導(dǎo)語：如何才能寫好一篇公共危機管理的基本特征，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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【關(guān)鍵詞】:公共危機管理 政府形象

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003-8809（2010）12-0272-01

一、 公共危機的概念和特征：

“公共危機是一種突然發(fā)生的緊急事件或者非常態(tài)的社會情境，是指因不可抗拒或突然發(fā)生的重大自然災(zāi)害事件、公共危衛(wèi)生事件、事故災(zāi)難事件和社會安全事件引發(fā)的，給社會正常的生產(chǎn)與生活秩序以及人們黨的生民財產(chǎn)帶來嚴重威脅的緊急事件或緊急狀態(tài)。公共危機的特征為：高度的不確定性、危險性、破壞性、緊迫性、突發(fā)性、獨特性和決策的非程序化?！盵1]“研究危機事件的發(fā)生、發(fā)展、變化規(guī)律，并針對不同階段的特點，采取最可行、最確實的對策和行為，在最短的時間內(nèi)，以最少的資源來避免或減輕危機所帶來的威脅惡化的管理程序?！盵2]

二、應(yīng)對公共危機過程中樹立政府形象

（一） 公共危機管理的界定及危機管理中政府形象的重要性

公共危機管理一般是指為了應(yīng)對突發(fā)的對全國或部分地區(qū)的國家安全和法律制度、社會安全和公共秩序、公民的生命和財產(chǎn)安全已經(jīng)或可能構(gòu)成重大威脅和損害，造成巨大的人員傷亡、財產(chǎn)損失和社會影響的，涉及公共安全的緊急公共事件，政府及一些社會組織運用危機管理理論的基本原理和方法，調(diào)動各種可利用的資源和信息，通過監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)控、應(yīng)急處理、評估、恢復(fù)等各種措施，防止可能的危機，處理已經(jīng)發(fā)生的危機。公共危機管理一般具有突發(fā)性、緊急性、高度不確定性、影響社會性、非程序性決策等幾個基本特征。社會主義初級階段理論是依據(jù)我國基本國情制定的，是在實踐中形成的歷史產(chǎn)物，在改革開放的過程中，發(fā)揮著巨大的作用?！皩嵺`是檢驗真理正確與否的唯一標準”，歷史的發(fā)展證明這一體系的正確性與不可超越性。

一個組織的形象意味著關(guān)鍵公眾對該組織所持有的看法。政府形象是指政府在公眾腦海里留下的印象，及公眾對政府的評價。政府形象一方面來自外在的有形事物，也出自政府行為所反映的內(nèi)在精神， 主要包括：政府的信譽、效率、社會責(zé)任、價值取向、進取精神、服務(wù)質(zhì)量以及對公眾的基本態(tài)度等。所以，政府形象是政府以其方針、政策、管理以及領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)行者的行為要素作用于廣大公眾所形成的一種綜合的認知結(jié)果。

在公共危機事件應(yīng)對中，政府良好的政府形象是一種可貴的資源，它對維護政府與人民之間的關(guān)系，團結(jié)社會力量共同應(yīng)對公共危機事件具有積極作用。

（二） 公共危機中政府形象的塑造

1、轉(zhuǎn)變政府的職能，塑造服務(wù)型政府形象

在市場經(jīng)濟中，政府并不是全能型政府，而是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者。但是，在處理公共危機事件時， 有些地方和政府部門的工作不力，從客觀方面分析，也反映了政府職能的不明確和相應(yīng)機制的不健全。因此，公共危機中，政府要優(yōu)先處理好危機中的利害關(guān)系，以完善系統(tǒng)規(guī)范的社會保障制度和社會福利網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，集中政府有限的財力和物力，充分發(fā)揮公共服務(wù)職能。政府只有在公共危機的預(yù)防、控制、處理、善后等方面統(tǒng)籌兼顧，做到公開、公平、公道，才能樹立全心全意為人民服務(wù)的良好形象。針對樓房倒塌事件，閔行區(qū)相關(guān)部門第一時間將居民疏散，并保證了他們的基本生活。事故發(fā)生后，相關(guān)部門主動牽線搭橋，召開業(yè)主代表與開發(fā)商代表的溝通會，真正發(fā)揮了政府部門公共服務(wù)的職能。

2、加強溝通交流，塑造透明型政府形象

行政透明是信息社會的必然要求,在公共危機中，政府應(yīng)當(dāng)通過媒體傳播開展多種活動，如采用舉行新聞會、互聯(lián)網(wǎng)等不同方式，在第一時間內(nèi)向社會公眾提供真實的、盡可能多的有關(guān)危機險情和危機決策的原始信息，增強危機管理的透明度和民主性，以利于獲得社會公眾和非政府組織對政府危機管理的支持。事件發(fā)生后，區(qū)政府新聞辦在4個半小時后就開始面向國內(nèi)外媒體進行首次新聞。政府在掌握了輿論主動權(quán)的同時，雙管齊下，樹立了透明的政府形象。當(dāng)前，我國正在全面建設(shè)小康社會，社會進入了轉(zhuǎn)型期，社會貧富差距不斷拉大，地區(qū)、民族矛盾頻發(fā)，另外，自然災(zāi)害以及一些人為的重大安全事故不斷發(fā)生，所有種種都極易導(dǎo)致人們的心態(tài)失衡，激化社會矛盾，產(chǎn)生不同程度的公共危機事件，由此帶來社會秩序的震蕩和社會財富的巨大損失。因此，加強政府在危機管理中的職能，對于國家成功避免和駕馭各種風(fēng)險和危機，保障國家安全，促進經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，具有十分重要的意義。

3、健全問責(zé)制度，塑造責(zé)任型政府形象

公眾意識是政府形象建設(shè)的思想基礎(chǔ)，它表明政府所具有的權(quán)力來自于人民群眾，權(quán)要為民所用。政府工作人員行使的每一項權(quán)力背后，都有一份與之對應(yīng)分量的責(zé)任。發(fā)生涉及人民群眾生命財產(chǎn)安全的重大公共危機事故，身為安全生產(chǎn)第一責(zé)任人的領(lǐng)導(dǎo)干部，就應(yīng)該站出來承擔(dān)責(zé)任。政府在管理國家和社會事務(wù)中，承擔(dān)著重要責(zé)任，應(yīng)該有高度的敬業(yè)精神，只有恪盡職守，兢兢業(yè)業(yè)，做好各項本職工作，勇于承擔(dān)責(zé)任，才能贏得公眾的理解和支持，才能在公眾心目中樹立良好的政府形象。市政府舉行的新聞會上，通報了樓故調(diào)查處理結(jié)果。相關(guān)的責(zé)任都落到了實處，市政府成功的塑造了負責(zé)任的政府形象。

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關(guān)鍵詞：水資源；管理；可持續(xù)利用

Abstract： Water is an important foundation for sustainable economic and social development of the resource， but the nature of the water resources are limited， as population growth， economic and social development of the growing demand for water resources， water shortage and water pollution problems have become increasingly prominent， seriously plaguing mankind's survival and development. In this paper， water resources management and sustainable utilization analysis and discussion that the construction of a conservation-oriented society to provide a reference.

Keywords： Water； management； sustainable use

1.水資源管理

水是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)資源，維持著經(jīng)濟生產(chǎn)能力、人類生活和全球生態(tài)系統(tǒng)的平衡與完整，有效進行水資源管理可以保證人類的長治久安，使人民免于饑餓、減少疾病和自然災(zāi)害[1]。由于水資源開發(fā)不斷增加，水管理的重心逐漸從開發(fā)新的水源轉(zhuǎn)為更有效、更合理地利用現(xiàn)有水源，用水需求管理也逐漸成為水資源管理的一項新內(nèi)容，尤其是在缺水地區(qū)。

水具有巨大的經(jīng)濟、社會、生態(tài)和精神價值，必須很好地在政策中得到體現(xiàn)。由于水資源具有有限性和脆弱性，因此，需要共同保護，并有明確的分配法規(guī)，即優(yōu)先保證人類的基本需求、保護環(huán)境和其他所有經(jīng)濟性用水。政府應(yīng)在考慮個人和集體用水利益的前提下保護和分配水資源，建立水法、水資源保護合理條款，這為建設(shè)節(jié)水型社會提供了法律保障。

水管理有許多方法，如運用法規(guī)、經(jīng)濟手段和其他鼓勵措施促進各部門更有效地可持續(xù)性用水，保護生態(tài)系統(tǒng)。污染水源者必須得到嚴懲，賠償所造成的損失。商業(yè)用途用水者可以為綜合有效用水的管理提供捐助，也可以采用各種志愿協(xié)議的形式，促進受益者積極參與有關(guān)行動[2]。

水管理需要解決政府各部門之間如農(nóng)業(yè)、環(huán)保、供水和衛(wèi)生設(shè)施、工業(yè)、能源、交通及其他部門分散的用水和水管理局面，防止水資源過度開采和污染，預(yù)防和減輕因氣候變化和水土管理不善造成的洪澇和旱災(zāi)所帶來的影響。

2.水資源可持續(xù)利用

（1）合理利用公共基金。水資源可持續(xù)利用與經(jīng)濟社會發(fā)展能力有很大關(guān)系。發(fā)展中國家?guī)缀跛兴块T都存在資金不足的問題，如水工程系統(tǒng)的初始投資或后期償還、設(shè)備運行費用和折舊等。公共基金通常是水部門的主要資金來源，應(yīng)由政府謹慎投資，以提高水在國家社會經(jīng)濟發(fā)展中所起的作用。水部門要把所有公共資金用于投資、運行、維護和折舊，只有當(dāng)犧牲其他所有部門（健康、教育、交通、研究、農(nóng)業(yè)等）的利益，優(yōu)先提供給水部門時才有可能，這有利于政府集中資金直接用于減少貧困和向未獲供水者供水的水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（2）加強培訓(xùn)與教育。成功的水管理需要有受過良好培養(yǎng)和具有實踐經(jīng)驗的人員，他們可以在水行業(yè)的各個領(lǐng)域卓有成效地工作。完善的水管理還需要每一個人熟悉水的知識，因為每一個人都使用水并且有可能對水的有效管理做出貢獻，對人進行有關(guān)水的教育是一個很有希望的起點。非常有必要在學(xué)校中（也可以在公眾中）開展一些有意識的活動，通過這些活動達到教育年輕人的目的。

（3）發(fā)揮公共和私營組織的作用。任何國家都會有許多組織涉及水管理，包括公共機構(gòu)、研究和培訓(xùn)機構(gòu)、公共和私人水服務(wù)組織和各種形式的非政府組織。只有通過這樣的組織，人們才能利用他們的才能、知識和改善水管理的經(jīng)驗[3]。隨著人們對水管理的認識的變化以及綜合水管理的實現(xiàn)，許多組織需要進行相應(yīng)改革。水資料的管理對綜合水管理非常重要，需要增加資料的傳送和共享。對水的研究重點是提高用水效率，研究和創(chuàng)新的主要問題之一是如合用較少的水為人類獲得同樣或更多的效益。

（4）水技術(shù)推廣。綜合水管理要求用新的觀點審視水利用技術(shù)，除那些加強供水的技術(shù)如脫鹽、筑壩或長距離管道工程外，還需要進一步調(diào)查低成本使用技術(shù)，這對提高用水效率有積極作用。目前已經(jīng)有了一些成功的水管理經(jīng)驗，包括節(jié)水技術(shù)、重復(fù)循環(huán)、廢水處理、重復(fù)利用和分離不同質(zhì)量的水等，需要找到將這些創(chuàng)新技術(shù)推廣到城市的供水和廢水系統(tǒng)以及推廣到農(nóng)業(yè)的方法和途徑，以利于降低成本和節(jié)約資源。

（5）水管理的多方參與。新時期需要人們聚在一起共同考慮解決水危機問題，其中包括從最高政府到普通個人的所有階層，動員全社會重視和關(guān)注水資源管理工作，這里包括多種組織形式的水資源管理。一是非政府組織管理。水的受益者參與研究水戰(zhàn)略和政策目前已被認為是可持續(xù)水資源管理的基本前提。大的社區(qū)組織，如流域和用水戶聯(lián)合會、水社區(qū)組織等，通過正式的管理機制和明確的管理態(tài)度，分擔(dān)有關(guān)責(zé)任，參與水的管理[4]。在做出對環(huán)境有重大影響的決策時聽取廣大公眾的意見，專業(yè)組織和科學(xué)組織也可以起到重要作用。二是私營部門管理。對于私營部門是否應(yīng)該在水服務(wù)管理中發(fā)揮較大的作用，曾有激烈的爭論。爭論的焦點是私營部門采取怎樣的形式參與水管理。為了使其發(fā)揮更大的作用，私營部門，不論是國際公司，還是小地方服務(wù)公司，都必須改變它們與政府之間的關(guān)系。因為水是生命，所以成為水管理中的一方也意味著必須承認應(yīng)履行的相關(guān)責(zé)任以及履行社會、環(huán)境和道德上的義務(wù)。用水戶、非政府組織和政府機構(gòu)的聯(lián)合運行以及接受新型的合作伙伴，各方都和諧地進行商業(yè)活動的環(huán)境就會出現(xiàn)，以便減小在有些問題上的分歧。三是國際組織管理。國際組織的一個重要作用是促進國際間、地區(qū)間和國家間水政策的研究與實施。國際組織通過直接的技術(shù)或能力提供支持。國際組織可以為政府間的談判過程提供進一步的幫助，并促進這種談判過程中的透明度和多方的參與。國際上通過的原則是支持國家政策的研究，這樣有助于政府建立和執(zhí)行有力的規(guī)定、經(jīng)濟手段和機制。國際組織的另一個作用是通過工程、項目的實施和透明的評價，促進與水管理有關(guān)的國際機構(gòu)和其他重要團體的合作和聯(lián)系。這項活動的另一方面是對通過的雙邊、地區(qū)和全球性協(xié)議（包括聯(lián)合國公約，如兒童權(quán)利、沙漠化、生物多樣化、氣候、國際水體的非航運用途）的批準實施加強國際支持。聯(lián)合國和其他國際組織還可能有助于研究開發(fā)一些好的方法，來促進國際水體效益和邊界水體開發(fā)機會的共享，這對于地區(qū)開發(fā)和安全是一個重要的刺激因素。因為參與者較多，合作至關(guān)重要，聯(lián)合國在建立新的全球水網(wǎng)絡(luò)的合作伙伴中負有重要責(zé)任，它可以使水與每一個人都息息相關(guān)，并保證每個人為水的可持續(xù)開發(fā)和利用做出建設(shè)性貢獻。

3.把握水資源的基本特征，實現(xiàn)水資源的科學(xué)配置

資源的配置方式要考慮資源自身的特點。一般性的生產(chǎn)要素資源，往往通過市場機制達到資源優(yōu)化配置的目的。水資源是基礎(chǔ)性的自然資源，屬于自然資源中的生態(tài)資源，與生態(tài)系統(tǒng)與榮共榮，與損俱損。水資源又是戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，與人民生活、經(jīng)濟生產(chǎn)息息相關(guān)。對這樣的資源進行配置，應(yīng)該首先了解我國水資源的基本特征，具體體現(xiàn)在它的自然特征和經(jīng)濟社會特征。

從自然特征上講，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是以流域為基本單元。無論是地表水還是地下水，均以流域的地形地貌和地質(zhì)條件為依托，形成自然水系。如果不是人為的調(diào)水，流域之間的水資源是獨立的。二是時空分布不均勻。如果地球上的淡水資源在時空上均勻分布，水資源可以滿足人類的全部需求。但是水資源時空分布是不均勻的，這就造成了世界上有的地方、有的時間出現(xiàn)水資源短缺和洪水問題，同時也增加了資源配置的成本。我國的水資源時空分布尤其不均勻，這是我國洪澇災(zāi)害嚴重、水資源短缺和水生態(tài)環(huán)境易遭破壞的主要自然原因。

從經(jīng)濟特征上講，水資源除了反映出一般的生產(chǎn)要素資源的經(jīng)濟特征外，又反映出以下特有的三個基本特征：一是水資源是公益性突出的經(jīng)濟資源。水資源不僅要與其他生產(chǎn)要素合理配置，促進國民經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展，更要首先從量與質(zhì)上滿足人類生活的基本需求，保障社會穩(wěn)定，尤其是大型城市在特枯年份的供水保障，同時政府對農(nóng)業(yè)、公益環(huán)境等行業(yè)用水還要采取保護措施，防止和減少市場競爭對其產(chǎn)生的破壞作用。二是水資源是與生態(tài)系統(tǒng)關(guān)系密切的經(jīng)濟資源。與人力、資金、技術(shù)和信息等經(jīng)濟資源不同，甚至與礦產(chǎn)等自然資源不同，水與生態(tài)系統(tǒng)密切相關(guān)。沒有任何一種資源像水那樣處于生態(tài)系統(tǒng)與人類經(jīng)濟活動之間的激烈競爭之中，而截止到目前，生態(tài)系統(tǒng)往往是競爭中的失敗者。此外，水資源還是極易受到破壞的經(jīng)濟資源，幾乎各種行業(yè)的經(jīng)濟活動，都會直接或間接地對水體造成污染，從而加大水資源開發(fā)利用的成本。因此，滿足維系生態(tài)平衡對水的基本需求，要防止經(jīng)濟競爭中對水資源的無序開發(fā)利用；對水資源開發(fā)利用的同時，要更注重對水資源的節(jié)約和保護。三是水資源是各類經(jīng)濟社會活動中基礎(chǔ)性的要素資源，并且是難以替代的要素資源。對能源的依賴可以是多樣的，比如石油、煤炭、水電、風(fēng)能、太陽能、生物能源等，可以相互替代，緩解競爭的緊張局面。但對水資源的依賴往往是惟一的，我們可以節(jié)水，但是不能不用水。因此，水資源這種不可替代的特征加上區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展對流域水資源的依賴關(guān)系，往往是造成國與國、區(qū)域與區(qū)域?qū)埠恿魉Y源的爭奪非常激烈的主要原因。因此水資源的合理配置變得尤其重要。

參考文獻

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關(guān)鍵詞：供應(yīng)鏈管理；中小企業(yè)；戰(zhàn)略供應(yīng)商；評價與選擇

一、引言

后金融危機時代的到來對世界經(jīng)濟帶來了不同程度的影響。企業(yè)作為市場經(jīng)濟主體，隨著市場經(jīng)濟環(huán)境的不斷變化，企業(yè)在生產(chǎn)管理與經(jīng)營過程中迎來了機遇與挑戰(zhàn)。面對后金融危機時代市場經(jīng)濟激烈、產(chǎn)品滯銷等問題，企業(yè)經(jīng)濟管理模式的創(chuàng)新成為企業(yè)穩(wěn)定與可持續(xù)競爭發(fā)展的必然趨勢。

二、后金融危機時代與企業(yè)經(jīng)濟管理的概述

1.后金融危機時代。后金融危機時代主要指代自2008年美國發(fā)生次貸危機后，全球經(jīng)濟從觸底到回升再到新一輪的增長的時間段。這一時期是不確定的，或短（二至三年）或長（十年乃至更久）。在此階段內(nèi)，金融行業(yè)、經(jīng)濟實體產(chǎn)業(yè)或多或少會受到影響，加之近年來經(jīng)濟全球化的不斷深入，受國外以及國內(nèi)的多元化因素的影響，企業(yè)將面臨更為嚴峻的挑戰(zhàn)。因此，為適應(yīng)市場變化需求，避免在下個經(jīng)濟增長周期中被淘汰出局，企業(yè)經(jīng)濟管理模式、發(fā)展戰(zhàn)略改革成為必然趨勢。

2.企業(yè)經(jīng)濟管理。企業(yè)經(jīng)濟管理是指企業(yè)在運營過程中企業(yè)管理者對企業(yè)各經(jīng)濟活動進行管理的總稱，其宗旨在于通過管理提升企業(yè)經(jīng)濟效益，保證企業(yè)長效發(fā)展。隨著經(jīng)濟管理理念體系與實踐體系的不斷完善，企業(yè)經(jīng)營管理已成為一門系統(tǒng)、全面的學(xué)科。通常情況下企業(yè)管理工作人員在進行企業(yè)管理時，會依據(jù)企業(yè)實際情況與發(fā)展需求，制定一系列經(jīng)營制度、管理系統(tǒng)、經(jīng)營方法與運行模式，維護企業(yè)正常運營。常規(guī)情況下，企業(yè)在長期發(fā)展過程中，形成了相對完善的管理系統(tǒng)體系，即普遍由生產(chǎn)經(jīng)營管理系統(tǒng)、組織經(jīng)營管理系統(tǒng)、開發(fā)創(chuàng)新系統(tǒng)以及財政經(jīng)營管理系統(tǒng)等共同組成，用以保證企業(yè)穩(wěn)定與長效發(fā)展。因此，在后金融危機時代進行企業(yè)經(jīng)營管理創(chuàng)新時，需從根本出發(fā)，進行系統(tǒng)、模式、制度以及方法的創(chuàng)新與改革。

三、后金融危機時代企業(yè)經(jīng)濟管理基本特征

1.綜合性增強。由企業(yè)經(jīng)濟管理相關(guān)概述可知，企業(yè)管理的宗旨在于提升企業(yè)經(jīng)濟效益，保證企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。因此，在后金融危機時代背景下，企業(yè)要想達到管理目標，體現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟管理價值，則需進一步加強經(jīng)濟管理的綜合性，實現(xiàn)企業(yè)整體經(jīng)濟效益的強化。即，以價值為導(dǎo)向，對企業(yè)各部門、各項經(jīng)營活動與運行操作進行管控，從而提升企業(yè)經(jīng)濟效益，促進企業(yè)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。

2.注重企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)決策。企業(yè)經(jīng)濟管理工作的組織開展與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)決策存在密切的關(guān)聯(lián)性，而采取指標作為反應(yīng)企業(yè)市場經(jīng)營實際情況的重要指標，對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)營決策具有重要影響作用。因此，在后金融危機時代下，為提升企業(yè)競爭力，避免出現(xiàn)產(chǎn)品滯銷問題，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)需以財務(wù)指標為基點，結(jié)合企業(yè)實際經(jīng)營狀況制定經(jīng)濟管理制度、運行模式，進行管理系統(tǒng)調(diào)整。從而保證企業(yè)發(fā)展與市場變化的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

3.關(guān)聯(lián)性提高。在后金融危機時代，企業(yè)經(jīng)濟管理的綜合性增強，管理范圍涉及到各經(jīng)營活動項目中。因此，企業(yè)經(jīng)濟管理制定的高低將直接影響企業(yè)經(jīng)濟效益，而企業(yè)經(jīng)濟效益與企業(yè)發(fā)展、企業(yè)員工發(fā)展存在密切的關(guān)聯(lián)性。因此，企業(yè)經(jīng)濟管理與企業(yè)各項管理工作的關(guān)聯(lián)性得到提升。

四、后金融危機時代企業(yè)經(jīng)濟管理的創(chuàng)新策略

1.革新經(jīng)濟管理理念。管理理念的更新是推動企業(yè)經(jīng)濟管理創(chuàng)新的主動力。因此，在后金融危機時代下，作為企業(yè)經(jīng)濟活動的組織者、企業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)者，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)注重自身經(jīng)濟管理理念的革新，并充分發(fā)揮榜樣作用，實現(xiàn)先進管理理念在企業(yè)全體員工中的有效滲透。首先，我國企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，緊跟國家政策支持方向，貫徹落實黨政方針，保證企業(yè)發(fā)展與國家市場經(jīng)濟建設(shè)目標的一致。其次，企業(yè)應(yīng)用長遠的眼觀看待問題，依據(jù)企業(yè)實際情況制定長期發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)經(jīng)濟管理理念的創(chuàng)新。與此同時，企業(yè)管理工作人員，應(yīng)從整體層面出發(fā)，站在全局角度為企業(yè)制定經(jīng)濟管理制度，調(diào)整管理系統(tǒng)，用以保證企業(yè)運行模式的契合性而不是一味的求新求異。

2.深化財務(wù)管理的認知與理解。財務(wù)管理作為企業(yè)經(jīng)濟管理的總要組成部分，是保證企業(yè)資金科學(xué)配置，提升企業(yè)經(jīng)濟活動價值，保證企業(yè)經(jīng)營決策正確的關(guān)鍵點。因此，企業(yè)管理人員以及財務(wù)工作人員，應(yīng)提升自身對財務(wù)管理重要性的認知，樹立財務(wù)管理意識、會計意識，從而加強企業(yè)資金流向的有效控制。對此，企業(yè)可通過建立完善的財務(wù)管理制度、規(guī)范財務(wù)報表格式、完善財務(wù)預(yù)算體制、建立財務(wù)管理教育培訓(xùn)制度等方式，進行相關(guān)工作人員管理水平與能力的強化，規(guī)范工作人員工作行為，落實工作人員工作職責(zé)。

3.建立科學(xué)財務(wù)支出約束機制。財務(wù)支持約束機制是企業(yè)經(jīng)濟管理內(nèi)部機制創(chuàng)新的重要體現(xiàn)，對提升企業(yè)財務(wù)系統(tǒng)管理質(zhì)量，強化企業(yè)財務(wù)系統(tǒng)管理水平具有重要影響作用。首先，制定完善的財務(wù)支持約束機制制度，包括財務(wù)工作者崗位責(zé)任制度、財務(wù)工作日常執(zhí)行規(guī)范、企業(yè)經(jīng)費管理制度、企業(yè)公共財務(wù)資源管理制度等等。應(yīng)以保證財務(wù)管理的規(guī)范性與科學(xué)性，實現(xiàn)各項財務(wù)管理工作的準確落實。其次，建立完善的監(jiān)督體系，加強企業(yè)員工對企業(yè)經(jīng)濟管理的自主參與性，從而實現(xiàn)企業(yè)資金價值的最大化發(fā)揮。與此同時，在工作經(jīng)驗、經(jīng)濟管理運行模式借鑒的過程中，需依據(jù)企業(yè)實際情況以及各部門工作屬性、工作情況進行財務(wù)支出約束機制的調(diào)整與改革，保證財務(wù)支出約束機制符合各部門發(fā)展需求，從而實現(xiàn)財務(wù)支出約束機制作用的有效發(fā)揮。此外，進一步完善企業(yè)預(yù)算管理體系，通過配置專業(yè)工作人員、健全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升企業(yè)財務(wù)管理抗風(fēng)險能力。

4.調(diào)整企業(yè)經(jīng)營策略。在企業(yè)生產(chǎn)與運營管理過程中，企業(yè)經(jīng)營策略的有效落實對提升企業(yè)經(jīng)濟效益，保證企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。因此，在后金融危機時代，調(diào)整企業(yè)經(jīng)營策略，保證經(jīng)營策略的科學(xué)性、合理性、實用性、完善性是進行企業(yè)經(jīng)濟管理創(chuàng)新的重點工作之一。在此過程中，企業(yè)應(yīng)堅持實事求是原則，依據(jù)自身實際經(jīng)營情況與市場變化需求，為企業(yè)制定長期發(fā)展目標，并在此基礎(chǔ)上，對企業(yè)進行科學(xué)定位，樹立企業(yè)品牌形象，通過借助多媒體進行企業(yè)宣傳，營造良好企業(yè)文化，從而提升企業(yè)市場競爭力，促進企業(yè)優(yōu)化發(fā)展。

5.引進先進采取管理技術(shù)與方法。在信息時代背景下，信息技術(shù)、計算機技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等科學(xué)技術(shù)的有效應(yīng)用，已成為企業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重點內(nèi)容。因此，在企業(yè)經(jīng)濟管理創(chuàng)新的過程中，應(yīng)注重先進管理技術(shù)與方法的引入。例如，在財務(wù)管理中，為滿足新時期財務(wù)管理工作需求，可應(yīng)用電子信息技術(shù)、智能化監(jiān)控技術(shù)等建立信息化財務(wù)管理系統(tǒng)，并通過該系統(tǒng)進行財務(wù)信息統(tǒng)計、查賬、保證、審核等，從而提升財務(wù)管理質(zhì)量與效率。

五、結(jié)語

總而言之，在后金融危機時代市場競爭日漸加劇的環(huán)境下，企業(yè)應(yīng)貫徹落實創(chuàng)新發(fā)展理念，采取行之有效的方法進行企業(yè)經(jīng)濟管理的創(chuàng)新與改革，應(yīng)以保證企業(yè)經(jīng)營符合社會與市場變化需求，提升企業(yè)市場競爭力，促進企業(yè)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

[1]楊艷.后金融危機時代企業(yè)經(jīng)濟管理的創(chuàng)新探討[J].時代金融,2016,09:127-128.

[2]王玨.后金融危機時代下企業(yè)經(jīng)濟管理的創(chuàng)新研究[J].科技經(jīng)濟導(dǎo)刊,2016,31:217+179.

篇4

美國學(xué)者羅森塔爾（Rosenthal）認為，“危機是對一個社會系統(tǒng)的主要價值和行為規(guī)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其采取關(guān)鍵性決策行為的事件?！保?］自人類進入新世紀以來，地震、洪水、海嘯等自然災(zāi)害隨著全球化和社會環(huán)境日益復(fù)雜其影響范圍不斷擴大，尤其是、有組織的恐怖襲擊、突發(fā)性公共衛(wèi)生和食品藥品安全事故等新的危機正在向現(xiàn)代公共危機延伸，逐步演變?yōu)檎卫淼念B疾。日本大地震引發(fā)海嘯所導(dǎo)致的福島“核危機”再次給世界各國敲響了警鐘———只有使公共危機治理系統(tǒng)內(nèi)的各個主體之間、主體與環(huán)境之間交互作用，通過變革組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化系統(tǒng)功能，才能有效地克服風(fēng)險和化解危機，適應(yīng)復(fù)雜多變的社會環(huán)境。無獨有偶，當(dāng)人們對公共危機的復(fù)雜性感到焦頭爛額之時，20世紀90年代西方管理哲學(xué)領(lǐng)域萌生了一種新的理論范式，即非線性動態(tài)管理。1994年，道格拉斯•基爾（L．DouglasKiel）在《政府管理中的無序和復(fù)雜性》一書中將混沌理論應(yīng)用于公共行政學(xué)體系，指出組織的復(fù)雜性并非都是破壞性的無序因素，相反，復(fù)雜而無序的世界能夠解放個人和組織，使之為改進組織績效創(chuàng)造條件?！敖M織的學(xué)習(xí)過程是非線性管理的基本方面，因為系統(tǒng)和個體要求對他們的產(chǎn)出、服務(wù)及質(zhì)量的參數(shù)進行測試?！保?］事實上，早在1965年佛瑞斯特（JayForrester）在《企業(yè)的新設(shè)計》中最先提出了“學(xué)習(xí)型組織”的概念，他設(shè)計了未來企業(yè)的一些基本特征，如結(jié)構(gòu)扁平化、組織信息化、組織應(yīng)該更具開放性、員工與管理者的關(guān)系逐漸由從屬關(guān)系轉(zhuǎn)向工作伙伴關(guān)系、組織不斷學(xué)習(xí)和調(diào)整組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)等。

1990年，彼得•圣吉（PeterM．Senge）在《第五項修煉———學(xué)習(xí)型組織的藝術(shù)與實務(wù)》中全面系統(tǒng)地論述了學(xué)習(xí)型組織的五大根基，即自我超越、改善心智模式、建立共同愿景、團體學(xué)習(xí)和系統(tǒng)思考，使學(xué)習(xí)型組織理論風(fēng)靡全球?！疤接憣W(xué)習(xí)和知識管理的創(chuàng)新過程已毫無價值……與之相對，注意力應(yīng)該直接轉(zhuǎn)向中斷和破壞人們之間關(guān)系模式的組織行為及政府政策變化上，因為它們會摧毀學(xué)習(xí)和知識創(chuàng)新的過程”［3］。那么，減少突如其來的公共危機的破壞必須建立學(xué)習(xí)型政府，就公共行政管理者而言，對付復(fù)雜和不可預(yù)測的環(huán)境，要求用學(xué)習(xí)的手段來引導(dǎo)政府組織。從這個意義上說，學(xué)習(xí)型政府是通過政府全體成員系統(tǒng)思考、不斷地團體學(xué)習(xí)和改善心智模式，促進相互之間具有互動關(guān)系的政府工作人員的能力開發(fā)及管理創(chuàng)新，以實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變目標，建立起的新型服務(wù)性的政府組織［4］。公共危機治理系統(tǒng)則是政府組織與社會環(huán)境之間各種沖突性張力或平衡性相變的場域，危機具有雙重效果性，即危機會帶來各種破壞和損失，但危機也是機會和轉(zhuǎn)機。如果決策者直面危機，危機可以促進制度的創(chuàng)新和環(huán)境變革［5］。中國目前人均GDP已超過1000美元，進入了所謂的矛盾“多發(fā)期”，同時也意味著我國邁入了風(fēng)險社會。在此背景下，學(xué)界開始將目光投向公共危機治理中的政府學(xué)習(xí)機制。劉霞、向良云認為，學(xué)習(xí)是公共危機治理網(wǎng)絡(luò)同虛擬組織一樣都是基于網(wǎng)絡(luò)而形成的組織形式，改善心智模式，健全公共危機治理網(wǎng)絡(luò)整合機制，強化公共危機網(wǎng)絡(luò)的頻繁互動與共同行動，塑造相互信任和彼此合作的組織文化是公共危機治理網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)的保障因素；李丹、馬丹妮指出，隨著公共危機種類越來越多，公共部門必須具備組織學(xué)習(xí)的能力，否則無法使危機預(yù)警系統(tǒng)進一步完善；孫翎、遲嘉昱則通過分析復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的小世界特性和無標度特性，認為政府需要在“預(yù)防—處理—善后”三個階段分別學(xué)習(xí)和調(diào)適既有的公共政策等。

二、政府學(xué)習(xí)力：公共危機治理的復(fù)雜性與適應(yīng)性鑲嵌

進入21世紀，隨著經(jīng)濟改革和發(fā)展的縱深推進，已然躍升為世界第二大經(jīng)濟體的中國在社會階層結(jié)構(gòu)、收入分配制度、公共服務(wù)需求等方面都發(fā)生了重大變化。地區(qū)與城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、收入差距懸殊、基本社會服務(wù)非均等化因素，造成農(nóng)地征用、房屋拆遷、企業(yè)改制等傳統(tǒng)矛盾凸顯，勞資紛爭、債權(quán)債務(wù)糾紛等各種新型社會風(fēng)險不斷涌現(xiàn)。直面轉(zhuǎn)型的“陣痛”，如何從治理結(jié)構(gòu)的深層進發(fā)，塑造以學(xué)習(xí)型政府為主軸的有中國特色的政治文明，使經(jīng)濟和社會張力帶來的破壞性降至最低，從而將無序狀態(tài)轉(zhuǎn)化為創(chuàng)造性的有序狀態(tài)，亟需建立政府危機學(xué)習(xí)的戰(zhàn)略及制度保障。

1．作為學(xué)習(xí)和變革框架的適應(yīng)性危機管理勃興

當(dāng)下，組織的生存環(huán)境出現(xiàn)了諸多不確定性因素，復(fù)雜性成為了一種常態(tài)：經(jīng)濟全球化步伐進一步加快，信息技術(shù)迅速發(fā)展，經(jīng)濟、政治、文化環(huán)境快速變化，競爭對手行為、消費者偏好變化異常，尤其是消費者需求的多樣化趨勢日益突出。在組織內(nèi)部，由于知識型員工隊伍的增加，多元文化培育的個性張揚和多元化，基于決策者與執(zhí)行者之間的沖突而引發(fā)的不確定性也同樣大幅增加。適應(yīng)性管理遵循復(fù)雜性思維方式，強調(diào)環(huán)境復(fù)雜性增加組織運營的風(fēng)險，偶然的突發(fā)性事件可能使組織遭受重大損失，甚至走向解體［6］。適應(yīng)性管理范式并非無本之木，它與20世紀90年代治道變革同源，且對“沖突社會領(lǐng)域中的合作關(guān)系”興趣頗濃。不同的治理主體，如高層行政領(lǐng)導(dǎo)、管理者、專家、雇員、私營企業(yè)主和選民等，可以依據(jù)問題的性質(zhì)和類型共同解決危機，其中對話和反饋是共享知識和化解矛盾的中介?，F(xiàn)代治理概念的肇始，相對于韋伯式層級節(jié)制的“單中心”的公共行政“實踐”（practice），已經(jīng)默認了政府在公共問題的處理中可以通過對話、學(xué)習(xí)、共享和參與的持續(xù)性反饋來改變一個組織的文化、資源、人員和復(fù)雜內(nèi)外環(huán)境的“非線性”行為存在。羅森塔爾將公共危機的管理理念從“應(yīng)對”推進到“管理”，這是一大進步。相對于即時應(yīng)對，管理是一種制度化行為。但這還不夠，還應(yīng)將“管理”推至“治理”［7］。公共危機治理是求得多元主體之間的動態(tài)平衡，其主要包括兩個層次：一是權(quán)利平衡，即保證政府主體之外的其他多元主體適度的政治表達與參與；二是義務(wù)平衡，即強調(diào)政府責(zé)任的同時，明確其他主體的義務(wù)，培養(yǎng)其主動識別風(fēng)險、消減危機，而不是被動地、撞擊式地對風(fēng)險做出反應(yīng)。

組織依賴于環(huán)境資源得以存在，但環(huán)境充滿了不確定性。這種環(huán)境的不確定性和資源依賴性構(gòu)成了政府公共危機治理的復(fù)雜性，其決定了政府的組織結(jié)構(gòu)形式和行為模式。如果用數(shù)學(xué)函數(shù)公式R＝f（x，y）來闡明，x代表政府對環(huán)境的依賴度，y代表環(huán)境的不確定性，R則是政府應(yīng)對環(huán)境變遷的反應(yīng)程度［8］。對于學(xué)習(xí)型政府而言，環(huán)境的復(fù)雜性無疑直接影響其治理危機的效果和質(zhì)量。當(dāng)社會風(fēng)險和公共危機具有較高的不確定性，大量的因素影響著政府并且頻繁變化或強烈作用于政府部門及行動，而政府對環(huán)境的依賴度又較強，也就是說面對各種轉(zhuǎn)型社會的危機，政府必然要尋求一種新的突破，以適應(yīng)環(huán)境的變遷對組織生存的威脅，使政府在內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部環(huán)境之間找到相對恰當(dāng)?shù)奈恢?。此時，政府首要的任務(wù)就是學(xué)習(xí)。唯有通過學(xué)習(xí)，才能使政府對復(fù)雜環(huán)境保持較強的主動適應(yīng)性，這就是復(fù)雜性研究先驅(qū)約翰•霍蘭（JohnHolland）所指出的，系統(tǒng)與環(huán)境及其變化規(guī)律不確定時，通過學(xué)習(xí)、進化和經(jīng)驗積累以改變“系統(tǒng)積木”（BuildingBlock）之間的連接結(jié)構(gòu)，從而產(chǎn)生復(fù)雜適應(yīng)行為。

2．政府危機治理的耗散結(jié)構(gòu)及動態(tài)學(xué)習(xí)過程

“耗散結(jié)構(gòu)”（dissipativestructure）是由出生在俄羅斯的比利時化學(xué)家伊利亞•普利高津（IlyaPrigog－ine）首倡的混沌學(xué)術(shù)語。研究發(fā)現(xiàn)，復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)的“自組織”能力使系統(tǒng)從混沌狀態(tài)中自發(fā)形成新的有序的狀態(tài)即被稱作耗散結(jié)構(gòu)。混沌理論揭示，系統(tǒng)在前一個波動結(jié)束以后，自然增長的“分形”（系統(tǒng)有序?qū)哟位淖韵嗨菩裕┮龑?dǎo)組織進入一個新的增長階段，即從平衡態(tài)到衡態(tài)再到遠離平衡態(tài)的循環(huán)。然而，組織增長的分形的特點在于，每一次波動可能會產(chǎn)生一次威脅，組織可以通過改變局部或整體來主動性地應(yīng)對威脅的刺激（自組織而不是自適應(yīng)）。普利高津的研究告訴我們，開放的系統(tǒng)不可能完全避免危機，但組織可以主動地去回應(yīng)，即便是本次危機得到完美化解，下一次危機的到來也是無法逃避的。政府治理系統(tǒng)本身也是一個開放的系統(tǒng)，同時它又被吸納到社會這個巨系統(tǒng)之中，不但如此，它還與其他的子系統(tǒng)如經(jīng)濟系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、文化系統(tǒng)等有著不可分割的關(guān)聯(lián)。套用以弗雷德里克森為代表的“新公共行政學(xué)派”曾提出“邊際交換過程”（boundaryex－changeprocess）的概念，政府應(yīng)與其他相關(guān)組織及目標群體之間建立共生關(guān)系，而事實上公共行政系統(tǒng)與外界環(huán)境之間的能量交換一直都存在，正是這種開放的、邊際交換的過程使行政管理中的變量增多，不可控的因素激增，政府治理逐漸趨向混沌。由于環(huán)境的不確定性很大，最典型的例證就是在根本沒有任何征兆的情況下爆發(fā)公共危機事件，在混沌學(xué)中把這種情況稱為“突變”。如“蝴蝶效應(yīng)”產(chǎn)生于初始條件的極度敏感性，系統(tǒng)的初始條件若出現(xiàn)細微變化，則很快產(chǎn)生混沌運動，并將這一變化迅速放大到驚人的地步，讓人措手不及。具體而論，我們可以利用熵的原理和耗散結(jié)構(gòu)來描述政府危機治理的過程及其發(fā)生機理。熵（entro－py）在熱力學(xué)中表示系統(tǒng)的無序程度。根據(jù)熱力定律，熵越大系統(tǒng)的有序程度越低；反之，系統(tǒng)有序程度高，熵值就小。那么突發(fā)事件一般處于開放系統(tǒng)環(huán)境中，當(dāng)系統(tǒng)內(nèi)的熵增大于熵減時，系統(tǒng)總的熵會增加，即長期的矛盾在內(nèi)部積聚到一個臨界值就會演變?yōu)槲C。從圖1可以看出，系統(tǒng)內(nèi)部至下往上熵增因素不斷加大，表明公共危機事件中，人們的心理開始不平衡，社會治安不穩(wěn)定，如貧富差距加大，失業(yè)率上升等。

此時政府如果能發(fā)揮組織系統(tǒng)的開放性優(yōu)勢，將內(nèi)部產(chǎn)生的熵增通過向外部環(huán)境釋放熱量的方式轉(zhuǎn)移，使負熵因子逐漸滲入系統(tǒng)，對增加的熵進行綜合，整個系統(tǒng)熵的總量S（x）的值就會沿拋物線的形狀呈現(xiàn)先攀升后緩降的走勢。這意味著政府危機治理的自組織和結(jié)構(gòu)變革適應(yīng)了復(fù)雜系統(tǒng)隨機因素的干擾（漲落），進而促使政府治理系統(tǒng)達到了新的平衡［9］。彼得•圣吉識別出復(fù)雜多重環(huán)路非線性社會系統(tǒng)的反直覺因素，將其歸總為“第五項修煉”之法則。他試圖從理論上闡述“找到解決系統(tǒng)沖突的方案就是一種解脫”的觀點不完全正確，因為從長期看系統(tǒng)也許會留有無法根治的“后遺癥”，所以人們就需要團體學(xué)習(xí)。彼得•圣吉認為他所強調(diào)的“第五項修煉”（系統(tǒng)基模），不僅是“學(xué)習(xí)過程”的核心，也是把握混沌和復(fù)雜性理論的“最大杠桿支點”。斯圖爾特•考夫曼（StuartKauffman）曾提出一種“適存景觀”（fitnesslandscape）的設(shè)想。他將全部環(huán)境視為一個隆起的景觀，從任何一個角度看它的行為都是不可預(yù)知的，管理者如何在復(fù)雜變動、不能預(yù)測和掌控的景觀中迅速找準最高的山峰，取決于其能否通過學(xué)習(xí)過程和自組織來增強組織的敏銳性［10］。例如，在2008年汶川特大地震災(zāi)害的應(yīng)急救援中，盡管非營利性組織通過非正式途徑參與災(zāi)害重建可能面臨“二元性”問題，但無論如何，非營利性組織的參與能使受災(zāi)社區(qū)、受災(zāi)居民及民間社會更積極地投入到災(zāi)后重建工作中來，齊心協(xié)力應(yīng)對災(zāi)后重建所帶來的各種困難和挑戰(zhàn)，無需質(zhì)疑它使政府反思公民社會和志愿者群體在當(dāng)代中國政治系統(tǒng)的中式微，進而從頂層設(shè)計的高度加快推動NGO的發(fā)展［11］。探賾歷史經(jīng)驗，政府大量的改革舉措都是從危機發(fā)端，危機往往又是政府學(xué)習(xí)與改革并走向成熟的重要契機和拐點。

美國哈佛大學(xué)克里斯•阿吉里斯（ChrisArgyris）教授指出，學(xué)習(xí)型組織建設(shè)中有兩個易犯的錯誤：一是把學(xué)習(xí)界定得太窄，認為學(xué)習(xí)就是“解決問題”；二是相信學(xué)習(xí)主要是“激勵問題”。以上兩種錯誤的癥結(jié)在于學(xué)習(xí)方式的單循環(huán)過程。學(xué)習(xí)應(yīng)以改變心智模式為目標，授權(quán)員工在良好的集體溝通下互動，使學(xué)習(xí)過程從“單環(huán)”向“雙環(huán)”的轉(zhuǎn)變。破解我國公共危機管理的“單環(huán)”困境，首先是要在復(fù)雜性環(huán)境下，通過政府學(xué)習(xí)的循環(huán)機制來驅(qū)動系統(tǒng)的自組織行為，以增加系統(tǒng)負熵值。只有當(dāng)每一次政府危機治理意識與知識管理水平得到提升，政府學(xué)習(xí)的能力才會隨之全面加強，如圖2所示。政府學(xué)習(xí)系統(tǒng)產(chǎn)生的自組織效應(yīng)作用于公共危機治理系統(tǒng)，使政府從危機中學(xué)到的知識不僅為治理危機所用，還優(yōu)化了政府整體治理能力，使之不斷適應(yīng)復(fù)雜動態(tài)的環(huán)境。預(yù)警學(xué)習(xí)簡單地說就是政府學(xué)習(xí)如何對公共危機的發(fā)生防患于未然，即政府部門通過分析危機的概率、機理及后果，掌握其發(fā)生的規(guī)律，并將其控制在潛伏期之內(nèi)的學(xué)習(xí)過程。環(huán)境的不確定性和危機的突發(fā)性要求政府向經(jīng)驗提出挑戰(zhàn)，如預(yù)防禽流感，應(yīng)當(dāng)盡量減少與病死家禽的接觸，做好消毒工作；“非典”可防可治，要提倡公眾愛護動物，不吃未經(jīng)檢疫的野生肉類；減少全球溫室效應(yīng)，應(yīng)降低二氧化碳的排放，保護地球生態(tài)；減少社會突發(fā)事件的發(fā)生，要盡量使貧富差距縮小，營建一個相對公平和公正的社會環(huán)境等。事中學(xué)習(xí)是在系統(tǒng)的“刺激—響應(yīng)”機制奏效后，政府應(yīng)對危機的一次穿越“適存峽谷”的學(xué)習(xí)進化。面對“景觀”的瞬息萬變，政府部門要在決策支持系統(tǒng)的幫助下，通過檢視薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵要害，迅速地組織多部門會商，聽取專家建議，尋找力克危機的替代方案。

同時，在這一階段政府必須反省應(yīng)急機制和行動方向，啟動應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)，不斷學(xué)習(xí)如何進行內(nèi)部信息傳遞、相關(guān)部門間的聯(lián)動調(diào)配，以及形成化險為夷的方法。即使當(dāng)系統(tǒng)成功穿越“適存峽谷”并達到自己認為的高峰，政府仍需保持時刻警惕，以維系進一步學(xué)習(xí)的態(tài)勢。例如，在應(yīng)對日本福島“核危機”中，日方采取了注水降溫、堵漏高濃度廢水、氮氣冷卻及排放低輻射廢水入海等措施基本控制住了事態(tài)，但這些解決方案并非十全十美，相反，日本排泄核廢水的行為污染了周邊海域，可能引起國際紛爭和新的生態(tài)危機。事后學(xué)習(xí)是公共危機系統(tǒng)正負熵綜合平衡的條件下，政府通過對危機可挽救程度、可恢復(fù)性、可減緩性和實際破壞情況的測量與評價，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，重新修訂應(yīng)急預(yù)案，增強系統(tǒng)對環(huán)境的適應(yīng)性的過程。近年來，我國一些地方因征地拆遷引發(fā)屢見不鮮，政府在處置“強拆”事件的基礎(chǔ)上，對征地范圍、程序及被拆遷人的補償?shù)冗M行了重新勘定和修改，并將這些新的認知上升為國家法律。2011年5月，國土資源部發(fā)文要求各地政府征地前須及時就征地補償標準征求群眾意見，不得強行征地拆遷。同時要建立應(yīng)急預(yù)案，妥善解決征地拆遷中的矛盾，防止簡單粗暴壓制群眾，引發(fā)惡性和。

3．基于復(fù)雜適應(yīng)性的政府公共危機治理結(jié)構(gòu)變革

“整體性治理”（holisticgovernance）不僅是對新公共管理競爭性治理模式的“否定之否定”式變革，還是對分散化和碎片化的戰(zhàn)略性回應(yīng)和合作主義在21世紀中的復(fù)興。?？怂梗≒erri）等人點準了官僚制結(jié)構(gòu)的“死穴”，提出政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以“長”、“寬”、“高”為框架的立體型的整體性治理模式：“長”代表橫向公私部門的整合，包括公共部門采用委托、民營化等做法，運用非營利性組織與私人公司接軌，形成伙伴關(guān)系；“寬”代表功能性整合，主要表現(xiàn)在機關(guān)功能的整合，如行政院各個部門，或職能機構(gòu)之間的協(xié)作；“高”代表治理層級的整合，如全球與國家層級的整合、中央與地方機關(guān)的整合、全球?qū)蛹墐?nèi)環(huán)保和資訊組織的整合［12］。公共危機治理的分散化和碎片化是導(dǎo)致條塊分割、各自為政、墨守成規(guī)等系統(tǒng)熵增，進而引發(fā)矛盾、沖突和焦慮的根本因素。如果這些因素占了上風(fēng)的話，危機治理的“正統(tǒng)系統(tǒng)”（legitimatesystem）與“影子系統(tǒng)”（shadowsystem）之間的張力就可能斷裂，并釋放扼殺“雙環(huán)”學(xué)習(xí)和阻礙組織變革的力量。所以，我們應(yīng)結(jié)合整體性治理理論，將封閉的組織打破，吸納各個主體構(gòu)成公共危機治理的立體網(wǎng)絡(luò)單元，以發(fā)揮這些單元對復(fù)雜動態(tài)環(huán)境自組織功能，使公共危機系統(tǒng)保持類似耗散結(jié)構(gòu)狀態(tài)的“混沌邊緣”———處于組織結(jié)構(gòu)“有限不穩(wěn)定”的最佳棲息地。如圖3所示，本文從復(fù)雜適應(yīng)互動出發(fā)，將公共危機治理的學(xué)習(xí)機制嵌入政府整體性治理的內(nèi)核之中，構(gòu)建了“一性雙環(huán)三維”的跨界協(xié)同結(jié)構(gòu)模型?！耙恍浴敝傅氖枪参C治理系統(tǒng)的復(fù)雜適應(yīng)性。約翰•霍蘭在他的《隱秩序》一書中寫到，“系統(tǒng)的復(fù)雜性是由于系統(tǒng)的適應(yīng)性造成的，即適應(yīng)性造就了復(fù)雜性”。自然環(huán)境的不確定性、社會網(wǎng)絡(luò)神經(jīng)的敏感性和人類自身的有限理性使政府不能再像過去那樣單向度、割裂地控制危機的發(fā)生，而是尋找全面、整體適應(yīng)復(fù)雜多變環(huán)境的善治行為。高頻互動的過程激發(fā)政府系統(tǒng)產(chǎn)生“求真的力量”，即突破簡單線性思維束縛，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和團隊，在公共危機治理過程之中形成持續(xù)學(xué)習(xí)的動力機制?！半p環(huán)”意指政府在公共危機治理中學(xué)習(xí)的形式不是強調(diào)對危機現(xiàn)狀的認知，而是在于克服傳統(tǒng)“習(xí)慣性防衛(wèi)”，因具體環(huán)境的變化而改變學(xué)習(xí)路徑，針對危機現(xiàn)狀的成因進行的反思性學(xué)習(xí)。危機學(xué)習(xí)的過程既可以是按照“常規(guī)”，也可以反“常規(guī)”，還可以“邊治理邊學(xué)習(xí)”；同時除了政府自身各部門之間的學(xué)習(xí)外，還可以通過信息與交換、轉(zhuǎn)化與整合、獲取知識與實踐等方式向其他治理主體學(xué)習(xí)?！叭S”則是指政府危機學(xué)習(xí)機制賴以存在的三個治理維度，它包括層級維度、部門維度和功能維度。公共危機治理與傳統(tǒng)危機管理的最重要區(qū)別在于把危機管理與政府治理相融合，即地方、省級、國家，甚至大洲和全球?qū)用娴母鞴仓卫碇黧w（國際組織、政府組織、非營利性組織、企業(yè)、志愿者與普通公眾）在跨層級、跨部門、跨領(lǐng)域的條塊組合之中建立起實現(xiàn)統(tǒng)分有度、平戰(zhàn)結(jié)合、政社聯(lián)動、政企合作的靈活的整體性治理公共危機的新模式［13］。

篇5

    【關(guān) 鍵 詞】新公共管理/公共服務(wù)/傳統(tǒng)公共行政

    【 正 文】

    從本世紀70年代開始,曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個世紀之久,并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政,遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴峻的挑戰(zhàn),其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識密集型社會和經(jīng)濟生活,其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難:政府財政危機,社會福利政策難以為繼,政府機構(gòu)日趨龐大臃腫,效率低下,公眾對政府能力失去信心,“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。

    正是在這樣的歷史背景下,一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理(NewPublic Management)在80年代的英美兩國應(yīng)運而生,并迅速擴展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進行的變革不同,新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調(diào)整,或僅僅是為了降低行政管理的成本,減少行政費用開支,更重要的是,它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。

    一、新公共管理的理論基礎(chǔ)

    如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話,新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先,新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)中獲得諸多理論依據(jù),如從“理性人”(人的理性都是為自己的利益,都希望以最小的付出獲得最大利益)的假定中獲得績效管理的依據(jù);從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向,提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù);從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據(jù)等等。其次,新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認為,私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境,而不是韋伯所說的僵化的科層制;對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視(對私營部門來說,產(chǎn)出就意味著利潤,而在高度競爭的市場環(huán)境中,要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù),同時盡可能地降低成本),而不是只管投入,不重產(chǎn)出;人事管理上實現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制,而不是一經(jīng)錄用,永久任職,等等?？傊?新公共管理認為,那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法,如績效管理、目標管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有,它們完全可以運用到公有部門的管理中。

    二、新公共行政管理的基本特征

    新公共管理是個非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同,如在英國叫“管理主義”,在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等,但它們都具有大體相同的特征。

    首先,新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系,重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進行定位:即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機構(gòu),政府公務(wù)人員應(yīng)該是負責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”,社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”,政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向,應(yīng)增強對社會公眾需要的響應(yīng)力。近年來,英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標準、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等,就是在這種新的政府—社會關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。

    其次,與傳統(tǒng)公共行政只計投入,不計產(chǎn)出不同,新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果,即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量,由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”(即中低級文官)以職、權(quán)、責(zé),如在計劃和預(yù)算上,重視組織的戰(zhàn)略目標和長期計劃,強調(diào)對預(yù)算的“總量”控制,給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán),以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

    第三,與上一點緊密相聯(lián),新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī),輕績效測定和評估的做法,主張放松嚴格的行政規(guī)制(即主要通過法規(guī)、制度控制),而實現(xiàn)嚴明的績效目標控制,即確定組織、個人的具體目標,并根據(jù)績效示標(performance indicator)對目標完成情況進行測量和評估,由此而產(chǎn)生了所謂的三E,即經(jīng)濟(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。

    第四,與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同,新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標管理等)和競爭機制,取消公共服務(wù)供給的壟斷性,如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”等,新公共管理認為,政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù),但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同,采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示:

    市場狀況/憲法職責(zé)模式

    附圖

    1、此項服務(wù)活動是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi),同時也沒有其他競爭者,如國防,應(yīng)由政府承擔(dān)。

    2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé),但同時有其他競爭者的存在,即其他非政府部門也在從事此項活動,如醫(yī)院,在這種情況下,政府并非一定要親自提供此項服務(wù),而大可通過招標、合同出租等形式,將其出租給其他公營或私營部門,政府只要對其績效目標進行測定和評估,并提供相應(yīng)的報酬,便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。

    3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé),而又存在著市場競爭者,如影視業(yè),這時政府就完全可以不從事此項活動,而完全由私營部門承擔(dān)。

    4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé),同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者,如高等院校,這時政府就應(yīng)積極培育市場,鼓勵人們參與此項活動,以提高此項服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。

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    需要說明的是,上述只是典型的四種公共服務(wù)類型,在現(xiàn)實中,更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域,因此,政府應(yīng)根據(jù)具體情況,而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

    第五,在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上,新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離,強調(diào)文官(包括高級文官)保持政治中立和匿名原則;新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩,強調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動和滲透關(guān)系,特別是對部分高級文官應(yīng)實行政治任命,讓他們參與政策的制定過程,并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,以保持他們的政治敏感性,因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實中也根本行不通,因為國會、總統(tǒng)等政治機構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標,而具體的政策方案是由行政機構(gòu)及文官制定并加以落實的,這本身就是一個社會價值的權(quán)威性分配即政治決策的過程,其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當(dāng)文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時,他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外,文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策,一是任期優(yōu)勢,事務(wù)有的任期長,而政務(wù)官隨政府更換任期短(美國政務(wù)官平均任期僅22個月)。二是專業(yè)知識優(yōu)勢,這是事務(wù)官長期在一個部門任職而政務(wù)官調(diào)動頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工,而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上,而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會質(zhì)詢、內(nèi)閣會議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢,政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴重失調(diào),美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬,而政務(wù)官僅4000人左右,這使得“兩官”力量失去平衡,政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會保險部的七位政務(wù)官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下,若硬性規(guī)定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應(yīng)力,只有正視行政機構(gòu)和文官的政治功能,才能提高他們的自覺意識,即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外,更以主動的態(tài)度設(shè)計政策議程,并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策,使政策更加有效地解決社會問題。

    第六,與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴展政府干預(yù),擴大公共部門規(guī)模不同,新公共管理主張對某些公營部門實行私有化,讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給,即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是,許多新公共管理的擁護、支持者也認為,公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

    第七,與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同,新公共管理重視人力資源管理,提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性,如以短期合同制取代常任制,實行不以固定職位而以工作實績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。

    三、對新公共管理的批評

    新公共管理在西方各國日趨流行的同時,也遭受到許多批評和指責(zé),主要有以下幾方面。

篇6

一、審計應(yīng)急管理的含義和基本特征

審計應(yīng)急管理是指各級審計機關(guān)為有效應(yīng)對突發(fā)事件而進行的一系列管理活動。在這里，審計應(yīng)急管理的主體是各級審計機關(guān)，管理的目的也是有效應(yīng)對、減少損失和影響，管理的內(nèi)容是審計應(yīng)急管理機構(gòu)建立、應(yīng)急預(yù)案的制定、突發(fā)事件的內(nèi)外處置、溝通協(xié)調(diào)、后勤保障、信息等。

審計應(yīng)急管理的基本特征：1.政治性。處置突發(fā)事件的好壞，關(guān)系到人民群眾的生命財產(chǎn)，關(guān)系到國家和社會的安全和穩(wěn)定，因而是國家和政府的一項重要政治任務(wù)。審計機關(guān)也必須站在政治的高度，嚴肅地看待審計應(yīng)急管理的重要性，把參與處置突發(fā)事件作為光榮的政治使命，嚴格審計應(yīng)急管理，充分發(fā)揮審計應(yīng)急管理的作用，確保審計應(yīng)急管理任務(wù)的順利完成。2.專項性。政府應(yīng)急管理涉及方方面面。審計應(yīng)急處置任務(wù)對內(nèi)就是要按照應(yīng)急預(yù)案的要求開展預(yù)防和自救活動，對外就是要按照審計法的規(guī)定和政府的要求對財政救災(zāi)資金和社會捐贈款物進行專項監(jiān)督檢查，督促有關(guān)方面合理籌集、分配和使用救災(zāi)資金，避免出現(xiàn)資金被截留、挪用、貪污等問題。3.集中性。審計應(yīng)急管理一旦啟動，審計機關(guān)就必須集中一定的時間、集中專門的隊伍投入到救災(zāi)之中，并準備專門的財力、物力予以保證。4.緊迫性。快速反應(yīng)、快速處置，是減少突發(fā)事件損失和危害的有效途徑。審計應(yīng)急管理也必須體現(xiàn)快速反應(yīng)和快速處置的精神。5.一定程度上的被動性。審計應(yīng)急管理只有在突發(fā)事件爆發(fā)后才能緊急啟動，積極實施。在突發(fā)事件帶來的影響和損害結(jié)束后，審計應(yīng)急管理活動才能告一段落，因此，具有一定的被動性。盡管如此，審計機關(guān)也要變被動為主動，以主動的態(tài)度努力做好平時的審計應(yīng)急管理工作，防患于

未然。

二、審計應(yīng)急管理的原則

1.服從大局原則。審計應(yīng)急管理工作是政府應(yīng)急管理工作的重要組成，審計機關(guān)必須把政府交辦的審計應(yīng)急工作作為一項大事來抓，不管自身有多大困難，都要在思想上、行動上同各級政府的決策和決定保持高度地一致，保質(zhì)保量地完成好審計應(yīng)急任務(wù)。

2.全面動員原則。審計機關(guān)必須在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照統(tǒng)一部署，進行全體動員，開展審計應(yīng)急管理活動。

3.貼近服務(wù)原則。審計應(yīng)急工作“點”多、“線”長、“面”廣。審計應(yīng)急管理的范圍涉及救急、救災(zāi)、救險資金的籌集、分配和使用等各個環(huán)節(jié)，資金來源既有政府財政部門撥付的?？?，也有社會各界團體和個人捐贈的款物，款物使用的方向既有指定對象的也有非指定對象的。因此，在審計應(yīng)急處置過程中，審計人員應(yīng)當(dāng)貼近基層、貼近群眾，用良好的精神面貌，帶去黨和政府的關(guān)懷。也要關(guān)心奮斗在審計應(yīng)急一線的審計人員的工作和生活環(huán)境以及家屬的冷暖，力所能及地解決實際問題。

4.“平戰(zhàn)”結(jié)合原則。提高審計應(yīng)急管理的能力，需要從平時做起，不斷增強廣大審計人員的危機意識、責(zé)任意識、風(fēng)險意識、主動參與意識等，審計應(yīng)急情況一旦出現(xiàn)，就能“召之即來，來之能戰(zhàn)”。

5.與時俱進原則。政府應(yīng)急管理是一個需要不斷更新和完善的過程，審計應(yīng)急管理也需要根據(jù)客觀形勢的發(fā)展變化，不斷增強審計應(yīng)急預(yù)案的針對性和有效性，不斷完善審計應(yīng)急管理的思路和方法，不斷改進審計應(yīng)急管理的機制、措施。

三、審計應(yīng)急管理的范圍和內(nèi)容

審計應(yīng)急管理的范圍。一類是審計機關(guān)對突發(fā)事件進行預(yù)防，或突發(fā)事件發(fā)生后所組織的各項自救活動。如“非典”時期，審計機關(guān)根據(jù)統(tǒng)一安排進行的定時、定點的消毒、清潔活動，以及這次汶川地震震區(qū)審計機關(guān)開展的救災(zāi)活動。另一類是審計機關(guān)根據(jù)法定職責(zé)和政府指令，在突發(fā)事件發(fā)生后，參與政府組織的有關(guān)應(yīng)急處置的活動。如審計機關(guān)奉命對各類救災(zāi)款物進行的全過程跟蹤檢查活動。

審計應(yīng)急管理的主要內(nèi)容。(1)制定審計應(yīng)急預(yù)案。按照《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的要求，全國突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案體系包括突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案和重大文體、會展活動應(yīng)急預(yù)案。審計應(yīng)急預(yù)案屬于部門應(yīng)急預(yù)案范疇。應(yīng)急預(yù)案是一定時期政府和有關(guān)部門組織開展應(yīng)對突發(fā)事件的總的行動和措施安排，制定好審計應(yīng)急預(yù)案是審計應(yīng)急管理的重要任務(wù)。審計應(yīng)急預(yù)案一般應(yīng)該包括編制目的、編制依據(jù)、工作原則、應(yīng)急組織機構(gòu)和職責(zé)、主要工作機制、保障措施等。（2）建立審計應(yīng)急組織機構(gòu)。組織機構(gòu)一般由領(lǐng)導(dǎo)小組、應(yīng)急辦公室、處置部門、后勤保障部門等組成。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)應(yīng)急辦公室，負責(zé)組織推動、上傳下達等審計應(yīng)急協(xié)調(diào)工作。處置部門根據(jù)實際需要確定人員范圍和數(shù)量。后勤保障部門負責(zé)應(yīng)急物資、交通工具的供應(yīng)、保障和維護等。（3）科學(xué)界定審計應(yīng)急的主要職責(zé)。鑒于審計應(yīng)急管理包括兩個方面，那么其職責(zé)也應(yīng)從兩個方面界定。一是在突發(fā)事件中審計機關(guān)自身組織預(yù)防和自救活動的責(zé)任。在這方面，審計機關(guān)要嚴格按照《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定，明確和落實審計機關(guān)和審計人員的應(yīng)急管理職責(zé)。二是在突發(fā)事件中審計機關(guān)參與突發(fā)事件有關(guān)款物的監(jiān)督檢查活動的責(zé)任，審計應(yīng)急職責(zé)應(yīng)具體化。（4）規(guī)范審計應(yīng)急處置程序。其程序一般包括應(yīng)急準備、應(yīng)急實施、應(yīng)急結(jié)束三個階段。例如應(yīng)急準備工作包括：突發(fā)事件發(fā)生后，審計機關(guān)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)及時召開全體人員大會，宣布進入審計應(yīng)急狀態(tài)，按照審計應(yīng)急預(yù)案做好各項準備工作，審計應(yīng)急人員進入應(yīng)急崗位等。如果情況特殊，來不及做以上工作，則直接進入應(yīng)急實施階段。在應(yīng)急實施階段，審計機關(guān)如果面臨地震這樣的直接災(zāi)害，一方面需要與上級部門取得聯(lián)系，報告突發(fā)事件產(chǎn)生的損害程度，了解上級的指示，另一方面，需要動用一切手段，立即組織開展自救活動。如果是開展救災(zāi)款物監(jiān)督檢查活動，則要動員組織好專門力量，根據(jù)政府和上級審計機關(guān)的指令，指定工作現(xiàn)場，迅速開展工作。應(yīng)急結(jié)束階段，主要是做好應(yīng)急工作的總結(jié)、情況匯報等善后事宜。（5）審計現(xiàn)場協(xié)調(diào)。一是審計現(xiàn)場內(nèi)部協(xié)調(diào)。即審計機關(guān)應(yīng)急管理辦公室按照審計應(yīng)急預(yù)案確定的應(yīng)急職責(zé)，與相關(guān)部門溝通了解處置現(xiàn)場突發(fā)事件預(yù)防和自救活動開展情況，款物監(jiān)督檢查情況，協(xié)調(diào)解決實際工作中出現(xiàn)的問題。二是審計現(xiàn)場外部協(xié)調(diào)。即審計應(yīng)急管理辦公室按照政府應(yīng)急管理預(yù)案的要求，根據(jù)應(yīng)急處置需要，與各級政府、有關(guān)部門、社會團體、企事業(yè)單位等進行溝通聯(lián)系，宣傳審計應(yīng)急管理程序和要求，反映審計機關(guān)應(yīng)急處置的情況，解答相關(guān)人員的問題，提出審計應(yīng)急需解決的辦公條件、物資保障等要求。（6）實施審計結(jié)果公布。按照政府有關(guān)要求，審計機關(guān)在履行監(jiān)督檢查的過程中和結(jié)束后，要將審計的結(jié)果向社會進行公布。審計應(yīng)急管理辦公室應(yīng)當(dāng)對審計結(jié)果公告的質(zhì)量進行控制，安排好公布的時間和新聞媒體，做好對社會疑問的解答準備，確保審計結(jié)果公布順利進行。應(yīng)政府要求，參加新聞會或接受記者采訪。（7）撰寫審計應(yīng)急工作評估報告。審計應(yīng)急工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)全面回顧審計應(yīng)急工作開展的情況，評估審計應(yīng)急工作取得的成效，找出需要進一步改進的不足之處，提出今后加強審計應(yīng)急管理的意見，進一步完善審計應(yīng)急預(yù)案。（8）提出獎懲處理建議。對審計應(yīng)急處置中涌現(xiàn)出的先進人物提出表彰的建議，對、等違法違紀的人員提出給予行政處分的建議。（9）組織開展平時的突發(fā)事件應(yīng)對知識和應(yīng)急管理知識的培訓(xùn)、應(yīng)急演練等。

（作者單位：天津市審計局）

參考文獻：

1.國務(wù)院，《關(guān)于全國加強應(yīng)急管理工作的意見》。

2.新華社，《馬凱談加強政府應(yīng)急管理》，2008.11.28

3.于建榮等編，《應(yīng)對突發(fā)事件知識讀本》，新華出版社，2008。

4.郭濟主編，《政府應(yīng)急管理實務(wù)》，中央黨校出版社，2004年。

篇7

【關(guān)鍵詞】新公共管理/公共服務(wù)/傳統(tǒng)公共行政

【正文】

從本世紀70年代開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識密集型社會和經(jīng)濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應(yīng)運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進行的變革不同，新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎(chǔ)

如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對私營部門來說，產(chǎn)出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環(huán)境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等?？傊?，新公共管理認為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強對社會公眾需要的響應(yīng)力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標準、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標和長期計劃，強調(diào)對預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點緊密相聯(lián)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實現(xiàn)嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據(jù)績效示標（performanceindicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。

第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示：

市場狀況／憲法職責(zé)模式

附圖

1、此項服務(wù)活動是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi)，同時也沒有其他競爭者，如國防，應(yīng)由政府承擔(dān)。

2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé)，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務(wù)，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應(yīng)的報酬，便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。

3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，而又存在著市場競爭者，如影視業(yè)，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔(dān)。

4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應(yīng)積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。

需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務(wù)類型，在現(xiàn)實中，更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離，強調(diào)文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動和滲透關(guān)系，特別是對部分高級文官應(yīng)實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實中也根本行不通，因為國會、總統(tǒng)等政治機構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標，

而具體的政策方案是由行政機構(gòu)及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權(quán)威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當(dāng)文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢，事務(wù)有的任期長，而政務(wù)官隨政府更換任期短（美國政務(wù)官平均任期僅22個月）。二是專業(yè)知識優(yōu)勢，這是事務(wù)官長期在一個部門任職而政務(wù)官調(diào)動頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會質(zhì)詢、內(nèi)閣會議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴重失調(diào)，美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會保險部的七位政務(wù)官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動的態(tài)度設(shè)計政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。

第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴展政府干預(yù)，擴大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。

三、對新公共管理的批評

新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責(zé)，主要有以下幾方面。

1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤為最終目的。

2、新公共管理用經(jīng)濟學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當(dāng)?shù)?，把政府與公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場關(guān)系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。

3、新公共管理強調(diào)對產(chǎn)出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務(wù)項目，其產(chǎn)出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。

4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會福利的責(zé)任。

5、新公共管理強調(diào)目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。

6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會導(dǎo)致政治上的腐敗和。

7、新公共管理強調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長期計劃和預(yù)算總量控制很難付諸實施。

盡管新公共管理受到了各種指責(zé)和批評，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。

四、幾點啟示

新公共管理既是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟條件的產(chǎn)物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。

第一，新公共管理調(diào)整政府與社會、市場之間的關(guān)系，將競爭機制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經(jīng)濟的整體發(fā)展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產(chǎn)業(yè)管制”的同時，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵非國有產(chǎn)權(quán)進入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟效益和社會效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當(dāng)然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國家公務(wù)員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實，實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規(guī)時，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現(xiàn)實，貼近公眾需求。

第三，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗時，更應(yīng)立足國情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。

【參考文獻】

主要參閱書目

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②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.

篇8

關(guān)鍵詞：治理；公共管理；政府改革

“治理”（governance）一詞最早源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱，長期以來與“統(tǒng)治”（government）一詞交叉使用，并且主要用于與國家的公共事物相關(guān)的管理活動和政治活動中。但20世紀70年代以來，西方社會乃至整個世界開始發(fā)生根本性變化。信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用正在深刻地改變著人類社會，越來越強的經(jīng)濟全球化趨勢使世界形勢更加復(fù)雜。時代的大變遷對政府管理提出了新的要求，與此同時，與工業(yè)社會相適應(yīng)的官僚制卻日益顯示出運作僵化和反應(yīng)遲鈍的弊端。20世紀90年代，西方政治學(xué)和經(jīng)濟學(xué)家紛紛賦予治理這一概念以豐富而嶄新的內(nèi)涵，新的政治分析框架即治理理論應(yīng)運而生，被認為是替代傳統(tǒng)政府統(tǒng)治理論的新思想，并逐漸地在社會科學(xué)各領(lǐng)域中廣泛運用。

一、治理理論的內(nèi)涵

1989年世界銀行在概括當(dāng)時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”一詞，以后各國學(xué)者又對“治理”這一概念做了許多新的界定。

治理理論的主要創(chuàng)始人之一詹姆斯?羅西瑙在其代表作《沒有政府統(tǒng)治的治理》和《21世紀的治理》等文章中將治理定義為一系列活動領(lǐng)域里的管理機制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效地發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同目標支持的活動，這些活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力來實現(xiàn)。另一位權(quán)威人物格里?斯托克認為治理是公共機構(gòu)與自愿社團的相互依存，意味著政府并不是國家惟一的權(quán)力中心，來自公民社會的機構(gòu)和行為者對傳統(tǒng)的政府權(quán)威提出了挑戰(zhàn)，正在承擔(dān)越來越多的原來由國家承擔(dān)的責(zé)任。

我國學(xué)者從20世紀90年代起也開始關(guān)注并研究治理理論。毛壽龍在《西方政府的治道變革》中將Governance譯為治道，認為“治道變革指的是西方政府如何適應(yīng)市場經(jīng)濟有效運行的需要來界定自己的角色，進行市場化變革，并把市場制度的基本觀念引進公共領(lǐng)域，建設(shè)開放而有效的公共領(lǐng)域”。1俞可平則認為治理是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。

由于目前治理理論發(fā)展的還不成熟，各國學(xué)者對治理概念的理解也有差異，因此對于治理尚沒有統(tǒng)一的定義。但從治理概念的基本涵義來看，治理包含以下一些基本特征：第一，認為政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，各種公共的和私人的機構(gòu)只要得到公眾的認可，就可以成為不同層次上和范圍內(nèi)的權(quán)力中心；第二，強調(diào)在國家與社會合作的過程中，公私機構(gòu)之間的界限和責(zé)任存在模糊性，兩者相互依存和互動，不再堅持國家職能的專屬性和排他性；第三，重視管理對象的參與，他們與政府在特定的領(lǐng)域中進行合作，分擔(dān)其行政管理責(zé)任，自我管理的主動性不斷強化；第四，主張在公共事務(wù)的管理中，不僅僅局限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威，還存在許多其他的管理方法和技術(shù)，政府有責(zé)任采用和推廣這些新措施來不斷提高效率，有效控制和引導(dǎo)公共事務(wù)。

與政府統(tǒng)治相比，治理的內(nèi)涵更加豐富，不僅承認我們的政府愈來愈復(fù)雜，而且提醒我們注意責(zé)任的轉(zhuǎn)移，要求那些屬于第三種勢力的志愿社團組織為解決集體關(guān)切的問題做出貢獻，標志著統(tǒng)治這個領(lǐng)域正在發(fā)生變化和與過去的決裂。即使我們使用“政府治理”這一概念，其治理主體也不僅僅只是政府組織，還包括眾多的利益相關(guān)者，如政黨、非政府組織、公民等。正是由于治理與統(tǒng)治之間存在著這些不同，才使得治理理論能夠彌補傳統(tǒng)政府統(tǒng)治的不足，對政府改革的理論和實踐產(chǎn)生重要影響。

二、治理理論對我國政府改革的啟示

由于實際國情不同，我國政府改革不應(yīng)該也不可能照搬別國的模式或理論，只能學(xué)習(xí)和借鑒他們的一些有效機制、合理因素。治理理論作為21世紀國際前沿的理論之一，對于我國政府改革有很大的指導(dǎo)作用。

1.從全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?/p>

過去普遍認為我們的政府是無所不管、無所不能的，實際上它管了許多不應(yīng)該也無力管好的事情，從而產(chǎn)生了政府失靈。因此，我國政府改革必須實現(xiàn)從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，使政府的職能和精力集中于提供只能并且必須由政府供應(yīng)的公共物品和服務(wù)。在一些競爭性物品和服務(wù)的生產(chǎn)與供給上，要實現(xiàn)政企分開，打破政府壟斷，引入市場機制，允許私營部門和第三部門的參與，這正是治理理論所積極倡導(dǎo)的。就政府與社會關(guān)系而言，政府行為只能發(fā)生在公共領(lǐng)域而不能是合法的私人領(lǐng)域，不能侵犯社會的自主和自由，而要建立與社會的合作關(guān)系，更加注重社會公平。

2.充分發(fā)揮市場機制的作用和優(yōu)勢

“治理主義主張政府要找到管理市場和社會的合理界限，通過多元化的制度和組織結(jié)構(gòu)安排，在市場的確能夠發(fā)揮作用和優(yōu)勢的領(lǐng)域”，1確定首先由市場組織來提供服務(wù)，滿足利益要求，并承擔(dān)相關(guān)的責(zé)任。通過政府政策性的間接支持和引導(dǎo)，使市場功能與政府職能彼此協(xié)調(diào)，打破政府壟斷局面，進而將市場的供求機制和企業(yè)精神引入政府部門，使政府精簡機構(gòu)，轉(zhuǎn)變職能，實現(xiàn)與市場機制的最佳結(jié)合，這是政府改革的根本途徑和思路。

3.培育社會公眾的自我管理意識

如果沒有公民的積極參與和合作，政府的管理運行在最好的情況下也只能達到善政，而無法達到善治。隨著生活水平和社會文明程度的不斷提高，我國公民社會正在興起和發(fā)展。為了使之在公共管理中發(fā)揮更為突出的作用，政府需要大力培育社會公眾的自我管理意識，使每一位公民學(xué)會成為自己的治理者，學(xué)會與他人協(xié)作來解決問題或滿足需求。政府要提供組織上和制度上的支持，積極推進基層民主管理，通過農(nóng)村村民自治和城市居民自治的不斷完善，提高公民自我管理的主動性。

4.為第三部門的健康發(fā)展創(chuàng)造條件

隨著社會自治的觀念日益深入人心，第三部門（非政府組織）日益成為公共管理的重要主體，與政府的關(guān)系極為密切。我國第三部門的運行機制尚不健全，資金匱乏，缺乏獨立自主性。政府應(yīng)積極為第三部門的獨立發(fā)展和自主活動提供資金支持，建立約束機制，保證其行為符合公益目標。為了使第三部門減少對政府的依賴性，可以制定鼓勵向第三部門捐助的法律和政策，擴大其吸收社會資源的能力。通過政府機構(gòu)改革，使之徹底獨立于政府體系之外，有更廣闊的活動空間。同時利用政府政治社會化的優(yōu)勢地位，加深公民對第三部門的認識和信任，使社會自組織體系充滿活力。

三、結(jié)束語

治理理論興起于經(jīng)濟全球化的時代背景之下，為世界各國行政改革和公共管理提供了新的理論基礎(chǔ)。越來越多的國家不再試圖明確劃分政府、市場和公民社會的界限，而是強調(diào)通過多方合作，共同分享公共權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任來實現(xiàn)公共利益的最大化。雖然治理理論還很不成熟，基本概念也比較模糊，沒有統(tǒng)一的定論，但它打破了社會科學(xué)中長期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式，如市場與計劃、公共部門與私人部門、政治國家與公民社會、民族國家與國際社會，把有效的管理看作是多方主體的對話與協(xié)作。當(dāng)今世界流行的口號是“少一些統(tǒng)治，多一些治理”，作為民主的一種新的現(xiàn)實形式，治理帶給我國公共管理和政府改革很大的啟示。

參考文獻：

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篇9

關(guān)鍵詞：官僚體制管理主體新公共管理

世紀之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國曠日持久的政府改革過程中，公共部門管理研究領(lǐng)域也取得了突破性的進展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的傳統(tǒng)公共管理理論被以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法為基礎(chǔ)的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主義”(Managerialism)的范式就成為當(dāng)代西方政府改革最基本的趨向和實踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學(xué)基礎(chǔ)的向度進行闡釋，以求對當(dāng)代中國的政治體制改革提供有益的理論啟迪。

一、自從人類社會出現(xiàn)了利益分化和階級分化以來，就有了公共管理的問題。

但是，在傳統(tǒng)的階級統(tǒng)治模式中，公共管理是附屬于階級統(tǒng)治的。近代以來，階級統(tǒng)治變得越來越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見的是政府對社會的公共管理。特別是在二戰(zhàn)以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統(tǒng)治為主導(dǎo)的模式向以管理為主導(dǎo)的模式轉(zhuǎn)化的過程。人類社會早期的公共管理在運用行政的和宣傳教化的手段對社會實施管理時，往往訴求于強制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺。近代社會的公共管理在許多領(lǐng)域中無疑也包括強制性的行為，帶有傳統(tǒng)的統(tǒng)治性的特征，但是在許多領(lǐng)域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務(wù)于政治統(tǒng)治的終極目的，滲透到社會生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主體；政府的公共管理泛化到社會的各個層面；政府的公共管理職能迅速分化為許多專門領(lǐng)域；政府機構(gòu)日益膨脹；政府公共管理職能運行的高成本、低效率?？傊瑐鹘y(tǒng)的公共管理模式是與西方工業(yè)社會的政府管理相適應(yīng)的。但是，隨著西方各國由工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無法適應(yīng)迅速變化的信息社會之需要，其基本的理論假設(shè)和原則均受到普遍的懷疑與嚴峻的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在：

其一，作為傳統(tǒng)的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過時的、僵化的和無效率的政府體制模式。這種等級劃分、權(quán)力集中、控制嚴密的官僚體制的組織模式在二十世紀50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門逐步被學(xué)習(xí)型組織模式所取代。

其二，政府部門作為公共物品及服務(wù)的提供者的壟斷地位已被動搖。政府通過補貼、規(guī)劃與合同承包等方式間接運行，各種私人公司、獨立機構(gòu)和社會團體參與了公共物品及服務(wù)的提供；不同的政府機構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務(wù)而展開競爭。與此同時，私人部門發(fā)展起來的管理方法和技術(shù)也被公共管理部門所借鑒。市場機制在公共部門發(fā)揮了日益重要的作用。

其三，政治與行政的二分法被人們批評為是一種不真實的假定，而且，在現(xiàn)實的生活中政治事務(wù)與行政事務(wù)是難以真正分開的。

其四，公共人事管理的體制及模式也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。公務(wù)員的永業(yè)觀念已被打破；業(yè)績評估和績效工資制成為一種主要的報酬方式；傳統(tǒng)的片面強調(diào)對人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養(yǎng)與開發(fā)、以人為本的人力資源管理模式所取代。

由此可見，在現(xiàn)實的公共生活中，傳統(tǒng)的公共管理模式已經(jīng)失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟與社會發(fā)展需要的政府管理模式。這就導(dǎo)致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。

二、“新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀70-80年代的英國、新西蘭、澳大利亞等國，并迅速擴展到西方其他國家。

1979年撒切爾夫人上臺，在整個80年代，英國采取一系列改革措施：開展反對浪費和低效益運動，成立了效率工作組，對政府的有關(guān)項目計劃和工作進行效率審計；大力改革公共部門的工會；實行大規(guī)模的私有化，將英國的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國有企業(yè)賣給私人；對地方政府的預(yù)算開支實行總量控制；要求所有的地方建筑和公路建設(shè)項目實行公共部門與私營部門公開競標。特別值得關(guān)注的是，根據(jù)效率工作組1988年提出的報告《改善政府管理：下一步行動》，英國政府開始將提供公共服務(wù)的職能從政府各個部門中分離出來，成立專門的半自治性的“執(zhí)行局”來承擔(dān)這種職能。部長同執(zhí)行局在談判的基礎(chǔ)上就該局要完成的任務(wù)及其在具體運行方面的靈活度達成協(xié)議，也即績效合同。這樣，部長們主要只關(guān)注預(yù)算總額和最終的結(jié)果，而各局在預(yù)算支出、人事安排等具體事項上具有很大的自。尤其是執(zhí)行局的局長是由公開競爭產(chǎn)生，三年必須重新申請一次，不實行終身制。到1996年，英國有近75%的公共服務(wù)是由執(zhí)行局來承擔(dān)的。

繼英國之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國工黨分別于1983年和1984年上臺執(zhí)政，也開始了大力的公共行政改革。其中，新西蘭的改革因其力度大并且具有系統(tǒng)性而備受人們的關(guān)注，被學(xué)術(shù)界稱作“新西蘭模式”，新西蘭財政部于1987年末出版的《政府管理》一書被譽為新公共管理的宣言。

美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點和目標，但似乎開始得更早，可以追溯到1978年卡特政府實施的“文官制度改革法案”，而且?guī)в懈黠@的管理主義傾向。里根政府大規(guī)模削減政府機構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時負責(zé)推行改革的格魯斯委員會的基本職責(zé)是將私人部門成功的管理方法引入公共部門管理領(lǐng)域之中，來提高政府效率。格魯斯委員會診斷出美國政府公共部門管理低效率的重要原因是：其一，國會對聯(lián)邦政府機構(gòu)的日常管理干預(yù)太多；其二，人事特別是高層人事缺乏連續(xù)性；其三，缺乏追求高效和經(jīng)濟的誘因；其四，會計和管理信息系統(tǒng)不完善；其五，缺乏有力的中央財政和會計管理。1993年克林頓上臺后，開始了大規(guī)模的“重塑政府”改革運動。其目標是創(chuàng)造一個少花錢、多辦事的政府，并堅持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡政府機構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引人競爭機制以及推行績效管理。這場改革的一個綱領(lǐng)性文獻就是戈爾所領(lǐng)導(dǎo)的國家績效評價委員會的報告《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的的政府》，簡稱“戈爾報告”?！案隊枅蟾妗敝赋觯簭谋臼兰o30年代到60年代，美國建立了龐大的、自上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務(wù)，這種體制以那時的公司結(jié)構(gòu)為模式，采用分等級的科層制形式進行管理。由于對標準化程序的先人之見、垂直的指揮鏈條和標準化的服務(wù)，這些官僚機構(gòu)是穩(wěn)定的，但與此同時也造成機構(gòu)膝腫和反應(yīng)遲緩。當(dāng)代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術(shù)、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制(無論是私人的，還是公共的)己經(jīng)失效。該報告提出政府改革的四項主要原則：消除繁文縛節(jié)，由注重過程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)；把顧客放在首位；授權(quán)雇員以取得成果；一削到底，并創(chuàng)造出一個少花錢多辦事的的政府。

歐洲大陸各國(德國、法國、荷蘭、瑞典等國)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英國、美國、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進的特點。但是歐洲大陸各國的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德國，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進主義模式。其改革的基本內(nèi)容：調(diào)整公共事業(yè)、削減公共服務(wù)人員、壓縮公共人事開支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等均是在某種程度上以管理主義為價值取向的。特別是在90年代，借鑒了荷蘭的經(jīng)驗，推行地方政府改革，實行“地方治理模式”，與英、美等國的“新公共管理模式”有異曲同工之妙。

新公共管理思想在西方的出現(xiàn)并不是偶然的，它有其深刻的經(jīng)濟、政治和社會背景。首先，自20世紀70年代石油危機之后的經(jīng)濟衰退，公共財政也因為收人減少和福利開支過大等原因出現(xiàn)了連續(xù)的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中的觀點，解決財政赤字問題從原則上講有三種途徑：一是限制開支和公共任務(wù)的終結(jié)；二是增加收人，特別是稅收；三是用較少的開支來實現(xiàn)公共使命，即“少花錢多辦事”。由此可見，只有第三條道路才是較好的選擇?！靶鹿补芾砟Ｊ健钡某霈F(xiàn)就成為各國政府的自然選擇。其次，第二次世界大戰(zhàn)以后，由于政府職能的不斷擴張，政府的規(guī)模也在逐漸擴大。這使得西方各國政府普遍臃腫、效率低下，傳統(tǒng)的科層制受到了嚴重的挑戰(zhàn)。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中所說：“工業(yè)時展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運轉(zhuǎn)；它變得機構(gòu)臃腫、浪費嚴重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效地運轉(zhuǎn)了。”再次，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命的出現(xiàn)，促使各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟、社會發(fā)展需要的政府管理模式。信息時代的來臨以及“數(shù)字化生存”方式要求政府對瞬息萬變的經(jīng)濟迅速作出反映，同時它打破了長期以來政府對公共信息的壟斷。新通訊技術(shù)以及接觸政府信息的便利使公民和社會團體更容易參與公共管理活動。這要求對政府組織及其運作過程作出變革與調(diào)整。最后，經(jīng)濟的全球化對政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趨勢加強了西方各個國家對本國經(jīng)濟競爭力的高度重視，政府能力是一個國家的綜合國力與競爭力的重要因素?！敖?jīng)合”組織把政府改革當(dāng)作其成員國在國際市場上進行競爭的一個重要途徑，認為順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的全球化和保持國際競爭力的內(nèi)在需要，為公共部門改革提供了新的強大動力。

三、綜觀西方社會的這場聲勢浩大的行政改革運動，由于操作上的需要而表現(xiàn)出政府繼續(xù)充當(dāng)運動主體的角色，每項改革措施也不得不基于現(xiàn)實而表現(xiàn)出對管理行政模式的妥協(xié)，但就這場改革運動的發(fā)展趨勢而言，無疑包含了如下的意蘊：即對近代以來的公共行政管理化傾向進行全面的檢討。

雖然檢討的結(jié)果仍然是以“新公共管理”命名，但它與傳統(tǒng)的公共管理已經(jīng)有著較大的差異。從哲學(xué)的向度來看，它是中心邊緣化與邊緣中心化的雙向整合與建構(gòu)的過程，其實質(zhì)是管理主體的單一化向管理主體的多極化的轉(zhuǎn)化。

生活提出問題，哲學(xué)解答問題，哲學(xué)是生活的解答邏輯。任何具體科學(xué)背后都蘊含著哲學(xué)理念，因而哲學(xué)主導(dǎo)范式的轉(zhuǎn)換，總會在不同的具體學(xué)科中得到或遲或早的彰現(xiàn)。西方“新公共管理”理論的出現(xiàn)也概莫能外，它是哲學(xué)的單一主體范式向后現(xiàn)代的多力在公共管理體系中的非中心化，實質(zhì)上就是管理的服務(wù)化、社會化。依據(jù)新公共管理理論，公共管理組織大約有四重類型，即政策組織、規(guī)制組織、服務(wù)提供組織和服從型組織。這其中，政策組織應(yīng)當(dāng)完全屬于政府意義上的組織，而規(guī)制組織部分是政府的也可能部分是政府外的組織，服務(wù)提供組織和服從型組織基本上是作為政府外的公共管理組織而存在的。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中所說：“大多數(shù)企業(yè)化的政府都促進在服務(wù)提供者之間展開競爭；它們把控制權(quán)從官僚機構(gòu)那里轉(zhuǎn)移到社區(qū)，從而授權(quán)給公民；它們衡量各部門的實績把焦點放在后果而不是投人上；它們行為的動力不是來自于規(guī)章條文，而是來自自己的目標、自己的使命；它們把服務(wù)的對象重新界定為顧客，讓顧客有所選擇，選擇學(xué)校，選擇培訓(xùn)計劃，選擇住房；它們防患于未然，而且不是在問題成堆以后才來提供各種服務(wù)；它們把精力集中于掙錢而不單單是花錢；它們下放權(quán)力，積極采取參與式的管理；它們寧可要市場機制而不是機制；它們關(guān)注的中心并不簡單是提供公共服務(wù)，而且也向公營、私人和志愿服務(wù)各部分提供催化劑，使之行動起來解決自己社區(qū)的問題?！庇捎谛鹿补芾韺崿F(xiàn)了管理主體由單一性向多樣性的轉(zhuǎn)變，日常公共管理中的公共權(quán)力隨著這種管理的社會化也被部分地讓度給政府外的公共管理組織，政府就具有一個以旁觀者的身份來審視公共管理的質(zhì)量與效果的機會，這樣任何掌握公共權(quán)力的非政府組織對公共權(quán)力的濫用都不再具有制度化的基礎(chǔ)，從而為建立一個廉潔、高效的政府創(chuàng)造了條件。

篇10

縱觀美國的行政思想史，歷來存在著主義和管理主義的兩種基本傾向。主義關(guān)注社會公正、民主和回應(yīng)性；而管理主義更聚焦效率準則。兩種傾向相互斗爭、相互影響，形成了波瀾壯闊的公共行政研究和實踐途徑的變遷歷程。而NPM(新公共管理或被稱為新管理主義)的產(chǎn)生、逐步實行正是公共部門管理理論與實踐對這種變革的自我回應(yīng)。

(一)變革：公共行政古典途徑的式微與公共行政實踐途徑的演化

公共部門行政理論的研究和實踐經(jīng)歷了從古典學(xué)派研究途徑的式微到管理途徑和政策途徑再到新公共行政的歷史沿革過程。

1.公共行政古典途徑。基于威爾遜的政治行政二分法和韋伯的官僚制理論，公共行政的古典學(xué)派形成了自己研究和實踐途徑的核心模型：職位應(yīng)該與人員相分離；公共部門治理的規(guī)則取向；控制嚴密的組織結(jié)構(gòu)有助于提高公共部門的效率；目的不等于手段，事實不等于價值，技術(shù)不等于民主，手段、事實和技術(shù)是公共行政的內(nèi)在要素，而目的、價值和民主是外部要素；公共部門的動力與私人部門的動力存在根本的差異，以至于該動力模式最具風(fēng)險而成為后來公共選擇學(xué)派輕易捕獲的獵物。

2.B途徑與P途徑。在古典途徑達到其頂峰時，1938年的巴納德在其《經(jīng)理的職能》論述的組織理論可以說是尋求一種全新的公共行政分析途徑的第一個重要嘗試。巴納德認為，公共行政應(yīng)該從權(quán)威轉(zhuǎn)向協(xié)作；協(xié)作必須圍繞組織目標；協(xié)作需要管理。顯然，在巴納德的組織理論中已經(jīng)預(yù)示著管理途徑(B途徑)。而1947年西蒙的《管理行為》終于促推了B途徑成為公共部門研究的核心理論。其基本模型可以簡要概述為四個邏輯基點：公共部門的行動即是公共目標的實現(xiàn)；公共治理等于根據(jù)目的自由地選擇適當(dāng)手段；公共決策是有限理性決策；是令人滿意的決策而不是最優(yōu)的決策。在古典途徑之后，新的公共部門分析途徑并不僅僅限于B途徑。政策途徑(P途徑)作為填補古典途徑之后出現(xiàn)空白的另外一種嘗試，于第二次世界大戰(zhàn)之后被一些政策分析家提出，與B途徑分庭抗禮。它的理論模型是：公共治理構(gòu)成一個在政策制定和政策執(zhí)行之間不斷循環(huán)的政策周期；政策制定與政策執(zhí)行是不可分的；分權(quán)的政策執(zhí)行比自上而下的政策執(zhí)行更有效；政策周期主要是政治過程而非管理效率；在政策執(zhí)行過程中，政策網(wǎng)絡(luò)比科層組織效率更高。

3.新公共行政(NPA)。1948年美國青年學(xué)者沃爾多在其《行政國家》一書中就明確的宣告了古典的公共行政學(xué)派的衰落。1967年沃爾多邀請一批年輕的學(xué)者齊聚錫拉丘茲大學(xué)的明魯布盧克會議，探討和形成了后來被人們稱之為新公共行政的一些基本觀點?？偟目磥恚琋PA是以新左派意識形態(tài)為基本精神，試圖威爾遜的“政治-行政二分法”及主流行政學(xué)的效率范式，重新建立公平、正義、主義等在公共行政的中心地位。而20年之后的第二次明魯布盧克會議以及《黑堡宣言》我們又看到了新公共行政的悄然變化。這種變化逐步趨向于效率追求的管理主義。

(二)回應(yīng)：作為一種實踐運動的NPM

作為一種實踐運動的NPM，開始于20世紀80年代初期。其根本原因在于西方20世紀50年代后因?qū)嵤┑膭P恩斯主義國家干預(yù)政策留下的后遺癥，加之戰(zhàn)后教育的發(fā)展和信息通訊的流通增長所帶給公民主體意識的增強，以及社會復(fù)雜性增加所導(dǎo)致的“不可治理性”(ungovernalibity)。這種不可治理性主要體現(xiàn)在兩個方面。首先是政府的權(quán)威危機，20世紀60年代后期以來政府權(quán)威的合法性降低，公眾對政府越來越不信任和持懷疑態(tài)度；其次是政府的財政危機，20世紀以來西方采取的福利國家模式等因素造成政府財政支出的快速增長和經(jīng)濟增長的相對減速。面對這些危機，一些西方國家在20世紀70年代末期開始了持續(xù)的國家行政改革。具體而言，NPM產(chǎn)生是緣于公共部門對一些相互關(guān)聯(lián)的緊迫問題作出的一種回應(yīng)。

1.公共部門面臨的抨擊。政府在實際收入下降的同時面臨著服務(wù)水平不變或提高的政治要求。其唯一的出路就是提高生產(chǎn)力，所以公共部門的低效率將面臨激烈的抨擊：(1)“規(guī)?！狈矫娴呐校瑢τ谕吒窦{公共政策定律的否定。瓦格納認為，大規(guī)模的公共部門是發(fā)達經(jīng)濟的特征。當(dāng)國家隨著工業(yè)化和都市化的進程而達到更高富裕程度時，公共部門的擴展是必然的趨勢。然而有學(xué)者論證了政府規(guī)模過于龐大而浪費了過多的緊缺資源。雖然目前政府經(jīng)費的削減幾乎成為一種普遍現(xiàn)象，但是其作用已經(jīng)在下降。(2)“范圍”方面的批判，政府本身對經(jīng)濟介入的活動過多，其中許多活動可以有其他可選擇的方法，比如私營化改革。(3)“方法”方面的批判?！胺椒ā敝傅氖枪膊块T對社會資源的配置效率和技術(shù)效率即組織的內(nèi)部效率。官僚體制幾乎成為低效率的代名詞，人們越來越認為官僚制的方法必定會造成工作無起色和效率的低下。

2.經(jīng)濟理論的變革。官僚制組織中的高層人員所信奉的公共行政理念正在被經(jīng)濟學(xué)思想取而代之。著名經(jīng)濟學(xué)家弗里德曼的經(jīng)濟自由主義觀點沖擊了主義理念主導(dǎo)下的官僚政治；新古典主義經(jīng)濟學(xué)促使政府內(nèi)外的政策制定和提供服務(wù)方面較多地利用了市場機制；而公共選擇理論、委托理論和交易成本理論已經(jīng)開始融合到公共部門新型管理模式中。

3.私營部門的變革。政府的行政能力愈發(fā)成為國家的核心競爭力。對于全球化背景下私營部門迅速變化的現(xiàn)實，要求公共部門與之相適應(yīng)。公共部門的管理和效率對私人經(jīng)濟與國家競爭實力有所影響。事實上，隨著新公共管理在許多國家的實施，私營部門的變革直接導(dǎo)致了公共部門的變革。

4.技術(shù)的變革。技術(shù)變革促進了所有各種社會變革。如信息技術(shù)促使管理的變革，由于信息的共享促使等級制度組織變得扁平化；“辦公室”概念的變革；戈爾報告中的電子化政府(1993)；我國的電子政務(wù)的建設(shè)等。飛速發(fā)展的技術(shù)已經(jīng)成為公共部門管理變遷的重要推進器。

NPM的出現(xiàn)，標志著早期改革發(fā)生了一種變化。它在理論和具體方案方面不像以前的公共管理那樣，只是在公共行政內(nèi)部進行技術(shù)性的專業(yè)化，其目標在于取代傳統(tǒng)的公共行政模式，它不只是對公共部門進行改革而且表現(xiàn)為要求公共部門轉(zhuǎn)換機制并改變其與政府和社會的關(guān)系。NPM作為政府管理公共部門方式迅速變革的最顯著的標志，緣于新公共管理對于公共行政實踐領(lǐng)域和研究途徑不斷變遷的回應(yīng)。從某種意義說來，它體現(xiàn)了在政府理論發(fā)展中和實踐中尋求一種學(xué)科的整合。

二、特征與趨勢

NPM也許是20世紀最后20年中公共行政領(lǐng)域談?wù)撟疃嗟脑掝}。從發(fā)生學(xué)上看來，NPM本來只是一場公共行政改革的實踐運動。然而隨著其在一些發(fā)達國家政府改革中深入開展和影響的擴大，眾多學(xué)者開始從哲學(xué)基礎(chǔ)、價值目標、方法論及具體實踐等各個層面進行探討和總結(jié)，使其甚至逐漸成為一種具有新穎范式的規(guī)范理論。從國外理論家經(jīng)典論述和國內(nèi)學(xué)者對NPM的闡釋中，可以總結(jié)出NPM的基本特征與發(fā)展趨勢。

(一)國外學(xué)者關(guān)于NPM的經(jīng)典闡釋

1.“新泰勒主義”。波利特(Pollitt)發(fā)現(xiàn)了新公共管理模式中的管理哲學(xué)，并將其稱為“新泰勒主義”(1990)。他在《管理主義與公共服務(wù)：盎格魯與美國的經(jīng)驗》一書中認為，新公共管理主義主要由本世紀初發(fā)展起來的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成，即強調(diào)商業(yè)管理的理論方法技術(shù)及模式在公共管理中的應(yīng)用。波利特論述道，官方文件反復(fù)重申，核心問題在于制定明確的目標，發(fā)展出用以測量目標實現(xiàn)情況的績效指標，以及通過功績獎勵、職位升遷等獎勵方式來突出那些取得“成效”的人。如何加強生產(chǎn)線管理并為其提供適當(dāng)?shù)募钍且粋€永恒的主題。對于工作中的規(guī)范、信念及渴望的復(fù)雜性，……或者對于決策方面存在的認知偏見等復(fù)雜的問題，政府官員似乎并沒有多少認知(如果他們真的還有點認識的話)。

2.西方行政學(xué)者帕得里夏·格利爾(Patricia·Greer)概括了新公共管理的內(nèi)涵：公共服務(wù)組織的分散化；對公共管理人員實行任期與激勵；公共服務(wù)的供給與生產(chǎn)相分離；強調(diào)降低成本；從重政策轉(zhuǎn)向重管理，注重績效評估；從程序轉(zhuǎn)向產(chǎn)出的控制與責(zé)任機制。

3.聯(lián)合國教科文組織(OECD)將新公共管理主義界定為：轉(zhuǎn)移權(quán)威，提供靈活性；保證績效，控制和責(zé)任制；發(fā)展競爭和選擇；改善人力資源管理；優(yōu)化信息技術(shù)；改善管制質(zhì)量；加強中央指導(dǎo)職能。

4.“再造政府”。奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》作為新公共管理的代表性著作，認為必須“重塑政府”。他們?yōu)榇蛟炱髽I(yè)型政府提出了十大原則和五大戰(zhàn)略：大多數(shù)企業(yè)型政府鼓勵提供服務(wù)者之間的競爭；它們授權(quán)給公民，將控制權(quán)從官僚制組織轉(zhuǎn)移到社區(qū)中；它們在評價各種結(jié)構(gòu)的績效時，關(guān)注的是結(jié)果而不是投入；重新把服務(wù)對象界定為顧客并賦予其選擇權(quán)；以目標而非以規(guī)則和規(guī)定為導(dǎo)向；防止問題的發(fā)生而不僅僅是事后的的補救；致力于賺錢而不是花錢；實行分析，引入?yún)⑴c管理；它們寧可采用市場機制而不是官僚機制；不僅重視提供服務(wù)，而且激勵所有的部門(公共的、私人的、志愿的)為解決其社區(qū)問題付諸行動。

五大戰(zhàn)略是：核心戰(zhàn)略—明確組織目標；后果戰(zhàn)略—創(chuàng)設(shè)績效后果；顧客戰(zhàn)略—將顧客置于駕駛員的位置上；控制戰(zhàn)略—將控制從中央和高層移走；文化戰(zhàn)略—創(chuàng)造企業(yè)家文化。

5.NPM。作為NPM這一名稱的首創(chuàng)者英國學(xué)者胡德(Hood)則觀察到公共行政更多的內(nèi)部變化。他認為NPM包括了七個要點(1991)：公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理；績效的明確標準和測量；格外重視產(chǎn)出的控制；公共部門內(nèi)由聚合趨向分化；公共部門向更具競爭性的方向發(fā)展；對私營部門管理方式的重視；強調(diào)資源利用要具有更大的強制性和節(jié)約性。

(二)國內(nèi)學(xué)者關(guān)于NPM的闡釋

近年來，國內(nèi)學(xué)者也對NPM的理論及其研究范式作出概括。陳振明教授認為NPM的理念主要包括八個方面：強調(diào)職業(yè)化的管理；明確的績效標準和績效評估；戰(zhàn)略管理和項目預(yù)算；提供回應(yīng)；公共服務(wù)機構(gòu)的分散化和小型化；競爭機制的引入；采用私人部門管理方式；管理者與政治家、公眾關(guān)系的改變。

(三)NPM理論范式與實踐特征的基本共識

綜上所述，NPM主要是試圖在公共部門引入市場機制，采用私人企業(yè)管理的方法，加強競爭和市場導(dǎo)向來改善行政績效，倡導(dǎo)管理者的管理。關(guān)于它的研究范式和在實踐運動中達到的基本共識，一般認為有以下幾個方面。

1.借鑒私人企業(yè)的管理方法。NPM認為，公共部門和私人部門并不存在不可逾越的鴻溝，他們之間有好多共性，可以互相學(xué)習(xí)。私人部門在創(chuàng)新能力、經(jīng)濟、效率、效能等方面都優(yōu)越于公共部門的管理。因此公共部門要運用私人部門的管理模式和方法如績效評估、戰(zhàn)略管理、顧客至上和結(jié)果控制等。

2.公共部門的產(chǎn)品和服務(wù)的市場化。NPM主張用市場的力量來改革政府，在公共部門引入商場機制，在公共部門和私人部門之間、公共部門之間展開競爭，以縮小政府規(guī)模，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的效率。公共部門的市場機制主要包括民營化。通過業(yè)務(wù)合同出租，建立政府與私人部門的伙伴關(guān)系。通過市場化來緩解政府巨大的財政壓力，彌補政府作為公共產(chǎn)品和服務(wù)唯一供給者的不足，以此來改善政府運行機制，提高政府運行效率。

3.公共服務(wù)的顧客取向。NPM認為政府的社會職責(zé)是根據(jù)顧客的需求來向其提供服務(wù)，政府應(yīng)該以顧客為取向，只有顧客驅(qū)動的政府才能滿足多元化的社會需求并促進政府服務(wù)質(zhì)量的提高。政府不再是凌駕于社會之上的官僚機構(gòu)，而是富有社會責(zé)任的企業(yè)家，公民則是其消費者和顧客。由于政府與公民關(guān)系的重新界定，政府要滿足顧客多樣化的需求，征求他們的意見，提供回應(yīng)性的公共服務(wù)。

4.實行績效評估。NPM所倡導(dǎo)的績效評估就是通過科學(xué)的方法、程序和標準，對公共部門的成就、業(yè)績做出客觀公正的評價。其內(nèi)容主要包括成本效益、顧客滿意度、投入產(chǎn)出比率、服務(wù)質(zhì)量等。在實踐中采取3E(經(jīng)濟、效率、效能)標準。更加關(guān)注公共部門直接提供的公共服務(wù)的效率，在公共部門之間營造競爭的環(huán)境。

5.政府的政策職能與管理職能的分離即劃槳與掌舵的分離?！俺晒Φ慕M織是把高層管理與具體操作分開來……這使得政府以一個精明的買家來工作，以能夠完成自己政策目標的方式利用各種生產(chǎn)廠商?！眲潣娜藢Ｗ⒂谝豁検姑⑶野堰@項事情做好，而掌舵的組織則需要發(fā)現(xiàn)達到目標的最佳途徑。通過這樣來重塑、精簡和提高效率。

三、轉(zhuǎn)型與影響

NPM理念主張政府作用的退縮與市場價值的回歸?；诖吮尘跋?，西方政府公共政策的制定、執(zhí)行、評估與監(jiān)控發(fā)生了重要轉(zhuǎn)型。

(一)NPM理念下的公共政策制定

1.更加突出政府公共政策職能。政策執(zhí)行主體由一元化的政府壟斷到多元化的市場競爭的轉(zhuǎn)變，使得政府不再是無所不包、無所不做的公共服務(wù)提供者。政府通過將公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)讓給企業(yè)和社會，可以部分地甚至完全地從日常例行的公共事務(wù)中解脫出來，集中精力進行公共政策的制定、監(jiān)督與評估，運用公共政策引導(dǎo)政府內(nèi)外的執(zhí)行機構(gòu)有效地承擔(dān)公共服務(wù)職能。政府由微觀管理領(lǐng)域退回到宏觀調(diào)控領(lǐng)域，政府規(guī)?？s小，職能減少，但職責(zé)更加集中，更有利于政府制定出卓有成效的公共政策，從而更好地為公眾服務(wù)。

2.公共政策類型將發(fā)生改變。(1)宏觀調(diào)控型政策取代微觀操作型政策。在傳統(tǒng)體制下，政府為“全能型”政府，政府職能的擴張使得政府政策必須涉及每個微觀領(lǐng)域，觸及社會生活的各個角落。而NPM主張分權(quán)和權(quán)力下放，要求給予執(zhí)行者自和靈活性，強調(diào)市場原則。因此，政府政策必然多為宏觀性指導(dǎo)型政策，主要起引導(dǎo)與調(diào)控作用，注重的是戰(zhàn)略制定與整體規(guī)劃。(2)指令性政策向契約型政策轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)體制下，政府部門以上下級隸屬關(guān)系為特征，政策也相應(yīng)地多表現(xiàn)為強制性的命令式或指令式政策，依靠行政權(quán)力為后盾。而NPM運動下由于執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)立以及私營部門、社區(qū)組織的介入，使得這種隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關(guān)系。制定者對執(zhí)行者的管理是建立在共識基礎(chǔ)上的契約管理。兩者不以權(quán)力為中介，而是以由合同或契約確立的權(quán)利為中介，政策多為協(xié)商合作式的契約政策。(3)事后救濟性政策向事前預(yù)警性政策轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)體制下往往是等到問題出現(xiàn)甚至已經(jīng)很嚴重了，才制定出相關(guān)政策進行補救，雖有“亡羊補牢”之功，但損失已經(jīng)造成。而NPM倡導(dǎo)市場競爭，要求對市場和顧客的需求變化作出迅速的反應(yīng)。這就決定了政策的出臺不應(yīng)再是“事后諸葛”，而應(yīng)該具有前瞻性，某種程度上應(yīng)該是一種前瞻性公共行政。只有具備超前意識，具備較強的預(yù)見性，才能更好地發(fā)揮政策的作用。有效的政策應(yīng)該預(yù)防問題的發(fā)生，而不僅僅是治療問題遺留下來的創(chuàng)傷。

(二)NPM理念下的公共政策執(zhí)行

NPM理念下的公共政策改革主要針對公共服務(wù)領(lǐng)域，而公共服務(wù)的提供過程很大程度上就是公共政策的執(zhí)行過程。因此，NPM取向的公共政策執(zhí)行必然不同于傳統(tǒng)的政策執(zhí)行。NPM理念下公共政策執(zhí)行將表現(xiàn)出以下幾種趨向。

1.新型的行政權(quán)力關(guān)系下政策制定與政策執(zhí)行相分離。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政截然分開，強調(diào)公務(wù)員保持政治中立，不得以黨派偏見影響決策，從而強調(diào)政策制定與執(zhí)行相分離。這保證了政策的穩(wěn)定和持續(xù)，但也造成了官僚制組織的種種弊病。NPM理念對此則持不同意見，認為行政本身具有濃厚的政治色彩，兩者截然分開在現(xiàn)實中是不可能的，當(dāng)代文官的政治化趨勢以及高層文官的政治任命就打破了文官政治中立的信條。NPM理念既主張文官參與政治決策，增加對政治家的響應(yīng)，同時又主張下放權(quán)力，給予執(zhí)行者較大的權(quán)威以及靈活性與自由裁量權(quán)。顯然，打破政治與行政的分離和堅持政策制定與執(zhí)行的分離，兩種主張在表面上是相互沖突的。這兩者的沖突恰恰意味著NPM運動下政策制定與執(zhí)行將在一種新的調(diào)控關(guān)系下實現(xiàn)分離。這種新的關(guān)系主要體現(xiàn)為：第一，傳統(tǒng)體制下兩者的分離是在“政治中立”的原則下政治家與公務(wù)員兩大系統(tǒng)的分離，政策執(zhí)行者不得參與政策制定。而NPM理念下政策制定與政策執(zhí)行的分離則是在強調(diào)文官增強對政治家的響應(yīng)的前提下公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部的分離。并不排斥一部分高級文官參與政策制定，并強調(diào)承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任，在兩大系統(tǒng)之間起橋梁和紐帶的作用。第二，傳統(tǒng)體制下政策制定者對政策執(zhí)行者的調(diào)控主要依靠層級制和嚴格的規(guī)章制度，事無巨細，均有專門化、標準化的規(guī)定加以約束，執(zhí)行者缺乏靈活性、主動性。在新公共管理理念下，政策制定者則是依靠宏觀性的政策調(diào)控二者關(guān)系，給予執(zhí)行者以較大的靈活性和自，而不是簡單地要求他們照章辦事。政策制定與政策執(zhí)行不再是完全截然分開的兩部分，而是以靈活的方式實現(xiàn)分離。

2.政策執(zhí)行主體走向多元化，政治權(quán)威體系由層級式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)為扁平式網(wǎng)絡(luò)。(1)政策執(zhí)行主體形式由政府壟斷的一元化趨于呈多元化。傳統(tǒng)行政體制下政府壟斷政策執(zhí)行，政策執(zhí)行主體呈一元化。NPM運動則打破了政府壟斷執(zhí)行的一元化局面而主張多元化，認為政府在公共管理中最主要的職能是制定政策。政府雖然仍是政策執(zhí)行的主要主體，但不是唯一主體。政府一方面應(yīng)通過內(nèi)部組織體制改革，進行分權(quán)和權(quán)力下放，成立具有獨立法人資格的執(zhí)行機構(gòu)或半自治性機構(gòu)，專門從事政策執(zhí)行。另一方面，應(yīng)通過外部私有化，將原本由政府控制或擁有的職能承包或出售給私營企業(yè)，準許私營部門進入公共服務(wù)領(lǐng)域，提供公共物品。此外，政府還應(yīng)通過公共服務(wù)社區(qū)化，充分利用社會的社區(qū)、家庭、志愿者組織等基本單位，承擔(dān)部分政策的執(zhí)行任務(wù)。總之，多元化的主體表現(xiàn)為政府、自治或半自治執(zhí)行機構(gòu)、私營部門以及以社區(qū)為主的公眾參與組織等多方力量。(2)政策執(zhí)行主體間的權(quán)力關(guān)系呈扁平式。傳統(tǒng)體制下，執(zhí)行主體結(jié)構(gòu)是與一元化壟斷相適應(yīng)的“官僚制”的金字塔式等級結(jié)構(gòu)，主體與主體之間主要體現(xiàn)為自上而下的統(tǒng)屬與規(guī)制的不平等關(guān)系，聯(lián)系的紐帶多為命令或指令，強調(diào)下級對上級的絕對服從。而NPM運動在打破政府壟斷的基礎(chǔ)上也改變了主體間的關(guān)系。它將市場競爭機制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，倡導(dǎo)公共部門與私營部門進入市場進行平等的競爭，主體間呈現(xiàn)扁平式的組織結(jié)構(gòu)。在這樣的結(jié)構(gòu)中，主體間不存在強制式的命令，不再是以權(quán)力為紐帶，而是形成了以契約與合同為基礎(chǔ)的政策網(wǎng)絡(luò)。調(diào)控主體關(guān)系的手段也由以行政權(quán)力為主轉(zhuǎn)為以法律權(quán)利為主，通過主體之間的互動合作推進政策執(zhí)行。也就是說，NPM下的政策執(zhí)行不再僅僅體現(xiàn)政府的統(tǒng)治，而是體現(xiàn)治理理念的一種形式，它“主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的?！?/p>

3.政策執(zhí)行的邏輯基點由“官僚政治”轉(zhuǎn)向“顧客”，由過程轉(zhuǎn)向業(yè)績。傳統(tǒng)體制下許多政府部門并不知道自己真正的服務(wù)對象是誰，往往是為了政策執(zhí)行而執(zhí)行政策，為了體制的需要而執(zhí)行政策，甚至為了迎合上級的好惡而執(zhí)行政策。由于傳統(tǒng)的政策執(zhí)行只注重投入，不注重產(chǎn)出，片面追求效率而不計成本，不衡量效果，因此也就很難取得效果，甚至投入越多效果越差。公眾無法從政策中獲得應(yīng)有的好處，傳統(tǒng)體制還對服務(wù)市場或服務(wù)對象需求變化缺乏敏感的反應(yīng)，追求整齊劃一而忽視公共服務(wù)的多樣性。NPM則不同，它主張以市場和顧客為導(dǎo)向，認為政策執(zhí)行是為了滿足公眾的需要，必須將顧客放在中心的位置。政府是受顧客驅(qū)使而不是受機構(gòu)驅(qū)使，公共服務(wù)滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要。為此，它強調(diào)主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的回應(yīng)，改變單一的服務(wù)，根據(jù)不同的需求提供不同的服務(wù)。與傳統(tǒng)體制不同，NPM還重視執(zhí)行的產(chǎn)出和質(zhì)量，強調(diào)成本與效益的分析，主張發(fā)揮業(yè)績測定的作用，按業(yè)績付酬，按業(yè)績管理，按效果作預(yù)算。“新公共管理運動下公共服務(wù)主體處于相互競爭的狀態(tài)，只有能提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，令顧客滿意的主體才能在激烈的競爭中立足，這將迫使各執(zhí)行主體不斷完善，不斷創(chuàng)新，有利于公眾利益的實現(xiàn)?！?/p>

(三)機遇和挑戰(zhàn)：NPM理念下的公共政策評估與政策監(jiān)控

NPM理念既有利于政策評估與監(jiān)控的發(fā)展，又給二者提出更高的要求。傳統(tǒng)管理體制由于不重視服務(wù)的效果與質(zhì)量，相應(yīng)的也不大重視政策的評估與監(jiān)控。并且由于一元化體制的局限，對政策的評估與監(jiān)控多屬于政府內(nèi)部行為，常常會因為內(nèi)部關(guān)系復(fù)雜而流于形式或發(fā)生偏差，缺乏客觀性，無法準確反映公共服務(wù)的真實情況。NPM理念則不同。一方面，政策評估與監(jiān)控受到應(yīng)有的重視。將競爭機制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，由公眾自主地選擇公共服務(wù)主體，就必須要向公眾提供各個主體的業(yè)績作為取舍的標準。同時，由于給予執(zhí)行者較大的自由裁量權(quán)，如何保證政策朝著既定的目標前進，而不因主體的自身利益發(fā)生偏差要求政府充分發(fā)揮評估與監(jiān)控的作用。因此，政策評估與監(jiān)控被置于相當(dāng)重要的地位；另一方面，由于政府不再包攬政策執(zhí)行，而是站在公眾的立場評估與監(jiān)控其他執(zhí)行者的活動，這樣內(nèi)部行為變?yōu)橥獠啃袨?。政府與公眾站在局外人的角度可以進行更為客觀、更為真實的評估，更有利于及時發(fā)現(xiàn)問題，更好地進行監(jiān)控。

然而，政策評估與政策監(jiān)控也面臨著嚴峻的考驗。對評估而言，針對不同的執(zhí)行主體采用什么樣的標準進行評估以確保評估的公正公平，如何在評估中將經(jīng)濟效益指標與社會效益指標結(jié)合起來等問題都對其提出了更新更高的要求。對于監(jiān)控而言，在主體形式多元化及傳統(tǒng)行政權(quán)力的強制性弱化的前提下，如何保證利用合同契約監(jiān)督執(zhí)行的有效性，如何追究違約行為的責(zé)任，如何克服私營部門的短期行為對公眾利益造成的損害等也是必須予以重視的新問題。

四、詰難與批判

很多學(xué)者認為從NPM產(chǎn)生之日起就存在著諸多問題：效率優(yōu)于公平嗎？個體效益的聚合必然導(dǎo)致集體利益的實現(xiàn)嗎？私營化就能提高效率嗎？產(chǎn)品提供者和顧客的關(guān)系能替代政府與公民之間的關(guān)系嗎？隨著這些問題的提出，NPM的實踐將面臨一系列的價值追問和倫理反思。

(一)公共性的缺失

公共部門與私人部門是不同的。如果僅由企業(yè)的管理來取代公共部門的管理，勢必造成公共性的缺失。而離開了公共性的訴求，公共管理就失去了自身的方向與宗旨，就會失去其制定政策進行統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)。

(二)虛化了民主與倫理價值

弗雷德里克森認為，廣義的公共行政除了管理的價值外，還強調(diào)公民精神、公正、公平、正義、倫理、回應(yīng)性和愛國主義等價值。但是NPM強調(diào)的3E卻造成了公共管理核心價值的弱化。正如弗雷德里克森所說，政府企業(yè)化的運作改革讓我們付出了相當(dāng)大的道德代價。為此他在3E標準上增加了公正(Equity)而形成了4E準則。

(三)政府可能規(guī)避其他公共責(zé)任

一旦以提高效益作為公共管理者行動的指南，那么由于公共部門效益概念的模糊性及凸顯效益所需較長時間的特點，就很容易成為公共管理者尋找逃脫公共責(zé)任的借口，從而助長了官僚機構(gòu)的官僚習(xí)氣。政府責(zé)任不僅限于發(fā)展經(jīng)濟，還應(yīng)該承擔(dān)引導(dǎo)整個社會文明發(fā)展進步的公共責(zé)任。

(四)非適當(dāng)性顧客隱喻

NPM倡導(dǎo)構(gòu)建顧客導(dǎo)向型政府，固然可以提高公共服務(wù)的滿意度。然而從學(xué)理而言，公民作為一個政治概念與作為經(jīng)濟概念的顧客存在著質(zhì)的差異。公共服務(wù)的消費者不僅僅是顧客而更重要的是公民。公民是社會的主人，應(yīng)該是公共服務(wù)的提供者參與者和決策者，不僅用腳投票還用手投票。顧客的不當(dāng)隱喻把政府與公民的關(guān)系理解為單向度生產(chǎn)者與消費者經(jīng)濟關(guān)系是很不當(dāng)?shù)摹?/p>

(五)腐敗也會在民營化中滋生

基于新制度經(jīng)濟學(xué)的委托理論的考察，當(dāng)組織從政府模式轉(zhuǎn)向企業(yè)模式時，腐敗和不道德行為有增加的傾向。美國公共管理學(xué)家弗雷德里克森認為，最為重要的是政府公民精神的培養(yǎng)和樹立。如果政府組織中公民精神傾向強，政府組織將努力集中于公共服務(wù)、公共利益及有效政府的構(gòu)建上；而如果政府組織中持私人利益的觀念傾向強，將會增加腐敗和不道德行為。

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