導語：如何才能寫好一篇政策性金融的特征，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、政策性金融的混合特性及其內(nèi)在沖突

具體而言，法律金融理論從宏觀和微觀兩個層面揭示了現(xiàn)代金融體系中混合特性所產(chǎn)生的兩種內(nèi)在沖突。

其一，宏觀金融層面中流動性與穩(wěn)定性沖突?，F(xiàn)代金融體系的一個實質(zhì)性變化在于，金融交易的基礎性工具從實物貨幣轉(zhuǎn)向為純粹的法定信用貨幣，法定信用貨幣的產(chǎn)生將金融市場的基礎與政府公共權(quán)力緊密地結(jié)合在了一起。隨著金融市場的高度發(fā)展，各種金融監(jiān)管措施與貨幣政策權(quán)力的結(jié)合使得政府不僅能夠在貨幣數(shù)量上發(fā)揮至關(guān)重要的影響力，在貨幣價格（利率）上也獲得了舉足輕重的權(quán)力。實際上，現(xiàn)代金融市場很難從本質(zhì)上去區(qū)分市場和政府的邊界，甚至于金融產(chǎn)品的定價也很難說是典型意義的市場行為。透過公共權(quán)力與現(xiàn)代政治體系的介入，金融法律制度對金融市場的影響也大大超出了傳統(tǒng)法律制度的維護和保障范疇。政府通過貨幣權(quán)和監(jiān)管權(quán)調(diào)控金融市場的同時，也產(chǎn)生了法律與金融體系目標上的悖論。法律金融理論也認為，金融體系的穩(wěn)定需要法律制度提供穩(wěn)定和可預見的規(guī)則基礎，而金融市場的經(jīng)濟性波動卻要求法律制度能夠根據(jù)市場需要做出適時調(diào)整，否則金融體系就有可能因為流動性的匱乏而導致崩潰?？深A見性、穩(wěn)定性和流動性在金融法律制度在內(nèi)在邏輯上是存在沖突的。

流動性與金融穩(wěn)定的沖突在政策性金融中體現(xiàn)更為突出，因為政策性金融機構(gòu)中的權(quán)力干預更為普遍。特別是政府透過貨幣權(quán)力所施加的影響更容易扭曲市場的秩序，而且在公共視野中也更為隱蔽。無論發(fā)達國家還是新興市場國家，利用貨幣政策影響住房金融市場的價格都是一個普遍的做法，也是政府用以支持或者調(diào)控住房市場情況的一項重要政策工具。研究表明，住房價格、信貸利率與貨幣政策之間存在密切而重大的交互影響。住房價格（不動產(chǎn)資產(chǎn)價格）的大幅波動對金融穩(wěn)定是一個巨大的沖擊，而貨幣政策的失當則是導致不動產(chǎn)資產(chǎn)價格失控的一個重要誘因。{2}顯然，貨幣政策維護金融穩(wěn)定的本意與促進經(jīng)濟發(fā)展等宏觀政策目標之間存在內(nèi)在沖突。當貨幣政策被利用來促進就業(yè)或者其他特定社會經(jīng)濟目標時，金融體系的穩(wěn)定性就有可能因此遭到破壞，但令人困惑的是，當資產(chǎn)價格泡沫破滅危及到金融穩(wěn)定時，利用貨幣政策挽救不穩(wěn)定的金融體系卻又似乎成為了唯一可行的應急措施。2008年金融危機的演繹過程生動地展現(xiàn)了美國住房抵押金融市場與貨幣政策權(quán)力之間的上述悖論，也充分揭示了穩(wěn)定性與流動性在金融法律制度中的內(nèi)在沖突。

其二，微觀金融層面中公共與私人的利益沖突。公共權(quán)力的運行往往具有多重政策目標，多元利益訴求在政策和制度的制定與執(zhí)行中必然形成不同利益之間的沖突與糾葛。在金融法律體系的微觀層面，各種利益的沖突并不總是能夠?qū)⒅贫鹊倪\行導向良性狀態(tài)，少數(shù)利益危及公共利益的例子屢見不鮮。政策性住房金融就是一個非常典型的例證。房利美（Fannie Mae）和房貸美（Freddie Mac）與普通金融機構(gòu)不同之處在于，二者在以私人股權(quán)方式從抵押按揭再貸款市場獲取利潤的同時，享有來自政府的財政支持和融資擔保。此外，滿足中低收入群體住房金融需求的公共利益旗號，使得這兩家機構(gòu)還可以享有一定程度的監(jiān)管豁免。以公共利益為名的特權(quán)和以市場自由為名的私人利益得以結(jié)合，一旦監(jiān)督機制和治理結(jié)構(gòu)無法與金融創(chuàng)新同步發(fā)展就極有可能在金融體系中造成災難性的后果。在分析房利美和房貸美在金融危機中的失敗原因時，有研究者就認為：“二者之所以做出一系列嚴重的錯誤判斷并招致失敗，是因為他們出于經(jīng)濟利益的考慮而不愿意接受更為有效而嚴格的資本監(jiān)管。”{3}

雖然，美國住房按揭抵押貸款機構(gòu)采用的政府支持型企業(yè)模式在金融危機能夠被證明是不可靠的，但是也必須承認這種結(jié)構(gòu)設計也的確在支持居民住房需求以及滿足住房金融市場流動性方面發(fā)揮過重要的作用。產(chǎn)生弊病的關(guān)鍵不在于政策性住房金融機構(gòu)中所采用的私人產(chǎn)權(quán)與政府發(fā)起的結(jié)合，而在于不同金融主體的行為機理未能在一個清晰和嚴謹?shù)囊?guī)范框架下控制在合理的范圍之內(nèi)。金融體系本身所內(nèi)在的混合特性決定了公共權(quán)力與利益激勵二者同樣不可或缺，因而回避或者拒絕任一要素的介入都是不切實際，也無法在現(xiàn)實中加以貫徹的。法律金融理論對此提供了另一種思考方向，也即是從制度和規(guī)則的約束角度來正確認識、分析以及判斷金融領(lǐng)域中權(quán)力機制與市場機制的混合體系，并力圖從規(guī)則約束的角度來獲取政策性金融機構(gòu)治理的靈感。

二、政策性住房金融機構(gòu)的目標定位：穩(wěn)定與發(fā)展的平衡

要正確認識政策住房金融機構(gòu)中權(quán)力機制與市場機制的混合特性，還必須從設立政策性金融機構(gòu)的初衷出發(fā)。因為，目的決定方向，而方向決定可以選擇的有效工具。政策性金融機構(gòu)之不同于商業(yè)金融機構(gòu)的根本之處在于其所肩負的政策目標。無論是出于單純經(jīng)濟目的，或者是經(jīng)濟與社會政策目標兼而有之，政策性金融機構(gòu)多是目的上的非營利性與工具和手段上的市場化所形成的特殊聚合。目的之異使之不同于商業(yè)性機構(gòu)，而工具和手段之異則使其有別于政府行政機構(gòu)。市場化籌資方式和政策性信貸目標之間的混合使得政策性金融機構(gòu)在目標定位、治理結(jié)構(gòu)以及運行機制上面臨著一系列困擾，同時也是理論研究中所爭議的關(guān)鍵問題。

政策性金融與商業(yè)金融的一個突出區(qū)別就在于其政策性目標，具有社會和公益性質(zhì)的政策導向決定了政策性金融機構(gòu)必須在自身的運營風險與推動社會發(fā)展之間進行必要的利益抉擇。這就決定了政策性金融機制的決策者不能用商業(yè)性金融的績效標準來考核和管理政策性金融機構(gòu)，也不能完全無視金融市場的風險和效率原則。首先，并不是任何情形和任何條件下，我們都能夠找到風險、效率和政策性目標完美結(jié)合的金融工具。許多政策性金融業(yè)務之所以需要政策支持恰恰是因為這些業(yè)務本身的風險和收益匹配根本不足以吸引商業(yè)性金融機構(gòu)直接介入。政策性金融區(qū)別于商業(yè)性金融的一個本質(zhì)屬性就在于對社會效益目標的追求，而不是僅僅局限于商業(yè)利益。尤其是一些具有巨大社會效益卻很難產(chǎn)生商業(yè)利益的金融業(yè)務更需要政策性金融的介入。因此，政策性金融很難用單純的商業(yè)性或經(jīng)濟性指標來進行有效衡量和評價。其次，政策性金融中的社會效益并不構(gòu)成對經(jīng)濟利益的排斥或否定。社會效益比經(jīng)濟利益具有更為廣闊的范圍以及更為復雜的體現(xiàn)形式，社會效益更注重社會主體之間的利益分配結(jié)構(gòu)，而不僅僅是貨幣所衡量的絕對利潤水平。但是，經(jīng)濟收入是持續(xù)推動社會效益改善的基礎，也是金融系統(tǒng)能夠穩(wěn)定運行的必要條件。政策性金融必須將社會效益建立在經(jīng)濟可行的前提之下，而不是完全脫離市場規(guī)律行事。

社會效益在很大程度上表現(xiàn)為公共利益，其在經(jīng)濟體系中不可避免的與公共經(jīng)濟部門具有難以分割的關(guān)聯(lián)。一些社會利益可以內(nèi)化為市場主體的經(jīng)濟行為，而另一些則幾乎完全缺乏市場供給的動力。前一種社會利益通過規(guī)范市場行為加以實現(xiàn)，后一種社會利益則需要依賴公共財政資源的投入。然而，更多的情形是二者兼而有之。由于一些社會利益的實現(xiàn)過程中也存在產(chǎn)生商業(yè)利益的空間，因而也就有可能通過政策性金融的介入，引導、推動，甚至放大公共資源的功效。同時，錯誤的政策選擇和不當?shù)慕鹑诠ぞ咭矘O有可能造成公共資源使用的異化，從而造成社會利益和經(jīng)濟利益的雙重損害。有學者認為在政策性金融中“政策性目標是最高目標，是最高宗旨，而市場化運作則只是其運營管理中的重要原則，而非其最高宗旨、最高目標，二者根本不在同一個層次或?qū)用嫔??！眥4}但是，政策性目標中的政策具體內(nèi)涵必然是涵蓋了社會與市場的多元復合目標，而且越是宏觀的政策目標，其所涵蓋的領(lǐng)域與所涉及到的利益范圍就愈發(fā)廣泛，各種利益之間的交叉與互動也就愈發(fā)復雜，政策目標與市場機制之間存在多種組合的可能。把政策性目標作為政策性金融業(yè)務的最高原則并不必然能保證此類金融機構(gòu)的良性運行，除非政策性目標本身能夠得到合理的確認、評價和監(jiān)督，而且政府的不同政策性目標之間能夠構(gòu)成彼此協(xié)調(diào)一致的體系。

三、政策性住房金融機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)：效率與風險的平衡

政策性金融機構(gòu)不同于一般性行政機構(gòu)或金融企業(yè)，它既是公共機構(gòu)又是金融市場的重要參與者。作為公共機構(gòu)他必然以政策性目標為最高宗旨，但是不同于財政所支持的行政部門，它需要以財政資源為依托撬動和引導市場資金流向，這也就意味著它必須在市場秩序之中行事。在財政資金和市場資金的共同組合中，政策性住房金融活動不可避免地涉及到了“信貸可獲性、投資積極性、納稅人權(quán)利保護、金融和經(jīng)濟穩(wěn)定”{5}四個方面的要素。事實上，構(gòu)成政策性目標的多個要素并非簡單而孤立的結(jié)構(gòu)，也無法在立法或規(guī)章制度上事先排定優(yōu)先序列，各構(gòu)成要素之間必須通過合理的組織治理加以協(xié)調(diào)。政策性金融機構(gòu)的組織治理在很大程度上構(gòu)成了政策性目標在具體實施過程中價值判斷和取舍的基礎，同時也是社會多元利益博弈的一個重要環(huán)節(jié)。

政策性住房金融機構(gòu)按照政府參與的程度與方式可分為兩大類型：一類是政府運營企業(yè)，一類是政府支持企業(yè)。兩者的資金雖然都以政府的直接或間接資金作為基礎，并將市場資金作為重要融資渠道。但是，前者通常由政府直接管理和運營，而后者則由私人機構(gòu)負責管理和運營。2014年新設立的國家開發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部在組織機構(gòu)上基本上屬于政府運營企業(yè)，其人員選任、資本金來源、盈虧分擔、監(jiān)督和約束在很大程度上都依賴于政府財政和行政機構(gòu)。除了利用國家信用進行市場化之外，國家開發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部的市場性組織特性并不明顯。與政府運營企業(yè)不同的是，政府支持企業(yè)形式的政策性金融機構(gòu)具有更為鮮明的市場化特征。例如，美國的房利美和房貸美就屬于比較典型的政府支持企業(yè)，二者不僅資本金來源中都有較大比例的私人股權(quán)，而且企業(yè)管理在相當大程度上是依據(jù)市場組織的方式選任董事會和管理層，其運營盈虧也由股東承擔，政府的支持主要體現(xiàn)為特許經(jīng)營權(quán)的授予和財政信用的支持。

實踐表明，政府運營企業(yè)通常能夠為政策性目標的推行提供更便捷的組織條件，但是其運營效率往往難以有效提升，而政府支持企業(yè)在私人股東的逐利驅(qū)動下又有濫用特許經(jīng)營權(quán)和財政信用的風險。政策利益、機構(gòu)利益與運營者個體利益之間能否實現(xiàn)良性關(guān)聯(lián)是政策性金融機構(gòu)有效平衡風險和效率的關(guān)鍵所在，在政策性住房金融機構(gòu)的立法中應當充分考慮決策行為中的利益驅(qū)動機制，將多元主體參與、規(guī)則約束、權(quán)力制衡的法治化治理手段運用于政策性住房金融機構(gòu)的組織治理當中，以實現(xiàn)社會經(jīng)濟利益與金融風險的有效平衡。從美國政策性住房金融機構(gòu)的運行中可以發(fā)現(xiàn)，財政監(jiān)督和市場監(jiān)管二者缺一不可。有激進的研究者甚至認為，授予政策性住房金融機構(gòu)的特別權(quán)限顯然有損于金融市場的競爭秩序，其公共性職能應當由單純的政府機構(gòu)承擔。{6}筆者雖然不贊同政策性金融完全納入政府部門的觀點，但是加強政策性金融機構(gòu)的外部競爭約束和金融監(jiān)管仍然不失為改進其治理結(jié)構(gòu)有效手段之一。

篇2

關(guān)鍵詞：欠發(fā)達地區(qū)；農(nóng)村；政策性金融

一、前言

政策性金融是指為了滿足政府特殊的政策性取向，在一國政府支持下，為貫徹和配合國家特定社會經(jīng)濟發(fā)展政策，以國家信用為基礎，嚴格按照國家法規(guī)限定的業(yè)務范圍和經(jīng)營對象，運用各種特殊的融資手段，以優(yōu)惠性利率進行的一種特殊性資金融通行為，農(nóng)業(yè)政策性金融顯然屬于政策性金融的范疇，基于此，農(nóng)業(yè)政策性金融，就是在國家和政府支持下，以國家信用為基礎，運用各種特殊的融資手段和優(yōu)惠的存貸利率，嚴格按照國家政策的界定，以支持農(nóng)業(yè)發(fā)展為主要職責，直接或間接地體現(xiàn)國家對農(nóng)業(yè)支持和扶持政策的一種特殊的資金融通行為。

從上述界定內(nèi)容看，農(nóng)業(yè)政策性金融有三個特征：政策性，主要是政府為了實現(xiàn)特定的政策目標而實施的手段，金融性，是一種在一定期限內(nèi)以讓渡資金的使用權(quán)為特征的資金融通行為，優(yōu)惠性，即其在利率、貸款期限、擔保條件等方面比商業(yè)銀行貸款更加優(yōu)惠。這三個本質(zhì)特征充分顯示了政策性金融同財政和商業(yè)金融的區(qū)別。

農(nóng)業(yè)是高風險、收益率較低的弱勢產(chǎn)業(yè)。由于資本的逐利性，不僅城市的、發(fā)達地區(qū)的資金不往農(nóng)村流，農(nóng)村的資金還會往外流，這樣關(guān)系人類生存的農(nóng)業(yè)問題卻得不到資金的支持，當市場這只看不見的手不能發(fā)揮作用的時候，就需要政府的手來彌補這個作用。因此政策性金融的產(chǎn)生、存在與發(fā)展是有深刻的經(jīng)濟金融與社會根源，它是市場缺陷與政府干預、資源配置主體和資源配置目標錯位與失衡的必然結(jié)果。農(nóng)業(yè)政策性金融的這三個特點恰恰體現(xiàn)了政府的作用所在，尤其對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展來說，政策性金融的作用是非常重要的。

二、國外政策性金融支農(nóng)經(jīng)驗分析

不同國家的政策性金融各具形式，而且一些國家的政策性金融經(jīng)過了長期的實踐，并日益普遍發(fā)展壯大，在實現(xiàn)政府的特定政策目標方面起著不可替代的重要作用。借鑒他們成功的政策性金融制度和活動經(jīng)驗，對于構(gòu)建中國欠發(fā)達地區(qū)的政策性金融體系非常具有現(xiàn)實意義。美國、日本、印度、巴西、法國等各個國家的農(nóng)村政策性金融機構(gòu)有效地支持了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，盡管各具形式，但總的看來有以下一些特點：

1　形式多樣，目的明確

各國政策性金融機構(gòu)的形式多樣，如：美國有對農(nóng)產(chǎn)品進行價格支持和對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予補貼的農(nóng)民家計局，有對農(nóng)村非盈利的電業(yè)合作組織和農(nóng)場等發(fā)放貸款點農(nóng)村電氣化管理局，有對農(nóng)產(chǎn)品進行價格支持或?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予補貼點商品信貸公司，還有為融資困難的小企業(yè)提供信貸援助的小企業(yè)管理局等等。日本農(nóng)業(yè)中的政府金融機構(gòu)是農(nóng)林漁業(yè)金融公庫，向森林漁業(yè)的公共事業(yè)提供低息長期貸款和各種農(nóng)業(yè)貸款。印度的政策性金融機構(gòu)有三類：國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行、地區(qū)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)中間信貸和開發(fā)公司，每一類機構(gòu)的目的和任務非常明確，法國的農(nóng)業(yè)非常發(fā)達，法國農(nóng)業(yè)信貸銀行系統(tǒng)在農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中貢獻最大，它是由總行、地區(qū)和基層三級機構(gòu)組成的。盡管各國政策性金融機構(gòu)的名稱不同，但是，他們的服務范圍非常明確，在執(zhí)行政府的政策上富有效率。

2　農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的資金來源多樣化

主要有政府資金，政府擔保債券、向央行和其他金融機構(gòu)借款、吸收存款等方式。如：美國的農(nóng)業(yè)合作信貸機構(gòu)均在很長一段時期都由聯(lián)邦政府出資，是一種政府出資的形式，然而，美國的農(nóng)業(yè)合作信貸機構(gòu)的籌資方式是發(fā)行統(tǒng)一政府擔保債券。由于有政府信用作為支撐，所以很受歡迎，籌資能力較強，這種做法可以適應中長期的資金需求。法國農(nóng)業(yè)信貸銀行則是以吸收活期、定期、儲蓄存款的形式補充資金。日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫開始是國家通過一般會計和特別會計投入財政資金組建的，后來的主要資金來源是郵政儲蓄資金和郵政簡易保險。還有一些發(fā)展中國家一般都由中央銀行直接發(fā)放或充當農(nóng)村政策性金融機構(gòu)的“最后貸款人”，向中央銀行或其他金融機構(gòu)借入資金。如泰國就采用了這一做法。

3　農(nóng)業(yè)政策性金融的法律制度健全

各個國家大都通過立法對農(nóng)村政策性金融機構(gòu)給予支持和保障，目前，美國和日本等發(fā)達國家普遍建立了比較完善的農(nóng)業(yè)政策性金融法律體系，對農(nóng)業(yè)政策性金融的監(jiān)管嚴密規(guī)范，如美國的《農(nóng)業(yè)信貸法》、《農(nóng)產(chǎn)品信貸公司特許法》，日本的《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》等，都是關(guān)于農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的專門法律，除此之外，還有農(nóng)業(yè)信貸法，農(nóng)業(yè)信用保證、保險法等關(guān)于農(nóng)業(yè)信貸、信用保險的專門法律。同時，在政策上提供許多優(yōu)惠，如減免稅收、注入資金、利息補貼、損失補貼、債務補貼以及實行有差別的存款準備金制度，鼓勵和保護農(nóng)村政策性金融機構(gòu)，來促進農(nóng)業(yè)政策性金融支農(nóng)作用的發(fā)揮。

4　政策性金融機構(gòu)層次明晰，支農(nóng)范圍寬泛

各個國家的政策性金融機構(gòu)各自有具體的支農(nóng)范圍，而且，支農(nóng)的領(lǐng)域很廣，和農(nóng)業(yè)有關(guān)的融資都可以找到對應政策性金融機構(gòu)。這些支農(nóng)領(lǐng)域涉及到生產(chǎn)領(lǐng)域貸款，如美國農(nóng)業(yè)電氣化管理局的農(nóng)用電力改造貸款，日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的農(nóng)業(yè)綜合設施貸款等，流通領(lǐng)域貸款，如美國商品信貸公司，不僅發(fā)放糧食收購貸款，國家儲備貸款、農(nóng)場主自主儲備貸款，還提供出口信貸，加工領(lǐng)域貸款，如法國農(nóng)業(yè)信貸銀行、印度國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行等都有農(nóng)產(chǎn)品加工貸款，扶貧貸款，如印度農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行對小農(nóng)、無地農(nóng)民和邊際農(nóng)民等貧困人口的扶持貸款；農(nóng)業(yè)擔保和保險業(yè)務，如美國農(nóng)民家計局對其他金融機構(gòu)發(fā)放貸款進行擔保。

5　各國注重建立支農(nóng)政策性金融中的農(nóng)業(yè)保險制度

農(nóng)業(yè)保險制度是化解轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風險的一個重要手段。如美國的農(nóng)業(yè)保險非常發(fā)達，美國在1938年就頒布了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，其農(nóng)作物保險經(jīng)歷了試辦、加速發(fā)展、政府出政策并與私營保險公司混合經(jīng)營、政府出政策并完全由私營公司經(jīng)營和的四個階段。法國是的農(nóng)業(yè)保險體系基本上由私有保險公司組成，政府只是提供必要的政策支持。

三、中國欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村政策性金融的定位

1　完善農(nóng)村政策性金融的立法工作

可以借鑒國外立法的經(jīng)驗，規(guī)范政策性金融機構(gòu)的經(jīng)營行為，使其行為有法可依，擺脫外部干預，維護自身的合法權(quán)益，保障資產(chǎn)的安全。同時，要加強對農(nóng)業(yè)政策性金融的監(jiān)管，發(fā)揮和完善中國銀監(jiān)會的監(jiān)管作用。

篇3

不同國家的政策性金融各具形式，而且一些國家的政策性金融經(jīng)過了長期的實踐，并日益普遍發(fā)展壯大，在實現(xiàn)政府的特定政策目標方面起著不可替代的重要作用。借鑒他們成功的政策性金融制度和活動經(jīng)驗，對于構(gòu)建中國欠發(fā)達地區(qū)的政策性金融體系非常具有現(xiàn)實意義。美國、日本、印度、巴西、法國等各個國家的農(nóng)村政策性金融機構(gòu)有效地支持了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，盡管各具形式，但總的看來有以下一些特點：

1形式多樣，目的明確

各國政策性金融機構(gòu)的形式多樣，如：美國有對農(nóng)產(chǎn)品進行價格支持和對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予補貼的農(nóng)民家計局，有對農(nóng)村非盈利的電業(yè)合作組織和農(nóng)場等發(fā)放貸款點農(nóng)村電氣化管理局，有對農(nóng)產(chǎn)品進行價格支持或?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予補貼點商品信貸公司，還有為融資困難的小企業(yè)提供信貸援助的小企業(yè)管理局等等。日本農(nóng)業(yè)中的政府金融機構(gòu)是農(nóng)林漁業(yè)金融公庫，向森林漁業(yè)的公共事業(yè)提供低息長期貸款和各種農(nóng)業(yè)貸款。印度的政策性金融機構(gòu)有三類：國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行、地區(qū)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)中間信貸和開發(fā)公司，每一類機構(gòu)的目的和任務非常明確，法國的農(nóng)業(yè)非常發(fā)達，法國農(nóng)業(yè)信貸銀行系統(tǒng)在農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中貢獻最大，它是由總行、地區(qū)和基層三級機構(gòu)組成的。盡管各國政策性金融機構(gòu)的名稱不同，但是，他們的服務范圍非常明確，在執(zhí)行政府的政策上富有效率。

2農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的資金來源多樣化

主要有政府資金，政府擔保債券、向央行和其他金融機構(gòu)借款、吸收存款等方式。如：美國的農(nóng)業(yè)合作信貸機構(gòu)均在很長一段時期都由聯(lián)邦政府出資，是一種政府出資的形式，然而，美國的農(nóng)業(yè)合作信貸機構(gòu)的籌資方式是發(fā)行統(tǒng)一政府擔保債券。由于有政府信用作為支撐，所以很受歡迎，籌資能力較強，這種做法可以適應中長期的資金需求。法國農(nóng)業(yè)信貸銀行則是以吸收活期、定期、儲蓄存款的形式補充資金。日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫開始是國家通過一般會計和特別會計投入財政資金組建的，后來的主要資金來源是郵政儲蓄資金和郵政簡易保險。還有一些發(fā)展中國家一般都由中央銀行直接發(fā)放或充當農(nóng)村政策性金融機構(gòu)的“最后貸款人”，向中央銀行或其他金融機構(gòu)借入資金。如泰國就采用了這一做法。

3農(nóng)業(yè)政策性金融的法律制度健全

各個國家大都通過立法對農(nóng)村政策性金融機構(gòu)給予支持和保障，目前，美國和日本等發(fā)達國家普遍建立了比較完善的農(nóng)業(yè)政策性金融法律體系，對農(nóng)業(yè)政策性金融的監(jiān)管嚴密規(guī)范，如美國的《農(nóng)業(yè)信貸法》、《農(nóng)產(chǎn)品信貸公司特許法》，日本的《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》等，都是關(guān)于農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的專門法律，除此之外，還有農(nóng)業(yè)信貸法，農(nóng)業(yè)信用保證、保險法等關(guān)于農(nóng)業(yè)信貸、信用保險的專門法律。同時，在政策上提供許多優(yōu)惠，如減免稅收、注入資金、利息補貼、損失補貼、債務補貼以及實行有差別的存款準備金制度，鼓勵和保護農(nóng)村政策性金融機構(gòu)，來促進農(nóng)業(yè)政策性金融支農(nóng)作用的發(fā)揮。

4政策性金融機構(gòu)層次明晰，支農(nóng)范圍寬泛

各個國家的政策性金融機構(gòu)各自有具體的支農(nóng)范圍，而且，支農(nóng)的領(lǐng)域很廣，和農(nóng)業(yè)有關(guān)的融資都可以找到對應政策性金融機構(gòu)。這些支農(nóng)領(lǐng)域涉及到生產(chǎn)領(lǐng)域貸款，如美國農(nóng)業(yè)電氣化管理局的農(nóng)用電力改造貸款，日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的農(nóng)業(yè)綜合設施貸款等，流通領(lǐng)域貸款，如美國商品信貸公司，不僅發(fā)放糧食收購貸款，國家儲備貸款、農(nóng)場主自主儲備貸款，還提供出口信貸，加工領(lǐng)域貸款，如法國農(nóng)業(yè)信貸銀行、印度國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行等都有農(nóng)產(chǎn)品加工貸款，扶貧貸款，如印度農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行對小農(nóng)、無地農(nóng)民和邊際農(nóng)民等貧困人口的扶持貸款；農(nóng)業(yè)擔保和保險業(yè)務，如美國農(nóng)民家計局對其他金融機構(gòu)發(fā)放貸款進行擔保。

5各國注重建立支農(nóng)政策性金融中的農(nóng)業(yè)保險制度

農(nóng)業(yè)保險制度是化解轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風險的一個重要手段。如美國的農(nóng)業(yè)保險非常發(fā)達，美國在1938年就頒布了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，其農(nóng)作物保險經(jīng)歷了試辦、加速發(fā)展、政府出政策并與私營保險公司混合經(jīng)營、政府出政策并完全由私營公司經(jīng)營和的四個階段。法國是的農(nóng)業(yè)保險體系基本上由私有保險公司組成，政府只是提供必要的政策支持。

二、政策性金融是指為了滿足政府特殊的政策性取向，在一國政府支持下，為貫徹和配合國家特定社會經(jīng)濟發(fā)展政策，以國家信用為基礎，嚴格按照國家法規(guī)限定的業(yè)務范圍和經(jīng)營對象，運用各種特殊的融資手段，以優(yōu)惠性利率進行的一種特殊性資金融通行為，農(nóng)業(yè)政策性金融顯然屬于政策性金融的范疇，基于此，農(nóng)業(yè)政策性金融，就是在國家和政府支持下，以國家信用為基礎，運用各種特殊的融資手段和優(yōu)惠的存貸利率，嚴格按照國家政策的界定，以支持農(nóng)業(yè)發(fā)展為主要職責，直接或間接地體現(xiàn)國家對農(nóng)業(yè)支持和扶持政策的一種特殊的資金融通行為。

從上述界定內(nèi)容看，農(nóng)業(yè)政策性金融有三個特征：政策性，主要是政府為了實現(xiàn)特定的政策目標而實施的手段，金融性，是一種在一定期限內(nèi)以讓渡資金的使用權(quán)為特征的資金融通行為，優(yōu)惠性，即其在利率、貸款期限、擔保條件等方面比商業(yè)銀行貸款更加優(yōu)惠。這三個本質(zhì)特征充分顯示了政策性金融同財政和商業(yè)金融的區(qū)別。

農(nóng)業(yè)是高風險、收益率較低的弱勢產(chǎn)業(yè)。由于資本的逐利性，不僅城市的、發(fā)達地區(qū)的資金不往農(nóng)村流，農(nóng)村的資金還會往外流，這樣關(guān)系人類生存的農(nóng)業(yè)問題卻得不到資金的支持，當市場這只看不見的手不能發(fā)揮作用的時候，就需要政府的手來彌補這個作用。因此政策性金融的產(chǎn)生、存在與發(fā)展是有深刻的經(jīng)濟金融與社會根源，它是市場缺陷與政府干預、資源配置主體和資源配置目標錯位與失衡的必然結(jié)果。農(nóng)業(yè)政策性金融的這三個特點恰恰體現(xiàn)了政府的作用所在，尤其對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展來說，政策性金融的作用是非常重要的。

三、中國欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村政策性金融的定位

1完善農(nóng)村政策性金融的立法工作

可以借鑒國外立法的經(jīng)驗，規(guī)范政策性金融機構(gòu)的經(jīng)營行為，使其行為有法可依，擺脫外部干預，維護自身的合法權(quán)益，保障資產(chǎn)的安全。同時，要加強對農(nóng)業(yè)政策性金融的監(jiān)管，發(fā)揮和完善中國銀監(jiān)會的監(jiān)管作用。

2拓寬農(nóng)業(yè)政策性金融的資金來源

農(nóng)發(fā)行的資金來源除了財政撥款的資本金以外主要就是人民銀行的金融債券，目前中國農(nóng)業(yè)政策性金融面臨著資金來源和使用規(guī)模不一致的問題，這主要是因為隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，對資金需求的規(guī)模在逐漸擴大，然而農(nóng)業(yè)政策性金融的資金來源已經(jīng)不能夠滿足這種需要。欠發(fā)達地區(qū)支農(nóng)的金融支持需要充足的資金來源，因此，擴大農(nóng)業(yè)政策性金融的融資渠道是關(guān)鍵，日本做法值得借鑒，日本的政策性金融機構(gòu)不直接吸收存款，而是間接的利用率郵政儲蓄的資金作為農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的重要資金來源。我們可以參照這一方法，中國的郵政儲蓄在農(nóng)村吸收了大量存款，其中的大部分都存入了央行，造成央行負擔很重。在2006年底掛牌成立郵政銀行后才開始有了貸款業(yè)務，因此，借鑒日本的經(jīng)驗，把郵政儲蓄在農(nóng)村中吸收的大量存款當作農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的資金來源，解決農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的資金來源問題。還可以，利用政府擔保從國際金融組織和外國政府獲得低息低資金成本的優(yōu)惠貸款等等。

3拓展農(nóng)發(fā)行的業(yè)務范圍

2004年農(nóng)發(fā)行轉(zhuǎn)型以來，形成了以糧棉油收購貸款業(yè)務為主體，以農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)加工貸款為一翼，以支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的中長期貸款的一體兩翼的支農(nóng)新格局，有選擇性的支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)村基礎設施建設。但是，農(nóng)發(fā)行的支農(nóng)格局與欠發(fā)達地區(qū)的支農(nóng)需求的不相匹配的，欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村很少有農(nóng)產(chǎn)品的加工產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營項目，而往往是單個農(nóng)戶分散，小額和急需的資金的需求。這種資金的需求是商業(yè)銀行所不愿支持的，必須要有政策性的金融來承擔。

4發(fā)揮農(nóng)信社的作用

農(nóng)信社在農(nóng)村覆蓋面廣，與三農(nóng)接觸最多，這些都具備了服務三農(nóng)的基礎，因此，通過對農(nóng)村信用社的改革，將農(nóng)村信用社建成產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、可持續(xù)發(fā)展的支農(nóng)型社區(qū)金融機構(gòu)是可行的。農(nóng)村社業(yè)務可以分為兩部分，一部分走商業(yè)銀行的道路，另外一部分是支農(nóng)服務，規(guī)定支農(nóng)的比例和最低的底線，針對社區(qū)農(nóng)民的需求來確定金融產(chǎn)品，以微利為前提，辦理扶貧、開發(fā)貸款業(yè)務、農(nóng)副產(chǎn)品的種植、收購、加工貸款等各項業(yè)務。關(guān)鍵是要貼近農(nóng)民，了解需求，提供快捷的金融服務。

5建立有效的合作金融和合作信用擔保體系

對欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村分散而且經(jīng)濟實力弱小的農(nóng)民來說，通過合作金融的形式融資是一種必然選擇，正是由于農(nóng)民、農(nóng)戶沒有自己的合作金融組織為其服務，就造成了大量縣城金融市場的真空，也就產(chǎn)生了大量的民間借貸、地下錢莊等灰、黑色金融。實踐證明互助合作性質(zhì)的農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu)是一種具有效率的組織，如法國的農(nóng)業(yè)信貸銀行是一種“上官下民”的所有制模式，它的中央機構(gòu)國家農(nóng)業(yè)信貸銀行是公有性質(zhì)的，由政府所有，而省級農(nóng)業(yè)互助信貸銀行和地方農(nóng)業(yè)互助信貸合作社均為合作性質(zhì)，由個人及成員入股組成，按合作制原則經(jīng)營，為農(nóng)民提供了大量的與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的普通和優(yōu)惠貸款。這種將政策性金融機構(gòu)與互助合作性質(zhì)金融機構(gòu)有機地結(jié)合起來的支農(nóng)形式可以為我們所借鑒。在政府的主導下，積極支持農(nóng)民自主參與的各種形式的資金互助，自擔風險、自己出資、自我管理的合作金融組織，以改善農(nóng)村金融的服務供給，同時，主導的政府部門可以給予必要的指導和監(jiān)督。

6完善與支農(nóng)金融相配套的農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)擔保機制

中國自1982年開辦農(nóng)業(yè)保險，由于種種原因，農(nóng)業(yè)保險自1992年開始逐漸萎縮，2004年中國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務不僅保費收入減少，農(nóng)業(yè)保險的險種也在不斷減少，已由最多時的60多個項目下降到目前的不足30個。2004年保監(jiān)會啟動了農(nóng)業(yè)保險，有了安信、安華和陽光三家不同經(jīng)營模式的專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司，開展保險公司與政府聯(lián)辦，為政府代辦，以及直營等多種形式。如何在試點基礎上逐步完善支農(nóng)金融相配套的農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)擔保機制有待進一步的研究。

篇4

關(guān)鍵詞：政策性金融；監(jiān)督制度；比較金融；政策建議

政策性金融監(jiān)督機制體現(xiàn)的是一種特殊的監(jiān)督關(guān)系，即依據(jù)各個單獨的政策性金融機構(gòu)法所形成的一種特殊的監(jiān)督機制和權(quán)力結(jié)構(gòu)。監(jiān)督的目標是實現(xiàn)政府的政策意圖，提高金融資源公平合理的配置。這種特殊的政策性金融制度監(jiān)督內(nèi)涵主要表現(xiàn)為：由政府相關(guān)部門和權(quán)威專家或其他行業(yè)人員代表國家和公眾的利益組合而成的特殊的董事會或理事會的權(quán)利制衡結(jié)構(gòu)或治理結(jié)構(gòu)，并由董事會(理事會)對機構(gòu)行使最高的決策、協(xié)調(diào)與監(jiān)控的職能權(quán)力；由政府直接控制政策性金融機構(gòu)的主要人事任免權(quán)，政府相關(guān)部門參與協(xié)調(diào)與制約，國家審計機構(gòu)定期或不定期的專門審計監(jiān)督，從而從機構(gòu)外部對政策性金融機構(gòu)進行控制、組織、約束、協(xié)調(diào)、保障的特殊監(jiān)督機制。這樣，就從政策性金融機構(gòu)的外部和內(nèi)部兩個層面上，構(gòu)成了政策性金融獨特的監(jiān)督機制和權(quán)力結(jié)構(gòu)。

一、政策性金融監(jiān)督機制的國際比較

(一)日本政策性金融監(jiān)督制度

日本政策性金融與商業(yè)性金融高度平行并列與對稱，把政策性金融與商業(yè)性金融二者嚴格劃分開來(機構(gòu)分離、業(yè)務分離、管理分離、法律分離)，并自成體系。各種政策性金融機構(gòu)分別單獨立法予以監(jiān)督、保障與制約，并多次修改和完善。如，《日本政策投資銀行法》、《日本國際協(xié)力銀行法》、《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》、《日本中小企業(yè)金融公庫法》等。雖然日本的政策性金融機構(gòu)在國內(nèi)被歸入“銀行和其他金融機構(gòu)”一類，但它們并不受主要適用于普通商業(yè)銀行的《銀行法》的約束。在日本政策性金融監(jiān)督機制中，政策性金融機構(gòu)受到政府許多相關(guān)職能部門的業(yè)務指導，尤其是受財務省(原大藏省)資金、財務方面的協(xié)調(diào)與制約的力度較大，但限于政府授權(quán)和法定的范圍之內(nèi)，金融公庫受主管大臣的干預程度也很大(如公庫每季度經(jīng)營計劃必須經(jīng)主管大臣批準，并定期報告資金運用情況)，但政策性金融機構(gòu)不受中央銀行和金融監(jiān)督廳的監(jiān)管。20世紀90年代以來，日本金融監(jiān)管體制在經(jīng)過了一番大的改革和調(diào)整后，于2000年7月在金融監(jiān)督廳的基礎上正式成立金融廳，其職能定位為負責對民間金融機構(gòu)和金融市場的統(tǒng)一監(jiān)管，而政策性金融機構(gòu)仍不屬于其監(jiān)管。同時，所有的政策性金融機構(gòu)都要接受獨立的審計部門即會計檢察院的審計檢查。日本政策性金融監(jiān)督的特殊權(quán)力結(jié)構(gòu)集中體現(xiàn)為董事會或理事會的組織形式，幾乎所有的政策性金融機構(gòu)都設有董事會或理事會這種最高的決策權(quán)力機構(gòu)。

(二)德國政策性金融監(jiān)督制度特征

講究秩序的德國，政策性金融由政府依法單獨監(jiān)督。德國是最早建立金融綜合監(jiān)管機構(gòu)的國家，聯(lián)邦銀行業(yè)監(jiān)管局實際上是一個綜合性金融監(jiān)管當局(因德國銀行業(yè)可以同時經(jīng)營證券和保險)，但德國復興信貸銀行等政策性金融機構(gòu)則不屬于其監(jiān)管之列，而是依據(jù)獨立的法律由政府職能部門監(jiān)督制約其行為的，《德國銀行法》和德國有關(guān)的商法典也不適用于它們。《德國復興信貸銀行法》第1章規(guī)定，該銀行是依據(jù)公共法設立的法人團體；第12章規(guī)定，該銀行由聯(lián)邦政府指定財政部門進行監(jiān)督，監(jiān)督當局有權(quán)采取一切措施，以確保該銀行的業(yè)務運作符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。政策性金融機構(gòu)奉行不與商業(yè)性金融機構(gòu)競爭的補充性原則和中立原則。依據(jù)德國復興信貸銀行法規(guī)定，作為一家政府的政策性銀行，其業(yè)務范圍必須是商業(yè)性金融機構(gòu)因無利可圖不愿意做，或自身能力不及而做不了的業(yè)務(補充性原則)。同時還規(guī)定，該銀行有政府支持，享受政府的優(yōu)惠政策，在金融市場上就必須保持中立，不能與商業(yè)性金融機構(gòu)競爭，否則就違背了平等競爭的市場經(jīng)濟原則(中立原則)。因此，在實際操作中，該行發(fā)放貸款原則上都必須通過商業(yè)銀行轉(zhuǎn)貸給借款人，基本不直接發(fā)放貸款。但它的具體業(yè)務卻不受政府干預，始終保持經(jīng)營決策的獨立性、穩(wěn)定性和靈活性。政府還給予政策性金融機構(gòu)長期享受稅收減免的特殊政策。德國住房儲蓄銀行的存、貸款本息免征所得稅，德國住房信貸協(xié)會的住房貸款也長期享有免稅特權(quán)。

(三)美國政策性金融監(jiān)督制度特征

美國對政策性金融單獨立法授權(quán)。美國是一個善于并且主要利用間接手段來干預調(diào)節(jié)經(jīng)濟的國家，對于政策性金融機構(gòu)的監(jiān)督，政府主要是通過立法決定其活動宗旨、基本原則、政策方向等一系列“框架”，而具體業(yè)務活動、日常管理則不必政府事無巨細統(tǒng)統(tǒng)過問。美國的農(nóng)業(yè)政策性金融監(jiān)督體系是建立在如下三部法律的基礎上：1916年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》、1923年的《農(nóng)業(yè)信貸法》和1933年的《農(nóng)業(yè)信貸法》，據(jù)此分別建立的美國土地銀行、聯(lián)邦中期信貸銀行和合作銀行，在還清政府的投資，成為獨立的合作金融機構(gòu)后，仍受聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸管理局的監(jiān)督和檢查，因此其農(nóng)業(yè)信貸業(yè)務不自覺地遵從了政府的政策意圖，成為美國農(nóng)業(yè)政策性金融體系中的骨干力量。政策性金融機構(gòu)依法定位制約。以美國進出口銀行法為例，該法包括銀行設置目的、基本權(quán)限、內(nèi)部組織機構(gòu)、與政府的關(guān)系、銀行融資的條件、融資出口商品的重點及種類限制、融資國別限制、融資公正性(反補貼)目的，以及其他一些禁止融資的限制等等。1978年，參眾兩院又通過了《進出口銀行法修正案》，還陸續(xù)制定了一些其他相關(guān)法律。通過對進出口銀行詳盡的法律定位、限制與說明，使銀行的運行建立在明確的法律基礎之上，以便于政府對其進行監(jiān)督、管理。政策性金融機構(gòu)主要是由與其業(yè)務相關(guān)的政府職能部門監(jiān)督、協(xié)調(diào)與制約，政策性金融監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)也主要體現(xiàn)于董事會的組織形式上，并由總統(tǒng)直接任命其主要官員。美國進出口銀行的最高權(quán)力機構(gòu)為由5名成員組成的董事會，董事會成員由總統(tǒng)任命并經(jīng)參議院確認。美國聯(lián)邦住房貸款銀行體系依據(jù)《1932年住房貸款銀行法》建立，由聯(lián)邦住房貸款銀行委員會負責監(jiān)督和協(xié)調(diào)，該委員會3名負責人均由政府任命，任期4年；每個聯(lián)邦住房貸款銀行的領(lǐng)導權(quán)力機構(gòu)是董事會，由12名成員組成，其中4名由聯(lián)邦住房貸款銀行委員會任命，任期4年，8名由會員選舉產(chǎn)生，任期2年。美國聯(lián)邦存款保險公司由一個3人組成的董事會負責管理，成員由總統(tǒng)任命。

二、建立健全我國政策性金融監(jiān)督機制的建議

借鑒世界各國政策性金融監(jiān)督制度及運作機制的經(jīng)驗，我國應盡快構(gòu)筑有本土特色的政策性金融監(jiān)督體制。當務之急是從監(jiān)督的法律依據(jù)、監(jiān)督的主體結(jié)構(gòu)和監(jiān)督考評指標體系等方面盡快建立健全中國政策性金融監(jiān)督機制和結(jié)構(gòu)。其中，特別是要加強對政策性銀行的政策導向作用的引導，盡量減少其片面追求盈利的動機，有所限制其兼營商業(yè)性業(yè)務的規(guī)模和范圍。

(一)盡快出臺專門而特殊的政策性金融法律法規(guī)

實現(xiàn)依法監(jiān)督、制約和引導的規(guī)范性要求。政策性金融法律體系既包括對不同政策性金融機構(gòu)的單獨立法，也有專門的政策性金融監(jiān)督條例，以及具體的業(yè)務管理制度，如《政策性銀行業(yè)務管理辦法》、《政策性銀行貸款通則》、《政策性銀行不良貸款劃分及認定辦法》等規(guī)章，使對政策性金融機構(gòu)的監(jiān)督和考評有法可依。

(二)在政策性金融監(jiān)督主體上分為宏觀和微觀兩個層次，并體現(xiàn)為不同的監(jiān)督機制和治理結(jié)構(gòu)

通過這兩個監(jiān)督層面或外部治理和內(nèi)部治理的有機統(tǒng)一，形成政策性金融機構(gòu)的監(jiān)督機制、決策機制、激勵約束機制和自我調(diào)控機制等相互結(jié)合的良好的治理結(jié)構(gòu)，進而為其業(yè)務行為提供行動界限和激勵機制。宏觀層次的政策性金融機構(gòu)監(jiān)督主體應該是國務院“政監(jiān)辦”。即建立一個由國務院有關(guān)職能部門參與和共同組成的權(quán)威性的“政策性金融機構(gòu)監(jiān)督辦公室”，負責對政策性金融機構(gòu)的總體性協(xié)調(diào)、規(guī)劃、考評、人事安排、經(jīng)濟處罰和依法監(jiān)督。微觀層次的政策性金融機構(gòu)監(jiān)督主體，是由不同的政策性金融機構(gòu)分別構(gòu)成的特殊形式的董事會(或理事會)。董事會主要負責日常經(jīng)營決策、政策執(zhí)行和內(nèi)部稽核監(jiān)督控制。之所以稱其為特殊的董事會，主要體現(xiàn)在有別于商業(yè)性金融機構(gòu)由股東大會選舉的董事會的成員構(gòu)成上。即政策性銀行的董事會成員結(jié)構(gòu)必須是經(jīng)國務院批準和任命的、由業(yè)務相關(guān)的政府職能部門、金融機構(gòu)和商業(yè)界的代表以及學術(shù)機構(gòu)的專家等有關(guān)人員共同參與組成。

(三)制訂一套適合政策性銀行業(yè)務特性要求的科學的業(yè)績考評標準并自成體系

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關(guān)鍵詞：比較金融；政策性銀行；改革與發(fā)展

中圖分類號：F830.1文獻標識碼：A文章編號：1006-1428（2007）06-0026-04

我國三大政策性銀行成立運作13年來，有許多基本而迫切需要解決的理論與實踐問題亟待梳理和系統(tǒng)深入研究。目前，學術(shù)界對于我國政策性銀行改革的基本方向和總體思路仍未達成共識。筆者認為，我國政策性銀行的改革與可持續(xù)發(fā)展，既要學習借鑒和順應世界各國政策性銀行改革發(fā)展的潮流和趨勢，與時俱進，也要結(jié)合中國的實際和金融生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實因素，切實走出一條具有中國特色的政策性銀行可持續(xù)發(fā)展之路。

一、國外政策性銀行發(fā)展戰(zhàn)略重新調(diào)整的特征和趨勢

（一）業(yè)務多樣化和市場化運作發(fā)展態(tài)勢

主要表現(xiàn)為：政策性銀行的資金來源渠道和形式多樣化，更多地面向市場發(fā)行金融債券融資；業(yè)務種類不斷增多，業(yè)務范圍不斷擴大，既從事政策性金融業(yè)務又兼營與其相關(guān)的商業(yè)性金融業(yè)務，既從事一般銀行信貸業(yè)務又經(jīng)營投資銀行和證券業(yè)務；而且是通過市場化運作手段，來實現(xiàn)其多樣化的經(jīng)營目標。這種戰(zhàn)略性調(diào)整似乎也從一個側(cè)面或在某種程度上，反映了政策性金融總量與結(jié)構(gòu)未來調(diào)整與變化的基本要求和總體特征。這種業(yè)務多樣化發(fā)展戰(zhàn)略的實施盡管有多種多樣的內(nèi)因和外因，但在一定程度上無疑會對商業(yè)性金融構(gòu)成潛在的和現(xiàn)實的負面影響。在這方面，韓國產(chǎn)業(yè)銀行（KDB，2004）表現(xiàn)得尤為突出。為了實現(xiàn)在2011年以前成為具有國際競爭力的亞洲領(lǐng)頭銀行并最終發(fā)展成為世界一流的國際投資銀行的戰(zhàn)略目標，KDB不斷擴充銀行功能與手段，尤其是不斷擴大項目融資、企業(yè)并購、債務重組、承銷債券等投行業(yè)務。最近數(shù)年間，KDB在企業(yè)外資融資中介、外匯交易等國際金融和期權(quán)、掉期等衍生金融工具領(lǐng)域成為韓國金融市場占有率第一的先導金融機構(gòu),大大鞏固了企業(yè)重組、咨詢領(lǐng)域獨一無二的地位。

然而，值得提及的是，政策性銀行無論如何調(diào)整其發(fā)展戰(zhàn)略，仍然都在或多或少地從事一定的政策性業(yè)務，形式上的商業(yè)化改造可能更增加了政策性金融的適應性。國外的一些著名的政策性銀行，如日本政策投資銀行和國際協(xié)力銀行、韓國產(chǎn)業(yè)銀行、德國復興信貸銀行等，也仍然一如既往地聲稱并堅持其政策性金融的本質(zhì)屬性。

（二）總量的結(jié)構(gòu)性傾斜及其逆轉(zhuǎn)和擴張性態(tài)勢

按照政策性金融制度設計的一般原則性要求，在政策性銀行的業(yè)務總量中，政策性業(yè)務應該占有絕對大的比重或向此傾斜，而其他輔或延伸的相關(guān)業(yè)務占比應該較小。然而，20世紀70年代末、80年代初以來，隨著市場經(jīng)濟金融體制的深入發(fā)展和資金供求關(guān)系的巨大變化，政府對政策性銀行的優(yōu)惠待遇正在減少或趨于消失，使得政策性業(yè)務總量有所下降（如日本的政策性農(nóng)業(yè)貸款占整個金融體系融資額的比重，從1960年代的30%下降到1970年代的15%），政策性銀行不斷提高其經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務的比重，或者說出現(xiàn)了業(yè)務總量的結(jié)構(gòu)性逆轉(zhuǎn)，而且這種態(tài)勢正在逐步擴大。例如，韓國產(chǎn)業(yè)銀行以國際及投資業(yè)務部門為重點，大幅擴大了職能和業(yè)務領(lǐng)域與業(yè)務規(guī)模，并不斷增設國內(nèi)分支機構(gòu)，形成了人員和組織等外延型規(guī)模的逐步擴大。1991年，KDB還以韓國產(chǎn)業(yè)證券公司（子公司）的設立為契機，通過證券、租賃、綜合金融、風險資本等子公司和職能業(yè)務的完善聯(lián)動，構(gòu)筑了綜合性金融服務體制。

然而，當今政策性業(yè)務規(guī)模的相對穩(wěn)定或有所減少是就總體規(guī)模而言的，具體到個別行業(yè)、個別地區(qū)、個別時期和個別類型的政策性金融，其業(yè)務規(guī)?？偭坎粌H不會下降，反而會穩(wěn)步上升。例如，發(fā)達國家進出口政策性金融對本國對外經(jīng)濟活動的支持，不僅力度大而且呈現(xiàn)出上升趨勢。如1945年《美國進出口銀行法》頒布時，美國進出口銀行的信貸規(guī)模為35億美元，1951年10月擴大到45億美元，1963年達到90億美元，1968年貸款規(guī)模又提高到135億美元，到1993年，美國進出口銀行的貸款規(guī)模增至750億美元。盡管如此，與世界上其他國家進出口政策性金融支持出口的程度相比，日本最高為36.9%、法國為17.7%、加拿大為7.1%、德國為5.4%、英國為4.4%，美國則僅列為第六位，為3.7%。從這里可以看出國外進出口政策性金融對本國對外經(jīng)濟活動的支持力度有日益增強的趨勢。

（三）分賬戶經(jīng)營和母子公司經(jīng)營態(tài)勢

為了避免政策性銀行借助政府資源從事不公平競爭，同時防止商業(yè)損失轉(zhuǎn)嫁國家財政而產(chǎn)生的道德風險，國外兼營商業(yè)性業(yè)務的一些政策性銀行采取分賬戶管理和建立母子公司兩種方式，實現(xiàn)政策性和商業(yè)性兩類業(yè)務的綜合經(jīng)營。

一是實行分賬戶管理。國內(nèi)外許多從事商業(yè)性業(yè)務的政策性金融機構(gòu)普遍采用這種方式，即通過特別賬戶或信托基金，實行專項管理，隔離政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務。如日本國際協(xié)力銀行設有海外經(jīng)濟合作賬戶和國際金融賬戶，泰國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村合作銀行（BAAC）、韓國產(chǎn)業(yè)銀行、韓國輸出入銀行等的業(yè)務也分為兩類管理，分別設置會計賬戶，分賬核算。再以亞洲開發(fā)銀行為例，亞行通過優(yōu)惠窗口“亞洲發(fā)展基金”為欠發(fā)達國家提供低息長期開發(fā)援助，通過“技術(shù)援助特別基金”、“日本特別基金”提供技術(shù)援助贈款。這些特別賬戶的設立，將政策層面的專項業(yè)務與其他一般性商業(yè)性業(yè)務加以隔離，保證資金成本較低的優(yōu)惠基金不被用于商業(yè)盈利性業(yè)務。

二是建立母子公司。即政策性銀行成立專門的子公司來提供商業(yè)。這些子公司，有的被政策性銀行全資擁有，有的與戰(zhàn)略伙伴（民營資本）合資成立，專門從事商業(yè)性盈利業(yè)務。如德國復興信貸銀行（KFW）、巴西社會經(jīng)濟開發(fā)銀行（BNDES）、世界銀行和歐洲投資銀行，都擁有具備獨立的法人地位和財務管理權(quán)限的子公司。這些子公司在法律和財務方面擁有獨立地位，受獨立董事會管理。部分子公司還通過上市成為公眾公司以優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和強化市場約束。如德國KFW擁有34.1%股份的德國產(chǎn)業(yè)投資銀行，專門從事商業(yè)性的長期項目融資。巴西BNDES則通過全資子公司BNDES-PAR和FINAME從事商業(yè)性股權(quán)投資和工業(yè)企業(yè)的固定資本投資業(yè)務。國際多邊機構(gòu)世界銀行和歐洲投資銀行分別通過全資擁有的國際金融公司（IFC）和歐洲投資基金（EIF），從事商業(yè)性金融服務。

二、我國政策性銀行改革發(fā)展的路徑選擇

在當今國外的政策性銀行不斷改革和多元化發(fā)展的潮流趨勢之下，我國的政策性銀行改革發(fā)展的政策路徑或思路不外乎三點：一是加大政府的支持力度，政策性銀行嚴格遵循法定的業(yè)務范圍，專心致志地從事單一的政策性業(yè)務，嚴禁與商業(yè)性金融競爭；二是減少政府的支持，或只保留政府信用的隱性支持，政策性銀行采取分賬戶管理或建立母子公司的形式分別經(jīng)營政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務，通過總量性擴張和不斷擴大業(yè)務范圍和結(jié)構(gòu)來壯大自身生存與發(fā)展的綜合實力，允許與商業(yè)性金融適度的業(yè)務交叉和非主動性競爭；三是建立穩(wěn)定的資金或財務補償機制，強調(diào)國家信用的背景和后盾支持，并適時適量適度地提供政府財政的顯性支持，收縮政策性銀行的業(yè)務規(guī)模，主要是立足于首倡誘導基礎上的虹吸與擴張，通過較少的資金來吸引誘導以充分調(diào)動商業(yè)性金融參與政策性業(yè)務的積極性。下面分別具體分析上述三種政策路徑。

第一種政策路徑，是最為規(guī)范地協(xié)調(diào)政策性金融與商業(yè)性金融業(yè)務關(guān)系的最佳路徑，也是政策性金融制度的真正意義和科學性所在。但是，鑒于大量而單一的政府財政性融資正在逐漸讓位于以市場融資為主，這已經(jīng)成為世界各國政策性金融改革與發(fā)展的大勢所趨，所以這種純粹的理論期望很難付諸于實踐。目前，也有一些官員學者對政策性銀行依靠國家資源提供政策性信貸資金這一做法產(chǎn)生質(zhì)疑（張濤，2005）。筆者對此卻不敢茍同，因為政策性銀行是代表國家利益而從事政策性的業(yè)務，提供準公共產(chǎn)品，依靠必要的財政資源天經(jīng)地義、理所當然、無可厚非，也是防止政策性金融與商業(yè)性金融業(yè)務競爭的基本途徑之一。問題是政策性銀行用國家資源去從事什么性質(zhì)的業(yè)務活動，所以應該受到質(zhì)疑的是那些動用珍貴而稀缺的國家資源從事商業(yè)性業(yè)務或越位競爭的政策性銀行。

第二種政策路徑，是在政府減少或取消支持（主要是財政援助）的環(huán)境條件之下，政策性銀行不得不走的一條生存與發(fā)展之路，國內(nèi)外政策性銀行也已或正在普遍地實施這種舉措，似乎有席卷全球之勢。從與商業(yè)性金融相互協(xié)調(diào)的角度來看，這種勢頭令人擔憂，因為這無疑將不同程度地與商業(yè)性金融機構(gòu)產(chǎn)生業(yè)務摩擦和競爭。對此，最高金融決策與監(jiān)管部門唯一能做的，也只是要求政策性銀行所經(jīng)營或兼營的商業(yè)性業(yè)務應該是與其政策性業(yè)務相關(guān)或適度延伸的有限的商業(yè)性業(yè)務，而且必須是非主動競爭性盈利，不能與商業(yè)性金融機構(gòu)展開正面的市場競爭。因為無論如何隔離兩類不同性質(zhì)的業(yè)務制度，政府事實上也是政策性銀行所從事的商業(yè)性業(yè)務的最后風險承擔者，政策性銀行即使沒有政府的顯性財力支持，也有政府的隱性信用支持或隱含擔保，何況政府還是其所有者或主要控股者，所以政策性銀行還應該固守其政策性金融的本質(zhì)屬性和宗旨，而不能唯利是圖地主動競爭取勝。

關(guān)于分賬戶經(jīng)營問題，在我國三大政策性銀行成立之前，四大國有商業(yè)銀行（當時稱為國有專業(yè)銀行）“一身二任”，也曾采取過這種分賬戶經(jīng)營方式，既經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務，也兼營政策性業(yè)務，但由于體制問題效果不甚理想，國有商業(yè)銀行往往擠占挪用政策性資金或怠慢政策性業(yè)務，商業(yè)性業(yè)務和政策性業(yè)務都程度不同地受到影響，最終導致中央決定組建政策性銀行，分離分立兩種不同性質(zhì)的業(yè)務。因此，在國外能行得通的東西在國內(nèi)未必能行得通，在中國的國情和現(xiàn)有體制框架之下，尤其是在目前金融法制生態(tài)環(huán)境不完善和政策性金融立法缺失、人治多于法治的情況下，國有的政策性銀行采取分賬戶管理或建立母子公司的形式分別經(jīng)營政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務，其結(jié)果如何，是否重蹈覆轍，很值得我們深思、反思和質(zhì)疑。筆者以為，這不僅會進一步加大政策性金融同商業(yè)性金融業(yè)務摩擦和競爭的程度，而且還可能影響到政策性業(yè)務的開展和完成，其前景不容樂觀，換湯不換藥，很可能殊途同歸。退而言之，即使是在現(xiàn)階段新形勢下，在政策性銀行內(nèi)部試行“分賬管理”經(jīng)營模式，也必須在出臺相應的專門法律的基礎上依法運作、規(guī)范和保障，并做好可行性研究。

第三種政策路徑，也可以說是對上述兩種路徑思路的折中和協(xié)調(diào)。政策性銀行作為政府所有或控制的、并體現(xiàn)其政策意圖的特殊金融機構(gòu)，政府全方位的系統(tǒng)支持手段和機制始終不能缺失。針對財政融資日趨遞減的現(xiàn)實，目前關(guān)鍵的是政府支持方式的重新抉擇，即由直接支持向間接支持轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)為：政策性銀行主要依靠國家信用支持面向市場發(fā)行債券籌措資金；由大量的財政融資向適時適量適度地提供財政資金或財務補償、減免稅賦轉(zhuǎn)變。根據(jù)市場機制不斷健全和深入發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢，政策性銀行應該適度縮減業(yè)務總量或總體發(fā)展規(guī)模，調(diào)整業(yè)務發(fā)展結(jié)構(gòu)，盡可能地擴大商業(yè)性金融機構(gòu)的業(yè)務總量比重，在區(qū)域開發(fā)、機構(gòu)設置、業(yè)務種類和方式等方面補充商業(yè)性金融的結(jié)構(gòu)性缺失，以突出商業(yè)性金融在市場經(jīng)濟金融體制中的主體性和基礎性的地位和作用。在現(xiàn)階段，我國政策性銀行的首要任務，應該是貫徹落實國家“十一五”規(guī)劃綱要和中央金融工作會議精神，體現(xiàn)政府的政策意圖，即加大對“三農(nóng)”、中小企業(yè)和欠發(fā)達地區(qū)等弱勢群體的金融支持的力度。當然，即使必須有所為的政策性業(yè)務，政策性銀行所要為的也應該是通過較少的資金來吸引誘導商業(yè)性金融的主動參與，達到以小搏大的杠桿功效和互利合作的雙贏。

根據(jù)第三種政策路徑和思路，筆者設想，我國政策性銀行改革發(fā)展的方向，應該是政策性業(yè)務與非主動競爭性盈利的有機統(tǒng)一，即政策性、盈利性和非競爭性的“三位一體”，缺一不可。其中，“政策性”是目標，體現(xiàn)了政策性銀行的宗旨和性質(zhì)要求，以及對其業(yè)務范圍的基本規(guī)范；“盈利性”是動機，體現(xiàn)了政策性銀行作為一種金融企業(yè)的基本要求，也比較順應其未來進一步發(fā)展的形勢要求；“非競爭性”是手段，體現(xiàn)了政策性銀行實現(xiàn)盈利的基本準則和方法，也是實現(xiàn)政策性金融與商業(yè)性金融協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展的根本途徑。對政策性銀行自身改革發(fā)展的定位，實際上應該是指基于政策性金融特有功能基礎上的機構(gòu)性質(zhì)定位和職能定位的有機統(tǒng)一，主要體現(xiàn)為對不同類型政策性銀行的性質(zhì)、業(yè)務職責及其作用范圍的界定。其中，性質(zhì)定位即“定性”表明了銀行的政策性金融屬性，職能定位是對不同類型政策性銀行的業(yè)務職責及其作用范圍所進行的具體劃分和界定。機構(gòu)定性是職能定位的前提，職能定位是機構(gòu)性質(zhì)的具體體現(xiàn)。前者具有一定的穩(wěn)定性，后者具有動態(tài)調(diào)整性，即隨著不同時期和階段經(jīng)濟金融運行環(huán)境的變化和政府政策的調(diào)整，政策性銀行的職能定位也需要作相應的局部調(diào)整和改變。

在2007年初的全國金融工作會議上，國務院總理強調(diào)政策性銀行要“全面推行商業(yè)化運作”，這是符合我國國情和不同政策性銀行職能定位的要求，是對政策性銀行固有的經(jīng)營方式和手段的肯定或歸位，但并非意味著政策性銀行質(zhì)的商業(yè)化或“轉(zhuǎn)型”為商業(yè)銀行。因為政策性銀行作為一種銀行、一種金融機構(gòu)，通過市場化運作或商業(yè)化運作的經(jīng)營方式取得盈利，從而維持政策性銀行的生存與可持續(xù)發(fā)展，這是作為所有不同類型的銀行及非銀行金融機構(gòu)的首要的、基本的和起碼的要求。否則，既無異于無償?shù)呢斦谫Y，又可能會重蹈改革開放前的貸款有借不還的所謂“超政策性金融”的覆轍。所以，問題的關(guān)鍵在于是否以利潤最大化或只片面追逐盈利為最終目的或經(jīng)營目標，是否主動地參與市場競爭、主動地與商業(yè)銀行搶客戶。這也是政策性銀行與商業(yè)銀行有所區(qū)別的根本標志。

總之，無論采取上述何種政策路徑，政策性銀行都不可避免地會與商業(yè)性金融機構(gòu)出現(xiàn)一定程度和一定范圍的業(yè)務交叉，因為市場是一個動態(tài)的過程，政策性金融和商業(yè)性金融的活動領(lǐng)域也是一個相對的不斷變動與調(diào)整的過程，資源配置主體與目標的錯位，以及市場選擇或不予選擇或滯后選擇的領(lǐng)域或項目，也不是絕對的而是相對的，相關(guān)法律或法規(guī)也是與時俱進地不斷調(diào)整的。所以，政策性金融立法部門和政府監(jiān)督協(xié)調(diào)機構(gòu)，應該結(jié)合每一時期或每個階段政府所確定的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)發(fā)展政策及其具體政策性項目，隨時調(diào)整更新和明確界定政策性銀行的業(yè)務領(lǐng)域、業(yè)務結(jié)構(gòu)及其融資規(guī)模。關(guān)鍵的是，政策性銀行應建立健全業(yè)務進入退出機制和規(guī)則，特別是及時或適時的退出機制，不能進而不退或者利盡則退。

通過以上的國際比較研究，我們也應該全面而清醒地看到，盡管有些國家的政策性銀行的市場化競爭性發(fā)展趨勢日益明顯，但在大多數(shù)國家，也同時存在著恪守法則、嚴禁與商業(yè)性金融機構(gòu)競爭的政策性金融機構(gòu)。事實上，在國外政策性金融總量與結(jié)構(gòu)的重組和調(diào)整浪潮中，世界各國的政策性銀行是在呈現(xiàn)出一種總體性多元化發(fā)展的一般態(tài)勢。所以，在國內(nèi)，我們不能以偏概全，更不能以此作為政策性銀行不斷擴大經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務，并主動與商業(yè)性金融機構(gòu)搶市場、搶客戶的理由。關(guān)鍵的是，中國的政策性銀行應該結(jié)合自己的國情，在和諧的金融生態(tài)環(huán)境中，走出一條扎實的有中國特色的政策性金融可持續(xù)發(fā)展之路，切勿從本位主義出發(fā)，一味地模仿國外那些并非全面和仍處于發(fā)展之中不成熟的經(jīng)驗。在中國國家開發(fā)銀行國際顧問委員會第四次會議上，德國復興信貸銀行董事長Hans Reich（2002）的一番話非常耐人尋味，他認為，一個健康的開發(fā)性政策性銀行，應是商業(yè)銀行的伙伴而不是競爭對手；開發(fā)性政策性銀行不能只分析其市場份額和市場地位，而應針對市場機制的盲區(qū)不斷發(fā)掘新的市場機會。正因為如此，德國復興信貸銀行被世人譽為“健康的政策性銀行”。（中國國家開發(fā)銀行，1996）

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關(guān)鍵詞：開發(fā)性金融 泛化 利益

泛開發(fā)性金融指的是在開發(fā)性金融機構(gòu)實踐中，由于各種原因所造成的開發(fā)性金融在業(yè)務和功能方面所產(chǎn)生的新變化，這種變化超出了人們原來對開發(fā)性金融的定位和理解，變化本身可能具有積極意義，也可能相反。值得一提的是，本文提出的泛開發(fā)性金融概念，它是對中國開發(fā)性金融變化的客觀描述，并不含有先入為主式的價值評判，泛開發(fā)性金融的效果及其評價則有待進一步的規(guī)范分析。

泛開發(fā)性金融現(xiàn)象的特征

中國泛開發(fā)性金融現(xiàn)象與中國國家開發(fā)銀行有關(guān)。縱觀中國國家開發(fā)銀行發(fā)展歷程，國開行改革與發(fā)展走過了三個主要階段。從1994年到1998年是政策性銀行初步發(fā)展階段；1998-2007年是開發(fā)性金融探索與初步形成階段；2007-2012年進入初步商業(yè)化階段。從三個不同發(fā)展階段分析，開發(fā)性金融泛化現(xiàn)象又呈現(xiàn)出以下三大特點：

第一，政策性銀行泛化為開發(fā)性金融泛化埋下了伏筆。早在1998以前，盡管該階段開發(fā)性金融沒有出現(xiàn)，但由于中央政府對政策性銀行的管理缺乏經(jīng)驗，過于行政化的操作帶來了政策性銀行的普遍業(yè)績不佳。加上中央政府對政策性銀行的資金補充往往力量不足，加大了政策性銀行進軍商業(yè)領(lǐng)域的內(nèi)在動機，所以政策性銀行泛化現(xiàn)象在1997年以前就已出現(xiàn)。1997年東南亞金融危機成為中國政策性銀行改革拐點，此后的中國政策性銀行市場化成為中央政府和政策性銀行的共同意愿。這一時期的一個重要現(xiàn)象是政策性銀行經(jīng)營有著向市場化的內(nèi)在動機，政策性銀行市場化探索中表現(xiàn)出了明顯商業(yè)化跡象。如國開行、中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行均出現(xiàn)了部分商業(yè)性業(yè)務。因此政策性銀行泛化是開發(fā)性金融泛化的主要前提和基礎。

第二，國開行市場化探索是開發(fā)性金融泛化的基礎。1998年以后，國家開發(fā)銀行率先探索市場化籌資道路。一是到2002年底，國開行籌資完全實現(xiàn)了從債券市場融資的金融創(chuàng)新，為其他政策性銀行市場化運作做出表率。二是在1998-2007年，開發(fā)性金融理論在實踐中逐漸完善和形成，這主要反映在國開行課題組的相關(guān)經(jīng)典文獻中。三是這一期間，國開行的業(yè)務領(lǐng)域和市場狀態(tài)發(fā)生了較大變化。在1994建行之初，國開行的業(yè)務主要定位于兩基一支領(lǐng)域，這與當時這些領(lǐng)域處于國民經(jīng)濟發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和瓶頸領(lǐng)域有關(guān)，這一時期國開行與商業(yè)性銀行不存在業(yè)務上的沖突。但到了1997年左右，兩基一支領(lǐng)域隨著中國經(jīng)濟改革開放加快，已出現(xiàn)了市場成熟的苗頭。進入新世紀以后，中國快速城市化帶來了商業(yè)性金融的全面繁榮，開發(fā)性金融和商業(yè)性金融在很多領(lǐng)域形成了明顯的競爭關(guān)系。四是隨著國開行市場化程度的提高，開發(fā)性金融涉及的領(lǐng)域廣度和深度均不斷加大，由于缺乏法律規(guī)定的退出機制，隨著國開行實力的不斷壯大，其開發(fā)性金融機構(gòu)的定位實際上被視為造成金融市場不公平競爭的典型代表。

國開行商業(yè)化后的開發(fā)性金融新一輪泛化。傳統(tǒng)政策性銀行理論認為，開發(fā)性金融是限于政策性銀行范疇內(nèi)發(fā)揮作用，但從2007年至今，隨著國開行商業(yè)化步伐的不斷加快，國開行提出了堅持開發(fā)性金融的主張，這種商業(yè)化和開發(fā)性金融并存的格局帶來了理論和實踐之間的嚴重沖突。

泛開發(fā)性金融現(xiàn)象的形成機制

開發(fā)性金融的產(chǎn)生與發(fā)展有其內(nèi)在的客觀規(guī)律，泛開發(fā)性金融現(xiàn)象的形成與相關(guān)主體的利益博弈有關(guān)，主要表現(xiàn)在：

第一，開發(fā)性金融機構(gòu)追求自身的利益。開發(fā)性金融機構(gòu)要實現(xiàn)其既定的功能定位和發(fā)展目標，首先要解決好自身的生存與發(fā)展問題。對國開行來說，在政策性銀行階段出現(xiàn)的泛化與追求自身利益也不無關(guān)系；到了市場化探索階段，開發(fā)性金融泛化是國開行市場化實踐過程中的探索性活動，國開行自身利益是推動其開發(fā)性金融泛化的原始動力。在沒有更多法律法規(guī)約束的情況下，追求開發(fā)性金融機構(gòu)利益的行為就有不斷強化的趨勢，直至相關(guān)制度約束開始出現(xiàn)。

第二，中央政府和金融監(jiān)管當局的利益。從政府對開發(fā)性金融的需求看，中央政府作為國家利益的代表，往往是從國家中長期發(fā)展考慮開發(fā)性金融機構(gòu)的相關(guān)問題。因此出于國家戰(zhàn)略的需要，開發(fā)性金融在諸多領(lǐng)域需要長時期存在。例如出于宏觀調(diào)控政策和化解金融危機的需要，需要開發(fā)性金融的逆向調(diào)節(jié)作用發(fā)揮。出于平衡內(nèi)需和外需，需要中國開發(fā)性金融實施“走出去”戰(zhàn)略等。從政府對商業(yè)性銀行改革的思路看，中國政策性銀行的出現(xiàn)和發(fā)展是以配合國有銀行商業(yè)化改革為基礎的。中國政策性銀行改革是由于政策性銀行市場化探索導致的，中國開發(fā)性金融的深化又是市場化探索帶來的。由于商業(yè)性銀行的深化，政府投融資需求和縣級以下的金融需求困難，國民經(jīng)濟中一些固有的和新產(chǎn)生的薄弱領(lǐng)域開始顯現(xiàn)，客觀上各級政府部門對開發(fā)性金融產(chǎn)生了巨大需求。從就中國財政體制改革的結(jié)果看，1994年是政策性銀行成立和財政稅收體制改革的交匯時點，此后形成的中央政府和地方政府分權(quán)格局，造成了各級地方政府財權(quán)和事權(quán)的不匹配，地方政府融資需求缺口在長期內(nèi)加大的趨勢十分明顯。政府與開發(fā)性金融合作市場有固化的趨勢。近20年來，中國國家開發(fā)銀行的發(fā)展歷程表明，政策性銀行在很大程度上緩解了中央政府宏觀調(diào)控目標和地方政府發(fā)展經(jīng)濟的目標，開發(fā)性金融在支持政府項目方面的確功不可沒。但是，我們還看到，由于國開行與政府合作機制已經(jīng)形成并有了不斷復制的案例，地方政府和國開行開發(fā)性金融機構(gòu)之間彼此在一定程度上形成了較強制度依賴。因此，即使在國開行明確實施商業(yè)化的情況下，基礎開發(fā)性金融的理論宣傳和實踐并沒有收到來政府部門的明確禁止。這種利益上的共生關(guān)系是一般的商業(yè)性銀行所不具備的。國開行商業(yè)化的左顧右盼與中央政府的兩難選擇有一定關(guān)系。一方面，中國的開發(fā)性金融機構(gòu)融資服務領(lǐng)域的市場化程度日益顯現(xiàn)，促使中央政府有意推動其轉(zhuǎn)型為商業(yè)性金融機構(gòu)，另一方面，中國開發(fā)性金融資源的稀缺性導致政府對其仍存在長期需求。因此，中央政府利益層面的決策存在較多內(nèi)在的利益沖突。在這種利益格局下，開發(fā)性金融機構(gòu)就有機會充分挖掘政策性領(lǐng)域和商業(yè)性領(lǐng)域的各種機會，在追求利益最大化的前提下，盡可能在政策性領(lǐng)域和商業(yè)性領(lǐng)域都有所發(fā)揮。簡單的說，政府和監(jiān)管部門的左右為難造成了國開行開發(fā)性金融機構(gòu)的左顧右盼現(xiàn)象，實質(zhì)上仍屬于泛開發(fā)性金融現(xiàn)象。

第三，市場環(huán)境的變化不可忽視。在國開行的發(fā)展歷程中，開發(fā)性金融服務的市場環(huán)境前后發(fā)生了許多重大變化，尤其是在快速城市化的大背景下，“兩基一支”業(yè)務已經(jīng)演化為商業(yè)性銀行競相角逐“好項目”。金融市場的變化推動著開發(fā)性金融結(jié)構(gòu)必須重新進行選擇。一般的理解，在具有法律約束和制度性調(diào)整機制的情況下，國開行要么在政策性銀行體系內(nèi)退出舊業(yè)務和開發(fā)新業(yè)務，要么從政策性銀行退出轉(zhuǎn)換為商業(yè)性銀行。

現(xiàn)實中，國開行既沒有從原來的業(yè)務中退出，卻實現(xiàn)了商業(yè)化，同時在政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務中都有進一步擴展的趨勢。盡管這里有國開行追求自身利益的因素，但是考慮到中國特殊的市場環(huán)境，也不是沒有存在的理由。一方面，近年來，各級政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設、新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和民生金融領(lǐng)域的金融需求急劇增大，而一般的政策性銀行資金實力不足，通常商業(yè)銀行不愿意介入，因此，客觀上需要開發(fā)性金融機構(gòu)在該領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)揮作用；其次，現(xiàn)實中很多業(yè)務兼有政策性和商業(yè)性特征，真正區(qū)分這些業(yè)務的性質(zhì)存在很多技術(shù)上的難題。而且，實際業(yè)務的性質(zhì)與時空有很大關(guān)系，以前是或者不是政策性業(yè)務，不等于以后就不是或者是；同一時間點的不同區(qū)域，同樣的業(yè)務對應的性質(zhì)可能也有不同。因此，開發(fā)性金融在原有領(lǐng)域做出局部調(diào)整和拓展也不是毫無道理的。歸根結(jié)底，在變化的市場環(huán)境下，開發(fā)性金融泛化現(xiàn)象也許是開發(fā)性金融機構(gòu)自動適應市場調(diào)節(jié)機制所做出的理性選擇。

第四，制度的力量。根據(jù)國外經(jīng)驗，完備的法律制度和金融監(jiān)管體系是開發(fā)性金融機構(gòu)發(fā)展的前提條件。開發(fā)性金融機構(gòu)的設立和業(yè)務調(diào)整，要先立專門法律，并且要依法實施；除了對開發(fā)性金融機構(gòu)進行日常監(jiān)管外，還對開發(fā)性金融業(yè)務的調(diào)整進行動態(tài)監(jiān)管。和國外相比，盡管中國不存在類似的開發(fā)性銀行監(jiān)管制度，但是中國開發(fā)性金融機構(gòu)是在中國銀監(jiān)會負責的商業(yè)性銀行監(jiān)管體系下運行的，按照商業(yè)銀行法監(jiān)管的模式下，開發(fā)性金融機構(gòu)一方面必須盡可能創(chuàng)造條件來迎合商業(yè)銀行的監(jiān)管標準，另一方面也可通過對開發(fā)性金融監(jiān)管的制度漏洞做出自利的反應。尤其是當政策性銀行的力量足以推動制度的維持或者變遷時，這種效果會更加明顯。實際上，中國國開行開發(fā)性金融的監(jiān)管是在《商業(yè)銀行法》之下，開發(fā)性金融改革主要靠行政手段來推動制度的變革，這種方式的改革極大程度上取決于中央政府和開發(fā)性金融機構(gòu)的利益博弈狀況。

綜上所述，中國開發(fā)性金融出現(xiàn)的泛化現(xiàn)象（見圖1），取決于國開行利益和中央政府利益的博弈，也取決于制度、法律、市場環(huán)境變化及開發(fā)性金融機構(gòu)的決策。換而言之，多方主體的利益博弈最終促成了泛開發(fā)性金融現(xiàn)象的形成。

泛開發(fā)性金融現(xiàn)象的評價

一是應肯定其創(chuàng)新意義。在借鑒日美德等發(fā)達國家開發(fā)性金融經(jīng)驗的基礎上，緊密結(jié)合中國發(fā)展中國家特殊的環(huán)境，國開行創(chuàng)新性地提出了中國特色的開發(fā)性金融理論。這種特色超出了原有的開發(fā)性金融理論，其實就是開發(fā)性金融泛化的一種表現(xiàn)，實質(zhì)是中國化的開發(fā)性金融理論和實踐創(chuàng)新的外在表現(xiàn)。二是應考慮其過渡性。要充分考慮后金融危機時代的國情，在短期內(nèi)開發(fā)性金融泛化具有一定的合理性，中長期漸進式的改革有助于問題的逐步化解。三是切實改進其負面效應。開發(fā)性金融泛化客觀上造成了與商業(yè)性銀行之間的不公平競爭，即開發(fā)性金融異化，這正符合白欽先教授所持的觀點。在現(xiàn)實中，開發(fā)性金融機構(gòu)左顧右盼的行為有著深刻的制度缺失和政府利益根源。一般地，這種意義上的開發(fā)性金融泛化應該通過完善法律和制度來進行。四是有計劃的推動開發(fā)性金融機構(gòu)改革。在短期內(nèi)，一個低成本的改革方案是將國開行商業(yè)性業(yè)務和政策性業(yè)務嚴格的劃分開來，分離賬戶分別監(jiān)管，通過業(yè)務邊界來約束國開行的行為。長期內(nèi)，在堅持政府意圖的開發(fā)性金融理念下，要嚴格界定政府與市場邊界，避免因為政府部門的行為缺乏約束，使開發(fā)性金融機構(gòu)在支持政府的過程中被動成為政府過度干預市場的推手。

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篇7

【關(guān)鍵詞】進出口政策性金融；立法；法人治理結(jié)構(gòu)；監(jiān)督

一、當前我國進出口政策性金融機構(gòu)立法的現(xiàn)狀及其問題分析

中國進出口政策性金融機構(gòu)――中國進出口銀行成立于1994年，經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國進出口政策性金融機構(gòu)已經(jīng)初具規(guī)模，在籌集和吸收社會資金，促進國民經(jīng)濟的發(fā)展，以及維護我國國家金融安全方面發(fā)揮著重大作用。但相對于其他西方資本主義國家而言，我國進出口政策性金融機構(gòu)出現(xiàn)較晚，因此，關(guān)于我國進出口政策性金融機構(gòu)立法還比較空白，其法律定位比較模糊，導致我國進出口政策性金融機構(gòu)的發(fā)展仍不容樂觀，具體問題凸顯在以下幾個方面：

1.進出口政策性金融機構(gòu)的立法缺失

自進出口政策性金融機構(gòu)產(chǎn)生以來，為加強進出口貿(mào)易對本國經(jīng)濟發(fā)展的推動作用，各國紛紛頒布了一系列法律法規(guī)。而自我國進出口政策性金融機構(gòu)成立近20年以來，可以依照的法律法規(guī)卻仍然比較空白。迄今為止，我國進出口政策性金融機構(gòu)專門的立法工作仍未完成，甚至連進出口銀行和出口信用保險公司的性質(zhì)和發(fā)展方向都沒有通過法律進行明確。由于缺乏準確清晰的法律定位，我國進出口政策性金融無法充分發(fā)揮其應有的作用。

2.法人治理結(jié)構(gòu)不完善，尚未建立有效的內(nèi)部激勵和約束機制

由于我國進出口政策性金融機構(gòu)立法缺失，導致其內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)不完善。以中國進出口銀行為例，首先，其法人治理結(jié)構(gòu)采取的是政府機關(guān)式的治理結(jié)構(gòu)和管理模式，各級管理人員具有相應的級別，其內(nèi)部某些“不合時宜”的職位仍在實行，使重大事項的行政決策具有濃烈的政治色彩；其次，機構(gòu)內(nèi)部尚未建立有效的激勵和約束機制，行政決策缺乏內(nèi)部監(jiān)督機制，導致某些職業(yè)道德素質(zhì)較低的從業(yè)人員濫用權(quán)力，或者以不負責任的態(tài)度，僅憑自己的主觀意向辦事，導致出現(xiàn)行政決策缺乏科學性、合理性，甚至無法追究責任人的局面。

二、加強我國進出口政策性金融機構(gòu)立法完善的對策

面對當前我國進出口政策性金融機構(gòu)立法出現(xiàn)的一系列問題，脆弱的立法現(xiàn)狀已不能滿足我國對外貿(mào)易以及對外投資發(fā)展的需求。因此，加強我國進出口政策性金融機構(gòu)的立法完善，是我國發(fā)展進出口貿(mào)易面臨的重大課題。對此，我國應該從以下幾個方面，加強我國進出口政策性金融機構(gòu)的立法完善。

1.立法先行，適時調(diào)整，明確進出口政策性金融機構(gòu)法律定位

立法缺失是影響我國進出口政策性金融機構(gòu)發(fā)展和我國對外貿(mào)易安全的“罪魁禍首”，所以，加強立法完善，建立健全我國進出口政策性金融機構(gòu)法律體系，是推動我國進出口經(jīng)濟發(fā)展，促進我國國民經(jīng)濟增長的首要任務。

根據(jù)準企業(yè)法人的法律定位，我們可以概括出我國進出口政策性金融機構(gòu)具有顯著的政策性和金融性，因此，我們可以將進出口政策性金融機構(gòu)定位于準企業(yè)法人，進行專項立法。立法要體現(xiàn)出機構(gòu)以安全性、政策性、流動性、效益性為經(jīng)營原則，實行自主經(jīng)營、自擔風險、自我約束的市場化運作方式，以及由國家財政承擔政策性業(yè)務帶來的風險和虧損的性質(zhì)。對已經(jīng)設立的法律法規(guī)，國家應根據(jù)國內(nèi)外的市場變化情況，以及我國的實際國情，對其不斷調(diào)整和優(yōu)化，使之適應我國經(jīng)濟的發(fā)展。

與此同時，立法應該協(xié)調(diào)好與《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《中國人民銀行法》等相關(guān)法律的協(xié)調(diào)，避免規(guī)定上的相互沖突。

2.不斷調(diào)整和優(yōu)化進出口政策性金融機構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)

我國進出口政策性金融機構(gòu)傳統(tǒng)的法人治理結(jié)構(gòu)和管理模式，與現(xiàn)行的經(jīng)濟體制已不相適應?！墩鲁獭分袑χ袊M出口銀行法人治理結(jié)構(gòu)已有明確規(guī)定：“中國進出口銀行設立董事會，實行董事會領(lǐng)導下的行長負責制，行長為法定代表人”。傳統(tǒng)的機構(gòu)治理結(jié)構(gòu)具有嚴重的行政色彩，使進出口政策性金融機構(gòu)的政策性和金融性的特征表現(xiàn)不明顯。我國應該積極借鑒其他國家進出口政策性金融機構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)的特點，在立法中確立合理有效的法人治理結(jié)構(gòu)，并建立有效的激勵和約束機制，促使從業(yè)人員各司其職，各盡其責，確保行政決策的科學性和可靠性。

3.建立有效的內(nèi)部監(jiān)督機制，確保法律文件的有效執(zhí)行

僅僅規(guī)范立法，調(diào)整法人治理結(jié)構(gòu)，對促進我國進出口政策性金融機構(gòu)的發(fā)展是遠遠不夠的。要確保法律法規(guī)的有效執(zhí)行和實施，發(fā)揮其應有的作用，還離不開機構(gòu)內(nèi)部及外部對其監(jiān)督管理。受進出口政策性金融機構(gòu)法律定位特殊性的影響，各國一般依據(jù)本國設立的特殊的進出口政策性金融機構(gòu)法，形成一種特殊的監(jiān)督機制和監(jiān)督權(quán)利機構(gòu)，由國家最高立法機關(guān)、國家元首等不同政治角色對立法、行政以及人事任免等不同角度，對其進行監(jiān)督。因此，我國可根據(jù)我國進出口政策性金融機構(gòu)立法的特殊性，形成具有我國立法特色的監(jiān)督機制，保證法律文件的有效實施。

三、結(jié)束語

隨著我國加入WTO以來，我國進出口貿(mào)易有了進一步發(fā)展，我國對外貿(mào)易業(yè)務量和對外投資活動逐年增加。我國只有不斷完善進出口政策性金融機構(gòu)的法律體系，并嚴格執(zhí)行，才能為我國對外經(jīng)濟貿(mào)易的持久健康發(fā)展保駕護航。

參考文獻：

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篇8

一、引言

政策性金融是與商業(yè)性金融相互對稱、平行并列，并相互補充的一種金融中介形式。其較完整的定義可表述為：“政策性金融是在一國政府支持和鼓勵下，以國家信用為基礎，運用種種特殊融資手段，嚴格按照國家法規(guī)限定的業(yè)務范圍、經(jīng)營對象，以優(yōu)惠存貸利率或其他條件，直接或間接為貫徹、配合國家特定經(jīng)濟和社會發(fā)展政策或意圖而進行的一種特殊的資金融通行為活動。它是一切意義上的政策性貸款及一切帶有特定政策性意向的存款、投資、擔保、貼現(xiàn)、信用保險、存款保險、利息補貼、債權(quán)重組、外匯儲備投資等一系列特殊性資金融通活動的總稱。”[2]這段權(quán)威的定義對政策性金融的內(nèi)涵做了十分全面的闡釋，但由于政策性金融形態(tài)多樣、業(yè)務涉及面廣，其制度載體――政策性銀行發(fā)展歷史短，且正處于深化改革的探索發(fā)展階段，因此對政策性金融的科學認識及其規(guī)范建設，便不免常常存有明顯的認識偏差與意見分歧。

如何規(guī)范理論認識，充分發(fā)掘政策性金融資源配置和金融公平的功能作用。本文擬從政策性金融的理論基礎出發(fā)，對其原理、功能、制度載體的構(gòu)建模式、運行方式等問題，展開理論的比較和分析，為政策性金融制度體系的科學構(gòu)造提供思路、方法；并且從金融協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的角度，為金融效率和金融公平的機制融合，為政策性金融的功能重構(gòu)提供對策建議。

二、文獻綜述

Stiglitz（1998）根據(jù)不完全競爭市場理論，從理論角度論證了政策性金融的價值及作用。但圍繞政策性金融的大量實踐（黃達，2003），國外卻并未形成一個統(tǒng)一稱謂。由于存在政府的影響，因此許多學者將政策性金融界定為一種由公共部門主辦、控制或主導的金融中介形式，能夠?qū)崿F(xiàn)某些特定戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)政策的特殊金融手段（小濱浴久 等，1994），甚至不乏理論和實務界人士簡單地將政策性金融直接等同于國家金融、政府金融，將其當做一種“財政性金融”（李志輝 等，2008）[1]。這類理論認識容易混淆財政與金融的本質(zhì)區(qū)別，對政策性金融的功能定位容易產(chǎn)生偏差，乃至錯位。

科學的政策性金融理論，實際上是20世紀80年代末首先被我國學者提出的（戴相龍 等，1998；白欽先，1987、2010），理論提出之初即強調(diào)政策性金融與財政支付的差異，明確政策性金融的金融屬性，即其仍然具有金融業(yè)務的有償性及償還性[2]。隨著我國市場經(jīng)濟制度的不斷發(fā)展與完善，政策性金融也仍然被許多學者當作是我國市場經(jīng)濟和現(xiàn)代金融體系不斷創(chuàng)造、創(chuàng)新的重要組成部分之一（胡炳志，2003；李揚，2005、2008；王廣謙，2008）。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，在金融體制要向更廣闊領(lǐng)域深入改革之際，政策性金融體系的科學構(gòu)建更顯重要而關(guān)鍵（賈康，2011）[3]。

關(guān)于如何發(fā)揮政策性金融的功能作用，促進我國的金融公平與經(jīng)濟發(fā)展。中國人民銀行課題組（2006）從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的角度，論證了政策性金融彌補農(nóng)村金融市場缺陷的政策導向作用[4]；劉營軍 等（2011）則通過微觀調(diào)研，實證分析了農(nóng)戶受到金融排斥的原因，提出政策性金融可以有效帶動受排斥農(nóng)戶，解決有效金融供給不足的問題[5]；景玉琴（2004）認為，中小企業(yè)的融資約束，也應該通過對政策性金融體系的完善加以解決，如發(fā)展中小企業(yè)政策性金融機構(gòu)，完善信用擔保制度及體系，加強政策性與商業(yè)性金融的協(xié)調(diào)配合等[6]。同樣，圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育、發(fā)展和升級，政策性直接金融和政策性間接金融的引入，可以適時形成與需求相適應的金融支持（顧海峰，2011）[7]。

對政策性金融研究關(guān)注更多的集中在政策性銀行的發(fā)展改革方面（張濤 等，2006）。通過國際同業(yè)間比較，丁振京（2013）為我國農(nóng)業(yè)政策性金融制度的完善尋找了解決辦法[8]。李志輝 等（2008）基于開發(fā)性金融理論，為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的“職能調(diào)整、業(yè)務拓展、資產(chǎn)整合、風險監(jiān)管”等方面設計了戰(zhàn)略改革措施[9]。

綜合和比較對政策性金融的研究可以發(fā)現(xiàn)，肯定政策性金融（功能）的觀點認為，政策性金融是財政和金融的“巧妙”結(jié)合體與統(tǒng)一體（白欽先 等，2010）。通過政府信用、政策導向和金融資源配置，政策性金融能以低成本和長期信貸的優(yōu)勢，有力扶持“強位弱勢”群體①的發(fā)展。但其在闡釋政策性金融的財務可持續(xù)性時，往往會強調(diào)“犧牲小我，成就大我”，所持的風險補償觀點較難令人信服。相反，主張政策性金融改革的觀點，則更關(guān)注政策性金融的制度載體――政策性銀行的財務可持續(xù)性。他們認為政策性金融存在經(jīng)營機制問題，應改革其傳統(tǒng)的委托體制；而開發(fā)性金融是政策性金融改革發(fā)展的更高階段，能保證機構(gòu)經(jīng)營業(yè)績，且是市場建設的“開路先鋒”[1]。

本文認為，對于政策性金融的金融功能定位，以及配套公共政策的機制保證，是深化政策性金融制度改革的基礎。即在保證政策性金融服務目標、服務宗旨不變的前提下，提高政策性金融自身的經(jīng)營效率，在實現(xiàn)政策目標，達成金融公平的同時，也實現(xiàn)金融效率的積極提升。下文即從理論基礎、功能作用和實踐證據(jù)等諸方面展開比較分析，以證明政策性金融功能重構(gòu)的公平、效率目標是必須、必要，并且是可行的，能夠共存于政策性金融的理論框架之下[10]。

三、政策性金融的理論基礎

政策性金融是一種特殊形式的制度安排，有著充分的理論基礎和需求廣泛的業(yè)務對象群體。目前，我國經(jīng)濟金融的轉(zhuǎn)型升級，遭金融排斥的“強位弱勢”群體，小微企業(yè)、低收入者和“三農(nóng)”發(fā)展等，無不對政策性金融的資源配置功能提出了內(nèi)生需求。為何商業(yè)性金融業(yè)務不構(gòu)成與政策性金融業(yè)務的競爭、替代關(guān)系②，而是相互補充、協(xié)調(diào)合作？為何開放性金融并非政策性金融的高級發(fā)展階段，而只是政策性與商業(yè)性金融業(yè)務的整合形式？這需要首先對政策性金融的理論背景進行厘清。

以金融功能的作用機制為視角，政策性金融的理論基礎涉及經(jīng)濟金融、金融風險管理和普惠金融等多個領(lǐng)域。

1. 政策性金融的經(jīng)濟金融理論基礎。政策性金融的服務對象是通常金融業(yè)務中的“強位弱勢”群體，其所面對的金融市場是非完全競爭市場。金融約束理論認為，非完全競爭市場的市場機制很難發(fā)揮作用（Hellman et al，1997），因此針對市場無效部分，政策性金融在不與商業(yè)性金融進行業(yè)務競爭的前提下，面向特定群體，提供低息貸款、承擔擔保保險責任，通過特殊金融安排可發(fā)揮資源配置導向的作用。

同時也由于缺乏市場機制的作用，以及“強位弱勢”群體自身的信用信息不完全，使得“強位弱勢”群體更易受到信貸配給的約束（Stiglits et al，1981；Bester et al，1987）。由于“強位弱勢”群體或處于國家戰(zhàn)略經(jīng)濟地位，或關(guān)乎國計民生重要部門、關(guān)乎社會公平，因此其消費的金融產(chǎn)品就不同于“私人產(chǎn)品”，而是具有了“準公共產(chǎn)品”的特征。公共產(chǎn)品的生產(chǎn)存在著市場失靈，其供給難以滿足實際需求，這就為政策性金融的進入預留了市場空間。更重要的是，在資源配置目標上政策性金融追求的是社會整體合理性，而不主要是經(jīng)濟有效性，這對商業(yè)性金融機構(gòu)來說，是無意也無力承擔的。因此，政策性金融功能是補充而不是取代商業(yè)性金融功能，二者的協(xié)調(diào)合作對我國整體經(jīng)濟來說具有重要意義。

2. 政策性金融的風險管理。與商業(yè)性金融不同的是，人們對政策性金融的研究會較少關(guān)注其風險管理問題。但從我國政策性金融機構(gòu)的實際運營來看，實則不然。政策性金融作為金融業(yè)務形式，天生就必然需要面對收益風險的權(quán)衡問題。政策性金融機構(gòu)要發(fā)揮其金融功能，發(fā)揮宏觀金融的資源配置作用，就必須要解決與金融風險管理相關(guān)的資金來源、項目選擇、風險識別控制，以及自身經(jīng)營管理機制等問題。更進一步地，政策性金融要發(fā)揮金融協(xié)調(diào)職能，實現(xiàn)金融效率和金融公平的統(tǒng)一，發(fā)揮政策性資金的杠桿作用，也必須從風險分擔的視角來重新設計其金融實現(xiàn)的內(nèi)容與形式（賈康，2011）[3]。

3. 政策性金融與金融普惠。金融普惠增加了金融服務的可得性（低收入或弱勢群體更易獲得金融資源配置），也增加了社會生產(chǎn)性投資（如教育和創(chuàng)業(yè)）的機會。相反，若缺乏金融普惠，則不僅會導致金融不公平，收入貧富差距難以消除，最終也必將拖累經(jīng)濟發(fā)展，降低商業(yè)性金融的金融效率（Demirguc-Kunt et al，2013）[11]。我國正處于產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，市場機制仍不完善，經(jīng)濟發(fā)展差異大，結(jié)構(gòu)性矛盾多，地區(qū)金融發(fā)展不均衡，這些都決定了政策性金融在我國必須發(fā)揮金融公平與金融協(xié)調(diào)的資源配置作用，促進金融普惠發(fā)展，彌補市場機制的缺陷③（白欽先 等，2010）[12]。

四、政策性金融功能與資源配置目標

政策性金融可以看作是財政與金融的某種結(jié)合，但不同于無償撥付的財政，也有別于利潤優(yōu)先的商業(yè)性金融，其對資源配置的回報要求是：有限、有償。即在基本投資收益的前提下，保證對金融資源的回收。這一有些矛盾的原則要求，往往會讓政策性金融陷入資金預算的“軟約束”。在改革“轉(zhuǎn)型”時（如政策性銀行）又容易矯枉過正，過度追求“市場化”目標，利用政策優(yōu)勢來進行市場競爭。這讓政策性金融的功能發(fā)生了異化與弱化，偏離了它本來的宗旨及目標。有學者指出[12]，政策性金融功能的核心是對“強位弱勢”群體的金融支持，是對社會經(jīng)濟合理性目標的滿足；支持戰(zhàn)略性、重點項目，實現(xiàn)金融排斥的金融公平。財務盈利并非不重要，但要權(quán)衡政策目標的社會價值、項目風險以及對于風險的分擔。

1. 地方政策性金融的經(jīng)營特點及其功能表現(xiàn)。事實上，如果從地方金融的成效來看，政策性金融的功能作用（包括能力及其效果）仍是較為有限的。以浙江省為例，表1歸納了省級政策性金融的若干經(jīng)營特點。從表1可以看到，在地方金融中政策性金融也是以戰(zhàn)略性重點項目作為其主要的金融支持對象，政策性銀行的經(jīng)營業(yè)績穩(wěn)中有升，支持實體經(jīng)濟的能力也不斷增強，但相比較其宗旨與目標，仍存在明顯差距：（1）雖支持了戰(zhàn)略、重點項目，但覆蓋面較小，中長期貸款投放的行業(yè)占比仍不足20%；（2）支持的項目常常是國家、省、市重點項目，或有國有經(jīng)濟背景，或為行業(yè)龍頭企業(yè)，真正“強位弱勢”群體仍難獲得政策性金融支持；（3）政策性金融的機構(gòu)數(shù)量（包括機構(gòu)設置）相對缺乏，資本金和資金來源較為有限，業(yè)務上的競爭機制④更處于“空白”；（4）和商業(yè)性金融一樣，政策性金融雖創(chuàng)新了各項“債權(quán)保障”措施，但針對政策性金融的風險分擔機制卻仍未形成；（5）“三農(nóng)”、低收入者和小微經(jīng)濟，仍是金融支持最薄弱的領(lǐng)域，彌補商業(yè)金融缺陷的金融公平仍難實現(xiàn)。

2. 政策性金融的資源配置目標――效率或公平。圖1是政策性金融與中長期貸款投放的增長率對比，圖中兩條增長率曲線的走勢變化較為一致，但政策性金融的貸款增長率相對更為平穩(wěn)，具有一定逆周期、穩(wěn)經(jīng)濟的宏觀調(diào)控作用。這一對比說明：（1）政策性金融和商業(yè)性金融的資金投放具有較大相似性，二者間存在著競爭關(guān)系，其效果要大于兩者間的互補關(guān)系。（2）政策性金融的中長期貸款在有助金融公平的同時，也有助于長期的金融穩(wěn)定。

從貸款投放地區(qū)來看，政策性金融與商業(yè)性金融也存在著較大的相關(guān)性。圖2將貸款投放地區(qū)劃分成浙江省的11個地市（順序為杭州、寧波、溫州、嘉興、湖州、紹興、金華、衢州、臺州、麗水和舟山），以國家開發(fā)銀行為代表，將政策性金融和商業(yè)銀行的地區(qū)貸款投放進行了對比。圖2中的曲線變化關(guān)系說明，二者在貸款投放上具有相似的地區(qū)偏好。這也意味著，政策性金融的資源配置完成了與商業(yè)金融相接近的職能，在金融資源充沛的地區(qū)投放了更多的金融資源。受到金融排斥的“弱勢”地區(qū)、“弱勢”項目和“弱勢”群體，實際更難獲取政策資金的支持。

3. 政策性金融的金融協(xié)調(diào)。通過貼息、信用擔保、銀團貸款，或銀政企融資平臺等方式，政策金融能吸引商業(yè)金融和聚合社會資本，發(fā)揮金融協(xié)調(diào)功能，實現(xiàn)銀行資金和民間資本的聯(lián)合、共贏。其中，“政策引導”與“風險共擔”是政策金融制度的關(guān)鍵。

然而，限于體制、機制等多方面原因，現(xiàn)有的政策性金融體系實際較難承擔起金融協(xié)調(diào)的職能。比如2011、2012年度，浙江省政策性銀行完成的銀團貸款金額分別只有8億和25.12億，占貸款總額的比率也分別只有0.3%和0.79%。

五、政策性金融的體系和功能重構(gòu)

如上文所述，我國政策性金融實現(xiàn)功能重構(gòu)的關(guān)鍵，在于“制度和體系”，而不在“制度載體”本身。從我國政策性銀行的改革實踐歷程來看，指望幾家股份制的企業(yè)實體承擔起全部的社會金融職能顯然并不現(xiàn)實。

從金融公平和金融效率的目標出發(fā)，本文為我國政策性金融的體系和功能重構(gòu)提供如下的發(fā)展思路：

（一）通過金融合同和融資模式創(chuàng)新，實現(xiàn)政策性金融的風險分擔

提倡通過股份制、基金和共同出資等形式，為政策性金融的項目進行融資，或提供金融服務（包括擔保、保險、支付結(jié)算等）。資金的來源應多元化，由借款人（提供擔保）、政府和金融機構(gòu)共同承擔，以此形成激勵相容和風險共擔的機制。

（二）引入政策性金融業(yè)務的競爭機制，打破業(yè)務壟斷

政策性金融的改革應以政策性金融功能的實現(xiàn)為首要目標，而不是去維護政策或業(yè)務的權(quán)威。通過招投標等競爭機制，來選擇確定最具經(jīng)營優(yōu)勢和金融效率的業(yè)務承擔者，打破政策性金融業(yè)務的壟斷。

（三）鼓勵組建地方性的中小金融機構(gòu)，形成地方金融中的政策性金融體系[13]

推動銀行網(wǎng)點、中小銀行和信用擔保機構(gòu)的設立。通過社會信用體系建設的政策及條件，為地方金融生態(tài)的形成培育成長沃土。

通過政策性業(yè)務的分賬管理、單獨核算，整合地方性中小金融機構(gòu)成為政策性金融體系的一部分，使之不僅能政策性業(yè)務，而且能為金融風險的防控提供便利條件和靈活手段。

（四）公共財政支持和地方政府主導

通過制度建設或立法約束，保證公共財政對政策性金融業(yè)務的資金支持，向業(yè)務經(jīng)辦機構(gòu)提供直接的貼息、財政貸款或定期的資本金補充。

鼓勵地方政府在政策性金融業(yè)務中發(fā)揮積極的主導作用，明確政策目標、篩選監(jiān)管項目和制定風險補償?shù)霓k法。通過發(fā)揮政府信用優(yōu)勢，搭建融資合作平臺，實現(xiàn)信息共享和業(yè)務合作。

（五）由被動選擇項目轉(zhuǎn)向主動項目推薦

即賦予金融需求者主動申請政策性金融支持的機會和渠道（通過政府部門或金融機構(gòu)）。政策性金融體系所需完善的是明確政策、統(tǒng)一標準、減少環(huán)節(jié)、創(chuàng)造條件，借助政策性金融體系和新金融技術(shù)，為受排斥的“強位弱勢”群體提供低成本、無差異的政策性金融服務。讓金融普惠在效率中產(chǎn)生，讓金融公平于政策中實現(xiàn)。

注釋：

①這里的群體是指符合社會經(jīng)濟政策目標，關(guān)系國計民生的特定產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域或企業(yè)、個人等對象。

②商業(yè)性金融機構(gòu)和政策性金融機構(gòu)之間卻仍然可能因業(yè)務招投標而形成競爭與合作的關(guān)系。

篇9

[關(guān)鍵詞]政策性銀行;關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期 ;政策取向;發(fā)展模式

一、三年來國家開發(fā)銀行商業(yè)化轉(zhuǎn)型的實踐

國家開發(fā)銀行(以下簡稱開行)成立于1994年,是直屬國務院領(lǐng)導的政策性金融機構(gòu)。成立16年來,開行的業(yè)務領(lǐng)域從“兩基一支”等重大建設項目,擴展到歷屆政府所關(guān)注和力爭解決的中小企業(yè)、中低收入家庭住房、“三農(nóng)”、助學貸款等社會民生領(lǐng)域和國際業(yè)務,成為我國中長期投融資領(lǐng)域和對外合作的主力銀行。截至2010年3月底,開行的資產(chǎn)總額4.6萬億元,其中人民幣貸款余額3.2萬億元,外匯貸款余額超過1010億美元,金融債券余額3.3萬億元,資本充足率11.6%,不良貸款率僅為0.9%,撥備覆蓋率達到277%,2009年實現(xiàn)凈利潤超過300億元,[1]保持了優(yōu)良的經(jīng)營業(yè)績。

2007年,根據(jù)國務院的部署,國家開發(fā)銀行開始推行商業(yè)化運作。3年以來,面對國際金融危機和國內(nèi)外復雜多變的經(jīng)濟形勢,開行充分發(fā)揮中長期投融資在逆經(jīng)濟周期波動中的調(diào)節(jié)作用,積極貫徹國家“保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的戰(zhàn)略部署,成為政府應對危機的重要政策工具;與此同時,抓住國際金融危機導致資源價格大幅下跌的歷史機遇,成功運作了中俄石油、中巴石油等一大批具有國際影響力的“貸款換資源、貸款換能源、貸款換市場”的戰(zhàn)略性重大項目,充分體現(xiàn)了開發(fā)性金融的獨特優(yōu)勢和機構(gòu)價值。在此期間,逆勢中推進的商業(yè)化運作也取得階段性成果,股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)得以改進,科學決策機制不斷優(yōu)化,綜合化經(jīng)營的業(yè)務協(xié)同優(yōu)勢更加明顯,在商業(yè)化改革中沒有剝離一分錢的不良資產(chǎn)。但實事求是 的講,3年來,隨著改革的不斷深化,開行面臨的新風險不斷凸顯,深層次矛盾不斷積累,改革成本和制度轉(zhuǎn)換成本不斷加大,開行的商業(yè)化轉(zhuǎn)型進入到關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期。

二、國家開發(fā)銀行改革進入關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期的本質(zhì)特征

(一)國際因素:國際金融危機以來,政策性金融機構(gòu)、國家信用、市場化運作重 新出現(xiàn)相互交織融合的新動向

一是歐美各國政府重視采用政府信用,甚至采用注資、擔保、增信、接管、購買債務等直接 救市手段,增強金融機構(gòu),特別是帶有政府背景的金融機構(gòu)的信用,并迅速 穩(wěn)定了金融體系。比如英國政府向皇家蘇格蘭銀行注資455億英鎊,使其國有化比例達到84% ;美國政府向花旗銀行注資450億美元,并對其3060億美元的有毒資產(chǎn)提供擔保,接管了陷 入困境的“房利美”和“房地美”,維持其準級的機構(gòu)債信,取消了對其未來三年的資 助上限。

二是政策性金融機構(gòu)的作用進一步顯現(xiàn)。比如作為日本“國策銀行”①――日本興業(yè)銀行 雖然早 從2000年開始民營化轉(zhuǎn)型(后更名為瑞穗實業(yè)銀行),但在債券籌資和拓展海外業(yè)務上,仍 然享有日本政府強有力的隱形信用支持。國際金融危機以來,在日本政府的授意和窗口 指導下,瑞穗實業(yè)銀行對陷入危機的大型企業(yè)和實體經(jīng)濟采取了一系列的政策性救助措施。

2010年1月,根據(jù)日本政府“必須保證航空業(yè)繼續(xù)正常運行"的要求,瑞穗實業(yè)銀行牽頭組成 銀團向困境之中的日本航空公司(JAL)提供2000億日元的貸款承諾,并為其債務提供擔保 ,成為日本政府應對日航危機的重要金融工具。德國復興信貸銀行向危機中 的金融機構(gòu)提供了122億歐元的援助,并負責管理德國政府1000億歐元的企業(yè)救助基金。

反思和借鑒應對危機的經(jīng)驗教訓,各國政府開始重新審視并重新定位政策性金融機構(gòu)的作用 與價值,特別是在經(jīng)濟危機時期的制度安排。歐美各國政府對政策性金融體系的重構(gòu),直 接影響到中國金融改革的決策層和金融監(jiān)管機構(gòu)對政策性銀行的改革方向和最終定位,并導 致目前改革方向的暫時“缺失”。

(二)制度因素

長期以來,我國對儲蓄類商業(yè)銀行的制度安排比較健全,但卻一直沒有建 立與開發(fā)性、中長期、批發(fā)性、債券融資等與政策性金融特征相適應的制度安排、監(jiān)管標準 和法律規(guī)定,比如對承擔政府使命的業(yè)務缺乏明確的政策補償、缺乏持續(xù)的資本補充機制和 渠道、對債券銀行的債信缺乏全面的通盤規(guī)劃和制度說明、對中長期批發(fā)性業(yè)務缺乏區(qū)別于 商業(yè)銀行差異化的監(jiān)管指標和評價標準、對開發(fā)性金融的創(chuàng)新模式缺乏專利保護等。這些 制度安排的“缺失”,導致國家開發(fā)銀行的改革得不到持續(xù)的制度保障,改革方向不斷出現(xiàn) 爭議和偏離,改革的成本和隱含的危機不斷累積和擴大。

(三)改革關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期的本質(zhì)特征

改革方向的 “暫時缺失”與外部制度安排的 “長期缺 失”,這“兩個缺失”的同時并存是國家開發(fā)銀行改革進入關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期的本質(zhì)特征。導致出 現(xiàn)“兩個缺失”并存的根本原因,是后危機時代中國政策性銀行改革的探索性、復雜性和 艱巨性的經(jīng)濟規(guī)律使然,而并非人為因素。這時候,如果在改革方向上不予以明晰,在 外部制度安排上不予以明確的話,國家開發(fā)銀行的可持續(xù)發(fā)展甚至生存都將處于危險的邊 緣,甚至影響中國整個金融體系的穩(wěn)定。

三、 對處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期的國家開發(fā)銀行改革的分析與評價

毫無疑問,處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期的國家開發(fā)銀行,國家銀行的性質(zhì)沒有變,其服務于國家中長期戰(zhàn)略的目標沒有變,從事“兩基一支”、基層民生金融、“走出去”的開發(fā)性業(yè)務沒有變,債券銀行的籌資渠道沒有變、中長期批發(fā)性的業(yè)務模式?jīng)]有變。“國家開發(fā)銀行”的名稱和定位,決定了開行就是要用開發(fā)性金融的方法,想國家之所想,急國家之所急,圍繞國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略和目標發(fā)揮作用,切實實現(xiàn)和維護好國家核心利益,這是開行的責任和價值所在。[3]但是,為完成這一任務所必須解決的問題和外部的環(huán)境發(fā)生了變化。2007年之前,開行一直在立足于政策性銀行框架下從事開發(fā)性業(yè)務,2007年之后,開行則要不斷適應在商業(yè)銀行框 架下從事開發(fā)性業(yè)務。但無論在哪種框架下,有四點是必須要予以澄清的。

(一)政策性銀行的商業(yè)化轉(zhuǎn)型不是簡單的“去政府信用化”

實踐表明,政府信用是維護金融市場穩(wěn)定的最后一道防火墻,它具有不隨市場波動的能力, 是保持市場系統(tǒng)性穩(wěn)定的基礎。總結(jié)國外政策性金融機構(gòu)的轉(zhuǎn)軌實踐,反思這次金融危機的經(jīng)驗教訓,我們得到的基本經(jīng)驗就是:無論在發(fā)達國家還是發(fā)展中國家,開發(fā)性金融機構(gòu)是政府信用的重要載體,是嫁接政府和市場之間的橋梁,是平抑經(jīng)濟周期波動、穩(wěn)定市場信心的重要手段。居安思危,未雨綢繆,我們不僅要考慮經(jīng)濟增長時期,而且更要考慮在經(jīng)濟下行和危機時期的制度安排。通過政府信用和開發(fā)性金融機構(gòu)的有效融合,達到既防控風險、又體現(xiàn)政府意圖的目的。比如作為日本“國策銀行”①――日本興業(yè)銀行從2000年開始民 營化轉(zhuǎn)型(后更名為瑞穗實業(yè)銀行),但在債券籌資和拓展海外業(yè)務上仍然享有日本政府強有力的隱形信用支持。[4 ]國際金融危機以來,在日本政府的授意下,瑞穗實業(yè)銀行對陷入危機的大型企業(yè)和實體經(jīng)濟采取了一系列的救助措施。2010年1月,根據(jù)日本政府“必須保證航空業(yè)繼續(xù)正常運行"的要求,瑞穗實業(yè)銀行牽頭組成銀團向困境之中的日本航空公司(JAL)提供2000億日元的貸款承諾(約21億美元),并為其債務提供擔保,成為日本政府應對日航危機的重要金融工具。

政府信用在國家開發(fā)銀行的商業(yè)化轉(zhuǎn)型中的作用更為明顯。開行是中國最大的金融債券發(fā)行行,如果簡單的“去政府信用化”,硬性切割國家信用在開行轉(zhuǎn)型期和轉(zhuǎn)型后的連續(xù)性,必將造成3.3萬億存量債券的大幅貶值,數(shù)千億新增債券的發(fā)行困難,開行資金鏈的斷裂將波及整個金融系統(tǒng),形成系統(tǒng)性風險,進而危及國家的經(jīng)濟安全。

(二)開發(fā)性業(yè)務與商業(yè)化運作不是相互排斥,而是相互兼容

開發(fā)性業(yè)務就是在中國目前的國情和發(fā)展階段下,把政府的組織優(yōu)勢和開行的融資優(yōu)勢相結(jié)合,把服務國家戰(zhàn)略和商業(yè)化運作相結(jié)合,通過構(gòu)造市場化融資平臺,發(fā)揮融資先導作用,以融資推動整合資源,打通和培育商業(yè)金融不愿進入的瓶頸領(lǐng)域,變?yōu)樯虡I(yè)運作和可持續(xù)發(fā)展的競爭性成熟領(lǐng)域,積極承擔社會責任,并為實現(xiàn)國家戰(zhàn)略和政府意圖提供強有力的金融支持。[5]簡單的講,開發(fā)性業(yè)務就是政府財政力所不及、商業(yè)銀行不愿意做、資 本市場無法覆蓋,沒有成熟的信用、機構(gòu)、制度、市場建設的戰(zhàn)略性或?qū)蛐詷I(yè)務。商業(yè)化運作,通俗的講就是按照銀行規(guī)律辦事、防范風險、講求效益、確保貸款項目陽光運作,保證國有資產(chǎn)保值增值。多年來,開行良好的經(jīng)營業(yè)績以及在電力市場、城建領(lǐng)域、 助學貸款、國際合作業(yè)務的成功實踐表明,無論是在政策性銀行框架下,還是在商業(yè)銀行框架下,開發(fā)性業(yè)務與商業(yè)化運作能夠有效融合、相互兼容,發(fā)揮協(xié)同作用的,這也必將是政策性銀行商業(yè)化轉(zhuǎn)型后的必經(jīng)之路。

(三)開發(fā)性業(yè)務在中國現(xiàn)階段不是或有或無,而是大有作為

1.中國的國情和發(fā)展階段決定了中國將長期處于工業(yè)化、城市化的建設階段,這與西方發(fā)達國家后工業(yè)化、消費經(jīng)濟階段的金融需求有根本不同。開發(fā)性金融機構(gòu)在中長期投融資領(lǐng)域的獨特優(yōu)勢,決定了在推進中國城鎮(zhèn)化、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式等領(lǐng)域具有不可替代的作用。[6]此外,與中長期債券融資相匹配的中長期大額信貸投資 ,有效避免了商業(yè)銀行“短貸長借”的期限錯配風險。

2.開發(fā)性金融機構(gòu)“保本微利”與“承擔社會責任”的經(jīng)營理念和上市后的商業(yè)銀行“利潤最大化”的經(jīng)營目標有根本不同。因此,開發(fā)性金融機構(gòu)在融資支持基層民生業(yè)務、中西部、“三農(nóng)”、資源開發(fā)等薄弱環(huán)節(jié)和瓶頸領(lǐng)域,在融資推動信用建設、構(gòu)建健康市場主體的制度領(lǐng)域,具有天然的內(nèi)生動力。

3.中國經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡性和多樣性,決定了金融生態(tài)和金融體系的多樣性。實踐證明,功能完善的金融體系既要有中短期的儲蓄銀行,又要有中長期債券銀行。中國不缺乏同質(zhì)化的零售銀行和儲蓄銀行,過度競爭理論告訴我們:清一色商業(yè)銀行之間的過度競爭反而不利于金融資源配置效率和金融體系運行效率的提高。開發(fā)性金融機構(gòu)與商業(yè)銀行的特點有根本不同,它承接了中長期投融資領(lǐng)域內(nèi)的優(yōu)勢,保持了中長期債券銀行的特點,貫徹國家意圖,緩解社會瓶頸,有利于形成分工合理的金融布局,有利于在經(jīng)濟下行期平抑經(jīng)濟非理性波動,穩(wěn)定市場信心。[7]

4.開發(fā)性金融機構(gòu)具有服務國家“走出去”戰(zhàn)略的特殊優(yōu)勢。國際市場中“貸款換資源、換能源”重大項目多是國家戰(zhàn)略性、政策性業(yè)務,中資企業(yè)的國際并購業(yè)務和資本、產(chǎn)品與服務的國際化往往受到西方國家在政治、外交、經(jīng)濟上的重重阻攔。工、農(nóng)、中、建等商業(yè)銀行大多已經(jīng)上市,受外資股東、治理結(jié)構(gòu)和信息披露的限制,不適合承擔此類業(yè)務。而開行具有中長期項目運作優(yōu)勢,具有國際慣例所認可的開發(fā)性機構(gòu)優(yōu)勢,具有成功運作多個重大項目的先行優(yōu)勢。目前正是中西方力量此消彼長,我國在經(jīng)濟上爭奪更大話語權(quán)的歷史契機,也是算政治利益帳、算國家戰(zhàn)略帳、算利益全局大帳的關(guān)鍵時刻,如果能給予開行大額外資資金來源等政策支持,則一定能夠為國家謀求更大利益。

(四)處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期的開行改革具有制度性和系統(tǒng)性特征

處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期的國家開發(fā)銀行,其改革是具有制度性和系統(tǒng)性特征的。任何單一層面上的舉措,都不可能使轉(zhuǎn)型順利進行。我們分析的邏輯為:

1.通常業(yè)務模式舉措得當,能使開行進入新的“利潤空間"。但是,國家信用的缺失、持續(xù)的資金來源與資本補充機制的缺位,足以使得開行開創(chuàng)的新事業(yè)和提升的高效率化為烏有。

2.新定位的調(diào)整和重構(gòu),可以明確改革方向,釋放組織效率。但是,定位的調(diào)整和重構(gòu)存 在著一條底線,這就是與中長期、債券類銀行向適應的制度安排和監(jiān)管標準。缺失或背離這條底線,將無法激活現(xiàn)有模式的活力,無法客觀評價真實績效,導致開行競爭能力下降甚至影響生存,為進一步的改革設置障礙?；蛘哒f,今天取得的所謂“改革成果”,將成為下一步改革的對象。

3.對“商業(yè)性”機構(gòu)屬性考慮的過多,可能會導致短時間內(nèi)效率的提高。但是,離開了開發(fā)性金融業(yè)務,我們無法告訴各部門做什么是正確的,怎樣做是合理的,做到何種程度是可以接受的,這使得“商業(yè)化”的改革難以到位,不足以形成組織力量,去實現(xiàn)整體的戰(zhàn)略目標。

鑒于此,處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期的開行改革路徑也變得清晰,那就是:必須從機構(gòu)定位、制度安排、監(jiān)管標準、業(yè)務重點、發(fā)展模式等多個層次上做出系統(tǒng)的思考,才能抓住關(guān)鍵,找到系統(tǒng)的突破口,成功地走向未來。[8]

四、 國家開發(fā)銀行成功走向未來的政策選擇和發(fā)展模式

(一)主管部門應明確國家開發(fā)銀行的定位和改革方向

定位:開發(fā)性金融機構(gòu),而非單純的商業(yè)銀行;改革方向:在商業(yè)銀行框架下,開發(fā)性 業(yè)務的商業(yè)化運作。在開發(fā)性金融機構(gòu)的定位下,開發(fā)是國有全資的,主要從事中長期投融資領(lǐng)域,保持中長期債券銀行的特點和優(yōu)勢,發(fā)揮開發(fā)性業(yè)務與商業(yè)化運作的協(xié)同作用,服務國家發(fā)展戰(zhàn)略和長期目標,積極承擔社會責任,緩解社會發(fā)展瓶頸制約。

(二)保持國家信用的連續(xù)性,建立與中長期、債券銀行相適應的制度安排

從目前開行改革的風險看,債信和國家信用的連續(xù)性問題是最亟待解決的當務之急。第一,對債券銀行給予政府信用支持,既是保障債券銀行穩(wěn)定運行的基礎,又是國際慣例的通行做法。考慮到未來經(jīng)濟形勢面臨極大不確定性,為保持我國債券市場和金融市場的穩(wěn)定性,建議繼續(xù)保持政府信用在開行債券籌資中的連續(xù)性。第二,擴大開行債券籌資的發(fā)行渠道,直接吸納社會投資者、機構(gòu)投資者的資金,提高資金來源的穩(wěn)定性。第三,對大額外匯資金來源給予政策支持。

(三)建立穩(wěn)定的資本金補償機制,近期內(nèi)不宜上市或引入國外戰(zhàn)略投資者

開行作為國有全資的政府的金融機構(gòu),擔負開發(fā)性業(yè)務和履行社會責任的職能,資本市場高盈利回報的要求和信息披露的限制與開行的機構(gòu)定位不符合,外資股東的掣肘也不利于開行貫徹國家戰(zhàn)略。因此,建議在資本金補充機制上,一方面采取“放水養(yǎng)魚”的政策,給予稅收返還、減少分紅、股東持續(xù)增資等扶持措施;另一方面“廣開財路”,積極引入社?；?、地方政府注資等帶有國家性質(zhì)的戰(zhàn)略投資者,增強開行可持續(xù)發(fā)展能力。

(四)建立區(qū)別于傳統(tǒng)商業(yè)銀行的監(jiān)管標準

1.在資產(chǎn)負債比例管理、貸款集中度、收益率等核心監(jiān)管指標方面,建立與儲蓄類商業(yè)銀行差異化的監(jiān)管標準。

2.完善與支持發(fā)展、承擔社會責任相適應的非經(jīng)濟因素的評價體系。

3.完善與“走出去”和國際合作業(yè)務相匹配的監(jiān)管標準。

4.完善對混業(yè)經(jīng)營模式下的金融控股集團的監(jiān)管標準。

(五)業(yè)務模式上大力推動銀團貸款業(yè)務

大力拓展銀團貸款業(yè)務是開行在信貸限額約束下迅速做大資產(chǎn)規(guī)模和突破貸款集中度約束的現(xiàn)實選擇。借鑒日本興業(yè)銀行等國外政策性銀行的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗,第一,成立獨立的銀團業(yè)務部門專業(yè)推動銀團業(yè)務;第二,采用雙重記帳的利益分配制度實現(xiàn)不同部門的密切合作;第三,通過人員交叉派遣和雙重考核機制的人事制度打破不同部門利益界限和框框。[9]

(六)打造國際一流的、金融控股公司下的混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展模式

此次國際金融危機的一個直接后果就是推動了金融機構(gòu)從分業(yè)經(jīng)營走向混業(yè)經(jīng)營。國際一流金融集團大多采用金融控股公司框架下的混業(yè)經(jīng)營模式。比如日本瑞穗金融集團,包含銀行、證券、信托、其他業(yè)務等四大板塊,以及瑞穗實業(yè)銀行、瑞穗銀行、瑞穗證券、瑞穗信托四大具有獨立法律地位的核心子公司。②

借鑒從國際一流金融機構(gòu)的發(fā)展模式,國家開發(fā)銀行改革的現(xiàn)實選擇必然是從政策性銀行走向商業(yè)銀行框架下的開發(fā)性金融機構(gòu),從單一信貸業(yè)務走向混業(yè)經(jīng)營,從國內(nèi)優(yōu)秀銀行走向國際一流金融機構(gòu)的歷程。其發(fā)展模式,要走“混業(yè)經(jīng)營 + 資本經(jīng)營 + 國際化經(jīng)營”之路;在組織結(jié)構(gòu)上,要采取金融控股公司下“銀行母公司―非銀行子公司”的模式;在經(jīng)營策略上,主要從事中長期業(yè)務和基層金融民生業(yè)務,通過打造完整的金融產(chǎn)業(yè)鏈,形成“銀行業(yè)務+投資銀行+管理資產(chǎn)”的業(yè)務模式。

注 釋:

①日本興業(yè)銀行由于具有政策性背景的中長期信用業(yè)務又被稱為“國策銀行”,即貫徹政府政策,介于政策性銀行和商業(yè)銀行之間,又被稱為準政策性銀行。

②瑞穗實業(yè)銀行在中長期信用和大客戶融資中具有優(yōu)勢,主要從事公司業(yè)務和海外業(yè)務;瑞穗銀行則在日本國內(nèi)零售業(yè)務和中小企業(yè)業(yè)務中保持著領(lǐng)先地位。

主要參考文獻:

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[3]蔣超良在國家開發(fā)銀行2009年社會責任報告會答謝詞,[N/OL]. ,2010.04.07

[4]日本瑞穗實業(yè)銀行瑞穗綜合研究所. 關(guān)于原日本興業(yè)銀行的資金籌措及銀行 資產(chǎn)負債管理(ALM) ,[R],2008.03,7-9

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[6]陳 元.后經(jīng)濟時代的中國經(jīng)濟發(fā)展[N]. 金融時報,2009-12-4.

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[8]孫 杰.國家開發(fā)銀行商業(yè)化運作的框架性構(gòu)想[J].金融研究,2007(4).

[9]賀 晨,孫 杰.瑞穗金融集團整合經(jīng)驗和轉(zhuǎn)型歷程[J].現(xiàn)代日本經(jīng)濟,2009(1) .

The Policy Orientation and Development Model of China Development Bank in the key Transition Period

―― The Reform Strategy of Chinese Policy-Related Bank

He Chen1 Sun Jie2

篇10

作為技術(shù)、資金密集型產(chǎn)業(yè)，電動汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與金融支持密不可分。而電動汽車產(chǎn)業(yè)的特征決定了其在金融支持方面與其他產(chǎn)業(yè)的區(qū)別，具體來說具有戰(zhàn)略導向性、高投入和高風險性和產(chǎn)業(yè)鏈變革性。

1電動汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融支持結(jié)構(gòu)及功能

電動汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融支持是通過把政府產(chǎn)業(yè)金融支持政策和市場金融支持相結(jié)合，政府部門、政策性金融機構(gòu)發(fā)揮政策性引導作用，在產(chǎn)業(yè)初期更多地給予企業(yè)政策性資金補助，打好產(chǎn)業(yè)基礎；隨后市場性金融主體，如風投基金、商業(yè)銀行等在政策的引導下給予產(chǎn)業(yè)融資。

金融支持主體按照其是否以盈利為目的，劃分為政策性金融支持主體和市場金融支持主體，前者包括政府部門和受政府部門管理的政策性金融機構(gòu)，如政策性銀行、中國出口信用保險公司（政策性科技保險）、政府引導的產(chǎn)業(yè)基金和創(chuàng)投基金管理公司；后者則由商業(yè)銀行、輔助中介（信用擔保公司、會計事務所等）、保險公司（科技商業(yè)保險）、資本市場參與者（風險投資基金管理公司、全國性證券交易所、地方產(chǎn)權(quán)交易所等）組成。[1]

金融支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能來自于政府和金融市場特有的機制。圍繞政府的引導機制和金融市場的資金支持、風險控制、資源優(yōu)化配置的機制，歸納出金融支持的四大功能：政策性金融支持的引導功能、金融市場的籌融資功能、金融市場的資源優(yōu)化配置功能及金融市場的風險控制功能。[2]

金融支持電動汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展；電動汽車得到發(fā)展又反過來帶動金融發(fā)展。一方面，政策性金融支持的引導功能以及市場性金融支持的籌融資、資源配置、風險控制功能，金融支持給電動汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個階段提供融資；另一方面，電動汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展必然帶來新的融資需求，以及經(jīng)濟的增長和技術(shù)的創(chuàng)新，這反過來帶動金融服務創(chuàng)新以及金融規(guī)模的壯大和技術(shù)的革新。

2基于生命周期的電動汽車產(chǎn)業(yè)演化進程

電動汽車產(chǎn)業(yè)在整個產(chǎn)業(yè)周期演進過程中，按照它的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展?jié)摿梢苑譃槿缦滤膫€時期：培育期（含種子期、初創(chuàng)期）、成長期、成熟期、衰退期。從培育期的種子期開始到成熟期，產(chǎn)業(yè)都處于高速增長期，處于成熟期的產(chǎn)業(yè)既有可能進行新一輪的創(chuàng)新活動而進入新一輪的種子期；也有可能缺乏創(chuàng)新和增長力而跌入衰退期，衰退期的產(chǎn)業(yè)要么像成熟期那樣進行產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，要么就可能陷入不斷衰退的境地直至完全退出。

（1）培育期：處于該時期的電動汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ?，但企業(yè)可供擔保抵押物有限，而其擁有的技術(shù)市場應用前景還不明朗，價值評估難度大，作為以盈利為目的的市場金融主體尤其是商業(yè)銀行，處于穩(wěn)健經(jīng)營規(guī)避風險的目的，對這個時期的電動汽車產(chǎn)業(yè)投資興趣不大。此時更多的是政府政策性資源的投入以及部分追求高收益的風險投資基金參與。

（2）成長期：該時期的電動汽車產(chǎn)業(yè)處于高速發(fā)展時期，產(chǎn)品得到市場的認可，可以進行大規(guī)模的生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)化運作。這一時期伴隨著產(chǎn)品的推廣，企業(yè)資金的缺口越來越大，亟須快速的資金補充。此時一方面對未來前景普遍看好，出于減少股權(quán)稀釋，維護控制權(quán)的目的，企業(yè)管理者不愿輕易地進行股權(quán)融資；另一方面處于成長期的企業(yè)債券融資成本較高，融資規(guī)模和時效性有限。而這個時候商業(yè)銀行的貸款可以發(fā)揮最大效用，因為成長期的電動汽車產(chǎn)業(yè)風險已經(jīng)較培育期大大降低，且有相關(guān)得到了市場的價值評估的產(chǎn)品做抵押，商業(yè)銀行的信貸介入解決了企業(yè)的短期資金缺口，而且自身得到了收益。在成長期的中后期，企業(yè)普遍爭取上市以求獲得更多融資途徑。

（3）成熟期：該時期的電動汽車產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟中處于主導地位，企業(yè)融資的目的更多的是為了降低融資成本，維護市場地位。因此，處于成熟期的電動汽車產(chǎn)業(yè)一方面通過在股票市場發(fā)行或增發(fā)新股；另一方面利用自身違約風險低，市場認可度強，信用評級高的特點在債券市場發(fā)行公司債，通過上述方式從市場獲取廉價資金替換原有的高價資金以及進行收購、并購等交易進一步加大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，甩開潛在的競爭者。

（4）衰退期：經(jīng)歷了成熟期后，如果企業(yè)無法進行產(chǎn)業(yè)升級和更新?lián)Q代，就會步入衰退期，直至被淘汰或替代。此時，不管是政策性金融還是市場性金融均趨向萎縮。

3電動汽車產(chǎn)業(yè)的金融支持匹配理論模型

結(jié)合電動汽車產(chǎn)業(yè)在不同發(fā)展業(yè)態(tài)的金融需求分析，以及上文所述的各個主體在不同階段發(fā)揮的作用，構(gòu)建如圖1所示的金融支持匹配理論模型：