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關(guān)鍵詞:和諧社會;公共財政;生態(tài)財政

一、構(gòu)建和諧社會對財政建設(shè)的要求

社會是一個十分復(fù)雜的系統(tǒng),由此也決定了和諧社會內(nèi)涵的復(fù)雜性和廣泛性。不同學(xué)者對和諧社會的理解也不盡一致。有的認(rèn)為,和諧社會最根本的特征是和諧的利益關(guān)系;有的認(rèn)為,構(gòu)建和諧社會就是建立一個與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相配套的社會利益均衡機(jī)制,從而形成全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的社會;還有的認(rèn)為,和諧社會是指“民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會。以上觀點從不同的側(cè)面闡述了和諧社會的內(nèi)涵。綜上所述,和諧社會是指社會內(nèi)部本身以及社會與其自身相關(guān)的事物之間保持的一種協(xié)調(diào)狀態(tài)。社會主義和諧社會既強(qiáng)調(diào)人與人的和諧,人與社會的和諧,又要達(dá)到人與自然的和諧。

構(gòu)建社會主義和諧社會是一個長期的系統(tǒng)工程,需要社會各子系統(tǒng)之間良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展,需要財稅、收入分配、社會保障制度等與之相配套。應(yīng)積極運用財政政策使每個公民都能享受到經(jīng)濟(jì)增長給其帶來的實惠,使其自身得到全面發(fā)展,從而增強(qiáng)社會認(rèn)同感,避免各種不和諧現(xiàn)象的發(fā)生。與構(gòu)建和諧社會相適應(yīng)的是和諧財政政策。所謂和諧財政政策,是指既能有效支撐和促進(jìn)社會主義和諧社會的構(gòu)建與發(fā)展,又能保證財政體系自身和諧循環(huán)的財政方針、準(zhǔn)則和措施的總稱。與以往的財政政策相比,和諧財政政策應(yīng)更加注重公共產(chǎn)品配置的公平,實現(xiàn)公共產(chǎn)品均等化;更加注重財力分配的基本均衡,縮小地區(qū)間因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同造成的財力差異;更加注重財政政策的公平公正,為各種市場經(jīng)濟(jì)主體提供平等的財政條件。

二、財政政策對構(gòu)建和諧社會制約的主要表現(xiàn)

改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就。但由于各項制度建設(shè)滯后,難免產(chǎn)生各種不和諧因素。諸如居民收入分配差距問題;地區(qū)、城鄉(xiāng)差別問題;生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化等。以上不和諧因素的產(chǎn)生固然是多種因素綜合作用的結(jié)果,但與財政政策不完善也有很大關(guān)系,突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.不同地區(qū)居民享受的公共產(chǎn)品和服務(wù)不均等從公平角度講,同一個國家居民應(yīng)該享受到大致相同的公共產(chǎn)品和服務(wù),不因居住地區(qū)不同而有較大差別。全國性公共產(chǎn)品由中央政府提供,各地不會有太大差異。地方性公共產(chǎn)品由各地方政府提供,在現(xiàn)行的財政政策框架下,地方性公共產(chǎn)品的多少與當(dāng)?shù)卣斄τ兄苯勇?lián)系,而政府財力又是與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)的。不同省區(qū)之間,特別是東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間,人均財力差距非常明顯。2003年人均財政支出,最大與最小的省份差達(dá)8.58倍;并且同一省區(qū)內(nèi)財力差距也較大,如廣東省珠江三角洲地區(qū)2004年人均可支配財力分別是東西兩翼和粵北等山區(qū)的7.7倍和6.6倍。財力差異造成各地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力不同,不同地區(qū)居民享受的公共產(chǎn)品和服務(wù)不均等。

2.“二元”財政結(jié)構(gòu)彰顯城鄉(xiāng)差別從構(gòu)建和諧社會的需要出發(fā),政府財政應(yīng)有助于縮小城鄉(xiāng)差別。相反,由于我國“二元”財政結(jié)構(gòu)的存在進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差別。一是政府對于同一種公共產(chǎn)品,在城鄉(xiāng)之間的提供方式不一樣。如在教育、道路等方面,城市居民基本上可低價甚至免費使用,其成本主要由政府承擔(dān);而在農(nóng)村則主要是通過名目繁多的非稅方式由農(nóng)民自己承擔(dān),財政只給予少量或根本不給補(bǔ)貼。二是社會保障制度不完善,廣大農(nóng)村居民尚未納入社會保障的范圍。近年來,我國政府逐步加強(qiáng)了社會保障制度建設(shè),擴(kuò)大了社保對象范圍,但農(nóng)村社會保障體系建設(shè)滯后。在占全國人口60%的農(nóng)村人口中,社會保障僅限于在小部分城鎮(zhèn)勞動者中實施,使得城鄉(xiāng)社保覆蓋率之比高達(dá)22∶1。

3.居民收入分配差距持續(xù)拉大,財政調(diào)節(jié)乏力在市場經(jīng)濟(jì)條件下,財政的一個重要職能是調(diào)節(jié)收入分配,避免貧富差距過大,維持相對公平。當(dāng)前,收入分配差距在不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同單位,甚至同一單位不同崗位之間都呈現(xiàn)持續(xù)拉大的態(tài)勢。從整體上看,我國的基尼系數(shù)已經(jīng)接近0.5,早已超過0.4的國際警戒線標(biāo)準(zhǔn),如果不采取措施予以解決,很可能引發(fā)社會動亂等不穩(wěn)定因素。現(xiàn)行財政調(diào)節(jié)功能存在明顯不足,主要體現(xiàn)在稅收調(diào)節(jié)作用未能充分發(fā)揮。一是不同收入階層稅負(fù)不均衡,從稅負(fù)公平角度而言,稅負(fù)應(yīng)與納稅能力相適應(yīng)。而我國事實上卻出現(xiàn)了中低收入者稅負(fù)相對過重,富人稅負(fù)輕的“逆向調(diào)節(jié)”現(xiàn)象。由于當(dāng)前個人所得稅起征點過低,稅率過高,又缺乏合理的減免和退稅制度,造成中低收入者稅負(fù)過重。據(jù)統(tǒng)計,2004年我國個人所得稅收入的65%來源于工資、薪金所得,且中低收入者占了絕大多數(shù)。二是稅制體系不完善,財產(chǎn)稅相對缺失。根據(jù)國際經(jīng)驗,個人所得稅調(diào)節(jié)作用的充分發(fā)揮必須要有與之相配套的財產(chǎn)稅。由于我國遺產(chǎn)稅、贈予稅等稅種的缺失,使稅收難以發(fā)揮對高收入群體的“削峰”作用。

4.財政宏觀調(diào)控乏力,影響了人與自然的和諧相處

由于長期以來我國采取粗放式經(jīng)濟(jì)增長模式,導(dǎo)致自然資源大量消耗,環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重下降,生態(tài)環(huán)境遭到破壞,資源短缺、國土沙化、飲用水源的污染等因素對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成很大制約。然而,財政宏觀調(diào)控在推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面作用發(fā)揮不夠,粗放式的經(jīng)濟(jì)增長方式?jīng)]有得到根本性轉(zhuǎn)變,在一定程度上影響了人與自然的和諧相處。

三、構(gòu)建和諧財政的設(shè)想

公共財政應(yīng)通過完善各種政策、制度,構(gòu)建“和諧財政”,為建設(shè)和諧社會做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

1.完善財政轉(zhuǎn)移支付制度,為公共服務(wù)均等化奠定基礎(chǔ)

實現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化是構(gòu)建和諧社會的要求。公共服務(wù)均等化是指消除地方差異和主體差異,各地方政府能夠按照全國一般標(biāo)準(zhǔn)和居民的生存需求,提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。應(yīng)建立公共服務(wù)均等化的保障機(jī)制,重點是完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。一是變基數(shù)法為因素法。按照因素法合理確定中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付額,將地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、稅負(fù)高低、城市化程度、人口、教育狀況等因素作為轉(zhuǎn)移支付的主要依據(jù),通過對各種因素綜合分析確定支付規(guī)模,提高轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)合理程度;二是采取靈活多樣的轉(zhuǎn)移支付形式。要把一般性補(bǔ)助、平級補(bǔ)助、專項補(bǔ)助、特別補(bǔ)助等形式有效結(jié)合;三是調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付很大一塊是通過稅收返還形式進(jìn)行的,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)稅收返還所占份額最大,反而加劇了地區(qū)間財力不均衡。由于稅收返還的狀況短期內(nèi)難以改變,為抵消其不利影響,應(yīng)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)分配結(jié)構(gòu),重點向中西部貧窮地區(qū)傾斜。2.加大解決“三農(nóng)”問題的財力支持力度,促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

針對目前我國城鄉(xiāng)之間差距過大的現(xiàn)實,應(yīng)發(fā)揮財政政策導(dǎo)向作用,使財政收入分配適度向“三農(nóng)”傾斜,縮小城鄉(xiāng)差距,促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。一是財政投資重點由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村。新增財政支出和固定資產(chǎn)投資向“三農(nóng)”傾斜,逐步建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)投入增長機(jī)制,大力加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。二是調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),大力支持農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展,新增教育、文化、衛(wèi)生等財政支出應(yīng)主要用于農(nóng)村,進(jìn)一步改善農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件,推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點,完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度,逐步實現(xiàn)公共產(chǎn)品的城鄉(xiāng)“一體化”供給。三是完善稅費減免和財政補(bǔ)貼政策。建立防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的長效機(jī)制,維護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)利益。四是增加農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)支出。對農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn),增強(qiáng)農(nóng)民的就業(yè)能力,有利于轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力,增加農(nóng)民收入。

3.完善稅收制度,促進(jìn)收入分配的公平縮小收入差距是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ),稅收制度則是調(diào)節(jié)收入分配的重要手段,要逐步完善稅收制度。一是完善稅制設(shè)計。個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的重點應(yīng)放在高收入階層,適當(dāng)減輕中等收入者的稅負(fù),通過提高起征點、降低稅率、減免退稅制度等,縮小中、低收入者與富人之間的收入差距。應(yīng)將目前的分類課征制改為混合課征制或綜合課征制,有利于加大對高收入階層的調(diào)節(jié)力度,真正體現(xiàn)公平稅負(fù)的原則。同時,應(yīng)將各種補(bǔ)貼、福利等全部納入工資范圍征稅。二是加強(qiáng)稅收征管,提高稅務(wù)管理和監(jiān)督的技術(shù)水平,加強(qiáng)對偷稅、逃稅、避稅行為高發(fā)領(lǐng)域的監(jiān)管力度。對私營企業(yè)家、文藝體育界明星、外企高級雇員、房地產(chǎn)開發(fā)商、知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、律師、官員等“新富階層”的收入實施重點監(jiān)控。三是適時開征遺產(chǎn)稅和贈與稅。遺產(chǎn)稅是個人所得稅的補(bǔ)充,可以有效防止個人所得稅的流失。此外,在開征遺產(chǎn)稅的同時還應(yīng)開征贈與稅,以防止被繼承人生前將財產(chǎn)通過贈與方式逃避繳納遺產(chǎn)稅。

4.建設(shè)“生態(tài)財政”,促進(jìn)人與自然的和諧相處當(dāng)前,資源緊缺和環(huán)境污染等問題已對我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重制約,應(yīng)加強(qiáng)財政在生態(tài)社會轉(zhuǎn)型過程中的作用,支持統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展。在財政政策上,加大對生態(tài)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)的支持力度,建設(shè)“生態(tài)財政”,促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及節(jié)約型社會的建立,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良性循環(huán)。一是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),增加生態(tài)環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。二是完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。進(jìn)一步完善排污收費制度,并按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰利用誰補(bǔ)償”的原則,建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。三是大力支持發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。堅持開源與節(jié)流并重,通過稅收優(yōu)惠等政策積極引導(dǎo)社會資金進(jìn)入資源循環(huán)利用領(lǐng)域,促進(jìn)資源節(jié)約型社會的建立。

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篇2

關(guān)鍵詞：西部；人口老齡化；公共財政；云南省

中圖分類號：F812.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）29-0149-02

人口老齡化是一個國家或地區(qū)隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展繞不開的人口再生產(chǎn)過程。云南省從2010年開始全面走進(jìn)老齡化社會，并隨著區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的進(jìn)一步提高，人口老齡化趨勢越來越顯著。同時，云南作為我國典型的“未富先老”和“未備先老”的省份，經(jīng)濟(jì)實力和物質(zhì)基礎(chǔ)比較薄弱；作為典型的少數(shù)民族邊疆大省，又具有很強(qiáng)的區(qū)域特殊性。超前到來的老齡化對云南省社會經(jīng)濟(jì)的各個方面都帶來了深刻的復(fù)雜的影響，成為一個重大的社會經(jīng)濟(jì)難題。

一、云南省人口老齡化的基本現(xiàn)狀

根據(jù)2010年第六次人口普查，云南全省實際登記的人口中，0—14歲的人口占總?cè)丝诘?0.73%，為952.8萬人；60歲及以上人口占總?cè)丝诘?1.07%，為508.7萬人，其中65歲及以上的人口大約350.6萬人，占總?cè)丝诘?.63%。同第五次人口普查數(shù)據(jù)相比，0—14歲所占人口比重下降了5.23個百分點，60歲及以上所占人口比重上升了1.90個百分點，其中65歲及以上人口所占比重上升了1.54個百分點。人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本變化，老齡化趨勢十分明顯。

按國際標(biāo)準(zhǔn)，60歲及以上人口超過10%，65歲及以上人口超過7%，即可以視為進(jìn)入老齡化。云南省2010年“六普”的這兩項指標(biāo)都已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過該標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)全面走進(jìn)人口老齡化社會。這既顯示了人民生活水平和醫(yī)療衛(wèi)生水平的改善，同時也對銀發(fā)事業(yè)的發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。

二、云南省人口老齡化問題的區(qū)域特點

（一）相比全國平均水平，老齡化較輕，相對滯后

從整體上看，云南省的老齡程度在全國處于相對較低的水平。全國2010年老齡人口系數(shù)最高的是重慶市比云南省高出3.9個百分點。云南省的老齡人口系數(shù)低于全國平均水平1.23個百分點，位居全國倒數(shù)第9位，屬于相對較低水平。其次，從時點上觀察，云南省的區(qū)域特殊性造成了人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的特殊性，相對滯后于全國平均水平。云南省在是2005年開始進(jìn)入老齡化社會的，在2010年才開始全面老齡化，整整滯后了全國的人口老齡化進(jìn)程6年時間。

（二）老齡化超前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，“未富先老”和“未備先老”

云南省處于發(fā)展水平相對落后的西部地區(qū)，銀潮超前于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化到來，是我國一個典型的“未富先老”和“未備先老”的省份。云南省2010年全面進(jìn)入老齡化社會時，老齡化系數(shù)位居第23位，是老齡化比較嚴(yán)峻的省份；然而GDP只占全國總量的1.8%，省人均GDP只為全國人均水平的52.9%。在2000年，全省養(yǎng)老基金赤字達(dá)6.33億元，財政支出壓力較大。截至2011年末，云南省每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)僅僅為8張，距離政府“十二五”規(guī)劃的的目標(biāo)——每千名老人30張床位仍有相當(dāng)大的差距。尤其是農(nóng)村五保對象供養(yǎng)床位數(shù)嚴(yán)重不足，集中供養(yǎng)率要低全國19個百分點。

（三）存在顯著的區(qū)域差異和民族差異

首先，云南省16個州市的老齡化程度差別很大。根據(jù)2010年“六普”數(shù)據(jù)，有11個達(dá)到老齡化標(biāo)準(zhǔn)，有5個未進(jìn)入老齡化社會。老齡化系數(shù)超過全省平均值的只有玉溪、楚雄、大理、保山、麗江、昆明等6個州市，其余的曲靖市、紅河州、普洱市等個州市都低于省平均水平。最高的是玉溪市，最低的是未進(jìn)入老齡化社會的怒江州，極差值達(dá)到2.69%。從民族方面來看，民族之間的老齡化進(jìn)程很不平衡。云南省是民族最多的省份，少數(shù)民族有25個。2010年，紅河州、文山州、普洱市、西雙版納州、迪慶州、怒江州等地區(qū)的少數(shù)民族人口比重分別達(dá)到57.20%、57.31%、61.01%、69.97%、81.66%、87.65%，都達(dá)到一半以上。然而，65歲以上老年人口比重分別為7.72%、7.41%、7.14%、7.26%、6.24%、6.57%、6.09%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省的平均水平7.63%。

（四）對云南省打造全國養(yǎng)老基地帶來的機(jī)遇

無論是我國，還是云南省的人口老齡化進(jìn)程都在加快，老年人口不僅規(guī)模越來越大，而且對社會福利水平的要求隨著生活質(zhì)量的提高也越來越高。這些因素客觀上從全國范圍內(nèi)給云南省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了市場。再加上云南省氣候宜人，有多姿多彩的多民族文化活動，極其適宜老年人的居住、療養(yǎng)、旅游、精神娛樂等，發(fā)展特色養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有巨大的優(yōu)勢。

三、探索云南省積極適應(yīng)人口老齡化的公共財政政策

云南省目前實施的公共財政制度并不能給積極應(yīng)對人口老齡化提供充實的資金保障，在支出和政策扶持力度上與老齡化的需求具有嚴(yán)重的不對稱供給。只有基于區(qū)域特殊性，積極調(diào)整當(dāng)前的公共財政政策，探索出能促進(jìn)人口老齡化背景下經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的公共財政體系，才能構(gòu)建出一個老齡化視角下和諧的社會。

（一）優(yōu)化公共財政支出結(jié)構(gòu)，發(fā)展民生供給型財政

民生供給型財政是以民生支出為主的公共財政支出結(jié)構(gòu)，其目的是通過整合財政資源、提高公共服務(wù)能力，為民眾提供充足的公共產(chǎn)品。政府應(yīng)該調(diào)整公共財政支出結(jié)構(gòu)，逐步提高民生支出的比重，發(fā)展民生供給型的財政。特別是要利用好云南省近年來公共財政收入一直超預(yù)算完成的良好時機(jī)，更多地把公共財政收入中超預(yù)算的增量部分投入到民生供給領(lǐng)域，以緩解人口老齡化帶來的社會壓力。

（二）建立扶持“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”健康發(fā)展的稅收優(yōu)惠體系

面對廣大的老年消費市場，云南省應(yīng)該抓住機(jī)遇，通過老年消費來擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，積極引導(dǎo)資源流向，扶持“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”發(fā)展，應(yīng)作為云南省稅收政策在促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的著力點。例如，專項針對老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供信貸服務(wù)的企業(yè)經(jīng)營收入，可以免征部分或全部的營業(yè)稅；那些生產(chǎn)經(jīng)營老年專用產(chǎn)品的企業(yè)，可以享受稅收優(yōu)惠；那些針對老年人開設(shè)的服務(wù)機(jī)構(gòu)（文化場所、旅游公司、醫(yī)院等）的經(jīng)營收入，可以免征營業(yè)稅。

（三） 靈活運用財稅杠桿，發(fā)掘民間力量，大力發(fā)展老年慈善事業(yè)

我們應(yīng)該看到，破解我國人口老齡化難題的路徑可以有多種，但很難僅僅依靠政府的力量來解決。要靈活運用公共財政政策，在財政資金、稅收優(yōu)惠政策兩方面加大引導(dǎo)力度，大力發(fā)掘民間力量，扶持發(fā)展老年慈善事業(yè)的發(fā)展，并以此作為解決云南省人口老齡化問題的新突破口。老年慈善事業(yè)的發(fā)展不僅為減輕公共財政負(fù)擔(dān)作出重大的貢獻(xiàn)，而且老年慈善事業(yè)具備政府和民間的雙重特性，具備埃莉諾·奧斯特羅姆提出的解決公共問題的的新路徑特點。

（四） 采取稅收政策鼓勵老年人提高自我養(yǎng)老能力

老年人口增強(qiáng)自我創(chuàng)收的能力，更有利于保障其生活質(zhì)量。而且老年人口是一個社會的寶貴財富，具有其他年齡人口所沒有的的優(yōu)勢。特別是在云南省，作為少數(shù)民族地區(qū)的老年人口，大都掌握著傳統(tǒng)民族手工藝的技巧，熟知多個民族文化的精髓。為此，可以建立稅收優(yōu)惠體系，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，利用地方性優(yōu)勢和豐富的文化資源，以民族聚居地為中心，發(fā)展民族工藝文化中心，促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)老齡人口再就業(yè)，提高自我保障能力。

（五）加強(qiáng)財政支持力度，把云南省打造成特色的養(yǎng)老天堂

隨著人口老齡化的發(fā)展，我國老年消費市場越來越大，這就給養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了巨大的推動力。云南省有著四季如春的氣候條件和豐富多彩的生態(tài)環(huán)境，是世界上最適宜人類居住的地方之一。而且少數(shù)民族眾多，民族文化多姿多彩。這些獨特條件使得云南省極其適宜老年人口的居住、療養(yǎng)、旅游、精神娛樂等各種活動，發(fā)展特色養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有巨大的的優(yōu)勢。云南省要抓住這一發(fā)展機(jī)遇，加強(qiáng)財政支持力度，打造好“七彩云南，養(yǎng)老福地”這一品牌，發(fā)展云南省所特有的“養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)”，給區(qū)域發(fā)展帶來增添新的亮點。

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篇3

關(guān)鍵詞：公共財政，減貧，財政職能

從絕對的生存貧困到相對的發(fā)展貧困，“貧困”這一困擾人類社會發(fā)展的難題始終“固執(zhí)”地發(fā)揮著它的威力。世界銀行2000—2001年度報告對貧困進(jìn)行了明確的界定：“貧困不僅意味著低收入、低消費，而且意味著缺少受教育的機(jī)會，營養(yǎng)不良，健康狀況差，沒有發(fā)言權(quán)和恐懼”，據(jù)此可以確立三個層次的減貧目標(biāo)，一是要解決貧困人口的生存問題；二是要為貧困人口創(chuàng)造基本的生活、生產(chǎn)條件；三是要培養(yǎng)和增強(qiáng)貧困人口擺脫貧困、獨立發(fā)展的能力。上述目標(biāo)與政府職能存在交集，所以多數(shù)國家的減貧工作是以政府為主導(dǎo)的。不僅如此，各國政府減貧主導(dǎo)力量的核心又都統(tǒng)一指向公共財政，我國長期實行的便是以財政減貧為主的政府主導(dǎo)型減貧模式。其主要原因在于，同其他宏觀減貧手段相比，公共財政的減貧能力最強(qiáng)，可發(fā)揮作用的工具最多，而其他減貧手段均不能夠獨立運用，必須在公共財政的輔助下才能產(chǎn)生效果，所以，減輕和消除貧困是公共財政的職能所在。

一、減貧目標(biāo)下政府與市場的關(guān)系定位及理論依據(jù)

研究公共財政減貧，首先應(yīng)該確定在減貧目標(biāo)約束下政府與市場之間的關(guān)系，判斷減貧是否處于公共財政職能范圍內(nèi)，在此前提下，還應(yīng)為公共財政減貧尋求充分的理論依據(jù)。

(一)政府與市場的關(guān)系定位

貧困主要涉及的是公平問題，但包括價格機(jī)制、競爭機(jī)制、供求機(jī)制在內(nèi)的市場機(jī)制追求的是效率目標(biāo)，對于各種原因?qū)е碌娜藗儎?chuàng)造效率的能力差異并不包容，這必然會造成兩極分化和貧富懸殊。此外，貧困累積到一定程度后會破壞正常的市場運行，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，甚至?xí)l(fā)社會動蕩、威脅政權(quán)穩(wěn)定，致使效率也無從實現(xiàn)。由此可見，無論從公平的角度，還是從效率的角度，都表明減貧的內(nèi)在應(yīng)力客觀存在。在減貧問題上，市場解決不好，甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面影響，那么政府便肩負(fù)著不可推卸的責(zé)任。具體來說，政府在短期內(nèi)可以通過直接的方式，給貧困者以物質(zhì)上的救濟(jì)，滿足其基本生存和生活需要；在長期可以通過間接的方式，為貧困者提供基本的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等保障以及相應(yīng)的政策傾斜，一方面滿足貧困者的基本發(fā)展需要，提高其在市場經(jīng)濟(jì)中創(chuàng)造效率和參與競爭的能力，另一方面增強(qiáng)政府減貧的可持續(xù)性，實現(xiàn)貧困者真正的脫貧。但是，我們還應(yīng)該看到，因政府資源有限，政府獨立解決貧困問題是有難度的。因此，在減貧方面，首先應(yīng)充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，并主要通過公共財政履行減貧職能；其次應(yīng)引導(dǎo)市場主體和社會成員積極參與，實現(xiàn)政府、市場和社會的協(xié)調(diào)配合，從而提高減貧的質(zhì)量和效率。

(二)公共財政減貧的理論依據(jù)

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，緩解貧困應(yīng)從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長入手，公共財政減貧的主要任務(wù)應(yīng)該是加大投資以促進(jìn)資本形成，限制人口增長和提高人口素質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，實行政府主導(dǎo)的土地、收入分配、教育等制度改革，發(fā)揮地區(qū)不平衡發(fā)展戰(zhàn)略的帶動效應(yīng)等。較有代表性的理論包括：羅格納.納克斯提出的“貧困惡性循環(huán)”理論、納爾遜提出的“低水平均衡陷阱”理論、哈維.萊賓斯坦提出的“臨界最小努力”理論、繆爾達(dá)爾提出的“循環(huán)積累因果關(guān)系”理論、馬爾薩斯提出的“人口法則”、劉易斯建立的二元經(jīng)濟(jì)模型、舒爾茨提出的“人力資本”理論等等。

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家則認(rèn)為，為了緩解貧困，公共財政應(yīng)以尋求“最大化的社會福利”為目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行資源配置以提高效率，進(jìn)行收入分配以實現(xiàn)公平，進(jìn)行集體選擇以增進(jìn)社會福利。庇古提出了兩個基本命題：國民收入總量越大，社會經(jīng)濟(jì)福利就越大；國民收入分配越是均等化，社會經(jīng)濟(jì)福利也就越大。當(dāng)然，“國民收入分配均等化”的觀點會使效率受到損失，并不可取，它的意義在于為“公共服務(wù)均等化”提供了有益的啟發(fā)，而后者則是緩解貧困的有效手段。羅爾斯認(rèn)為，旨在實現(xiàn)收入分配平等的財政政策是正確的，他強(qiáng)調(diào)的收入分配平等并不是完全的平等，而是允許存在一定程度的有助于提高人們工作積極性的不平等，從而提高社會幫助窮人的能力。阿馬蒂亞.森認(rèn)為扶貧的目標(biāo)不應(yīng)該是僅僅提高貧困人口的收入，而是要提高他們創(chuàng)造收入的能力，政府應(yīng)更多地關(guān)注人類最基本的生活保障條件，包括讓更多的人擁有食品、住房、接受基礎(chǔ)教育和醫(yī)療保健等，為此政府應(yīng)當(dāng)實行多種再分配政策，包括對失業(yè)者給予補(bǔ)助，對貧困線下的公民進(jìn)行救助，提高貧困地區(qū)的教育水平等等，通過這些措施來培養(yǎng)和提高個人的能力并最終解決貧困問題。

上述兩種理論對我國的具體實踐都有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期和中期，我國公共財政減貧重點依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展來實現(xiàn)，主要方式是加大資本性投資；隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入成熟期，公共財政減貧的重點正逐漸轉(zhuǎn)向教育、衛(wèi)生保健、社會保障等社會服務(wù)方面。這也從反貧困的角度印證了20世紀(jì)60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增長的發(fā)展模型。

二、公共財政的減貧職能分析

根據(jù)穆斯格雷夫?qū)τ谪斦毮艿慕?jīng)典界定并結(jié)合我國的具體情況，可以確定我國公共財政應(yīng)發(fā)揮三項基本職能，即資源配置職能、收入分配職能、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能；根據(jù)減貧目標(biāo)下政府與市場的關(guān)系定位及理論依據(jù)，可以確定我國公共財政職能應(yīng)體現(xiàn)減貧取向并具有減貧的職能優(yōu)勢，從而保證減貧目標(biāo)的實現(xiàn)。

(一)公共財政職能的減貧取向。

資源配置方面。市場資源配置的結(jié)果是資源流向效率較高的地區(qū)，形成富者更富、窮者更窮、收入差距逐漸擴(kuò)大的“馬太效應(yīng)”，這便需要公共財政出面解決隨之而來的貧困問題。公共財政資源配置職能最主要的體現(xiàn)是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，由于公共財政提供如下五類公共產(chǎn)品和服務(wù)，使得公共財政資源配置職能具有較強(qiáng)的減貧取向：其一，在貧困地區(qū)推動公路、橋梁、電訊、水利等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；其二，在貧困地區(qū)實施農(nóng)田建設(shè)、植樹造林、治理水土流失等方面的自然生態(tài)和環(huán)境保護(hù)；其三，在貧困地區(qū)發(fā)展科技、教育、文化事業(yè)，包括建設(shè)中小學(xué)校普及義務(wù)教育，舉辦各種培訓(xùn)班推廣和普及農(nóng)村科學(xué)技術(shù)等等；其四，在貧困地區(qū)投資興建福利性企業(yè)；其五，在貧困地區(qū)開展醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、社會救濟(jì)、救災(zāi)撫恤等有利于社會穩(wěn)定的社會公益性事業(yè)。

收入分配方面。市場和政府都具有收入分配功能，其中市場側(cè)重于初次分配，政府側(cè)重于再分配。公共財政通過建立包括所得稅、轉(zhuǎn)移支付、社會保障、直接補(bǔ)貼在內(nèi)的均衡收入分配機(jī)制，對因資源稟賦、能力差異等客觀因素形成的貧困群體予以扶助，使他們能夠維持基本的生活水平。由于公共財政通過如下措施來行使其收入分配職能，使得該項職能具有較強(qiáng)的減貧取向：一是實施累進(jìn)的個人所得稅，對高收入者適用較高的稅率，同時，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，對低收入者實施救助，這樣在保障低收入者的基本生活需求的同時實現(xiàn)縮小貧富差距、維護(hù)社會穩(wěn)定的目標(biāo)；二是提供公共服務(wù)并力求實現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)，一方面滿足貧困者在教育、衛(wèi)生等方面的需求，縮小人們的生活水平差距，另一方面從根本上對新增貧困起到預(yù)防和抑制作用；三是完善社會保障制度，制定和實施針對貧困群體的社會保障計劃，向其提供初等教育和初級醫(yī)療保健及養(yǎng)老服務(wù)，從而提高貧困者人力資本的價值和勞動生產(chǎn)率，同時提高貧困者生活水平以達(dá)到社會最低生活標(biāo)準(zhǔn)并滿足其基本的發(fā)展需求。

經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展方面。公共財政履行經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能的目標(biāo)是保障經(jīng)濟(jì)、社會、人口、資源、環(huán)境等各項要素的整體發(fā)展，這一目標(biāo)具有較強(qiáng)的減貧取向。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和減貧是相輔相成的，只有經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，才能最終減輕并消除貧困，只有減輕和消除貧困、實現(xiàn)社會公平，才能提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和質(zhì)量；經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)要求在物質(zhì)資源有限的情況下，全體社會成員公平發(fā)展，不能以貧困作為經(jīng)濟(jì)增長的代價。其次，社會發(fā)展目標(biāo)要求社會的全面進(jìn)步和協(xié)調(diào)發(fā)展，公共財政以滿足社會公共需要為首要任務(wù)，強(qiáng)調(diào)以人為本的原則，通過使每個社會成員擺脫貧困并進(jìn)一步推動人的全面發(fā)展來實現(xiàn)社會發(fā)展目標(biāo)。第三，資源、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)重在關(guān)注各方發(fā)展的可持續(xù)性，公共財政在首先保障貧困者生存需要的前提下，重視環(huán)境治理、能源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)問題，力求滿足貧困地區(qū)和貧困人口的可持續(xù)發(fā)展需要，把握住徹底擺脫貧困的關(guān)鍵所在。當(dāng)前我國公共財政貫徹落實以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，積極支持和諧社會建設(shè)，大力保障經(jīng)濟(jì)、社會與人的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，這充分體現(xiàn)了公共財政經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能的減貧取向。

(二)公共財政減貧的職能優(yōu)勢

公共財政的公共性、靈活性和直接性等特點共同構(gòu)成了公共財政在減輕和消除貧困方面的職能優(yōu)勢。

首先，公共財政具有公共性。公共財政活動的基本目標(biāo)是為了滿足“社會公共需要”，有效地提供“公共產(chǎn)品與公共服務(wù)”，這決定了公共財政具有公共性。社會公共需要是包括貧困者在內(nèi)的全體居民共同利益的體現(xiàn)，由公共財政通過公共收支提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來滿足，其中減貧、扶貧工程位于公共服務(wù)之列，為防止“搭便車”等非效率問題出現(xiàn)，公共產(chǎn)品及服務(wù)只能由公共財政提供。公共性是公共財政的標(biāo)志性特征，體現(xiàn)著公共財政減貧的職能優(yōu)勢，因為公共性意味著社會所有成員的公共需要都被納入公共財政的目標(biāo)，公共收入源自所有法人實體、社會組織和城鄉(xiāng)居民，公共支出主要用于公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)等涵蓋全體社會成員的公共領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上，公共性還意味著公共財政更加關(guān)注貧困者，因為公共收入的取得要遵循量能繳納的原則，無納稅能力的貧困者不必納稅；公共支出要為貧困者提供生活保障，但僅限于滿足其最基本的生存和生活需要及公共需要，可見，公共財政減貧在充分體現(xiàn)公平的基礎(chǔ)上并不損失效率。

其次，公共財政具有靈活性。公共財政是由公共支出、公共收入、公共預(yù)算、公共財政政策和公共財政體制等部分構(gòu)成的有機(jī)體系，其職能范圍廣、可選擇的手段多，在減貧方面具有靈活性。第一，公共收入具有靈活性，其稅收收入、債務(wù)收入以及國有資產(chǎn)收益、政府性收費等非稅收入，分別通過公共權(quán)力、公共產(chǎn)權(quán)、公共信用等多種途徑籌集，是公共財政履行減貧職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。第二，公共支出具有靈活性，其轉(zhuǎn)移性支出是公共財政履行減貧職能的載體，履行財政減貧職能的全部支出都包括在內(nèi)，轉(zhuǎn)移性支出既可以采取直接的支出方式，也可以采取間接的支出方式。第三，公共預(yù)算作為公共收支的年度計劃，是對所有的公共支出項目與公共收入項目的通盤考慮，具有計劃性、透明性、全面性、法律權(quán)威性、政治程序性等特點，為靈活的公共財政賦予了一定的約束力，這正是公共財政有效提供減貧公共服務(wù)、切實履行減貧職能的有力保障。第四，公共財政政策具有靈活性，它是由稅收政策、支出政策、預(yù)算平衡政策、國債政策等構(gòu)成的一個完整的政策體系，通過實施稅收、財政支出、公債、預(yù)算等政策措施來達(dá)到發(fā)展、穩(wěn)定、公平、效率等目標(biāo)，公共財政減貧職能是通過綜合性的財政減貧政策具體實施的，它包括長期財政減貧戰(zhàn)略和短期財政減貧策略，且政策目標(biāo)及實施方式、手段可隨著減貧任務(wù)的變化而進(jìn)行調(diào)整。第五，公共財政體制是對各級政府財權(quán)財力劃分的法律規(guī)范和基本制度，科學(xué)地劃分中央財政和各級地方政府在減貧方面的財權(quán)財力，是公共財政有效履行減貧職能的重要條件?？梢?，公共財政減貧職能可以通過多種渠道、多種方式得以發(fā)揮，并能適應(yīng)減貧任務(wù)的階段性發(fā)展變化，在減貧方面具有較強(qiáng)的優(yōu)勢。

最后，公共財政具有直接性。除了公共財政減貧政策以外，政府履行減貧職能可以通過多種手段實現(xiàn)，例如農(nóng)業(yè)政策、價格政策、信貸政策、土地政策、區(qū)域發(fā)展政策等，但是只有綜合性的公共財政減貧政策具有直接性，而其他手段的減貧作用均是間接的，需公共財政的協(xié)調(diào)配合才能真正發(fā)揮減貧作用。公共財政政策具有如下特征：主要作用于分配領(lǐng)域，傾向于結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化資源配置，直接影響消費總量和投資總量，從而直接影響社會的有效需求，這些特征決定了公共財政的減貧效果是直接的。公共財政減貧政策可以通過救濟(jì)支出、補(bǔ)貼、投資、稅收等直接或間接手段來具體實施，其中直接手段直接面向貧困者個人，能夠加強(qiáng)減貧力度并加快減貧進(jìn)度。相比之下，其他政府減貧手段則不具有這些優(yōu)勢，例如，農(nóng)業(yè)政策是通過扶植農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入來實現(xiàn)減貧的，農(nóng)業(yè)政策的實施必然要借助補(bǔ)貼、稅費減免等財政手段實現(xiàn)；價格政策是通過農(nóng)產(chǎn)品價格保護(hù)，進(jìn)而保證農(nóng)民收入水平來實現(xiàn)減貧的，價格政策一般與糧食企業(yè)虧損補(bǔ)貼配套使用，而后者屬于公共財政調(diào)節(jié)范疇；信貸政策是通過信貸部門對貧困者發(fā)放小額貸款幫助其恢復(fù)生產(chǎn)來實現(xiàn)減貧的，一般需要財政出面進(jìn)行貸款擔(dān)保，貸款才能順利發(fā)放。

可見，公共財政在減貧方面發(fā)揮的作用是全面的、直接的、靈活的，公共財政內(nèi)在的特征決定了其具有并能夠充分發(fā)揮減貧的職能優(yōu)勢，這對于減貧任務(wù)來說是不可或缺的。

三、公共財政減貧的實踐經(jīng)驗

世界各國的發(fā)展史表明，各國都遭遇過不同程度的貧困困擾，但因在社會制度、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等方面的背景不同，各國貧困問題有著不同的特征，所以采取的財政減貧措施也存在著差異。然而，恰恰由于這些差異的存在，我國才更能夠從中汲取較為豐富的減貧經(jīng)驗，提高減貧任務(wù)的工作效率和成功幾率。

(一)發(fā)展中國家的減貧經(jīng)驗

發(fā)展中國家面臨的溫飽、土地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技、資金等相關(guān)貧困問題與中國的情況較為接近，其經(jīng)驗更值得中國借鑒，因此我們首先介紹發(fā)展中國家的減貧經(jīng)驗。

印度的財政減貧歷程大體分為兩個階段：第一個階段是實施“第四個五年計劃”期間，以推行“綠色革命”為主要內(nèi)容，公共財政支持了“農(nóng)業(yè)精耕縣計劃”、“農(nóng)業(yè)精耕地區(qū)計劃”和，重點解決糧食問題和農(nóng)村貧困問題；第二個階段是實施“第五個五年計劃”期間，提出穩(wěn)定增長、消滅貧困、滿足最低需要的口號，公共財政支持了“以工代賑”計劃、“農(nóng)村綜合發(fā)展”計劃、“青年職業(yè)培訓(xùn)”計劃等多種計劃來幫助和促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展。

印度尼西亞的財政減貧成效也較為顯著，其減貧政策的宗旨是在發(fā)展中使窮人受益。公共財政大力支持國家發(fā)展計劃，在農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育和社會福利等方面作了大量工作，有效地減輕了該國的貧困問題。同時，公共財政積極配合以農(nóng)村小額信貸為核心內(nèi)容的信貸扶貧模式，為自耕農(nóng)占據(jù)優(yōu)勢的印度尼西亞廣大農(nóng)民提供了及時、便利的信貸服務(wù)，推動了該國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，降低了貧困發(fā)生率。

小額信貸扶貧影響力最大的是孟加拉鄉(xiāng)村銀行，其以強(qiáng)調(diào)小額信貸項目的社會功能著稱，切實幫助貧困者解決基本生存問題和增強(qiáng)貧困者的持續(xù)發(fā)展能力。孟加拉鄉(xiāng)村銀行注重利用市場經(jīng)濟(jì)手段，引導(dǎo)貧困者參與并對其進(jìn)行有效激勵，為大規(guī)模的貧困者提供了信貸服務(wù)，承擔(dān)著該國重要的扶貧任務(wù)，其小額信貸項目資金主要來源于財政補(bǔ)貼和國際援助。

20世紀(jì)中葉，拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥倫比亞、智利、哥斯達(dá)黎加、委內(nèi)瑞拉等國家實施了相同的財政減貧政策，即“發(fā)展極措施”，其中以巴西的做法最具代表性。具體包括：國家直接投資于貧困落后地區(qū)，建立起政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，帶動周圍地區(qū)的發(fā)展；設(shè)立“地區(qū)性開發(fā)特別協(xié)調(diào)部”作為專門管理機(jī)構(gòu)，從事制定區(qū)域開發(fā)計劃、安排項目和投資、開發(fā)集中連片的落后地區(qū)等工作，分期分批地解決落后地區(qū)開發(fā)問題；將全國稅收的30%作為“全國一體化”基金，專項用于“發(fā)展極”計劃對落后地區(qū)的大規(guī)模開發(fā)，并組建開發(fā)銀行對該項特別基金進(jìn)行管理；政府規(guī)定向落后地區(qū)投資的私人，一律減免所得稅的50%，并鼓勵將減免的部分繼續(xù)用于這些地區(qū)的投資或公益事業(yè)；實行農(nóng)產(chǎn)品最低保護(hù)價格，當(dāng)市場價格高于這個價格時，農(nóng)民可以自由向市場出售，而當(dāng)市場價格低于這個價格時，農(nóng)民可以將產(chǎn)品賣給國家，或作為抵押來取得低息貸款，從而保護(hù)了農(nóng)民的基本利益?！鞍l(fā)展極計劃”發(fā)揮了積極的作用，使巴西貧困現(xiàn)象明顯減輕，但財政也為負(fù)擔(dān)該計劃所需的巨額資金而壓力巨大。

(二)發(fā)達(dá)國家的減貧經(jīng)驗

“社會保障方案”和地區(qū)發(fā)展政策是西方發(fā)達(dá)國家解決本國貧困問題的主要措施，此外還包括價格政策、就業(yè)培訓(xùn)、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施及社會事業(yè)等措施，這些措施均需借助公共財政的力量實施。

社會保障方案是一種從增加收入、提高生活水平的角度緩解貧困狀況的措施，實質(zhì)是對國民收入的再分配，其理論基礎(chǔ)源自西方學(xué)者提出的“福利國家”思想。社會保障方案一般包括實行養(yǎng)老、疾病、失業(yè)等社會保險和社會救濟(jì)，以及為貧困者直接提供基本的營養(yǎng)、衛(wèi)生、教育保障和其他生活補(bǔ)助，以滿足老人、婦女、兒童、殘疾人、失業(yè)者等主要貧困者的基本需求，改善他們的貧困狀況。該方案須借助財政手段來實行，主要通過累進(jìn)所得稅和轉(zhuǎn)移支付縮小人們實際收入差距，緩解低收入者的貧困狀況。由于發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)實力雄厚，貧困人口的比例相對較小，適合實行普遍的福利制度，因此社會保障方案已經(jīng)成為美、英、德等發(fā)達(dá)國家的主要減貧措施。在美國，公共福利支出是州和地方政府的第二大財政支出，僅次于教育支出；在英國，社會保障及福利支出是地方政府的第三大財政支出，且呈不斷增長的趨勢；在丹麥，中央和地方財政都是典型的福利財政，地方財政支出中社會保障和福利支出列第一位，占總支出的1／2以上，且呈逐漸增長的趨勢。

地區(qū)發(fā)展政策是以空間分布為基礎(chǔ)的一項減貧戰(zhàn)略，其主要措施包括加大對貧困地區(qū)的投資力度來發(fā)展貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)貧困地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Γ粚ω毨У貐^(qū)進(jìn)行政策傾斜來鼓勵和刺激其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西方發(fā)達(dá)國家擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實力，有利于地區(qū)發(fā)展政策的實施，其經(jīng)驗對于我國制定合理、科學(xué)的區(qū)域政策，改善中西部地區(qū)的貧窮落后狀況也具有一定的啟示意義。例如，美國曾進(jìn)行大規(guī)模的西部開發(fā)行動，制定并實施了一系列地區(qū)發(fā)展政策，包括減稅、免稅、退稅等優(yōu)惠稅收政策以及信貸政策和相關(guān)補(bǔ)貼政策，改善了西部地區(qū)的貧困狀況，并在減少和消除貧困的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了地區(qū)間的平衡，進(jìn)一步促進(jìn)了美國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再如，德國曾進(jìn)行大規(guī)模的東部開發(fā)行動，實施了兩項重要的地區(qū)發(fā)展政策，其一是發(fā)達(dá)的西部地區(qū)對貧困的東部地區(qū)進(jìn)行大量財政援助，主要用于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善投資環(huán)境和減少失業(yè)等方面；其二是加大東部貧困地區(qū)的科技服務(wù)投入和為其中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新提供優(yōu)惠貸款，促進(jìn)人力物力資源的合理流動。地區(qū)發(fā)展政策有力地刺激了德國東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，迅速增加了東部地區(qū)居民的收入水平，緩解了貧富差距。

(三)我國財政減貧案例分析

貴州省納雍縣和廣東省陽山縣都曾是國家級貧困縣，均坐落于自然和經(jīng)濟(jì)社會條件較差的山區(qū)，貧困程度較高，通過一系列較大力度的扶貧工作，對二者的減貧成效較為顯著。由于兩縣減貧模式較為典型和相似，選取它們進(jìn)行案例分析，能夠基本反映出公共財政為促進(jìn)減貧所做的基本工作。

貴州省納雍縣2000年以前一直是主要依靠財政補(bǔ)貼的國家級貧困縣。近年來，該縣瞄準(zhǔn)貧困鄉(xiāng)村和貧困人口，通過政府扶貧、開發(fā)扶貧、技術(shù)扶貧、整村推進(jìn)、借智借財、定點幫扶和對口幫扶等模式實現(xiàn)減貧，扶貧開發(fā)工作成績顯著。財政是納雍縣實現(xiàn)減貧的核心力量，該縣創(chuàng)新財政扶貧資金使用機(jī)制，通過建立農(nóng)業(yè)發(fā)展風(fēng)險基金、為農(nóng)民提供貸款貼息和擔(dān)保等方式，增加農(nóng)業(yè)融資渠道，使農(nóng)民獲得足夠的生產(chǎn)資金，并對貧困程度不同的農(nóng)戶采取不同的扶貧方式，很大程度上提高了財政資金的使用效益。據(jù)調(diào)查，納雍縣財政扶貧資金的80%主要用于種養(yǎng)殖業(yè)，其余的20%與部門捆綁資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益事業(yè)建設(shè)。在重視財政投入的同時，該縣還注意加強(qiáng)對財政扶貧資金的項目管理，精心組織項目實施，其中包括：財政扶貧資金項目申報管理，規(guī)定申報項目必須是扶貧開發(fā)重點村，并從規(guī)劃的項目庫中征求村民意見選擇申報；財政扶貧資金項目實施管理，項目審批后各實施單位擬定實施方案，并與縣扶貧辦簽訂資金管理協(xié)議，然后下?lián)?0%的啟動資金開始啟動；實行財政扶貧資金項目公示制，將資金數(shù)量、項目名稱、實施地點、建設(shè)單位、開工時間、竣工時間等情況進(jìn)行公示，涉及貧困農(nóng)戶種養(yǎng)殖業(yè)和住房改造等項目的，將貧困戶名單進(jìn)行公示，接受社會監(jiān)督；加強(qiáng)扶貧開發(fā)統(tǒng)計監(jiān)測工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站采取了月報、季報、年報制度，全面、準(zhǔn)確、動態(tài)、系統(tǒng)地反映貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況和扶貧開況，形成了比較科學(xué)的監(jiān)測和考核指標(biāo)體系；實行縣級財政報賬制，項目實施結(jié)束后，經(jīng)驗收組驗收，到縣扶貧辦審核，再到縣會計核算中心報賬；實行項目后續(xù)管理制度，保證項目管理的延續(xù)性。此外，該縣財政還支持產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶貧、整村推進(jìn)扶貧、借腦借智工程、社會事業(yè)發(fā)展、農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等扶貧措施的落實。

廣東省陽山縣曾被列為全國重點扶貧縣和廣東省特困縣，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點、完善機(jī)制、整合資源、綜合推進(jìn)”的思路，堅持“政府主導(dǎo)、社會參與、自力更生、開發(fā)扶貧”的方針，通過實施一系列有效的減貧措施，已于1998年實現(xiàn)整體脫貧。陽山縣財政減貧的主要特點在于支持“十項民心工程”，著力改善貧困村和貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境，增加貧困群體收入。具體包括：對生活在石灰?guī)r邊遠(yuǎn)山區(qū)的群眾進(jìn)行移民安置，并保障遷移群眾異地發(fā)展經(jīng)濟(jì)致富，支持安居工程；投資建立縣勞動就業(yè)培訓(xùn)中心基地，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動力輸出，支持?jǐn)U大與促進(jìn)就業(yè)工程；通過深化農(nóng)村稅費改革、扶持發(fā)展農(nóng)村種養(yǎng)業(yè)及農(nóng)村專業(yè)協(xié)會、加快農(nóng)網(wǎng)改造和生態(tài)公益林建設(shè)等支持農(nóng)民減負(fù)增收工程；落實“兩免一補(bǔ)”政策，開展職業(yè)教育，免費培訓(xùn)農(nóng)村勞動人才，引進(jìn)對口幫扶和社會幫扶資金，支持教育扶貧工程；發(fā)放低保金、救助金、供養(yǎng)費，使醫(yī)療救濟(jì)特困戶、低保救濟(jì)對象、“五?！惫B(yǎng)對象和殘疾人的基本生活得到保障，支持濟(jì)困助殘工程；推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療制度，擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障覆蓋面，加強(qiáng)公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保食品藥品安全，加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理，支持全民安康工程；加大對工業(yè)污染源的治理力度，投資興建垃圾壓縮泵站和污水處理廠，支持治污保潔工程；投資修建蓄水池和供水設(shè)施，支持農(nóng)村飲水工程；投資建設(shè)縣城防洪排澇體系工程、大小型水庫加固工程，支持城鄉(xiāng)防災(zāi)減災(zāi)工程；支持外來員工合法權(quán)益保護(hù)工程。通過財政支持“十項民心工程”，陽山縣農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強(qiáng)，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境得到改善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局得到調(diào)整，農(nóng)業(yè)資源得到優(yōu)化，農(nóng)村勞動力素質(zhì)得到提高，農(nóng)民收入得到大幅增加，這為全縣整體脫貧提供了必要條件。

四、我國公共財政減貧的政策思路

國內(nèi)外長期的反貧困經(jīng)驗證明減貧是一個系統(tǒng)工程，由于貧困成因復(fù)雜、貧困程度不一，單從一兩個方面實施減貧措施難以實現(xiàn)長期減貧目標(biāo)，因而需要從多個角度、多個層次進(jìn)行通盤考慮。通過前文對公共財政減貧職能的闡釋及對公共財政減貧的理論和實踐的探討，以公共財政為核心、立足于貧困群體和宏觀調(diào)控實際需要的減貧政策思路逐漸清晰。

(一)根據(jù)致貧原因選擇減貧方式，做到區(qū)別對待。貧困是由多種因素長期綜合作用的結(jié)果，由于我國不同地區(qū)的自然條件、社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境差異較大，各地致貧原因多有不同，綜合起來主要包括：生存環(huán)境惡劣，生活方式落后；基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱；貧困人口數(shù)量多、增長速度快且綜合素質(zhì)普遍較低；資金、技術(shù)、人才短缺；因病、因殘及因子女教育致貧等。由于致貧原因不同，我國貧困人口所面臨的貧困性質(zhì)不同，對減貧措施和力度的需求也不同，公共財政應(yīng)該根據(jù)致貧原因，安排不同的支出，對減貧相關(guān)工作給予分類支持。具體來說，對于生存條件惡劣、資源貧瘠的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持轉(zhuǎn)移搬遷、異地安置；對于資源稟賦較好的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持開發(fā)式減貧；對于缺乏勞動和生活能力的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持救濟(jì)式減貧；對于因災(zāi)致貧或返貧的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持扶植式減貧等等。在確定減貧方式后還應(yīng)根據(jù)貧困者的貧困程度來確定具體的措施和力度，以此來提高財政減貧的針對性和有效性。

(二)根據(jù)貧困對象確定瞄準(zhǔn)方式，做到點面結(jié)合。我國的貧困對象分為不同的層次，包括貧困縣、貧困村、貧困家庭和貧困人口。長期以來，中國的減貧政策采取的是區(qū)域瞄準(zhǔn)方式，即絕大部分扶貧項目和扶貧投資主要瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)(以貧困縣為主)，通過各類區(qū)域發(fā)展項目改善地區(qū)的生產(chǎn)和生活條件，從而使貧困人口受益，實現(xiàn)減貧的目的。我國中西部有21個省區(qū)市的592個縣(旗、市)被確定為國家扶貧開發(fā)工作重點縣，減貧成效顯著。然而，區(qū)域瞄準(zhǔn)方式只適合于貧困人口規(guī)模較大且高度集中的情況，在此前提下具有準(zhǔn)確、有效、節(jié)約成本等優(yōu)點。但是，隨著減貧效果的逐漸顯現(xiàn)，貧困人口的分布開始分散，有些貧困地區(qū)除生活在邊遠(yuǎn)山區(qū)的居民外已經(jīng)實現(xiàn)了整體脫貧，前提條件發(fā)生改變，區(qū)域瞄準(zhǔn)方式的優(yōu)點也就無從體現(xiàn)。對此，我國應(yīng)該下移瞄準(zhǔn)對象、縮小瞄準(zhǔn)范圍，以提高瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確性，同時防止財政扶貧資金的浪費。目前，我國將瞄準(zhǔn)方向逐漸轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村，已有14.8萬個貧困村被納入整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整瞄準(zhǔn)范圍，一是將瞄準(zhǔn)對象全面從縣確定到村；二是將非貧困縣的貧困村納入整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃；三是針對貧困家庭和貧困人口進(jìn)行重點扶助，直接向特困者提供基本公共服務(wù)以滿足其基本生存和生活需要。

(三)根據(jù)貧困對象的發(fā)展能力，做到以“輸血”促“造血”?！拜斞健狈鲐氁卜Q“救濟(jì)式”扶貧，是我國傳統(tǒng)的減貧模式，通過政府發(fā)放資金和實物，來解決貧困人口的基本溫飽問題，也即生活救濟(jì)。這種減貧模式較適于特困群體，可以在短期內(nèi)使其基本生存和生活需要得到滿足，迅速緩解貧困。但這種減貧模式的缺點也較突出，一是只能起到短期緩解貧困的作用，而不能徹底地擺脫貧困，二是貧困人口對救濟(jì)的被動接受容易產(chǎn)生依賴心理，妨礙其自身發(fā)展能力的激發(fā)和調(diào)動，也會增大財政的壓力。因此，應(yīng)盡早告別單一的“輸血式”扶貧，在通過“輸血”使貧困群體擺脫“特困”束縛后，根據(jù)其自身發(fā)展能力，從機(jī)制和組織體系等方面積極培養(yǎng)其“造血”功能，從根本上解放貧困對象的生產(chǎn)力，實現(xiàn)長期脫貧和遏制返貧。具體來說，財政應(yīng)一方面通過單純發(fā)放資金和實物對特困人群實行救濟(jì)，一方面根據(jù)非特困的貧困群體的具體情況，通過投資相應(yīng)的扶貧項目、引導(dǎo)社會資金投入、加強(qiáng)市場競爭來帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在引導(dǎo)社會資金投入方面應(yīng)力求形式多樣化，因為隨著減貧難度和成本的不斷提高，政府難以獨立完成減貧任務(wù)，需要社會力量的積極參與，具體可發(fā)展對口幫扶、聯(lián)系幫扶、定點幫扶、股份合作、“公司十農(nóng)戶”、“大戶+農(nóng)戶”、“公司+基地+農(nóng)戶”等形式的社會扶貧，并吸引中介組織積極參與扶貧工作。同時，還應(yīng)引導(dǎo)貧困對象根據(jù)實際情況探索創(chuàng)新與自身能力及特點相適應(yīng)的減貧模式，在“輸血”與“造血”相結(jié)合的基礎(chǔ)上實現(xiàn)脫貧。

(四)根據(jù)貧困群體的實際需求，推廣“參與式”扶貧模式。盡管建立在廣泛調(diào)查的基礎(chǔ)上，但是政府部門在財力、物力、人力等方面的減貧措施與貧困群體的實際需求之間存在著偏差仍然是難以避免的，從而影響到減貧效果。對于這一問題的較好解決方式是推廣“參與式”扶貧模式，因為該模式最重要的特征就是讓貧困者直接參與到減貧項目的設(shè)計、實施、監(jiān)測與評估整個過程，使財政減貧與貧困群體的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境、現(xiàn)有的生產(chǎn)和生活經(jīng)驗、接受援助的能力聯(lián)系起來，有助于援助方采取更有針對性的措施，從而提升減貧的整體價值和財政資源的利用效率。推廣“參與式”扶貧模式需要立足于貧困群體的基本需求，給予貧困群體一定的發(fā)言權(quán)、分析權(quán)和決策權(quán)，同時，財政等援助方應(yīng)該提供必要的資金、實物以及適當(dāng)?shù)慕M織、培訓(xùn)和技術(shù)服務(wù)，最終既可有效緩解貧困，又可強(qiáng)化貧困群體的資金管理能力、適應(yīng)市場能力、協(xié)調(diào)組織能力，還可以激發(fā)貧困群體的主體意識及脫貧致富的積極性，實現(xiàn)“多贏”的目的。

篇4

關(guān)鍵詞：財政投資；評審工作；研究

為了推動財政投資評審工作的落實，完善其內(nèi)部機(jī)制，規(guī)范政府投資項目管理，建立科學(xué)、民主的政府投資項目決策和組織實施程序。結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的實際需要，制定出一系列有關(guān)財政投資評審的辦法。

一、財政投資評審工作的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）評審范圍向外不斷延伸

起初，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較滯后，財政投資的規(guī)模比較小，財政投資評審僅僅包括單純的財政預(yù)算安排的基礎(chǔ)建設(shè)項目。后來，伴隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，財政投資項目不斷發(fā)展壯大，評審的范圍包括：政府投資的建設(shè)項目、財政支出的維修改造項目以及其他財政性資金安排的項目。財政投資評審是財政職能的重要組成部分，是財政部門運用專業(yè)技術(shù)手段對財政投資項目進(jìn)行政策性、技術(shù)性的評價與審核。而且財政投資評審的評審結(jié)論是財政部門確定建設(shè)項目預(yù)算支出、進(jìn)行國庫支付和辦理竣工結(jié)算的依據(jù)?，F(xiàn)階段，在財政投資的管理過程中，財政投資評審在給政府投資提供決策信息、加強(qiáng)投資項目的預(yù)算管理上扮演者重要的角色。

（二）評審理念不斷加強(qiáng)和深化

為了確保財政投資評審工作的順利實施，評審項目始終堅持不增不減、落實到位的思想理念，嚴(yán)格貫徹公正、公平、公開的工作原則，使得評審工作的效率和質(zhì)量得到大幅度的提高。除此之外，也積極響應(yīng)國家政策的號召，積極借助現(xiàn)代傳媒工具的功能，來向廣大建設(shè)單位及施工企業(yè)宣傳財政投資評審工作的必要性和重要性，從而獲取建設(shè)單位及施工企業(yè)甚至當(dāng)?shù)卣闹С帧?/p>

（三）評審隊伍發(fā)展壯大

伴隨著財政投資評審機(jī)構(gòu)的建立，評審機(jī)構(gòu)工作人員在數(shù)量上不斷增長，在質(zhì)量上也是不斷提高的。這樣一來，為評審工作的進(jìn)行提供了強(qiáng)有力的保障。為切實履行財政職能，強(qiáng)化財政支出預(yù)算管理，規(guī)范投資評審行為，提高財政資金使用效益，依據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》和財政部《財政投資評審管理暫行規(guī)定》（財建[2001]59l號）和《建設(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法》（新財建[2004]308號）等法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合我縣實際，制定《自治縣財政投資評審管理暫行辦法》（和政辦發(fā)[2010]47）。

表1是我縣2010-2016年評審中心評審預(yù)結(jié)算工程匯總表：

二、財政投資評審工作存在的問題

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我們對財政投資工作提出來更高的要求?，F(xiàn)階段，我國財政投資評審機(jī)制仍然是不完善的，很大程度上，制約著評審工作的順利進(jìn)行。財政投資評審工作存在的問題大致體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）財政投資評審工作的法律體系不健全

伴隨著我國財政投資評審工作的發(fā)展，更加要求我國現(xiàn)行的財政投資評審法律體系的健全和完善。財政投資評審實際上是一項各級政府成立的相關(guān)評審機(jī)構(gòu)代表政府監(jiān)督管理投資項目的重要工作。近年來，除了財政部門頒布的《財政投資評審管理暫行規(guī)定》、《財政部投資評審操作規(guī)程》之外，仍然有一部分各級政府還沒有出臺相應(yīng)的財政投資評審章程，甚至擴(kuò)展到國家范圍內(nèi)，也沒有制定和頒布針對財政投資評審問題的相關(guān)條文律例。這樣一來，財政投資評審工作缺少強(qiáng)有力的法律作為支撐，繼而給其工作帶來一定的不利影響。

（二）財政投資評審隊伍的質(zhì)量存在相對差異

由于全國各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，導(dǎo)致財政投資評審機(jī)構(gòu)的工作人員能力也存在差異。例如，北京作為中國的首都，不管是文化還是技術(shù)力量、人才隊伍的實力都普遍領(lǐng)先于其他各省。這樣一來，為其財政投資評審工作提供堅實的力量。相對來說，新疆和布克賽爾縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于大多數(shù)城市，后備力量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，其大多數(shù)是依靠政府的政策扶持。經(jīng)過多年的努力，雖然加強(qiáng)對當(dāng)?shù)卦u審機(jī)構(gòu)隊伍的培養(yǎng)，盡可能投入大量的資金和技術(shù)，但是其評審隊伍的質(zhì)量還是有一定的差異。

（三）投資評審工作的運作模式不統(tǒng)一

各地財政投資評審工作的運作模式的不統(tǒng)一，歸根結(jié)底在于各級政府對財政投資評審作用存在認(rèn)識上的差異。目前，我國各地不統(tǒng)一的評審運作模式大致可以總結(jié)為以下幾種：其一是各級財政部門委托專業(yè)的財政評審機(jī)構(gòu)對政府投資的業(yè)務(wù)進(jìn)行審核；再者，是由政府授權(quán)財政投資評審機(jī)構(gòu)對基礎(chǔ)建設(shè)工程的預(yù)算進(jìn)行審核，進(jìn)而財政委托中介機(jī)構(gòu)對財政投資項目進(jìn)行評審。現(xiàn)行的財政投資評審工作主要依托于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，以新疆和布克賽爾縣為例，其主要財政委派中介機(jī)構(gòu)開展評審工作，評審工作運作模式的不統(tǒng)一，也嚴(yán)重影響了其規(guī)范化建設(shè)。

三、促進(jìn)財政投資評審的建議和對策

（一）加快財政投資評審法制化建設(shè)的進(jìn)程，構(gòu)建起一個完善的評審法律體系

近年來，有不少學(xué)者轉(zhuǎn)向來研究財政投資評審工作，為此提出在其發(fā)展過程中，要完善評審工作的法律體系?，F(xiàn)階段，這方面的法律條例僅僅只有《預(yù)算法》、《財政投資評審暫行條例》等。如果單單只是修改其內(nèi)容是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，財政評審是獨立于行政管理的職能機(jī)構(gòu)，在這一點，就應(yīng)該盡快制定完善滿足財政投資評審機(jī)構(gòu)職能的相關(guān)法律法規(guī)，給財政的評審工作提供強(qiáng)有力的保障。

（二）構(gòu)建和完善規(guī)范的項目管理體系

就目前新疆和布克賽爾自治縣的改革進(jìn)程看，它已經(jīng)通過和頒布了《新疆和布克賽爾縣財政投資評審管理暫行辦法》，其中具體規(guī)定了相關(guān)的項目范圍、項目審核、項目監(jiān)督、項目預(yù)算以及績效評估等等。對此，縣級政府應(yīng)該統(tǒng)一制定規(guī)范的項目管理體系，嚴(yán)格按照評審的一致原則來進(jìn)行項目管理。事先，還應(yīng)該制定一套完整的評審預(yù)算機(jī)制，為進(jìn)行項目管理提供完備的信息。

（三）注重培養(yǎng)評審人員，加強(qiáng)財政投資評審機(jī)構(gòu)的隊伍建設(shè)

首先，要針對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展實際情況，對現(xiàn)有評審機(jī)構(gòu)的工作人員制定一套完整的培訓(xùn)計劃，并且對機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行定期的技術(shù)培訓(xùn)。使其不管是在專業(yè)知識，還是實際操作方面的能力得到大幅度提升。各級政府成立的評審機(jī)構(gòu)也要事先將評審工作的各項任務(wù)落實分配到每一位員工身上，事后，根據(jù)工作的情況進(jìn)行績效考核，一方面。提高員工工作的積極性；另一方面，提高政府投資評審工作的效率。

四、結(jié)束語

本文以新疆和布克賽爾自治縣為例，對政府投資評審工作進(jìn)行研究。首先，筆者經(jīng)過大量的探索和考察，對現(xiàn)階段我國政府投資評審工作的現(xiàn)狀展開分析，然后提出各地政府在開展評審工作的過程中存在的問題，最后針對以上問題結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H提出了一些可行性的建議和對策。雖然本文在研究過程中缺少一些數(shù)據(jù)和案例，期間也包括完整的理論體系，但是總的來說，本文脈絡(luò)比較清晰，希望能促進(jìn)評審工作實行提供參考。

參考文獻(xiàn)：

[1]孫珊. 加強(qiáng)財政投資評審管理的對策研究[D].山東大學(xué)，2012.

篇5

【關(guān)鍵詞】公共財政；市場機(jī)制；問題；對策建議

一、對公共財政與市場機(jī)制關(guān)系的認(rèn)識

市場機(jī)制是市場運行的實現(xiàn)機(jī)制，通過供求、價格、競爭等要素相互聯(lián)系，相互依存，共同發(fā)揮著合理配置社會資源的作用。但是，市場機(jī)制存在的市場失靈等問題不能有市場本身自發(fā)地控制解決，必須要由居于市場機(jī)制之上并帶有權(quán)威性和強(qiáng)制性的政府去解決，為滿足公共需要，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的宏觀資源配置和調(diào)控機(jī)制，這就是公共財政。公共財政是以滿足社會公共需要為主要支出內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)行為，是市場經(jīng)濟(jì)條件下的客觀要求和必然產(chǎn)物，它的歷史使命就是為了支持和促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制的形成和發(fā)展。公共財政的建立不僅僅是出于發(fā)揮市場機(jī)制的優(yōu)勢和效率，更是由于市場本身存在缺陷。因此，國家必須運用公共財政手段來彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足，從而實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的最大化。所以，公共財政是市場機(jī)制的產(chǎn)物。

二、當(dāng)前市場機(jī)制下公共財政存在的問題

1.相對于市場機(jī)制“公共性”的要求而言，財政供給“越位”和“缺位”并存。

我們知道，實行公共財政的主要目的就是為了能夠滿足社會公共需要，義務(wù)教育、公共設(shè)施和醫(yī)療保障是公共財政必須加大投資的領(lǐng)域，一旦公共財政遇到問題，只要是市場機(jī)制自身通過有效調(diào)控就能順利解決的，政府這只有形的手就不應(yīng)該出面干預(yù)。而如果財政超越“公共性”范圍，介入到本應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域，這樣就會大大超出公共財政的職能范圍和財力承受水平，對市場有效競爭產(chǎn)生損害，進(jìn)而對市場機(jī)制造成破壞。但本應(yīng)由公共財政供給，真正用于滿足人們需要的，如義務(wù)教育、公共設(shè)施、醫(yī)療保障等公共項目反而得不到充足的資金保證，這就導(dǎo)致了財政職能不清，“越位”和“缺位”現(xiàn)象同時存在。

2.公共財政支出結(jié)構(gòu)不合理。

近年來，我國將財政支出逐步向重點領(lǐng)域傾斜，實施積極的財政政策，取得了良好成效。但是，從總體上看，由于財政預(yù)算的約束力逐步下降，超出財政預(yù)算的事時有發(fā)生，財政預(yù)算資金根本無法滿足重點支出的需要，特別是醫(yī)院財政、教育等發(fā)展領(lǐng)域，在財政總支出中所占的比重還有較大的提高空間。與此同時，財政預(yù)算中大量的資金卻被用于許多非重點領(lǐng)域，導(dǎo)致財政對國家重點支出項目難以實施更加有力的資金保障?？梢钥闯?，公共財政支出結(jié)構(gòu)不夠合理，有關(guān)方面應(yīng)該給予足夠的重視，提高重點領(lǐng)域資金比重。

3.政府收入機(jī)制不規(guī)范。

政府收入機(jī)制的不規(guī)范突出表現(xiàn)在兩個方面：一方面是稅收的費化；另一個方面則是收費的“越位”問題比較嚴(yán)重。社會公共權(quán)力由于缺乏相應(yīng)的制度加以制約，從而導(dǎo)致眾多公共權(quán)力機(jī)構(gòu)直接介入到分配領(lǐng)域，對相關(guān)領(lǐng)域的良好正常運行產(chǎn)生了極其不利的影響。亂收費、亂攤派、亂罰款等現(xiàn)象屢禁不止，公共秩序得不到有效保證，公民的權(quán)利得不到有效維護(hù)，民主遇到了問題。實際上，這只稅收“缺位”和收費“越位”并存的現(xiàn)象，不僅僅會直接導(dǎo)致收費規(guī)模的擴(kuò)張，而且還很有可能引發(fā)政府收入機(jī)制的混亂。還有可能會嚴(yán)重影響政府提供公共產(chǎn)品的資金保障來源，因此政府收入機(jī)制不規(guī)范必須引起重視。

4.公共財政監(jiān)督力度不足。

公共財政監(jiān)督的關(guān)鍵在于制度的透明、明確和健全。雖然近些年來，我國大力推行反腐倡廉，一直不斷地加大財政監(jiān)督力度，雖然取得了一定的成果，但在制度安排和制度環(huán)境方面仍存在一定的缺陷。財政監(jiān)督的覆蓋范圍不能適應(yīng)在市場機(jī)制下公共財政發(fā)展形勢的要求，同時監(jiān)督的重點是公共收入，而忽視了對公共支出的有效監(jiān)督。同時，由于財政監(jiān)督偏重于事后監(jiān)督，并未做到事前、事中和事后全過程監(jiān)督。因此，使得很多違法亂紀(jì)問題在既成事實后才被發(fā)現(xiàn)，從而不能有效遏制違法違紀(jì)現(xiàn)象，在給國家經(jīng)濟(jì)造成重大損失的同時還嚴(yán)重影響了公共財政職能作用的發(fā)揮。

三、在市場機(jī)制下加強(qiáng)公共財政的對策與建議

1.減少對市場的干預(yù)。

今后財政資金應(yīng)突出公共性，及時從那些經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域中退出來，促進(jìn)市場作用的充分發(fā)揮，只要是市場能夠辦得了，并且能夠辦得好的，政府這只有形的手就不應(yīng)該出手干預(yù)。盲目出手干預(yù)只會影響市場這只無形的手作用的發(fā)揮，甚至?xí)绊懝藏斦?。所以，今后財政資金需逐步退出應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域，逐步轉(zhuǎn)向能夠滿足社會公共需要的方面來，進(jìn)而逐步提高財政對醫(yī)療、教育文化、科學(xué)事業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等公共需要的保障能力。

2.改善財政支出結(jié)構(gòu)。

財政支出結(jié)構(gòu)合理化是國家財政支出中必須重點關(guān)注的一個問題，我們應(yīng)嚴(yán)格按照公共財政的要求，對公共財政支出的范圍進(jìn)行明確界定，進(jìn)而對公共財政支出的方向和規(guī)模做出規(guī)定，同時還應(yīng)加大財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，避免重點領(lǐng)域資金缺乏，非重點領(lǐng)域資金反而充足現(xiàn)象的發(fā)生，進(jìn)行財政支出結(jié)構(gòu)改革，應(yīng)當(dāng)首先滿足社會公共需求，特別是科學(xué)、教育、醫(yī)療保障等重點方向，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為補(bǔ)充的財政支出管理體系。從而使財政管理更加規(guī)范，促進(jìn)財政資金使用效益全面提升，這對公共財政作用的發(fā)揮是極為有利的。

3.規(guī)范收入機(jī)制。

規(guī)范政府收入機(jī)制不僅有利于規(guī)范稅收的費化，同時還有利于解決收費的“越位”問題。我們要優(yōu)先保證社會公共需求得到有效滿足，確定公共財政收入的規(guī)模、形勢和結(jié)構(gòu)，建立健全以各項稅收收入為主，必要的政府規(guī)費為輔的財政收入管理體制，并確保國家財政收入體系規(guī)范透明化。同時，政府征收稅時要做到嚴(yán)法治稅，做到應(yīng)收盡收，避免稅收的費化，以及收費“越位”問題的出現(xiàn)，為各類企業(yè)開展競爭創(chuàng)造更加公平的稅收環(huán)境。

4.加強(qiáng)財政監(jiān)督。

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展與完善，公共財政改革力度的進(jìn)一步加大，審計監(jiān)督作為財政監(jiān)督的主要形式在監(jiān)督體系中所占的地位和作用越來越重要。通過審計監(jiān)督，能夠獲得政府使用和管理公共資源的效率的真實信息，打擊貪污、資金轉(zhuǎn)移等不法行為，確保專款專用，切實維護(hù)人民群眾的利益不受損害，社會公共需要得到滿足，從而保證政府行為規(guī)范，會促進(jìn)公共財政體制規(guī)范化的建立。

四、結(jié)束語

綜上所述，公共財政是市場機(jī)制的客觀要求和必然產(chǎn)物，然而，當(dāng)前市場體制下，公共財政還存在財政供給“越位”和“缺位”并存、公共財政支出結(jié)構(gòu)不合理、政府收入機(jī)制不規(guī)范以及公共財政監(jiān)督力度不足等問題，嚴(yán)重阻礙了市場機(jī)制的發(fā)展，也無法確保公共財政滿足人們的現(xiàn)實需要，基于此，必須通過減少對市場的干預(yù)，促進(jìn)市場這只無形的手的作用的發(fā)揮，改善財政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障教育、醫(yī)療等重點領(lǐng)域，促進(jìn)財政支出結(jié)構(gòu)合理化；規(guī)范收入機(jī)制；同時加強(qiáng)財政監(jiān)督，只有這樣，公共財政的職能作用才能得到充分發(fā)揮。

參考文獻(xiàn)：

[1] 翟伶俐.淺談公共財政與市場經(jīng)濟(jì)[J].市場論壇，2010（6）：6-7.

篇6

【關(guān)鍵詞】公共財政高校 預(yù)算管理 財務(wù)管理效率

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家財政管理體制改革向公共財政框架體系的方向發(fā)展，推行了編制部門預(yù)算、建立國庫集中收付制度、實施政府采購、建立新的政府收支分類體系等一系列重大改革措施。伴隨著國庫集中支付制度以及政府采購制度在高校的全面推行，高校的財務(wù)管理也面臨著新的挑戰(zhàn)，特別是高校財務(wù)預(yù)算的編制方面亟待提高，從而提高高校財務(wù)管理效率，提高資金使用效率。但是，從目前的狀況來看，高校財務(wù)管理仍然存在很多問題，尤其是在預(yù)算編制、資金使用效率方面，因此，高校應(yīng)該加強(qiáng)財務(wù)管理，做好預(yù)算編制工作，提高財政資金使用效率，保障資金的安全以及完整。

一、公共財政體制對高校財務(wù)管理效率的影響

隨著國家財政管理體制向公共財政方向的發(fā)展，編制部門預(yù)算、國庫集中支付制度、政府采購都對高校財務(wù)管理效率產(chǎn)生了影響，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）國庫集中支付制度對高校財務(wù)管理效率的影響

公辦高校資金來源主要是財政撥款以及學(xué)雜費，屬于實行國庫集中支付制度以及預(yù)算改革的對象，而高校相對于其它事業(yè)單位，規(guī)模宏大，資金來源渠道不同，資金數(shù)額龐大，人員眾多，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)繁雜，而在國庫集中支付制度下，政府要求高校按照不同的支付主體，實行財政直接支付以及授權(quán)支付，需要高校按月編報用款計劃的程序，不僅審批手續(xù)非常繁雜，而且政府給予的時間要求也非常嚴(yán)格，這就要求高校投入較大的人力、物力來適應(yīng)國庫集中支付制度，這就給高校的財務(wù)管理工作帶來了很大壓力，同時對高校財務(wù)管理效率提出了更高的要求。

（二）政府采購制度要求高校提高財務(wù)管理效率

公共財政體制框架下，要求高校適應(yīng)財政改革的要求，適應(yīng)政府采購制度，可是政府采購屬于大規(guī)模采購的范疇，需要各方面統(tǒng)一預(yù)算，政府合理編制，然后進(jìn)行采購，一般采購周期相對較長，而高校的教學(xué)科研工作發(fā)展較快，政府采購就難以滿足高校教學(xué)的需要，政府采購具有高度的計劃性，同高校采購的靈活性相比，存在一定程度的差距，政府采購也對高校財務(wù)管理效率產(chǎn)生了一定程度的影響，需要高校采取措施積極應(yīng)對，在適應(yīng)公共財政體制改革的基礎(chǔ)上提高自身財務(wù)管理效率。

（三）公共財政體制下的編制預(yù)算對高校財務(wù)管理效率提出了更高的要求

公共財政體制下對預(yù)算的要求也給高校財務(wù)管理帶來了影響，國庫集中支付制度要求高校必須編制合理的預(yù)算，建立科學(xué)的預(yù)算定額以及指標(biāo)體系，并且盡可能的細(xì)化預(yù)算，要做好校內(nèi)各個部門相互配合，準(zhǔn)備、按時報送高校用款計劃，這樣財政部門才能根據(jù)高校的預(yù)算進(jìn)行審批，然后按照批復(fù)計劃下發(fā)給高校用款額度，這就要求高校提高自身財務(wù)管理效率，合理編制財務(wù)預(yù)算，這樣才能保證高校在公共財政體制框架下合理安排政府撥給的經(jīng)費，提高財政資金使用效益。

二、高校財務(wù)管理效率現(xiàn)狀分析

國家已經(jīng)進(jìn)行財政改革，伴隨著國庫集中支付制度以及政府采購制度在高校的全面推行，高校的財務(wù)管理也面臨著新的挑戰(zhàn)，要求高校加強(qiáng)財務(wù)管理，提高財務(wù)管理效率。但是目前高校財務(wù)管理效率的現(xiàn)狀還無法全面適應(yīng)公共財政改革的要求，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）高校財務(wù)管理整體結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致財務(wù)管理效率低下

首先，高校財務(wù)管理意識不強(qiáng)，高校關(guān)注最多的是教育工作，學(xué)校經(jīng)費大部分來自于撥款，各項經(jīng)費都有一定的指標(biāo)，一般不計算成本，不計提折舊，沒有成本效益的核算。財務(wù)人員關(guān)注更多的是高校內(nèi)部的日常賬目工作，而沒有將會計工作同財務(wù)管理相結(jié)合，財務(wù)人員管理意識不強(qiáng)。其次，高校財務(wù)管理人員一般水平不高，缺乏創(chuàng)新性，也影響了財務(wù)信息傳遞速度，財務(wù)管理效率低下。高校財務(wù)人員在知識結(jié)構(gòu)以及年齡結(jié)構(gòu)方面一般不夠合理，而且高校以科研、教育為主，一般不重視會計人員的繼續(xù)教育，對這方面的投入不夠，導(dǎo)致財務(wù)人員整體素質(zhì)不高，對經(jīng)濟(jì)政策的熟悉以及理解程度、理解能力都不同，直接影響了財務(wù)工作效率，在工作中易引發(fā)工作差錯，而且在學(xué)校內(nèi)部財務(wù)信息傳遞速度比較慢，導(dǎo)致各方面的稅收政策傳遞不及時，在報銷方面存在問題，這也是高校亟待改進(jìn)的地方。

（二）高校預(yù)算編制工作不合理，無法適應(yīng)財政改革的要求

高校財務(wù)管理效率存在的問題主要表現(xiàn)在預(yù)算編制方面，高校預(yù)算編制一般不太合理，直接影響了財務(wù)管理效率。公辦高校的資金一般來源于財政撥款，高校對預(yù)算編制工作就存在一定的誤區(qū)，即高校認(rèn)為編制預(yù)算就是為了向財政部門申請財政撥款，而沒有對預(yù)算編制工作給予更多的關(guān)注，也就沒有認(rèn)識到預(yù)算編制工作對高校管理的重要性，預(yù)算編制工作缺乏全員參與性，預(yù)算編制工作只局限于財務(wù)部門，而教學(xué)科研業(yè)務(wù)部門并沒有積極主動的參與，難以保證預(yù)算的科學(xué)、周密。其次，高校預(yù)算編制水平較低，預(yù)算編制方法不科學(xué)。高校一般采用傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法“基數(shù)預(yù)算法”，以上年支出基數(shù)為基礎(chǔ)，考慮當(dāng)年經(jīng)費增長情況，進(jìn)行預(yù)算分配，雖然這種操作方法比較簡單，但是適用于預(yù)算內(nèi)容比較簡單、預(yù)算規(guī)模不大的情況，而高校的業(yè)務(wù)相對來說比較復(fù)雜，高校應(yīng)該采用新的預(yù)算方法，例如零基預(yù)算等，另一方面，編制預(yù)算是一個非常復(fù)雜的任務(wù)，而高校安排編制預(yù)算的時間相對較短，無法編制出合理的財務(wù)預(yù)算，此外，高校的財務(wù)預(yù)算與決算之間聯(lián)系不密切，在決算總結(jié)中缺乏對預(yù)算編制以及預(yù)算執(zhí)行之間的分析，高校編制財務(wù)預(yù)算更多的是為了向上級主管部門以及財政部門爭取教育經(jīng)費，而沒有利用財務(wù)預(yù)算指揮學(xué)校各部門工作的運行，由于預(yù)算編制不仔細(xì)，高校在資金分配上存在問題，不能夠從整體上充分發(fā)揮高校資金的潛力，也就影響了高校財務(wù)管理效率。

三、提高高校財務(wù)管理效率，適應(yīng)國家財政體制改革的措施

國家實行財政改革以后，向公共財政方向發(fā)展，國庫集中支付制度、政府采購制度以及對預(yù)算的要求都對高校財務(wù)管理效率提出了更高的要求，因此，高校應(yīng)該強(qiáng)化預(yù)算管理，加強(qiáng)對預(yù)算管理的重視，提高高校財務(wù)管理效率，適應(yīng)公共財政體制的要求。

（一）完善高校的集中收付以及內(nèi)部采購體系，提高財務(wù)管理效率

國家進(jìn)行財政體制改革以后，可以說國庫集中支付制度以及政府采購制度都是高校生存的根本，國庫集中支付系統(tǒng)管理的是高校的資金，因此高校必須加強(qiáng)對財務(wù)管理的重視，高校要投入較大的人力、物力來適應(yīng)國庫集中支付制度，要提高財務(wù)管理效率，認(rèn)識到國庫集中支付制度以及政府采購制度對高校財務(wù)管理的重要意義，要將會計工作同財務(wù)管理工作密切配合，要建立合理的高校集中收付系統(tǒng)以及內(nèi)部采購系統(tǒng)，這都是對國家財政制度的補(bǔ)充。高校集中收付以及內(nèi)部采購體系都可以提高自身的財務(wù)管理效率，適應(yīng)國家財政改革的要求，高校建立集中收付系統(tǒng)，要做到由校財務(wù)處一級核算，統(tǒng)一收付，各院系以及各部門的自由資金支出要通過校財務(wù)處集中辦理，如果屬于集中采購項目，要按照計劃支付款項，這是對國庫集中支付系統(tǒng)的補(bǔ)充；高校內(nèi)部建立合理的內(nèi)部采購系統(tǒng)也是對政府采購系統(tǒng)的補(bǔ)充，學(xué)校應(yīng)該配備專業(yè)的采購人員，編制專門的采購預(yù)算，加強(qiáng)學(xué)校集中采購的計劃性，要按照政府采購的要求，結(jié)合高校自身的采購情況，進(jìn)行合理計劃，編制合理的采購預(yù)算，實施集中采購，這樣可以提高高校財務(wù)管理效率。

（二）高校要編制合理的財務(wù)預(yù)算，適應(yīng)國家財政改革的要求

國家實行財政改革以后，無論是國庫集中支付還是政府采購都對高校財務(wù)預(yù)算提出了更高的要求，因此，高校必須編制合理的財務(wù)預(yù)算，才能夠提高高校的財務(wù)管理效率。實行國庫集中支付制度以后，財政資金不再直接下?lián)艿礁咝?，而是通過財政支付中心將預(yù)算通過網(wǎng)絡(luò)以指標(biāo)的形式下達(dá)給預(yù)算單位，預(yù)算單位要編制用款計劃；政府采購也對高校預(yù)算提出了要求，高校的采購依賴于政府的集中采購，要求高校必須編制翔實的預(yù)算，才能滿足自身的要求。因此，高校要重視自身的預(yù)算管理，提高財務(wù)管理效率，要建立科學(xué)合理的預(yù)算定額以及指標(biāo)體系，讓所有的財政資金都能建立在翔實的預(yù)算基礎(chǔ)上，科學(xué)、合理的安排本年度的支出，而且要做到每月用款計劃都心中有數(shù)，增強(qiáng)用款的計劃性，高校內(nèi)部各個部門必須緊密配合，在編制預(yù)算的過程中，不能只把任務(wù)歸結(jié)于財務(wù)部門，需要各個部門都編制合理的財務(wù)預(yù)算，這樣才能令資金支付管理內(nèi)容更加細(xì)致，更好的適應(yīng)國家財政改革的要求，提高高校財務(wù)管理的效率以及水平，提高財政資金使用效益。

參考文獻(xiàn)：

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【關(guān)鍵詞】競爭力 保險公司 指標(biāo)體系 因子分析

國外的保險公司競爭力的文獻(xiàn)主要是通過相對效率和計量經(jīng)濟(jì)學(xué)的多元回歸來衡量保險公司的競爭力。例如，Cummins等（1999）；Cummins、Tennyson和Weiss（1999）研究保險公司兼并和合并對于公司效率的影響。Cummins和Weiss（1993）應(yīng)用計量方法探討美國財險公司競爭力，Yuengert（1993）運用混合正態(tài)伽馬誤差模型對美國壽險公司競爭力進(jìn)行研究。而我國對競爭力的研究，多根據(jù)具體險種進(jìn)行。綜合競爭力的研究多通過財險和壽險來劃分?？傮w來看，國內(nèi)學(xué)者對保險公司綜合競爭力的研究還不多，將中資與外資保險公司競爭力進(jìn)行對比分析的文獻(xiàn)就更少。大部分的國內(nèi)研究都可以將指標(biāo)體系分成定性和定量兩類。其中定性指標(biāo)多見為宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，客戶滿意度等不易具體測量的指標(biāo)。而定量指標(biāo)則偏重財務(wù)指體系指標(biāo)的構(gòu)建，并根據(jù)科學(xué)性、全面性、系統(tǒng)性、代表性、一致性以及可行性原則進(jìn)行指標(biāo)選取。對比中外財險公司競爭力，指標(biāo)的代表性要根據(jù)外資財險公司的業(yè)務(wù)限制而調(diào)整。本文根據(jù)財險公司經(jīng)營特點，建立了財險公司競爭力評價指標(biāo)體系，并整理了2010年和2011年《中國保險年鑒》數(shù)據(jù)，運用因子分析法歸納了保險公司競爭力的五個方面，計算中外保險公司競爭力的綜合排名，以期根據(jù)不同指標(biāo)的排名了解中外財險公司的現(xiàn)狀，并通過當(dāng)前政策和形勢對未來可能的走勢進(jìn)行預(yù)測。

一、財險公司競爭力的實證分析

（一）財險公司競爭力指標(biāo)體系的構(gòu)建

結(jié)合中國當(dāng)前保險市場發(fā)展水平與保險公司數(shù)據(jù)的可獲得情況，對于財險公司的指標(biāo)選取分為五個方面的綜合指標(biāo)，分別為市場規(guī)模指標(biāo)、業(yè)務(wù)經(jīng)營能力指標(biāo)、盈利能力指標(biāo)、投資能力指標(biāo)和償付能力指標(biāo)。

（二）財險公司競爭力指標(biāo)的選取和計算方法

本文選取市場占有率（保費收入/市場的總保費收入）、保費收入和總資產(chǎn)作為市場規(guī)模指標(biāo)；業(yè)務(wù)經(jīng)營能力指標(biāo)選取綜合費用率=（業(yè)務(wù)及管理費+手續(xù)費及傭金支出+分保費用+營業(yè)稅金及附加-攤回分保費用）/已賺保費、營業(yè)利潤率=營業(yè)利潤/已賺保費；

盈利能力指標(biāo)選取凈資產(chǎn)收益率=凈利潤/凈資產(chǎn)；投資能力指標(biāo)選取實際投資收益率=（利潤表總投資收益+可供出售金融資產(chǎn)浮盈變化）/平均調(diào)整后總資產(chǎn)。其中，可供出售金融資產(chǎn)浮盈變化=2011年可供出售金融資產(chǎn)公允價值變化-2010年可供出售金融資產(chǎn)公允價值變化，平均調(diào)整后總資產(chǎn)=（2011年調(diào)整后總資產(chǎn)+2010年調(diào)整后總資產(chǎn)）/2，調(diào)整后總資產(chǎn)=總資產(chǎn)-賣出回購證券資產(chǎn)款-獨立賬戶資產(chǎn)；償付能力指標(biāo)選取了償付能力充足率=（認(rèn)可資產(chǎn)-認(rèn)可負(fù)債）/最低資本、保費增長率=（本年保費收入-上年保費收入）/上年保費收入。

（三）財險公司競爭力的因子分析

本文從2010年和2011年《中國保險年鑒》中選取了25家財險公司的數(shù)據(jù)進(jìn)行因子分析，該25家公司中，中資公司的市場份額總和占所有中資公司的比重大于90%，外資公司的市場份額總和占所有外資公司的比重大于73%，能夠真實地反映當(dāng)前我國財險業(yè)的實際情況。

根據(jù)上述五個方面的9項指標(biāo)，利用SPSS19.0的因子分析過程對數(shù)據(jù)進(jìn)行因子分析，對主成分法提取的初等因子載荷矩陣（component matrix）進(jìn)行方差最大化正交旋轉(zhuǎn)（varimax）。從總方差分析表（表1）中可以看出，使用5項綜合因子代替初始9項指標(biāo)之后，模型的解釋力可達(dá)到96.067%。

根據(jù)表2可知，公共因子F1在變量X2、X3、X4上的因子載荷系數(shù)最大，說明F1可作為市場規(guī)模指標(biāo)因子；F2在變量X8、X9上的因子載荷系數(shù)最大，說明F2可作為償付能力指標(biāo)因子；F3在變量X5、X6上的因子載荷系數(shù)最大，說明F3可作為業(yè)務(wù)經(jīng)營能力指標(biāo)因子；F4在變量X7上的因子載荷系數(shù)最大，說明F4可作為盈利能力指標(biāo)因子；F5在變量X1上的因子載荷系數(shù)最大，說明F5可作為投資能力指標(biāo)因子。

利用回歸法（regression）求得各個單因子的得分函數(shù)，最后利用綜合因子得分公式：F=（33.270F1+23.883F2+15.982F3+11.756F4+11.176F5）/96.067計算出25家財險公司的綜合得分，見表3。

二、因子分析結(jié)果的探析

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共品，供給，財政保障機(jī)制

一、農(nóng)村公共品的理論分析

農(nóng)村公共品是指在農(nóng)村地域范圍內(nèi)，用于滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活公共需要的一類物品。對于農(nóng)村公共品而言，政府必須充分發(fā)揮其財政保障作用，通過一定的機(jī)制，保障農(nóng)村公共品的有效供給，這是由農(nóng)村公共品的性質(zhì)決定的。

（一）農(nóng)村公共品具有一般公共品的性質(zhì)

1.農(nóng)村公共品具有非排他與非競爭的特性。由于存在非排他性與非競爭性，在農(nóng)村公共品的供給中，基于市場的資源配置將會出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，從而不可避免地造成供給不足，難以達(dá)到帕累托最優(yōu)。而政府的強(qiáng)制性融資方式能夠很好地解決該問題，實現(xiàn)農(nóng)村公共品的有效供給。

2.大多數(shù)農(nóng)村公共品具有外部性。外部性的存在將導(dǎo)致私人的邊際效益與成本偏離社會的邊際效益與成本，無法達(dá)到社會效益的最大化，所以農(nóng)村公共品的市場供給是無效的。為了保障其有效供給，政府需要建立財政保障機(jī)制，通過矯正性的稅收、財政補(bǔ)貼等手段，調(diào)整私人邊際效益或成本，矯正外部性。

3.部分農(nóng)村公共品具有規(guī)模效應(yīng)。部分農(nóng)村公共品的單位成本會隨著供給規(guī)模的增加而呈現(xiàn)出下降的趨勢，如就農(nóng)村科技推廣這一公共品而言，小村莊的分散供給是低效率的，但是當(dāng)土地相對集中后，可以更好地使用新技術(shù)、推廣機(jī)械化，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。這類農(nóng)村公共品的市場供給同樣是無效的，會出現(xiàn)私人收費成本過大、浪費性重復(fù)建設(shè)等問題，所以應(yīng)當(dāng)由政府通過一定機(jī)制保障其有效供給。

（二）農(nóng)村公共品具有區(qū)別于一般公共品的特性

1.農(nóng)村公共品具有生產(chǎn)分散性。農(nóng)村公共品的生產(chǎn)分散性是指農(nóng)民能夠用于公共品供給的資金較為分散，這是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點和農(nóng)村分散的經(jīng)營方式?jīng)Q定的。由于存在這種生產(chǎn)分散性，一些在城市中可以由私人提供的公共品，在農(nóng)村中只能由政府通過發(fā)揮財政資金的保障作用，保障其有效供給。

2.農(nóng)村公共品具有較強(qiáng)的針對性。農(nóng)村公共品的受益范圍相對較小，因此農(nóng)民就能夠通過一定的渠道反映其實際需求，上級政府也可以通過這些渠道，了解農(nóng)民的需求意愿，并在此基礎(chǔ)上，做出合理的供給決策。而且在多數(shù)情況下，農(nóng)村公共品是否有效提供，直接關(guān)系農(nóng)民的受益程度，因此農(nóng)民也愿意表達(dá)其需求意愿?；谶@一特性，政府的財政保障機(jī)制，應(yīng)以滿足農(nóng)民需求為基礎(chǔ)，使上級政府的供給決策能夠反映農(nóng)民的需求意愿。

3.農(nóng)村公共品具有邊緣性。所謂邊緣性是指農(nóng)村社區(qū)處于中國行政區(qū)劃的最底層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級政府提供的全國性或地方性公共品都有可能覆蓋到農(nóng)村，這就使得農(nóng)村公共品供給具有多層次性。這一特性要求各級政府的財政資金保障機(jī)制，應(yīng)當(dāng)以供給資金均衡為目標(biāo)，通過合理確定其供給決策，保證公共品在農(nóng)村分布的數(shù)量和質(zhì)量。

二、現(xiàn)行農(nóng)村公共品供給資金財政保障機(jī)制的缺陷

（一）基層政府財政收入有限

在農(nóng)村公共品的供給中，地方財政收入，特別是基層財政收入，發(fā)揮著非常重要的作用。在目前的財政體制下，中央財政收入主要由一些稅源廣泛、稅收收入穩(wěn)定、征收成本較低的稅種組成。但是，相比之下，基層財政收入則主要依靠一些小額、零星的稅種，基層財政缺乏支柱財源。隨著農(nóng)村稅費改革的深入，特別是農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅取消后，基層財政空間被進(jìn)一步壓縮，預(yù)算赤字缺口比較大。為了支持農(nóng)村稅費改革的鞏固與完善，2006年起財政每年將安排1000億元以上的資金，其中中央財政每年將通過轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助地方財政780億元，但這與稅費改革之前政府和農(nóng)村社區(qū)組織通過各種形式每年實際收繳的1500億元～1600億元相距甚遠(yuǎn)。稅費改革使得基層財力受到影響，削弱了其能夠用于農(nóng)村公共品的財力保障。

（二）基層政府支出范圍不合理

在分稅制的財政體制下，基層政府的重要經(jīng)濟(jì)職能之一就是提供轄區(qū)范圍內(nèi)的公共品。但是，目前基層政府的支出范圍偏大，擠占了原本應(yīng)當(dāng)用于公共品供給的一部分財政資金，導(dǎo)致公共品供給的財政投入不足。目前，我國縣鄉(xiāng)兩級的人員經(jīng)費支出增長大大超過財政收入增長，盡管近幾年對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了合并或撤銷，但也存在減機(jī)構(gòu)不減人員的問題。行政體制缺乏有效的激勵機(jī)制，導(dǎo)致政府運行成本上升。

（三）轉(zhuǎn)移支付難以體現(xiàn)對農(nóng)村公共品供給的資金扶持

1.專項撥款難以體現(xiàn)中央政府的政策意圖。在各項轉(zhuǎn)移支付中，專項撥款應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)基層政府農(nóng)村公共品供給的積極性。但目前專項撥款存在以下問題：一方面，資金范圍太寬，用于支持準(zhǔn)區(qū)域性公共品供給的資金所占比例較低，數(shù)額較少；另一方面，在確定撥款額和配套資金的配套率時，并沒有充分考慮各地區(qū)的實際情況，在一定程度上拉大了地區(qū)間公共品提供水平上的差距，而且容易誘使一些地方政府偽造配套資金，調(diào)取專項撥款。

2.轉(zhuǎn)移支付資金使用效率低下。目前財政部門只管撥款、不問資金使用去向的現(xiàn)象仍然相當(dāng)普遍，這使得中央撥付的資金在使用中存在嚴(yán)重的擠占、挪用、截留、沉淀等問題。而這些資金經(jīng)過層層截留，下?lián)艿睫r(nóng)村后，基層政府往往還要設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資金、項目運作，這些機(jī)構(gòu)和行政人員也占用了大量的資金，這都影響了資金的使用效率，導(dǎo)致能夠真正用于農(nóng)村的項目資金很少。

三、完善農(nóng)村公共品供給資金財政保障機(jī)制的對策

（一）深化財政體制改革，合理界定基層政府的職能范圍

1.應(yīng)改變現(xiàn)有基層政府的財政體制，借鑒先進(jìn)省份經(jīng)驗，全面推廣“鄉(xiāng)財縣管”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政可以由縣級政府負(fù)責(zé)管理，這樣可以利用縣級政府的財力，有效提供農(nóng)村公共品，同時利用縣級財政的約束力，防止腐敗現(xiàn)象、資金挪用現(xiàn)象的發(fā)生。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府仍有必要存在。截至2004年底，我國縣級單位共有2862個（其中縣級市僅374個），而村民委員會共有652718個，不可能由縣級單位直接面對行政村，在二者之間應(yīng)當(dāng)有一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并逐步將其發(fā)展為社區(qū)公共事務(wù)活動的中心，這將更加有利于農(nóng)村的發(fā)展。

3.基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)當(dāng)有所轉(zhuǎn)變。即從現(xiàn)在的全能型、多功能的政府向有限功能的政府轉(zhuǎn)變。其首要職能應(yīng)是保障農(nóng)村公共品的有效供給，滿足轄區(qū)范圍內(nèi)居民的公共需要，其職能范圍應(yīng)當(dāng)被界定為接受縣級政府的委托，負(fù)責(zé)農(nóng)村公共品的具體提供過程，并向縣級政府負(fù)責(zé)，保證農(nóng)村公共品的數(shù)量和質(zhì)量。

（二）合理劃分各級政府的供給決策權(quán)，穩(wěn)定供給資金來源

基層政府對農(nóng)村公共品的財政保障能力不足，在很大程度上，與政府間供給決策權(quán)的混亂有關(guān)，因此，合理劃分中央與地方在農(nóng)村公共品供給中的決策權(quán)，才能穩(wěn)定農(nóng)村公共品的資金來源，確保農(nóng)村公共品的有效供給。具體而言，中央政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)提供全國性公共品，如義務(wù)教育、計劃生育等，并確保其在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的均勻分布。對于地方性公共品，應(yīng)根據(jù)受益范圍，由地方各級政府提供。對于準(zhǔn)區(qū)域性公共品，如農(nóng)村病蟲害防治、農(nóng)村職業(yè)教育等，在地方政府供給的同時，中央應(yīng)適當(dāng)干預(yù)地方的供給決策。通過明確的制度安排，確定各級政府的供給決策權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)村公共品的資金來源，從根本上解決農(nóng)村公共品資金的供給問題。

（三）完善地方稅體系，壯大地方政府提供農(nóng)村公共品的財力

取消農(nóng)業(yè)稅之后，地方財政尤其是基層財政的負(fù)擔(dān)比較大，如果不采取相應(yīng)的措施，會在一定程度上影響農(nóng)村公共品的供給。為此，必須加強(qiáng)地方稅體系的建設(shè)。

1.在合理界定地方收入規(guī)模的基礎(chǔ)上，明確地方稅的主體稅種，建立地方流轉(zhuǎn)稅（包括營業(yè)稅）和地方所得稅及個人所得稅為主體的雙重主體稅種的地方稅體系。主要措施是改革城市維護(hù)建設(shè)稅，將其由附加稅改為專門的地方流轉(zhuǎn)稅，從而保證地方稅稅基的廣泛、收入的穩(wěn)定、征管的便利。

2.完善輔助稅種。財產(chǎn)稅是地方稅收的重要稅種，具有稅基穩(wěn)定、稅收收入保障性好的特點，結(jié)合我國國情，在規(guī)范地方稅管理體制的基礎(chǔ)上，完善財產(chǎn)稅、資源稅及一些行為目的類稅收，并將其作為地方稅收的輔助稅種。

3.在全國統(tǒng)一稅收政策的前提下，中央下放部分稅收的管理權(quán)限，地方根據(jù)情況確定稅種，決定具體稅收制度，確定開征或停征，即地方對一部分稅種具有相對較完全的稅收管理權(quán)限。

（四）完善轉(zhuǎn)移支付制度

1.建立促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度。為了保證農(nóng)村公共品供給資金的均衡分布，應(yīng)通過促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整地區(qū)之間的既得利益，逐步縮小地區(qū)之間財政保障能力存在的差距，實現(xiàn)財力水平的相對均衡。特別是對目前財力不足的貧困地區(qū)，應(yīng)提高無條件轉(zhuǎn)移支付所占的比重。

2.注重省以下轉(zhuǎn)移支付制度的完善，逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財力的差距。加大省財政的轉(zhuǎn)移支付力度，充分利用轉(zhuǎn)移支付制度來平衡地區(qū)間財力差距，保證不同地區(qū)農(nóng)村公共品供給的均衡，特別是對存在轄區(qū)外部性的農(nóng)村公共品（如環(huán)保和教育）應(yīng)當(dāng)通過轉(zhuǎn)移支付，對供給方做出一定的補(bǔ)償，實現(xiàn)外部性的內(nèi)在轉(zhuǎn)移。

3.調(diào)整現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮專項撥款對農(nóng)村公共品供給的保障作用。對專項撥款進(jìn)行合理分類，同時在確定地方政府配套比率時充分考慮各種因素，保證專項撥款的合理分配，同時加強(qiáng)對專項撥款資金的管理，爭取實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金的“一步到位”，避免資金的再分配。

（五）完善其他配套措施

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摘要：高等教育是一國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要依靠和動力之源，關(guān)系到國家和民族的未來。本文首先探討了財政支出介入高等教育的理論依據(jù)，然后從我國高等教育支出的現(xiàn)狀出發(fā)，分析得出高等教育支出存在的問題并提出了具體的完善措施。

關(guān)鍵詞 ：公共財政；高等教育；教育支出：改革

一、文獻(xiàn)綜述

1.國外研究綜述

在高等教育產(chǎn)品屬性方面，國外學(xué)者大致持有三種觀點：以布坎南為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，高等教育有排他性，且具有擁擠公共產(chǎn)品特征，因而屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品；巴羅則認(rèn)為高等教育是純公共產(chǎn)品；以范里安、羅森、阿特金森為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，從高等教育的消費效用出發(fā)，將其視為公共供應(yīng)的私人產(chǎn)品。

在教育投入方面，米爾頓·弗里德曼認(rèn)為政府可通過向家庭或?qū)W生發(fā)放教育券的方式撥付教育經(jīng)費，這樣不僅給學(xué)生提供較多的選擇機(jī)會，還有利于在公私立學(xué)校間建立起公平的競爭機(jī)制。亨利·列文認(rèn)為政府應(yīng)在教育質(zhì)量不變的情況下降低教育成本或在成本不變前提下提高教育質(zhì)量，另外，政府還應(yīng)積極尋求新的教育經(jīng)費來源。費爾南多·賴默認(rèn)為經(jīng)濟(jì)衰退對生均教育支出的負(fù)面影響很強(qiáng)，應(yīng)通過教育私人化來消除公共開支與入學(xué)率間的矛盾。

2.國內(nèi)研究綜述

國內(nèi)對高等教育支出的研究，主要涵蓋三個方面。在高等教育屬性方面，國內(nèi)多數(shù)學(xué)者從薩繆爾森關(guān)于公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義出發(fā)，認(rèn)為高等教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。在高等教育成本分擔(dān)與機(jī)會均等方面，很多學(xué)者認(rèn)為我國高等教育不斷擴(kuò)張但成本卻漸趨上漲，高等教育公平問題凸顯。在高等教育經(jīng)費籌措方面，學(xué)者們主張未來我國應(yīng)建立“政府投入為主，全社會共同分擔(dān)”的多元化教育經(jīng)費投入機(jī)制。

二、財政支出介入高等教育的理論依據(jù)

1.公共產(chǎn)品理論視角的分析

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為公共產(chǎn)品具有三個典型特征：效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。而凡是可由個別消費者所占有，具有敵對性、排他性和可分性的產(chǎn)品則是私人產(chǎn)品。介于二者之間的產(chǎn)品為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。根據(jù)該定義，高等教育應(yīng)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。首先，高等教育在消費上具有競爭性，我國高校招生數(shù)量有限，一些人進(jìn)入高校學(xué)習(xí)必然會減少他人接受高等教育的機(jī)會。其次，高等教育具有排他性，可通過考試、學(xué)費等技術(shù)手段將一部分人排除在其消費范圍之外。但是，高等教育的外部性很強(qiáng)，不僅可以使受教育者受益，還可以推動經(jīng)濟(jì)增長、社會進(jìn)步。從這個角度講，若完全由私人提供高等教育服務(wù)，會導(dǎo)致供給嚴(yán)重不足，進(jìn)而激化各種社會矛盾，因此需要政府的介入。

2.公共選擇理論視角的分析

公共選擇理論假定政府及官員具有“理性人”的特征，其目標(biāo)是追求選票（政治支持）最大化，因此政府不會逆民意而動。由于政府是公眾選出的公眾服務(wù)與機(jī)構(gòu)，在追求教育投資效益最大化方面，政府與公眾的選擇應(yīng)該是一致的。當(dāng)前，我國的教育財政體制仍以政府公共投入為主，所以，教育投資效益就不再是一個經(jīng)濟(jì)問題，而成為公共選擇問題。

三、我國高等教育財政支出現(xiàn)狀分析

1.高等教育支出經(jīng)費來源

改革開放以來，我國高等教育收費制度經(jīng)歷了免費、雙軌制、并軌改革和完善四個階段，收費標(biāo)準(zhǔn)從無到有、從少到多，呈現(xiàn)出直線上升的變化趨勢。財政性教育經(jīng)費和學(xué)雜費是我國高等教育的主要經(jīng)費來源，兩者合計占經(jīng)費來源總額的70%以上，說明我國高等教育資金來源渠道比較單一，主要靠國家財政和收費來籌集資金。

2.我國高等教育財政性經(jīng)費規(guī)模

⑴財政性教育經(jīng)費總規(guī)模。財政經(jīng)費是我國高等學(xué)校賴以運行的根本支柱，但是，多年來我國的財政性教育經(jīng)費總額嚴(yán)重不足，這極大地限制了我國高等教育的發(fā)展?！吨袊y(tǒng)計年鑒》公布的數(shù)據(jù)顯示，99年-13年，我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比重逐年提高，體現(xiàn)出國家對高等教育發(fā)展的重視。但是即便如此，仍沒有達(dá)到《中國教育改革發(fā)展綱要》提出的到2000年我國財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比重達(dá)到4%的目標(biāo)，并且，在06年，政府財政教育支出占GDP的比重世界平均水平已經(jīng)達(dá)到4.5%，OECD國家平均水平為4.9%（除日本外，所有國家都超過4.1%），而我國只有3.01%。因此，要想促進(jìn)高等教育的長遠(yuǎn)發(fā)展，增加財政投入是必不可少的。

⑵高等教育經(jīng)費在三級教育經(jīng)費中的相對規(guī)模。從高等教育經(jīng)費在三級教育經(jīng)費中的相對規(guī)模來看，我國初等、中等和高等教育占財政性教育總經(jīng)費的比重大約維持在30%、28%和25%。而國際通行的發(fā)展中國家初等、中等和高等三級教育經(jīng)費比例標(biāo)準(zhǔn)為40.5:29:17.9。與這個標(biāo)準(zhǔn)相比，我國的高等教育公共經(jīng)費規(guī)模過大，而初等教育規(guī)模卻過小。

⑶高等教育經(jīng)費生均規(guī)模。從生均公共教育經(jīng)費的國際比較來看，國際通行的標(biāo)準(zhǔn)為高等教育是初等教育的9.2倍。在我國，初、中、高三級教育生均經(jīng)費比約為1:1.3:3.2，與國際標(biāo)準(zhǔn)相比，我國高等教育生均經(jīng)費過低，從這個角度來看，我國的高等教育規(guī)模又相對較小。

從高等教育的相對規(guī)模和生均規(guī)模來分析，之所以會得出兩個相互矛盾的結(jié)論，原因就在于我國的財政性教育經(jīng)費總規(guī)模過小，這樣一來，雖然高等教育占教育經(jīng)費總額的比重較大，但絕對規(guī)模仍達(dá)不到要求，這就限制了高校的長遠(yuǎn)發(fā)展。

3.我國政府高等教育利益歸宿分析政府之所以出資興辦高等教育，不僅是為了促進(jìn)社會發(fā)展，還為了消除入學(xué)機(jī)會的不均等進(jìn)而促進(jìn)社會公平。政府出資興辦的免學(xué)費或者低學(xué)費高等教育是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，需要通過分析高等教育的利益歸宿來回答。

所謂高等教育的利益歸宿,就是高等教育的受益群體,本文從不同收入階層的大學(xué)生比重和受益群體的城鄉(xiāng)分布兩方面來考察。由表1可見，我國占人口20%的最高收入階層享有50%以上的政府高等教育補(bǔ)助，而人口60%的中低收入階層卻僅享有20%的政府高等教育補(bǔ)助。表2反映了我國占總?cè)丝?0%的農(nóng)村家庭學(xué)生接受高等教育的比例不足15%?？梢哉f，我國的政府高等教育支出非但沒有縮小收入差距，反而拉大了這一差距，加劇了社會的不公平程度。

4.我國高等教育支出存在的主要問題

⑴財政性教育經(jīng)費事權(quán)、財權(quán)不統(tǒng)一。我國財政性教育經(jīng)費的預(yù)算管理長期存在事權(quán)和財權(quán)不對稱的問題，中央政府只對中央所屬院校進(jìn)行經(jīng)費投入和管理，地方高等教育則由省級政府撥款，在這種體制下，財政收入相對落后的地區(qū)對高等教育的投入必然會相對不足。

⑵財源單一。目前，我國高等教育發(fā)展主要依靠政府財政，多元化的融資格局尚未形成。隨著我國高等教育向大眾化趨勢發(fā)展，未來高等教育經(jīng)費需求必將擴(kuò)大，單純依靠政府投資，很難保證資金來源。

⑶政府對教育的總投入過低。多年來，我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比重一直過低，加之我國公立高校較多，經(jīng)費主要來自財政資金。國家對教育總體投入不足，必然會限制高校資金來源，甚至引發(fā)高等教育與義務(wù)教育爭奪資源的問題。⑷政府教育投入有失社會公平。我國的高校補(bǔ)助主要由高收入階層和大中城市的學(xué)生享用，這不利于縮小貧富差距，甚至?xí)沟褪杖爰彝ズ娃r(nóng)村家庭陷入貧困的惡性循環(huán)，從而引發(fā)激烈的社會矛盾。

四、我國高等教育支出的改革出路

1.明確中央與地方政府責(zé)任

當(dāng)前，我國的高等教育主要由地方政府管理，從全局角度出發(fā)，中央政府的事權(quán)范圍必須重新認(rèn)定，不能僅按行政隸屬劃分事權(quán)。在由地方政府主管高校經(jīng)費的基礎(chǔ)上，中央財政必須加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)，加大對落后地區(qū)高校的經(jīng)費投入，彌補(bǔ)地區(qū)間差異，使國家財政真正服務(wù)于全國高等教育事業(yè)發(fā)展。

2.繼續(xù)加大國家財政對高等教育的投入

科學(xué)技術(shù)是一國的核心競爭力所在，而高校正是科技成果的重要來源。當(dāng)前，我國已進(jìn)入改革和轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，更應(yīng)加大對高等教育的撥款力度，以求在國際競爭中立于不敗之地。

3.促進(jìn)高校經(jīng)費來源多元化

單靠財政撥款不足以滿足高校經(jīng)費需求，必須積極嘗試其他資金來源渠道。第一，政府應(yīng)對民辦高校采取更多的優(yōu)惠政策來鼓勵其發(fā)展，并適度增加對民辦高校的財政資助。第二，政府應(yīng)努力營造以投資高等教育為榮的社會氛圍，加強(qiáng)與企業(yè)的合作，拓展捐贈和基金收入，以解決高校資金不足問題。第三，要推動高校將高新科技成果盡快轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，增加高?？蒲袆?chuàng)收。

4.促進(jìn)高校財政支出公平化

政府應(yīng)著手改革高等教育中各種不合理的制度，并通過建立有效的學(xué)生資助制度，加強(qiáng)直接針對貧困家庭以及農(nóng)村家庭學(xué)生的資助力度，使更多低收入階層學(xué)生以及農(nóng)村學(xué)生盡快獲得較多的接受高等教育的機(jī)會。

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篇10

關(guān)鍵詞：公共財政；高等教育；均衡發(fā)展

中圖分類號：F810.省略

一、高等教育均衡的內(nèi)涵與外延

1.高等教育均衡的內(nèi)涵

對于高等教育均衡的認(rèn)識，理論界尚未形成比較權(quán)威的觀點和見解。有學(xué)者認(rèn)為高等教育均衡應(yīng)突出“協(xié)調(diào)、平衡”之意，主要強(qiáng)調(diào)高等教育和區(qū)域系統(tǒng)中各子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性，重點關(guān)注教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展。也有學(xué)者認(rèn)為，教育結(jié)構(gòu)的平衡與協(xié)調(diào)是相對意義上的概念，絕對的平衡是不可能也不存在的，因此所謂教育平衡，一是相對每個地區(qū)而言，盡可能地實現(xiàn)教育與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展的協(xié)調(diào)互動；二是政府采取宏觀調(diào)控措施，適度縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)間教育發(fā)展水平的差距。

本文認(rèn)為,高等教育均衡是高等教育系統(tǒng)動態(tài)均衡、相對均衡、特色化均衡和整體協(xié)調(diào)均衡的統(tǒng)一。動態(tài)均衡是指，高等教育要適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)實力和自身發(fā)展規(guī)律，高等教育發(fā)展的過程是從不均衡到均衡的螺旋交替，從低水平均衡到高水平均衡的逐步提升；相對均衡是指，均衡發(fā)展不應(yīng)是簡單的平均分布、均等發(fā)展或削峰填谷，實質(zhì)應(yīng)是“造峰揚谷”，根據(jù)不同高校類型或不同區(qū)域狀況分別規(guī)劃、分類發(fā)展；特色化均衡是指，鼓勵不同區(qū)域或不同類型的高校，根據(jù)各自實際情況，創(chuàng)造性地探索自身的特色發(fā)展道路，避免重復(fù)建設(shè)，最終實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、特色發(fā)展；整體協(xié)調(diào)發(fā)展的均衡，則突出了整體性，當(dāng)非均衡現(xiàn)狀超出社會公眾的可接受范圍，影響到高等教育系統(tǒng)乃至社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展時，政府有必要重點扶持落后地區(qū)，以實現(xiàn)高等教育的均衡發(fā)展。

2.高等教育均衡的外延

結(jié)合上述高等教育均衡的內(nèi)涵，本文認(rèn)為高等教育均衡的外延主要體現(xiàn)在以下三個方面：

一是高等教育辦學(xué)層次的均衡。重點要處理好本科院校和高職高專院校的關(guān)系。前一階段，我國本科院校的招生比例不斷增長，而高職高專類院校的招生比例卻有所萎縮，人才培養(yǎng)的層次結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“倒金字塔”型，人才供給層次與勞動力市場需求層次相脫節(jié)。因此，未來我國應(yīng)該積極鼓勵高職高專院校發(fā)展，改善辦學(xué)條件，擴(kuò)大招生規(guī)模，提高此類院校的人才培養(yǎng)質(zhì)量，改善我國人力資源的層次布局。

二是高等教育區(qū)域發(fā)展的均衡。重點要處理好東、中、西部高等教育發(fā)展的關(guān)系。受到改革開放后我國非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的影響，區(qū)域間高等教育也呈現(xiàn)出明顯的非均衡發(fā)展態(tài)勢。東部地區(qū)教育經(jīng)費投入充足，教育科研水平相對較高，高等教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步形成良性互動；而中、西部教育經(jīng)費投入不足，教學(xué)科研能力普遍較低，尚未形成高等教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展的態(tài)勢。因此，我國需要適度提高中、西部地區(qū)高等院校的辦學(xué)水平與生均經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)區(qū)域間高等教育的均衡發(fā)展。

三是高等教育學(xué)科建設(shè)的均衡。重點要處理好理論學(xué)科與應(yīng)用學(xué)科、熱門學(xué)科與冷門學(xué)科之間的關(guān)系。前一階段，受到成本分擔(dān)制度與財政撥款模式的影響，我國經(jīng)管、法律和計算機(jī)等熱門學(xué)科和應(yīng)用學(xué)科的教學(xué)點迅速增多、規(guī)模迅速擴(kuò)大，而農(nóng)林等冷門學(xué)科和其它一些基礎(chǔ)性學(xué)科則發(fā)展滯后，導(dǎo)致人才供給的科類結(jié)構(gòu)與勞動力市場的需求結(jié)構(gòu)相脫節(jié)，造成教育資源的浪費。因此，未來我國應(yīng)該加大對社會需要的冷門學(xué)科和基礎(chǔ)學(xué)科的財政投入力度，保障這類學(xué)科的辦學(xué)規(guī)模和質(zhì)量，促進(jìn)不同學(xué)科專業(yè)的均衡發(fā)展。

二、財政促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展的理論依據(jù)

1.高等教育具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)

目前理論界對我國高等教育的產(chǎn)品屬性基本達(dá)成共識，認(rèn)為高等教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品［1］，具有一定程度的消費非獨占性、一定范圍內(nèi)的競爭性、技術(shù)上的局部排他性和正的外部性或外溢效應(yīng)。其中外部性表現(xiàn)在：一方面，高等教育不僅能夠提高受教育者的收入水平，還可以推動經(jīng)濟(jì)增長，提升國家競爭力，改善收入分配的不公平，促進(jìn)社會文明進(jìn)步；另一方面，從教育提供者角度看，由于勞動力要素的流動性，地方政府投資高等教育的收益往往會溢出轄區(qū)邊界。高等教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，決定了高等教育發(fā)展需要公共財政的支持和補(bǔ)貼。

2.我國高等教育市場存在的不足

關(guān)于高等教育市場的發(fā)展程度，盧乃桂和操太圣認(rèn)為中國高等教育市場化的特征是：一方面在教育領(lǐng)域引進(jìn)了市場機(jī)制。辦學(xué)模式呈現(xiàn)多元化，以經(jīng)費競爭促進(jìn)了辦學(xué)效率和效能的提高，實行了“用者付費”的成本分擔(dān)機(jī)制，高校的辦學(xué)自有所擴(kuò)大。另一方面政府依然主導(dǎo)教育發(fā)展的進(jìn)程。非政府部門的力量還非常薄弱，缺乏完全市場化的制度基礎(chǔ)［2］。

另外，我國法律規(guī)定高等教育機(jī)構(gòu)為非營利性質(zhì)，無法滿足市場主體追逐利益最大化的目標(biāo)，使得高等教育市場先天不足，資本市場在高等教育領(lǐng)域存在失靈。資本市場追求投資收益率，一般認(rèn)為高風(fēng)險應(yīng)獲得高收入。但是，高等教育領(lǐng)域投資的風(fēng)險卻難以測評，且高等教育具有較大的外溢性，投資收益難以保證。所以如果沒有政府的擔(dān)保和支持，資本市場的資金較難自動流向高等教育領(lǐng)域。

3.公共財政的界定

雖然，理論界對公共財政的理解存在爭論，但是對公共財政基本特征的概括存在一定的共性。高培勇用“三性”――公共性、非盈利性、規(guī)范性來概括公共財政的基本特征［3-4］。賈康則認(rèn)為公共財政應(yīng)具備滿足公共需要、提供公共產(chǎn)品、形成公權(quán)制衡和防止公權(quán)扭曲四個層次的基本特征［5］。

兩位學(xué)者對公共財政基本特征的表述均從不同側(cè)面提到了公共性、政府職責(zé)定位、對公權(quán)運用的規(guī)范與制衡這三方面。對照上述公共財政的基本特征，促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展有利于滿足社會公共需要，有利于細(xì)化政府在高等教育領(lǐng)域的職責(zé)定位，有利于進(jìn)一步規(guī)范高等教育領(lǐng)域的公權(quán)運用，保障公共利益的最大化。因此，從完善公共財政建設(shè)的角度出發(fā)，我們有必要研究公共財政促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展的責(zé)任。

綜上，高等教育具有多目標(biāo)性，高等教育產(chǎn)品會對經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)生多重影響，難以明確劃分中央、地方政府對高等教育的財政責(zé)任。合理界定中央、地方政府間的高等教育財政責(zé)任是促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展的難點與突破口。

三、高等教育財政責(zé)任劃分的國際經(jīng)驗

1.美國經(jīng)驗：分權(quán)但不放權(quán)，高等教育財政支持方式應(yīng)勢而變

美國高等教育管理體制以州政府管理和統(tǒng)籌為基礎(chǔ)，高等教育財政體制帶有典型的分權(quán)特征與分散性。但聯(lián)邦政府始終沒有因此而中斷對高等教育的支持，主要通過立法撥款、科研撥款和設(shè)立獎、貸學(xué)金的方式把聯(lián)邦政策滲透到各州和地方，所資助的項目按照種類不同，由政府各職能部門和一些專業(yè)機(jī)構(gòu)來完成。

20世紀(jì)之前，聯(lián)邦政府以州政府為中介對高等教育提供資助，對各州高等教育事業(yè)的資助范圍很廣，且?guī)缀鯖]有什么限制或附加條件。進(jìn)入20世紀(jì)后，資助模式開始發(fā)生變化，聯(lián)邦政府直接對各資助機(jī)構(gòu)提供撥款，不再以各州政府為中介。尤其是隨著美國分稅制分級財政體制的日趨完善，在對高等教育事業(yè)的財政支持上，聯(lián)邦政府與各州政府的緊密合作日益減少，呈現(xiàn)出各盡其職的態(tài)勢。

聯(lián)邦政府主要通過對學(xué)生的資助和對院校的資助兩種方式來落實中央對高等教育發(fā)展的政策意圖。其中20世紀(jì)60年代以前,主要以院校資助為主,主要目的在于應(yīng)對冷戰(zhàn)形勢，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。20世紀(jì)60―80年代初,資助重心由院校資助逐漸轉(zhuǎn)向直接對學(xué)生個體所提供的資助,其主要目的是促進(jìn)高等教育機(jī)會均等,保持社會各階層一定的“向上”流動性，保障社會公平［6］。從20世紀(jì)80年代中期起，聯(lián)邦政府用于學(xué)生資助部分的預(yù)算內(nèi)資金投向助學(xué)金的比例日益提高。相應(yīng)地，貸學(xué)金提供部分則更多地引入了市場成分，聯(lián)邦政府僅從預(yù)算外開支中對貸款機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)貼，當(dāng)然，這是以美國高度發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)和回報社會的理念為支撐的?？梢姡瑧?yīng)對經(jīng)濟(jì)社會形勢變化和高等教育發(fā)展中的突出矛盾轉(zhuǎn)變，美國聯(lián)邦政府順應(yīng)社會需要，適時調(diào)整著高等教育財政支持方式。

2.英國經(jīng)驗：通過撥款中介機(jī)構(gòu)體現(xiàn)政府對高等教育的指導(dǎo)

按照英國學(xué)者Williams對高等教育資源分配模式的劃分，英國高等教育財政模式是典型的學(xué)院模式，其政府教育資源主要通過高等教育撥款委員會以不同撥款的方式整筆分配給各個高校，高校可以根據(jù)需求運用資金［7］。

英國政府通過中介撥款機(jī)構(gòu)對高等教育發(fā)展承擔(dān)起了部分教育、科研、學(xué)生資助和履行區(qū)域、國家戰(zhàn)略項目的財政責(zé)任。撥款方式分為直接撥款和間接撥款兩大類。直接撥款由政府將高等教育公共經(jīng)費直接或者通過中介機(jī)構(gòu)撥付給高等院校，包括體現(xiàn)均等化的教育撥款、體現(xiàn)競爭性的科研撥款和為實現(xiàn)國家戰(zhàn)略性目標(biāo)而設(shè)置的特殊撥款。除直接撥款方式外，英國政府還采用間接撥款方式，以進(jìn)一步維護(hù)教育公平，保障優(yōu)秀學(xué)生接受高等教育。即政府將經(jīng)費以對學(xué)生進(jìn)行資助的形式支付給受教育者，再由受教育者以學(xué)費方式付給學(xué)校，此做法可以鼓勵高校間展開學(xué)生競爭，提高課程質(zhì)量，增加入學(xué)機(jī)會。

總的來說，英國政府通過設(shè)置撥款中介機(jī)構(gòu)代為向高校撥款，并且根據(jù)資金的用途不同，設(shè)計了公平性撥款、競爭性撥款、一般用途撥款和專項撥款等差別化的撥款方式。從而體現(xiàn)了英國政府在促進(jìn)教育機(jī)會公平、強(qiáng)化教育科研質(zhì)量競爭和落實國家戰(zhàn)略目標(biāo)等方面的財政責(zé)任。

3.日本經(jīng)驗：中央財政教育資金投向經(jīng)歷了點面點的轉(zhuǎn)變

根據(jù)日本“國學(xué)為國家所用、私學(xué)為庶民所用”的傳統(tǒng)教育思想，國立院校謀求國家利益，由中央政府集中資金重點支持；私立院校承擔(dān)高等教育普及化的責(zé)任，中央政府僅投入少量資金作為“公平成本”。權(quán)衡公平與效率的關(guān)系，日本發(fā)展高等教育的戰(zhàn)略選擇可以視作“效率優(yōu)先、兼顧公平”。這種高等教育的戰(zhàn)略選擇與財政分配模式使日本在較短時期內(nèi)發(fā)展起了普及化且具有國際競爭力的高等教育體系，并被東亞其它“后發(fā)”型國家所效仿。

雖然日本高等教育的戰(zhàn)略選擇以“效率優(yōu)先”，但是為了在追求國家利益的同時兼顧社會福利與公平，日本中央政府除了通過實施國立大學(xué)特別會計制度對國立高等院校負(fù)責(zé)外，還先后建立起公立學(xué)校補(bǔ)助金制度、私立學(xué)校振興補(bǔ)助制度、育英獎學(xué)金和科研經(jīng)費撥付等方式對公立高校、私立高校以及重點學(xué)科的研究提供資金支持，并在不同教育發(fā)展階段適時調(diào)整著不同類別的資金支持力度。

概括來說，日本中央政府對高等教育的財政投入呈現(xiàn)出點面點的轉(zhuǎn)變過程［8］。在“精英”高等教育階段，中央財政資金主要投向為數(shù)不多的國立高等院校；當(dāng)高等教育發(fā)展到“大眾化”階段時，中央財政資金的投向則由點向面擴(kuò)散，更多地承擔(dān)了維護(hù)教育公平、教育機(jī)會均等的成本；而進(jìn)入“普及化”階段后，資金投向進(jìn)一步由面向點集中，日益重視教育、科研質(zhì)量的提升和資金的使用效率。這種中央財政資金投向點面點的轉(zhuǎn)變過程，在一定程度上反映了高等教育發(fā)展的一般規(guī)律，值得我國借鑒學(xué)習(xí)。

四、我國高等教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀分析

1.辦學(xué)層次的不均衡現(xiàn)狀

自從2002年我國高等教育進(jìn)入大眾化階段，高等教育逐漸出現(xiàn)了中央和地方高等教育之間的功能分化，中央屬高等院校日益承擔(dān)起“精英”教育的功能，而地方屬高等院校則演化為“大眾化”教育的承擔(dān)者。但資源分布和財政投入的約束導(dǎo)致地方屬高等院校，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方屬高等院校難以保證教育質(zhì)量、教育特色喪失、高職高專教育逐步萎縮，影響了我國大眾化高等教育的健康發(fā)展。以下主要從教育經(jīng)費收支方面分析我國高等教育辦學(xué)層次的不均衡現(xiàn)狀。

（1）中央、地方屬高等教育經(jīng)費收入差異

從經(jīng)費收入總規(guī)模來看，由于擴(kuò)招后地方屬高等院校數(shù)量不斷增加，院校數(shù)量的增長推高了地方院校的經(jīng)費收入規(guī)模。2008年，中央屬高等教育經(jīng)費收入占全國高等教育經(jīng)費收入比重由1999年的51.34%降至29.04%，相應(yīng)地方經(jīng)費收入占比則由1999年的48.66%升至70.96%。1999―2008年間，中央屬普通高等教育經(jīng)費收入年均增長14.90%，地方經(jīng)費收入年均增長27.62%。

但從校均經(jīng)費收入情況來看，地方屬普通高等教育的校均收入不僅規(guī)模始終低于中央，而且增長速度也慢于中央。1999―2008年間，中央屬普通高等教育校均經(jīng)費收入年均增長25.64%，而地方校均經(jīng)費收入年均增長僅為19.26%。雖然中央、地方校均收入差異在2001年達(dá)到7.63倍的峰值后逐步縮小，但2008年中央與地方校均收入比仍為5.60，高于1999年擴(kuò)招之初3.50的水平。地方高校校均收入規(guī)模的較慢增長難以支持起學(xué)生規(guī)模迅速擴(kuò)張后社會對大眾化高等教育的新需要、新期望。

（2）中央、地方屬高等教育經(jīng)費支出差異

從生均角度比較中央、地方屬普通高等教育經(jīng)費支出的差異。這里的“生均經(jīng)費支出”是《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》中的事后統(tǒng)計概念，而非撥款時所核定的生均經(jīng)費支出。更能直觀地看出中央、地方屬高等院校辦學(xué)狀況的差別。擴(kuò)招政策實施后，中央屬普通高等教育生均經(jīng)費支出水平逐年大幅提升，2008年達(dá)到3.28萬元，比1998年增長了1.57萬元；而同年地方屬普通高等教育生均經(jīng)費支出水平為14 517元，僅比1998年增長3 335元。相比中央屬高等院校，地方院校長期處于低成本運營狀態(tài)。生均經(jīng)費支出水平低，造成地方院校經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)更加偏向于滿足人員經(jīng)費，弱化了事業(yè)發(fā)展，從而使其辦學(xué)水平、教育水平遠(yuǎn)遜于中央屬高等院校。

表1展示了中央、地方屬普通高校生均經(jīng)費分別投向個人、公用和基建支出的比例。2001―2006年間，地方屬普通高校的生均經(jīng)費支出更多地被用于個人經(jīng)費和基建支出，與中央屬高校相比，經(jīng)費支出的結(jié)構(gòu)具有明顯的“保吃飯、保建設(shè)”特征。反映出當(dāng)時地方高等教育發(fā)展仍處于較為低級的階段，地方屬普通高校缺乏充足的財力去尋求高質(zhì)量、特色化的發(fā)展路徑。

2007年起，地方屬高校明顯降低了基建支出比重，增加了生均公用經(jīng)費、個人經(jīng)費支出在總生均支出中所占的比例，支出結(jié)構(gòu)有所改善。這說明地方屬高校在普遍走出大規(guī)模基建擴(kuò)張階段后，也開始將更多資金用于改善教學(xué)設(shè)施、提高教學(xué)質(zhì)量。但由于經(jīng)費規(guī)模限制，地方高校生均支出結(jié)構(gòu)的改善總是比央屬高校慢一步。2008年中央屬高校大幅提升生均公用經(jīng)費支出比例，同時調(diào)減個人經(jīng)費和基建支出比例，表明中央屬高校的人員和基建支出需求已經(jīng)較好地得到了滿足，未來增量資金能夠更多地用于公用經(jīng)費促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展。

表1中央、地方屬普通高等教育生均經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)（1998―2007年）單位：%

地方屬高等院校在全國高等院校中占了絕大多數(shù)比例，多元化高等教育體系的建立主要依靠地方屬高等院校辦學(xué)模式的豐富和辦學(xué)特色的增強(qiáng)。但從地方屬高等教育經(jīng)費支出的結(jié)構(gòu)看，充實人員經(jīng)費支出仍是當(dāng)前地方院校的首要任務(wù)，如何吸引、留住優(yōu)秀師資仍是地方院校的關(guān)切點。因此，未來應(yīng)該繼續(xù)充實地方屬高等院校的經(jīng)費收入，以足夠的教育經(jīng)費保障地方屬高等院校提升教育質(zhì)量、發(fā)展教育特色。

（3）普通本科院校與高職高專院校的經(jīng)費收支差異

2008年普通本科院校與高職高專院校校均經(jīng)費收入情況該數(shù)據(jù)根據(jù)《2010中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》的各級各類高等教育機(jī)構(gòu)經(jīng)費收入情況和《2009中國教育統(tǒng)計年鑒》中的各級各類高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)計算得到。顯示，普通本科院校校均收入遠(yuǎn)高于高職高專院校。2008年普通本科院校的校均收入為3.16億元，是高等?？圃盒＃?.73億元）的4.31倍，是高等職業(yè)學(xué)校（0.67億元）的4.71倍。其中，校均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占本科、?？?、職高院?？傂＞?jīng)費的比重分別為48.2%、48.7%和36.0%，國家財政對高等職業(yè)學(xué)校的支持力度較弱。

從生均教育經(jīng)費支出觀察各級各類高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展差異，如表2所示，高職高專院校經(jīng)費支出在生均水平上也明顯低于普通本科院校。高職高專院校是培養(yǎng)高技術(shù)工人的重要教育機(jī)構(gòu)，該類院校辦學(xué)能力差、教育規(guī)模小和教育質(zhì)量低，導(dǎo)致我國人才市場大量缺乏高技術(shù)工人，一定程度上阻礙了我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略目標(biāo)順利實現(xiàn)。因此，從國家發(fā)展戰(zhàn)略和現(xiàn)實人才需求來看，現(xiàn)階段我國有必要增加對高職高專院校的財政支持，擴(kuò)大高職高專院校規(guī)模，提高教育質(zhì)量。

表22008年全國高等學(xué)校生均教育經(jīng)費支出單位：元

2.區(qū)域發(fā)展的不均衡現(xiàn)狀

區(qū)域間高等教育發(fā)展的不均衡一方面會影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面會影響社會公平，削弱社會系統(tǒng)的自組織能力，造成資源浪費。本部分主要以變異系數(shù)指標(biāo)分析區(qū)域間高等教育的經(jīng)費收支和財政投入的狀況，探討區(qū)域間高等教育在結(jié)構(gòu)和質(zhì)量上的發(fā)展差異。

（1）區(qū)域間高等教育經(jīng)費收入差異

第一，經(jīng)費收入總體差異。由圖1可見，全國各地區(qū)教育經(jīng)費收入的平均值呈現(xiàn)逐年增長，2008年比1998年增長了7.72倍。1999―2008年間，年均增長率為21.98%。以變異系數(shù)反映各地區(qū)教育經(jīng)費收入的差異程度，擴(kuò)招政策實施的頭兩年，教育經(jīng)費收入的變異系數(shù)有所上升，說明在擴(kuò)招政策實施之初我國地區(qū)間高等教育經(jīng)費的總體差異有所擴(kuò)大。2000年以后，教育經(jīng)費收入的變異系數(shù)有所下降，并且自2002年起該變異系數(shù)一直低于1998年的水平，說明2000―2008年間，我國地區(qū)間高等教育經(jīng)費的總體差異有所縮小，且當(dāng)前地區(qū)間經(jīng)費差異已小于擴(kuò)招前的水平。

具體觀察經(jīng)費收入主要項目情況，預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)撥款變異系數(shù)一直高于事業(yè)收入的變異系數(shù)，說明地方政府財力差異是導(dǎo)致地區(qū)間高等教育發(fā)展不平衡的主要原因。如果加大中央政府對西部地區(qū)高等教育的財政轉(zhuǎn)移支付力度，則能夠有效緩解我國地區(qū)間高等教育發(fā)展的不平衡。

第二，經(jīng)費收入結(jié)構(gòu)差異。如圖2所示，橫坐標(biāo)按照各地區(qū)普通高等教育經(jīng)費總收入排名從左至右排列，展示出不同高等教育經(jīng)費收入水平的地區(qū)，在收入結(jié)構(gòu)上的共性與差別。結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，基本可以看出如下規(guī)律：第一，最發(fā)達(dá)地區(qū)的財政支持能力較強(qiáng)，經(jīng)費籌措多元化程度相對較高。第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于中上游的地區(qū)，以事業(yè)收入為經(jīng)費收入的最主要來源，學(xué)生家庭分擔(dān)了相對較多的教育成本。第三，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于中下游的地區(qū)，經(jīng)費收入呈現(xiàn)“二元”模式，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，其它渠道的多元化收入規(guī)模甚小。第四，經(jīng)濟(jì)最落后的地區(qū)，由于難以提高學(xué)費分擔(dān)的比重，主要依靠財政性經(jīng)費舉辦當(dāng)?shù)馗叩冉逃聵I(yè)。

（2）區(qū)域間高等教育經(jīng)費支出差異

由于生均經(jīng)費支出比總量經(jīng)費支出更能反映出一地高等教育經(jīng)費的支出水平與經(jīng)費充裕程度，該部分各地區(qū)經(jīng)費支出比較僅以生均支出為考察指標(biāo)。

第一，生均經(jīng)費支出總體差異。

各地區(qū)生均經(jīng)費支出的差異程度由變異系數(shù)反應(yīng)。如圖3所示，擴(kuò)招政策實施前，地區(qū)間無論預(yù)算內(nèi)、外經(jīng)費的生均支出都較為均衡。擴(kuò)招后，各地區(qū)生均經(jīng)費支出的變異系數(shù)呈現(xiàn)出三類明顯特征：第一，相對于各地區(qū)高等教育總經(jīng)費規(guī)模的擴(kuò)張速度，地區(qū)間預(yù)算內(nèi)經(jīng)費支出的增長速度快慢不均。第二，擴(kuò)招后各地區(qū)間生均經(jīng)費支出的差異性首先體現(xiàn)在基建支出和公用支出上。第三，自2006年高等教育擴(kuò)招速度放緩后，地區(qū)間生均經(jīng)費支出的差異程度開始縮小，這主要歸功于2006年后地區(qū)間生均預(yù)算內(nèi)基建支出的差異明顯遞減。

第二，生均經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)差異。

如圖4所示，橫坐標(biāo)依照1998―2008年各地區(qū)生均經(jīng)費支出的平均水平高低，從左至右排列。全國31個地區(qū)中，僅有北京、上海、、廣東、浙江、天津和江蘇七地，生均經(jīng)費支出超過或一度超過20 000元；多數(shù)地區(qū)的生均經(jīng)費支出水平集中在10 000―20 000元之間?？梢姡覈貐^(qū)間高等教育生均資源分布不均衡，僅有少數(shù)地區(qū)生均支出長期處于較高水平，而其它多數(shù)地區(qū)的生均支出普遍較低。

綜上，雖然從總體看近年我國各地區(qū)高等教育經(jīng)費收支的差異有所縮小，但地區(qū)間高等教育資源分布不均衡的現(xiàn)狀依然十分明顯，中西部地區(qū)部分省份的生均經(jīng)費支出水平低，影響了當(dāng)?shù)馗叩冉逃慕】蛋l(fā)展。因此，有必要通過加大對中西部地區(qū)的高等教育財政投入力度，彌補(bǔ)地區(qū)間高等教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀。

由此可見，我國在學(xué)科發(fā)展領(lǐng)域存在明顯的市場失靈現(xiàn)象。首先，勞動力市場需求與國家戰(zhàn)略發(fā)展需求不相吻合，僅憑勞動力市場的調(diào)控?zé)o法促使基礎(chǔ)理論學(xué)科發(fā)展?jié)M足國家長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略需求。其次，勞動力市場需求與高校各學(xué)科的成本―收益核算不相吻合，由于過去的財政撥款制度沒有制定分學(xué)科的細(xì)化撥款標(biāo)準(zhǔn)，使得高校熱衷于擴(kuò)大人文類的低成本學(xué)科，而抑制了農(nóng)林類專業(yè)的規(guī)模擴(kuò)張速度。綜上，由于學(xué)科發(fā)展領(lǐng)域的市場失靈和政府缺位，使我國學(xué)科發(fā)展明顯不均衡，有必要向地方推廣按照學(xué)科分類建立的教育經(jīng)費撥款制度。

五、促進(jìn)我國高等教育均衡發(fā)展的財政對策

1.以一般性轉(zhuǎn)移支付制度改革促進(jìn)辦學(xué)層次與區(qū)域發(fā)展的均衡

以高等教育產(chǎn)品的受益范圍來界定各級政府職責(zé)，地方屬高等院校以及高職高專院校應(yīng)主要由地方政府管理并提供財政支持。而我國，由于區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，地方政府間財力差異較大，落后地區(qū)僅能維持較低的公共服務(wù)水平。因此，需要通過完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，均衡地方財力，補(bǔ)足落后地區(qū)財政收入規(guī)模，相應(yīng)增加當(dāng)?shù)卣畬Φ胤綄俑咝＜案呗毟邔Ｔ盒ＹY金投入的規(guī)模，從而實現(xiàn)高等教育在區(qū)域間、辦學(xué)層次間的均衡發(fā)展。

我國未來需要進(jìn)一步調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，將財政性轉(zhuǎn)移支付整合為一項統(tǒng)一的一般性轉(zhuǎn)移支付［9］，提高一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重。并且，在因素法中引入中西部地區(qū)高等教育預(yù)算內(nèi)生均教育經(jīng)費撥款標(biāo)準(zhǔn)與各省份履行上述撥款標(biāo)準(zhǔn)的財力缺口指標(biāo)，有效補(bǔ)充中西部省份的財力不足。同時，通過完善教育法規(guī)，要求省級政府確保本地區(qū)高等教育生均預(yù)算內(nèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到事前核定的水平，對于未能達(dá)標(biāo)的省份給予減少未來年度一般性轉(zhuǎn)移支付金額等方式的懲罰。

2.以高等教育專項轉(zhuǎn)移支付制度改革促進(jìn)學(xué)科發(fā)展的均衡

一是清理整合已有項目。對不符合當(dāng)前形勢、不宜通過專項轉(zhuǎn)移支付方式支持的項目，限期予以取消；對方向和用途類似、可以歸并的項目，予以整合；對需要較長時期安排補(bǔ)助經(jīng)費，且數(shù)額相對固定的項目，劃轉(zhuǎn)列入一般性轉(zhuǎn)移支付；對適應(yīng)新形勢需要的項目予以保留。

二是適當(dāng)開設(shè)新的項目。開設(shè)有利于優(yōu)化高等教育學(xué)科結(jié)構(gòu)，鼓勵高等教育多元化、特色化發(fā)展的項目，從而促進(jìn)高等教育的結(jié)構(gòu)調(diào)整和質(zhì)量提升，促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展。

三是公開專項轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)和支付對象以及支付額度，從而增強(qiáng)社會監(jiān)督，防止行敗，同時也對高等教育機(jī)構(gòu)形成明確的激勵機(jī)制。

四是加強(qiáng)對專項經(jīng)費使用過程中的監(jiān)督檢查，建立相應(yīng)獎懲制度，以提高資金使用效率。

3.引導(dǎo)社會資金促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展

首先，以稅收優(yōu)惠措施鼓勵對高等教育的捐贈和投資。加大企業(yè)和個人對高等教育捐款的稅前扣除力度，放寬稅前扣除的捐款范圍；加大個人所得稅中教育支出抵稅的力度，拓寬教育支出抵稅的范圍；加大企業(yè)所得稅中職工教育經(jīng)費稅前準(zhǔn)予扣除的比例；規(guī)范民辦高等教育的稅收優(yōu)惠力度。

其次，發(fā)行教育彩票，同時建立高等教育基金制，以教育彩票收入充實高等教育基金。將教育彩票和高等教育基金制二者聯(lián)動起來，一方面可以保證教育彩票收入得到合理、規(guī)范的使用，另一方面使高等教育基金有穩(wěn)定的資金來源和較為充實的資金支持。規(guī)范高等教育基金的申請渠道，適時成立專門的高等教育基金委員會，負(fù)責(zé)高等教育經(jīng)費的分配，建立嚴(yán)格的基金運作程序。

最后，創(chuàng)新面向高等教育建設(shè)的政策性投融資。成立教育發(fā)展銀行，發(fā)行教育債券，管理教育資金，對高等教育機(jī)構(gòu)提供貸款，承接學(xué)生助學(xué)貸款項目；設(shè)立高?？萍籍a(chǎn)業(yè)投資基金和教育信托公司，促進(jìn)高?？萍籍a(chǎn)業(yè)集團(tuán)發(fā)展，扶植高?？萍籍a(chǎn)業(yè)公司上市，探索高等教育BOT項目融資模式。

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