐年增大，但未與政策性金融資金配套使用，作用發(fā)揮十分有限。一是財政轉(zhuǎn)移支付支農(nóng)資金通過多個途徑多個部門分散劃撥難以形成規(guī)模優(yōu)勢。二是財政直補資金未能與農(nóng)村信用社開辦的農(nóng)戶小額信用貸款相結(jié)合，支農(nóng)作用分散。

3 我國農(nóng)村政策性金融的發(fā)展思路

（1）推進農(nóng)村政策性金融立法進程。目前，在農(nóng)村政策性金融方面應(yīng)盡快出臺《社區(qū)再投資法》，規(guī)定任何金融機構(gòu)只要吸收縣及縣以下農(nóng)村存款，就應(yīng)有一定比例必須用在其吸存業(yè)務(wù)所在社區(qū)的農(nóng)業(yè)貸款上，如果不用，就退出存款市場；出臺《農(nóng)村政策性金融條例》，包括政策性金融機構(gòu)條例和章程，明確農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)定位、服務(wù)領(lǐng)域、經(jīng)營宗旨、經(jīng)營原則、風(fēng)險補償機制和有關(guān)部門對農(nóng)發(fā)行的監(jiān)管職責(zé)；頒布《農(nóng)業(yè)保險法》，將一些關(guān)系國計民生、易受災(zāi)害的品種、項目和行業(yè)確定為政策性險種、由政府對其提供保費補貼免稅支持。

（2）重構(gòu)農(nóng)村政策性金融體系。從現(xiàn)階段農(nóng)村市場需求來看，單憑農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行現(xiàn)在的規(guī)模和實力，是無法滿足的，必須對現(xiàn)有農(nóng)村政策性金融進行重構(gòu)。重構(gòu)農(nóng)村政策性金融有兩種思路：一是繼續(xù)擴大農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的規(guī)模和業(yè)務(wù)，使農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成為農(nóng)村市場舉足輕重的政策性金融機構(gòu)，形成以農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為主、其他政策性金融機構(gòu)為輔的政策性金融體系；二是細(xì)化農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)范圍，按照不同業(yè)務(wù)范圍設(shè)立多種政策性金融機構(gòu)，如設(shè)立區(qū)域扶貧銀行、住房儲蓄貸款銀行、農(nóng)業(yè)項目銀行、政策性農(nóng)業(yè)保險公司等專項政策性金融機構(gòu)，與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行等多家政策性金融機構(gòu)并存，共同構(gòu)成較為完善的政策性金融體系，拓展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)范圍和深度。

（3）政策性金融機構(gòu)與商業(yè)性金融機構(gòu)之間、各政策性金融機構(gòu)自身之間相對分工、適度競爭。需要明確的是，政策性金融機構(gòu)是充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟、促進社會進步、以宏觀經(jīng)濟管理為主要目標(biāo)的金融機構(gòu)，必須以從事政策性金融業(yè)務(wù)為主。政策性金融機構(gòu)應(yīng)該準(zhǔn)確定位，準(zhǔn)確界定政策性金融業(yè)務(wù)范圍，充分實現(xiàn)政策性金融與商業(yè)性金融分離。政策性金融機構(gòu)與商業(yè)性金融機構(gòu)之間、各政策性金融機構(gòu)自身之間要做好協(xié)調(diào)配合，在相對分工的基礎(chǔ)上允許適度競爭?，F(xiàn)階段，要轉(zhuǎn)變農(nóng)村政策性金融的發(fā)展理念和經(jīng)營模式，避免政策性金融與商業(yè)性金融混淆，更不能利用政策性金融的幌子來參加商業(yè)性競爭。在業(yè)務(wù)分配上，政策性金融必須立足于政策性業(yè)務(wù)和范圍，為實現(xiàn)經(jīng)濟社會的特定目的，運用政府指令、財政直接補貼等方式，開展業(yè)務(wù)；在業(yè)務(wù)運作上，主要通過業(yè)務(wù)招投標(biāo)方式保證政策性業(yè)務(wù)的公開公平和公正，力求政策性業(yè)務(wù)的透明，形成政策性金融機構(gòu)與商業(yè)性金融機構(gòu)之間、各政策性金融機構(gòu)自身之間相對分工和適度競爭的局面，提高農(nóng)村金融體系的運作效率。

（4）在農(nóng)村政策性金融的業(yè)務(wù)領(lǐng)域進行不斷創(chuàng)新。借鑒國際成功經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，拓展農(nóng)村政策性金融的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)貸款再擔(dān)保或農(nóng)業(yè)擔(dān)保信用保險等中間業(yè)務(wù)，通過引用國家信用對農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)實施再擔(dān)?；蛘邠?dān)保信用保險，以此提升農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)的信用，有效分擔(dān)農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)的風(fēng)險。吸引更多的社會資本進入農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保體系，擴大農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模，從而達到以少量政策性資金拉動更多的社會資金投入農(nóng)業(yè)，政策性資金在更寬的范圍，以更大的倍數(shù)達到支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的目的。充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，國家財政支農(nóng)資金撥付、結(jié)算以及由財政部門承擔(dān)的外國政府和國際組織對我國農(nóng)村的轉(zhuǎn)貸款業(yè)務(wù)。

參考文獻

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篇6

非銀行金融機構(gòu)為推動實體經(jīng)濟的發(fā)展做出了巨大貢獻。但非銀行金融機構(gòu)中卻存在著違規(guī)開展業(yè)務(wù)、恣意改變或承諾資金價格、怠于風(fēng)險控制的現(xiàn)象。非銀行金融機構(gòu)違規(guī)運作獲得高額收益同時面臨巨大風(fēng)險，提高資金價格能快速吸收資金卻加大了運營的風(fēng)險，忽視風(fēng)險管理導(dǎo)致了財務(wù)危機乃至破產(chǎn)倒閉。為改善金融市場生態(tài)環(huán)境，保證我國金融體系的穩(wěn)定，非銀行金融機構(gòu)應(yīng)改變監(jiān)管理念，提高監(jiān)管水平，改善金融生態(tài)環(huán)境，促進行業(yè)自律，提高金融機構(gòu)治理水平，促進規(guī)范運營。

關(guān)鍵詞:

非銀行金融機構(gòu);風(fēng)險規(guī)范;發(fā)展研究

1．引言

非銀行金融機構(gòu)是指除了商業(yè)銀行和專業(yè)銀行之外的金融機構(gòu)，包括保險公司、證券公司、信托公司、基金公司、金融公司、金融租賃公司、擔(dān)保公司、資產(chǎn)管理公司和郵政儲蓄機構(gòu)等，資金來源主要是發(fā)行股票和債券，即不經(jīng)營存款業(yè)務(wù)，資金運用以非貸款的金融業(yè)務(wù)為主。早在2011年，非銀行金融機構(gòu)的放貸已占據(jù)半壁江山，為推動實體經(jīng)濟的發(fā)展做出了巨大貢獻，但越來越多的跑路事件警示非銀行金融機構(gòu)的風(fēng)險已越來越趨于不可控，嚴(yán)重威脅到我國的金融安全，非銀行金融機構(gòu)的規(guī)范運作已成為重要課題。

2．我國的政策性金融機構(gòu)

2．1政策性金融機構(gòu)的定義政策性金融機構(gòu)是指那些由政府創(chuàng)立、參股或保證的，不以盈利為目的，專門為貫徹、配合政府的社會經(jīng)濟政策與意圖，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，從事政策性金融活動，支持政府發(fā)展經(jīng)濟，促進社會全面進步，配合宏觀經(jīng)濟調(diào)控的金融機構(gòu)。

2．2政策性金融機構(gòu)的特征(1)有政府的財力支持和信用保證;(2)不以追求利潤最大化為目標(biāo);(3)有特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域;(4)一般不普遍設(shè)立分支機構(gòu)。

2．3我國的政策性金融機構(gòu)的現(xiàn)狀1994年，我國組建了三家政策性金融機構(gòu)，即國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，均直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。繼國有商業(yè)銀行股改以后，三大政策性銀行的轉(zhuǎn)型問題已成為國內(nèi)金融改革的一個焦點話題。在第三次全國金融工作會議上，政策性銀行轉(zhuǎn)型的改革方案已經(jīng)定案。國開行將率先轉(zhuǎn)型，國開行的改革發(fā)展方向是“實現(xiàn)商業(yè)化運作”。主要利用市場化手段，按照商業(yè)性金融規(guī)律運作，在機構(gòu)自身可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)國家政策和戰(zhàn)略導(dǎo)向服務(wù)，雖然從目前的具體內(nèi)容設(shè)計上看，商業(yè)化銀行與開發(fā)性銀行并無根本區(qū)別，但改革后的國開行在資金使用方式上仍然將以中長期信貸為主;資金來源渠道上仍然不會吸收存款，將以發(fā)行金融債券、同業(yè)拆借等渠道為主。但即便只是名稱上的一點變化，也體現(xiàn)出政府將政策性銀行向商業(yè)化方向推進的決心。事實上，目前政策性銀行實際已經(jīng)做了很多準(zhǔn)商業(yè)性的業(yè)務(wù)，貸款業(yè)務(wù)已經(jīng)并不完全是國家政策性的貸款，一旦確定了商業(yè)性轉(zhuǎn)型的方向，政策性銀行就不再繼續(xù)享受國家信用，也必然將自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。

3．非銀行金融機構(gòu)規(guī)范發(fā)展建議及對策

3．1改變監(jiān)管理念，提高監(jiān)管水平監(jiān)管當(dāng)局需要根據(jù)金融市場的新變化改變監(jiān)管理念，對現(xiàn)行的監(jiān)管部門進行重組，不再根據(jù)機構(gòu)的性質(zhì)設(shè)置監(jiān)管機構(gòu)，而是依據(jù)功能分設(shè)監(jiān)管機構(gòu)，并由一個部門(中央監(jiān)管局或中國人民銀行)統(tǒng)一協(xié)調(diào)各分管機構(gòu)，縱向設(shè)置二級和三級監(jiān)管機構(gòu)，人事與地方政府脫鉤，保證監(jiān)管的獨立性，減少地方政府的干預(yù)。美國的《多德•弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》明確了美聯(lián)邦審計機構(gòu)在監(jiān)管體系中的作用，強調(diào)審計研究和審計建議，防范系統(tǒng)性風(fēng)險，保護消費者利益，值得我們借鑒。

3．2改善金融生態(tài)環(huán)境，促進行業(yè)自律完備的法律法規(guī)是非銀行金融機構(gòu)規(guī)范發(fā)展的基礎(chǔ)，理順監(jiān)管機構(gòu)的組織架構(gòu)的前提下，在非銀行金融機構(gòu)統(tǒng)一框架內(nèi)制定法律法規(guī)，地方政府針對地方經(jīng)濟的發(fā)展也可出臺相應(yīng)的政策文件，明確非銀行金融機構(gòu)的資質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍和風(fēng)險管理及違法違規(guī)和違約責(zé)任，使機構(gòu)能夠有法可依，有章可循。行業(yè)自律在規(guī)范非銀行金融機構(gòu)發(fā)展中也大有作為，通過制定行業(yè)自律規(guī)范、推進行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定和實施、定期行業(yè)自律報告、舉辦行業(yè)從業(yè)資格培訓(xùn)和認(rèn)證都會在一定程度上約束從業(yè)人員的機會主義行為，促進非銀行金融機構(gòu)規(guī)范發(fā)展。除此之外，由政府或?qū)I(yè)信用評級機構(gòu)建立金融機構(gòu)及其高管數(shù)據(jù)庫，定期收集和金融機構(gòu)的信用級別和高管的個人信用級別，或者向社會提供咨詢及查詢服務(wù)，都會提高機構(gòu)和高管的違約成本，對其有一定的鞭策作用，有助于規(guī)范非銀行金融機構(gòu)的經(jīng)營。

3．3提高金融機構(gòu)治理水平，促進規(guī)范運營非銀行金融機構(gòu)的類型繁多，機構(gòu)的資金規(guī)模和業(yè)務(wù)范圍也存在較大差異，治理模式?jīng)]有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，非銀行金融機構(gòu)可借鑒行業(yè)內(nèi)經(jīng)營業(yè)績和管理都好的機構(gòu)的先進經(jīng)驗，結(jié)合機構(gòu)自身的發(fā)展階段確定治理模式、制定規(guī)章制度和管理方法。在組織結(jié)構(gòu)方面，凡是有條件的非銀行金融機構(gòu)都可以按照現(xiàn)代企業(yè)制度構(gòu)建管理架構(gòu)，董事會對機構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)，審定機構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)、經(jīng)營管理目標(biāo)及風(fēng)險管理目標(biāo)，監(jiān)管管理層，尤其強調(diào)管理層的合規(guī)經(jīng)營。非銀行金融機構(gòu)風(fēng)險管理的核心是在合規(guī)經(jīng)營的基礎(chǔ)上實現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展，董事會承擔(dān)機構(gòu)的風(fēng)險管理責(zé)任，構(gòu)建風(fēng)險管理組織架構(gòu)，確保風(fēng)險管理戰(zhàn)略和風(fēng)險偏好相一致，保證風(fēng)險管理部門的獨立性，要求其進行定期和不定期的匯報，適當(dāng)披露風(fēng)險管控的要素、過程及結(jié)果，尤其對于高風(fēng)險的業(yè)務(wù)及可能越界經(jīng)營的業(yè)務(wù)持審慎態(tài)度。在激勵機制方面，除了設(shè)置合理的薪酬進行正向激勵外，還應(yīng)制定管理者違法、違規(guī)及違約經(jīng)營的追責(zé)機制，提高其違規(guī)和違約成本，促使其合規(guī)經(jīng)營。

4．小結(jié)

隨著我國金融體制改革的不斷深入，金融部門的多元化改革打破了“單一銀行”的體系，非銀行金融機構(gòu)包括信托機構(gòu)、保險機構(gòu)、財務(wù)租賃機構(gòu)，城鄉(xiāng)信用社等得到了較大發(fā)展。非銀行金融機構(gòu)的發(fā)展，促進了金融領(lǐng)域競爭機制的形成和發(fā)展，打破了以往的國家銀行一統(tǒng)天下的局面，不斷深化投、融資體制改革，加速了市場資金的運作，提升了資金配套效益，促進了非國有經(jīng)濟的發(fā)展。

但是由于非銀行金融機構(gòu)是在體制轉(zhuǎn)軌背景中得以發(fā)展的，在法制不健全和中央銀行監(jiān)管弱化的情況下，作為以貨幣特種商品為經(jīng)營對象的部門，在市場競爭中存在著某種財產(chǎn)損失的可能，從非銀行金融機構(gòu)誕生之日起，就與風(fēng)險相伴隨，而且不斷積累并逐步凸現(xiàn)。與銀行機構(gòu)相比，非銀行金融機構(gòu)一般規(guī)模較小，抵御風(fēng)險能力較差，可供選擇的應(yīng)急手段有限，再加上日趨激烈的市場競爭態(tài)勢，使得非銀行金融機構(gòu)產(chǎn)生危機的可能性和實際頻率要遠(yuǎn)高于銀行機構(gòu)。因此務(wù)必把金融監(jiān)管，防止金融風(fēng)險放在十分重要的地位。要完善金融法規(guī)，逐步建立起比較完善的金融監(jiān)管體系，逐步將整個非銀行金融機構(gòu)監(jiān)管納入法制化、規(guī)范化軌道。要把對非銀行金融機構(gòu)的系統(tǒng)性監(jiān)管和加強非銀行金融機構(gòu)內(nèi)部稽核、管理結(jié)合起來，逐步建立起在非銀行金融機構(gòu)自我約束基礎(chǔ)上的嚴(yán)密、嚴(yán)格的金融監(jiān)控系統(tǒng)。

參考文獻:

［1］孟麗莎．大連市中小型非銀行金融機構(gòu)監(jiān)管問題研究［J］．財經(jīng)問題研究，2014(5):103－105

［2］陳思翀．中國信托業(yè):特征、風(fēng)險與監(jiān)管［J］．國際經(jīng)濟評論，2013(3):104－113

［3］王達．影子銀行演進之互聯(lián)網(wǎng)金融的興起及其引發(fā)的沖擊———為何中國迥異于美國［J］．東北亞研究，2014(4):73－80

篇7

關(guān)鍵詞:政策性金融;開發(fā)性金融;機構(gòu)轉(zhuǎn)型;定位

一導(dǎo)言

目前在國內(nèi),開發(fā)性金融理論研究方興未艾,政策性金融理論研究也步入了一個嶄新的向縱深發(fā)展的階段然而,關(guān)于開發(fā)性金融與政策性金融的關(guān)系問題,尤其是對政策性金融的理解,存在著許多誤解和曲解,并似乎日益呈現(xiàn)出開發(fā)性金融和政策性金融兩個分庭抗禮的“學(xué)派”①這不僅影響了政策性金融學(xué)術(shù)理論研究的科學(xué)性系統(tǒng)性和完整性,而且直接影響了政策性金融機構(gòu)的立法轉(zhuǎn)型定位和可持續(xù)發(fā)展,也成為現(xiàn)實中政策性金融機構(gòu)與商業(yè)性金融機構(gòu)之間業(yè)務(wù)摩擦沖突和競爭等負(fù)向互動不協(xié)調(diào)發(fā)展的理論根源之一而且,由于對開發(fā)性金融和政策性金融理解上的差異,也使國家有關(guān)決策部門在政策性銀行改革問題上遲遲不能達成共識因此,科學(xué)地辨析開發(fā)性金融與政策性金融的關(guān)系十分必要

根據(jù)國內(nèi)外政策性金融和商業(yè)性金融改革和發(fā)展的實踐,并基于科學(xué)研究的邏輯關(guān)系,筆者認(rèn)為:盡管在實際中,開發(fā)性金融與政策性金融二者在非學(xué)術(shù)研究非正式場合下可以等同或混用,國際上也一般將開發(fā)性政策性銀行慣稱或簡稱為開發(fā)銀行,但是,從理論或邏輯上講,將二者等同是不甚嚴(yán)密和不科學(xué)的因為開發(fā)性金融事實上包括商業(yè)性開發(fā)性金融和政策性開發(fā)性金融兩大類,政策性金融和開發(fā)性金融二者是本質(zhì)上截然不同的概念,政策性金融不同于“第二財政”,政策性金融理論也是一種發(fā)展中的科學(xué)理論而且,無論是從理論邏輯上,還是從國內(nèi)金融運行環(huán)境上,不同性質(zhì)和類型的政策性銀行不應(yīng)當(dāng)“一刀切”地都轉(zhuǎn)型為綜合性開發(fā)金融機構(gòu)我國政策性銀行改革的方向,應(yīng)該是政策性業(yè)務(wù)與非主動競爭性盈利的有機統(tǒng)一,即政策性盈利性和非競爭性的“三位一體”

二開發(fā)性金融理論研究概述

白欽先教授(1998)把“政策性金融”界定為:“在一國政府的支持和鼓勵下,以國家信用為基礎(chǔ),嚴(yán)格按照國家規(guī)定的范圍和對象,以優(yōu)惠的存貸利率或條件,直接或間接為貫徹配合國家特定經(jīng)濟和社會發(fā)展政策而進行的一種特殊性資金融通行為”政策性金融具有政策性優(yōu)惠性(不僅表現(xiàn)為利率的優(yōu)惠,還包括貸款的可得性)融資性和有償性等主要特性這也是區(qū)別于商業(yè)性金融的顯著特征

國內(nèi)對開發(fā)性金融理論的創(chuàng)新性研究,起因于以陳元為代表的國家開發(fā)銀行近幾年來的規(guī)模性實踐,并在此基礎(chǔ)上,國家開發(fā)銀行總結(jié)并提出了開發(fā)性金融理論2003年7月,在海南博鰲季度工作會議上,國家開發(fā)銀行行長陳元全面系統(tǒng)地闡述了開發(fā)性金融原理,形成了開發(fā)性金融理論的基本框架2004年5月,在開發(fā)性金融實踐與理論研討會上,陳元全面系統(tǒng)地闡述了這一理論的內(nèi)涵和基本原理在這種開發(fā)性金融理論的指導(dǎo)下,國家開發(fā)銀行以創(chuàng)辦國際一流“市場業(yè)績”的開發(fā)性金融機構(gòu)為戰(zhàn)略性目標(biāo),并以主要經(jīng)營指標(biāo)的良好表現(xiàn),被《國際金融》雜志評選為亞洲盈利最佳銀行之一但與此同時,國家開發(fā)銀行與商業(yè)性金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)摩擦沖突和競爭的態(tài)勢也日益凸顯

在開發(fā)性金融與政策性金融的關(guān)系問題上,國內(nèi)主要有兩種理論觀點,均存在著認(rèn)識上和邏輯上的兩重錯誤一是對政策性金融的誤解或偏見,仍然把政策性金融等同于不講經(jīng)濟效益的政府財政;二是把開發(fā)性金融與政策性金融這兩個不同的概念混為一談主要表現(xiàn)為:要么認(rèn)為政策性金融只是開發(fā)性金融的一個初級階段,要么認(rèn)為開發(fā)性金融是政策性金融的組成部分,要么是形式上研究開發(fā)性金融而內(nèi)容上則是探討開發(fā)性政策性金融,把開發(fā)性金融同開發(fā)性政策性金融這種屬種關(guān)系的不同概念混為一談

國家開發(fā)銀行的開發(fā)性金融理論(2004)認(rèn)為,開發(fā)性金融是實現(xiàn)政府發(fā)展目標(biāo)彌補體制落后和市場失靈,并有助于維護國家經(jīng)濟金融安全增強競爭力的一種金融形式開發(fā)性金融一般歷經(jīng)政策性金融初級階段制度建設(shè)階段和作為市場主體參與運行三個發(fā)展階段,目前國家開發(fā)銀行已走過政策性金融初級階段,正處于制度建設(shè)階段開發(fā)性金融是政策性金融的深化和發(fā)展,政策性金融只是開發(fā)性金融的一個初級階段,把政策性金融等同于財政融資或政府財政的延伸,是以財政性手段彌補市場失靈的非金融認(rèn)為所謂政策性銀行應(yīng)完全依靠政府補貼,不講求資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險防范,因此難以對國家發(fā)展政策和目標(biāo)給予持續(xù)的融資支持進而也就不承認(rèn)或不正式不明確地承認(rèn)國家開發(fā)銀行是政策性金融機構(gòu)

張濤(2005)也認(rèn)為,政策性金融機構(gòu)只是著眼于社會效應(yīng),不追求自身業(yè)績,強調(diào)政府的財政性補貼;而綜合性開發(fā)金融機構(gòu)更多地強調(diào)商業(yè)原則,通過制度建設(shè)市場建設(shè)保持經(jīng)營可持續(xù)發(fā)展,在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)政府目標(biāo)隨著我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的不斷進步,傳統(tǒng)意義下政策性銀行的歷史性階段任務(wù)也隨之完成三家政策性銀行都應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)型為綜合性開發(fā)金融機構(gòu)2005年11月15日,中國人民銀行行長周小川在“三峽庫區(qū)(重慶)經(jīng)濟發(fā)展暨金融服務(wù)高層論壇”上也指出,政策性銀行向開發(fā)性金融機構(gòu)轉(zhuǎn)型是目前的一個主流趨勢因而,目前就政策性銀行轉(zhuǎn)型定位問題,參與轉(zhuǎn)型方案設(shè)計和制定的幾大政策部門仍然存在分歧中國人民銀行與銀監(jiān)會的意見比較統(tǒng)一,即通過設(shè)立國家賬戶和銀行賬戶,采用分賬管理,但是財政部更強調(diào)政策性

李揚(2005)羅學(xué)東(2005)等認(rèn)為,開發(fā)性金融是政策性金融的重要組成部分之一他們認(rèn)為,從中國的情況來看,政策性金融在短期內(nèi)不僅不應(yīng)弱化,還應(yīng)該進一步加以發(fā)展并尋求創(chuàng)新;一個完備的政策性金融體系應(yīng)當(dāng)包括開發(fā)性金融支持性金融(從事進出口中小企業(yè)發(fā)展等融資)補償性金融(從事農(nóng)業(yè)和農(nóng)村部門發(fā)展融資)和福利性金融四個組成部分,其中,開發(fā)性金融是“政策性金融的主要構(gòu)成部分”但他們對政策性金融也有一些誤解,以為政策性金融不講經(jīng)濟核算,不依據(jù)市場經(jīng)濟原則,具有濃厚的傳統(tǒng)行政化色彩

在國家社會科學(xué)基金“十五”重點項目《開發(fā)性金融理論與實踐研究》課題中,程偉(2005)研究的是開發(fā)性金融,但實際上主要研究的是開發(fā)性政策性金融(盡管課題組成員對此沒有直接而明確的認(rèn)定),認(rèn)為“開發(fā)性金融(其實是開發(fā)性政策性金融——筆者注)與商業(yè)性金融都是現(xiàn)代金融體系的重要組成部分,是分工合作優(yōu)勢互補關(guān)系,不可相互替代”

盡管國內(nèi)外政策性金融的歷史源遠(yuǎn)流長,但政策性金融理論和政策性金融學(xué)作為一門學(xué)科進行理論研究卻為期不長,所以政策性金融理論是年輕的發(fā)展中的理論,政策性金融學(xué)是一門新興的發(fā)展中的邊緣學(xué)科,對政策性金融的理論研究應(yīng)該關(guān)注和結(jié)合國際政策性金融改革與發(fā)展的潮流,與時俱進,不斷進行開拓和創(chuàng)新,以更好地指導(dǎo)實踐開發(fā)性金融理論的出現(xiàn),不僅豐富了政策性金融理論,而且從某種意義上也證明和體現(xiàn)了政策性金融理論是發(fā)展的科學(xué)理論

三政策性金融與開發(fā)性金融的概念及其涵義

開發(fā)性金融,如同農(nóng)業(yè)(農(nóng)村)金融中小企業(yè)金融住房金融和進出口金融一樣,是出于某種方便或需要,從金融機構(gòu)或金融業(yè)務(wù)的服務(wù)對象或服務(wù)領(lǐng)域的角度而做的某種劃分,它并不是金融基礎(chǔ)理論或基本實踐中的一種基礎(chǔ)性規(guī)范性的標(biāo)準(zhǔn)劃分顯然,上述幾種金融,每一種又分為商業(yè)性與政策性兩類,例如開發(fā)性商業(yè)性金融和開發(fā)性政策性金融農(nóng)業(yè)(農(nóng)村)商業(yè)性金融和農(nóng)業(yè)(農(nóng)村)政策性金融中小企業(yè)商業(yè)性金融與中小企業(yè)政策性金融住房商業(yè)性金融和住房政策性金融進出口商業(yè)性金融和進出口政策性金融等等

從科學(xué)理論研究的嚴(yán)謹(jǐn)性和準(zhǔn)確性而言,開發(fā)性金融從外延上包括開發(fā)性政策金融和開發(fā)性商業(yè)金融兩大類由于開發(fā)性投融資業(yè)務(wù)的特點是風(fēng)險高額度大期限長收益不確定,商業(yè)性金融往往不愿或無力主動涉足其中,因而要由政府負(fù)責(zé)開發(fā)性投融資業(yè)務(wù),開發(fā)性金融則主要是指開發(fā)性政策金融或政府開發(fā)性金融;國際上和世界各國的開發(fā)性金融機構(gòu)(一般是開發(fā)銀行)也主要是指開發(fā)性政策性金融機構(gòu)不可否認(rèn),開發(fā)性金融在許多情況下與開發(fā)性政策金融是等同或混用的,也是一種國際上的慣稱通稱或慣例,但從理論上或邏輯上講,是不甚嚴(yán)密和不科學(xué)的

開發(fā)性政策金融是政策性金融的主體部分,但是開發(fā)性金融與政策性金融卻有本質(zhì)上的區(qū)別,是兩個不同的概念如上所述,政策性金融從外延上包括開發(fā)性政策金融農(nóng)業(yè)(農(nóng)村)政策性金融進出口政策性金融等多種類型;開發(fā)性金融從外延上則包括開發(fā)性政策性金融和開發(fā)性商業(yè)性金融兩大類政策性金融與開發(fā)性金融的區(qū)別,也可以用數(shù)學(xué)中的集合原理及其文氏圖來說明

設(shè)A為政策性金融所有類型元素構(gòu)成的集合,即:A={開發(fā)性政策性金融,農(nóng)業(yè)政策性金融,進出口政策性金融……};B為開發(fā)性金融所有類型元素構(gòu)成的集合,即:B={開發(fā)性政策性金融,開發(fā)性商業(yè)性金融}

則由A和B的所有公共元素構(gòu)成的集合C,為A與B的交集,即:C=A∩B={開發(fā)性政策性金融}亦即,除了開發(fā)性政策性金融是既屬于政策性金融又屬于開發(fā)性金融外,其他政策性金融則不屬于開發(fā)性金融

政策性金融與開發(fā)性金融是兩個不同的概念盡管在某種意義上,可以說開發(fā)性金融理論是政策性金融理論的深化和發(fā)展,但不能由此得出“政策性金融只是開發(fā)性金融的一個初級階段”這種混淆概念的錯誤結(jié)論,也不能說開發(fā)性金融是政策性金融的組成部分因而我國不同類型的政策性金融機構(gòu)也就不應(yīng)該統(tǒng)統(tǒng)地向綜合性開發(fā)性金融機構(gòu)轉(zhuǎn)型

開發(fā)性金融強調(diào)自身與傳統(tǒng)意義下的政策性金融有明顯的區(qū)別,筆者認(rèn)為,這種傳統(tǒng)意義下的政策性金融應(yīng)該指的是在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下的那種不講經(jīng)濟效益貸款有借不還行政化色彩濃厚的“超政策性金融”,而非現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制下的政策性金融開發(fā)性金融也非常強調(diào)和注重國家及政府的信用,把融資優(yōu)勢和政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢相結(jié)合筆者認(rèn)為,在我國地方政府的目標(biāo)多元化和行為短期化的影響下,政府信用的可能性缺失所導(dǎo)致的銀行信用風(fēng)險值得我們關(guān)注和思考;而且,在市場經(jīng)濟條件下,政府既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員,過多地參與市場活動,是否有悖于市場的公平競爭規(guī)則也值得我們關(guān)注和思考因此,從一定意義上說,開發(fā)性金融理論與政策性金融理論一樣都是發(fā)展中的理論,需要進一步地探究和完善

四我國政策性銀行轉(zhuǎn)型和改革的方向

肯定開發(fā)性金融理論在某些方面有一定的創(chuàng)新性,并非意味著中國的三大政策性銀行都要依據(jù)這種理論而轉(zhuǎn)型為綜合性開發(fā)金融機構(gòu)中國有中國的國情,協(xié)調(diào)是中國傳統(tǒng)哲學(xué)思想的精髓,科學(xué)發(fā)展觀蘊含著協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵,創(chuàng)建和諧社會更是當(dāng)今中國發(fā)展的主旋律,其中也應(yīng)該包括政策性金融與商業(yè)性金融的和諧發(fā)展所以,中國的政策性金融機構(gòu)沒有必要一味地模仿國外的一些政策金融機構(gòu)(其中以韓國產(chǎn)業(yè)銀行為典型代表)的針對商業(yè)性金融機構(gòu)的競爭性盈利戰(zhàn)略,而且這種競爭性盈利戰(zhàn)略愈來愈引起業(yè)內(nèi)外人士的普遍質(zhì)疑其最終能否引致政策性金融自身的可持續(xù)發(fā)展,以及金融業(yè)的整體性長遠(yuǎn)性的可持續(xù)發(fā)展,值得我們密切關(guān)注商榷和探討但無論結(jié)果如何,政策性金融行為過程中的非主動競爭性盈利準(zhǔn)則,以及充分發(fā)揮其誘導(dǎo)性的虹吸與擴張,即通過相對縮減政策性金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)模和業(yè)務(wù)范圍,以較少的資金來吸引誘導(dǎo)商業(yè)性金融的主動參與,應(yīng)該成為協(xié)調(diào)政策性金融與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)活動的基本原則

篇8

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融 發(fā)展現(xiàn)狀 問題對策 未來趨勢

一、我國農(nóng)村金融發(fā)展現(xiàn)狀及其存在的缺陷和問題

目前，我國農(nóng)村金融的需求呈現(xiàn)了新的特征。首先，從融資總量上看，融資需求規(guī)模擴大。由于務(wù)工收入和國家有關(guān)惠農(nóng)政策的實施，當(dāng)前單戶傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、家庭承包型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金已趨于飽和。但隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和生產(chǎn)技術(shù)的換代升級，當(dāng)前農(nóng)村資金需求總量仍然不斷擴大。除去農(nóng)民自籌和信用社貸款外，財政投入和農(nóng)村積累遠(yuǎn)不能滿足其需求。從現(xiàn)實情況看，農(nóng)民缺乏可抵押、質(zhì)押的物品來進行有效的融資。其次，從金融服務(wù)對象上看，不同服務(wù)對象的金融需求表現(xiàn)出不同的特征。隨著傳統(tǒng)耕作方式的逐漸改變，用在純農(nóng)業(yè)的投入一般農(nóng)民都能自己解決，而家庭規(guī)模經(jīng)營和個體工商戶資金需求量大，超出了小額信用貸款的范疇，但經(jīng)營者又不能提供足額有效的抵押擔(dān)保。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和一些民營中小企業(yè)而言，由于經(jīng)營風(fēng)險大，加上信息不對稱，其資金短缺問題非常突出。再次，從財政融資角度看，財政支農(nóng)趨于弱化;從財政融資的歷史角度和財政支農(nóng)來看，一方面財政對農(nóng)業(yè)的投入能力十分有限，與發(fā)達國家相比差距很大，另一方面由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人口過多，而地方財政收入有限。

經(jīng)過20多年的農(nóng)村金融體制改革，我國已形成了以商業(yè)性、政策性、合作性金融機構(gòu)為主體、多種農(nóng)村金融機構(gòu)并存的格局。同時，各地涌現(xiàn)的民間資金互助社、小額貸款公司以及中外資的貸款公司等各種農(nóng)村金融機構(gòu)逐步產(chǎn)生和發(fā)展，靈活多樣地發(fā)揮著作用。股份制改造、上市融資等改革議程紛紛列上了各金融機構(gòu)的改革進程表。但農(nóng)村金融中存在的一些深層次問題不是短期內(nèi)就能消除的。

1.農(nóng)村金融服務(wù)功能整體弱化。農(nóng)村資金向城市逆向流動，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距越拉越大。農(nóng)村金融服務(wù)整體上不能滿足“三農(nóng)”的要求。過去農(nóng)村的融資渠道有四大商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、合作基金會等多個渠道，現(xiàn)在多數(shù)地區(qū)對農(nóng)戶、個體工商戶和中小企業(yè)貸款基本上只剩農(nóng)村信用社這一渠道。農(nóng)村商業(yè)性金融機構(gòu)撤并、重組，形成了農(nóng)村金融服務(wù)的盲區(qū)。農(nóng)村資金大量外流，影響農(nóng)村資金的整體供應(yīng)。

2.政策性農(nóng)村金融機構(gòu)支農(nóng)職能發(fā)揮不充分。支持“三農(nóng)”除需要財政資金的投入以外，政策性金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其特有的扶持功能。但從目前的實際情況看，政策性金融功能缺位，制約了金融支農(nóng)作用的有效發(fā)揮。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為我國唯一的農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)，基本上只負(fù)責(zé)糧棉油收購資金的發(fā)放和管理，其他政策性業(yè)務(wù)，如支持農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等功能并沒有有效運作起來，對改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進農(nóng)民增收的作用乏力。

3.農(nóng)村政策性金融支農(nóng)力度不足。當(dāng)前農(nóng)村政策性金融機構(gòu)資金來源不足，大多數(shù)由政府全部或部分出資，而且在運營中多靠政府扶持。支農(nóng)力度不夠，在支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動等方面作用較少，對農(nóng)戶、個體工商戶、涉農(nóng)民營企業(yè)支持也有限。

4.農(nóng)村小額信用貸款發(fā)放難。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，小額農(nóng)戶貸款對于急需脫貧致富的農(nóng)民群眾無疑是雪中送炭，但農(nóng)村金融機構(gòu)卻很難發(fā)放。主要原因，一是一些農(nóng)民信用觀念淡薄，逃廢債務(wù)等違規(guī)行為時有發(fā)生;二是小額農(nóng)貸業(yè)務(wù)量超常，放貸成本高;三是清收手段脆弱，致使很難使用依法起訴、強制扣款、變賣資產(chǎn)等手段清收貸款;四是農(nóng)民風(fēng)險防范能力弱，受社會、自然、市場條件的影響很大，小額農(nóng)貸風(fēng)險很大。 轉(zhuǎn)貼于

改革后的農(nóng)村信用社是農(nóng)村金融的主力軍，但改革仍不徹底。

二、中國農(nóng)村金融未來改革發(fā)展趨勢

1.發(fā)揮商業(yè)銀行的金融支持作用。作為我國商業(yè)銀行在農(nóng)村領(lǐng)域的主要力量，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)業(yè)銀行定位于服務(wù)農(nóng)業(yè)的專業(yè)銀行。一是分拆機構(gòu)，形成集團控股模式，鞏固和穩(wěn)定縣域農(nóng)業(yè)銀行分支機構(gòu)，以資本為紐帶發(fā)揮系統(tǒng)優(yōu)勢，給予縣級金融機構(gòu)更大的自主權(quán)，擴大基層機構(gòu)的信貸權(quán)限，增強其融資功能。二是明確要求其在農(nóng)村吸收資金的60%用于發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款。三是充分考慮不同地區(qū)間的差異性，制定更加符合基層實際的信貸管理方案和信貸政策。四是按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，在防范風(fēng)險的前提下，重點支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織、龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等新型發(fā)展模式，逐步提高涉農(nóng)貸款的總量和占比。

2.建立農(nóng)業(yè)保險體系，增強農(nóng)業(yè)抵抗自然災(zāi)害和市場波動的能力。一是經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)較好的地區(qū)，設(shè)立專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司;二是在地方財力允許的情況下，嘗試設(shè)立由地方財政出資的政策性農(nóng)業(yè)保險公司;三是與地方政府簽訂協(xié)議，由商業(yè)保險公司代辦農(nóng)業(yè)險;四是繼續(xù)引進經(jīng)營農(nóng)業(yè)險的外資或合資保險公司。在積極試點的基礎(chǔ)上，全面推廣農(nóng)業(yè)政策性、專業(yè)性保險業(yè)務(wù)，建立覆蓋農(nóng)村的政策性保險和商業(yè)性保險相輔相成的農(nóng)村保險體系。

3.建立農(nóng)村融資信用擔(dān)保機構(gòu)，完善擔(dān)保體系。各級政府要積極推進和組織建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系，推動對中小企業(yè)的信用擔(dān)保，為企業(yè)融資創(chuàng)造條件。建立擔(dān)?；鹧a償機制，增強擔(dān)保公司資金實力，要在財政支出中按比例提取啟動資金，建立市、縣、鄉(xiāng)多層次的信用擔(dān)保機構(gòu)，由財政、銀行、企業(yè)、社會共同出資建立中小企業(yè)擔(dān)?；?。大力發(fā)展企業(yè)間互和民營商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)，擴大擔(dān)保覆蓋面，分散和化解風(fēng)險的貸款信用擔(dān)保體系。探索貸款抵押新方式，可以試行農(nóng)村房屋、集體土地使用權(quán)的抵押方式，以緩解貸款抵押難問題。

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既有的由政府主導(dǎo)的農(nóng)村金融改革的思路，是從供給入手，即強調(diào)對金融機構(gòu)的改造，來增加農(nóng)村的資金供給。具體采取的措施則包括：改善農(nóng)村金融機構(gòu)的經(jīng)營狀況，以提高金融機構(gòu)服務(wù)經(jīng)濟的能力；出臺各種相關(guān)政策（包括信貸、財稅等）鼓勵農(nóng)村金融機構(gòu)加大資金支持力度；增加農(nóng)村金融機構(gòu)數(shù)量（建立新型農(nóng)村金融機構(gòu)），通過加強市場競爭，來促進金融機構(gòu)對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的支持。

從供給著手的農(nóng)村金融改革，已取得了較為明顯的成績。農(nóng)村信用社整體的經(jīng)營狀況得到了徹底的改觀，對農(nóng)村經(jīng)濟的支持力度明顯加大；新型農(nóng)村金融機構(gòu)也得到了迅速發(fā)展，村鎮(zhèn)銀行等新型機構(gòu)的數(shù)量已經(jīng)達到了500多家，貸款規(guī)模也突破了1000億元，對活躍農(nóng)村金融業(yè)起到了積極的作用。

但以商業(yè)化為主要方向的金融機構(gòu)改革，盡管在總量上可能擴大了資金的供給數(shù)量，但未必能帶來農(nóng)村金融支持的有效增加。要理解這個問題，需要簡單看一下農(nóng)村金融需求的一些基本特征。

首先，與城市金融不同，農(nóng)村經(jīng)濟中存在數(shù)量眾多且分散的小規(guī)模農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)，這些資金需求主體的生產(chǎn)規(guī)模較小，經(jīng)營管理并不規(guī)范，金融機構(gòu)很難低成本地獲取充分的信息，這意味著農(nóng)村信貸市場的信息不對稱現(xiàn)象較城市金融遠(yuǎn)為突出。

第二，農(nóng)民和農(nóng)村金融需求一般期限短、頻率高、數(shù)額小等特征，而且，缺乏合格的抵押品，金融機構(gòu)的經(jīng)營成本會相對較高。

第三，農(nóng)業(yè)經(jīng)營始終都面臨靠天吃飯的風(fēng)險，加之農(nóng)產(chǎn)品市場比較容易出現(xiàn)周期性劇烈波動，這使得農(nóng)村金融的風(fēng)險成本要高于城市金融。

第四，盡管經(jīng)濟發(fā)展程度相對滯后，但農(nóng)村經(jīng)濟主體的金融服務(wù)需求的多元化與城市并無二致，除生產(chǎn)性資金需求外，農(nóng)村經(jīng)濟主體同樣會有各種消費性的信貸需求。

面對如此復(fù)雜的農(nóng)村金融需求，單單強調(diào)商業(yè)化改造，擴大農(nóng)村金融機構(gòu)規(guī)模和增加農(nóng)村金融機構(gòu)數(shù)量的改革思路，非但不能有效滿足農(nóng)村金融需求，反倒可能弱化對農(nóng)村金融發(fā)展的支持。

未來的改革，在強調(diào)供給之外，還應(yīng)該多從農(nóng)村金融需求特征出發(fā)，建立起多層次和多主體的農(nóng)村金融服務(wù)體系。具體地說，一是應(yīng)建立正規(guī)金融和非正規(guī)金融并存的垂直合作金融體系；二是應(yīng)建立商業(yè)性和政策性并存的水平合作金融體系；三是應(yīng)建立多類型金融機構(gòu)合作的體系。

一個有效的農(nóng)村金融體系，應(yīng)該存在正規(guī)金融和非正規(guī)金融之間的信貸分工，正規(guī)金融負(fù)責(zé)符合商業(yè)銀行經(jīng)營規(guī)范的業(yè)務(wù)，非正規(guī)金融則服務(wù)于其他的信貸需求者。二者之間可以存在某種形式的資金聯(lián)系，由此形成一種兩部門垂直合作的金融體系。

農(nóng)村經(jīng)濟的特點，決定了單純的商業(yè)性金融業(yè)務(wù)難以完全滿足其發(fā)展的需要。也正因為此，即使在一些發(fā)達國家，仍然存在許多專門提供農(nóng)村金融服務(wù)的政策性金融機構(gòu)，為那些有利于農(nóng)村經(jīng)濟長期發(fā)展，但在短期經(jīng)濟收益有限的業(yè)務(wù)提供支持。風(fēng)險成本和經(jīng)營成本較高是制約農(nóng)村金融發(fā)展的重要因素，因此，如何有效地分擔(dān)風(fēng)險和經(jīng)營成本，是促進農(nóng)村金融發(fā)展的關(guān)鍵所在。作為分擔(dān)風(fēng)險和成本的主體，農(nóng)村地區(qū)擔(dān)保、保險以及其他專業(yè)性金融機構(gòu)的發(fā)展有著很重要的意義。

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中國的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)主要由成立于1994年的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行負(fù)責(zé)運營。設(shè)立16年以來，該行的職能多次調(diào)整，業(yè)務(wù)不斷萎縮，支農(nóng)職能弱化，其生存和發(fā)展面臨著嚴(yán)重問題，與當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)村金融的要求存在較大的差距，不能適應(yīng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。因此，中國農(nóng)業(yè)政策性金融的發(fā)展及農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的功能有必要重新加以規(guī)劃及定位。

經(jīng)濟發(fā)達的日本已形成了較成熟的農(nóng)業(yè)政策性金融體系，在其農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。本文將對日本農(nóng)業(yè)政策性金融的特點進行分析及總結(jié)。

一、農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)———日本政策金融公庫農(nóng)林水產(chǎn)事業(yè)部。[]

日本農(nóng)村金融體系主要包括合作性金融（農(nóng)協(xié)金融）和政策性金融兩部分，其中民間合作性質(zhì)的農(nóng)協(xié)金融占主體地位，政府的農(nóng)業(yè)政策性金融是其重要的補充。日本農(nóng)業(yè)政策性金融，也可稱為日本農(nóng)業(yè)制度金融。

是在日本政府的支持下，以國家信用為基礎(chǔ)，嚴(yán)格按照相關(guān)法規(guī)限定的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營對象，以優(yōu)惠的存貸利率或條件，支持日本農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種金融活動。[]

1953年，日本政府根據(jù)《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》，全額出資設(shè)立了由農(nóng)林水產(chǎn)省和財務(wù)省共同管理的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫這一農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)。當(dāng)時設(shè)立的目的可以理解為：通過向農(nóng)業(yè)提供充足的資金，以促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。后該機構(gòu)根據(jù)新的《日本政策金融公庫法》，在2008年10月1日，和國民生活金融公庫、中小企業(yè)金庫公庫、國際協(xié)力銀行（國際金融業(yè)務(wù)）以及沖繩振興開發(fā)金融公庫（將于2012年后實施兼并）合并為日本政策金融公庫。原農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的業(yè)務(wù)由日本政策金融公庫（農(nóng)林漁業(yè)事業(yè)部）繼續(xù)承擔(dān)。

截至2008年3月，日本各類金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的貸款余額為20.1萬億日元。其中，農(nóng)協(xié)系統(tǒng)金融機構(gòu)的貸款為17.9萬億日元，占農(nóng)業(yè)領(lǐng)域貸款總額的89%；日本政策金融公庫農(nóng)林水產(chǎn)事業(yè)部（原農(nóng)林漁業(yè)金融公庫）的貸款為1.5萬億日元，占農(nóng)業(yè)領(lǐng)域貸款總額的7%；其它民間機構(gòu)的貸款為0.6萬億日元，占農(nóng)業(yè)領(lǐng)域貸款總額的3%。日本政策金融公庫農(nóng)林水產(chǎn)事業(yè)部的主要業(yè)務(wù)種類有：強化經(jīng)營基礎(chǔ)資金；推進機構(gòu)改善資金；綜合設(shè)施資金；取得農(nóng)地資金；鞏固自農(nóng)資金；共同利用資金；土地改良資金；其他資金等。截至2008年3月末，公庫貸款余額中，農(nóng)業(yè)占51%；林業(yè)占29%；食品產(chǎn)業(yè)占18%；漁業(yè)占2%。

二戰(zhàn)后，日本農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展，在較短的時期內(nèi)實現(xiàn)了以土地改良、良種化、化學(xué)化和機械化為特征的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在此過程中，日本政策金融公庫提供的長期資金，有力的支持了日本農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。

二、日本農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的主要特點。

1.貸款支持范圍廣。

日本政策金融公庫農(nóng)林水產(chǎn)事業(yè)部提供的貸款業(yè)務(wù)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者提供了全方位的融資支持。如：為改善農(nóng)業(yè)用地、保障農(nóng)業(yè)用地面積及其使用權(quán)、購買農(nóng)用機具、建造農(nóng)用設(shè)施、栽培果樹及花木、購入家畜及安定農(nóng)業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀等貸款；為植樹造林、建設(shè)和改善林中道路、保障林業(yè)用地、購買林業(yè)機具、建造菌類生產(chǎn)設(shè)施及安定林業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀等貸款；漁港的改修、漁船的建造、漁機具的購置及漁業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀的安定等貸款；為建造農(nóng)林水產(chǎn)品的加工設(shè)施、建造產(chǎn)地流通設(shè)施、整頓完備批發(fā)市場以及開發(fā)農(nóng)林水產(chǎn)品的新用途等貸款；涉及日本糧食安全戰(zhàn)略的重點貸款；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、與農(nóng)業(yè)資源開發(fā)相關(guān)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理相結(jié)合的貸款；促進農(nóng)產(chǎn)品出口等相關(guān)貸款等。

貸款總量自組建后不斷增長。以農(nóng)業(yè)專項貸款為例，1963年的貸款余額為603億日元，1980年增長為4679億日元，達到歷史最高峰。上世紀(jì)八十年代以后，由于日本農(nóng)業(yè)總投資大幅度下降，也影響到日本農(nóng)業(yè)政策貸款業(yè)務(wù)的開展。如，2008年貸款余額約為1785億日元。

2.資金充足，來源以政府的郵政儲蓄資金為主。

2001年以前，日本政策金融公庫農(nóng)林水產(chǎn)事業(yè)部資金來源渠道以日本郵政儲蓄資金為主。日本郵政儲蓄以其龐大的郵局網(wǎng)絡(luò)為依托，相對商業(yè)銀行較為優(yōu)惠的利率，吸收了大量的資金，保證了日本農(nóng)業(yè)政策性金融的資金來源。2002年以后，隨著日本郵政民營化改革的開始，養(yǎng)老金和日本政府財政投資債等也開始為日本農(nóng)業(yè)政策性金融提供部分資金。

3.信貸質(zhì)量較高，信貸風(fēng)險防范機制健全。

日本政策金融公庫農(nóng)林水產(chǎn)事業(yè)部在信貸運作與管理機制方面，積累了許多值得借鑒的做法。如，針對貸款從申請到歸還和催收的整個過程，都定有嚴(yán)密的具體步驟。在做出貸款決策前，信貸管理部門必須反復(fù)核查貸款的程序及有關(guān)規(guī)章的執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)被漏掉的步驟和不符合規(guī)章的操作。在受理貸款申請、客戶調(diào)查、信貸分析、貸款回收、信貸審批等環(huán)節(jié)實行審貸分離。

4.組織層次簡練，有效降低運營成本。

2008年，日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫設(shè)有總行、22個分行、922名工作人員。相關(guān)貸款業(yè)務(wù)主要委托各地的商業(yè)銀行和農(nóng)協(xié)金融機構(gòu)代為辦理。簡練的組織結(jié)構(gòu)使得所有者約束強化，管理效率提高，大幅度減少了行政管理費用開支，有效降到了銀行經(jīng)營成本。

5.立法保障日本農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的正常運作。

《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》是日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫建立和運作的法律基礎(chǔ)。該法對農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的法律地位、目標(biāo)、業(yè)務(wù)范圍、組織形式和發(fā)展戰(zhàn)略等都做了詳細(xì)的表述。該法的實施促進了日本農(nóng)業(yè)政策性金融的持續(xù)健康發(fā)展。

三、對完善中國農(nóng)業(yè)政策性金融的啟示。

1.制定相關(guān)法律保障中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)服務(wù)出臺《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行法》是必要的。對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行予以專門立法，是規(guī)范該行內(nèi)部運行機制和處理其外部關(guān)系的基礎(chǔ)，是保障該行有效運行的必要條件。農(nóng)業(yè)政策性法律立法的滯后，嚴(yán)重制約了中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的發(fā)展，也必然影響國家農(nóng)村金融體系的構(gòu)建。當(dāng)前，存在中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行受政府干預(yù)過多、約束過強、政策性風(fēng)險較大等情況。貸款投放方向、貸款數(shù)量、貸款期限、貸款利率等受到了嚴(yán)格的管制。《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行法》應(yīng)盡快納入立法規(guī)劃。通過法律來明確中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的法律地位、組織機制、權(quán)利、義務(wù)、經(jīng)營范圍、融資方式、監(jiān)管體制等，促使農(nóng)發(fā)行走上規(guī)范化、程序化、法制化的軌道，保證農(nóng)業(yè)政策性投入，支持弱質(zhì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，早日成為建設(shè)社會主義新農(nóng)村的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策性銀行。

2.積極拓寬業(yè)務(wù)范圍。

積極貫徹國家建設(shè)新農(nóng)村的號召，在立足于原有基本業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，進一步開辦多種新業(yè)務(wù)，拓寬業(yè)務(wù)范圍。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍局限于農(nóng)業(yè)流通環(huán)節(jié)，十分狹窄，甚至被稱為“糧食收購銀行”，完全不能滿足建設(shè)新農(nóng)村的需要。農(nóng)發(fā)行應(yīng)當(dāng)把業(yè)務(wù)范圍擴展到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個方面，新的貸款業(yè)務(wù)應(yīng)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)為重點。同時，也應(yīng)關(guān)注農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療保障、文化教育、農(nóng)村中小企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營等方面的資金需要。形成凡是涉農(nóng)的項目，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行都可以為之提供融資服務(wù)。這既是支持新農(nóng)村建設(shè)的需要，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行今后業(yè)務(wù)發(fā)展的方向。

3.健全風(fēng)險防范機制。

風(fēng)險防范機制的建設(shè)對于任何性質(zhì)的金融機構(gòu)來說，都是重要的。因為它關(guān)系到金融機構(gòu)的持續(xù)、穩(wěn)定運營。隨著中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)范圍的擴大，需要通過健全信貸風(fēng)險防范機制。首先，建立科學(xué)的風(fēng)險評估體系和信貸質(zhì)量評價制度，制定管理辦法，明確責(zé)任，強化信貸風(fēng)險監(jiān)督、評估、預(yù)測和處理；其次，建立信貸風(fēng)險責(zé)任追究機制，進一步完善貸款調(diào)查評估、審查審批和貸后管理責(zé)任制；最后，建立內(nèi)部約束機制，完善審、貸、查分離的內(nèi)控體系，強化對內(nèi)部各環(huán)節(jié)的監(jiān)督，規(guī)范業(yè)務(wù)經(jīng)營活動的開展。

4.完善銀行治理結(jié)構(gòu)。

建立良好的公司治理結(jié)構(gòu)是提高農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行運營質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，也關(guān)系到農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行競爭力的提高。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行需要和其他國有商業(yè)銀行一樣，從本行實際出發(fā)，把完善公司治理作為增強競爭力的基礎(chǔ)工程，進一步健全公司治理架構(gòu)，從戰(zhàn)略、組織、流程、制度、機制、信息等各個方面、全方位推進公司治理機制建設(shè)，加強公司治理制度建設(shè)、信息披露等管理，大力推進改革發(fā)展戰(zhàn)略的實施，繼續(xù)推進企業(yè)社會責(zé)任和公司文化建設(shè)，建立以“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)分明、政企分開、管理科學(xué)”為基本特征的現(xiàn)代金融企業(yè)制度。