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關鍵詞政策性農(nóng)業(yè)保險;發(fā)展現(xiàn)狀;存在問題;建議;

近2年來,省政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務拓展和風險保障成效顯著,銀保合作支農(nóng)業(yè)務發(fā)展較快。由于現(xiàn)行制度安排的過渡性和階段性特征較強,農(nóng)業(yè)保險需求不足和供給短缺并存的市場失靈問題突出。要實現(xiàn)“治理農(nóng)業(yè)保險市場失靈,支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)制度變遷”的戰(zhàn)略目標,需在建設社會主義新農(nóng)村的宏觀視野下,確立財稅、風險規(guī)劃、風險分擔等一系列制度,推動政策性農(nóng)業(yè)保險的改革突破。

1省政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀

1.1政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作加快

2007年8月,省啟動能繁母豬保費補貼工作,政策性農(nóng)業(yè)保險試點正式開始。2009年2月,省農(nóng)險辦印發(fā)《2009年政策性農(nóng)業(yè)保險工作要點》,試點工作全面推開。目前,全省17個市全部參與試點,保險對象以農(nóng)戶為主,龍頭企業(yè)及專業(yè)合作經(jīng)濟組織占近10%。試點品種包括水稻、小麥、玉米、油菜、棉花、大豆、能繁母豬和奶牛。

1.2政策性農(nóng)業(yè)保險制度框架基本確立

保險模式上,種植業(yè)為保險公司與地方政府聯(lián)辦、風險共擔,養(yǎng)殖業(yè)為保險公司在政府保費補貼基礎上自主經(jīng)營、自負盈虧;機構選擇上,省政府組織公開招標,確定由國元農(nóng)業(yè)保險股份有限公司和中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司省分公司經(jīng)辦,各市地選擇一家機構協(xié)商簽訂承保協(xié)議;保費負擔上,由中央、省、市、縣財政分險種按一定比例提供財政補貼;工作推動上,省、市、縣成立農(nóng)險辦公室實施督導組,建立財政、農(nóng)業(yè)、保監(jiān)、宣傳、水利、氣象、民政等部門參與承保、理賠工作機制;考核措施上,將農(nóng)業(yè)保險試點工作目標責任制和激勵機制相結合,充分調動地方政府、保險公司和農(nóng)戶參與的積極性;保險資金管理上,養(yǎng)殖業(yè)保險按照《金融企業(yè)財務規(guī)則》,種植業(yè)保險實行市級統(tǒng)籌、專戶儲存、封閉運作、財政監(jiān)督的管理機制。

1.3農(nóng)業(yè)保險的社會穩(wěn)定器和經(jīng)濟助推器作用顯現(xiàn)

主要表現(xiàn)在以下幾個方面:第一,利益受損的農(nóng)民基本生活水平保持穩(wěn)定。第二,放大財政補貼資金效應。第三,銀保合作帶動信貸資金支持“三農(nóng)”發(fā)展,多數(shù)地區(qū)開發(fā)了小額貸款保險產(chǎn)品。第四,試點工作推進程度適應區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平。

2農(nóng)業(yè)保險市場失靈存在的問題

2.1經(jīng)辦機構承保能力有限,試點品種和保險責任范圍較窄,難以滿足農(nóng)戶的保險需求

(1)保險機構組織體系尚未健全,受災認定和理賠效率較低。人保省分公司僅在部分地市設立了農(nóng)業(yè)保險部,國元農(nóng)業(yè)保險公司也只在少數(shù)重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立農(nóng)業(yè)保險服務部,與業(yè)務拓展需求差距較大。養(yǎng)殖業(yè)理賠受人員和經(jīng)費限制較大。平均每個縣業(yè)務人員僅3~5人,很難及時趕赴現(xiàn)場查勘定損;業(yè)務費用核定較低,每頭能繁母豬平均出險費用核定不足40元。種植業(yè)理賠方面,農(nóng)作物受災程度短時間內(nèi)難以確定,理賠速度較慢[1-3]。

(2)試點品種較少,保險責任范圍和保障金額有限。政策性險種主要集中于種養(yǎng)業(yè),具有地方特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)如蔬菜、水果、雞養(yǎng)殖等尚未列入試點;部分險種保險范圍較小,保險金額較低。

2.2農(nóng)民收入水平較低,農(nóng)業(yè)保險有效需求不足,農(nóng)業(yè)保險宣傳推廣效果與預期目標差距較大

(1)農(nóng)戶保險購買力有限,政府保費補貼未能解決保費支付難題。農(nóng)業(yè)災害頻繁、風險大,保險費率高,投保農(nóng)業(yè)保險的預期收益有限,農(nóng)戶參保積極性不高。

(2)農(nóng)業(yè)保險專業(yè)性強,需多部門配合持久深入地宣傳推廣。當前,農(nóng)業(yè)保險宣傳推廣效果與預期目標存在較大差距,農(nóng)戶保險認識深度亟待提高。

3農(nóng)業(yè)保險市場失靈的原因

3.1缺乏有效的法律支撐,社會預期不明確導致改革推進難度較大

目前,政策性農(nóng)業(yè)保險制度僅列入各級政府的工作報告和規(guī)范性文件,尚未出臺法律法規(guī)對其進行規(guī)范。政策性農(nóng)業(yè)保險的組織體系、業(yè)務范圍、經(jīng)營管理、費率厘定、賠付標準、優(yōu)惠政策等缺乏法律依據(jù),不利于其業(yè)務的持續(xù)健康發(fā)展。

3.2高成本約束,政策性農(nóng)業(yè)保險推廣進展緩慢

(1)地方財政對現(xiàn)行制度安排感到壓力較大,地方財力不足成為制約農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的主要因素。政策性農(nóng)業(yè)保險試點推進過程中,地方政府財政提供部分保費補貼(種植業(yè)補貼45%,養(yǎng)殖業(yè)補貼30%);保險超賠資金(扣除種植業(yè)保險巨災風險準備金歷年結余)由市、縣政府和保險經(jīng)辦機構按協(xié)議規(guī)定承擔。中央財政對種植業(yè)和奶牛、能繁母豬養(yǎng)殖分別提供35%和50%的保費補貼,但保費補貼政策尚未實現(xiàn)制度化。實際運作中,財政補貼資金按季到位率較低,保險公司墊資現(xiàn)象普遍[4-5]。

(2)農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營成本較高,保險公司持續(xù)運營壓力增加。省內(nèi)2家保險公司按政策性農(nóng)業(yè)保險保費收入的15%提

取展業(yè)費用,政府未給予資金支持;稅收方面,對種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險業(yè)務免征營業(yè)稅,暫無其他稅種的減免政策。

3.3巨災風險準備不足和再保險機制缺失,系統(tǒng)性風險難以得到有效分散

(1)巨災風險準備金制度初步建立,但資金積累較慢,難以覆蓋全部風險。保險機構按當年種植業(yè)保費收入的25%提取種植業(yè)保險巨災風險準備金,其中40%上劃省級保險機構開設的種植業(yè)保險巨災調劑資金專用賬戶,由省級保險機構和省財政廳共同管理。

(2)區(qū)域性災害氣候易形成系統(tǒng)性風險,無法在投保人或保險標的間分散風險,需要再保險機制分散風險和彌補損失。

3.4制度供給的時滯較長,使政策性農(nóng)業(yè)保險制度變遷進程延緩

部分地方政府尚未制訂政策性農(nóng)業(yè)保險的長期規(guī)劃,相關部門尚未給予政策性農(nóng)業(yè)保險足夠支持和配合。同時,農(nóng)業(yè)保險制度涉及政府相關部門、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者、保險機構和信貸機構等各方利益,涉及立法、稅收制度變革和財政補貼問題,需在實施中協(xié)調相互關系,而制度設計到具體實施階段又需經(jīng)歷較長時間。

3.5農(nóng)業(yè)風險區(qū)域規(guī)劃缺陷及農(nóng)業(yè)保險專業(yè)人才缺乏,信息不對稱問題較為突出

(1)農(nóng)業(yè)風險區(qū)劃工作尚未啟動,農(nóng)業(yè)保險費率厘定和調整難以充分體現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的風險差異性。省不同地區(qū)間農(nóng)業(yè)自然風險級數(shù)相差數(shù)10倍,而農(nóng)作物保險費率相差很小。風險較小區(qū)域的農(nóng)戶投保積極性較低,影響農(nóng)業(yè)保險基金積累;高風險區(qū)域,在業(yè)務開展過程中,有可能產(chǎn)生逆向選擇問題。

(2)農(nóng)業(yè)保險涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各階段,風險判斷、核保、定損和理賠難度較大,對農(nóng)業(yè)保險專業(yè)人才要求較高。目前,各地承保機構人員普遍較少,多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未設置營業(yè)服務站,使正常的業(yè)務開展存在困難。國元保險和人保公司承擔政策性農(nóng)業(yè)保險的員工多為其他崗位轉來或新參加工作者,單一型從業(yè)人員多、復合型人才缺乏,已成為制約農(nóng)業(yè)保險快速發(fā)展的重要因素。

3.6現(xiàn)行的資金管理方式不利于政策性農(nóng)業(yè)保險的可持續(xù)發(fā)展

保費資金市級統(tǒng)籌,不利于農(nóng)業(yè)災害風險在更大范圍內(nèi)分散,降低了綜合賠付能力;監(jiān)管難度和管理成本增加,易出現(xiàn)道德風險;再保險公司不接受以市為單位購買再保險,通過再保險分散巨災風險難度加大。同時,農(nóng)業(yè)保險保費資金只能存放在銀行專戶,資金收益相對較低[6]。

4建議

4.1加快農(nóng)業(yè)保險立法進程,形成可預期的農(nóng)業(yè)保險商業(yè)化運行環(huán)境

明確農(nóng)業(yè)保險的性質、范圍、經(jīng)營方式、政府職能作用、經(jīng)營主體資格、會計核算制度、財政補貼、稅收優(yōu)惠、業(yè)務監(jiān)管等,實現(xiàn)政府支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展制度化、規(guī)范化、長期化。

4.2完善巨災風險保障機制和再保險體系,探索農(nóng)業(yè)巨災風險證券化途徑,運用市場手段化解農(nóng)業(yè)系統(tǒng)性風險

各級財政建立巨災風險準備金,中央、省、市、縣級財政每年按一定比例安排巨災風險準備金,逐步拓寬資金籌集渠道;探索建立再保險體系,對政策性農(nóng)業(yè)保險的再保險經(jīng)營主體給予相關支持,實行稅收優(yōu)惠和經(jīng)營管理費用補貼政策等;開發(fā)區(qū)域產(chǎn)量期權合同,實現(xiàn)風險的有效定價,在競爭性市場上全面分散農(nóng)業(yè)巨災風險。

4.3推動農(nóng)村保險經(jīng)營主體發(fā)展,加大農(nóng)業(yè)保險展業(yè)和產(chǎn)品創(chuàng)新力度,規(guī)避道德風險和逆向選擇

(1)通過市場化手段合理選擇農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構,形成農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體多元化的格局。加快農(nóng)村保險中介機構發(fā)展,依托農(nóng)村基層組織和農(nóng)技人員,通過信用社、農(nóng)技站、郵局、畜牧站等中介農(nóng)業(yè)保險,擴大、延伸農(nóng)業(yè)保險的營銷網(wǎng)絡。

(2)依據(jù)動態(tài)調整機制,不斷擴大政策性農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品體系。按照不同的補貼標準,逐步將蔬菜、魚、水果、雞養(yǎng)殖等納入政策性農(nóng)業(yè)保險范圍。研究實施農(nóng)村保險方案,將農(nóng)機險、農(nóng)村機關事業(yè)綜合財產(chǎn)險、農(nóng)村建房險等逐步納入以險養(yǎng)險范疇。

(3)合理設計保險合同,增加合同的多樣性,并通過規(guī)定免賠款條款、共保條款和無賠款優(yōu)待條款,降低道德風險和逆向選擇程度[7]。

4.4建立財政金融等多部門協(xié)作支持機制,充分調動保險機構和農(nóng)戶的參與積極性,解決農(nóng)業(yè)保險生產(chǎn)和消費的雙重外部性問題

(1)逐步建立健全農(nóng)業(yè)風險區(qū)域規(guī)劃和評估機制,通過建立相關數(shù)據(jù)資料庫,較為科學地把握、評估農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風險程度。

(2)實現(xiàn)財政補貼的制度化和差異化[8]。在補貼方式上,根據(jù)不同地區(qū)、不同險種采取彈性靈活的標準,以體現(xiàn)風險級差;優(yōu)化財政補貼機制,減少補貼環(huán)節(jié),提高時效性;加強資金使用監(jiān)督,提高資金使用收益。

(3)對保險公司開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務予以管理費用補貼和免稅等優(yōu)惠政策[9]。

(4)與農(nóng)村金融機構合作,開展“政策性保險+信貸”、“政策性保險+利率優(yōu)惠”、“政策性保險+農(nóng)民合作組織+貸款”、“政策性保險+龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”等銀保新品種。對投保農(nóng)戶所需貸款在同等條件下實行貸款優(yōu)先和利率優(yōu)惠,通過業(yè)務創(chuàng)新拓展農(nóng)業(yè)保險市場。

參考文獻

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一、社會保障的概念

社會保障是指國家義務或有條件給予公民的公共產(chǎn)品或半公共產(chǎn)品，有些需要強制性實施。換言之，它是指國家以倡導或干預方式提供的各種收入支持和服務幫助，包括社會保險、社會福利、社會救助、優(yōu)撫安置等內(nèi)容。就社會保障的英文“SocialSecurity”一詞而言，直譯即為“社會安全”的意思，內(nèi)涵自然包括維持社會穩(wěn)定與公平、支持社會和諧發(fā)展與經(jīng)濟增長等福利增進與改善的政策措施，社會保障是國家履行的一種對內(nèi)安全職能。社會保障制度是工業(yè)化和城市化的產(chǎn)物，是為城鄉(xiāng)勞動力市場的有效合理運行與發(fā)展而服務的。社會保障制度是一種公共計劃，建立這種制度是為了保護個人及其家庭不因失業(yè)、年老、疾病或家庭成員死亡而失去最基本的生活保障，并通過公共服務（如醫(yī)療等）以及為家庭生活提供經(jīng)濟補助以增進其福利。從社會保障的定義及其基本特征可以知道，社會的弱者及潛在的弱者是社會保障的主要對象。社會保障的不僅僅是公民個人的收入，而且把社會管理職能延伸到營養(yǎng)、住房、健康和教育等人民社會生活的方方面面，“社會保障政策因此就成為緊密協(xié)調提高福利水平和促進人力的民族國家政策。[1]”這里研究的社會保障是廣義的社會保障，是指社會成員因年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、死亡、災害等原因而喪失勞動能力或生活遇到障礙時，能夠從國家獲得基本生活需求的保障。侯文若先生的定義比較完整、全面，“社會保障可以理解為對貧者、弱者實行救助，使之享有最低生活，對暫時和永久失去勞動能力的勞動者實行生活保障并使之享有基本生活，以及對全體公民普遍實施福利措施，以保證福利增進，而實行社會安定，并讓每個勞動者乃至公民都有生活安全感的一種機制”[2]

二、少數(shù)民族城市化

城市是人類文明的結晶,城市化則是人類社會進步的重要標志,城市化是任何國家和地區(qū)現(xiàn)代化進程中不可回避的客觀規(guī)律.歷史地看,隨著生產(chǎn)力的發(fā)展,先是在尼羅河流域,然后是在兩河流域,出現(xiàn)了最早的城市形態(tài).工業(yè)革命以來,社會生產(chǎn)力獲得極大解放,工業(yè)化加快,帶動城市化的快速發(fā)展,城市成為創(chuàng)造文明和聚集財富最主要的地域[3]。 城市化一詞來自英語（Urbanization），也譯作“都市化”、“城鎮(zhèn)化”。對于城市化的概念，仍沒有一個統(tǒng)一的定義，人們從不同的角度提出了不同的理解：“城市化是變農(nóng)村人口為城市人口的過程，或者說是人口向城市集中的過程 [3]“城市化通常指農(nóng)業(yè)人口轉化為城市人口的過程”。[4]“城市化進程，就是一個經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟結構和產(chǎn)業(yè)結構演變的過程，又是一個社會進步，社會制度變遷以及觀念形態(tài)變革的持續(xù)發(fā)展過程[5]?？v觀世界歷史，“一個國家工業(yè)化、現(xiàn)代化的過程也是逐步實現(xiàn)城市化的過程，沒有城市化就不可能有現(xiàn)代化。在現(xiàn)代條件下，城市化的本質是鄉(xiāng)村城市化，是人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉化的歷史過程。其中包括兩個過程:一是農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉移，向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)人口的增長，農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式和生活質量逐步城市化；二是城市區(qū)域的擴大和城鎮(zhèn)數(shù)量逐步增加，城市不斷發(fā)展完善的過程。城市化一定意義上就是改變農(nóng)民的社會關系,化農(nóng)民為市民,讓越來越多的農(nóng)村人口進入城市,由從事較低效率的農(nóng)業(yè)勞動轉變?yōu)閺氖螺^高效率的第二、第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟活動,由傳統(tǒng)的、封閉的生產(chǎn)生活方式轉變?yōu)楝F(xiàn)代的、開放的生產(chǎn)生活方式,享受現(xiàn)代城市文明。農(nóng)村人口城市化與城市經(jīng)濟現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化共同構成城市化的豐富內(nèi)涵。適應農(nóng)村人口城市化要求,必須從社會保障制度入手。

三、少數(shù)民族城市化對農(nóng)村社會保障的需求

少數(shù)民族農(nóng)村經(jīng)濟落后，農(nóng)村工業(yè)化或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展緩慢，產(chǎn)業(yè)結構轉型與升級困難，這都與農(nóng)村社會保障的缺失有一定關系。當前，少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村仍然延續(xù)著傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)作業(yè)模式，農(nóng)產(chǎn)品結構比較單一，勞動生產(chǎn)效率低下，勞動者素質低，這與城市化、工業(yè)化興起所需要的高素質高技能的人才相矛盾。政府作為社會保障制度的供給者應該注意到，在社會轉型時期，社會保障不僅起著非常重要的社會安定團結的作用，即它的社會功能，同時應該重視，社會保障超常的經(jīng)濟效率，即它的經(jīng)濟功能。通過向少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)提供社會保障等公共產(chǎn)品，一方面會激發(fā)出農(nóng)民潛在消費需求，調動農(nóng)民投資生產(chǎn)的積極性；另一方面在農(nóng)民得到社會保障后，農(nóng)村經(jīng)濟將會快速發(fā)展，尤其表現(xiàn)為農(nóng)村工業(yè)化或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)民的勞動生產(chǎn)效率得到提升、農(nóng)民收入穩(wěn)步提高。因為農(nóng)村社會保障制度建立后，農(nóng)村醫(yī)療保健工作的加強，生活服務設施的改善，使農(nóng)民平均壽命和勞動年限得以延長，從而相對增加了社會勞動投入總量。同時，農(nóng)民患病、養(yǎng)老、失業(yè)、生活有了保證，沒有后顧之憂，勞動力的再生產(chǎn)能順利進行，勞動力的城鎮(zhèn)化與農(nóng)村非農(nóng)化轉移得到支持與鼓勵，有利于提高整個社會的勞動效率，有利于農(nóng)民增加收入。所以，我們不能簡單地把建立農(nóng)村社會保障制度看作是國家的恩賜與負擔，實際上它更是能夠促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一個重要手段。

四、城市化進程中少數(shù)民族農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀

2002年，全國少數(shù)民族人口超過1億。全國共有5個民族自治區(qū)、30個自治州、119個自治縣，民族自治地方土地總面積613.15萬平方公里，占全國的63.87 %。在這里，筆者選甘肅省農(nóng)村社會保障制度為研究對象，與甘肅城市社會保障，與其它少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)的社會保障進行比較分析來揭示甘肅農(nóng)村社會保障制度的現(xiàn)狀。

1.甘肅省農(nóng)村社會保障制度現(xiàn)狀

目前，甘肅農(nóng)村社會保障所涉及范圍之內(nèi)的項目，都己經(jīng)開始試點推進。2003年甘肅省在山月、靈臺、安西、阜蘭和慶城五個縣開始新型合作醫(yī)療的試點。隨著我國城市化進程的加快，國家加大了對西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度建設的投入力度，甘肅省新型農(nóng)村社會保障制度建設的速度正在加快，2006年，全省農(nóng)村新型合作醫(yī)療的試點縣已經(jīng)達到38個，新型農(nóng)村合作醫(yī)療在試點縣覆蓋率達到44%，參合農(nóng)民達到近800萬人，2006年全省農(nóng)村以縣為單位的新型合作醫(yī)療覆蓋率從2004年的5.75%增加到43.7%，增幅和全國平均增長水平基本持平，可以看出，即使達到2006年的水平，覆蓋率仍然比全國平均覆蓋率50.7%低了7個百分點，但是這種差距正在呈現(xiàn)縮小的趨勢。截至2006年6月30日，甘肅省新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點縣中，覆蓋農(nóng)業(yè)人口98728萬人，實際參合853.04萬人，參合率為86.41%，高于我國中西部平均79.43%近7個百分點。農(nóng)村最低生活保障在2006年10月1日正式實施以來，已經(jīng)覆蓋特困農(nóng)民30多萬人，以農(nóng)民自己交費為主的農(nóng)村養(yǎng)老保險在甘肅省貧困人口的集中地缺乏必要的經(jīng)濟基礎。但由于受經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，在農(nóng)村仍然以家庭保障和土地保障為主。2002年甘肅省開展養(yǎng)老保險的只有一個地級市，9個縣，194個鄉(xiāng)的1345個村，總計參保人數(shù)9.8萬人，且在2002年沒有新參保人數(shù)，在社會養(yǎng)老保險工作機構的建設上，至2002年末還沒省級機構，只有2個地級機構，16個縣級機構，145個鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構。發(fā)展速度嚴重滯后于農(nóng)村社會保障制度建設的進度。[7]

2.甘肅省農(nóng)村社會保障與城鎮(zhèn)社會保障比較

目前甘肅農(nóng)村社會保障與本省城市社會保障制度建設之間也存在明顯的差距。.長期以來，由于城鄉(xiāng)二元結構的存在，城市居民社會保障、社會福利在國家和單位的保障下，不斷發(fā)展完善，而農(nóng)村社會保障，基本上只能是居民個人承擔。甘肅省農(nóng)村最低社會保障與城市的差距，本文主要從甘肅省城鄉(xiāng)最低生活保障、城鄉(xiāng)社會保障項目等方面來說明。

甘肅省各地區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障情況。2003年全省總城市低保人數(shù)與低保費用為569710人、373452萬元，農(nóng)村低保人數(shù)42526人、低保費用3423萬元。其中每個市分別為：蘭州市城鎮(zhèn)低保人數(shù)109344人、低保費用9314.1萬元，農(nóng)村低保人數(shù)12835人、低保費用80.3萬元；嘉峪關市城鎮(zhèn)低保人數(shù)1941、低保費用1614萬元，農(nóng)村低保在2003年嘉峪關市還沒有建立起來；金昌市城鎮(zhèn)低保人數(shù)11171人、低保費用599.9，農(nóng)村低保人數(shù)2085人、低保費用12.4萬元；白銀市城鎮(zhèn)低保人數(shù)65395人、低保費用355.80，農(nóng)村低保人數(shù)3406人、低保費用20.3萬元；天水市城鎮(zhèn)低保人數(shù)71405、低保費用592.76萬元，在2003年農(nóng)村低保也沒有建立起來；武威市城鎮(zhèn)低保人數(shù)33991人、低保費用183.02；張掖市城鎮(zhèn)低保人數(shù)39036人、低保費用230.22萬元，農(nóng)村低保人數(shù)3688人、低保費用5.6萬元；平?jīng)鍪谐擎?zhèn)低保人數(shù)39380人、低保費用227.86萬元，農(nóng)村低保人數(shù)6369人、低保費用33.6萬元；酒泉市城鎮(zhèn)低保人數(shù)29221人、低保費用176.44萬元，農(nóng)村低保人數(shù)4296人、低保費用47.6萬元；定西市城鎮(zhèn)低保人數(shù)50044人、低保費用267.07萬元，慶陽市城鎮(zhèn)低保人數(shù)34931人、低保費217.90萬元，農(nóng)村低保人數(shù)2696人、低保費用12.0萬元；隴南市城鎮(zhèn)低保人數(shù)36315人、低保費用221.52萬元，農(nóng)村低保人數(shù)7151人、低保費用30.5萬元；臨夏市城鎮(zhèn)低保人數(shù)24124人、低保費用320.8萬元，甘南州低保人數(shù)22871人、低保費用136.6萬元，農(nóng)村低保在2003年兩市都還沒有建立。[8]

甘肅省城鄉(xiāng)社會保障項目對比。城市：社會保險包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等都已普遍實行，在農(nóng)村醫(yī)療保險有34個縣實行，其他的沒有涉及；社會福利：城市職工福利，辦公福利如社區(qū)服務、福利院、敬老院、干休所等普遍覆蓋，教育福利即九年制教育；農(nóng)村辦公福利如五保戶供養(yǎng)、養(yǎng)老院、農(nóng)村社區(qū)服務覆蓋率低，教育福利九年制義務教育。社會救助：城市最低生活保障制度和城市扶貧，農(nóng)村救濟、救災和扶貧，2006年10月1日啟動農(nóng)村最低生活保障制度。優(yōu)撫安置：城市與農(nóng)村都有優(yōu)待、撫恤、安置項目。自愿輔助保障：城市企業(yè)保障、商業(yè)保障，農(nóng)村少量商業(yè)保障。[9]

3.其它民族地區(qū)保障情況

全國民族地區(qū)農(nóng)村社會保障同甘肅一樣，經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，所開展的工作大同小異。例如，廣西壯族自治區(qū)開展的社會保障工作主要有農(nóng)村社會救助、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等內(nèi)容[8]土地保障和家庭保障仍然是各民族地區(qū)主要的保障方式;農(nóng)村社會救濟是民族地區(qū)農(nóng)村困難群眾的主要救濟措施，但以臨時救濟為主，標準偏低;各地普遍開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險改革試點，但多數(shù)地區(qū)處于停滯狀態(tài);廣西、內(nèi)蒙、青海等地已開始逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度，但僅在少數(shù)縣進行試點。與發(fā)達地區(qū)相比，民族地區(qū)農(nóng)村社會保障普遍存在政策不完善，保障范圍和保障水平都處于較低層次。下面是對青海省平安、大通、海晏三個縣的6個鄉(xiāng)農(nóng)村社會保障狀況的調查[10]。

平安縣：巴藏溝鄉(xiāng)：13個村、960戶、漢族50%、回族50%、人口總數(shù)4382人、五保戶15人、稅費改革財政轉移支付每人每年980元現(xiàn)金、貧困戶670戶，每戶每年發(fā)放糧食100斤、60歲以上人口每年900元，其他除五保戶外，均由子女供養(yǎng)，大病保障無措施；石灰窯鄉(xiāng)：14個村、1710戶、漢族56%、回族44%、人口總數(shù)7890、無集體經(jīng)濟、五保戶16戶、通過稅費改革財政轉移支付每人每年981元現(xiàn)金，貧困戶1200戶、每戶每年發(fā)放糧食101斤，60歲以上人口每年2300元、其他除五保戶外，均由子女供養(yǎng)，大病保障無措施；

大通縣：良教鄉(xiāng)：12個村、3510戶、回鄉(xiāng)族、人口總數(shù)16847人、有一個鄉(xiāng)辦小煤窯，五保戶34人，以稅費改革財政轉移支付每人每年982元現(xiàn)金，貧困戶261戶，特困戶縣財政每人每年補助300元，貧困戶沒保障，60歲以上人口數(shù)913人，除五保戶外，均由子女供養(yǎng)，大病保障已按人均一元建立農(nóng)村合作醫(yī)療基金；東峽鎮(zhèn)：13個村、3383戶、回鄉(xiāng)族、人口總數(shù)14818人、無集體經(jīng)濟、五保戶20戶，以稅費改革財政轉移支付每人每年983元現(xiàn)金、貧困戶466戶、特困戶縣財政每人每年補助301元，貧困戶沒保障、60歲以上老人有3000，除五保戶外，均由子女供養(yǎng)，大病保障已按人均兩元建立農(nóng)村合作醫(yī)療基金。

海晏縣：三角城鎮(zhèn)：5個村、915戶、漢族80%、人口總數(shù)3755人、兩戶鎮(zhèn)辦企業(yè)、五保戶2人，以稅費改革財政轉移支付每人每年984元現(xiàn)金、貧困戶318戶，特困戶縣財政每人每年補助302元，貧困戶沒保障、60歲以上人口有900人，除五保戶外，均由子女供養(yǎng)、大病無保障措施。哈勒景鄉(xiāng)：3個村、282戶、蒙古族85%以上、人口總數(shù)1418、無集體經(jīng)濟、無五保戶、貧困戶73戶、特困戶縣財政每人每年補助303元，貧困戶沒保障，60歲以上有82人，除五保戶外，均由子女供養(yǎng)、大病醫(yī)療無保障措施。

通過以上分析，可以看出，少數(shù)民族地區(qū)傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障仍然發(fā)揮著重要作用，而社會保障卻很缺乏。要加快少數(shù)民族地區(qū)的城市化進程，最終實現(xiàn)整個社會的工業(yè)化、現(xiàn)代化，消除民族之間的差距與不平等，必須進行制度創(chuàng)新，以社會保障制度作為少數(shù)民族城市化進程的切入點，加快民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度建設的步伐。當前少數(shù)民族地區(qū)需要解決農(nóng)牧民群眾的醫(yī)療保障、最低生活保障、養(yǎng)老保障問題。

五、建立與完善城市化進程中少數(shù)民族農(nóng)村社會保障

社會保障是人類生存的需要。馬克思指出：“在現(xiàn)實世界中，個人有許多需要”[11]人是一種高級復雜動物，存在不同的需要（按不 同的需要分為自然需要、社會需要、經(jīng)濟需要），人的需要在一定社會關系中形成，并通過人的自覺社會實踐活動得到體現(xiàn)。列寧認為社會主義應該“充分保證成員福利和使他們獲得自由的全面發(fā)展”[12]。這里說明社會應該保證人類的自由和需要，為人類提供福利和全面發(fā)展的權利。中國社會主義的目的是滿足人民日益增長的物質和文化生活的需要，社會保障就是為了滿足社會公民獲得該需要的一個重要手段。社會保障是一種純公共物品，每個公民都應該平等的獲得保障權，社會保障不應該因地域或民族不同而產(chǎn)生排他性。社會保障的范圍和程度首先由一個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定，但同時也與一個國家、民族的文化傳統(tǒng)、價值理念和倫理道德原則有著密切的關系。因此，筆者在本文以人道價值思想，以社會公正與平等的原則，對怎樣建立和完善少數(shù)民族地區(qū)社會保障作出了以下構想。

1.建立少數(shù)民族農(nóng)村最低生活保障

目前，在少數(shù)民族地區(qū)建立了特困戶救助制度，但這并不能滿足農(nóng)村居民的要求。由于少數(shù)民族農(nóng)村的自然條件和市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，政府應該為農(nóng)民建立最后一道安全網(wǎng)，具體的應從以下入手。

(1)合理界定農(nóng)村居民最低生活保障制度的保障對象

政府對農(nóng)村居民提供生活最低保障，不僅是政府對公民應盡的義務，也農(nóng)村居民應該享受的生存權利。只要符合最低生活保障條件的，都可以主動提出申請。農(nóng)村最低生活保障的對象應該低于或等于國家公布的最低生活水平的人群。

(2)科學界定農(nóng)村居民最低生活保障制度的保障標準

少數(shù)民族地區(qū)制定最低生活保障標準，應該結合本地區(qū)的具體情況，遵循既要保障貧困居民基本生活，又要克服其居民依賴思想；根據(jù)本地區(qū)農(nóng)村居民基本生活需求、經(jīng)濟發(fā)展、物價和財政能力來確定。

(3)建立農(nóng)村居民最低生活保障的資金籌集機制

資金問題對于少數(shù)民族地區(qū)來說是一大瓶頸問題。我國的最低生活保障資金是由財政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會共同負擔的。隨著農(nóng)村稅費改革，目前少數(shù)民族地方財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難而無力支付。少數(shù)民族政府可以制定統(tǒng)一的社會保障稅，建立最低生活保障基金，來解決最低生活保障資金的籌集。

(4)加強最低生活保障制度的配套改革

一是加強最低生活保障制度的法制建設，國家有必要制定《最低生活保法》，把最低保障工作納入法制軌道，確保農(nóng)民的最基本生存權益；二是對于特困戶可以實施減免政策，減免子女教育的學雜費等。

2.建立農(nóng)村新型醫(yī)療保障制度和救助制度

(1)實施少數(shù)民族新型醫(yī)療和醫(yī)療救助制度

農(nóng)村合作醫(yī)療在少數(shù)民族地區(qū)應該是一種策略性選擇，少數(shù)民族農(nóng)村實施醫(yī)療救助和提供公共衛(wèi)生服務是農(nóng)村醫(yī)療保障最基本的選擇。根據(jù)目前少數(shù)民族地區(qū)的合作醫(yī)療籌資水平，合作醫(yī)療補償水平不可能很高，否則合作醫(yī)療基金可能會超支，反而導致農(nóng)民看不起病。因此，在少數(shù)民族地區(qū)實施農(nóng)村合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度相結合，對于患重大疾病的農(nóng)民給予醫(yī)療救助，切實解決農(nóng)民因病致貧因病返貧問題。

(2)建立少數(shù)民族農(nóng)村大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險

我國少數(shù)民族農(nóng)民對大病的應對能力很弱，因病致貧返貧的現(xiàn)象多，農(nóng)民對于農(nóng)村大病醫(yī)療救助非常迫切。大病醫(yī)療救助覆蓋面應該是少數(shù)民族全部農(nóng)村居民，具體的對象應該是患有重大疾病的農(nóng)民。醫(yī)療保險實行個人賬戶和社會統(tǒng)籌相結合，保險基金的籌集原則應該按照“個人繳費為主，政府和集體補貼為輔”。建立個人賬戶，農(nóng)民和集體分別根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)當?shù)剞r(nóng)民的平均收入按一定比例繳納，并確定一個標準，超過部分歸入統(tǒng)籌基金。支付較小的醫(yī)療費，則由統(tǒng)籌基金支付。農(nóng)村大病救助醫(yī)療保險資金的管理和使用，在現(xiàn)有的社會保障管理機構的基礎上，按照“精簡、高效”的原則，組建農(nóng)村大病救助醫(yī)療保險管理機構，從事農(nóng)村大病救助資金的籌集、管理和使用等工作。

(3)逐步建立少數(shù)民族農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

目前，在少數(shù)民族地區(qū)大規(guī)模實行農(nóng)村養(yǎng)老保險還不具備經(jīng)濟條件，養(yǎng)老保險要從當?shù)氐膶嶋H出發(fā)，以保障老年人基本生活為目的，以家庭養(yǎng)老、集體幫助、國家補助與個人儲蓄養(yǎng)老相結合的方式，采取政府積極引導和農(nóng)民自愿相結合的原則，逐步提高社會化養(yǎng)老程度，達到“低水平、廣覆蓋、適度保障”，逐步擴大少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋面。

(4)鼓勵發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)的社會互助

在少數(shù)民族地區(qū)，社會互助發(fā)揮著不可忽視的作用。在生活中村民為了解決一時的困難，可以向自己的親戚朋友、鄰居求助一定的物質幫助，等其他的朋友、鄰居或其他困難戶有困難時，給他們一定的物質幫助，這不僅彼此提供了一定的物質幫助，而且還加深了交流和溝通，深化了人與人之間的感情，有利于人與人之間的和諧，加強了農(nóng)村地區(qū)的團結和穩(wěn)定。對于這些突發(fā)性、暫時性的小型災害和困難，還可以彌補國家和集體保障的不足。

參考文獻：

[1]International Labor Organization,Annual Report 1950，轉引自顧俊禮.福利國家論析[M].北京：經(jīng)濟管理出版社，2002：82. 4．

[2]侯文若.社會保障理論與實踐.北京:中國勞動出版社,1991:11．

[3] 許學強, 周一星, 寧越敏.城市地理學，高等教育出版社1997版，97．

[4]王思斌.《社會工作導論》北京:北京大學出版社1998版17頁.

[5]吳忠民.《論公正的社會調劑原則》[J]社會學研究，2002年6期.

[6]楊重光 .劉維新：《社會主義城市經(jīng)濟學》，中國財政經(jīng)濟出版社，1990版.

[7] 資料來源:根據(jù)《關于加06年中央和地方預算執(zhí)行情況與2007年中央和地方預算草案的報告》和甘肅省衛(wèi)生廳統(tǒng)計資料整理轉引自李永生2007年碩士研究生論文《甘肅省農(nóng)村社會保障制度建設研究》.

[8]《甘肅年鑒》.2004年.

[9]轉引自李永生2007年碩士研究生論文《甘肅省農(nóng)村社會保障制度建設研究》.

[10]青海省財政廳社保處.《青海省農(nóng)村牧區(qū)社會保障現(xiàn)狀及思考》附表(內(nèi)部資料)轉引自唐新民2007年碩士研究生論文《民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度研究――以云南省為例》.

[11]《馬克思恩格斯全集》第三卷第326頁， 北京：人民出版社1975版.

篇3

關鍵詞：高校人事檔案管理 ABC管理法 計算機信息網(wǎng)絡系統(tǒng)

1、利用ABC管理法管理人事檔案

隨著市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，我國的戶籍制度和人事制度都相繼進行了改革。與此同時，相關的人事檔案管理工作若繼續(xù)沿用黨政機關管理干部人事檔案的一種模式來管理所有類別的檔案，已經(jīng)不能適應當今社會發(fā)展的要求。就高校來說，多數(shù)高校最近10多年來都進行了合并或升格，有的強強聯(lián)合，有的弱弱聯(lián)合，甚至有的本科院校與中等專業(yè)學校合并，人員來自不同層次的學校，原來人事檔案管理的水平差異較大。由于管理模式不統(tǒng)一，尤其是一些原來層次較低的學校普遍存在人事檔案材料收集不全、歸類不準確、整理不規(guī)范等問題，急需用新標準來統(tǒng)一。

合并高校人事檔案管理可以嘗試采用ABC管理法。ABC管理法最早源于巴雷特曲線圖，美國通用公司的狄凱于1951年將其應用于庫存管理，并命名為ABC管理法。這種管理法是運用數(shù)理統(tǒng)計的分法，對構成事物的影響因素按主次進行分類排列，以抓住事物的主要矛盾進而對它們實行分別控制的一種科學分類管理技術。它是按照分析的需要，將事物或管理對象的影響因素或所占比重的大小劃分為A、B、C三部分，并對其分別進行“重點“”次要”和“一般”3種不同程度的控制和管理，以便最經(jīng)濟、最有效地使用人力、物力、財力獲得最大的經(jīng)濟效益。正因為如此，半個多世紀以來，該分法被廣泛地應用于企業(yè)的各項管理工作中，如今在圖書、檔案等文獻資料管理領域也得到了應用［2］。所以，合并高校人事檔案無論原來隸屬于那所學校，只要按照組織人事部門統(tǒng)一的新要求，根據(jù)ABC管理法，將在職的干部教師檔案作為“重點”，將在職的工人檔案作為“次要”，將離休、退休、離職和死亡的職工檔案作為“一般”，進行分類管理，就能收到事半功倍的效果。

根據(jù)有關規(guī)定，人事檔案可以建立正本、副本。正本內(nèi)容豐富，能全面反映員工的情況；副本內(nèi)容比較概括，是正本材料的備份或復制件，主要在領導干部檔案中建立，一般人事檔案只建立正本。正本由一個員工的歷史和現(xiàn)實情況的材料所構成，包括履歷、自傳、鑒定、學歷、職稱、政審、獎勵以及職務、工資等方面的10類材料。根據(jù)ABC管理法，應重點加強在職人員材料的收集與鑒定工作；應建立學校各單位、各部門專人負責的收集制度，定期收集、定向收集、隨時收集、追蹤收集，并根據(jù)事實準確、材料完整、手續(xù)完備的要求，對各類人員的材料進行統(tǒng)一的甄別和審核，根據(jù)其真?zhèn)魏蛢r值決定取舍。工人檔案內(nèi)容應突出評定崗位技能和學歷、勞動合同、工資、保險福利待遇等重點部分，對政審和參加黨團材料可從簡處置。而離職和死亡人員檔案可以先收集、不整理，以后根據(jù)需要再整理。

2、建立人事檔案計算機信息網(wǎng)絡系統(tǒng)

隨著人事檔案管理制度的改革，弱化了人事檔案政治化、神秘化的程度。與此同時，信息技術和因特網(wǎng)的飛速發(fā)展改變了人事檔案管理和服務方式，通過計算機網(wǎng)絡進行信息共享和信息交換，從傳播學的角度講，徹底改變了空間對人的約束。檔案計算機管理網(wǎng)絡化、檔案信息數(shù)字化或電子化是高校檔案工作高效發(fā)展的必然趨勢。南京大學檔案館目前已經(jīng)能夠提供網(wǎng)上信息檢索“南京大學、院士簡介、中青年專家簡介、南大學籍、中大學籍、教授簡介、校友檔案、職稱評聘、研究生論文、科研成果”等內(nèi)容，使人事檔案管理更加社會化，成為一個透明、適度開放的個人社會公信平臺。南京大學檔案館的做法值得學習和推廣。

建立干部人事檔案多媒體信息網(wǎng)絡系統(tǒng)是國家信息化和新時期組織的迫切需要。采用先進的電子信息技術來構建整個人事檔案信息網(wǎng)絡系統(tǒng)要涉及很多先進的技術，主要包括數(shù)據(jù)庫技術、多媒體技術、網(wǎng)絡技術等，因此，要采用先進的應用軟件。目前，高校干部檔案適宜采用中央組織部《信息結構體系》，它是為實現(xiàn)干部信息的標準化及大范圍信息共享、按照人員管理機構及機構管理中科學的信息流程制定的，不僅具有較高的標準化、規(guī)范化程度，而且具有總攬全局的權威性。

高校在人事檔案信息計算機檢索系統(tǒng)中采用現(xiàn)代網(wǎng)絡通信技術，可以將檔案信息檢索方式由脫機檢索、聯(lián)機檢索發(fā)展為智能檢索及網(wǎng)絡檢索，實現(xiàn)檢索信息傳遞網(wǎng)絡化。人事檔案通過計算機管理，對檔案信息資源進行分類、提取、分析、加工，可以直接提高檔案工作的效益，提高勞動效率與工作質量，使人事檔案管理更加科學化。并且，與傳統(tǒng)檔案資料相比，數(shù)字檔案更易于保存、查詢和修改，而且可以通過網(wǎng)絡快速傳遞，提高檔案的利用率，降低了檔案管理的成本。當然，由于電子文件保存中存在著更新版本的不兼容性和不可識讀性，所以，儲存材料及載體的易損問題都不能忽視，處理不當會造成寶貴的人事檔案信息資源丟失。另外，還要正確運用加密功能，在嚴格界定檔案材料密級的基礎上對通用數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)根據(jù)使用權限進行系統(tǒng)的分類加密，防止信息丟失泄密，給單位和個人造成不應有的損失。

3、重視人事檔案信息資源的開發(fā)與利用

人事檔案工作是人事工作的重要組成部分，也是國家檔案工作的一個方面。檔案是人們在各種實踐活動及思維活動中自然形成的歷史記錄，一般說來，其內(nèi)容比較真實，譽者不過其實，抑者不損其真。正因為如此，檔案的憑證作用和參考作用在各種文獻中居于首位，這是我們應大力開發(fā)和利用人事檔案的主要原因。

現(xiàn)在許多高校正在或準備采用計算機信息網(wǎng)絡技術管理人事檔案，在人事檔案信息系統(tǒng)建設和應用過程中要重視信息資料的采集、開發(fā)與利用，不能為了購置先進的硬件設備而忽略信息資源及系統(tǒng)的應用。當前高?？梢詫⒉粚儆趥€人隱私部分的內(nèi)容材料上網(wǎng)，采用網(wǎng)絡化管理和服務方式，使人事檔案管理部門與外界的人才信息交流由單一的途徑變?yōu)殚_放式的交流模式。只有堅持以人為本，適度開放個人社會公信平臺，才能保障當事人的知情權，使現(xiàn)有制度的既得利益者在公共平臺上實現(xiàn)共贏，為大學研究性學習服務，促進高校教學的改革和發(fā)展，促進社會主義和諧社會建設。這是高校人事檔案管理政策的必然趨勢。

參考文獻：

［1］王云慶，苗壯.現(xiàn)代檔案管理學［M］.青島：青島出版社，2002.

篇4

[關鍵詞]中小企業(yè)　信用擔?！★L險管理

1999年，原國家經(jīng)貿(mào)委頒布《關于建立中小企業(yè)信用擔保體系試點的指導意見》，這標志著我國中小企業(yè)信用擔保體系建設的開始。在其十多年的發(fā)展歷程中，中小企業(yè)信用擔保以其特有的功能，在緩解中小企業(yè)融資難問題中發(fā)揮了不可替代的作用。

中小企業(yè)信用擔保行業(yè)自產(chǎn)生之日起就被公認為是一個高風險行業(yè)。其風險來源于各個方面，對風險的有效管理對于中小企業(yè)信用擔保機構的正常運怍十分關鍵，這也同時關系到擔保機構在緩解巾小企業(yè)融資難問題上的效力。

一、中小企業(yè)信用擔保風險來源

在當前特定的經(jīng)濟與政策背景下，我國信用擔保行業(yè)的風險來源于多個方面。

(一)來自宏觀層面的風險

1政府的過度干預

在政府參與出資的信用擔保機構中，政府部門會利用各種行政手段參與到擔保機構的運作中，使得擔保機構喪失獨立決策和運作的權力，增加擔保風險。

2不完善的法律制度

在法律層面上，于i995年頒布的《中華人民共和國擔保法》事實上無法提供有效的法律保障，一是由于現(xiàn)行《擔保法》重點保護的是債權人的合法權益，明顯缺少對擔保機構的保護；其次，《擔保法》中的一些內(nèi)容與信用擔保的現(xiàn)實運行相沖突。

在行業(yè)法規(guī)方面，原國家經(jīng)貿(mào)委、中國人民銀行和財政部的有關行業(yè)管理規(guī)范由于效力有限且缺少細節(jié)性和實質性的規(guī)定，難以真正達到約束與規(guī)范擔保行業(yè)的目的。

(二)來自協(xié)作銀行的風險

實行比例擔保，在擔保機構和銀行之間尋求風險收益平衡是國際上的通行做法。在我國，盡管多數(shù)擔保機構已經(jīng)通過自身努力與協(xié)作銀行簽訂了風險分擔合同，但在實際中往往因為銀行的優(yōu)勢地位而被迫接受過多風險。

(三)來自擔保機構自身的風險

1操作風險

在我國，擔保行業(yè)仍屬新生行業(yè)，并且大多數(shù)擔保機構在擔保人員從業(yè)標準上尚缺少足夠重視，致使很多擔保人員在專業(yè)技能和政治素質上并沒有達到相應的標準，違規(guī)操作和暗箱操作時有發(fā)生。

2內(nèi)部管理風險

首先，擔保機構的資金實力是衡量擔保機構抗風險能力的重要標準，但現(xiàn)階段我國信用擔保機構擔保資金來源不足，且大多缺乏后續(xù)資金補償，這無疑大大降低了擔保行業(yè)的風險承受能力。

其次，我國擔保行業(yè)起步較晚，在風險防范機制的建設上還存在很多不足。在內(nèi)控制度建設上，許多擔保機構沒有建立起科學嚴格的操作規(guī)程和管理方法，違規(guī)操作和操作失誤時有發(fā)生；擔保機構普遍缺乏一套科學有效的風險評估體系，難以對受保企業(yè)做出全面準確的評價；在風險轉移方面，反擔保和再擔保之類的措施尚沒有得到全而建立，操作過程也存在很多不當之處；在風險補償方面，擔保機構內(nèi)部風險準備金和外部補償制度都不完善；另外，擔保機構對于擔保項目的事中監(jiān)督也過于疏忽，在發(fā)生代償后，也缺乏有效的追償機制。

(四)來自受保中小企業(yè)的風險

1經(jīng)營風險

中小企業(yè)面臨的經(jīng)營管理能力落后、高素質人才缺乏，技術革新和產(chǎn)品研發(fā)能力低下以及財務制度不規(guī)范、財務信息虛假等經(jīng)營風險，都加大了信用擔保機構面臨的信用風險。

2信用風險

在我國，中小企業(yè)信用等級普遍偏低，加上信息不對稱的存在，一些不符合擔保標準的中小企業(yè)往往會通過瞞報或假報來騙取擔保，在獲得擔保后也往往會改變貸款用途，從事較擔保合同具有更高風險的投資，從而增加擔保風險。

3“擔保對象封閉性”引起的風險

“擔保對象封閉性”是指互信用擔保的擔保對象被限定在會員企業(yè)范圍之內(nèi)。在互擔保中，會員企業(yè)在承擔出資義務的同時，也享有被擔保的權利，一些經(jīng)營狀況稍差的會員企業(yè)也會憑借會員資格而較容易爭取到擔保，從而加大擔保風險發(fā)生的可能。

(五)來自中小企業(yè)信用體系的風險

1征信體系不完善

第一，出于自身利益，銀行、工商、海關、稅務以及司法等部門會對自己擁有的中小企業(yè)信息實行“壟斷保護”，在加大信息采集難度的同時，也浪費了大量有用的信息。

第二，在征信過程中，中小企業(yè)由于信用意識淡薄且出于對自身利益的保護，往往存在著不支持、不配合的現(xiàn)象，甚至會拒絕征信工作的開展，大大加劇了征信難度，信息的真實性和完整性也大打折扣。

2外部信用評級體系發(fā)展滯后

我國的信用評級行業(yè)雖有一定發(fā)展，也形成了一批擁有一定影響的信用評估機構，但是大多數(shù)信用評級機構因評級目標范圍、業(yè)務開展地域、評級人員素質以及技術和資金力量等方面的差異，擁有不同的評級標準，由此造成評價結果難以得到統(tǒng)一；另外，由于征信體系建設的落后，評級過程主要參考受評企業(yè)自身提供的信息，信息來源的不夠透明，這最終降低了評級結果的公正性和權威性。

二、中小企業(yè)信用擔保風險管理建議

(一)明確政府職責

1　加大政府資金支持，杜絕直接干預

首先，政府部門應根據(jù)擔保機構的擔保范圍、所處地中小企業(yè)情況等給予不同的啟動資金支持，并定期和不定期的為擔保機構注人補充資金。

其次，各級政府不得以任何名義參與到具體擔保項目的運作過程中，更不得強制性要求擔保機構提供人情擔保和關系擔保等。

2提供優(yōu)惠、激勵和配套服務政策

除了直接的資金支持外，政府可以派遣專業(yè)人員幫助中小企業(yè)改進經(jīng)營管理、可以組織專業(yè)擔保隊伍為擔保機構在內(nèi)控以及企業(yè)治理上提供建議、可以通過減免稅收等方式支持信用擔保機構的發(fā)展、可以給予經(jīng)營機制較好、擔保成績突出以及風險管理規(guī)范的信用擔保機構一定的獎勵。

(二)健全相關法律制度，加強宣傳教育

1完善相關法律法規(guī)

加快修改和完善《擔保法》，使其對信用擔保行業(yè)做出統(tǒng)籌性的規(guī)范，叫確擔保行業(yè)的基本性質和地位，為中小企業(yè)信用擔保的發(fā)展提供指導；盡快出臺專門針對中小企業(yè)信用擔保的“中小企業(yè)信用擔保管理辦法》和《中小企業(yè)信用擔保法》，對信用擔保的具體運作規(guī)程加以規(guī)定。

2加強法律法規(guī)宣傳教育

具體可以由當?shù)氐膿Ｐ袠I(yè)協(xié)會組織相關人員參加定期和不定期的培訓以及考試，在擔保從業(yè)資格考試中也應重點對法律法規(guī)的掌握和理解程度進行檢驗，使其真正落到實處。

(三)完善風險防范機制

1完善內(nèi)部控制機制

一是提升從業(yè)人員素質。在職業(yè)道德上，擔保行業(yè)應加大宣傳教育，加強從業(yè)人員的責任意識，通過引入獎懲機制，堅決杜

絕違規(guī)操作與暗箱操作的發(fā)生；在專業(yè)知識方面，通過培訓、從業(yè)資格考試、人才互動機制等挑選合格的擔保人才。

二是完善擔保準入機制，申請擔保的中小企業(yè)必須在資信等級、企業(yè)治理和發(fā)展前景上達到標準，擔保項目則應符合國家的產(chǎn)業(yè)政策并能確保有穩(wěn)定的歸還資金。

三是科學設定擔保指標。比如，擔保機構可對不同行業(yè)設定不同的單筆最高擔保額度和擔保期限；根據(jù)自己的實力，按 “先小后大、先短后長、先流動后固定”的原則提供擔保。

四是加強擔保項目監(jiān)督。在為中小企業(yè)提供擔保后，擔保機構有權對受保企業(yè)進行監(jiān)督和檢查，定期了解企業(yè)的擔保貸款使用情況、經(jīng)營管理狀況和財務狀況，并可就此提出相關改進建議；可同貸款銀行一起要求企業(yè)調整其高風險的戰(zhàn)略，甚至讓企業(yè)提前還款；還可參與企業(yè)管理，派駐有經(jīng)驗的專業(yè)人員加入到企業(yè)，實現(xiàn)雙贏。

2完善風險轉移機制

首先，推動銀、保、企合作，完善風險分擔機制。貸款銀行與擔保機構應本著“利益共享、風險共擔”原則，合理設定風險分擔比例。

其次，健全再擔保制度，適時引入商業(yè)性保險。加快組建中央和省級再擔保機構，逐步形成中央與省、省與地市間的多層再擔保體系。在具體運作上，政府可以委托專業(yè)性的富有經(jīng)驗的擔保機構運用市場化手段對再擔保體系進行管理。另外，可以考慮將商業(yè)性保險公司進入信用擔保領域，在降低代償帶來的風險的同時有效增加風險管理能力。

3完善風險補償機制

首先，完善風險準備金制度，通過提取代償準備金、呆賬準備金和普通準備金來保證其資金實力。

其次，完善外部損失補償制度。政府部門在為擔保機構注入啟動資金外，還應將損失補償放在重要的位置，就政府部門而言，只要中小企業(yè)滿足擔保標準并且擔保機構操作規(guī)范且風險可控，那么政府部門在資金上的支持力度越大，中小企業(yè)能夠通過信用擔保獲得的融資額度也就會越大。

具體的，各地政府可定期或不定期的將當?shù)刎斦杖氲囊徊糠钟糜谘a充擔保資金，中央政府可設立專項擔保資金，及時補充各地因財力不足而間斷的擔保資金注入；政府可以連同稅務部門，抽取一定比例的來自中小企業(yè)的稅收專門用做補償金，另外，相關部門還可以定期或不定期的發(fā)行“支持中小企業(yè)發(fā)展專項國債”以擴大資金來源。

(四)加快中小企業(yè)信用體系建設

1　完善中小企業(yè)征信體系建設

一是盡快修改和完善相關法律，盡快出臺《征信管理條例》，在明確人民銀行的征信主管地位的基礎上，進一步加強對征信市場的監(jiān)管和指導；制訂相關法律制度，規(guī)定不配合征信工作的中小企業(yè)和部門所應承擔的責任，以確保征信工作順利開展，對征信系統(tǒng)包含的信息內(nèi)容、信息采集方法、保密措施、使用范圍做出具體的規(guī)定，提高征信系統(tǒng)運作效率。

二是加強各部門合作，銀行、工商、海關、稅務、司法等部門應打破行政藩籬，實現(xiàn)信息的共享，以確保信息的完整和有效。

三是加強征信宣傳力度，嚴格信息保密制度。征信部門可以召開由相關部門和中小企業(yè)參加的征信系統(tǒng)建設座談會，以加大征信系統(tǒng)重要作用的宣傳。另外，信息采集和使用過程中的保密制度建設也應及時跟進。

2建立科學的外部信用評級體系

首先，各方應積極參與評級體系建設。政府部門作為統(tǒng)籌者，應積極為評級體系的建設提供有利的外部環(huán)境，對評級機構的合法性、獨立評級權利、準人和退出機制以及業(yè)務操作規(guī)程等做出具體的規(guī)定，使信用評級有法可依；銀行等金融機構應利用其資源優(yōu)勢，積極引導中小企業(yè)參與信用評級，并通過使用評級結果，擴大評級機構的公信度和影響力，對評級體系的改進提出意見和建議；中小企業(yè)應盡力提供真實信息，對于一些存在懷疑的信息應主動向征信人員說明，不得以任何理由和方式干涉評級工作，更不能使用強制或賄賂手段要求提升其信用等級；評級機構在開展評級工作時應做到獨立、公正、公平，不能因評級對象的強迫或者賄賂而做出不符合實際情況的評級。

其次，評級機構應加強內(nèi)部隊伍建設，提高評級人員的專業(yè)技能和道德素養(yǎng)；改進評級方法，通過建立科學的評級指標體系來保證評級結果的準確性和可信度。

3維護和管理信用秩序，建立合理的獎懲機制

一方面，嚴厲打擊失信行為，對存在失信行為的中小企業(yè)，在一開始可以實行勸誡、警告和信用披露的方法，若屢教不改，則可以對其使用更嚴厲的措施，比如實行信用限制或逐出機制，剝奪中小企業(yè)一切依靠自身信用得到發(fā)展的權利。

另一方面，獎勵守信中小企業(yè)，對于具有良好信用等級的中小企業(yè)，可以通過提供貸款和擔保上的優(yōu)惠、免費提供管理、技術以及生產(chǎn)上的指導、將更多的投資機會向其傾斜等，讓中小企業(yè)感到“信用第一”，有效提高整個群體的信用水平。

參考文獻

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