導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇政策性金融的特征，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、政策性金融的混合特性及其內(nèi)在沖突

具體而言，法律金融理論從宏觀和微觀兩個(gè)層面揭示了現(xiàn)代金融體系中混合特性所產(chǎn)生的兩種內(nèi)在沖突。

其一，宏觀金融層面中流動(dòng)性與穩(wěn)定性沖突。現(xiàn)代金融體系的一個(gè)實(shí)質(zhì)性變化在于，金融交易的基礎(chǔ)性工具從實(shí)物貨幣轉(zhuǎn)向?yàn)榧兇獾姆ǘㄐ庞秘泿?，法定信用貨幣的產(chǎn)生將金融市場(chǎng)的基礎(chǔ)與政府公共權(quán)力緊密地結(jié)合在了一起。隨著金融市場(chǎng)的高度發(fā)展，各種金融監(jiān)管措施與貨幣政策權(quán)力的結(jié)合使得政府不僅能夠在貨幣數(shù)量上發(fā)揮至關(guān)重要的影響力，在貨幣價(jià)格（利率）上也獲得了舉足輕重的權(quán)力。實(shí)際上，現(xiàn)代金融市場(chǎng)很難從本質(zhì)上去區(qū)分市場(chǎng)和政府的邊界，甚至于金融產(chǎn)品的定價(jià)也很難說(shuō)是典型意義的市場(chǎng)行為。透過(guò)公共權(quán)力與現(xiàn)代政治體系的介入，金融法律制度對(duì)金融市場(chǎng)的影響也大大超出了傳統(tǒng)法律制度的維護(hù)和保障范疇。政府通過(guò)貨幣權(quán)和監(jiān)管權(quán)調(diào)控金融市場(chǎng)的同時(shí)，也產(chǎn)生了法律與金融體系目標(biāo)上的悖論。法律金融理論也認(rèn)為，金融體系的穩(wěn)定需要法律制度提供穩(wěn)定和可預(yù)見(jiàn)的規(guī)則基礎(chǔ)，而金融市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)性波動(dòng)卻要求法律制度能夠根據(jù)市場(chǎng)需要做出適時(shí)調(diào)整，否則金融體系就有可能因?yàn)榱鲃?dòng)性的匱乏而導(dǎo)致崩潰?？深A(yù)見(jiàn)性、穩(wěn)定性和流動(dòng)性在金融法律制度在內(nèi)在邏輯上是存在沖突的。

流動(dòng)性與金融穩(wěn)定的沖突在政策性金融中體現(xiàn)更為突出，因?yàn)檎咝越鹑跈C(jī)構(gòu)中的權(quán)力干預(yù)更為普遍。特別是政府透過(guò)貨幣權(quán)力所施加的影響更容易扭曲市場(chǎng)的秩序，而且在公共視野中也更為隱蔽。無(wú)論發(fā)達(dá)國(guó)家還是新興市場(chǎng)國(guó)家，利用貨幣政策影響住房金融市場(chǎng)的價(jià)格都是一個(gè)普遍的做法，也是政府用以支持或者調(diào)控住房市場(chǎng)情況的一項(xiàng)重要政策工具。研究表明，住房?jī)r(jià)格、信貸利率與貨幣政策之間存在密切而重大的交互影響。住房?jī)r(jià)格（不動(dòng)產(chǎn)資產(chǎn)價(jià)格）的大幅波動(dòng)對(duì)金融穩(wěn)定是一個(gè)巨大的沖擊，而貨幣政策的失當(dāng)則是導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)資產(chǎn)價(jià)格失控的一個(gè)重要誘因。{2}顯然，貨幣政策維護(hù)金融穩(wěn)定的本意與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等宏觀政策目標(biāo)之間存在內(nèi)在沖突。當(dāng)貨幣政策被利用來(lái)促進(jìn)就業(yè)或者其他特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)時(shí)，金融體系的穩(wěn)定性就有可能因此遭到破壞，但令人困惑的是，當(dāng)資產(chǎn)價(jià)格泡沫破滅危及到金融穩(wěn)定時(shí)，利用貨幣政策挽救不穩(wěn)定的金融體系卻又似乎成為了唯一可行的應(yīng)急措施。2008年金融危機(jī)的演繹過(guò)程生動(dòng)地展現(xiàn)了美國(guó)住房抵押金融市場(chǎng)與貨幣政策權(quán)力之間的上述悖論，也充分揭示了穩(wěn)定性與流動(dòng)性在金融法律制度中的內(nèi)在沖突。

其二，微觀金融層面中公共與私人的利益沖突。公共權(quán)力的運(yùn)行往往具有多重政策目標(biāo)，多元利益訴求在政策和制度的制定與執(zhí)行中必然形成不同利益之間的沖突與糾葛。在金融法律體系的微觀層面，各種利益的沖突并不總是能夠?qū)⒅贫鹊倪\(yùn)行導(dǎo)向良性狀態(tài)，少數(shù)利益危及公共利益的例子屢見(jiàn)不鮮。政策性住房金融就是一個(gè)非常典型的例證。房利美（Fannie Mae）和房貸美（Freddie Mac）與普通金融機(jī)構(gòu)不同之處在于，二者在以私人股權(quán)方式從抵押按揭再貸款市場(chǎng)獲取利潤(rùn)的同時(shí)，享有來(lái)自政府的財(cái)政支持和融資擔(dān)保。此外，滿足中低收入群體住房金融需求的公共利益旗號(hào)，使得這兩家機(jī)構(gòu)還可以享有一定程度的監(jiān)管豁免。以公共利益為名的特權(quán)和以市場(chǎng)自由為名的私人利益得以結(jié)合，一旦監(jiān)督機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)無(wú)法與金融創(chuàng)新同步發(fā)展就極有可能在金融體系中造成災(zāi)難性的后果。在分析房利美和房貸美在金融危機(jī)中的失敗原因時(shí)，有研究者就認(rèn)為：“二者之所以做出一系列嚴(yán)重的錯(cuò)誤判斷并招致失敗，是因?yàn)樗麄兂鲇诮?jīng)濟(jì)利益的考慮而不愿意接受更為有效而嚴(yán)格的資本監(jiān)管?！眥3}

雖然，美國(guó)住房按揭抵押貸款機(jī)構(gòu)采用的政府支持型企業(yè)模式在金融危機(jī)能夠被證明是不可靠的，但是也必須承認(rèn)這種結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)也的確在支持居民住房需求以及滿足住房金融市場(chǎng)流動(dòng)性方面發(fā)揮過(guò)重要的作用。產(chǎn)生弊病的關(guān)鍵不在于政策性住房金融機(jī)構(gòu)中所采用的私人產(chǎn)權(quán)與政府發(fā)起的結(jié)合，而在于不同金融主體的行為機(jī)理未能在一個(gè)清晰和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)范框架下控制在合理的范圍之內(nèi)。金融體系本身所內(nèi)在的混合特性決定了公共權(quán)力與利益激勵(lì)二者同樣不可或缺，因而回避或者拒絕任一要素的介入都是不切實(shí)際，也無(wú)法在現(xiàn)實(shí)中加以貫徹的。法律金融理論對(duì)此提供了另一種思考方向，也即是從制度和規(guī)則的約束角度來(lái)正確認(rèn)識(shí)、分析以及判斷金融領(lǐng)域中權(quán)力機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的混合體系，并力圖從規(guī)則約束的角度來(lái)獲取政策性金融機(jī)構(gòu)治理的靈感。

二、政策性住房金融機(jī)構(gòu)的目標(biāo)定位：穩(wěn)定與發(fā)展的平衡

要正確認(rèn)識(shí)政策住房金融機(jī)構(gòu)中權(quán)力機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的混合特性，還必須從設(shè)立政策性金融機(jī)構(gòu)的初衷出發(fā)。因?yàn)?，目的決定方向，而方向決定可以選擇的有效工具。政策性金融機(jī)構(gòu)之不同于商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的根本之處在于其所肩負(fù)的政策目標(biāo)。無(wú)論是出于單純經(jīng)濟(jì)目的，或者是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政策目標(biāo)兼而有之，政策性金融機(jī)構(gòu)多是目的上的非營(yíng)利性與工具和手段上的市場(chǎng)化所形成的特殊聚合。目的之異使之不同于商業(yè)性機(jī)構(gòu)，而工具和手段之異則使其有別于政府行政機(jī)構(gòu)。市場(chǎng)化籌資方式和政策性信貸目標(biāo)之間的混合使得政策性金融機(jī)構(gòu)在目標(biāo)定位、治理結(jié)構(gòu)以及運(yùn)行機(jī)制上面臨著一系列困擾，同時(shí)也是理論研究中所爭(zhēng)議的關(guān)鍵問(wèn)題。

政策性金融與商業(yè)金融的一個(gè)突出區(qū)別就在于其政策性目標(biāo)，具有社會(huì)和公益性質(zhì)的政策導(dǎo)向決定了政策性金融機(jī)構(gòu)必須在自身的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與推動(dòng)社會(huì)發(fā)展之間進(jìn)行必要的利益抉擇。這就決定了政策性金融機(jī)制的決策者不能用商業(yè)性金融的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考核和管理政策性金融機(jī)構(gòu)，也不能完全無(wú)視金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)和效率原則。首先，并不是任何情形和任何條件下，我們都能夠找到風(fēng)險(xiǎn)、效率和政策性目標(biāo)完美結(jié)合的金融工具。許多政策性金融業(yè)務(wù)之所以需要政策支持恰恰是因?yàn)檫@些業(yè)務(wù)本身的風(fēng)險(xiǎn)和收益匹配根本不足以吸引商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)直接介入。政策性金融區(qū)別于商業(yè)性金融的一個(gè)本質(zhì)屬性就在于對(duì)社會(huì)效益目標(biāo)的追求，而不是僅僅局限于商業(yè)利益。尤其是一些具有巨大社會(huì)效益卻很難產(chǎn)生商業(yè)利益的金融業(yè)務(wù)更需要政策性金融的介入。因此，政策性金融很難用單純的商業(yè)性或經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)來(lái)進(jìn)行有效衡量和評(píng)價(jià)。其次，政策性金融中的社會(huì)效益并不構(gòu)成對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的排斥或否定。社會(huì)效益比經(jīng)濟(jì)利益具有更為廣闊的范圍以及更為復(fù)雜的體現(xiàn)形式，社會(huì)效益更注重社會(huì)主體之間的利益分配結(jié)構(gòu)，而不僅僅是貨幣所衡量的絕對(duì)利潤(rùn)水平。但是，經(jīng)濟(jì)收入是持續(xù)推動(dòng)社會(huì)效益改善的基礎(chǔ)，也是金融系統(tǒng)能夠穩(wěn)定運(yùn)行的必要條件。政策性金融必須將社會(huì)效益建立在經(jīng)濟(jì)可行的前提之下，而不是完全脫離市場(chǎng)規(guī)律行事。

社會(huì)效益在很大程度上表現(xiàn)為公共利益，其在經(jīng)濟(jì)體系中不可避免的與公共經(jīng)濟(jì)部門具有難以分割的關(guān)聯(lián)。一些社會(huì)利益可以內(nèi)化為市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為，而另一些則幾乎完全缺乏市場(chǎng)供給的動(dòng)力。前一種社會(huì)利益通過(guò)規(guī)范市場(chǎng)行為加以實(shí)現(xiàn)，后一種社會(huì)利益則需要依賴公共財(cái)政資源的投入。然而，更多的情形是二者兼而有之。由于一些社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中也存在產(chǎn)生商業(yè)利益的空間，因而也就有可能通過(guò)政策性金融的介入，引導(dǎo)、推動(dòng)，甚至放大公共資源的功效。同時(shí)，錯(cuò)誤的政策選擇和不當(dāng)?shù)慕鹑诠ぞ咭矘O有可能造成公共資源使用的異化，從而造成社會(huì)利益和經(jīng)濟(jì)利益的雙重?fù)p害。有學(xué)者認(rèn)為在政策性金融中“政策性目標(biāo)是最高目標(biāo)，是最高宗旨，而市場(chǎng)化運(yùn)作則只是其運(yùn)營(yíng)管理中的重要原則，而非其最高宗旨、最高目標(biāo)，二者根本不在同一個(gè)層次或?qū)用嫔??！眥4}但是，政策性目標(biāo)中的政策具體內(nèi)涵必然是涵蓋了社會(huì)與市場(chǎng)的多元復(fù)合目標(biāo)，而且越是宏觀的政策目標(biāo)，其所涵蓋的領(lǐng)域與所涉及到的利益范圍就愈發(fā)廣泛，各種利益之間的交叉與互動(dòng)也就愈發(fā)復(fù)雜，政策目標(biāo)與市場(chǎng)機(jī)制之間存在多種組合的可能。把政策性目標(biāo)作為政策性金融業(yè)務(wù)的最高原則并不必然能保證此類金融機(jī)構(gòu)的良性運(yùn)行，除非政策性目標(biāo)本身能夠得到合理的確認(rèn)、評(píng)價(jià)和監(jiān)督，而且政府的不同政策性目標(biāo)之間能夠構(gòu)成彼此協(xié)調(diào)一致的體系。

三、政策性住房金融機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)：效率與風(fēng)險(xiǎn)的平衡

政策性金融機(jī)構(gòu)不同于一般性行政機(jī)構(gòu)或金融企業(yè)，它既是公共機(jī)構(gòu)又是金融市場(chǎng)的重要參與者。作為公共機(jī)構(gòu)他必然以政策性目標(biāo)為最高宗旨，但是不同于財(cái)政所支持的行政部門，它需要以財(cái)政資源為依托撬動(dòng)和引導(dǎo)市場(chǎng)資金流向，這也就意味著它必須在市場(chǎng)秩序之中行事。在財(cái)政資金和市場(chǎng)資金的共同組合中，政策性住房金融活動(dòng)不可避免地涉及到了“信貸可獲性、投資積極性、納稅人權(quán)利保護(hù)、金融和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定”{5}四個(gè)方面的要素。事實(shí)上，構(gòu)成政策性目標(biāo)的多個(gè)要素并非簡(jiǎn)單而孤立的結(jié)構(gòu)，也無(wú)法在立法或規(guī)章制度上事先排定優(yōu)先序列，各構(gòu)成要素之間必須通過(guò)合理的組織治理加以協(xié)調(diào)。政策性金融機(jī)構(gòu)的組織治理在很大程度上構(gòu)成了政策性目標(biāo)在具體實(shí)施過(guò)程中價(jià)值判斷和取舍的基礎(chǔ)，同時(shí)也是社會(huì)多元利益博弈的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

政策性住房金融機(jī)構(gòu)按照政府參與的程度與方式可分為兩大類型：一類是政府運(yùn)營(yíng)企業(yè)，一類是政府支持企業(yè)。兩者的資金雖然都以政府的直接或間接資金作為基礎(chǔ)，并將市場(chǎng)資金作為重要融資渠道。但是，前者通常由政府直接管理和運(yùn)營(yíng)，而后者則由私人機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理和運(yùn)營(yíng)。2014年新設(shè)立的國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部在組織機(jī)構(gòu)上基本上屬于政府運(yùn)營(yíng)企業(yè)，其人員選任、資本金來(lái)源、盈虧分擔(dān)、監(jiān)督和約束在很大程度上都依賴于政府財(cái)政和行政機(jī)構(gòu)。除了利用國(guó)家信用進(jìn)行市場(chǎng)化之外，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部的市場(chǎng)性組織特性并不明顯。與政府運(yùn)營(yíng)企業(yè)不同的是，政府支持企業(yè)形式的政策性金融機(jī)構(gòu)具有更為鮮明的市場(chǎng)化特征。例如，美國(guó)的房利美和房貸美就屬于比較典型的政府支持企業(yè)，二者不僅資本金來(lái)源中都有較大比例的私人股權(quán)，而且企業(yè)管理在相當(dāng)大程度上是依據(jù)市場(chǎng)組織的方式選任董事會(huì)和管理層，其運(yùn)營(yíng)盈虧也由股東承擔(dān)，政府的支持主要體現(xiàn)為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予和財(cái)政信用的支持。

實(shí)踐表明，政府運(yùn)營(yíng)企業(yè)通常能夠?yàn)檎咝阅繕?biāo)的推行提供更便捷的組織條件，但是其運(yùn)營(yíng)效率往往難以有效提升，而政府支持企業(yè)在私人股東的逐利驅(qū)動(dòng)下又有濫用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和財(cái)政信用的風(fēng)險(xiǎn)。政策利益、機(jī)構(gòu)利益與運(yùn)營(yíng)者個(gè)體利益之間能否實(shí)現(xiàn)良性關(guān)聯(lián)是政策性金融機(jī)構(gòu)有效平衡風(fēng)險(xiǎn)和效率的關(guān)鍵所在，在政策性住房金融機(jī)構(gòu)的立法中應(yīng)當(dāng)充分考慮決策行為中的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，將多元主體參與、規(guī)則約束、權(quán)力制衡的法治化治理手段運(yùn)用于政策性住房金融機(jī)構(gòu)的組織治理當(dāng)中，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益與金融風(fēng)險(xiǎn)的有效平衡。從美國(guó)政策性住房金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行中可以發(fā)現(xiàn)，財(cái)政監(jiān)督和市場(chǎng)監(jiān)管二者缺一不可。有激進(jìn)的研究者甚至認(rèn)為，授予政策性住房金融機(jī)構(gòu)的特別權(quán)限顯然有損于金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序，其公共性職能應(yīng)當(dāng)由單純的政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)。{6}筆者雖然不贊同政策性金融完全納入政府部門的觀點(diǎn)，但是加強(qiáng)政策性金融機(jī)構(gòu)的外部競(jìng)爭(zhēng)約束和金融監(jiān)管仍然不失為改進(jìn)其治理結(jié)構(gòu)有效手段之一。

篇2

關(guān)鍵詞：欠發(fā)達(dá)地區(qū)；農(nóng)村；政策性金融

一、前言

政策性金融是指為了滿足政府特殊的政策性取向，在一國(guó)政府支持下，為貫徹和配合國(guó)家特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，嚴(yán)格按照國(guó)家法規(guī)限定的業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)營(yíng)對(duì)象，運(yùn)用各種特殊的融資手段，以優(yōu)惠性利率進(jìn)行的一種特殊性資金融通行為，農(nóng)業(yè)政策性金融顯然屬于政策性金融的范疇，基于此，農(nóng)業(yè)政策性金融，就是在國(guó)家和政府支持下，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，運(yùn)用各種特殊的融資手段和優(yōu)惠的存貸利率，嚴(yán)格按照國(guó)家政策的界定，以支持農(nóng)業(yè)發(fā)展為主要職責(zé)，直接或間接地體現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)支持和扶持政策的一種特殊的資金融通行為。

從上述界定內(nèi)容看，農(nóng)業(yè)政策性金融有三個(gè)特征：政策性，主要是政府為了實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)而實(shí)施的手段，金融性，是一種在一定期限內(nèi)以讓渡資金的使用權(quán)為特征的資金融通行為，優(yōu)惠性，即其在利率、貸款期限、擔(dān)保條件等方面比商業(yè)銀行貸款更加優(yōu)惠。這三個(gè)本質(zhì)特征充分顯示了政策性金融同財(cái)政和商業(yè)金融的區(qū)別。

農(nóng)業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)、收益率較低的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)。由于資本的逐利性，不僅城市的、發(fā)達(dá)地區(qū)的資金不往農(nóng)村流，農(nóng)村的資金還會(huì)往外流，這樣關(guān)系人類生存的農(nóng)業(yè)問(wèn)題卻得不到資金的支持，當(dāng)市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手不能發(fā)揮作用的時(shí)候，就需要政府的手來(lái)彌補(bǔ)這個(gè)作用。因此政策性金融的產(chǎn)生、存在與發(fā)展是有深刻的經(jīng)濟(jì)金融與社會(huì)根源，它是市場(chǎng)缺陷與政府干預(yù)、資源配置主體和資源配置目標(biāo)錯(cuò)位與失衡的必然結(jié)果。農(nóng)業(yè)政策性金融的這三個(gè)特點(diǎn)恰恰體現(xiàn)了政府的作用所在，尤其對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，政策性金融的作用是非常重要的。

二、國(guó)外政策性金融支農(nóng)經(jīng)驗(yàn)分析

不同國(guó)家的政策性金融各具形式，而且一些國(guó)家的政策性金融經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期的實(shí)踐，并日益普遍發(fā)展壯大，在實(shí)現(xiàn)政府的特定政策目標(biāo)方面起著不可替代的重要作用。借鑒他們成功的政策性金融制度和活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于構(gòu)建中國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政策性金融體系非常具有現(xiàn)實(shí)意義。美國(guó)、日本、印度、巴西、法國(guó)等各個(gè)國(guó)家的農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)有效地支持了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，盡管各具形式，但總的看來(lái)有以下一些特點(diǎn)：

1　形式多樣，目的明確

各國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的形式多樣，如：美國(guó)有對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行價(jià)格支持和對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予補(bǔ)貼的農(nóng)民家計(jì)局，有對(duì)農(nóng)村非盈利的電業(yè)合作組織和農(nóng)場(chǎng)等發(fā)放貸款點(diǎn)農(nóng)村電氣化管理局，有對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行價(jià)格支持或?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予補(bǔ)貼點(diǎn)商品信貸公司，還有為融資困難的小企業(yè)提供信貸援助的小企業(yè)管理局等等。日本農(nóng)業(yè)中的政府金融機(jī)構(gòu)是農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)，向森林漁業(yè)的公共事業(yè)提供低息長(zhǎng)期貸款和各種農(nóng)業(yè)貸款。印度的政策性金融機(jī)構(gòu)有三類：國(guó)家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開(kāi)發(fā)銀行、地區(qū)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)中間信貸和開(kāi)發(fā)公司，每一類機(jī)構(gòu)的目的和任務(wù)非常明確，法國(guó)的農(nóng)業(yè)非常發(fā)達(dá)，法國(guó)農(nóng)業(yè)信貸銀行系統(tǒng)在農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中貢獻(xiàn)最大，它是由總行、地區(qū)和基層三級(jí)機(jī)構(gòu)組成的。盡管各國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的名稱不同，但是，他們的服務(wù)范圍非常明確，在執(zhí)行政府的政策上富有效率。

2　農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源多樣化

主要有政府資金，政府擔(dān)保債券、向央行和其他金融機(jī)構(gòu)借款、吸收存款等方式。如：美國(guó)的農(nóng)業(yè)合作信貸機(jī)構(gòu)均在很長(zhǎng)一段時(shí)期都由聯(lián)邦政府出資，是一種政府出資的形式，然而，美國(guó)的農(nóng)業(yè)合作信貸機(jī)構(gòu)的籌資方式是發(fā)行統(tǒng)一政府擔(dān)保債券。由于有政府信用作為支撐，所以很受歡迎，籌資能力較強(qiáng)，這種做法可以適應(yīng)中長(zhǎng)期的資金需求。法國(guó)農(nóng)業(yè)信貸銀行則是以吸收活期、定期、儲(chǔ)蓄存款的形式補(bǔ)充資金。日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)開(kāi)始是國(guó)家通過(guò)一般會(huì)計(jì)和特別會(huì)計(jì)投入財(cái)政資金組建的，后來(lái)的主要資金來(lái)源是郵政儲(chǔ)蓄資金和郵政簡(jiǎn)易保險(xiǎn)。還有一些發(fā)展中國(guó)家一般都由中央銀行直接發(fā)放或充當(dāng)農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)的“最后貸款人”，向中央銀行或其他金融機(jī)構(gòu)借入資金。如泰國(guó)就采用了這一做法。

3　農(nóng)業(yè)政策性金融的法律制度健全

各個(gè)國(guó)家大都通過(guò)立法對(duì)農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)給予支持和保障，目前，美國(guó)和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立了比較完善的農(nóng)業(yè)政策性金融法律體系，對(duì)農(nóng)業(yè)政策性金融的監(jiān)管嚴(yán)密規(guī)范，如美國(guó)的《農(nóng)業(yè)信貸法》、《農(nóng)產(chǎn)品信貸公司特許法》，日本的《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)法》等，都是關(guān)于農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的專門法律，除此之外，還有農(nóng)業(yè)信貸法，農(nóng)業(yè)信用保證、保險(xiǎn)法等關(guān)于農(nóng)業(yè)信貸、信用保險(xiǎn)的專門法律。同時(shí)，在政策上提供許多優(yōu)惠，如減免稅收、注入資金、利息補(bǔ)貼、損失補(bǔ)貼、債務(wù)補(bǔ)貼以及實(shí)行有差別的存款準(zhǔn)備金制度，鼓勵(lì)和保護(hù)農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)，來(lái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)政策性金融支農(nóng)作用的發(fā)揮。

4　政策性金融機(jī)構(gòu)層次明晰，支農(nóng)范圍寬泛

各個(gè)國(guó)家的政策性金融機(jī)構(gòu)各自有具體的支農(nóng)范圍，而且，支農(nóng)的領(lǐng)域很廣，和農(nóng)業(yè)有關(guān)的融資都可以找到對(duì)應(yīng)政策性金融機(jī)構(gòu)。這些支農(nóng)領(lǐng)域涉及到生產(chǎn)領(lǐng)域貸款，如美國(guó)農(nóng)業(yè)電氣化管理局的農(nóng)用電力改造貸款，日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)的農(nóng)業(yè)綜合設(shè)施貸款等，流通領(lǐng)域貸款，如美國(guó)商品信貸公司，不僅發(fā)放糧食收購(gòu)貸款，國(guó)家儲(chǔ)備貸款、農(nóng)場(chǎng)主自主儲(chǔ)備貸款，還提供出口信貸，加工領(lǐng)域貸款，如法國(guó)農(nóng)業(yè)信貸銀行、印度國(guó)家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開(kāi)發(fā)銀行等都有農(nóng)產(chǎn)品加工貸款，扶貧貸款，如印度農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開(kāi)發(fā)銀行對(duì)小農(nóng)、無(wú)地農(nóng)民和邊際農(nóng)民等貧困人口的扶持貸款；農(nóng)業(yè)擔(dān)保和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，如美國(guó)農(nóng)民家計(jì)局對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款進(jìn)行擔(dān)保。

5　各國(guó)注重建立支農(nóng)政策性金融中的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度是化解轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要手段。如美國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)非常發(fā)達(dá)，美國(guó)在1938年就頒布了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，其農(nóng)作物保險(xiǎn)經(jīng)歷了試辦、加速發(fā)展、政府出政策并與私營(yíng)保險(xiǎn)公司混合經(jīng)營(yíng)、政府出政策并完全由私營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)和的四個(gè)階段。法國(guó)是的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系基本上由私有保險(xiǎn)公司組成，政府只是提供必要的政策支持。

三、中國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村政策性金融的定位

1　完善農(nóng)村政策性金融的立法工作

可以借鑒國(guó)外立法的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為，使其行為有法可依，擺脫外部干預(yù)，維護(hù)自身的合法權(quán)益，保障資產(chǎn)的安全。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)政策性金融的監(jiān)管，發(fā)揮和完善中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管作用。

篇3

不同國(guó)家的政策性金融各具形式，而且一些國(guó)家的政策性金融經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期的實(shí)踐，并日益普遍發(fā)展壯大，在實(shí)現(xiàn)政府的特定政策目標(biāo)方面起著不可替代的重要作用。借鑒他們成功的政策性金融制度和活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于構(gòu)建中國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政策性金融體系非常具有現(xiàn)實(shí)意義。美國(guó)、日本、印度、巴西、法國(guó)等各個(gè)國(guó)家的農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)有效地支持了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，盡管各具形式，但總的看來(lái)有以下一些特點(diǎn)：

1形式多樣，目的明確

各國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的形式多樣，如：美國(guó)有對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行價(jià)格支持和對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予補(bǔ)貼的農(nóng)民家計(jì)局，有對(duì)農(nóng)村非盈利的電業(yè)合作組織和農(nóng)場(chǎng)等發(fā)放貸款點(diǎn)農(nóng)村電氣化管理局，有對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行價(jià)格支持或?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予補(bǔ)貼點(diǎn)商品信貸公司，還有為融資困難的小企業(yè)提供信貸援助的小企業(yè)管理局等等。日本農(nóng)業(yè)中的政府金融機(jī)構(gòu)是農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)，向森林漁業(yè)的公共事業(yè)提供低息長(zhǎng)期貸款和各種農(nóng)業(yè)貸款。印度的政策性金融機(jī)構(gòu)有三類：國(guó)家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開(kāi)發(fā)銀行、地區(qū)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)中間信貸和開(kāi)發(fā)公司，每一類機(jī)構(gòu)的目的和任務(wù)非常明確，法國(guó)的農(nóng)業(yè)非常發(fā)達(dá)，法國(guó)農(nóng)業(yè)信貸銀行系統(tǒng)在農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中貢獻(xiàn)最大，它是由總行、地區(qū)和基層三級(jí)機(jī)構(gòu)組成的。盡管各國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的名稱不同，但是，他們的服務(wù)范圍非常明確，在執(zhí)行政府的政策上富有效率。

2農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源多樣化

主要有政府資金，政府擔(dān)保債券、向央行和其他金融機(jī)構(gòu)借款、吸收存款等方式。如：美國(guó)的農(nóng)業(yè)合作信貸機(jī)構(gòu)均在很長(zhǎng)一段時(shí)期都由聯(lián)邦政府出資，是一種政府出資的形式，然而，美國(guó)的農(nóng)業(yè)合作信貸機(jī)構(gòu)的籌資方式是發(fā)行統(tǒng)一政府擔(dān)保債券。由于有政府信用作為支撐，所以很受歡迎，籌資能力較強(qiáng)，這種做法可以適應(yīng)中長(zhǎng)期的資金需求。法國(guó)農(nóng)業(yè)信貸銀行則是以吸收活期、定期、儲(chǔ)蓄存款的形式補(bǔ)充資金。日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)開(kāi)始是國(guó)家通過(guò)一般會(huì)計(jì)和特別會(huì)計(jì)投入財(cái)政資金組建的，后來(lái)的主要資金來(lái)源是郵政儲(chǔ)蓄資金和郵政簡(jiǎn)易保險(xiǎn)。還有一些發(fā)展中國(guó)家一般都由中央銀行直接發(fā)放或充當(dāng)農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)的“最后貸款人”，向中央銀行或其他金融機(jī)構(gòu)借入資金。如泰國(guó)就采用了這一做法。

3農(nóng)業(yè)政策性金融的法律制度健全

各個(gè)國(guó)家大都通過(guò)立法對(duì)農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)給予支持和保障，目前，美國(guó)和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立了比較完善的農(nóng)業(yè)政策性金融法律體系，對(duì)農(nóng)業(yè)政策性金融的監(jiān)管嚴(yán)密規(guī)范，如美國(guó)的《農(nóng)業(yè)信貸法》、《農(nóng)產(chǎn)品信貸公司特許法》，日本的《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)法》等，都是關(guān)于農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的專門法律，除此之外，還有農(nóng)業(yè)信貸法，農(nóng)業(yè)信用保證、保險(xiǎn)法等關(guān)于農(nóng)業(yè)信貸、信用保險(xiǎn)的專門法律。同時(shí)，在政策上提供許多優(yōu)惠，如減免稅收、注入資金、利息補(bǔ)貼、損失補(bǔ)貼、債務(wù)補(bǔ)貼以及實(shí)行有差別的存款準(zhǔn)備金制度，鼓勵(lì)和保護(hù)農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)，來(lái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)政策性金融支農(nóng)作用的發(fā)揮。

4政策性金融機(jī)構(gòu)層次明晰，支農(nóng)范圍寬泛

各個(gè)國(guó)家的政策性金融機(jī)構(gòu)各自有具體的支農(nóng)范圍，而且，支農(nóng)的領(lǐng)域很廣，和農(nóng)業(yè)有關(guān)的融資都可以找到對(duì)應(yīng)政策性金融機(jī)構(gòu)。這些支農(nóng)領(lǐng)域涉及到生產(chǎn)領(lǐng)域貸款，如美國(guó)農(nóng)業(yè)電氣化管理局的農(nóng)用電力改造貸款，日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)的農(nóng)業(yè)綜合設(shè)施貸款等，流通領(lǐng)域貸款，如美國(guó)商品信貸公司，不僅發(fā)放糧食收購(gòu)貸款，國(guó)家儲(chǔ)備貸款、農(nóng)場(chǎng)主自主儲(chǔ)備貸款，還提供出口信貸，加工領(lǐng)域貸款，如法國(guó)農(nóng)業(yè)信貸銀行、印度國(guó)家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開(kāi)發(fā)銀行等都有農(nóng)產(chǎn)品加工貸款，扶貧貸款，如印度農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開(kāi)發(fā)銀行對(duì)小農(nóng)、無(wú)地農(nóng)民和邊際農(nóng)民等貧困人口的扶持貸款；農(nóng)業(yè)擔(dān)保和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，如美國(guó)農(nóng)民家計(jì)局對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款進(jìn)行擔(dān)保。

5各國(guó)注重建立支農(nóng)政策性金融中的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度是化解轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要手段。如美國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)非常發(fā)達(dá)，美國(guó)在1938年就頒布了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，其農(nóng)作物保險(xiǎn)經(jīng)歷了試辦、加速發(fā)展、政府出政策并與私營(yíng)保險(xiǎn)公司混合經(jīng)營(yíng)、政府出政策并完全由私營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)和的四個(gè)階段。法國(guó)是的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系基本上由私有保險(xiǎn)公司組成，政府只是提供必要的政策支持。

二、政策性金融是指為了滿足政府特殊的政策性取向，在一國(guó)政府支持下，為貫徹和配合國(guó)家特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，嚴(yán)格按照國(guó)家法規(guī)限定的業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)營(yíng)對(duì)象，運(yùn)用各種特殊的融資手段，以優(yōu)惠性利率進(jìn)行的一種特殊性資金融通行為，農(nóng)業(yè)政策性金融顯然屬于政策性金融的范疇，基于此，農(nóng)業(yè)政策性金融，就是在國(guó)家和政府支持下，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，運(yùn)用各種特殊的融資手段和優(yōu)惠的存貸利率，嚴(yán)格按照國(guó)家政策的界定，以支持農(nóng)業(yè)發(fā)展為主要職責(zé)，直接或間接地體現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)支持和扶持政策的一種特殊的資金融通行為。

從上述界定內(nèi)容看，農(nóng)業(yè)政策性金融有三個(gè)特征：政策性，主要是政府為了實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)而實(shí)施的手段，金融性，是一種在一定期限內(nèi)以讓渡資金的使用權(quán)為特征的資金融通行為，優(yōu)惠性，即其在利率、貸款期限、擔(dān)保條件等方面比商業(yè)銀行貸款更加優(yōu)惠。這三個(gè)本質(zhì)特征充分顯示了政策性金融同財(cái)政和商業(yè)金融的區(qū)別。

農(nóng)業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)、收益率較低的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)。由于資本的逐利性，不僅城市的、發(fā)達(dá)地區(qū)的資金不往農(nóng)村流，農(nóng)村的資金還會(huì)往外流，這樣關(guān)系人類生存的農(nóng)業(yè)問(wèn)題卻得不到資金的支持，當(dāng)市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手不能發(fā)揮作用的時(shí)候，就需要政府的手來(lái)彌補(bǔ)這個(gè)作用。因此政策性金融的產(chǎn)生、存在與發(fā)展是有深刻的經(jīng)濟(jì)金融與社會(huì)根源，它是市場(chǎng)缺陷與政府干預(yù)、資源配置主體和資源配置目標(biāo)錯(cuò)位與失衡的必然結(jié)果。農(nóng)業(yè)政策性金融的這三個(gè)特點(diǎn)恰恰體現(xiàn)了政府的作用所在，尤其對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，政策性金融的作用是非常重要的。

三、中國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村政策性金融的定位

1完善農(nóng)村政策性金融的立法工作

可以借鑒國(guó)外立法的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為，使其行為有法可依，擺脫外部干預(yù)，維護(hù)自身的合法權(quán)益，保障資產(chǎn)的安全。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)政策性金融的監(jiān)管，發(fā)揮和完善中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管作用。

2拓寬農(nóng)業(yè)政策性金融的資金來(lái)源

農(nóng)發(fā)行的資金來(lái)源除了財(cái)政撥款的資本金以外主要就是人民銀行的金融債券，目前中國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融面臨著資金來(lái)源和使用規(guī)模不一致的問(wèn)題，這主要是因?yàn)殡S著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)資金需求的規(guī)模在逐漸擴(kuò)大，然而農(nóng)業(yè)政策性金融的資金來(lái)源已經(jīng)不能夠滿足這種需要。欠發(fā)達(dá)地區(qū)支農(nóng)的金融支持需要充足的資金來(lái)源，因此，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)政策性金融的融資渠道是關(guān)鍵，日本做法值得借鑒，日本的政策性金融機(jī)構(gòu)不直接吸收存款，而是間接的利用率郵政儲(chǔ)蓄的資金作為農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的重要資金來(lái)源。我們可以參照這一方法，中國(guó)的郵政儲(chǔ)蓄在農(nóng)村吸收了大量存款，其中的大部分都存入了央行，造成央行負(fù)擔(dān)很重。在2006年底掛牌成立郵政銀行后才開(kāi)始有了貸款業(yè)務(wù)，因此，借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，把郵政儲(chǔ)蓄在農(nóng)村中吸收的大量存款當(dāng)作農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源，解決農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源問(wèn)題。還可以，利用政府擔(dān)保從國(guó)際金融組織和外國(guó)政府獲得低息低資金成本的優(yōu)惠貸款等等。

3拓展農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)范圍

2004年農(nóng)發(fā)行轉(zhuǎn)型以來(lái)，形成了以糧棉油收購(gòu)貸款業(yè)務(wù)為主體，以農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)加工貸款為一翼，以支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的中長(zhǎng)期貸款的一體兩翼的支農(nóng)新格局，有選擇性的支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是，農(nóng)發(fā)行的支農(nóng)格局與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支農(nóng)需求的不相匹配的，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村很少有農(nóng)產(chǎn)品的加工產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，而往往是單個(gè)農(nóng)戶分散，小額和急需的資金的需求。這種資金的需求是商業(yè)銀行所不愿支持的，必須要有政策性的金融來(lái)承擔(dān)。

4發(fā)揮農(nóng)信社的作用

農(nóng)信社在農(nóng)村覆蓋面廣，與三農(nóng)接觸最多，這些都具備了服務(wù)三農(nóng)的基礎(chǔ)，因此，通過(guò)對(duì)農(nóng)村信用社的改革，將農(nóng)村信用社建成產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、可持續(xù)發(fā)展的支農(nóng)型社區(qū)金融機(jī)構(gòu)是可行的。農(nóng)村社業(yè)務(wù)可以分為兩部分，一部分走商業(yè)銀行的道路，另外一部分是支農(nóng)服務(wù)，規(guī)定支農(nóng)的比例和最低的底線，針對(duì)社區(qū)農(nóng)民的需求來(lái)確定金融產(chǎn)品，以微利為前提，辦理扶貧、開(kāi)發(fā)貸款業(yè)務(wù)、農(nóng)副產(chǎn)品的種植、收購(gòu)、加工貸款等各項(xiàng)業(yè)務(wù)。關(guān)鍵是要貼近農(nóng)民，了解需求，提供快捷的金融服務(wù)。

5建立有效的合作金融和合作信用擔(dān)保體系

對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村分散而且經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱小的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，通過(guò)合作金融的形式融資是一種必然選擇，正是由于農(nóng)民、農(nóng)戶沒(méi)有自己的合作金融組織為其服務(wù)，就造成了大量縣城金融市場(chǎng)的真空，也就產(chǎn)生了大量的民間借貸、地下錢莊等灰、黑色金融。實(shí)踐證明互助合作性質(zhì)的農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)是一種具有效率的組織，如法國(guó)的農(nóng)業(yè)信貸銀行是一種“上官下民”的所有制模式，它的中央機(jī)構(gòu)國(guó)家農(nóng)業(yè)信貸銀行是公有性質(zhì)的，由政府所有，而省級(jí)農(nóng)業(yè)互助信貸銀行和地方農(nóng)業(yè)互助信貸合作社均為合作性質(zhì)，由個(gè)人及成員入股組成，按合作制原則經(jīng)營(yíng)，為農(nóng)民提供了大量的與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的普通和優(yōu)惠貸款。這種將政策性金融機(jī)構(gòu)與互助合作性質(zhì)金融機(jī)構(gòu)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)的支農(nóng)形式可以為我們所借鑒。在政府的主導(dǎo)下，積極支持農(nóng)民自主參與的各種形式的資金互助，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自己出資、自我管理的合作金融組織，以改善農(nóng)村金融的服務(wù)供給，同時(shí)，主導(dǎo)的政府部門可以給予必要的指導(dǎo)和監(jiān)督。

6完善與支農(nóng)金融相配套的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)制

中國(guó)自1982年開(kāi)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，由于種種原因，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自1992年開(kāi)始逐漸萎縮，2004年中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)不僅保費(fèi)收入減少，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種也在不斷減少，已由最多時(shí)的60多個(gè)項(xiàng)目下降到目前的不足30個(gè)。2004年保監(jiān)會(huì)啟動(dòng)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，有了安信、安華和陽(yáng)光三家不同經(jīng)營(yíng)模式的專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，開(kāi)展保險(xiǎn)公司與政府聯(lián)辦，為政府代辦，以及直營(yíng)等多種形式。如何在試點(diǎn)基礎(chǔ)上逐步完善支農(nóng)金融相配套的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)制有待進(jìn)一步的研究。

篇4

關(guān)鍵詞：政策性金融；監(jiān)督制度；比較金融；政策建議

政策性金融監(jiān)督機(jī)制體現(xiàn)的是一種特殊的監(jiān)督關(guān)系，即依據(jù)各個(gè)單獨(dú)的政策性金融機(jī)構(gòu)法所形成的一種特殊的監(jiān)督機(jī)制和權(quán)力結(jié)構(gòu)。監(jiān)督的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府的政策意圖，提高金融資源公平合理的配置。這種特殊的政策性金融制度監(jiān)督內(nèi)涵主要表現(xiàn)為：由政府相關(guān)部門和權(quán)威專家或其他行業(yè)人員代表國(guó)家和公眾的利益組合而成的特殊的董事會(huì)或理事會(huì)的權(quán)利制衡結(jié)構(gòu)或治理結(jié)構(gòu)，并由董事會(huì)(理事會(huì))對(duì)機(jī)構(gòu)行使最高的決策、協(xié)調(diào)與監(jiān)控的職能權(quán)力；由政府直接控制政策性金融機(jī)構(gòu)的主要人事任免權(quán)，政府相關(guān)部門參與協(xié)調(diào)與制約，國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)定期或不定期的專門審計(jì)監(jiān)督，從而從機(jī)構(gòu)外部對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行控制、組織、約束、協(xié)調(diào)、保障的特殊監(jiān)督機(jī)制。這樣，就從政策性金融機(jī)構(gòu)的外部和內(nèi)部?jī)蓚€(gè)層面上，構(gòu)成了政策性金融獨(dú)特的監(jiān)督機(jī)制和權(quán)力結(jié)構(gòu)。

一、政策性金融監(jiān)督機(jī)制的國(guó)際比較

(一)日本政策性金融監(jiān)督制度

日本政策性金融與商業(yè)性金融高度平行并列與對(duì)稱，把政策性金融與商業(yè)性金融二者嚴(yán)格劃分開(kāi)來(lái)(機(jī)構(gòu)分離、業(yè)務(wù)分離、管理分離、法律分離)，并自成體系。各種政策性金融機(jī)構(gòu)分別單獨(dú)立法予以監(jiān)督、保障與制約，并多次修改和完善。如，《日本政策投資銀行法》、《日本國(guó)際協(xié)力銀行法》、《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)法》、《日本中小企業(yè)金融公庫(kù)法》等。雖然日本的政策性金融機(jī)構(gòu)在國(guó)內(nèi)被歸入“銀行和其他金融機(jī)構(gòu)”一類，但它們并不受主要適用于普通商業(yè)銀行的《銀行法》的約束。在日本政策性金融監(jiān)督機(jī)制中，政策性金融機(jī)構(gòu)受到政府許多相關(guān)職能部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，尤其是受財(cái)務(wù)省(原大藏省)資金、財(cái)務(wù)方面的協(xié)調(diào)與制約的力度較大，但限于政府授權(quán)和法定的范圍之內(nèi)，金融公庫(kù)受主管大臣的干預(yù)程度也很大(如公庫(kù)每季度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃必須經(jīng)主管大臣批準(zhǔn)，并定期報(bào)告資金運(yùn)用情況)，但政策性金融機(jī)構(gòu)不受中央銀行和金融監(jiān)督廳的監(jiān)管。20世紀(jì)90年代以來(lái)，日本金融監(jiān)管體制在經(jīng)過(guò)了一番大的改革和調(diào)整后，于2000年7月在金融監(jiān)督廳的基礎(chǔ)上正式成立金融廳，其職能定位為負(fù)責(zé)對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)的統(tǒng)一監(jiān)管，而政策性金融機(jī)構(gòu)仍不屬于其監(jiān)管。同時(shí)，所有的政策性金融機(jī)構(gòu)都要接受獨(dú)立的審計(jì)部門即會(huì)計(jì)檢察院的審計(jì)檢查。日本政策性金融監(jiān)督的特殊權(quán)力結(jié)構(gòu)集中體現(xiàn)為董事會(huì)或理事會(huì)的組織形式，幾乎所有的政策性金融機(jī)構(gòu)都設(shè)有董事會(huì)或理事會(huì)這種最高的決策權(quán)力機(jī)構(gòu)。

(二)德國(guó)政策性金融監(jiān)督制度特征

講究秩序的德國(guó)，政策性金融由政府依法單獨(dú)監(jiān)督。德國(guó)是最早建立金融綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)家，聯(lián)邦銀行業(yè)監(jiān)管局實(shí)際上是一個(gè)綜合性金融監(jiān)管當(dāng)局(因德國(guó)銀行業(yè)可以同時(shí)經(jīng)營(yíng)證券和保險(xiǎn))，但德國(guó)復(fù)興信貸銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)則不屬于其監(jiān)管之列，而是依據(jù)獨(dú)立的法律由政府職能部門監(jiān)督制約其行為的，《德國(guó)銀行法》和德國(guó)有關(guān)的商法典也不適用于它們?！兜聡?guó)復(fù)興信貸銀行法》第1章規(guī)定，該銀行是依據(jù)公共法設(shè)立的法人團(tuán)體；第12章規(guī)定，該銀行由聯(lián)邦政府指定財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督當(dāng)局有權(quán)采取一切措施，以確保該銀行的業(yè)務(wù)運(yùn)作符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。政策性金融機(jī)構(gòu)奉行不與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的補(bǔ)充性原則和中立原則。依據(jù)德國(guó)復(fù)興信貸銀行法規(guī)定，作為一家政府的政策性銀行，其業(yè)務(wù)范圍必須是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)因無(wú)利可圖不愿意做，或自身能力不及而做不了的業(yè)務(wù)(補(bǔ)充性原則)。同時(shí)還規(guī)定，該銀行有政府支持，享受政府的優(yōu)惠政策，在金融市場(chǎng)上就必須保持中立，不能與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)，否則就違背了平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則(中立原則)。因此，在實(shí)際操作中，該行發(fā)放貸款原則上都必須通過(guò)商業(yè)銀行轉(zhuǎn)貸給借款人，基本不直接發(fā)放貸款。但它的具體業(yè)務(wù)卻不受政府干預(yù)，始終保持經(jīng)營(yíng)決策的獨(dú)立性、穩(wěn)定性和靈活性。政府還給予政策性金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期享受稅收減免的特殊政策。德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄銀行的存、貸款本息免征所得稅，德國(guó)住房信貸協(xié)會(huì)的住房貸款也長(zhǎng)期享有免稅特權(quán)。

(三)美國(guó)政策性金融監(jiān)督制度特征

美國(guó)對(duì)政策性金融單獨(dú)立法授權(quán)。美國(guó)是一個(gè)善于并且主要利用間接手段來(lái)干預(yù)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，對(duì)于政策性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，政府主要是通過(guò)立法決定其活動(dòng)宗旨、基本原則、政策方向等一系列“框架”，而具體業(yè)務(wù)活動(dòng)、日常管理則不必政府事無(wú)巨細(xì)統(tǒng)統(tǒng)過(guò)問(wèn)。美國(guó)的農(nóng)業(yè)政策性金融監(jiān)督體系是建立在如下三部法律的基礎(chǔ)上：1916年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》、1923年的《農(nóng)業(yè)信貸法》和1933年的《農(nóng)業(yè)信貸法》，據(jù)此分別建立的美國(guó)土地銀行、聯(lián)邦中期信貸銀行和合作銀行，在還清政府的投資，成為獨(dú)立的合作金融機(jī)構(gòu)后，仍受聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸管理局的監(jiān)督和檢查，因此其農(nóng)業(yè)信貸業(yè)務(wù)不自覺(jué)地遵從了政府的政策意圖，成為美國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融體系中的骨干力量。政策性金融機(jī)構(gòu)依法定位制約。以美國(guó)進(jìn)出口銀行法為例，該法包括銀行設(shè)置目的、基本權(quán)限、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)、與政府的關(guān)系、銀行融資的條件、融資出口商品的重點(diǎn)及種類限制、融資國(guó)別限制、融資公正性(反補(bǔ)貼)目的，以及其他一些禁止融資的限制等等。1978年，參眾兩院又通過(guò)了《進(jìn)出口銀行法修正案》，還陸續(xù)制定了一些其他相關(guān)法律。通過(guò)對(duì)進(jìn)出口銀行詳盡的法律定位、限制與說(shuō)明，使銀行的運(yùn)行建立在明確的法律基礎(chǔ)之上，以便于政府對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督、管理。政策性金融機(jī)構(gòu)主要是由與其業(yè)務(wù)相關(guān)的政府職能部門監(jiān)督、協(xié)調(diào)與制約，政策性金融監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)也主要體現(xiàn)于董事會(huì)的組織形式上，并由總統(tǒng)直接任命其主要官員。美國(guó)進(jìn)出口銀行的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)為由5名成員組成的董事會(huì)，董事會(huì)成員由總統(tǒng)任命并經(jīng)參議院確認(rèn)。美國(guó)聯(lián)邦住房貸款銀行體系依據(jù)《1932年住房貸款銀行法》建立，由聯(lián)邦住房貸款銀行委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)，該委員會(huì)3名負(fù)責(zé)人均由政府任命，任期4年；每個(gè)聯(lián)邦住房貸款銀行的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力機(jī)構(gòu)是董事會(huì)，由12名成員組成，其中4名由聯(lián)邦住房貸款銀行委員會(huì)任命，任期4年，8名由會(huì)員選舉產(chǎn)生，任期2年。美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司由一個(gè)3人組成的董事會(huì)負(fù)責(zé)管理，成員由總統(tǒng)任命。

二、建立健全我國(guó)政策性金融監(jiān)督機(jī)制的建議

借鑒世界各國(guó)政策性金融監(jiān)督制度及運(yùn)作機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)盡快構(gòu)筑有本土特色的政策性金融監(jiān)督體制。當(dāng)務(wù)之急是從監(jiān)督的法律依據(jù)、監(jiān)督的主體結(jié)構(gòu)和監(jiān)督考評(píng)指標(biāo)體系等方面盡快建立健全中國(guó)政策性金融監(jiān)督機(jī)制和結(jié)構(gòu)。其中，特別是要加強(qiáng)對(duì)政策性銀行的政策導(dǎo)向作用的引導(dǎo)，盡量減少其片面追求盈利的動(dòng)機(jī)，有所限制其兼營(yíng)商業(yè)性業(yè)務(wù)的規(guī)模和范圍。

(一)盡快出臺(tái)專門而特殊的政策性金融法律法規(guī)

實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)督、制約和引導(dǎo)的規(guī)范性要求。政策性金融法律體系既包括對(duì)不同政策性金融機(jī)構(gòu)的單獨(dú)立法，也有專門的政策性金融監(jiān)督條例，以及具體的業(yè)務(wù)管理制度，如《政策性銀行業(yè)務(wù)管理辦法》、《政策性銀行貸款通則》、《政策性銀行不良貸款劃分及認(rèn)定辦法》等規(guī)章，使對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和考評(píng)有法可依。

(二)在政策性金融監(jiān)督主體上分為宏觀和微觀兩個(gè)層次，并體現(xiàn)為不同的監(jiān)督機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)

通過(guò)這兩個(gè)監(jiān)督層面或外部治理和內(nèi)部治理的有機(jī)統(tǒng)一，形成政策性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制、決策機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制和自我調(diào)控機(jī)制等相互結(jié)合的良好的治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而為其業(yè)務(wù)行為提供行動(dòng)界限和激勵(lì)機(jī)制。宏觀層次的政策性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督主體應(yīng)該是國(guó)務(wù)院“政監(jiān)辦”。即建立一個(gè)由國(guó)務(wù)院有關(guān)職能部門參與和共同組成的權(quán)威性的“政策性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督辦公室”，負(fù)責(zé)對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的總體性協(xié)調(diào)、規(guī)劃、考評(píng)、人事安排、經(jīng)濟(jì)處罰和依法監(jiān)督。微觀層次的政策性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督主體，是由不同的政策性金融機(jī)構(gòu)分別構(gòu)成的特殊形式的董事會(huì)(或理事會(huì))。董事會(huì)主要負(fù)責(zé)日常經(jīng)營(yíng)決策、政策執(zhí)行和內(nèi)部稽核監(jiān)督控制。之所以稱其為特殊的董事會(huì)，主要體現(xiàn)在有別于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)由股東大會(huì)選舉的董事會(huì)的成員構(gòu)成上。即政策性銀行的董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)必須是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)和任命的、由業(yè)務(wù)相關(guān)的政府職能部門、金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)界的代表以及學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的專家等有關(guān)人員共同參與組成。

(三)制訂一套適合政策性銀行業(yè)務(wù)特性要求的科學(xué)的業(yè)績(jī)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)并自成體系

篇5

關(guān)鍵詞：比較金融；政策性銀行；改革與發(fā)展

中圖分類號(hào)：F830.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-1428（2007）06-0026-04

我國(guó)三大政策性銀行成立運(yùn)作13年來(lái)，有許多基本而迫切需要解決的理論與實(shí)踐問(wèn)題亟待梳理和系統(tǒng)深入研究。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于我國(guó)政策性銀行改革的基本方向和總體思路仍未達(dá)成共識(shí)。筆者認(rèn)為，我國(guó)政策性銀行的改革與可持續(xù)發(fā)展，既要學(xué)習(xí)借鑒和順應(yīng)世界各國(guó)政策性銀行改革發(fā)展的潮流和趨勢(shì)，與時(shí)俱進(jìn)，也要結(jié)合中國(guó)的實(shí)際和金融生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)因素，切實(shí)走出一條具有中國(guó)特色的政策性銀行可持續(xù)發(fā)展之路。

一、國(guó)外政策性銀行發(fā)展戰(zhàn)略重新調(diào)整的特征和趨勢(shì)

（一）業(yè)務(wù)多樣化和市場(chǎng)化運(yùn)作發(fā)展態(tài)勢(shì)

主要表現(xiàn)為：政策性銀行的資金來(lái)源渠道和形式多樣化，更多地面向市場(chǎng)發(fā)行金融債券融資；業(yè)務(wù)種類不斷增多，業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，既從事政策性金融業(yè)務(wù)又兼營(yíng)與其相關(guān)的商業(yè)性金融業(yè)務(wù)，既從事一般銀行信貸業(yè)務(wù)又經(jīng)營(yíng)投資銀行和證券業(yè)務(wù)；而且是通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作手段，來(lái)實(shí)現(xiàn)其多樣化的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。這種戰(zhàn)略性調(diào)整似乎也從一個(gè)側(cè)面或在某種程度上，反映了政策性金融總量與結(jié)構(gòu)未來(lái)調(diào)整與變化的基本要求和總體特征。這種業(yè)務(wù)多樣化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施盡管有多種多樣的內(nèi)因和外因，但在一定程度上無(wú)疑會(huì)對(duì)商業(yè)性金融構(gòu)成潛在的和現(xiàn)實(shí)的負(fù)面影響。在這方面，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行（KDB，2004）表現(xiàn)得尤為突出。為了實(shí)現(xiàn)在2011年以前成為具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的亞洲領(lǐng)頭銀行并最終發(fā)展成為世界一流的國(guó)際投資銀行的戰(zhàn)略目標(biāo)，KDB不斷擴(kuò)充銀行功能與手段，尤其是不斷擴(kuò)大項(xiàng)目融資、企業(yè)并購(gòu)、債務(wù)重組、承銷債券等投行業(yè)務(wù)。最近數(shù)年間，KDB在企業(yè)外資融資中介、外匯交易等國(guó)際金融和期權(quán)、掉期等衍生金融工具領(lǐng)域成為韓國(guó)金融市場(chǎng)占有率第一的先導(dǎo)金融機(jī)構(gòu),大大鞏固了企業(yè)重組、咨詢領(lǐng)域獨(dú)一無(wú)二的地位。

然而，值得提及的是，政策性銀行無(wú)論如何調(diào)整其發(fā)展戰(zhàn)略，仍然都在或多或少地從事一定的政策性業(yè)務(wù)，形式上的商業(yè)化改造可能更增加了政策性金融的適應(yīng)性。國(guó)外的一些著名的政策性銀行，如日本政策投資銀行和國(guó)際協(xié)力銀行、韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行、德國(guó)復(fù)興信貸銀行等，也仍然一如既往地聲稱并堅(jiān)持其政策性金融的本質(zhì)屬性。

（二）總量的結(jié)構(gòu)性傾斜及其逆轉(zhuǎn)和擴(kuò)張性態(tài)勢(shì)

按照政策性金融制度設(shè)計(jì)的一般原則性要求，在政策性銀行的業(yè)務(wù)總量中，政策性業(yè)務(wù)應(yīng)該占有絕對(duì)大的比重或向此傾斜，而其他輔或延伸的相關(guān)業(yè)務(wù)占比應(yīng)該較小。然而，20世紀(jì)70年代末、80年代初以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)金融體制的深入發(fā)展和資金供求關(guān)系的巨大變化，政府對(duì)政策性銀行的優(yōu)惠待遇正在減少或趨于消失，使得政策性業(yè)務(wù)總量有所下降（如日本的政策性農(nóng)業(yè)貸款占整個(gè)金融體系融資額的比重，從1960年代的30%下降到1970年代的15%），政策性銀行不斷提高其經(jīng)營(yíng)商業(yè)性業(yè)務(wù)的比重，或者說(shuō)出現(xiàn)了業(yè)務(wù)總量的結(jié)構(gòu)性逆轉(zhuǎn)，而且這種態(tài)勢(shì)正在逐步擴(kuò)大。例如，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行以國(guó)際及投資業(yè)務(wù)部門為重點(diǎn)，大幅擴(kuò)大了職能和業(yè)務(wù)領(lǐng)域與業(yè)務(wù)規(guī)模，并不斷增設(shè)國(guó)內(nèi)分支機(jī)構(gòu)，形成了人員和組織等外延型規(guī)模的逐步擴(kuò)大。1991年，KDB還以韓國(guó)產(chǎn)業(yè)證券公司（子公司）的設(shè)立為契機(jī)，通過(guò)證券、租賃、綜合金融、風(fēng)險(xiǎn)資本等子公司和職能業(yè)務(wù)的完善聯(lián)動(dòng)，構(gòu)筑了綜合性金融服務(wù)體制。

然而，當(dāng)今政策性業(yè)務(wù)規(guī)模的相對(duì)穩(wěn)定或有所減少是就總體規(guī)模而言的，具體到個(gè)別行業(yè)、個(gè)別地區(qū)、個(gè)別時(shí)期和個(gè)別類型的政策性金融，其業(yè)務(wù)規(guī)模總量不僅不會(huì)下降，反而會(huì)穩(wěn)步上升。例如，發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)出口政策性金融對(duì)本國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的支持，不僅力度大而且呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)。如1945年《美國(guó)進(jìn)出口銀行法》頒布時(shí)，美國(guó)進(jìn)出口銀行的信貸規(guī)模為35億美元，1951年10月擴(kuò)大到45億美元，1963年達(dá)到90億美元，1968年貸款規(guī)模又提高到135億美元，到1993年，美國(guó)進(jìn)出口銀行的貸款規(guī)模增至750億美元。盡管如此，與世界上其他國(guó)家進(jìn)出口政策性金融支持出口的程度相比，日本最高為36.9%、法國(guó)為17.7%、加拿大為7.1%、德國(guó)為5.4%、英國(guó)為4.4%，美國(guó)則僅列為第六位，為3.7%。從這里可以看出國(guó)外進(jìn)出口政策性金融對(duì)本國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的支持力度有日益增強(qiáng)的趨勢(shì)。

（三）分賬戶經(jīng)營(yíng)和母子公司經(jīng)營(yíng)態(tài)勢(shì)

為了避免政策性銀行借助政府資源從事不公平競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)防止商業(yè)損失轉(zhuǎn)嫁國(guó)家財(cái)政而產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)外兼營(yíng)商業(yè)性業(yè)務(wù)的一些政策性銀行采取分賬戶管理和建立母子公司兩種方式，實(shí)現(xiàn)政策性和商業(yè)性兩類業(yè)務(wù)的綜合經(jīng)營(yíng)。

一是實(shí)行分賬戶管理。國(guó)內(nèi)外許多從事商業(yè)性業(yè)務(wù)的政策性金融機(jī)構(gòu)普遍采用這種方式，即通過(guò)特別賬戶或信托基金，實(shí)行專項(xiàng)管理，隔離政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)。如日本國(guó)際協(xié)力銀行設(shè)有海外經(jīng)濟(jì)合作賬戶和國(guó)際金融賬戶，泰國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村合作銀行（BAAC）、韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行、韓國(guó)輸出入銀行等的業(yè)務(wù)也分為兩類管理，分別設(shè)置會(huì)計(jì)賬戶，分賬核算。再以亞洲開(kāi)發(fā)銀行為例，亞行通過(guò)優(yōu)惠窗口“亞洲發(fā)展基金”為欠發(fā)達(dá)國(guó)家提供低息長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)援助，通過(guò)“技術(shù)援助特別基金”、“日本特別基金”提供技術(shù)援助贈(zèng)款。這些特別賬戶的設(shè)立，將政策層面的專項(xiàng)業(yè)務(wù)與其他一般性商業(yè)性業(yè)務(wù)加以隔離，保證資金成本較低的優(yōu)惠基金不被用于商業(yè)盈利性業(yè)務(wù)。

二是建立母子公司。即政策性銀行成立專門的子公司來(lái)提供商業(yè)。這些子公司，有的被政策性銀行全資擁有，有的與戰(zhàn)略伙伴（民營(yíng)資本）合資成立，專門從事商業(yè)性盈利業(yè)務(wù)。如德國(guó)復(fù)興信貸銀行（KFW）、巴西社會(huì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)銀行（BNDES）、世界銀行和歐洲投資銀行，都擁有具備獨(dú)立的法人地位和財(cái)務(wù)管理權(quán)限的子公司。這些子公司在法律和財(cái)務(wù)方面擁有獨(dú)立地位，受獨(dú)立董事會(huì)管理。部分子公司還通過(guò)上市成為公眾公司以優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和強(qiáng)化市場(chǎng)約束。如德國(guó)KFW擁有34.1%股份的德國(guó)產(chǎn)業(yè)投資銀行，專門從事商業(yè)性的長(zhǎng)期項(xiàng)目融資。巴西BNDES則通過(guò)全資子公司BNDES-PAR和FINAME從事商業(yè)性股權(quán)投資和工業(yè)企業(yè)的固定資本投資業(yè)務(wù)。國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)世界銀行和歐洲投資銀行分別通過(guò)全資擁有的國(guó)際金融公司（IFC）和歐洲投資基金（EIF），從事商業(yè)性金融服務(wù)。

二、我國(guó)政策性銀行改革發(fā)展的路徑選擇

在當(dāng)今國(guó)外的政策性銀行不斷改革和多元化發(fā)展的潮流趨勢(shì)之下，我國(guó)的政策性銀行改革發(fā)展的政策路徑或思路不外乎三點(diǎn)：一是加大政府的支持力度，政策性銀行嚴(yán)格遵循法定的業(yè)務(wù)范圍，專心致志地從事單一的政策性業(yè)務(wù)，嚴(yán)禁與商業(yè)性金融競(jìng)爭(zhēng)；二是減少政府的支持，或只保留政府信用的隱性支持，政策性銀行采取分賬戶管理或建立母子公司的形式分別經(jīng)營(yíng)政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)，通過(guò)總量性擴(kuò)張和不斷擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍和結(jié)構(gòu)來(lái)壯大自身生存與發(fā)展的綜合實(shí)力，允許與商業(yè)性金融適度的業(yè)務(wù)交叉和非主動(dòng)性競(jìng)爭(zhēng)；三是建立穩(wěn)定的資金或財(cái)務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)調(diào)國(guó)家信用的背景和后盾支持，并適時(shí)適量適度地提供政府財(cái)政的顯性支持，收縮政策性銀行的業(yè)務(wù)規(guī)模，主要是立足于首倡誘導(dǎo)基礎(chǔ)上的虹吸與擴(kuò)張，通過(guò)較少的資金來(lái)吸引誘導(dǎo)以充分調(diào)動(dòng)商業(yè)性金融參與政策性業(yè)務(wù)的積極性。下面分別具體分析上述三種政策路徑。

第一種政策路徑，是最為規(guī)范地協(xié)調(diào)政策性金融與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)關(guān)系的最佳路徑，也是政策性金融制度的真正意義和科學(xué)性所在。但是，鑒于大量而單一的政府財(cái)政性融資正在逐漸讓位于以市場(chǎng)融資為主，這已經(jīng)成為世界各國(guó)政策性金融改革與發(fā)展的大勢(shì)所趨，所以這種純粹的理論期望很難付諸于實(shí)踐。目前，也有一些官員學(xué)者對(duì)政策性銀行依靠國(guó)家資源提供政策性信貸資金這一做法產(chǎn)生質(zhì)疑（張濤，2005）。筆者對(duì)此卻不敢茍同，因?yàn)檎咝糟y行是代表國(guó)家利益而從事政策性的業(yè)務(wù)，提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，依靠必要的財(cái)政資源天經(jīng)地義、理所當(dāng)然、無(wú)可厚非，也是防止政策性金融與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的基本途徑之一。問(wèn)題是政策性銀行用國(guó)家資源去從事什么性質(zhì)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，所以應(yīng)該受到質(zhì)疑的是那些動(dòng)用珍貴而稀缺的國(guó)家資源從事商業(yè)性業(yè)務(wù)或越位競(jìng)爭(zhēng)的政策性銀行。

第二種政策路徑，是在政府減少或取消支持（主要是財(cái)政援助）的環(huán)境條件之下，政策性銀行不得不走的一條生存與發(fā)展之路，國(guó)內(nèi)外政策性銀行也已或正在普遍地實(shí)施這種舉措，似乎有席卷全球之勢(shì)。從與商業(yè)性金融相互協(xié)調(diào)的角度來(lái)看，這種勢(shì)頭令人擔(dān)憂，因?yàn)檫@無(wú)疑將不同程度地與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生業(yè)務(wù)摩擦和競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)此，最高金融決策與監(jiān)管部門唯一能做的，也只是要求政策性銀行所經(jīng)營(yíng)或兼營(yíng)的商業(yè)性業(yè)務(wù)應(yīng)該是與其政策性業(yè)務(wù)相關(guān)或適度延伸的有限的商業(yè)性業(yè)務(wù)，而且必須是非主動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)性盈利，不能與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)展開(kāi)正面的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)闊o(wú)論如何隔離兩類不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)制度，政府事實(shí)上也是政策性銀行所從事的商業(yè)性業(yè)務(wù)的最后風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，政策性銀行即使沒(méi)有政府的顯性財(cái)力支持，也有政府的隱性信用支持或隱含擔(dān)保，何況政府還是其所有者或主要控股者，所以政策性銀行還應(yīng)該固守其政策性金融的本質(zhì)屬性和宗旨，而不能唯利是圖地主動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)取勝。

關(guān)于分賬戶經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，在我國(guó)三大政策性銀行成立之前，四大國(guó)有商業(yè)銀行（當(dāng)時(shí)稱為國(guó)有專業(yè)銀行）“一身二任”，也曾采取過(guò)這種分賬戶經(jīng)營(yíng)方式，既經(jīng)營(yíng)商業(yè)性業(yè)務(wù)，也兼營(yíng)政策性業(yè)務(wù)，但由于體制問(wèn)題效果不甚理想，國(guó)有商業(yè)銀行往往擠占挪用政策性資金或怠慢政策性業(yè)務(wù)，商業(yè)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)都程度不同地受到影響，最終導(dǎo)致中央決定組建政策性銀行，分離分立兩種不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)。因此，在國(guó)外能行得通的東西在國(guó)內(nèi)未必能行得通，在中國(guó)的國(guó)情和現(xiàn)有體制框架之下，尤其是在目前金融法制生態(tài)環(huán)境不完善和政策性金融立法缺失、人治多于法治的情況下，國(guó)有的政策性銀行采取分賬戶管理或建立母子公司的形式分別經(jīng)營(yíng)政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)，其結(jié)果如何，是否重蹈覆轍，很值得我們深思、反思和質(zhì)疑。筆者以為，這不僅會(huì)進(jìn)一步加大政策性金融同商業(yè)性金融業(yè)務(wù)摩擦和競(jìng)爭(zhēng)的程度，而且還可能影響到政策性業(yè)務(wù)的開(kāi)展和完成，其前景不容樂(lè)觀，換湯不換藥，很可能殊途同歸。退而言之，即使是在現(xiàn)階段新形勢(shì)下，在政策性銀行內(nèi)部試行“分賬管理”經(jīng)營(yíng)模式，也必須在出臺(tái)相應(yīng)的專門法律的基礎(chǔ)上依法運(yùn)作、規(guī)范和保障，并做好可行性研究。

第三種政策路徑，也可以說(shuō)是對(duì)上述兩種路徑思路的折中和協(xié)調(diào)。政策性銀行作為政府所有或控制的、并體現(xiàn)其政策意圖的特殊金融機(jī)構(gòu)，政府全方位的系統(tǒng)支持手段和機(jī)制始終不能缺失。針對(duì)財(cái)政融資日趨遞減的現(xiàn)實(shí)，目前關(guān)鍵的是政府支持方式的重新抉擇，即由直接支持向間接支持轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)為：政策性銀行主要依靠國(guó)家信用支持面向市場(chǎng)發(fā)行債券籌措資金；由大量的財(cái)政融資向適時(shí)適量適度地提供財(cái)政資金或財(cái)務(wù)補(bǔ)償、減免稅賦轉(zhuǎn)變。根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制不斷健全和深入發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢(shì)，政策性銀行應(yīng)該適度縮減業(yè)務(wù)總量或總體發(fā)展規(guī)模，調(diào)整業(yè)務(wù)發(fā)展結(jié)構(gòu)，盡可能地?cái)U(kuò)大商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)總量比重，在區(qū)域開(kāi)發(fā)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)種類和方式等方面補(bǔ)充商業(yè)性金融的結(jié)構(gòu)性缺失，以突出商業(yè)性金融在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)金融體制中的主體性和基礎(chǔ)性的地位和作用。在現(xiàn)階段，我國(guó)政策性銀行的首要任務(wù)，應(yīng)該是貫徹落實(shí)國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要和中央金融工作會(huì)議精神，體現(xiàn)政府的政策意圖，即加大對(duì)“三農(nóng)”、中小企業(yè)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)等弱勢(shì)群體的金融支持的力度。當(dāng)然，即使必須有所為的政策性業(yè)務(wù)，政策性銀行所要為的也應(yīng)該是通過(guò)較少的資金來(lái)吸引誘導(dǎo)商業(yè)性金融的主動(dòng)參與，達(dá)到以小搏大的杠桿功效和互利合作的雙贏。

根據(jù)第三種政策路徑和思路，筆者設(shè)想，我國(guó)政策性銀行改革發(fā)展的方向，應(yīng)該是政策性業(yè)務(wù)與非主動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)性盈利的有機(jī)統(tǒng)一，即政策性、盈利性和非競(jìng)爭(zhēng)性的“三位一體”，缺一不可。其中，“政策性”是目標(biāo)，體現(xiàn)了政策性銀行的宗旨和性質(zhì)要求，以及對(duì)其業(yè)務(wù)范圍的基本規(guī)范；“盈利性”是動(dòng)機(jī)，體現(xiàn)了政策性銀行作為一種金融企業(yè)的基本要求，也比較順應(yīng)其未來(lái)進(jìn)一步發(fā)展的形勢(shì)要求；“非競(jìng)爭(zhēng)性”是手段，體現(xiàn)了政策性銀行實(shí)現(xiàn)盈利的基本準(zhǔn)則和方法，也是實(shí)現(xiàn)政策性金融與商業(yè)性金融協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展的根本途徑。對(duì)政策性銀行自身改革發(fā)展的定位，實(shí)際上應(yīng)該是指基于政策性金融特有功能基礎(chǔ)上的機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位和職能定位的有機(jī)統(tǒng)一，主要體現(xiàn)為對(duì)不同類型政策性銀行的性質(zhì)、業(yè)務(wù)職責(zé)及其作用范圍的界定。其中，性質(zhì)定位即“定性”表明了銀行的政策性金融屬性，職能定位是對(duì)不同類型政策性銀行的業(yè)務(wù)職責(zé)及其作用范圍所進(jìn)行的具體劃分和界定。機(jī)構(gòu)定性是職能定位的前提，職能定位是機(jī)構(gòu)性質(zhì)的具體體現(xiàn)。前者具有一定的穩(wěn)定性，后者具有動(dòng)態(tài)調(diào)整性，即隨著不同時(shí)期和階段經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行環(huán)境的變化和政府政策的調(diào)整，政策性銀行的職能定位也需要作相應(yīng)的局部調(diào)整和改變。

在2007年初的全國(guó)金融工作會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理強(qiáng)調(diào)政策性銀行要“全面推行商業(yè)化運(yùn)作”，這是符合我國(guó)國(guó)情和不同政策性銀行職能定位的要求，是對(duì)政策性銀行固有的經(jīng)營(yíng)方式和手段的肯定或歸位，但并非意味著政策性銀行質(zhì)的商業(yè)化或“轉(zhuǎn)型”為商業(yè)銀行。因?yàn)檎咝糟y行作為一種銀行、一種金融機(jī)構(gòu)，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作或商業(yè)化運(yùn)作的經(jīng)營(yíng)方式取得盈利，從而維持政策性銀行的生存與可持續(xù)發(fā)展，這是作為所有不同類型的銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)的首要的、基本的和起碼的要求。否則，既無(wú)異于無(wú)償?shù)呢?cái)政融資，又可能會(huì)重蹈改革開(kāi)放前的貸款有借不還的所謂“超政策性金融”的覆轍。所以，問(wèn)題的關(guān)鍵在于是否以利潤(rùn)最大化或只片面追逐盈利為最終目的或經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，是否主動(dòng)地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、主動(dòng)地與商業(yè)銀行搶客戶。這也是政策性銀行與商業(yè)銀行有所區(qū)別的根本標(biāo)志。

總之，無(wú)論采取上述何種政策路徑，政策性銀行都不可避免地會(huì)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)一定程度和一定范圍的業(yè)務(wù)交叉，因?yàn)槭袌?chǎng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，政策性金融和商業(yè)性金融的活動(dòng)領(lǐng)域也是一個(gè)相對(duì)的不斷變動(dòng)與調(diào)整的過(guò)程，資源配置主體與目標(biāo)的錯(cuò)位，以及市場(chǎng)選擇或不予選擇或滯后選擇的領(lǐng)域或項(xiàng)目，也不是絕對(duì)的而是相對(duì)的，相關(guān)法律或法規(guī)也是與時(shí)俱進(jìn)地不斷調(diào)整的。所以，政策性金融立法部門和政府監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該結(jié)合每一時(shí)期或每個(gè)階段政府所確定的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)發(fā)展政策及其具體政策性項(xiàng)目，隨時(shí)調(diào)整更新和明確界定政策性銀行的業(yè)務(wù)領(lǐng)域、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)及其融資規(guī)模。關(guān)鍵的是，政策性銀行應(yīng)建立健全業(yè)務(wù)進(jìn)入退出機(jī)制和規(guī)則，特別是及時(shí)或適時(shí)的退出機(jī)制，不能進(jìn)而不退或者利盡則退。

通過(guò)以上的國(guó)際比較研究，我們也應(yīng)該全面而清醒地看到，盡管有些國(guó)家的政策性銀行的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)性發(fā)展趨勢(shì)日益明顯，但在大多數(shù)國(guó)家，也同時(shí)存在著恪守法則、嚴(yán)禁與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的政策性金融機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，在國(guó)外政策性金融總量與結(jié)構(gòu)的重組和調(diào)整浪潮中，世界各國(guó)的政策性銀行是在呈現(xiàn)出一種總體性多元化發(fā)展的一般態(tài)勢(shì)。所以，在國(guó)內(nèi)，我們不能以偏概全，更不能以此作為政策性銀行不斷擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)商業(yè)性業(yè)務(wù)，并主動(dòng)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)搶市場(chǎng)、搶客戶的理由。關(guān)鍵的是，中國(guó)的政策性銀行應(yīng)該結(jié)合自己的國(guó)情，在和諧的金融生態(tài)環(huán)境中，走出一條扎實(shí)的有中國(guó)特色的政策性金融可持續(xù)發(fā)展之路，切勿從本位主義出發(fā)，一味地模仿國(guó)外那些并非全面和仍處于發(fā)展之中不成熟的經(jīng)驗(yàn)。在中國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行國(guó)際顧問(wèn)委員會(huì)第四次會(huì)議上，德國(guó)復(fù)興信貸銀行董事長(zhǎng)Hans Reich（2002）的一番話非常耐人尋味，他認(rèn)為，一個(gè)健康的開(kāi)發(fā)性政策性銀行，應(yīng)是商業(yè)銀行的伙伴而不是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手；開(kāi)發(fā)性政策性銀行不能只分析其市場(chǎng)份額和市場(chǎng)地位，而應(yīng)針對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的盲區(qū)不斷發(fā)掘新的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。正因?yàn)槿绱耍聡?guó)復(fù)興信貸銀行被世人譽(yù)為“健康的政策性銀行”。（中國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，1996）

參考文獻(xiàn)：

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篇6

關(guān)鍵詞：開(kāi)發(fā)性金融 泛化 利益

泛開(kāi)發(fā)性金融指的是在開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)實(shí)踐中，由于各種原因所造成的開(kāi)發(fā)性金融在業(yè)務(wù)和功能方面所產(chǎn)生的新變化，這種變化超出了人們?cè)瓉?lái)對(duì)開(kāi)發(fā)性金融的定位和理解，變化本身可能具有積極意義，也可能相反。值得一提的是，本文提出的泛開(kāi)發(fā)性金融概念，它是對(duì)中國(guó)開(kāi)發(fā)性金融變化的客觀描述，并不含有先入為主式的價(jià)值評(píng)判，泛開(kāi)發(fā)性金融的效果及其評(píng)價(jià)則有待進(jìn)一步的規(guī)范分析。

泛開(kāi)發(fā)性金融現(xiàn)象的特征

中國(guó)泛開(kāi)發(fā)性金融現(xiàn)象與中國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行有關(guān)。縱觀中國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行發(fā)展歷程，國(guó)開(kāi)行改革與發(fā)展走過(guò)了三個(gè)主要階段。從1994年到1998年是政策性銀行初步發(fā)展階段；1998-2007年是開(kāi)發(fā)性金融探索與初步形成階段；2007-2012年進(jìn)入初步商業(yè)化階段。從三個(gè)不同發(fā)展階段分析，開(kāi)發(fā)性金融泛化現(xiàn)象又呈現(xiàn)出以下三大特點(diǎn)：

第一，政策性銀行泛化為開(kāi)發(fā)性金融泛化埋下了伏筆。早在1998以前，盡管該階段開(kāi)發(fā)性金融沒(méi)有出現(xiàn)，但由于中央政府對(duì)政策性銀行的管理缺乏經(jīng)驗(yàn)，過(guò)于行政化的操作帶來(lái)了政策性銀行的普遍業(yè)績(jī)不佳。加上中央政府對(duì)政策性銀行的資金補(bǔ)充往往力量不足，加大了政策性銀行進(jìn)軍商業(yè)領(lǐng)域的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，所以政策性銀行泛化現(xiàn)象在1997年以前就已出現(xiàn)。1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)成為中國(guó)政策性銀行改革拐點(diǎn)，此后的中國(guó)政策性銀行市場(chǎng)化成為中央政府和政策性銀行的共同意愿。這一時(shí)期的一個(gè)重要現(xiàn)象是政策性銀行經(jīng)營(yíng)有著向市場(chǎng)化的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，政策性銀行市場(chǎng)化探索中表現(xiàn)出了明顯商業(yè)化跡象。如國(guó)開(kāi)行、中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行均出現(xiàn)了部分商業(yè)性業(yè)務(wù)。因此政策性銀行泛化是開(kāi)發(fā)性金融泛化的主要前提和基礎(chǔ)。

第二，國(guó)開(kāi)行市場(chǎng)化探索是開(kāi)發(fā)性金融泛化的基礎(chǔ)。1998年以后，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行率先探索市場(chǎng)化籌資道路。一是到2002年底，國(guó)開(kāi)行籌資完全實(shí)現(xiàn)了從債券市場(chǎng)融資的金融創(chuàng)新，為其他政策性銀行市場(chǎng)化運(yùn)作做出表率。二是在1998-2007年，開(kāi)發(fā)性金融理論在實(shí)踐中逐漸完善和形成，這主要反映在國(guó)開(kāi)行課題組的相關(guān)經(jīng)典文獻(xiàn)中。三是這一期間，國(guó)開(kāi)行的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和市場(chǎng)狀態(tài)發(fā)生了較大變化。在1994建行之初，國(guó)開(kāi)行的業(yè)務(wù)主要定位于兩基一支領(lǐng)域，這與當(dāng)時(shí)這些領(lǐng)域處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和瓶頸領(lǐng)域有關(guān)，這一時(shí)期國(guó)開(kāi)行與商業(yè)性銀行不存在業(yè)務(wù)上的沖突。但到了1997年左右，兩基一支領(lǐng)域隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)放加快，已出現(xiàn)了市場(chǎng)成熟的苗頭。進(jìn)入新世紀(jì)以后，中國(guó)快速城市化帶來(lái)了商業(yè)性金融的全面繁榮，開(kāi)發(fā)性金融和商業(yè)性金融在很多領(lǐng)域形成了明顯的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。四是隨著國(guó)開(kāi)行市場(chǎng)化程度的提高，開(kāi)發(fā)性金融涉及的領(lǐng)域廣度和深度均不斷加大，由于缺乏法律規(guī)定的退出機(jī)制，隨著國(guó)開(kāi)行實(shí)力的不斷壯大，其開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的定位實(shí)際上被視為造成金融市場(chǎng)不公平競(jìng)爭(zhēng)的典型代表。

國(guó)開(kāi)行商業(yè)化后的開(kāi)發(fā)性金融新一輪泛化。傳統(tǒng)政策性銀行理論認(rèn)為，開(kāi)發(fā)性金融是限于政策性銀行范疇內(nèi)發(fā)揮作用，但從2007年至今，隨著國(guó)開(kāi)行商業(yè)化步伐的不斷加快，國(guó)開(kāi)行提出了堅(jiān)持開(kāi)發(fā)性金融的主張，這種商業(yè)化和開(kāi)發(fā)性金融并存的格局帶來(lái)了理論和實(shí)踐之間的嚴(yán)重沖突。

泛開(kāi)發(fā)性金融現(xiàn)象的形成機(jī)制

開(kāi)發(fā)性金融的產(chǎn)生與發(fā)展有其內(nèi)在的客觀規(guī)律，泛開(kāi)發(fā)性金融現(xiàn)象的形成與相關(guān)主體的利益博弈有關(guān)，主要表現(xiàn)在：

第一，開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)追求自身的利益。開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)其既定的功能定位和發(fā)展目標(biāo)，首先要解決好自身的生存與發(fā)展問(wèn)題。對(duì)國(guó)開(kāi)行來(lái)說(shuō)，在政策性銀行階段出現(xiàn)的泛化與追求自身利益也不無(wú)關(guān)系；到了市場(chǎng)化探索階段，開(kāi)發(fā)性金融泛化是國(guó)開(kāi)行市場(chǎng)化實(shí)踐過(guò)程中的探索性活動(dòng)，國(guó)開(kāi)行自身利益是推動(dòng)其開(kāi)發(fā)性金融泛化的原始動(dòng)力。在沒(méi)有更多法律法規(guī)約束的情況下，追求開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)利益的行為就有不斷強(qiáng)化的趨勢(shì)，直至相關(guān)制度約束開(kāi)始出現(xiàn)。

第二，中央政府和金融監(jiān)管當(dāng)局的利益。從政府對(duì)開(kāi)發(fā)性金融的需求看，中央政府作為國(guó)家利益的代表，往往是從國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展考慮開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)問(wèn)題。因此出于國(guó)家戰(zhàn)略的需要，開(kāi)發(fā)性金融在諸多領(lǐng)域需要長(zhǎng)時(shí)期存在。例如出于宏觀調(diào)控政策和化解金融危機(jī)的需要，需要開(kāi)發(fā)性金融的逆向調(diào)節(jié)作用發(fā)揮。出于平衡內(nèi)需和外需，需要中國(guó)開(kāi)發(fā)性金融實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略等。從政府對(duì)商業(yè)性銀行改革的思路看，中國(guó)政策性銀行的出現(xiàn)和發(fā)展是以配合國(guó)有銀行商業(yè)化改革為基礎(chǔ)的。中國(guó)政策性銀行改革是由于政策性銀行市場(chǎng)化探索導(dǎo)致的，中國(guó)開(kāi)發(fā)性金融的深化又是市場(chǎng)化探索帶來(lái)的。由于商業(yè)性銀行的深化，政府投融資需求和縣級(jí)以下的金融需求困難，國(guó)民經(jīng)濟(jì)中一些固有的和新產(chǎn)生的薄弱領(lǐng)域開(kāi)始顯現(xiàn)，客觀上各級(jí)政府部門對(duì)開(kāi)發(fā)性金融產(chǎn)生了巨大需求。從就中國(guó)財(cái)政體制改革的結(jié)果看，1994年是政策性銀行成立和財(cái)政稅收體制改革的交匯時(shí)點(diǎn)，此后形成的中央政府和地方政府分權(quán)格局，造成了各級(jí)地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配，地方政府融資需求缺口在長(zhǎng)期內(nèi)加大的趨勢(shì)十分明顯。政府與開(kāi)發(fā)性金融合作市場(chǎng)有固化的趨勢(shì)。近20年來(lái)，中國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的發(fā)展歷程表明，政策性銀行在很大程度上緩解了中央政府宏觀調(diào)控目標(biāo)和地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，開(kāi)發(fā)性金融在支持政府項(xiàng)目方面的確功不可沒(méi)。但是，我們還看到，由于國(guó)開(kāi)行與政府合作機(jī)制已經(jīng)形成并有了不斷復(fù)制的案例，地方政府和國(guó)開(kāi)行開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)之間彼此在一定程度上形成了較強(qiáng)制度依賴。因此，即使在國(guó)開(kāi)行明確實(shí)施商業(yè)化的情況下，基礎(chǔ)開(kāi)發(fā)性金融的理論宣傳和實(shí)踐并沒(méi)有收到來(lái)政府部門的明確禁止。這種利益上的共生關(guān)系是一般的商業(yè)性銀行所不具備的。國(guó)開(kāi)行商業(yè)化的左顧右盼與中央政府的兩難選擇有一定關(guān)系。一方面，中國(guó)的開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)融資服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化程度日益顯現(xiàn)，促使中央政府有意推動(dòng)其轉(zhuǎn)型為商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，另一方面，中國(guó)開(kāi)發(fā)性金融資源的稀缺性導(dǎo)致政府對(duì)其仍存在長(zhǎng)期需求。因此，中央政府利益層面的決策存在較多內(nèi)在的利益沖突。在這種利益格局下，開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)就有機(jī)會(huì)充分挖掘政策性領(lǐng)域和商業(yè)性領(lǐng)域的各種機(jī)會(huì)，在追求利益最大化的前提下，盡可能在政策性領(lǐng)域和商業(yè)性領(lǐng)域都有所發(fā)揮。簡(jiǎn)單的說(shuō)，政府和監(jiān)管部門的左右為難造成了國(guó)開(kāi)行開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的左顧右盼現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)上仍屬于泛開(kāi)發(fā)性金融現(xiàn)象。

第三，市場(chǎng)環(huán)境的變化不可忽視。在國(guó)開(kāi)行的發(fā)展歷程中，開(kāi)發(fā)性金融服務(wù)的市場(chǎng)環(huán)境前后發(fā)生了許多重大變化，尤其是在快速城市化的大背景下，“兩基一支”業(yè)務(wù)已經(jīng)演化為商業(yè)性銀行競(jìng)相角逐“好項(xiàng)目”。金融市場(chǎng)的變化推動(dòng)著開(kāi)發(fā)性金融結(jié)構(gòu)必須重新進(jìn)行選擇。一般的理解，在具有法律約束和制度性調(diào)整機(jī)制的情況下，國(guó)開(kāi)行要么在政策性銀行體系內(nèi)退出舊業(yè)務(wù)和開(kāi)發(fā)新業(yè)務(wù)，要么從政策性銀行退出轉(zhuǎn)換為商業(yè)性銀行。

現(xiàn)實(shí)中，國(guó)開(kāi)行既沒(méi)有從原來(lái)的業(yè)務(wù)中退出，卻實(shí)現(xiàn)了商業(yè)化，同時(shí)在政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)中都有進(jìn)一步擴(kuò)展的趨勢(shì)。盡管這里有國(guó)開(kāi)行追求自身利益的因素，但是考慮到中國(guó)特殊的市場(chǎng)環(huán)境，也不是沒(méi)有存在的理由。一方面，近年來(lái)，各級(jí)政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和民生金融領(lǐng)域的金融需求急劇增大，而一般的政策性銀行資金實(shí)力不足，通常商業(yè)銀行不愿意介入，因此，客觀上需要開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在該領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)揮作用；其次，現(xiàn)實(shí)中很多業(yè)務(wù)兼有政策性和商業(yè)性特征，真正區(qū)分這些業(yè)務(wù)的性質(zhì)存在很多技術(shù)上的難題。而且，實(shí)際業(yè)務(wù)的性質(zhì)與時(shí)空有很大關(guān)系，以前是或者不是政策性業(yè)務(wù)，不等于以后就不是或者是；同一時(shí)間點(diǎn)的不同區(qū)域，同樣的業(yè)務(wù)對(duì)應(yīng)的性質(zhì)可能也有不同。因此，開(kāi)發(fā)性金融在原有領(lǐng)域做出局部調(diào)整和拓展也不是毫無(wú)道理的。歸根結(jié)底，在變化的市場(chǎng)環(huán)境下，開(kāi)發(fā)性金融泛化現(xiàn)象也許是開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)自動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制所做出的理性選擇。

第四，制度的力量。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，完備的法律制度和金融監(jiān)管體系是開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的前提條件。開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立和業(yè)務(wù)調(diào)整，要先立專門法律，并且要依法實(shí)施；除了對(duì)開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常監(jiān)管外，還對(duì)開(kāi)發(fā)性金融業(yè)務(wù)的調(diào)整進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。和國(guó)外相比，盡管中國(guó)不存在類似的開(kāi)發(fā)性銀行監(jiān)管制度，但是中國(guó)開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)是在中國(guó)銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)的商業(yè)性銀行監(jiān)管體系下運(yùn)行的，按照商業(yè)銀行法監(jiān)管的模式下，開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)一方面必須盡可能創(chuàng)造條件來(lái)迎合商業(yè)銀行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，另一方面也可通過(guò)對(duì)開(kāi)發(fā)性金融監(jiān)管的制度漏洞做出自利的反應(yīng)。尤其是當(dāng)政策性銀行的力量足以推動(dòng)制度的維持或者變遷時(shí)，這種效果會(huì)更加明顯。實(shí)際上，中國(guó)國(guó)開(kāi)行開(kāi)發(fā)性金融的監(jiān)管是在《商業(yè)銀行法》之下，開(kāi)發(fā)性金融改革主要靠行政手段來(lái)推動(dòng)制度的變革，這種方式的改革極大程度上取決于中央政府和開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的利益博弈狀況。

綜上所述，中國(guó)開(kāi)發(fā)性金融出現(xiàn)的泛化現(xiàn)象（見(jiàn)圖1），取決于國(guó)開(kāi)行利益和中央政府利益的博弈，也取決于制度、法律、市場(chǎng)環(huán)境變化及開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的決策。換而言之，多方主體的利益博弈最終促成了泛開(kāi)發(fā)性金融現(xiàn)象的形成。

泛開(kāi)發(fā)性金融現(xiàn)象的評(píng)價(jià)

一是應(yīng)肯定其創(chuàng)新意義。在借鑒日美德等發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)發(fā)性金融經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合中國(guó)發(fā)展中國(guó)家特殊的環(huán)境，國(guó)開(kāi)行創(chuàng)新性地提出了中國(guó)特色的開(kāi)發(fā)性金融理論。這種特色超出了原有的開(kāi)發(fā)性金融理論，其實(shí)就是開(kāi)發(fā)性金融泛化的一種表現(xiàn)，實(shí)質(zhì)是中國(guó)化的開(kāi)發(fā)性金融理論和實(shí)踐創(chuàng)新的外在表現(xiàn)。二是應(yīng)考慮其過(guò)渡性。要充分考慮后金融危機(jī)時(shí)代的國(guó)情，在短期內(nèi)開(kāi)發(fā)性金融泛化具有一定的合理性，中長(zhǎng)期漸進(jìn)式的改革有助于問(wèn)題的逐步化解。三是切實(shí)改進(jìn)其負(fù)面效應(yīng)。開(kāi)發(fā)性金融泛化客觀上造成了與商業(yè)性銀行之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)，即開(kāi)發(fā)性金融異化，這正符合白欽先教授所持的觀點(diǎn)。在現(xiàn)實(shí)中，開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)左顧右盼的行為有著深刻的制度缺失和政府利益根源。一般地，這種意義上的開(kāi)發(fā)性金融泛化應(yīng)該通過(guò)完善法律和制度來(lái)進(jìn)行。四是有計(jì)劃的推動(dòng)開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)改革。在短期內(nèi)，一個(gè)低成本的改革方案是將國(guó)開(kāi)行商業(yè)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)嚴(yán)格的劃分開(kāi)來(lái)，分離賬戶分別監(jiān)管，通過(guò)業(yè)務(wù)邊界來(lái)約束國(guó)開(kāi)行的行為。長(zhǎng)期內(nèi)，在堅(jiān)持政府意圖的開(kāi)發(fā)性金融理念下，要嚴(yán)格界定政府與市場(chǎng)邊界，避免因?yàn)檎块T的行為缺乏約束，使開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在支持政府的過(guò)程中被動(dòng)成為政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)的推手。

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篇7

【關(guān)鍵詞】進(jìn)出口政策性金融；立法；法人治理結(jié)構(gòu)；監(jiān)督

一、當(dāng)前我國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)立法的現(xiàn)狀及其問(wèn)題分析

中國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)――中國(guó)進(jìn)出口銀行成立于1994年，經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展，我國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)初具規(guī)模，在籌集和吸收社會(huì)資金，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及維護(hù)我國(guó)國(guó)家金融安全方面發(fā)揮著重大作用。但相對(duì)于其他西方資本主義國(guó)家而言，我國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)較晚，因此，關(guān)于我國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)立法還比較空白，其法律定位比較模糊，導(dǎo)致我國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展仍不容樂(lè)觀，具體問(wèn)題凸顯在以下幾個(gè)方面：

1.進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)的立法缺失

自進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生以來(lái)，為加強(qiáng)進(jìn)出口貿(mào)易對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用，各國(guó)紛紛頒布了一系列法律法規(guī)。而自我國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)成立近20年以來(lái)，可以依照的法律法規(guī)卻仍然比較空白。迄今為止，我國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)專門的立法工作仍未完成，甚至連進(jìn)出口銀行和出口信用保險(xiǎn)公司的性質(zhì)和發(fā)展方向都沒(méi)有通過(guò)法律進(jìn)行明確。由于缺乏準(zhǔn)確清晰的法律定位，我國(guó)進(jìn)出口政策性金融無(wú)法充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.法人治理結(jié)構(gòu)不完善，尚未建立有效的內(nèi)部激勵(lì)和約束機(jī)制

由于我國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)立法缺失，導(dǎo)致其內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)不完善。以中國(guó)進(jìn)出口銀行為例，首先，其法人治理結(jié)構(gòu)采取的是政府機(jī)關(guān)式的治理結(jié)構(gòu)和管理模式，各級(jí)管理人員具有相應(yīng)的級(jí)別，其內(nèi)部某些“不合時(shí)宜”的職位仍在實(shí)行，使重大事項(xiàng)的行政決策具有濃烈的政治色彩；其次，機(jī)構(gòu)內(nèi)部尚未建立有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，行政決策缺乏內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致某些職業(yè)道德素質(zhì)較低的從業(yè)人員濫用權(quán)力，或者以不負(fù)責(zé)任的態(tài)度，僅憑自己的主觀意向辦事，導(dǎo)致出現(xiàn)行政決策缺乏科學(xué)性、合理性，甚至無(wú)法追究責(zé)任人的局面。

二、加強(qiáng)我國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)立法完善的對(duì)策

面對(duì)當(dāng)前我國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)立法出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，脆弱的立法現(xiàn)狀已不能滿足我國(guó)對(duì)外貿(mào)易以及對(duì)外投資發(fā)展的需求。因此，加強(qiáng)我國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)的立法完善，是我國(guó)發(fā)展進(jìn)出口貿(mào)易面臨的重大課題。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)該從以下幾個(gè)方面，加強(qiáng)我國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)的立法完善。

1.立法先行，適時(shí)調(diào)整，明確進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)法律定位

立法缺失是影響我國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)展和我國(guó)對(duì)外貿(mào)易安全的“罪魁禍?zhǔn)住?，所以，加?qiáng)立法完善，建立健全我國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)法律體系，是推動(dòng)我國(guó)進(jìn)出口經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的首要任務(wù)。

根據(jù)準(zhǔn)企業(yè)法人的法律定位，我們可以概括出我國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)具有顯著的政策性和金融性，因此，我們可以將進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)定位于準(zhǔn)企業(yè)法人，進(jìn)行專項(xiàng)立法。立法要體現(xiàn)出機(jī)構(gòu)以安全性、政策性、流動(dòng)性、效益性為經(jīng)營(yíng)原則，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束的市場(chǎng)化運(yùn)作方式，以及由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)政策性業(yè)務(wù)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和虧損的性質(zhì)。對(duì)已經(jīng)設(shè)立的法律法規(guī)，國(guó)家應(yīng)根據(jù)國(guó)內(nèi)外的市場(chǎng)變化情況，以及我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，對(duì)其不斷調(diào)整和優(yōu)化，使之適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

與此同時(shí)，立法應(yīng)該協(xié)調(diào)好與《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《中國(guó)人民銀行法》等相關(guān)法律的協(xié)調(diào)，避免規(guī)定上的相互沖突。

2.不斷調(diào)整和優(yōu)化進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)

我國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)的法人治理結(jié)構(gòu)和管理模式，與現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)體制已不相適應(yīng)?！墩鲁獭分袑?duì)中國(guó)進(jìn)出口銀行法人治理結(jié)構(gòu)已有明確規(guī)定：“中國(guó)進(jìn)出口銀行設(shè)立董事會(huì)，實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，行長(zhǎng)為法定代表人”。傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)具有嚴(yán)重的行政色彩，使進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)的政策性和金融性的特征表現(xiàn)不明顯。我國(guó)應(yīng)該積極借鑒其他國(guó)家進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，在立法中確立合理有效的法人治理結(jié)構(gòu)，并建立有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，促使從業(yè)人員各司其職，各盡其責(zé)，確保行政決策的科學(xué)性和可靠性。

3.建立有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，確保法律文件的有效執(zhí)行

僅僅規(guī)范立法，調(diào)整法人治理結(jié)構(gòu)，對(duì)促進(jìn)我國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。要確保法律法規(guī)的有效執(zhí)行和實(shí)施，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，還離不開(kāi)機(jī)構(gòu)內(nèi)部及外部對(duì)其監(jiān)督管理。受進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)法律定位特殊性的影響，各國(guó)一般依據(jù)本國(guó)設(shè)立的特殊的進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)法，形成一種特殊的監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督權(quán)利機(jī)構(gòu)，由國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)、國(guó)家元首等不同政治角色對(duì)立法、行政以及人事任免等不同角度，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。因此，我國(guó)可根據(jù)我國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)立法的特殊性，形成具有我國(guó)立法特色的監(jiān)督機(jī)制，保證法律文件的有效實(shí)施。

三、結(jié)束語(yǔ)

隨著我國(guó)加入WTO以來(lái)，我國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易有了進(jìn)一步發(fā)展，我國(guó)對(duì)外貿(mào)易業(yè)務(wù)量和對(duì)外投資活動(dòng)逐年增加。我國(guó)只有不斷完善進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)的法律體系，并嚴(yán)格執(zhí)行，才能為我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的持久健康發(fā)展保駕護(hù)航。

參考文獻(xiàn)：

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篇8

一、引言

政策性金融是與商業(yè)性金融相互對(duì)稱、平行并列，并相互補(bǔ)充的一種金融中介形式。其較完整的定義可表述為：“政策性金融是在一國(guó)政府支持和鼓勵(lì)下，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，運(yùn)用種種特殊融資手段，嚴(yán)格按照國(guó)家法規(guī)限定的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營(yíng)對(duì)象，以優(yōu)惠存貸利率或其他條件，直接或間接為貫徹、配合國(guó)家特定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策或意圖而進(jìn)行的一種特殊的資金融通行為活動(dòng)。它是一切意義上的政策性貸款及一切帶有特定政策性意向的存款、投資、擔(dān)保、貼現(xiàn)、信用保險(xiǎn)、存款保險(xiǎn)、利息補(bǔ)貼、債權(quán)重組、外匯儲(chǔ)備投資等一系列特殊性資金融通活動(dòng)的總稱?！盵2]這段權(quán)威的定義對(duì)政策性金融的內(nèi)涵做了十分全面的闡釋，但由于政策性金融形態(tài)多樣、業(yè)務(wù)涉及面廣，其制度載體――政策性銀行發(fā)展歷史短，且正處于深化改革的探索發(fā)展階段，因此對(duì)政策性金融的科學(xué)認(rèn)識(shí)及其規(guī)范建設(shè)，便不免常常存有明顯的認(rèn)識(shí)偏差與意見(jiàn)分歧。

如何規(guī)范理論認(rèn)識(shí)，充分發(fā)掘政策性金融資源配置和金融公平的功能作用。本文擬從政策性金融的理論基礎(chǔ)出發(fā)，對(duì)其原理、功能、制度載體的構(gòu)建模式、運(yùn)行方式等問(wèn)題，展開(kāi)理論的比較和分析，為政策性金融制度體系的科學(xué)構(gòu)造提供思路、方法；并且從金融協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的角度，為金融效率和金融公平的機(jī)制融合，為政策性金融的功能重構(gòu)提供對(duì)策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

Stiglitz（1998）根據(jù)不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論，從理論角度論證了政策性金融的價(jià)值及作用。但圍繞政策性金融的大量實(shí)踐（黃達(dá)，2003），國(guó)外卻并未形成一個(gè)統(tǒng)一稱謂。由于存在政府的影響，因此許多學(xué)者將政策性金融界定為一種由公共部門主辦、控制或主導(dǎo)的金融中介形式，能夠?qū)崿F(xiàn)某些特定戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)政策的特殊金融手段（小濱浴久 等，1994），甚至不乏理論和實(shí)務(wù)界人士簡(jiǎn)單地將政策性金融直接等同于國(guó)家金融、政府金融，將其當(dāng)做一種“財(cái)政性金融”（李志輝 等，2008）[1]。這類理論認(rèn)識(shí)容易混淆財(cái)政與金融的本質(zhì)區(qū)別，對(duì)政策性金融的功能定位容易產(chǎn)生偏差，乃至錯(cuò)位。

科學(xué)的政策性金融理論，實(shí)際上是20世紀(jì)80年代末首先被我國(guó)學(xué)者提出的（戴相龍 等，1998；白欽先，1987、2010），理論提出之初即強(qiáng)調(diào)政策性金融與財(cái)政支付的差異，明確政策性金融的金融屬性，即其仍然具有金融業(yè)務(wù)的有償性及償還性[2]。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的不斷發(fā)展與完善，政策性金融也仍然被許多學(xué)者當(dāng)作是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代金融體系不斷創(chuàng)造、創(chuàng)新的重要組成部分之一（胡炳志，2003；李揚(yáng)，2005、2008；王廣謙，2008）。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，在金融體制要向更廣闊領(lǐng)域深入改革之際，政策性金融體系的科學(xué)構(gòu)建更顯重要而關(guān)鍵（賈康，2011）[3]。

關(guān)于如何發(fā)揮政策性金融的功能作用，促進(jìn)我國(guó)的金融公平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中國(guó)人民銀行課題組（2006）從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的角度，論證了政策性金融彌補(bǔ)農(nóng)村金融市場(chǎng)缺陷的政策導(dǎo)向作用[4]；劉營(yíng)軍 等（2011）則通過(guò)微觀調(diào)研，實(shí)證分析了農(nóng)戶受到金融排斥的原因，提出政策性金融可以有效帶動(dòng)受排斥農(nóng)戶，解決有效金融供給不足的問(wèn)題[5]；景玉琴（2004）認(rèn)為，中小企業(yè)的融資約束，也應(yīng)該通過(guò)對(duì)政策性金融體系的完善加以解決，如發(fā)展中小企業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)，完善信用擔(dān)保制度及體系，加強(qiáng)政策性與商業(yè)性金融的協(xié)調(diào)配合等[6]。同樣，圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育、發(fā)展和升級(jí)，政策性直接金融和政策性間接金融的引入，可以適時(shí)形成與需求相適應(yīng)的金融支持（顧海峰，2011）[7]。

對(duì)政策性金融研究關(guān)注更多的集中在政策性銀行的發(fā)展改革方面（張濤 等，2006）。通過(guò)國(guó)際同業(yè)間比較，丁振京（2013）為我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融制度的完善尋找了解決辦法[8]。李志輝 等（2008）基于開(kāi)發(fā)性金融理論，為中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的“職能調(diào)整、業(yè)務(wù)拓展、資產(chǎn)整合、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管”等方面設(shè)計(jì)了戰(zhàn)略改革措施[9]。

綜合和比較對(duì)政策性金融的研究可以發(fā)現(xiàn)，肯定政策性金融（功能）的觀點(diǎn)認(rèn)為，政策性金融是財(cái)政和金融的“巧妙”結(jié)合體與統(tǒng)一體（白欽先 等，2010）。通過(guò)政府信用、政策導(dǎo)向和金融資源配置，政策性金融能以低成本和長(zhǎng)期信貸的優(yōu)勢(shì)，有力扶持“強(qiáng)位弱勢(shì)”群體①的發(fā)展。但其在闡釋政策性金融的財(cái)務(wù)可持續(xù)性時(shí)，往往會(huì)強(qiáng)調(diào)“犧牲小我，成就大我”，所持的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償觀點(diǎn)較難令人信服。相反，主張政策性金融改革的觀點(diǎn)，則更關(guān)注政策性金融的制度載體――政策性銀行的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。他們認(rèn)為政策性金融存在經(jīng)營(yíng)機(jī)制問(wèn)題，應(yīng)改革其傳統(tǒng)的委托體制；而開(kāi)發(fā)性金融是政策性金融改革發(fā)展的更高階段，能保證機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，且是市場(chǎng)建設(shè)的“開(kāi)路先鋒”[1]。

本文認(rèn)為，對(duì)于政策性金融的金融功能定位，以及配套公共政策的機(jī)制保證，是深化政策性金融制度改革的基礎(chǔ)。即在保證政策性金融服務(wù)目標(biāo)、服務(wù)宗旨不變的前提下，提高政策性金融自身的經(jīng)營(yíng)效率，在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，達(dá)成金融公平的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)金融效率的積極提升。下文即從理論基礎(chǔ)、功能作用和實(shí)踐證據(jù)等諸方面展開(kāi)比較分析，以證明政策性金融功能重構(gòu)的公平、效率目標(biāo)是必須、必要，并且是可行的，能夠共存于政策性金融的理論框架之下[10]。

三、政策性金融的理論基礎(chǔ)

政策性金融是一種特殊形式的制度安排，有著充分的理論基礎(chǔ)和需求廣泛的業(yè)務(wù)對(duì)象群體。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融的轉(zhuǎn)型升級(jí)，遭金融排斥的“強(qiáng)位弱勢(shì)”群體，小微企業(yè)、低收入者和“三農(nóng)”發(fā)展等，無(wú)不對(duì)政策性金融的資源配置功能提出了內(nèi)生需求。為何商業(yè)性金融業(yè)務(wù)不構(gòu)成與政策性金融業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)、替代關(guān)系②，而是相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)合作？為何開(kāi)放性金融并非政策性金融的高級(jí)發(fā)展階段，而只是政策性與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)的整合形式？這需要首先對(duì)政策性金融的理論背景進(jìn)行厘清。

以金融功能的作用機(jī)制為視角，政策性金融的理論基礎(chǔ)涉及經(jīng)濟(jì)金融、金融風(fēng)險(xiǎn)管理和普惠金融等多個(gè)領(lǐng)域。

1. 政策性金融的經(jīng)濟(jì)金融理論基礎(chǔ)。政策性金融的服務(wù)對(duì)象是通常金融業(yè)務(wù)中的“強(qiáng)位弱勢(shì)”群體，其所面對(duì)的金融市場(chǎng)是非完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。金融約束理論認(rèn)為，非完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的市場(chǎng)機(jī)制很難發(fā)揮作用（Hellman et al，1997），因此針對(duì)市場(chǎng)無(wú)效部分，政策性金融在不與商業(yè)性金融進(jìn)行業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的前提下，面向特定群體，提供低息貸款、承擔(dān)擔(dān)保保險(xiǎn)責(zé)任，通過(guò)特殊金融安排可發(fā)揮資源配置導(dǎo)向的作用。

同時(shí)也由于缺乏市場(chǎng)機(jī)制的作用，以及“強(qiáng)位弱勢(shì)”群體自身的信用信息不完全，使得“強(qiáng)位弱勢(shì)”群體更易受到信貸配給的約束（Stiglits et al，1981；Bester et al，1987）。由于“強(qiáng)位弱勢(shì)”群體或處于國(guó)家戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)地位，或關(guān)乎國(guó)計(jì)民生重要部門、關(guān)乎社會(huì)公平，因此其消費(fèi)的金融產(chǎn)品就不同于“私人產(chǎn)品”，而是具有了“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的特征。公共產(chǎn)品的生產(chǎn)存在著市場(chǎng)失靈，其供給難以滿足實(shí)際需求，這就為政策性金融的進(jìn)入預(yù)留了市場(chǎng)空間。更重要的是，在資源配置目標(biāo)上政策性金融追求的是社會(huì)整體合理性，而不主要是經(jīng)濟(jì)有效性，這對(duì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，是無(wú)意也無(wú)力承擔(dān)的。因此，政策性金融功能是補(bǔ)充而不是取代商業(yè)性金融功能，二者的協(xié)調(diào)合作對(duì)我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)具有重要意義。

2. 政策性金融的風(fēng)險(xiǎn)管理。與商業(yè)性金融不同的是，人們對(duì)政策性金融的研究會(huì)較少關(guān)注其風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題。但從我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)來(lái)看，實(shí)則不然。政策性金融作為金融業(yè)務(wù)形式，天生就必然需要面對(duì)收益風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡問(wèn)題。政策性金融機(jī)構(gòu)要發(fā)揮其金融功能，發(fā)揮宏觀金融的資源配置作用，就必須要解決與金融風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)的資金來(lái)源、項(xiàng)目選擇、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別控制，以及自身經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制等問(wèn)題。更進(jìn)一步地，政策性金融要發(fā)揮金融協(xié)調(diào)職能，實(shí)現(xiàn)金融效率和金融公平的統(tǒng)一，發(fā)揮政策性資金的杠桿作用，也必須從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的視角來(lái)重新設(shè)計(jì)其金融實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容與形式（賈康，2011）[3]。

3. 政策性金融與金融普惠。金融普惠增加了金融服務(wù)的可得性（低收入或弱勢(shì)群體更易獲得金融資源配置），也增加了社會(huì)生產(chǎn)性投資（如教育和創(chuàng)業(yè)）的機(jī)會(huì)。相反，若缺乏金融普惠，則不僅會(huì)導(dǎo)致金融不公平，收入貧富差距難以消除，最終也必將拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展，降低商業(yè)性金融的金融效率（Demirguc-Kunt et al，2013）[11]。我國(guó)正處于產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)機(jī)制仍不完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異大，結(jié)構(gòu)性矛盾多，地區(qū)金融發(fā)展不均衡，這些都決定了政策性金融在我國(guó)必須發(fā)揮金融公平與金融協(xié)調(diào)的資源配置作用，促進(jìn)金融普惠發(fā)展，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷③（白欽先 等，2010）[12]。

四、政策性金融功能與資源配置目標(biāo)

政策性金融可以看作是財(cái)政與金融的某種結(jié)合，但不同于無(wú)償撥付的財(cái)政，也有別于利潤(rùn)優(yōu)先的商業(yè)性金融，其對(duì)資源配置的回報(bào)要求是：有限、有償。即在基本投資收益的前提下，保證對(duì)金融資源的回收。這一有些矛盾的原則要求，往往會(huì)讓政策性金融陷入資金預(yù)算的“軟約束”。在改革“轉(zhuǎn)型”時(shí)（如政策性銀行）又容易矯枉過(guò)正，過(guò)度追求“市場(chǎng)化”目標(biāo)，利用政策優(yōu)勢(shì)來(lái)進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這讓政策性金融的功能發(fā)生了異化與弱化，偏離了它本來(lái)的宗旨及目標(biāo)。有學(xué)者指出[12]，政策性金融功能的核心是對(duì)“強(qiáng)位弱勢(shì)”群體的金融支持，是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)合理性目標(biāo)的滿足；支持戰(zhàn)略性、重點(diǎn)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)金融排斥的金融公平。財(cái)務(wù)盈利并非不重要，但要權(quán)衡政策目標(biāo)的社會(huì)價(jià)值、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)以及對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)。

1. 地方政策性金融的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)及其功能表現(xiàn)。事實(shí)上，如果從地方金融的成效來(lái)看，政策性金融的功能作用（包括能力及其效果）仍是較為有限的。以浙江省為例，表1歸納了省級(jí)政策性金融的若干經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)。從表1可以看到，在地方金融中政策性金融也是以戰(zhàn)略性重點(diǎn)項(xiàng)目作為其主要的金融支持對(duì)象，政策性銀行的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)穩(wěn)中有升，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力也不斷增強(qiáng)，但相比較其宗旨與目標(biāo)，仍存在明顯差距：（1）雖支持了戰(zhàn)略、重點(diǎn)項(xiàng)目，但覆蓋面較小，中長(zhǎng)期貸款投放的行業(yè)占比仍不足20%；（2）支持的項(xiàng)目常常是國(guó)家、省、市重點(diǎn)項(xiàng)目，或有國(guó)有經(jīng)濟(jì)背景，或?yàn)樾袠I(yè)龍頭企業(yè)，真正“強(qiáng)位弱勢(shì)”群體仍難獲得政策性金融支持；（3）政策性金融的機(jī)構(gòu)數(shù)量（包括機(jī)構(gòu)設(shè)置）相對(duì)缺乏，資本金和資金來(lái)源較為有限，業(yè)務(wù)上的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制④更處于“空白”；（4）和商業(yè)性金融一樣，政策性金融雖創(chuàng)新了各項(xiàng)“債權(quán)保障”措施，但針對(duì)政策性金融的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制卻仍未形成；（5）“三農(nóng)”、低收入者和小微經(jīng)濟(jì)，仍是金融支持最薄弱的領(lǐng)域，彌補(bǔ)商業(yè)金融缺陷的金融公平仍難實(shí)現(xiàn)。

2. 政策性金融的資源配置目標(biāo)――效率或公平。圖1是政策性金融與中長(zhǎng)期貸款投放的增長(zhǎng)率對(duì)比，圖中兩條增長(zhǎng)率曲線的走勢(shì)變化較為一致，但政策性金融的貸款增長(zhǎng)率相對(duì)更為平穩(wěn)，具有一定逆周期、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用。這一對(duì)比說(shuō)明：（1）政策性金融和商業(yè)性金融的資金投放具有較大相似性，二者間存在著競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，其效果要大于兩者間的互補(bǔ)關(guān)系。（2）政策性金融的中長(zhǎng)期貸款在有助金融公平的同時(shí)，也有助于長(zhǎng)期的金融穩(wěn)定。

從貸款投放地區(qū)來(lái)看，政策性金融與商業(yè)性金融也存在著較大的相關(guān)性。圖2將貸款投放地區(qū)劃分成浙江省的11個(gè)地市（順序?yàn)楹贾?、寧波、溫州、嘉興、湖州、紹興、金華、衢州、臺(tái)州、麗水和舟山），以國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行為代表，將政策性金融和商業(yè)銀行的地區(qū)貸款投放進(jìn)行了對(duì)比。圖2中的曲線變化關(guān)系說(shuō)明，二者在貸款投放上具有相似的地區(qū)偏好。這也意味著，政策性金融的資源配置完成了與商業(yè)金融相接近的職能，在金融資源充沛的地區(qū)投放了更多的金融資源。受到金融排斥的“弱勢(shì)”地區(qū)、“弱勢(shì)”項(xiàng)目和“弱勢(shì)”群體，實(shí)際更難獲取政策資金的支持。

3. 政策性金融的金融協(xié)調(diào)。通過(guò)貼息、信用擔(dān)保、銀團(tuán)貸款，或銀政企融資平臺(tái)等方式，政策金融能吸引商業(yè)金融和聚合社會(huì)資本，發(fā)揮金融協(xié)調(diào)功能，實(shí)現(xiàn)銀行資金和民間資本的聯(lián)合、共贏。其中，“政策引導(dǎo)”與“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”是政策金融制度的關(guān)鍵。

然而，限于體制、機(jī)制等多方面原因，現(xiàn)有的政策性金融體系實(shí)際較難承擔(dān)起金融協(xié)調(diào)的職能。比如2011、2012年度，浙江省政策性銀行完成的銀團(tuán)貸款金額分別只有8億和25.12億，占貸款總額的比率也分別只有0.3%和0.79%。

五、政策性金融的體系和功能重構(gòu)

如上文所述，我國(guó)政策性金融實(shí)現(xiàn)功能重構(gòu)的關(guān)鍵，在于“制度和體系”，而不在“制度載體”本身。從我國(guó)政策性銀行的改革實(shí)踐歷程來(lái)看，指望幾家股份制的企業(yè)實(shí)體承擔(dān)起全部的社會(huì)金融職能顯然并不現(xiàn)實(shí)。

從金融公平和金融效率的目標(biāo)出發(fā)，本文為我國(guó)政策性金融的體系和功能重構(gòu)提供如下的發(fā)展思路：

（一）通過(guò)金融合同和融資模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政策性金融的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

提倡通過(guò)股份制、基金和共同出資等形式，為政策性金融的項(xiàng)目進(jìn)行融資，或提供金融服務(wù)（包括擔(dān)保、保險(xiǎn)、支付結(jié)算等）。資金的來(lái)源應(yīng)多元化，由借款人（提供擔(dān)保）、政府和金融機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)，以此形成激勵(lì)相容和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制。

（二）引入政策性金融業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破業(yè)務(wù)壟斷

政策性金融的改革應(yīng)以政策性金融功能的實(shí)現(xiàn)為首要目標(biāo)，而不是去維護(hù)政策或業(yè)務(wù)的權(quán)威。通過(guò)招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，來(lái)選擇確定最具經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)和金融效率的業(yè)務(wù)承擔(dān)者，打破政策性金融業(yè)務(wù)的壟斷。

（三）鼓勵(lì)組建地方性的中小金融機(jī)構(gòu)，形成地方金融中的政策性金融體系[13]

推動(dòng)銀行網(wǎng)點(diǎn)、中小銀行和信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立。通過(guò)社會(huì)信用體系建設(shè)的政策及條件，為地方金融生態(tài)的形成培育成長(zhǎng)沃土。

通過(guò)政策性業(yè)務(wù)的分賬管理、單獨(dú)核算，整合地方性中小金融機(jī)構(gòu)成為政策性金融體系的一部分，使之不僅能政策性業(yè)務(wù)，而且能為金融風(fēng)險(xiǎn)的防控提供便利條件和靈活手段。

（四）公共財(cái)政支持和地方政府主導(dǎo)

通過(guò)制度建設(shè)或立法約束，保證公共財(cái)政對(duì)政策性金融業(yè)務(wù)的資金支持，向業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供直接的貼息、財(cái)政貸款或定期的資本金補(bǔ)充。

鼓勵(lì)地方政府在政策性金融業(yè)務(wù)中發(fā)揮積極的主導(dǎo)作用，明確政策目標(biāo)、篩選監(jiān)管項(xiàng)目和制定風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)霓k法。通過(guò)發(fā)揮政府信用優(yōu)勢(shì)，搭建融資合作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享和業(yè)務(wù)合作。

（五）由被動(dòng)選擇項(xiàng)目轉(zhuǎn)向主動(dòng)項(xiàng)目推薦

即賦予金融需求者主動(dòng)申請(qǐng)政策性金融支持的機(jī)會(huì)和渠道（通過(guò)政府部門或金融機(jī)構(gòu)）。政策性金融體系所需完善的是明確政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、減少環(huán)節(jié)、創(chuàng)造條件，借助政策性金融體系和新金融技術(shù)，為受排斥的“強(qiáng)位弱勢(shì)”群體提供低成本、無(wú)差異的政策性金融服務(wù)。讓金融普惠在效率中產(chǎn)生，讓金融公平于政策中實(shí)現(xiàn)。

注釋：

①這里的群體是指符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，關(guān)系國(guó)計(jì)民生的特定產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域或企業(yè)、個(gè)人等對(duì)象。

②商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)和政策性金融機(jī)構(gòu)之間卻仍然可能因業(yè)務(wù)招投標(biāo)而形成競(jìng)爭(zhēng)與合作的關(guān)系。

篇9

[關(guān)鍵詞]政策性銀行;關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期 ;政策取向;發(fā)展模式

一、三年來(lái)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行商業(yè)化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐

國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行(以下簡(jiǎn)稱開(kāi)行)成立于1994年,是直屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的政策性金融機(jī)構(gòu)。成立16年來(lái),開(kāi)行的業(yè)務(wù)領(lǐng)域從“兩基一支”等重大建設(shè)項(xiàng)目,擴(kuò)展到歷屆政府所關(guān)注和力爭(zhēng)解決的中小企業(yè)、中低收入家庭住房、“三農(nóng)”、助學(xué)貸款等社會(huì)民生領(lǐng)域和國(guó)際業(yè)務(wù),成為我國(guó)中長(zhǎng)期投融資領(lǐng)域和對(duì)外合作的主力銀行。截至2010年3月底,開(kāi)行的資產(chǎn)總額4.6萬(wàn)億元,其中人民幣貸款余額3.2萬(wàn)億元,外匯貸款余額超過(guò)1010億美元,金融債券余額3.3萬(wàn)億元,資本充足率11.6%,不良貸款率僅為0.9%,撥備覆蓋率達(dá)到277%,2009年實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)超過(guò)300億元,[1]保持了優(yōu)良的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)。

2007年,根據(jù)國(guó)務(wù)院的部署,國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行開(kāi)始推行商業(yè)化運(yùn)作。3年以來(lái),面對(duì)國(guó)際金融危機(jī)和國(guó)內(nèi)外復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)形勢(shì),開(kāi)行充分發(fā)揮中長(zhǎng)期投融資在逆經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)中的調(diào)節(jié)作用,積極貫徹國(guó)家“保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的戰(zhàn)略部署,成為政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的重要政策工具;與此同時(shí),抓住國(guó)際金融危機(jī)導(dǎo)致資源價(jià)格大幅下跌的歷史機(jī)遇,成功運(yùn)作了中俄石油、中巴石油等一大批具有國(guó)際影響力的“貸款換資源、貸款換能源、貸款換市場(chǎng)”的戰(zhàn)略性重大項(xiàng)目,充分體現(xiàn)了開(kāi)發(fā)性金融的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和機(jī)構(gòu)價(jià)值。在此期間,逆勢(shì)中推進(jìn)的商業(yè)化運(yùn)作也取得階段性成果,股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)得以改進(jìn),科學(xué)決策機(jī)制不斷優(yōu)化,綜合化經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)協(xié)同優(yōu)勢(shì)更加明顯,在商業(yè)化改革中沒(méi)有剝離一分錢的不良資產(chǎn)。但實(shí)事求是 的講,3年來(lái),隨著改革的不斷深化,開(kāi)行面臨的新風(fēng)險(xiǎn)不斷凸顯,深層次矛盾不斷積累,改革成本和制度轉(zhuǎn)換成本不斷加大,開(kāi)行的商業(yè)化轉(zhuǎn)型進(jìn)入到關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期。

二、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行改革進(jìn)入關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期的本質(zhì)特征

(一)國(guó)際因素:國(guó)際金融危機(jī)以來(lái),政策性金融機(jī)構(gòu)、國(guó)家信用、市場(chǎng)化運(yùn)作重 新出現(xiàn)相互交織融合的新動(dòng)向

一是歐美各國(guó)政府重視采用政府信用,甚至采用注資、擔(dān)保、增信、接管、購(gòu)買債務(wù)等直接 救市手段,增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu),特別是帶有政府背景的金融機(jī)構(gòu)的信用,并迅速 穩(wěn)定了金融體系。比如英國(guó)政府向皇家蘇格蘭銀行注資455億英鎊,使其國(guó)有化比例達(dá)到84% ;美國(guó)政府向花旗銀行注資450億美元,并對(duì)其3060億美元的有毒資產(chǎn)提供擔(dān)保,接管了陷 入困境的“房利美”和“房地美”,維持其準(zhǔn)級(jí)的機(jī)構(gòu)債信,取消了對(duì)其未來(lái)三年的資 助上限。

二是政策性金融機(jī)構(gòu)的作用進(jìn)一步顯現(xiàn)。比如作為日本“國(guó)策銀行”①――日本興業(yè)銀行 雖然早 從2000年開(kāi)始民營(yíng)化轉(zhuǎn)型(后更名為瑞穗實(shí)業(yè)銀行),但在債券籌資和拓展海外業(yè)務(wù)上,仍 然享有日本政府強(qiáng)有力的隱形信用支持。國(guó)際金融危機(jī)以來(lái),在日本政府的授意和窗口 指導(dǎo)下,瑞穗實(shí)業(yè)銀行對(duì)陷入危機(jī)的大型企業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)采取了一系列的政策性救助措施。

2010年1月,根據(jù)日本政府“必須保證航空業(yè)繼續(xù)正常運(yùn)行"的要求,瑞穗實(shí)業(yè)銀行牽頭組成 銀團(tuán)向困境之中的日本航空公司(JAL)提供2000億日元的貸款承諾,并為其債務(wù)提供擔(dān)保 ,成為日本政府應(yīng)對(duì)日航危機(jī)的重要金融工具。德國(guó)復(fù)興信貸銀行向危機(jī)中 的金融機(jī)構(gòu)提供了122億歐元的援助,并負(fù)責(zé)管理德國(guó)政府1000億歐元的企業(yè)救助基金。

反思和借鑒應(yīng)對(duì)危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),各國(guó)政府開(kāi)始重新審視并重新定位政策性金融機(jī)構(gòu)的作用 與價(jià)值,特別是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期的制度安排。歐美各國(guó)政府對(duì)政策性金融體系的重構(gòu),直 接影響到中國(guó)金融改革的決策層和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)政策性銀行的改革方向和最終定位,并導(dǎo) 致目前改革方向的暫時(shí)“缺失”。

(二)制度因素

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)對(duì)儲(chǔ)蓄類商業(yè)銀行的制度安排比較健全,但卻一直沒(méi)有建 立與開(kāi)發(fā)性、中長(zhǎng)期、批發(fā)性、債券融資等與政策性金融特征相適應(yīng)的制度安排、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn) 和法律規(guī)定,比如對(duì)承擔(dān)政府使命的業(yè)務(wù)缺乏明確的政策補(bǔ)償、缺乏持續(xù)的資本補(bǔ)充機(jī)制和 渠道、對(duì)債券銀行的債信缺乏全面的通盤規(guī)劃和制度說(shuō)明、對(duì)中長(zhǎng)期批發(fā)性業(yè)務(wù)缺乏區(qū)別于 商業(yè)銀行差異化的監(jiān)管指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)開(kāi)發(fā)性金融的創(chuàng)新模式缺乏專利保護(hù)等。這些 制度安排的“缺失”,導(dǎo)致國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的改革得不到持續(xù)的制度保障,改革方向不斷出現(xiàn) 爭(zhēng)議和偏離,改革的成本和隱含的危機(jī)不斷累積和擴(kuò)大。

(三)改革關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期的本質(zhì)特征

改革方向的 “暫時(shí)缺失”與外部制度安排的 “長(zhǎng)期缺 失”,這“兩個(gè)缺失”的同時(shí)并存是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行改革進(jìn)入關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期的本質(zhì)特征。導(dǎo)致出 現(xiàn)“兩個(gè)缺失”并存的根本原因,是后危機(jī)時(shí)代中國(guó)政策性銀行改革的探索性、復(fù)雜性和 艱巨性的經(jīng)濟(jì)規(guī)律使然,而并非人為因素。這時(shí)候,如果在改革方向上不予以明晰,在 外部制度安排上不予以明確的話,國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的可持續(xù)發(fā)展甚至生存都將處于危險(xiǎn)的邊 緣,甚至影響中國(guó)整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。

三、 對(duì)處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期的國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行改革的分析與評(píng)價(jià)

毫無(wú)疑問(wèn),處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期的國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行,國(guó)家銀行的性質(zhì)沒(méi)有變,其服務(wù)于國(guó)家中長(zhǎng)期戰(zhàn)略的目標(biāo)沒(méi)有變,從事“兩基一支”、基層民生金融、“走出去”的開(kāi)發(fā)性業(yè)務(wù)沒(méi)有變,債券銀行的籌資渠道沒(méi)有變、中長(zhǎng)期批發(fā)性的業(yè)務(wù)模式?jīng)]有變?！皣?guó)家開(kāi)發(fā)銀行”的名稱和定位,決定了開(kāi)行就是要用開(kāi)發(fā)性金融的方法,想國(guó)家之所想,急國(guó)家之所急,圍繞國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)發(fā)揮作用,切實(shí)實(shí)現(xiàn)和維護(hù)好國(guó)家核心利益,這是開(kāi)行的責(zé)任和價(jià)值所在。[3]但是,為完成這一任務(wù)所必須解決的問(wèn)題和外部的環(huán)境發(fā)生了變化。2007年之前,開(kāi)行一直在立足于政策性銀行框架下從事開(kāi)發(fā)性業(yè)務(wù),2007年之后,開(kāi)行則要不斷適應(yīng)在商業(yè)銀行框 架下從事開(kāi)發(fā)性業(yè)務(wù)。但無(wú)論在哪種框架下,有四點(diǎn)是必須要予以澄清的。

(一)政策性銀行的商業(yè)化轉(zhuǎn)型不是簡(jiǎn)單的“去政府信用化”

實(shí)踐表明,政府信用是維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定的最后一道防火墻,它具有不隨市場(chǎng)波動(dòng)的能力, 是保持市場(chǎng)系統(tǒng)性穩(wěn)定的基礎(chǔ)?？偨Y(jié)國(guó)外政策性金融機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)軌實(shí)踐,反思這次金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),我們得到的基本經(jīng)驗(yàn)就是:無(wú)論在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家,開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)是政府信用的重要載體,是嫁接政府和市場(chǎng)之間的橋梁,是平抑經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)、穩(wěn)定市場(chǎng)信心的重要手段。居安思危,未雨綢繆,我們不僅要考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)期,而且更要考慮在經(jīng)濟(jì)下行和危機(jī)時(shí)期的制度安排。通過(guò)政府信用和開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的有效融合,達(dá)到既防控風(fēng)險(xiǎn)、又體現(xiàn)政府意圖的目的。比如作為日本“國(guó)策銀行”①――日本興業(yè)銀行從2000年開(kāi)始民 營(yíng)化轉(zhuǎn)型(后更名為瑞穗實(shí)業(yè)銀行),但在債券籌資和拓展海外業(yè)務(wù)上仍然享有日本政府強(qiáng)有力的隱形信用支持。[4 ]國(guó)際金融危機(jī)以來(lái),在日本政府的授意下,瑞穗實(shí)業(yè)銀行對(duì)陷入危機(jī)的大型企業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)采取了一系列的救助措施。2010年1月,根據(jù)日本政府“必須保證航空業(yè)繼續(xù)正常運(yùn)行"的要求,瑞穗實(shí)業(yè)銀行牽頭組成銀團(tuán)向困境之中的日本航空公司(JAL)提供2000億日元的貸款承諾(約21億美元),并為其債務(wù)提供擔(dān)保,成為日本政府應(yīng)對(duì)日航危機(jī)的重要金融工具。

政府信用在國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的商業(yè)化轉(zhuǎn)型中的作用更為明顯。開(kāi)行是中國(guó)最大的金融債券發(fā)行行,如果簡(jiǎn)單的“去政府信用化”,硬性切割國(guó)家信用在開(kāi)行轉(zhuǎn)型期和轉(zhuǎn)型后的連續(xù)性,必將造成3.3萬(wàn)億存量債券的大幅貶值,數(shù)千億新增債券的發(fā)行困難,開(kāi)行資金鏈的斷裂將波及整個(gè)金融系統(tǒng),形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)而危及國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。

(二)開(kāi)發(fā)性業(yè)務(wù)與商業(yè)化運(yùn)作不是相互排斥,而是相互兼容

開(kāi)發(fā)性業(yè)務(wù)就是在中國(guó)目前的國(guó)情和發(fā)展階段下,把政府的組織優(yōu)勢(shì)和開(kāi)行的融資優(yōu)勢(shì)相結(jié)合,把服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略和商業(yè)化運(yùn)作相結(jié)合,通過(guò)構(gòu)造市場(chǎng)化融資平臺(tái),發(fā)揮融資先導(dǎo)作用,以融資推動(dòng)整合資源,打通和培育商業(yè)金融不愿進(jìn)入的瓶頸領(lǐng)域,變?yōu)樯虡I(yè)運(yùn)作和可持續(xù)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)性成熟領(lǐng)域,積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任,并為實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略和政府意圖提供強(qiáng)有力的金融支持。[5]簡(jiǎn)單的講,開(kāi)發(fā)性業(yè)務(wù)就是政府財(cái)政力所不及、商業(yè)銀行不愿意做、資 本市場(chǎng)無(wú)法覆蓋,沒(méi)有成熟的信用、機(jī)構(gòu)、制度、市場(chǎng)建設(shè)的戰(zhàn)略性或?qū)蛐詷I(yè)務(wù)。商業(yè)化運(yùn)作,通俗的講就是按照銀行規(guī)律辦事、防范風(fēng)險(xiǎn)、講求效益、確保貸款項(xiàng)目陽(yáng)光運(yùn)作,保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值。多年來(lái),開(kāi)行良好的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)以及在電力市場(chǎng)、城建領(lǐng)域、 助學(xué)貸款、國(guó)際合作業(yè)務(wù)的成功實(shí)踐表明,無(wú)論是在政策性銀行框架下,還是在商業(yè)銀行框架下,開(kāi)發(fā)性業(yè)務(wù)與商業(yè)化運(yùn)作能夠有效融合、相互兼容,發(fā)揮協(xié)同作用的,這也必將是政策性銀行商業(yè)化轉(zhuǎn)型后的必經(jīng)之路。

(三)開(kāi)發(fā)性業(yè)務(wù)在中國(guó)現(xiàn)階段不是或有或無(wú),而是大有作為

1.中國(guó)的國(guó)情和發(fā)展階段決定了中國(guó)將長(zhǎng)期處于工業(yè)化、城市化的建設(shè)階段,這與西方發(fā)達(dá)國(guó)家后工業(yè)化、消費(fèi)經(jīng)濟(jì)階段的金融需求有根本不同。開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在中長(zhǎng)期投融資領(lǐng)域的獨(dú)特優(yōu)勢(shì),決定了在推進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式等領(lǐng)域具有不可替代的作用。[6]此外,與中長(zhǎng)期債券融資相匹配的中長(zhǎng)期大額信貸投資 ,有效避免了商業(yè)銀行“短貸長(zhǎng)借”的期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。

2.開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)“保本微利”與“承擔(dān)社會(huì)責(zé)任”的經(jīng)營(yíng)理念和上市后的商業(yè)銀行“利潤(rùn)最大化”的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)有根本不同。因此,開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在融資支持基層民生業(yè)務(wù)、中西部、“三農(nóng)”、資源開(kāi)發(fā)等薄弱環(huán)節(jié)和瓶頸領(lǐng)域,在融資推動(dòng)信用建設(shè)、構(gòu)建健康市場(chǎng)主體的制度領(lǐng)域,具有天然的內(nèi)生動(dòng)力。

3.中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡性和多樣性,決定了金融生態(tài)和金融體系的多樣性。實(shí)踐證明,功能完善的金融體系既要有中短期的儲(chǔ)蓄銀行,又要有中長(zhǎng)期債券銀行。中國(guó)不缺乏同質(zhì)化的零售銀行和儲(chǔ)蓄銀行,過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)理論告訴我們:清一色商業(yè)銀行之間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)反而不利于金融資源配置效率和金融體系運(yùn)行效率的提高。開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)銀行的特點(diǎn)有根本不同,它承接了中長(zhǎng)期投融資領(lǐng)域內(nèi)的優(yōu)勢(shì),保持了中長(zhǎng)期債券銀行的特點(diǎn),貫徹國(guó)家意圖,緩解社會(huì)瓶頸,有利于形成分工合理的金融布局,有利于在經(jīng)濟(jì)下行期平抑經(jīng)濟(jì)非理性波動(dòng),穩(wěn)定市場(chǎng)信心。[7]

4.開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)具有服務(wù)國(guó)家“走出去”戰(zhàn)略的特殊優(yōu)勢(shì)。國(guó)際市場(chǎng)中“貸款換資源、換能源”重大項(xiàng)目多是國(guó)家戰(zhàn)略性、政策性業(yè)務(wù),中資企業(yè)的國(guó)際并購(gòu)業(yè)務(wù)和資本、產(chǎn)品與服務(wù)的國(guó)際化往往受到西方國(guó)家在政治、外交、經(jīng)濟(jì)上的重重阻攔。工、農(nóng)、中、建等商業(yè)銀行大多已經(jīng)上市,受外資股東、治理結(jié)構(gòu)和信息披露的限制,不適合承擔(dān)此類業(yè)務(wù)。而開(kāi)行具有中長(zhǎng)期項(xiàng)目運(yùn)作優(yōu)勢(shì),具有國(guó)際慣例所認(rèn)可的開(kāi)發(fā)性機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì),具有成功運(yùn)作多個(gè)重大項(xiàng)目的先行優(yōu)勢(shì)。目前正是中西方力量此消彼長(zhǎng),我國(guó)在經(jīng)濟(jì)上爭(zhēng)奪更大話語(yǔ)權(quán)的歷史契機(jī),也是算政治利益帳、算國(guó)家戰(zhàn)略帳、算利益全局大帳的關(guān)鍵時(shí)刻,如果能給予開(kāi)行大額外資資金來(lái)源等政策支持,則一定能夠?yàn)閲?guó)家謀求更大利益。

(四)處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期的開(kāi)行改革具有制度性和系統(tǒng)性特征

處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期的國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行,其改革是具有制度性和系統(tǒng)性特征的。任何單一層面上的舉措,都不可能使轉(zhuǎn)型順利進(jìn)行。我們分析的邏輯為:

1.通常業(yè)務(wù)模式舉措得當(dāng),能使開(kāi)行進(jìn)入新的“利潤(rùn)空間"。但是,國(guó)家信用的缺失、持續(xù)的資金來(lái)源與資本補(bǔ)充機(jī)制的缺位,足以使得開(kāi)行開(kāi)創(chuàng)的新事業(yè)和提升的高效率化為烏有。

2.新定位的調(diào)整和重構(gòu),可以明確改革方向,釋放組織效率。但是,定位的調(diào)整和重構(gòu)存 在著一條底線,這就是與中長(zhǎng)期、債券類銀行向適應(yīng)的制度安排和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。缺失或背離這條底線,將無(wú)法激活現(xiàn)有模式的活力,無(wú)法客觀評(píng)價(jià)真實(shí)績(jī)效,導(dǎo)致開(kāi)行競(jìng)爭(zhēng)能力下降甚至影響生存,為進(jìn)一步的改革設(shè)置障礙?；蛘哒f(shuō),今天取得的所謂“改革成果”,將成為下一步改革的對(duì)象。

3.對(duì)“商業(yè)性”機(jī)構(gòu)屬性考慮的過(guò)多,可能會(huì)導(dǎo)致短時(shí)間內(nèi)效率的提高。但是,離開(kāi)了開(kāi)發(fā)性金融業(yè)務(wù),我們無(wú)法告訴各部門做什么是正確的,怎樣做是合理的,做到何種程度是可以接受的,這使得“商業(yè)化”的改革難以到位,不足以形成組織力量,去實(shí)現(xiàn)整體的戰(zhàn)略目標(biāo)。

鑒于此,處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期的開(kāi)行改革路徑也變得清晰,那就是:必須從機(jī)構(gòu)定位、制度安排、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)重點(diǎn)、發(fā)展模式等多個(gè)層次上做出系統(tǒng)的思考,才能抓住關(guān)鍵,找到系統(tǒng)的突破口,成功地走向未來(lái)。[8]

四、 國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行成功走向未來(lái)的政策選擇和發(fā)展模式

(一)主管部門應(yīng)明確國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的定位和改革方向

定位:開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu),而非單純的商業(yè)銀行;改革方向:在商業(yè)銀行框架下,開(kāi)發(fā)性 業(yè)務(wù)的商業(yè)化運(yùn)作。在開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的定位下,開(kāi)發(fā)是國(guó)有全資的,主要從事中長(zhǎng)期投融資領(lǐng)域,保持中長(zhǎng)期債券銀行的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì),發(fā)揮開(kāi)發(fā)性業(yè)務(wù)與商業(yè)化運(yùn)作的協(xié)同作用,服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和長(zhǎng)期目標(biāo),積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任,緩解社會(huì)發(fā)展瓶頸制約。

(二)保持國(guó)家信用的連續(xù)性,建立與中長(zhǎng)期、債券銀行相適應(yīng)的制度安排

從目前開(kāi)行改革的風(fēng)險(xiǎn)看,債信和國(guó)家信用的連續(xù)性問(wèn)題是最亟待解決的當(dāng)務(wù)之急。第一,對(duì)債券銀行給予政府信用支持,既是保障債券銀行穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ),又是國(guó)際慣例的通行做法?？紤]到未來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)面臨極大不確定性,為保持我國(guó)債券市場(chǎng)和金融市場(chǎng)的穩(wěn)定性,建議繼續(xù)保持政府信用在開(kāi)行債券籌資中的連續(xù)性。第二,擴(kuò)大開(kāi)行債券籌資的發(fā)行渠道,直接吸納社會(huì)投資者、機(jī)構(gòu)投資者的資金,提高資金來(lái)源的穩(wěn)定性。第三,對(duì)大額外匯資金來(lái)源給予政策支持。

(三)建立穩(wěn)定的資本金補(bǔ)償機(jī)制,近期內(nèi)不宜上市或引入國(guó)外戰(zhàn)略投資者

開(kāi)行作為國(guó)有全資的政府的金融機(jī)構(gòu),擔(dān)負(fù)開(kāi)發(fā)性業(yè)務(wù)和履行社會(huì)責(zé)任的職能,資本市場(chǎng)高盈利回報(bào)的要求和信息披露的限制與開(kāi)行的機(jī)構(gòu)定位不符合,外資股東的掣肘也不利于開(kāi)行貫徹國(guó)家戰(zhàn)略。因此,建議在資本金補(bǔ)充機(jī)制上,一方面采取“放水養(yǎng)魚(yú)”的政策,給予稅收返還、減少分紅、股東持續(xù)增資等扶持措施;另一方面“廣開(kāi)財(cái)路”,積極引入社?；?、地方政府注資等帶有國(guó)家性質(zhì)的戰(zhàn)略投資者,增強(qiáng)開(kāi)行可持續(xù)發(fā)展能力。

(四)建立區(qū)別于傳統(tǒng)商業(yè)銀行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

1.在資產(chǎn)負(fù)債比例管理、貸款集中度、收益率等核心監(jiān)管指標(biāo)方面,建立與儲(chǔ)蓄類商業(yè)銀行差異化的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

2.完善與支持發(fā)展、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任相適應(yīng)的非經(jīng)濟(jì)因素的評(píng)價(jià)體系。

3.完善與“走出去”和國(guó)際合作業(yè)務(wù)相匹配的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

4.完善對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式下的金融控股集團(tuán)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

(五)業(yè)務(wù)模式上大力推動(dòng)銀團(tuán)貸款業(yè)務(wù)

大力拓展銀團(tuán)貸款業(yè)務(wù)是開(kāi)行在信貸限額約束下迅速做大資產(chǎn)規(guī)模和突破貸款集中度約束的現(xiàn)實(shí)選擇。借鑒日本興業(yè)銀行等國(guó)外政策性銀行的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn),第一,成立獨(dú)立的銀團(tuán)業(yè)務(wù)部門專業(yè)推動(dòng)銀團(tuán)業(yè)務(wù);第二,采用雙重記帳的利益分配制度實(shí)現(xiàn)不同部門的密切合作;第三,通過(guò)人員交叉派遣和雙重考核機(jī)制的人事制度打破不同部門利益界限和框框。[9]

(六)打造國(guó)際一流的、金融控股公司下的混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展模式

此次國(guó)際金融危機(jī)的一個(gè)直接后果就是推動(dòng)了金融機(jī)構(gòu)從分業(yè)經(jīng)營(yíng)走向混業(yè)經(jīng)營(yíng)。國(guó)際一流金融集團(tuán)大多采用金融控股公司框架下的混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。比如日本瑞穗金融集團(tuán),包含銀行、證券、信托、其他業(yè)務(wù)等四大板塊,以及瑞穗實(shí)業(yè)銀行、瑞穗銀行、瑞穗證券、瑞穗信托四大具有獨(dú)立法律地位的核心子公司。②

借鑒從國(guó)際一流金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式,國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行改革的現(xiàn)實(shí)選擇必然是從政策性銀行走向商業(yè)銀行框架下的開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu),從單一信貸業(yè)務(wù)走向混業(yè)經(jīng)營(yíng),從國(guó)內(nèi)優(yōu)秀銀行走向國(guó)際一流金融機(jī)構(gòu)的歷程。其發(fā)展模式,要走“混業(yè)經(jīng)營(yíng) + 資本經(jīng)營(yíng) + 國(guó)際化經(jīng)營(yíng)”之路;在組織結(jié)構(gòu)上,要采取金融控股公司下“銀行母公司―非銀行子公司”的模式;在經(jīng)營(yíng)策略上,主要從事中長(zhǎng)期業(yè)務(wù)和基層金融民生業(yè)務(wù),通過(guò)打造完整的金融產(chǎn)業(yè)鏈,形成“銀行業(yè)務(wù)+投資銀行+管理資產(chǎn)”的業(yè)務(wù)模式。

注 釋:

①日本興業(yè)銀行由于具有政策性背景的中長(zhǎng)期信用業(yè)務(wù)又被稱為“國(guó)策銀行”,即貫徹政府政策,介于政策性銀行和商業(yè)銀行之間,又被稱為準(zhǔn)政策性銀行。

②瑞穗實(shí)業(yè)銀行在中長(zhǎng)期信用和大客戶融資中具有優(yōu)勢(shì),主要從事公司業(yè)務(wù)和海外業(yè)務(wù);瑞穗銀行則在日本國(guó)內(nèi)零售業(yè)務(wù)和中小企業(yè)業(yè)務(wù)中保持著領(lǐng)先地位。

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The Policy Orientation and Development Model of China Development Bank in the key Transition Period

―― The Reform Strategy of Chinese Policy-Related Bank

He Chen1 Sun Jie2

篇10

作為技術(shù)、資金密集型產(chǎn)業(yè)，電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與金融支持密不可分。而電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)的特征決定了其在金融支持方面與其他產(chǎn)業(yè)的區(qū)別，具體來(lái)說(shuō)具有戰(zhàn)略導(dǎo)向性、高投入和高風(fēng)險(xiǎn)性和產(chǎn)業(yè)鏈變革性。

1電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融支持結(jié)構(gòu)及功能

電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融支持是通過(guò)把政府產(chǎn)業(yè)金融支持政策和市場(chǎng)金融支持相結(jié)合，政府部門、政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮政策性引導(dǎo)作用，在產(chǎn)業(yè)初期更多地給予企業(yè)政策性資金補(bǔ)助，打好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)；隨后市場(chǎng)性金融主體，如風(fēng)投基金、商業(yè)銀行等在政策的引導(dǎo)下給予產(chǎn)業(yè)融資。

金融支持主體按照其是否以盈利為目的，劃分為政策性金融支持主體和市場(chǎng)金融支持主體，前者包括政府部門和受政府部門管理的政策性金融機(jī)構(gòu)，如政策性銀行、中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司（政策性科技保險(xiǎn)）、政府引導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金和創(chuàng)投基金管理公司；后者則由商業(yè)銀行、輔助中介（信用擔(dān)保公司、會(huì)計(jì)事務(wù)所等）、保險(xiǎn)公司（科技商業(yè)保險(xiǎn)）、資本市場(chǎng)參與者（風(fēng)險(xiǎn)投資基金管理公司、全國(guó)性證券交易所、地方產(chǎn)權(quán)交易所等）組成。[1]

金融支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能來(lái)自于政府和金融市場(chǎng)特有的機(jī)制。圍繞政府的引導(dǎo)機(jī)制和金融市場(chǎng)的資金支持、風(fēng)險(xiǎn)控制、資源優(yōu)化配置的機(jī)制，歸納出金融支持的四大功能：政策性金融支持的引導(dǎo)功能、金融市場(chǎng)的籌融資功能、金融市場(chǎng)的資源優(yōu)化配置功能及金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)控制功能。[2]

金融支持電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展；電動(dòng)汽車得到發(fā)展又反過(guò)來(lái)帶動(dòng)金融發(fā)展。一方面，政策性金融支持的引導(dǎo)功能以及市場(chǎng)性金融支持的籌融資、資源配置、風(fēng)險(xiǎn)控制功能，金融支持給電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個(gè)階段提供融資；另一方面，電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展必然帶來(lái)新的融資需求，以及經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和技術(shù)的創(chuàng)新，這反過(guò)來(lái)帶動(dòng)金融服務(wù)創(chuàng)新以及金融規(guī)模的壯大和技術(shù)的革新。

2基于生命周期的電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)演化進(jìn)程

電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)在整個(gè)產(chǎn)業(yè)周期演進(jìn)過(guò)程中，按照它的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展?jié)摿梢苑譃槿缦滤膫€(gè)時(shí)期：培育期（含種子期、初創(chuàng)期）、成長(zhǎng)期、成熟期、衰退期。從培育期的種子期開(kāi)始到成熟期，產(chǎn)業(yè)都處于高速增長(zhǎng)期，處于成熟期的產(chǎn)業(yè)既有可能進(jìn)行新一輪的創(chuàng)新活動(dòng)而進(jìn)入新一輪的種子期；也有可能缺乏創(chuàng)新和增長(zhǎng)力而跌入衰退期，衰退期的產(chǎn)業(yè)要么像成熟期那樣進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，要么就可能陷入不斷衰退的境地直至完全退出。

（1）培育期：處于該時(shí)期的電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ?，但企業(yè)可供擔(dān)保抵押物有限，而其擁有的技術(shù)市場(chǎng)應(yīng)用前景還不明朗，價(jià)值評(píng)估難度大，作為以盈利為目的的市場(chǎng)金融主體尤其是商業(yè)銀行，處于穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的目的，對(duì)這個(gè)時(shí)期的電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)投資興趣不大。此時(shí)更多的是政府政策性資源的投入以及部分追求高收益的風(fēng)險(xiǎn)投資基金參與。

（2）成長(zhǎng)期：該時(shí)期的電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)處于高速發(fā)展時(shí)期，產(chǎn)品得到市場(chǎng)的認(rèn)可，可以進(jìn)行大規(guī)模的生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作。這一時(shí)期伴隨著產(chǎn)品的推廣，企業(yè)資金的缺口越來(lái)越大，亟須快速的資金補(bǔ)充。此時(shí)一方面對(duì)未來(lái)前景普遍看好，出于減少股權(quán)稀釋，維護(hù)控制權(quán)的目的，企業(yè)管理者不愿輕易地進(jìn)行股權(quán)融資；另一方面處于成長(zhǎng)期的企業(yè)債券融資成本較高，融資規(guī)模和時(shí)效性有限。而這個(gè)時(shí)候商業(yè)銀行的貸款可以發(fā)揮最大效用，因?yàn)槌砷L(zhǎng)期的電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)較培育期大大降低，且有相關(guān)得到了市場(chǎng)的價(jià)值評(píng)估的產(chǎn)品做抵押，商業(yè)銀行的信貸介入解決了企業(yè)的短期資金缺口，而且自身得到了收益。在成長(zhǎng)期的中后期，企業(yè)普遍爭(zhēng)取上市以求獲得更多融資途徑。

（3）成熟期：該時(shí)期的電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中處于主導(dǎo)地位，企業(yè)融資的目的更多的是為了降低融資成本，維護(hù)市場(chǎng)地位。因此，處于成熟期的電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)一方面通過(guò)在股票市場(chǎng)發(fā)行或增發(fā)新股；另一方面利用自身違約風(fēng)險(xiǎn)低，市場(chǎng)認(rèn)可度強(qiáng)，信用評(píng)級(jí)高的特點(diǎn)在債券市場(chǎng)發(fā)行公司債，通過(guò)上述方式從市場(chǎng)獲取廉價(jià)資金替換原有的高價(jià)資金以及進(jìn)行收購(gòu)、并購(gòu)等交易進(jìn)一步加大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，甩開(kāi)潛在的競(jìng)爭(zhēng)者。

（4）衰退期：經(jīng)歷了成熟期后，如果企業(yè)無(wú)法進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)和更新?lián)Q代，就會(huì)步入衰退期，直至被淘汰或替代。此時(shí)，不管是政策性金融還是市場(chǎng)性金融均趨向萎縮。

3電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)的金融支持匹配理論模型

結(jié)合電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)在不同發(fā)展業(yè)態(tài)的金融需求分析，以及上文所述的各個(gè)主體在不同階段發(fā)揮的作用，構(gòu)建如圖1所示的金融支持匹配理論模型：