導(dǎo)語：如何才能寫好一篇行政許可法論文，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

定位一：稅務(wù)機(jī)關(guān)要做法治機(jī)關(guān)

《行政許可法》第四條規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。該規(guī)定要求行政機(jī)關(guān)在設(shè)定、實(shí)施行政許可過程中必須依法辦事，使行政機(jī)關(guān)行政審批活動(dòng)完全建立在合法的基礎(chǔ)上。這就是行政許可法確立的法治原則。法治原則是現(xiàn)代法治國家行政活動(dòng)的一條最基本的原則，也是政治文明的一個(gè)突出標(biāo)志。具體到稅務(wù)機(jī)關(guān)，在貫徹行政許可法治原則上，應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：第一，稅務(wù)行政許可設(shè)定法定。根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，國家稅務(wù)總局制定的部門規(guī)章無權(quán)設(shè)定行政許可，這是貫徹《行政許可法》法治原則的前提。第二，稅務(wù)行政許可事項(xiàng)法定。目前僅限于6項(xiàng)，即：指定企業(yè)印制發(fā)票，對(duì)發(fā)票使用和管理的審批，對(duì)發(fā)票領(lǐng)購資格的審批，對(duì)增值稅防偽稅控系統(tǒng)最高開票限額的審批，建立收支憑證粘貼簿，進(jìn)貨銷貨登記簿或者使用稅控裝置的審批，印花稅票代售許可。除此外，不得對(duì)其他審批事項(xiàng)實(shí)施稅務(wù)行政許可。第三，稅務(wù)行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)法定。根據(jù)國家稅務(wù)總局《關(guān)于實(shí)施稅務(wù)行政許可若干問題的通知》規(guī)定，“稅務(wù)行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)由具有行政許可權(quán)的稅務(wù)機(jī)關(guān)在法定權(quán)限內(nèi)實(shí)施，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)下屬的事業(yè)單位一律不得實(shí)施行政許可”。就目前保留的6項(xiàng)稅務(wù)行政許可來看，實(shí)施機(jī)關(guān)主要有4類：第一類為總局或者省級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)，如指定企業(yè)印制發(fā)票；第二類為主管稅務(wù)機(jī)關(guān)，例如，對(duì)發(fā)票使用和管理的審批、對(duì)發(fā)票領(lǐng)購資格的審核。第三類是縣級(jí)以上稅務(wù)機(jī)關(guān)，如建立收支憑證粘貼簿，進(jìn)貨銷貨登記簿或者使用稅控裝置的審批；第四類為當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)，例如印花稅票代售許可。按照法治原則的要求凡規(guī)定了由省級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)施的行政許可，縣市級(jí)就不得實(shí)施該行政許可。此外，沒有法律、行政法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，上級(jí)機(jī)關(guān)也不得將自己實(shí)施的行政許可委托下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)行使。第四，程序法定。稅務(wù)行政許可的申請(qǐng)、受理、審查、決定、聽證、審批與延續(xù)、辦理時(shí)限等都必須遵守《行政許可法》的規(guī)定。

定位二：稅務(wù)機(jī)關(guān)要做有限機(jī)關(guān)

有限機(jī)關(guān)與法治機(jī)關(guān)是一脈相承的，有限意味著行政權(quán)力不能無限膨脹，而應(yīng)受到限制和約束。從某種程度上說，法治的歷史就是不斷限制政府權(quán)力而還權(quán)利于老百姓的歷史。因此，筆者認(rèn)為，《行政許可法》要求行政機(jī)關(guān)做有限機(jī)關(guān)就是從三個(gè)方面限制行政權(quán)入手的：一是以立法限權(quán)。我們知道，立法是對(duì)權(quán)利（權(quán)力）、義務(wù)的第一次分配，通過法律這種最權(quán)威最有效的分配方式，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的動(dòng)態(tài)平衡。根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，部門規(guī)章無行政許可設(shè)定權(quán)。國務(wù)院各個(gè)行政部門承擔(dān)著主要的日常行政工作，《行政許可法》將部門規(guī)章排除在行政許可的設(shè)定權(quán)外，是立法在權(quán)力分配上限制權(quán)力的表現(xiàn)。二是以權(quán)力制約權(quán)力。《行政許可法》第10條、第60條規(guī)定縣級(jí)以上人民政府對(duì)行政機(jī)關(guān)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查制度，是權(quán)力制約權(quán)力的典型反映。三是以權(quán)利制約權(quán)力。首先,在設(shè)定行政許可上，法律規(guī)定的6類可以設(shè)定許可的事項(xiàng)，如果通過公民、法人或者其他組織、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)、事后監(jiān)督能決定、調(diào)節(jié)、自律管理或者解決的，也可以不設(shè)定行政許可。其次，地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。最后，《行政許可法》確立的有關(guān)聽證案卷排他性原則、許可變更中行政機(jī)關(guān)不作為視為同意、即時(shí)告知制度、依法補(bǔ)償制度、監(jiān)督檢查不影響納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營制度、許可原則上不收費(fèi)制度、利害關(guān)系人的聽證申請(qǐng)權(quán)和行政許可的申請(qǐng)撤銷權(quán)等都是以公民、法人或者其他組織的權(quán)利制約行政機(jī)關(guān)權(quán)力的反映?？梢哉f，《行政許可法》是一部放松規(guī)制的法律，其立法宗旨就是行政限權(quán)，而將更多的自還給行政管理相對(duì)人。具體到稅務(wù)機(jī)關(guān)，目前國務(wù)院只確認(rèn)了6類稅務(wù)行政許可，除此外稅務(wù)機(jī)關(guān)無權(quán)實(shí)施稅務(wù)行政許可，換言之，稅務(wù)機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可時(shí)其權(quán)力是十分有限的。所以對(duì)納稅人的其他非許可性審批要本著尊重納稅人權(quán)利，實(shí)行從簡(jiǎn)從快的原則，并力求壓縮稅務(wù)行政裁量權(quán)，力爭(zhēng)對(duì)符合條件的納稅人實(shí)現(xiàn)行政審批零裁量。

定位三：稅務(wù)機(jī)關(guān)要做誠信機(jī)關(guān)

我們知道，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為了保證交易穩(wěn)定性、安全性，法律均要求市場(chǎng)主體要講求誠信，為此，誠信原則成為了我國民法的“帝王條款”。然而由于我國行政法治歷史較短，長(zhǎng)期以來，行政機(jī)關(guān)自認(rèn)為其法律地位高于行政相對(duì)人，故一直強(qiáng)調(diào)相對(duì)人要誠信守法，而對(duì)自己是否需要誠信執(zhí)法只字不提，這反映在稅務(wù)部門，過去我們?cè)谛麄鞫惙〞r(shí)，一直要求納稅人要誠信納稅，要怎么怎么辦，而對(duì)自己執(zhí)法時(shí)該怎么怎么辦，如何確保誠信執(zhí)法避而不談。伴著中國行政法治化的進(jìn)程，我國《行政許可法》第一次以法律的形式確立了行政機(jī)關(guān)的誠信原則，也就是我們常說的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。該原則主要體現(xiàn)在《行政許可法》的第八條和第六十九條中。該法第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”?！缎姓S可法》第六十九條對(duì)行政機(jī)關(guān)撤銷行政許可的行為，規(guī)定了“可以撤銷”、“應(yīng)當(dāng)予以撤銷”、“不予撤銷”。這二條規(guī)定標(biāo)志著信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在我國法律中得到了確認(rèn)，有利于構(gòu)筑誠信政府，樹立法律的信仰。我國法律首次確認(rèn)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，將更多遵循社會(huì)公益和行政權(quán)力之間的利益制衡。對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)來說，要講求誠信需要考慮三個(gè)方面的因素：一是考慮撤銷行政許可決定對(duì)相關(guān)各方利益的影響，當(dāng)撤銷行政許可可能對(duì)公共利益造成重大損害的，不予撤銷；當(dāng)被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷，但撤銷該行政許可，可能對(duì)公共利益造成重大損害的，也應(yīng)當(dāng)不予撤銷；當(dāng)撤銷違法的行政許可不符合比例原則的，不應(yīng)當(dāng)予以撤銷；當(dāng)撤銷違法行政許可不符合行政效率和保持行政法律關(guān)系相對(duì)穩(wěn)定的原則的，不應(yīng)當(dāng)撤銷。二是考慮稅務(wù)行政許可決定違法的性質(zhì)及程度，對(duì)于程序性違法不影響行政許可決定正確性的，且通過事后補(bǔ)救能夠糾正行政許可程序違法的，則沒有必要撤銷行政許可決定；對(duì)于行政許可申請(qǐng)人確實(shí)不符合許可條件的，則有撤銷行政許可的必要。三是考慮引起行政許可決定違法的原因，如果被許可人以欺騙、賄賂等手段取得的行政許可，則稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以撤銷，如果因稅務(wù)機(jī)關(guān)審查不嚴(yán)造成行政許可決定違法的，則要結(jié)合利益衡量原則決定是否撤銷。[1]與此相對(duì)應(yīng)的是，作為誠信機(jī)關(guān)，造成行政管理相對(duì)人信賴損失還應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。據(jù)說，日本一家企業(yè)由于工廠煙囪太矮排放的廢氣嚴(yán)重超標(biāo)被環(huán)保部門查處，同時(shí)環(huán)保部門要求該工廠將煙囪由20米加高至50米，工廠于是照辦。后來工廠發(fā)現(xiàn)煙囪只需要加高至30米便可達(dá)到環(huán)保質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，于是工廠要求環(huán)保部門賠償加高煙囪20米的費(fèi)用，其理由是基于對(duì)環(huán)保部門的信賴而使自己受到不必要的損失，后來環(huán)保部門賠償了該20米煙囪的費(fèi)用。在這則案例中，日本環(huán)保部門并未因賠償了工廠損失而影響了自己的名聲，反而因?yàn)檎\信執(zhí)法贏得了良好的聲譽(yù)。無獨(dú)有偶，筆者曾親歷這樣一個(gè)案例，某地國稅機(jī)關(guān)要對(duì)一納稅人的違法行為實(shí)施罰款行政處罰，納稅人在聽證會(huì)上辨稱，一年前稅務(wù)機(jī)關(guān)曾對(duì)該違法行為指出過但未提出要罰款，一年后，稅務(wù)機(jī)關(guān)決定對(duì)該同一違法行為實(shí)施罰款。納稅人認(rèn)為，稅務(wù)機(jī)關(guān)不能出爾反爾，應(yīng)當(dāng)講求誠信，對(duì)先前的不處罰行為要負(fù)一定責(zé)任。筆者認(rèn)為，納稅人的辯解是很有道理的，作為稅務(wù)機(jī)關(guān)就要向日本環(huán)保部門誠信執(zhí)法的態(tài)度學(xué)習(xí)，保護(hù)納稅人的信賴?yán)?，?zhēng)做誠信機(jī)關(guān)。

定位四：稅務(wù)機(jī)關(guān)要做效能機(jī)關(guān)

《行政許可法》第六條規(guī)定，實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。此外，《行政許可法》第二十五條規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。這二條規(guī)定確立了行政許可的效能原則，所謂效能是指效率與效益兩個(gè)方面，其中效率強(qiáng)調(diào)執(zhí)法的迅速、準(zhǔn)確、有效。效益強(qiáng)調(diào)的是執(zhí)法的合法、合理和公正，即全面地最大限度地發(fā)揮法律的正面功效，使“應(yīng)然”的法律從書本上轉(zhuǎn)化為“實(shí)然”的法律。稅務(wù)機(jī)關(guān)肩負(fù)著執(zhí)法任務(wù)，必然要對(duì)眾多復(fù)雜的涉稅事宜實(shí)行管理，因而必須注重稅務(wù)行政效能，做效能機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為，當(dāng)前稅務(wù)機(jī)關(guān)要做好效能機(jī)關(guān)，就必須解決以下幾個(gè)問題：一是大力提高稅務(wù)人員素質(zhì)。具有一支年輕化、革命化、知識(shí)化和專業(yè)化的素質(zhì)隊(duì)伍，是做效能機(jī)關(guān)的前提條件。雖然近幾年來稅務(wù)機(jī)關(guān)大力實(shí)施能力工程培訓(xùn)，著力于干部隊(duì)伍素質(zhì)的提高，但干部隊(duì)伍距面向未來、面向世界的高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍的要求還有很大差距，特別是既懂稅收專業(yè)知識(shí)又懂法律知識(shí)和外語的復(fù)合型人才十分稀缺。很難想像，沒有高素質(zhì)的干部隊(duì)伍，執(zhí)法水平能達(dá)到高效能。二是精兵簡(jiǎn)政。稅務(wù)機(jī)關(guān)效能不高，很重要的一個(gè)原因就是機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事。當(dāng)前稅務(wù)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)存在的問題是過分追求以增加職能部門和增加稅務(wù)人員的數(shù)量來取代效能，過分追求機(jī)構(gòu)和職務(wù)的上下對(duì)口，橫向相稱，重復(fù)設(shè)置各種職務(wù)，大量設(shè)置各種虛職，造成滋生，稅務(wù)行政效能下降。三是做到職責(zé)權(quán)統(tǒng)一。當(dāng)前稅務(wù)機(jī)關(guān)在貫徹行政執(zhí)法責(zé)任原則中存在的的一個(gè)突出問題就是職責(zé)權(quán)不對(duì)稱，存在有職無權(quán)、有權(quán)無責(zé)的普遍現(xiàn)象。四是改革完善目標(biāo)考核機(jī)制?，F(xiàn)在的目標(biāo)考核是以工作量為基礎(chǔ)的，即一年內(nèi)完成若干工作任務(wù)得100分，以獎(jiǎng)牌為主要加分因素，最終打出目標(biāo)考核分以此來確定考核單位的工作業(yè)績(jī)。這種工作任務(wù)導(dǎo)向型目標(biāo)考核體系的特征是：只注重工作數(shù)量而忽視工作質(zhì)量，只注重內(nèi)部評(píng)價(jià)而忽視外部評(píng)價(jià)。在該考核機(jī)制下，會(huì)存在納稅人評(píng)價(jià)很不好的稅務(wù)人員在系統(tǒng)內(nèi)部公務(wù)員考核中可能多年被評(píng)為先進(jìn)的尷尬局面,甚至出現(xiàn)了花錢向有關(guān)單位買獎(jiǎng)牌的情況。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以效能導(dǎo)向型目標(biāo)考核機(jī)制來取代工作任務(wù)導(dǎo)向型目標(biāo)考核機(jī)制。稅務(wù)機(jī)關(guān)要做效能機(jī)關(guān)，就必須要解決以上四個(gè)問題，深入開展能力工程培訓(xùn)，提高培訓(xùn)的廣度和深度，保證質(zhì)量。進(jìn)一步深化干部人事制度改革，精兵簡(jiǎn)政，輕裝上陣，完善崗責(zé)體系，做到職責(zé)權(quán)對(duì)稱統(tǒng)一，在此基礎(chǔ)上，改革完善目標(biāo)考核機(jī)制，使其由“工作任務(wù)型”向“工作效能型”轉(zhuǎn)變。

定位五：稅務(wù)機(jī)關(guān)要做責(zé)任機(jī)關(guān)

《行政許可法》確立了國家賠償責(zé)任，依法補(bǔ)償責(zé)任，監(jiān)督檢查責(zé)任和其他違法責(zé)任制度，可以說是確立的責(zé)任比較多的一部法律。過去行政機(jī)關(guān)習(xí)慣以“官老爺”自居，對(duì)自己的違法行為不負(fù)責(zé)任，或者是怕輸官司，丟面子，或者是輸了官司又賴官司，對(duì)行政管理相對(duì)人的合法權(quán)利持淡漠，冷視的態(tài)度。為了應(yīng)對(duì)《行政許可法》的挑戰(zhàn)，行政機(jī)關(guān)必須轉(zhuǎn)變觀念，多一些責(zé)任意識(shí)，少一些權(quán)力意識(shí)?！缎姓S可法》的一大亮點(diǎn)是：除繼承了國家賠償責(zé)任制度外，還首次確立了依法補(bǔ)償責(zé)任制度。該法規(guī)定即使是合法行為，如果導(dǎo)致了相對(duì)人的合法利益損失，也可能要依法予以補(bǔ)償。此外，《行政許可法》另一特色是監(jiān)督檢查責(zé)任制度，過去行政機(jī)關(guān)重許可、輕監(jiān)管，將許可作為增加本部門收入的一條重要途徑，只要收了錢就對(duì)作出許可的事項(xiàng)不再監(jiān)督檢查，以至于多年以后，被許可人不再具備許可條件了，還在從事許可項(xiàng)目，特別是對(duì)于關(guān)系公共安全的許可事項(xiàng)是十分危險(xiǎn)的。具體到稅務(wù)部門，對(duì)于6類許可事項(xiàng)要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，特別是指定企業(yè)印制發(fā)票這樣的重大行政許可更是要加強(qiáng)檢查，對(duì)不現(xiàn)符合條件的要堅(jiān)決撤銷許可。稅務(wù)機(jī)關(guān)要增強(qiáng)自己的責(zé)任心，明白權(quán)力是人民給的，行使權(quán)力是有責(zé)任的，按照法律規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的，要敢于承擔(dān)責(zé)任。稅務(wù)機(jī)關(guān)在做責(zé)任機(jī)關(guān)時(shí)，必須強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，淡化權(quán)力意識(shí)，要堅(jiān)持這樣的信念：只要依法辦事了，程序到位了，再多的責(zé)任，也不怕追究。

定位六：稅務(wù)機(jī)關(guān)要做科技機(jī)關(guān)

《行政許可法》第三十三條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立和完善有關(guān)制度，推行電子政務(wù)，在行政機(jī)關(guān)的網(wǎng)站上公布行政許可事項(xiàng)，方便申請(qǐng)人采取數(shù)據(jù)電文等方式提出行政許可申請(qǐng)；應(yīng)當(dāng)與其他行政機(jī)關(guān)共享有關(guān)行政許可信息，提高辦事效率。根據(jù)該條規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做科技機(jī)關(guān)。過去幾年，稅務(wù)機(jī)關(guān)按照“科技+管理”的征管工作思想，普遍確立了以納稅申報(bào)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，以納稅評(píng)估為監(jiān)控，集中征收，重點(diǎn)稽查的征管新模式。在此基礎(chǔ)上，也建立了稅務(wù)內(nèi)部行業(yè)網(wǎng)，辦公自動(dòng)化系統(tǒng)，可以說大大提高了辦事效率和質(zhì)量，已有個(gè)別條件較好的稅務(wù)機(jī)關(guān)建立了網(wǎng)站，供納稅人查詢，但在發(fā)展較落后的中西部地區(qū)，大多數(shù)稅務(wù)機(jī)關(guān)連個(gè)電子公告屏都沒有。無論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是落后地區(qū)同《行政許可法》要求的電子政務(wù)相比，都還具有較大的差距，體現(xiàn)在：當(dāng)前還有大量的涉稅事宜尤其是稅務(wù)行政許可的受理是通過人工來完成的，大量的政策資料還只有依靠納稅人電話咨詢稅務(wù)機(jī)關(guān)來得到，從已建成的網(wǎng)站來看，普遍存在資料不全，信息更新不及時(shí)，給人感覺像是在“做秀”。全面推行電子政務(wù)后，納稅人申請(qǐng)行政許可時(shí)，足不出戶，在家里只要發(fā)一個(gè)E-mail就可以了，余下的事就是稅務(wù)局的了，這就是推行電子政務(wù)的好處。筆者認(rèn)為，未建立網(wǎng)站的稅務(wù)機(jī)關(guān)當(dāng)務(wù)之急就是著手建立自己的網(wǎng)站，并對(duì)網(wǎng)站進(jìn)行定期更新維護(hù)，在網(wǎng)站上公布行政許可事項(xiàng)，在此基礎(chǔ)上，與其他行政機(jī)關(guān)聯(lián)網(wǎng)。此外，我們還要看到，推行電子政務(wù)雖然能給稅務(wù)行政管理相對(duì)人帶來很多便利，但電子政務(wù)需要進(jìn)一步制訂相關(guān)運(yùn)作規(guī)則和技術(shù)規(guī)則作保障，推行電子政務(wù)并不是一項(xiàng)簡(jiǎn)單的工作，更是一個(gè)涉及稅務(wù)機(jī)關(guān)、納稅人、社會(huì)公眾、其他行政機(jī)關(guān)的多部門、多環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程。為此，稅務(wù)機(jī)關(guān)要按《行政許可法》的要求，著手制定推行電子政務(wù)的規(guī)劃、方案，并分步實(shí)施，最終實(shí)現(xiàn)與納稅人、社會(huì)公眾、其他行政機(jī)關(guān)的信息互動(dòng)，以應(yīng)對(duì)《行政許可法》的挑戰(zhàn)。

定位七：稅務(wù)機(jī)關(guān)要做陽光機(jī)關(guān)

《行政許可法》第三十條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有關(guān)行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請(qǐng)書示范文本等在辦公場(chǎng)所公示。這就是《行政許可法》確定的公開制度。從國外來看，很多國家都注重行政行為的公開、透明，例如，日本單獨(dú)制定了《情報(bào)公開法》（該法所稱情報(bào)，是指行政文件，是行政機(jī)關(guān)工作人員依職權(quán)制定或者取得的文件，圖畫及電子記錄等在行政機(jī)關(guān)保存的資料）。加拿大更是注重稅務(wù)行政執(zhí)法的公開，被稱為“讓稅收?qǐng)?zhí)法在陽光下進(jìn)行”的國家。長(zhǎng)期以來，我國稅務(wù)行政審批，幾乎是各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)手中唯一的管理手段，以至稅務(wù)行政審批泛濫，稅務(wù)行政許可清理前，各種稅務(wù)行政性審批有近百項(xiàng)之多，如果說稅務(wù)機(jī)關(guān)“門難進(jìn)、事難辦”是納稅人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)衙門作用譏諷的話，那么“跑斷腿、磨破嘴”則是納稅人的萬般無賴?！缎姓S可法》的實(shí)施，無疑使稅務(wù)機(jī)關(guān)政務(wù)公開上了一個(gè)新的層次，為稅務(wù)機(jī)關(guān)行政審批“暗箱操作”劃上了句號(hào)，也為納稅人實(shí)施有力的稅收?qǐng)?zhí)法外部監(jiān)督創(chuàng)造了更好的條件。推而廣之，不單是稅務(wù)行政許可，所有的稅收?qǐng)?zhí)法事項(xiàng)都應(yīng)當(dāng)公開，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)真真切切做一個(gè)陽光機(jī)關(guān)。

定位八：稅務(wù)機(jī)關(guān)要做服務(wù)機(jī)關(guān)

稅務(wù)機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可過程中，還要做服務(wù)機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為，稅務(wù)機(jī)關(guān)做服務(wù)機(jī)關(guān)是指以上法治機(jī)關(guān)、有限機(jī)關(guān)、效能機(jī)關(guān)、責(zé)任機(jī)關(guān)、誠信機(jī)關(guān)、科技機(jī)關(guān)、陽光機(jī)關(guān)的綜合體現(xiàn)，不是單純?yōu)榉?wù)而服務(wù)?！缎姓S可法》規(guī)定的“部門規(guī)章無行政許可設(shè)定權(quán)”、“一窗對(duì)外”、“辦理時(shí)限”、“信賴?yán)姹Ｗo(hù)”、“監(jiān)督檢查制度”等都是服務(wù)的體現(xiàn)。稅務(wù)機(jī)關(guān)是否屬于服務(wù)機(jī)關(guān)是由納稅人、扣繳義務(wù)人等行政管理相對(duì)人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的滿意度來最終決定的，而不是稅務(wù)機(jī)關(guān)自認(rèn)為對(duì)納稅人提供了服務(wù)就能標(biāo)榜為服務(wù)機(jī)關(guān)的。例如，稅務(wù)機(jī)關(guān)在辦理行政許可過程中，違法設(shè)置了行政許可或者增設(shè)了前置性行政許可條件，肯定會(huì)使納稅人不滿意。反之，如果稅務(wù)機(jī)關(guān)為了扶持某企業(yè)發(fā)展而對(duì)不符合條件的企業(yè)授予“指定企業(yè)印制發(fā)票”的稅務(wù)行政許可，雖會(huì)使該企業(yè)感到滿意，但同時(shí)會(huì)使其他類似企業(yè)不滿意。再如，法律規(guī)定在30日內(nèi)完成的行政許可事項(xiàng)，如果稅務(wù)機(jī)關(guān)超期了，顯然會(huì)使納稅人不滿意。如果在法律規(guī)定時(shí)間內(nèi)2天能辦完的行政許可事項(xiàng)，如果用了5天，即使沒有超過法定期限，同樣會(huì)使納稅人不滿意。因?yàn)?，二者都違反了上面提到的稅務(wù)行政效能原則，因而不能被納稅人認(rèn)為是服務(wù)機(jī)關(guān)。綜上所述，在實(shí)施行政許可過程中，稅務(wù)機(jī)關(guān)要作服務(wù)機(jī)關(guān)不是指其職責(zé)就是服務(wù)，不是為服務(wù)為服務(wù)，畢竟稅務(wù)機(jī)關(guān)不同于稅務(wù)師事務(wù)所，稅務(wù)機(jī)關(guān)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，其服務(wù)應(yīng)當(dāng)在執(zhí)法中通過合法、公平、效能、誠信、透明的稅務(wù)行政體現(xiàn)出來，即應(yīng)當(dāng)寓服務(wù)于執(zhí)法之中。

篇2

[論文摘要]特許權(quán)配置領(lǐng)域市場(chǎng)化實(shí)施方式的引入導(dǎo)致了監(jiān)督管理難度加大、審批經(jīng)濟(jì)死灰復(fù)燃問題。這些問題的解決需要通過進(jìn)一步完善特許權(quán)市場(chǎng)化立法等途徑來加以解決。

《行政許可法》規(guī)定行政許可機(jī)關(guān)在實(shí)施本法第十二條第二項(xiàng)所列特許行政許可事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定。這是我國《行政許可法》就特許權(quán)市場(chǎng)化配置模式所作出的規(guī)定。應(yīng)該說，這是《行政許可法》對(duì)于特許權(quán)配置方式所進(jìn)行的一項(xiàng)重大制度改革。對(duì)于特許權(quán)配置領(lǐng)域市場(chǎng)化方式的全面引入這個(gè)問題，學(xué)者們普遍認(rèn)為特許權(quán)配置的全面市場(chǎng)化必將使得特許權(quán)能夠得到公開、公平、公正、高效的配置。而只有極少數(shù)學(xué)者對(duì)這一重大制度創(chuàng)新，表示出了謹(jǐn)慎的認(rèn)同。例如，周漢華教授針對(duì)特許權(quán)全面市場(chǎng)化方式配置指出就目前而言，還沒有一個(gè)國家將市場(chǎng)化方式適用于所有的特許權(quán)配置的領(lǐng)域。市場(chǎng)化方式只是特許權(quán)配置的方式之一，對(duì)于許多特許事項(xiàng)，仍然需要保留行政機(jī)關(guān)的政策選擇能力，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的積極性和能動(dòng)性，不可能將所有市場(chǎng)失靈的事項(xiàng)全部交由市場(chǎng)化方式?jīng)Q定。行政許可法要求所有特許都要進(jìn)行市場(chǎng)化方式配置，以及在特許權(quán)只能通過市場(chǎng)化一種方式進(jìn)行配置，顯然在范圍與配置方式的處理都過于簡(jiǎn)單。再例如，肖澤晟教授指出僅依據(jù)金錢多寡作為標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)施自然資源開發(fā)利用許可的正當(dāng)性是令人懷疑的。本文擬就我國特許權(quán)市場(chǎng)化配置過程中存在問題作如下探討：

一、加劇了監(jiān)督管理難度，導(dǎo)致了行政的失靈

由于市場(chǎng)化方式只能解決特許準(zhǔn)入環(huán)節(jié)上的問題，但是卻并不能夠有效解決準(zhǔn)入以后的消費(fèi)者福利最大化與服務(wù)質(zhì)量等問題。實(shí)踐中，這種方式的運(yùn)用還可能會(huì)加大特許后的日常監(jiān)督管理的難度。例如，在我國，由于許多地方的國有土地所有權(quán)出讓招標(biāo)、拍賣等方式的采用導(dǎo)致了地價(jià)的上漲，以及隨之而來的房?jī)r(jià)攀升問題。2004年3月至2005年4月,長(zhǎng)江干流沿江有關(guān)水行政主管部門對(duì)一些采砂經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了公開拍賣、招標(biāo)，最終許多采區(qū)經(jīng)營權(quán)買受價(jià)存在嚴(yán)重的價(jià)格虛高問題。高額的市場(chǎng)準(zhǔn)入成本導(dǎo)致行政許可持有人難以或不可能在現(xiàn)有法律框架內(nèi)獲取利潤。許多行政許可持有人為求得利益的回報(bào)，往往在獲得行政許可后違法實(shí)施行政許可。市場(chǎng)化方式的運(yùn)用在給政府帶來經(jīng)濟(jì)收益的同時(shí)，也加大了了特許后的監(jiān)督管理難度。

二、監(jiān)督者與權(quán)利代表者雙重角色困頓導(dǎo)致審批經(jīng)濟(jì)的死灰復(fù)燃

在特許法律關(guān)系中，特許機(jī)關(guān)具有雙重身份；一是監(jiān)督者?；诒O(jiān)督者的身份，特許機(jī)關(guān)與相對(duì)人形成了行政法律關(guān)系。在這一法律關(guān)系中，特許機(jī)關(guān)與相對(duì)人的法律地位是不對(duì)等的。二是權(quán)利代表者。在特許法律關(guān)系中，特許機(jī)關(guān)同時(shí)也是公共資源權(quán)利代表者。特許機(jī)關(guān)作為權(quán)利代表者通過特許方式實(shí)現(xiàn)公共資源的讓渡，特許相對(duì)人通過支付一定的對(duì)價(jià)取得這些公共資源所有權(quán)或者使用權(quán)。顯然，這是平等民事法律關(guān)系。因此，特許法律關(guān)系是民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系的競(jìng)合。

作為監(jiān)督管理者，其根本價(jià)值是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。這種利益更多的是一種讓民眾直接受惠的無形社會(huì)利益。而特許機(jī)關(guān)作為公共資源權(quán)利代表者，其追求的是資源收益的最大化。這種收益是一種純粹的有形的客觀物質(zhì)經(jīng)濟(jì)利益，而社會(huì)一般公眾要想從公共資源中受惠，則往往還需要借助于其他一些間接措施或者手段。

由于公共資源市場(chǎng)化配置使得各級(jí)政府能夠獲得較高的財(cái)政收入。因此，實(shí)踐中，特許機(jī)關(guān)更看中市場(chǎng)化程序的運(yùn)用，實(shí)踐中招標(biāo)、拍賣等市場(chǎng)化配置方式的濫用就充分說明了這一點(diǎn)。在巨大的利益刺激下，特許機(jī)關(guān)常常是違背立法本意，任意擴(kuò)大特許權(quán)市場(chǎng)化配置的適用范圍，導(dǎo)致特許權(quán)市場(chǎng)化方式的濫用。而如果過于強(qiáng)調(diào)特許事項(xiàng)的單一市場(chǎng)化配置方式，很容易導(dǎo)致特許機(jī)關(guān)借特許之名，行管理收費(fèi)之實(shí)，將政府的決策職責(zé)變成為一般等價(jià)物進(jìn)行市場(chǎng)交易，使得審批經(jīng)濟(jì)的死灰復(fù)燃

三、公眾參與嚴(yán)重缺失

特許的主要作用是分配稀缺公共資源。特許權(quán)配置過程就是特許機(jī)關(guān)對(duì)公共資源進(jìn)行處置的過程。特許權(quán)處置標(biāo)的強(qiáng)烈的公共性特點(diǎn)決定了特許機(jī)關(guān)在行使特許權(quán)過程中，必須要強(qiáng)化公共參與性。實(shí)踐中，特許機(jī)關(guān)卻常常將聽證程序當(dāng)作是與招標(biāo)、拍賣等市場(chǎng)化程序相互對(duì)立的兩種程序。這種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)直接導(dǎo)致了特許權(quán)配置過程中的公眾參與度差、公眾參與權(quán)得不到有效保障等問題。

筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)優(yōu)先原則的指引下，通過進(jìn)一步完善特許權(quán)市場(chǎng)化立法，細(xì)化特許權(quán)市場(chǎng)化配置原則的具體適用范圍，強(qiáng)化公眾參與來實(shí)現(xiàn)特許權(quán)的有效配置。

參考文獻(xiàn)：

[1]周漢華著:《行政許可法：困境與出路》.載劉恒主編：《行政許可與政府管制》，北京大學(xué)出版社，2007年1月版第41頁

[2]肖澤晟著:《自然資源開發(fā)利用行政許可的規(guī)范與控制－來自美國莫諾湖案的幾點(diǎn)啟示》，載劉恒主編：《行政許可與政府管制》，北京大學(xué)出版社，2007年1月版第153－154頁

[3]理查德·吉樂伯特:《產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的范式及其政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，載吳敬璉主編：《比較》第13輯，第69頁，轉(zhuǎn)引自周漢華著：《行政許可法：困境與出路》載劉恒主編：《行政許可與政府管制》，北京大學(xué)出版社，2007年1月版第41頁

[4]梁荊江:《長(zhǎng)江干流河道采砂許可成本分析》.《水利發(fā)展研究》，2005年第11期

篇3

「關(guān)鍵詞行政法；特許；規(guī)制

一、問題的提出

根據(jù)行政許可法的規(guī)定，有限自然資源的開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等可以設(shè)定行政許可。這些事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。以這條規(guī)定為依據(jù)，社會(huì)中存在的大量有限公共資源，例如航空運(yùn)輸業(yè)、無線電頻率使用以及城市水務(wù)、電力等領(lǐng)域，其利用與配置可設(shè)定行政許可。那么，這一領(lǐng)域的許可具有何種特點(diǎn)呢？其在許可過程中又會(huì)有哪些獨(dú)特問題需要行政法學(xué)者關(guān)注呢？本文將試圖對(duì)這些問題作出簡(jiǎn)要描述與勾勒。

二、特許與一般許可的差異

以我們較為熟悉的大陸法系為例，一般而言，會(huì)在其行政許可法中將特許與一般許可作出簡(jiǎn)要區(qū)分。例如，日本行政法學(xué)中，認(rèn)為諸如電力、煤氣等運(yùn)輸業(yè)，具有高度的公益性。因此，此類營業(yè)活動(dòng)應(yīng)獲得國家的特別批準(zhǔn)并在實(shí)施過程中接受國家的業(yè)務(wù)監(jiān)督。特許是對(duì)國民設(shè)定其原本不擁有的權(quán)利或權(quán)利能力的行為。德國行政許可法中也有類似的規(guī)定，例如認(rèn)為特許，即通過競(jìng)標(biāo)程序授予申請(qǐng)人以獨(dú)占性或者市場(chǎng)壟斷性權(quán)利，特許合同條款中包含價(jià)格、質(zhì)量等規(guī)制要求。授予程序的競(jìng)爭(zhēng)性和行政規(guī)則要求統(tǒng)一于特許制度中。[1]當(dāng)然，這是最為基本的一種概括性描述，下文將進(jìn)一步加以概括。以下，我們大致將特許與一般許可的差異概括如下，從中我們可進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)特許存在的緣由。

1、作為基礎(chǔ)的權(quán)利性質(zhì)不同

這點(diǎn)正如前述，已有部分學(xué)者對(duì)此加以了討論。例如有多位學(xué)者將我國的行政許可分為一般許可和特別許可。認(rèn)為一般許可僅僅是對(duì)法律一般禁止的解除，而特別許可則是賦予相對(duì)人可以與第三人抗衡的新的法律效力的行為，是為特定人設(shè)定的新的權(quán)利和資格的行為[2]行政特許區(qū)別于普通許可的最重要法律特征是行政當(dāng)局的申請(qǐng)人提供了一個(gè)完全的公法上的主體權(quán)利，例如建設(shè)一所醫(yī)院，經(jīng)營一個(gè)鐵路企業(yè)。這種權(quán)利本來是為高權(quán)主體所承擔(dān)的，并不為申請(qǐng)人所擁有的，所以特許是高權(quán)主體將自己擁有的權(quán)利的出讓行為。特許不同于委托。特許是對(duì)權(quán)利的授予，許可和例外準(zhǔn)許是對(duì)禁止的解除。他們之間只是在都需要得到行政當(dāng)局同意的程序方面，有形式上的共同點(diǎn)。[3]例如駕駛許可、營業(yè)許可等屬一般許可，而持槍許可、煙草專賣許可、品和的生產(chǎn)許可，都屬特別許可。

2、特許與一般許可的目的不同

通常而言，特許往往通過拍賣、招標(biāo)等方式，選擇最適合者進(jìn)入市場(chǎng)。在這一過程中，特許的目的在于考慮服務(wù)提供的質(zhì)量及其價(jià)格，往往針對(duì)的那些資源稀缺或具有壟斷性的行業(yè)，更多集中于對(duì)企業(yè)及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)制。一般的事前許可其目的往往在于做出某種條件規(guī)定，以使被許可者能夠滿足某些提供服務(wù)或者產(chǎn)品的最低標(biāo)準(zhǔn)，[4]其更多的適用于社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域，例如食品安全、健康安全等設(shè)定的許可，其目的一般在于消除消費(fèi)者與企業(yè)之間的信息不對(duì)稱。

由于規(guī)制目標(biāo)不同，使得一般許可的發(fā)放，往往只需要符合基本的資質(zhì)要件即可獲得相關(guān)許可。而在涉及到城市水、電、道路交通運(yùn)輸?shù)确矫娴脑S可時(shí)，則往往在于通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，提高服務(wù)質(zhì)量。例如，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二條中規(guī)定：“本辦法所稱市政公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或提供某項(xiàng)服務(wù)的制度?！睆倪@條規(guī)定的陳述中，我們也可看出特許與一般許可在政府規(guī)制目的的選擇上具有不同特點(diǎn)。

3、特許與一般許可存在的領(lǐng)域不同

盡管，我們不能從領(lǐng)域中直接判斷該領(lǐng)域存在的許可為一般許可還是特許。但是，我們可以對(duì)此問題加以反向的思考，即大體上，特許與一般許可所存在的領(lǐng)域具有怎樣的差異。

從目前我國特許存在的領(lǐng)域來看，其主要存在于有限公共資源的配置、有限自然資源的開發(fā)利用、直接關(guān)系公共利益的壟斷性企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域。例如，城市供水行業(yè)及污水處理行業(yè)中存在的市政公用事業(yè)特許制度。自然資源領(lǐng)域中涉及到的資源開發(fā)許可證，如林木采伐許可證、采礦許可證、捕撈許可證、野生植物采集證等，均屬于特許。大體而言，特許存在的空間往往為（1）自然壟斷行業(yè)，例如傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)型公共事業(yè)領(lǐng)域；（2）高科技稀缺領(lǐng)域，例如廣播頻率的分布領(lǐng)域。（3）過度競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，例如航空線路的分布以及城市公共交通路線的分配。這些領(lǐng)域與行政許可法第十二條第二款的規(guī)定范圍大體一致。但行政許可法中的規(guī)定為“直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入”，這種表述使得實(shí)踐中可能使特許的范圍擴(kuò)大，將可充分競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)納入特許范圍，人為制造新的壟斷。[5]

僅僅在那些有自然壟斷和資源稀缺特征的公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)部門，政府特許經(jīng)營的使用才可能是有效率的。除此之外的很多領(lǐng)域，則可能為一般許可存在的空間范圍，這些領(lǐng)域往往因缺乏壟斷性與資源稀缺性而成為可充分競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)，進(jìn)而不應(yīng)簡(jiǎn)單的適用特許模式。此外，即使在一個(gè)有自然壟斷特征的公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)部門中,如城市供水、供氣、供熱等，我們也有必要去區(qū)別那些有自然壟斷特征的部份（如城市管網(wǎng)）和沒有自然壟斷特征的部份（如水廠和造氣廠）。[6]

4、特許與一般許可的程序具有差異

根據(jù)行政許可法第五十三條的規(guī)定，涉及到有限公共資源配置的許可往往會(huì)采取招標(biāo)、拍賣等市場(chǎng)化方式展開。盡管，是否都需要采取市場(chǎng)化的方式進(jìn)行公共資源配置需要加以進(jìn)一步的考量。但是，實(shí)踐中，有限公共資源的配置、有限自然資源的開發(fā)利用、直接關(guān)系公共利益的壟斷性企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域往往涉及到特許權(quán)的競(jìng)標(biāo)及拍賣程序。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)特許投標(biāo)有著專門的論述。較為經(jīng)典的代表為德姆塞茨，他提出利用特許競(jìng)標(biāo)來提高政府管制的效率，其含義是在自然壟斷的產(chǎn)業(yè)或業(yè)務(wù)中讓多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)獨(dú)家經(jīng)營權(quán)，按照一定的要求，由報(bào)價(jià)最低的企業(yè)提品或服務(wù)。[7]一般而言，招標(biāo)主要是針對(duì)比較復(fù)雜的標(biāo)的要求，如既要求價(jià)格因素，又需考慮商務(wù)（包括實(shí)力等）技術(shù)等方面要求而言；而拍賣程序往往通過指投標(biāo)者直接向銷售者報(bào)告各自的估價(jià)，然后再根據(jù)拍賣規(guī)則選擇誰是贏家及其支付的價(jià)格。也就是說，拍賣中最主要靠的因素是價(jià)格。拍賣的參與者事先必須承諾提供普遍服務(wù)、相互接入、不轉(zhuǎn)賣等責(zé)任，才能取得競(jìng)標(biāo)的資格。對(duì)于一般許可而言，由于其往往是為了解決信息不對(duì)稱問題，產(chǎn)品質(zhì)量等往往具有固定的標(biāo)準(zhǔn)或資格要件，因此其往往不能也需要采取招標(biāo)、拍賣形式，一般而言其程序?yàn)?，申?qǐng)人申請(qǐng)、審查以及核發(fā)許可證。

但是，這并不意味著采取招標(biāo)與拍賣方式的領(lǐng)域就一定為特別許可。例如，出租車牌照的拍賣、城市戶外廣告設(shè)施的拍賣等，從表面上這些領(lǐng)域也采取了市場(chǎng)化的拍賣與競(jìng)標(biāo)方式，但是否又能因此認(rèn)為這是特別許可呢？筆者在此認(rèn)為并非如此。因?yàn)?，?duì)于戶外廣告設(shè)施以及出租車牌照而言，這原本并不一定是一種社會(huì)稀缺資源，更不一定居由壟斷性。因此，此處的拍賣或招標(biāo)更多的僅是一種市場(chǎng)調(diào)節(jié)的手段而已，是否只能通過這種方式實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置的目標(biāo)，仍應(yīng)謹(jǐn)慎考量。

5、特許與一般許可的事后監(jiān)管力度不同

對(duì)于特許而言，由于其往往涉及到有限公共資源配置等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域往往具有相當(dāng)?shù)墓怖婵剂?。這就使得特許之后，政府規(guī)制的重要內(nèi)容為企業(yè)履行協(xié)議的情形。例如，公共服務(wù)的質(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及是否能夠按照合同約定提供服務(wù)。例如，市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)被賦予之后，要在主管行政機(jī)關(guān)監(jiān)督下連續(xù)不斷的為公民提供良好穩(wěn)定的服務(wù)，而且中止或停止?fàn)I業(yè)，必須事先得到主管部門的同意。這在《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中有明確的規(guī)定。例如，在水務(wù)領(lǐng)域，政府確保水務(wù)特許經(jīng)營企業(yè)能不中斷地提供公共產(chǎn)品和普遍服務(wù)，對(duì)實(shí)施特許經(jīng)營的水務(wù)措施予以維護(hù)，保持設(shè)施的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，政府需要制定保證不會(huì)因特許經(jīng)營企業(yè)擅自停業(yè)、歇業(yè)而影響公共利益和公共安全的臨時(shí)接管應(yīng)急預(yù)案，并保留在必要時(shí)收回自己經(jīng)營的權(quán)力和能力。[8]對(duì)此，行政許可法中也有相關(guān)規(guī)定。

對(duì)于一般許可而言，例如駕駛許可、營業(yè)許可，此類許可之后，政府規(guī)制的更多內(nèi)容在于是否符合資質(zhì)要件或者某種最低要求，以及在此基礎(chǔ)上，企業(yè)或個(gè)人是否遵循了必要的行業(yè)規(guī)定及其標(biāo)準(zhǔn)。如營業(yè)許可中，政府往往重點(diǎn)監(jiān)管其經(jīng)營范圍是否符合法律規(guī)定，是否有違法經(jīng)營等情況。

三、特許的法律規(guī)制

由于行政法中的特許，其往往存在于某些特殊的領(lǐng)域之中，每一領(lǐng)域都有其相當(dāng)獨(dú)特之處。例如，水務(wù)、煤氣等領(lǐng)域?qū)儆谛枰W(wǎng)絡(luò)來提供傳輸?shù)幕A(chǔ)設(shè)施，屬于網(wǎng)絡(luò)型公共事業(yè)，由于此類領(lǐng)域所獨(dú)特的自然壟斷及其規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征，使得其在規(guī)制方式的選擇上有其自身的獨(dú)特之處。因此，分析其中的實(shí)體問題具有相當(dāng)?shù)碾y度。而出于行政法學(xué)研究的視角，也缺乏足夠的智識(shí)與能力去描述實(shí)體中存在的問題。此外，對(duì)于政府而言，其對(duì)于特許最重要的規(guī)制是通過程序而實(shí)現(xiàn)。特許也被恰當(dāng)?shù)恼J(rèn)為是一種程序，既包括授予特許權(quán)的措施的設(shè)計(jì)與運(yùn)作，也包括特許管理規(guī)則之下的監(jiān)督、談判與制裁，其中寓藏著充足的裁量余地。[9]在這一過程中，行政法及其它法律法規(guī)發(fā)揮著重要的規(guī)制功能。因此，筆者試圖對(duì)其中可能存在的一些基本問題出發(fā)，對(duì)其中政府可能起到的作用及其法律法規(guī)的規(guī)范功能作一大致描述。而由于對(duì)特許而言，其往往借助一定的契約，即特許契約而實(shí)現(xiàn)，其中很多問題也是以合同為中心而展開的。

1、招標(biāo)與拍賣方式的選擇與程序設(shè)計(jì)

正如上文所言，招標(biāo)與拍賣方式具有不同的特點(diǎn)。前者往往針對(duì)較為復(fù)雜的標(biāo)的要求，既要考慮價(jià)格因素也要考慮綜合的技術(shù)要求；而后者則往往主要考慮價(jià)格。由于兩種規(guī)制方式的不同，使得在選擇招標(biāo)與拍賣方式中也有著不同的側(cè)重點(diǎn)。如何設(shè)計(jì)合理的競(jìng)標(biāo)機(jī)制進(jìn)行市場(chǎng)化選擇，是管制理論研究與實(shí)踐領(lǐng)域中的最大難題之一。如果競(jìng)標(biāo)機(jī)制設(shè)計(jì)不好，未必能通過市場(chǎng)化方式選擇出最合適的被許可人。而對(duì)于拍賣而言，同樣存在類似的問題，如何避免幕后交易以及事先底價(jià)的確定等，同樣存在若干問題。

一般而言，招標(biāo)程序適用招標(biāo)投標(biāo)法的相關(guān)規(guī)定，大體包含招標(biāo)、資格預(yù)審與投標(biāo)、評(píng)標(biāo)與公示與簽署協(xié)議四個(gè)階段。一般情況下，此種程序以相對(duì)人的申請(qǐng)為前提。只有當(dāng)相關(guān)企業(yè)提出相關(guān)申請(qǐng)之后，才涉及到后續(xù)程序的展開。這一申請(qǐng)，往往也對(duì)行政機(jī)關(guān)規(guī)定了一定的作出決定期限。如果認(rèn)為企業(yè)不符合申請(qǐng)資格，也應(yīng)當(dāng)說明相關(guān)理由。以上是對(duì)于招標(biāo)投標(biāo)程序的簡(jiǎn)要描述。招標(biāo)程序的關(guān)鍵在于確保競(jìng)爭(zhēng)過程以一種公平和透明的方式進(jìn)行并且接受監(jiān)督，并采用明晰的評(píng)標(biāo)程序，以確保要求的質(zhì)量能夠得以實(shí)現(xiàn)。在這一過程中，需要公平對(duì)待所有潛在的簽約者，以確保投標(biāo)活動(dòng)不會(huì)使任何一個(gè)簽約者處于不利地位。

對(duì)于拍賣而言，由于其往往更多的考慮價(jià)格因素，因此在拍賣程序的設(shè)計(jì)中最為核心的在于選擇恰當(dāng)?shù)膬r(jià)格。近年來，各國政府越來越多地通過拍賣市場(chǎng)實(shí)施國有企業(yè)的私有化、重塑競(jìng)爭(zhēng)性基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)（電信、電力、天然氣、交通等）、配置公共稀缺資源以及增加財(cái)政收入渠道。特許經(jīng)營權(quán)采用拍賣方式出讓應(yīng)當(dāng)遵循《中華人民共和國拍賣法》及政府制定相關(guān)規(guī)定實(shí)施。特許經(jīng)營權(quán)的拍賣由政府授權(quán)機(jī)構(gòu)委托依法設(shè)立的拍賣企業(yè)進(jìn)行。一般而言，拍賣程序?yàn)榕馁u公告——競(jìng)價(jià)——確定最終買受人——買受人和拍賣人簽署協(xié)議。例如，浙江瑞安市以拍賣的方式將舊城區(qū)的燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)拍賣，凡注冊(cè)資金50萬元以上、擁有《城市燃?xì)馄髽I(yè)資質(zhì)證書》或《城市燃?xì)馄髽I(yè)試運(yùn)行證書》的瑞安市企業(yè)均可參加。對(duì)于拍賣程序而言，最重要的在于拍賣主體，特許權(quán)中往往為各級(jí)行政機(jī)關(guān)及管理部門，要求其應(yīng)合理確定標(biāo)底，應(yīng)注意拍賣前買受人與拍賣人之間的合謀行為。此外，拍賣結(jié)果及其過程都應(yīng)公開化。

2、特許合同的內(nèi)容

一般而言，經(jīng)過拍賣、招標(biāo)投標(biāo)程序之后，即涉及到政府與企業(yè)之間的特許合同簽訂，這也便成為政府后續(xù)程序監(jiān)管的重要依據(jù)之一。由于特許存在的領(lǐng)域往往關(guān)乎人民生活的點(diǎn)點(diǎn)滴滴，對(duì)企業(yè)而言也涉及到更大的成本與風(fēng)險(xiǎn)。因此，特許合同的談判過程往往需要較長(zhǎng)時(shí)間。實(shí)踐中，還可能出現(xiàn)這種情形，如果政府與排名第一的中標(biāo)候選人者不能達(dá)成協(xié)議，政府可能會(huì)轉(zhuǎn)而與排名第二的中標(biāo)候選人進(jìn)行談判，以此類推。

一般而言，政府與企業(yè)之間的合同應(yīng)當(dāng)做到：使企業(yè)按商定的條款，對(duì)提供合同上規(guī)定的服務(wù)承擔(dān)義務(wù)；給企業(yè)以項(xiàng)目的獨(dú)占權(quán)以及使工程得以實(shí)施的各項(xiàng)許可；如果需要的話，由政府或政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)根據(jù)商定的條款購買項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的義務(wù)。而更為具體的，我們可以以《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》第十二條的規(guī)定為例，對(duì)此加以大致的了解，即“特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）項(xiàng)目名稱、內(nèi)容；（二）特許經(jīng)營方式、區(qū)域、范圍、期限；（三）是否成立項(xiàng)目公司以及項(xiàng)目公司的經(jīng)營范圍、注冊(cè)資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等；（四）產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)；（五）投融資期限和方式；（六）投資回報(bào)方式以及確定、調(diào)整機(jī)制；（七）特許經(jīng)營權(quán)使用費(fèi)及其減免……”等。當(dāng)然，特許合同的內(nèi)容，很難用一種固定的合同模式或者固定的合同條款來確定，因?yàn)楦鞣N項(xiàng)目千差萬別，合同內(nèi)容和條款一定也千差萬別。例如，由于所在城市不同、涉及領(lǐng)域不同、規(guī)制目標(biāo)不同等，這都使得特許合同不可能存在某種固定的格式。

而在特許合同之中，政府與其他簽訂合同的私人一樣需要受到約束，一旦合同執(zhí)行中出現(xiàn)了問題，政府可能會(huì)像私人一樣被。而當(dāng)對(duì)合同執(zhí)行所獲得的收益進(jìn)行分配時(shí)，政府也可以作為所有者具有獲得收益的權(quán)利。在這一過程中，政府的角色開始發(fā)生變化。政府從權(quán)威的源泉與法律權(quán)威的享有者，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)合同的締結(jié)者，在維持整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活中所有公私合同制的穩(wěn)定性方面，扮演著重要角色。

3、特許合同的年限

對(duì)于特許合同而言，設(shè)定恰當(dāng)?shù)哪晗尴喈?dāng)重要。期限過長(zhǎng)，可能會(huì)使新的符合資格的企業(yè)難以進(jìn)入市場(chǎng)，造成新的壟斷。例如，在《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營條例（草案）》起草階段，與會(huì)代表大都認(rèn)為50年太長(zhǎng)。有代表提出，目前各國公用事業(yè)特許經(jīng)營年限通常都不超過20年，深圳在水務(wù)經(jīng)營權(quán)年限50年的規(guī)定明顯太長(zhǎng)，有點(diǎn)不負(fù)責(zé)任?！稐l例（草案）》應(yīng)增加相應(yīng)規(guī)定，對(duì)經(jīng)營年限進(jìn)行限制，特別是在目前深圳還沒有經(jīng)驗(yàn)，且政府監(jiān)管能力較差的現(xiàn)階段，尤顯重要。代表甚至提出，“簽一個(gè)合同，把子孫時(shí)代的都給賣了出去”。此前，關(guān)于梧桐山隧道簽訂的五十年經(jīng)營權(quán)，至今仍為深圳政府的一大懸而未決的難題。

一般而言，通過長(zhǎng)期合同，政府可以實(shí)現(xiàn)提供服務(wù)的穩(wěn)定性，時(shí)限長(zhǎng)易于鼓勵(lì)投標(biāo)與刺激投資。而較短的特許經(jīng)營期限，會(huì)挫傷投標(biāo)人投標(biāo)的積極性，使得特許經(jīng)營者無法獲得合理的回報(bào)率。例如，某一特許經(jīng)營活動(dòng)至少需要五年才能收益，如果特許年限僅僅為三年，這將沒有足夠的時(shí)間獲得相應(yīng)的回報(bào)。但是，短期合同的優(yōu)點(diǎn)在于契約內(nèi)容可以有更強(qiáng)的專屬性，更易于執(zhí)行；并將現(xiàn)有權(quán)利人的優(yōu)勢(shì)降到最低，并代之以強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)以及執(zhí)行中規(guī)制機(jī)構(gòu)的杠桿作用。[10]確定特許合同的年限，這一般屬于行政機(jī)關(guān)的裁量范圍，可以由其確定合理與恰當(dāng)?shù)钠谙蕖?/p>

4、特許合同的解除、變更與信賴保護(hù)

通過特許合同，可以為社會(huì)不斷提供質(zhì)量可靠的產(chǎn)品與服務(wù)。這種狀況的維持需要特許人不能隨意解除合同。因?yàn)椋坏┻@種合同被解除，將給受益人帶來相當(dāng)大的影響，無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)目的。為了防止這種情況發(fā)生，在制定特許合同時(shí)，便往往做出了具體的規(guī)定。這往往與行政許可法中的信賴保護(hù)利益相關(guān)聯(lián)。即“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！?/p>

作為特許而言，行政主體除經(jīng)公共利益需要或其他特性條件可以解除合同之外，一般情況下不得擅自改變已經(jīng)生效的許可。但是，對(duì)于特許經(jīng)營者而言，也往往被要求負(fù)有持續(xù)提供的義務(wù)。例如，根據(jù)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定，獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行以下責(zé)任，科學(xué)合理制定企業(yè)年度生產(chǎn)、供應(yīng)計(jì)劃以及組織生產(chǎn)，履行經(jīng)營協(xié)議，為社會(huì)提供足量的、符合標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品和服務(wù)等。因此，解除特許協(xié)議往往也設(shè)定了一定條件。特許協(xié)議的解除，政府應(yīng)以書面形式告知特許經(jīng)營者，并召開一定聽證會(huì)，以充分聽取特許經(jīng)營者的意見。同時(shí)，應(yīng)充分考慮原獲特許經(jīng)營權(quán)企業(yè)的合理利益，當(dāng)特許期間因政策改變嚴(yán)重影響企業(yè)預(yù)期利益的，企業(yè)應(yīng)該可以向城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)主管部門提出補(bǔ)償申請(qǐng)，并獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。

四、結(jié)語

作為政府規(guī)制的一種方式或工具，特許在當(dāng)下社會(huì)背景中發(fā)揮著越來越多的作用。特許推動(dòng)私營企業(yè)提供服務(wù)，是新公共管理運(yùn)動(dòng)的縮影，也是契約型安排在行政法中興起的縮影。[11]特許契約運(yùn)用于健康、教育、社會(huì)福利等各個(gè)領(lǐng)域正在取代傳統(tǒng)的命令控制規(guī)制方式以及官僚機(jī)構(gòu)條款。在這種變化之中，公法的價(jià)值與規(guī)范被逐漸運(yùn)用于契約關(guān)系的治理之中，特別是如何設(shè)計(jì)公開透明以及公平合理的程序方面，行政法學(xué)者可以發(fā)揮更大的作用。借助美國行政法學(xué)者弗里曼（JodyFreeman）的觀點(diǎn)，盡管契約作為行政法與規(guī)制工具其危險(xiǎn)不可否認(rèn)。但不可避免在公私法混合的領(lǐng)域，契約為我們展示了政府治理的有效工具以及一種潛在的更富力量的責(zé)任體系。這將促使法律研習(xí)者去面對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)，即不能回避的公法規(guī)范與私法契約規(guī)則的交融。[12]

本文的研究也正是在這種關(guān)懷下展開的，旨在對(duì)特許中的一些基本問題做出某些共性的描述。我們僅能概括性的認(rèn)為，作為行政法中的一種特殊許可方式，盡管特許存在的領(lǐng)域有限，但往往關(guān)涉到企業(yè)的利益，尤其是大企業(yè)的利益，進(jìn)而關(guān)涉到公民的基本生活。這就使得如何運(yùn)用特許合同調(diào)整政府與企業(yè)之間的關(guān)系成為了特許制度的重要目標(biāo)。而基于特許合同中行政機(jī)關(guān)與政府所具有的特殊功能，如何設(shè)計(jì)良好的監(jiān)管程序也是特許制度中的重心所在。但是，正如文中所提及，特許制度基于不同的產(chǎn)業(yè)特征與領(lǐng)域特征，做出某種更為細(xì)致的分析亦非常重要?！霸谶@個(gè)契約型政府的美麗新世界里，行政法學(xué)者必須加倍努力，這樣他們的呼聲才能為人知曉?！盵13]更多的課題恐怕還需在今后研究中加以深入。

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[8]宋華琳。公用事業(yè)特許與政府規(guī)制——立足于中國水務(wù)民營化實(shí)踐的初步觀察[J]，政法論壇2006年第1期。

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論文摘要 法官的裁判與標(biāo)準(zhǔn)化裁判的區(qū)別就在于，法官作為具備專業(yè)法律知識(shí)與法學(xué)素養(yǎng)的主體能夠通過其主觀能動(dòng)性來解釋法律，運(yùn)用法學(xué)規(guī)則來填補(bǔ)法律漏洞，并將其應(yīng)用于具體的案件裁判當(dāng)中。行政審判中能否將《行政許可法》所確立的信賴保護(hù)原則類推適用于房屋登記類行政案件是值得探討的問題，鑒于目前我國行政法律體系的不完善性，以類推適用法律的方式無疑能夠起到很大的法律漏洞的填補(bǔ)作用。房屋登記屬相對(duì)法律保留事項(xiàng)，并非如行政處罰講求的絕對(duì)法定性，因此在允許的行政法領(lǐng)域，以類推的方式裁斷案件應(yīng)該得到支持。

論文關(guān)鍵詞 裁判 信賴?yán)?法律類推

一、一個(gè)案例引出的問題

1993年11月，區(qū)土地管理局向省環(huán)監(jiān)站頒發(fā)了區(qū)國用（94）字第029135號(hào)《國有土地使用證》。該使用證記載了以下事項(xiàng)：省環(huán)監(jiān)站對(duì)地號(hào)為5D-（6）-[1]的國有土地享有使用權(quán)；土地用途為辦公、住宅，用地面積為1951.37平方米。1994年4月，省農(nóng)牧漁業(yè)廳批準(zhǔn)省環(huán)監(jiān)站“利用現(xiàn)化驗(yàn)用房和人行道之間的空地，建辦公業(yè)務(wù)用房1014.12平方米”。同年9月13日，省環(huán)監(jiān)站與龔某、趙某簽訂了《聯(lián)合集資建房合同》，該合同約定：三方共同出資建設(shè)位于省環(huán)監(jiān)站辦公樓前臨街的約300平方米土地上房屋二層；房屋建成后，靠東1-4軸線內(nèi)一、二樓共計(jì)309平方米歸龔某、趙某所有，其中龔某擁有靠西拐角4軸線一、二樓154.5平方米的房屋產(chǎn)權(quán)，趙某擁有靠西拐角9軸線一、二樓154.5平方米的房屋產(chǎn)權(quán)。1995年6月，市人民政府規(guī)劃管理辦公室向省環(huán)監(jiān)站頒發(fā)了《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，準(zhǔn)予省環(huán)監(jiān)站建設(shè)“綜合樓裙房（貳層、壹幢）”。同年9月20日，該綜合樓裙房竣工，總面積618平方米。2001年，龔某、趙某分別取得了上述房屋所有權(quán)證。2003年3月，原告郭某與龔某、趙某、徐某簽訂房屋買賣合同并經(jīng)公證，合同約定龔某等三人將上述房產(chǎn)賣給原告郭某，原告郭某向其支付價(jià)款人民幣60萬元。同日，原告郭某向被告市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局提交房屋所有權(quán)登記審批表、申請(qǐng)書等材料，要求辦理房屋所有權(quán)證變更登記。同年 3月，經(jīng)被告審核批準(zhǔn)原告郭某辦理訴爭(zhēng)房屋所有權(quán)證，房屋登記產(chǎn)權(quán)人為原告郭某，產(chǎn)別為私有，房屋面積共計(jì)309平方米，設(shè)計(jì)用途為非住宅。同年11月，原告向區(qū)國土局申請(qǐng)辦理土地使用權(quán)證，并交納了辦證費(fèi)、土地登記工本費(fèi)，但未取得土地使用權(quán)證。在取得房屋所有權(quán)后，原告郭某在原有的基礎(chǔ)上對(duì)房屋做了進(jìn)一步的修繕、裝修。2008年12月，因城市道路建設(shè)需要，區(qū)拆遷公司和原告郭某簽訂了《拆遷協(xié)議》，協(xié)議約定：區(qū)拆遷公司拆除原告房屋占用立交建設(shè)范圍內(nèi)的55平方米，并修復(fù)建筑物，給予原告產(chǎn)權(quán)置換或貨幣補(bǔ)償及臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)等。隨后區(qū)拆遷公司拆除了占用的55平方米建筑。2009年3月，被告市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局作出了《注銷決定》，以劃撥土地未取得土地使用權(quán)出讓手續(xù)為由，將原告郭某持有的《房屋所有權(quán)證》予以注銷。2009年6月，區(qū)綜合行政執(zhí)法局在對(duì)原告郭某作出行政處罰后將被注銷的房屋強(qiáng)制拆除。原告郭某對(duì)此行政撤銷行為不服，提起行政訴訟并要求行政賠償。

在本案的裁判中，有幾個(gè)問題是必須要探討和解決的：原告郭某的信賴?yán)媸欠袷艿搅饲趾?？法院能否以《行政許可法》第八條所確立的信賴保護(hù)原則來進(jìn)行類推于本案進(jìn)行裁判？如何在裁判中將信賴?yán)嫠艿膿p害具體量化為賠償數(shù)額？

二、本案是否存在“信賴?yán)妗?/p>

按照王澤鑒教授的觀點(diǎn)，所謂信賴?yán)嬲?，指?dāng)事人相信法律行為有效，而因某種事實(shí)之發(fā)生，該法律行為不成立或無效而生之損失，又稱為消極利益之損害。結(jié)合上述概念，筆者認(rèn)為要構(gòu)成行政法上的信賴?yán)嬷辽賾?yīng)包括四個(gè)因素：

一是存在一個(gè)合法有效的行政行為。無論這個(gè)行政行為是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)作出的，還是其依行政相對(duì)人的申請(qǐng)作出的，都可以視為政府的“允諾”。同時(shí)，政府的這個(gè)“允諾”行為最起碼在形式上是可以推定為合法、有效的，并能夠使行政相對(duì)人對(duì)“允諾”產(chǎn)生足夠的信賴。

二是行政機(jī)關(guān)又做出了一個(gè)否定之前“允諾”的行政行為。這個(gè)行政行為既可以表現(xiàn)為是對(duì)之前“允諾”行為的撤銷，也可以是與之前的行政行為效力相沖突。從結(jié)果的作用來看，就是使之前的行政行為歸于法律上或者事實(shí)上的無效，之前的“被允諾人”也不能再依據(jù)政府原來的“允諾”獲得利益。

三是行政相對(duì)人所從事的獲益行為主觀上必須是善意，無過失的。對(duì)于這個(gè)因素的考量更多地是借鑒了民法上對(duì)于信賴?yán)娴呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)。不過作為從具體法律規(guī)范抽象出來的法律原則，行政法與民法對(duì)法律原則判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該具有一定的共通性。而且法律不保護(hù)主觀惡意的行為也是法律的基本價(jià)值。

四是行政相對(duì)人因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)違反“允諾”而遭受了損害。我們首先應(yīng)該把致?lián)p的原因歸結(jié)為損害人系因?yàn)橄嘈耪摹霸手Z”。如前所述，行政相對(duì)人的“信賴”必須建立在政府合法、有效（最起碼在形式上）的行政行為基礎(chǔ)上，如果這個(gè)行政行為是無效的，那么信賴?yán)姹旧砭蛦适Я似淝疤峄A(chǔ)。其次，“被允諾人”在政府的“允諾”的基礎(chǔ)上從事了能使自己受益的行為。行政相對(duì)人從事的行為既可以是政府“允諾”范圍內(nèi)的許可事項(xiàng)，也可以是在行政行為合法有效的基礎(chǔ)上從事的相關(guān)行為。這個(gè)行為能夠使行為人獲得法律上的利益。最后，是造成了權(quán)利人的損害。從行政法的角度而言，這個(gè)損害可以是財(cái)產(chǎn)利益的損害，可以是人身關(guān)系的損害，也可以是精神利益的損害，但從行政訴訟法及國家賠償法的角度而言，這個(gè)損害只能是納入國家賠償范圍的財(cái)產(chǎn)利益的現(xiàn)實(shí)損害。

現(xiàn)在回到這個(gè)案件中，本案的原告郭某是否存在信賴?yán)妫抗诚低ㄟ^買賣的方式并向被告市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局提交了法定的申請(qǐng)材料后取得了本案訴爭(zhēng)房屋的《所有權(quán)證》，其享有該房屋的所有權(quán)已經(jīng)得到了行政機(jī)關(guān)的依法確認(rèn).不論其之后是否取得了相應(yīng)的《土地使用權(quán)證》，此時(shí)的房屋登記行為都是合法有效成立的。在進(jìn)行了法定的物權(quán)公示后，郭某有足夠的理由相信該房屋是其合法的財(cái)產(chǎn)，才進(jìn)行了相應(yīng)的修繕、裝修等方面的投入，而之后行政機(jī)關(guān)以郭某并無相應(yīng)的土地使用權(quán)為由依職權(quán)注銷了其房屋所有權(quán)證并拆除了房屋，顯然原告郭某損失的一部分應(yīng)視為信賴?yán)娴膿p失。

三、法院能否以行政機(jī)關(guān)違反信賴保護(hù)原則來撤銷被訴行政行為

從我國目前的行政法律體系狀況來看，因政府及其職能部門的行政管理領(lǐng)域的廣泛性，導(dǎo)致很難保證行政法律、法規(guī)及規(guī)章的統(tǒng)一規(guī)范性。在近來的司法實(shí)踐中，法官面臨的一個(gè)困境就是被訴的行政行為沒有違反法律的規(guī)定，但明顯違反法律的基本原則，在這種情況下應(yīng)做如何裁判的問題。 在這個(gè)案件中，原告郭某于2003年3月向龔某等人以人民幣60萬元的價(jià)款購買取得訴爭(zhēng)房屋，同年3月辦理取得《房屋所有權(quán)證》，并實(shí)際管理房屋。直到2008年12月因城市道路建設(shè)需拆除部分房屋。其間，雖然該房屋占用范圍內(nèi)的土地性質(zhì)屬于劃撥用地的性質(zhì)沒有改變，土地使用權(quán)人為省環(huán)監(jiān)站，土地與房屋使用權(quán)分離的狀態(tài)處于延續(xù)中，但是該房屋取得了房屋所有權(quán)行政登記，該行政登記系有職權(quán)的行政機(jī)關(guān)作出的行政登記決定，依照依法行政及信賴?yán)姹Ｗo(hù)的相關(guān)規(guī)定，行政登記決定非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定。因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)按照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。而本案中，被告市住建局作出對(duì)訴爭(zhēng)房屋的《注銷決定》，適用地方性法規(guī)中關(guān)于其他應(yīng)當(dāng)注銷的情形，與法律規(guī)定不相符合，屬于依法應(yīng)當(dāng)判決撤銷具體行政行為的情形之一?！北景钢苯邮褂昧朔稍瓌t對(duì)被訴行政行為的合法性做了判斷，將《行政許可法》第八條所體現(xiàn)的行政法的信賴保護(hù)原則類推適用于房屋登記領(lǐng)域。行政法領(lǐng)域的類推適用，是指就某項(xiàng)行政法律關(guān)系問題，對(duì)相關(guān)行政法規(guī)范窮盡文義范圍內(nèi)的解釋方法仍不能涵蓋，存在應(yīng)予規(guī)定而未規(guī)定的法律漏洞，故援引適用最相類似規(guī)定的法律適用過程。鑒于目前我國行政法律體系的不完善性，以類推適用法律的方式無疑能夠起到很大的法律漏洞的填補(bǔ)作用。從法理上來講，房屋登記屬相對(duì)法律保留事項(xiàng)，并非如行政處罰講求的絕對(duì)法定性，因此在允許的行政法領(lǐng)域，以類推的方式裁斷案件應(yīng)該得到支持。

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論文關(guān)鍵詞 相對(duì)集中 行政許可權(quán) 路徑

《中華人民共和國行政許可法》第25條：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省自治區(qū)直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。這是我國首次通過立法的形式高屋建瓴的對(duì)相對(duì)集中的行政許可權(quán)進(jìn)行了概括。迄今為止，相對(duì)集中的行政許可權(quán)開始走入大眾視野。

相對(duì)集中的行政許可權(quán)，是在我國政治經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下，服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)變的要求下，相對(duì)集中的行政處罰權(quán)試點(diǎn)順利踐行的前提下逐步深入發(fā)展的。我國行政機(jī)構(gòu)龐雜，職能部門繁多，不同層級(jí)的政府和同一政府不同部門劃分不同的行政許可權(quán)，完成一個(gè)審批項(xiàng)目，手續(xù)之繁瑣，耗時(shí)之長(zhǎng)久，令行政相對(duì)人疲憊不堪。同時(shí)也不利于政府職能的有效發(fā)揮。相對(duì)集中的行政許可權(quán)的提出，在一個(gè)部門集中行使許可權(quán)的制度下，提高了效率節(jié)約了資源降低了成本，給相對(duì)人帶來便利，同時(shí)對(duì)改善了資源環(huán)境，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入方面都不無裨益。

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。國務(wù)院2004年的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出，其中部分篇章對(duì)相對(duì)集中的行政許可權(quán)進(jìn)行專門的論述，并且在全國各縣市進(jìn)行常識(shí)性的實(shí)踐活動(dòng)，積極推行各種名稱不同形式各異的試點(diǎn)，比如成立“行政服務(wù)中心”、“行政超市”等一站式行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，集中辦理行政許可，但不放手行政許可權(quán)，有的地方政府成立了行政審批局，自主擁有行政許可權(quán)，專門行使。下文即通過對(duì)當(dāng)前我國相對(duì)集中的行政許可權(quán)制度的實(shí)施狀況分析，對(duì)幾種試點(diǎn)的模式進(jìn)行價(jià)值衡量，期許找到合適的路徑。

一、相對(duì)集中的行政許可權(quán)概念和內(nèi)容

關(guān)于相對(duì)集中的行政許可權(quán)，學(xué)界尚無定論，但較為主流的說法：“所謂恰當(dāng)集中行使行政許可權(quán)，是指由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)”，從內(nèi)容上分析，相對(duì)集中的行政許可權(quán)主體必須為一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，由組織法法定賦予的職責(zé)權(quán)限，有配備的人員和獨(dú)立經(jīng)費(fèi)，其行使客體為實(shí)施權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使權(quán)力的行使過程接受來自行政相對(duì)人，其他機(jī)構(gòu)和本機(jī)構(gòu)的多重監(jiān)督，以達(dá)到過程公開化通明。借鑒了相對(duì)集中的行政處罰權(quán)，兩者都是相對(duì)集中的行政執(zhí)法的重要組成部分，對(duì)相對(duì)集中的行政許可權(quán)定義的準(zhǔn)確界定，有利于從立法上改變行政執(zhí)法隨意擴(kuò)張的局面，從源頭上控制行政權(quán)力濫用。

二、相對(duì)集中的行政許可權(quán)兩種模式的價(jià)值分析

（一）兩種模式分析

1．“一站式”服務(wù)

“一站式”服務(wù)即一站式辦公，陽光下作業(yè)，規(guī)范化管理的運(yùn)行模式，政府建立一個(gè)綜合性的服務(wù)平臺(tái)，將相關(guān)職能部門的行政審批業(yè)務(wù)集中在一個(gè)服務(wù)大廳，實(shí)行一門受理、一個(gè)窗口對(duì)外、一條龍服務(wù)。目前，大多以行政服務(wù)中心的形態(tài)出現(xiàn)，內(nèi)涵實(shí)質(zhì)相同的類似稱謂還有政務(wù)服務(wù)中心，便民服務(wù)中心，公共服務(wù)辦事大廳等。

2．行政審批局

2008年12月24日，成都武侯區(qū)行政審批局成立，是我國首個(gè)采用行政審批局試點(diǎn)的地區(qū)。武侯區(qū)行政審批局是政府主管行政審批事項(xiàng)辦理工作的政府工作部門。行政審批職能部門不再行使行政審批權(quán)，實(shí)行審監(jiān)分離的行政體制，主要承擔(dān)監(jiān)管職能，同時(shí)將許可類事項(xiàng)分離，實(shí)質(zhì)為行政許可事項(xiàng)審批的絕對(duì)集中和其他事項(xiàng)審批的相對(duì)集中。行政審批局的亮點(diǎn)在于其職能的全面擴(kuò)展和延伸，除了原本的審批職能外，觸角涉及各個(gè)方面，比如對(duì)規(guī)范化政務(wù)服務(wù)窗口的建設(shè)，對(duì)電子政務(wù)的指導(dǎo)監(jiān)督，這與國家政治體制改革中倡導(dǎo)的建設(shè)有服務(wù)性政府的追求是一脈相承的。行政審批局設(shè)6個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，即辦公室，政策法規(guī)科，社會(huì)類事項(xiàng)審批科，經(jīng)濟(jì)類事項(xiàng)審批科，建設(shè)類事項(xiàng)審批科，規(guī)范化服務(wù)型政府（機(jī)關(guān)）建設(shè)管理科。

（二）兩種模式的價(jià)值衡量

1．法律依據(jù)方面，相對(duì)集中的行政許可權(quán)的行使機(jī)關(guān)法律性質(zhì)和法律地位面對(duì)著定位困境和職能困境

行政服務(wù)中心模式把過去由行政機(jī)關(guān)分散、封閉和串聯(lián)式的審批，改革成集中、開放和并聯(lián)式的審批。如此一來有益于規(guī)范行政許可行為，保障行政審批的有效進(jìn)行。行政許可服務(wù)中心僅僅為空間場(chǎng)所的集中，或者職能部門內(nèi)部或職能部門間的機(jī)械集中，他不是一個(gè)審批業(yè)務(wù)主體，也不是一個(gè)審批監(jiān)督主體，無法履行對(duì)行政審批的監(jiān)督管理職能。許可審批功能外移后原來的職能部門的運(yùn)作體制也隨之發(fā)生變化，職權(quán)范圍隨之改變，無法與原來的信息、權(quán)力做到銜接和對(duì)稱。由于缺乏法律定位，導(dǎo)致行政許可服務(wù)中心在機(jī)構(gòu)設(shè)置，部門功能上形形層出不窮。而行政審批局模式增加了職能部門，易導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)設(shè)置冗繁混亂。

2．在精簡(jiǎn)人員和機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，相對(duì)集中的行政許可權(quán)可能會(huì)造成機(jī)構(gòu)與人員更為膨脹的負(fù)面效果

在一站式行政服務(wù)中心下，部分集中許可權(quán)又造成了新的職位和新的部門，導(dǎo)致了職能的重復(fù)和權(quán)力的交叉，非常容易與原行政機(jī)關(guān)保留的行政許可權(quán)混淆不清。而行政審批局模式，優(yōu)越性則十分明顯，在不同地段不同時(shí)期，通過人員重組，合理調(diào)派，使得審批事項(xiàng)忙閑不均的問題得以消減，有利于行政效率的提高。

3．在具體領(lǐng)域方面，專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域是否可以集中有待商榷

在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，有的試點(diǎn)地區(qū)為了盲目追求政績(jī)，行政許可權(quán)已經(jīng)大大超出了初期預(yù)定的范圍，造成了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系混亂，難以理順。對(duì)于一些專業(yè)領(lǐng)域較強(qiáng)，知識(shí)性較為突出，技術(shù)性較為明顯的領(lǐng)域，比如環(huán)境保護(hù)，城市規(guī)劃等，對(duì)參與人員的專業(yè)水準(zhǔn)和使用設(shè)備的精確性科學(xué)性要求較高，否則難以得出規(guī)范的結(jié)論。行政審批局模式并未將技術(shù)設(shè)備一并轉(zhuǎn)移到行政審批局，也并非集中了所有領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)人員，這在實(shí)際操作中也是難以實(shí)現(xiàn)的，所以遇到專業(yè)性問題是往往顯得捉襟見肘，一站式的行政服務(wù)中心更是無法實(shí)現(xiàn)科學(xué)性的決策，它僅僅是人員的臨時(shí)調(diào)派，在專業(yè)性的行政資源方面更為匱乏。

4．相對(duì)集中的行政許可權(quán)的行使機(jī)關(guān)與原機(jī)關(guān)的職責(zé)銜接不流暢

某一項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的行政管理領(lǐng)域往往要經(jīng)過調(diào)查權(quán)，許可權(quán)，管理權(quán)處罰權(quán)，強(qiáng)制權(quán)等一系列流程，分別交由不同的行政機(jī)關(guān)行使。而相對(duì)集中的行政許可權(quán)的形式機(jī)關(guān)則認(rèn)為的割裂了各個(gè)機(jī)關(guān)的聯(lián)系，在這種體制下，權(quán)力的銜接出現(xiàn)脫節(jié)。在一站式的行政服務(wù)中心模式下，原行政機(jī)關(guān)不想放權(quán)，造成與服務(wù)中心沖突，嚴(yán)重影響綜合執(zhí)法。而在行政審批局模式下也會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人耗時(shí)耗力。舉例來講，建設(shè)一個(gè)游泳館，行政審批局負(fù)責(zé)審批，體育行政主管部門負(fù)責(zé)提供資料，而后再跟蹤監(jiān)管商家的規(guī)范運(yùn)行。同時(shí)，行政審批局將行政許可權(quán)從原行政機(jī)關(guān)剝離出來，導(dǎo)致原行政機(jī)關(guān)的計(jì)劃和規(guī)劃不能有效實(shí)際，造成了資源的浪費(fèi)。

三、相對(duì)集中的行政許可權(quán)的路徑選擇

（一）相對(duì)集中的行政許可權(quán)的載體建設(shè)和主體角色定位

行政服務(wù)中心為各個(gè)部門集中辦理身體提供了一個(gè)開放的平臺(tái)，從全國各地的試點(diǎn)來看，行政服務(wù)中心仍然是行政體制改革，建立服務(wù)性政府的一個(gè)合適之選。一方面行政服務(wù)中心要改變管人者不管事，管事者不管人的局面，賦予行政服務(wù)中心人員實(shí)權(quán)，避免因遠(yuǎn)離原行政機(jī)構(gòu)而被“邊緣化”的擔(dān)心和憂慮。另一方面，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，行政機(jī)關(guān)中適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，平衡同一層級(jí)間機(jī)構(gòu)的權(quán)力，摒棄上下級(jí)之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，并通過立法的方式加以確認(rèn)和保障，以防止決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)職責(zé)重疊權(quán)力交叉。行政許可權(quán)的相對(duì)集中即審批場(chǎng)所從部門分散集中于中心大廳、部門審批權(quán)從處室分散審批變?yōu)榧杏趯徟k、審批人員從多人變?yōu)榧杏谑紫怼＿@樣，使得相對(duì)集中的行政許可權(quán)有了法律依據(jù)，又使行政審批改革在保證穩(wěn)定的前提下有所突破。

（二）行政許可權(quán)的相對(duì)集中

對(duì)于行政許可涉及的專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)弱是行政許可必須考慮的因素，像規(guī)劃、建設(shè)等專業(yè)性較強(qiáng)、需要專門的設(shè)備和專業(yè)人員進(jìn)行勘驗(yàn)檢測(cè)后尚能做出判斷的領(lǐng)域，行政許可權(quán)不宜集中。專業(yè)性技術(shù)性不強(qiáng)，一些普通員工就能依程序做出許可的領(lǐng)域，可以進(jìn)行集中。在行政許可中，存在特殊許可的事項(xiàng)，需要采用招標(biāo)、拍賣等方式進(jìn)行，認(rèn)可涉及對(duì)申請(qǐng)人的特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的確定，需要利用考試或者檢測(cè)手段等。原行政許可機(jī)關(guān)對(duì)于申請(qǐng)人是否符合許可條件的判斷力強(qiáng)，此類許可由原行政機(jī)關(guān)行使比較恰當(dāng)，不易集中行使。

（三）理順與原行政機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系

首先，明確立法，統(tǒng)一授權(quán)，賦予原行政機(jī)關(guān)對(duì)于審批事項(xiàng)最終解釋權(quán)，避免出現(xiàn)糾紛時(shí)，對(duì)相對(duì)集中行政許可權(quán)實(shí)施的機(jī)構(gòu)托詞逃避，而原行政機(jī)構(gòu)以無權(quán)受理而求告無門的現(xiàn)象發(fā)生。其次，對(duì)群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，與企業(yè)利益密切聯(lián)系的關(guān)鍵性審批項(xiàng)目一定要落實(shí)到位，堅(jiān)決杜絕推諉扯皮。再次，根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，明確劃分原行政機(jī)關(guān)與行政服務(wù)中心各自權(quán)力并對(duì)此負(fù)責(zé)，實(shí)行責(zé)任追究制。最后，建立原行政許可的機(jī)關(guān)與現(xiàn)先集中行使許可權(quán)的機(jī)關(guān)雙方長(zhǎng)效合作機(jī)制，有問題及時(shí)溝通，促進(jìn)了解，互相扶助，加快配合，提高行政審批的針對(duì)性和效率。

（四）相對(duì)集中的行政許可權(quán)的監(jiān)督與救濟(jì)制度

必須落實(shí)長(zhǎng)效監(jiān)督，堅(jiān)持內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督并重。既要在政府部門建立并完善自我監(jiān)督體制，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行決策監(jiān)督三者分離的職能形態(tài)，即通過分權(quán)實(shí)現(xiàn)限權(quán)，以防止權(quán)力高度集中而滋生腐敗。同時(shí)，加強(qiáng)其他行政機(jī)關(guān)，新聞媒體，人民群眾等外部監(jiān)督，豐富監(jiān)督來源，拓展監(jiān)督途徑，促使行政機(jī)構(gòu)高效廉潔運(yùn)行。權(quán)利受損時(shí)，行政相對(duì)人不應(yīng)向原行政機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)，而應(yīng)依法行使審查權(quán)的行政機(jī)關(guān)為被審查對(duì)象，即誰行使誰負(fù)責(zé)。

篇6

論文摘要:在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷深化的同時(shí)，當(dāng)前城市規(guī)劃居于越來越重要的地位，被視為城市發(fā)展的龍頭。尤其當(dāng)前不斷優(yōu)化城市土地和空間資源配置，合理調(diào)整城市布局，完善城市功能，有效提供公共服務(wù)等城市規(guī)劃管理的手段也得到了進(jìn)一步的深化。本文對(duì)我國當(dāng)前城市規(guī)劃管理中存在的問題與策略進(jìn)行了初步的探討和分析。

引言:20世紀(jì)90年代初，伴隨著改革開放的不斷深入，城市規(guī)劃越來越成為關(guān)注的焦點(diǎn)，而城市規(guī)劃管理作為一項(xiàng)綜合性技術(shù)行政管理工作更是重中之重，城市規(guī)劃管理很好的保障城市規(guī)劃順利實(shí)施，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市規(guī)劃管理相對(duì)滯后，以至于不能滿足于當(dāng)前我國城市化進(jìn)程需要。普通老百姓對(duì)城市規(guī)劃缺乏應(yīng)有的了解，也缺少對(duì)城市規(guī)劃的支持和參與，由此城市規(guī)劃的管理中也出現(xiàn)了一系列其他問題，本文對(duì)我國當(dāng)前城市規(guī)劃管理中存在的問題與策略進(jìn)行了初步的探討和分析，探索解決城市規(guī)劃管理中的問題思路。

一、城市規(guī)劃管理中存在的問題

城市規(guī)劃管理中存在的問題首先是缺乏法制保障，導(dǎo)致規(guī)劃缺位，政府行政管理體制影響規(guī)劃審批權(quán)。當(dāng)前缺乏完善的城市規(guī)劃法規(guī)體系，規(guī)劃行政處罰與違法行為不對(duì)稱，缺乏對(duì)違法建設(shè)直接當(dāng)事人的處罰，另外地方性法規(guī)不完善造成規(guī)劃權(quán)威性受損，同時(shí)規(guī)劃行政處罰權(quán)分割影響城市規(guī)劃管理工作的開展，行政程序立法不完善影響城市規(guī)劃管理的規(guī)范化。還有就是政府行政管理體制影響規(guī)劃審批權(quán)，目前，在我國大多數(shù)城市規(guī)劃受政府和規(guī)劃部門雙重領(lǐng)導(dǎo)。負(fù)責(zé)城市規(guī)劃管理各個(gè)部門在不同層次不可避免地存在既得利益沖突，由此所制定的政策，就難免會(huì)影響政策的貫徹和執(zhí)行。

還有就是城市規(guī)劃管理缺乏大眾監(jiān)督。缺乏大眾監(jiān)督是城市規(guī)劃管理遇到的一個(gè)很重要的問題。在我國的很多城市規(guī)劃決策往往還停留在領(lǐng)導(dǎo)者才是“決策者”，規(guī)劃決策權(quán)集中領(lǐng)導(dǎo)和少數(shù)幾個(gè)規(guī)劃專家手上，是少數(shù)人的決策。與此同時(shí)地方政府和規(guī)劃管理部門自由裁量權(quán)過大，對(duì)行政審批缺少約束和監(jiān)督機(jī)制。規(guī)劃管理的主管部門既是規(guī)劃管理者又是規(guī)劃單位的直接上級(jí)，這就使得規(guī)劃管理和實(shí)施一直是處于規(guī)劃管理者單方面的動(dòng)作之中，這往往會(huì)造成決策主體的錯(cuò)位，使得決策缺乏大眾監(jiān)督，容易滋生****等問題，從而使城市規(guī)劃管理背離城市規(guī)劃目標(biāo)，同時(shí)公共利益會(huì)被某些群體利益所替代，造成最終使城市規(guī)劃管理的方向偏離原有的發(fā)展軌道。此外，由于缺乏有效監(jiān)督，也會(huì)造成一些政府官員利用城市規(guī)劃管理對(duì)城市建設(shè)進(jìn)行干預(yù)，謀取個(gè)人利益，并產(chǎn)生各式各樣的尋租行為。

二、城市規(guī)劃管理中存在問題的對(duì)策分析

首先是要完善規(guī)劃法規(guī)。建立健全規(guī)劃法規(guī)體系，運(yùn)用法律手段，保證科學(xué)制定和實(shí)施城市規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化城市規(guī)劃管理的綜合協(xié)調(diào)職能，城市的土地利用各項(xiàng)活動(dòng)都納入統(tǒng)一的城市規(guī)劃管理，實(shí)施統(tǒng)一管理，這樣才能夠保證城市合理發(fā)展和協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。充分運(yùn)用法制管理手段，是切實(shí)搞好城市規(guī)劃管理工作的保證。這也就要求各級(jí)城市規(guī)劃管理主管部門抓緊法制建設(shè)工作，真正做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，有效保證城市規(guī)劃的實(shí)施。注意運(yùn)用法制手段維護(hù)城市規(guī)劃及其管理的權(quán)威，將城市規(guī)劃行政執(zhí)法工作提高到新水平。要節(jié)制規(guī)劃許可自由裁量權(quán)，使遵守法定程序，嚴(yán)守合理性原則，逐步推行城市規(guī)劃審批法制化、城市規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化，最終組成嚴(yán)密的管理體系，從而使城市規(guī)劃管理工作更加科學(xué)化。

其次是設(shè)計(jì)合理的規(guī)劃許可審批程序和管理體制。要使城市規(guī)劃管理遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律，就必須按遵循科學(xué)的審批管理程序。也就是必須依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的必要的環(huán)節(jié)來進(jìn)行。這樣就有效地防止審批工作隨意性，制止各種濫用職權(quán)行為發(fā)生。同時(shí)需要注意的是嚴(yán)格的審批程序是城市規(guī)劃管理水平提升的重要條件，對(duì)于城市規(guī)劃區(qū)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)也要以有關(guān)的城市規(guī)劃管理法規(guī)為依據(jù)，對(duì)違背城市規(guī)劃管理法規(guī)的行為要追究當(dāng)事人法律責(zé)任。另外一個(gè)就是改革管理體制，有效發(fā)揮城市規(guī)劃管理的重要作用。要改革規(guī)劃行政管理體制，就要建立健全城市規(guī)劃行政許可和審批制度，在城市規(guī)劃管理工作中貫徹實(shí)施行政許可法，深化城市規(guī)劃管理制度改革，建立規(guī)劃委員會(huì)制度，健全城市規(guī)劃管理決策機(jī)制，城市規(guī)劃管理的重點(diǎn)由開發(fā)轉(zhuǎn)向保護(hù)。

再次是加強(qiáng)城市規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督，建立規(guī)劃管理行政責(zé)任追究制度。各級(jí)城市規(guī)劃部門要把規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督作為一項(xiàng)重要內(nèi)容來抓。做好土地使用建設(shè)活動(dòng)審批后的各項(xiàng)管理工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理各類城市規(guī)劃違法活動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾正，督促提高城市規(guī)劃行政管理的質(zhì)量水平。建立規(guī)劃管理行政責(zé)任追究制度。將規(guī)劃管理的行政責(zé)任具體分解落實(shí)，使城市規(guī)劃管理的各項(xiàng)工作任務(wù)都有明確具體的責(zé)任主體，對(duì)于由城市規(guī)劃管理工作中的各種違法行為要追究直接責(zé)任人責(zé)任，城市規(guī)劃管理責(zé)任的確立，其目的在于保護(hù)行政管理的法律秩序，保障國家和人民權(quán)益。

最后是要完善城市規(guī)劃行政許可聽證制度，有效防止決策的片面性，提高規(guī)劃實(shí)施的合法性和合理性。

參考文獻(xiàn)

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馮現(xiàn)學(xué).快速城市化進(jìn)程中的城市規(guī)劃管理.中國建筑工業(yè)出版社.2006.

篇7

省民辦教育協(xié)會(huì)的指導(dǎo)下，黨委、行政的正確領(lǐng)導(dǎo)下。各常務(wù)理事單位、理事單位的大力支持下，協(xié)會(huì)以“服務(wù)、維權(quán)、管理”為宗旨，以行政方面的工作為主線，緊緊圍繞促進(jìn)民辦教育發(fā)展開展工作，按照“年初計(jì)劃、逐項(xiàng)落實(shí)、逐月小結(jié)”方法抓落實(shí)，各項(xiàng)工作進(jìn)展順利。上半年全市新增各級(jí)各類民辦教育機(jī)構(gòu)48所，達(dá)525所，增加投資額超過5000萬元，預(yù)計(jì)新增學(xué)校新增學(xué)位2000個(gè)以上。

1科學(xué)制訂工作計(jì)劃。

四次召開相關(guān)會(huì)議，協(xié)會(huì)的工作與行政的工作密不可分?；谶@樣的認(rèn)識(shí)?？偨Y(jié)去年工作體會(huì)和不足、認(rèn)真分析民辦教育發(fā)展形勢(shì)，商討年工作計(jì)劃和工作重點(diǎn)，確定了以“推動(dòng)事業(yè)持續(xù)發(fā)展、規(guī)范辦學(xué)行為、樹立民辦教育品牌”為工作重點(diǎn)的年度工作計(jì)劃，確立了民辦幼兒教育在園生比例達(dá)到90%左右，民辦高中階段在校生比例達(dá)15%以上，辦學(xué)行為進(jìn)一步規(guī)范，民辦品牌形象進(jìn)一步提升”總體工作目標(biāo)。分別召開了全市民辦教育年度工作會(huì)和協(xié)會(huì)三屆二次常務(wù)理事會(huì)，全面總結(jié)年工作，周密布置年工作。會(huì)上進(jìn)一步分析了民辦教育當(dāng)前發(fā)展形勢(shì)，明確了民辦教育發(fā)展的方向和目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)了規(guī)范辦學(xué)行為的重要性，指明了民辦教育發(fā)展從簡(jiǎn)單的數(shù)量擴(kuò)張向內(nèi)涵發(fā)展的必然性。強(qiáng)調(diào)要依法保障民辦學(xué)校合法權(quán)益，要進(jìn)一步營造良好的發(fā)展環(huán)境，進(jìn)一步加大對(duì)民辦教育的扶持力度。通過學(xué)習(xí)省協(xié)會(huì)二屆二次會(huì)議精神，借鑒臺(tái)灣、寧波、常德等外地市民辦教育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步確立了今后一段時(shí)期促進(jìn)發(fā)展的主要方向。召開了學(xué)前教育行業(yè)協(xié)會(huì)一屆一次常務(wù)理事會(huì)，部署學(xué)前教育行業(yè)協(xié)會(huì)工作計(jì)劃，討論通過了學(xué)前教育行業(yè)自律規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范了學(xué)前教育行業(yè)辦學(xué)行為。

市委、政府的大力扶持下，協(xié)會(huì)的全力推動(dòng)下。投資者信心不斷增強(qiáng)，去年基礎(chǔ)上，又有了新的發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，上半年增加投資額超過5000萬元。北師大附中上半年各項(xiàng)投資足額到位，工程進(jìn)展順利，辦學(xué)條件按一流標(biāo)準(zhǔn)配備，教師招聘堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)，招生工作開局良好。長(zhǎng)鴻實(shí)驗(yàn)學(xué)校一期計(jì)劃投資5000萬元，8月份建成招生。長(zhǎng)鴻學(xué)校建設(shè)過程中，攸縣縣委、政府給予了大力支持，兩次召開政府常務(wù)會(huì)議，專門研究，所有規(guī)費(fèi)50萬元包干。炎陵縣開辦了第一所民辦職業(yè)學(xué)校。各縣市區(qū)民辦教育和各學(xué)校都有新的發(fā)展。

2加強(qiáng)服務(wù)與指導(dǎo)。

對(duì)北師大附中招生、建設(shè)、教師招聘等進(jìn)行了具體指導(dǎo)。針對(duì)荷塘區(qū)幼兒教育辦學(xué)問題從法律規(guī)定的角度與荷塘區(qū)教育局深入交換了意見。積極配合“名校辦民校”剝離工作，組織綜合調(diào)研組。為剝離工作提供法律服務(wù)，依法辦理“名校辦民?！眲冸x法律變更手續(xù)，工作進(jìn)展順利。針對(duì)學(xué)前教育收費(fèi)管理，召開“學(xué)前教育收費(fèi)大家談”座談會(huì)，并邀請(qǐng)新聞媒體參加討論，形成了較好的政策建議，此基礎(chǔ)上就收費(fèi)管理展開調(diào)研，形成了幼兒教育機(jī)構(gòu)收費(fèi)情況調(diào)查及管理的思考》調(diào)研報(bào)告，得到省價(jià)格學(xué)會(huì)好評(píng)，并擬推薦刊登。按計(jì)劃開辦了民辦中小學(xué)及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)校長(zhǎng)和幼兒園園長(zhǎng)任職資格培訓(xùn)班，聘請(qǐng)湖南師大、南京師大專家教授，教育行政管理和法律專業(yè)人士，以及民辦學(xué)校校長(zhǎng)針對(duì)性講學(xué)，組織學(xué)員赴濟(jì)南、青島參觀學(xué)習(xí)先進(jìn)民辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，組織學(xué)員進(jìn)行在職研修，并要求結(jié)合實(shí)際撰寫研修論文，學(xué)員受益匪淺。任職資格培訓(xùn)班的開辦，進(jìn)一步提升民辦學(xué)校管理人員的素質(zhì)和水平，為充分發(fā)揮民辦學(xué)校校長(zhǎng)在辦學(xué)中的主導(dǎo)作用，堅(jiān)持正確的法學(xué)方向起到重要的導(dǎo)向作用，為民辦學(xué)校校長(zhǎng)職業(yè)化資格制度的建立奠定了良好的基礎(chǔ)。

3充分發(fā)揮橋梁紐帶作用。

結(jié)合行政的工作內(nèi)容，協(xié)會(huì)將年的工作。以及民辦學(xué)校所反映的實(shí)際問題，形成了工作匯報(bào)建議稿，由會(huì)長(zhǎng)本人親自送呈市委、市政府各主要領(lǐng)導(dǎo)。市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)協(xié)會(huì)的工作給予了充分的肯定，批示相關(guān)部門進(jìn)行研究，已將行政和協(xié)會(huì)的政策建議列入市政府常務(wù)會(huì)議計(jì)劃。目前我已將全省各地市有關(guān)發(fā)展民辦教育的政策原件收集整理，以利更好出臺(tái)發(fā)展我市民辦教育的扶持政策。行政和協(xié)會(huì)都對(duì)此提出了明確態(tài)度，扶持政策一定要有所突破，一定要有可操作性，不寫華而不實(shí)的條款。

將不同類型的民辦學(xué)校緊密聯(lián)系在一起，召開民辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)。推動(dòng)民辦學(xué)校之間相互交流與合作，相互取長(zhǎng)補(bǔ)短，從而不斷提高民辦學(xué)校辦學(xué)水平，增強(qiáng)民辦教育整體實(shí)力。協(xié)會(huì)的聯(lián)絡(luò)與推動(dòng)下，行政的爭(zhēng)取下，市財(cái)政今年開始單列民辦教育發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)，力爭(zhēng)在扶持政策中固定下來。

4不斷加強(qiáng)協(xié)會(huì)建設(shè)。

全面總結(jié)了市協(xié)會(huì)工作情況和工作體會(huì)及工作之不足，以學(xué)習(xí)其他市州民辦協(xié)會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)為主要目的參加市州民辦協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)聯(lián)誼會(huì)。會(huì)上。認(rèn)真聽取了其他市州民辦教育協(xié)會(huì)的工作經(jīng)驗(yàn)，并就如何更好開展協(xié)會(huì)工作，促進(jìn)民辦教育發(fā)展進(jìn)行深入交流，深受啟發(fā)。進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)會(huì)聯(lián)系制度建設(shè)，有重點(diǎn)的扶持辦學(xué)成績(jī)突出，辦學(xué)行為規(guī)范的民辦學(xué)校。積極配合省協(xié)會(huì)開展的雙十佳”好新聞”和“民辦教育優(yōu)秀論文評(píng)選”活動(dòng)，認(rèn)真把握活動(dòng)的主要精神，進(jìn)行了具體的布置。

5進(jìn)一步加快了審批工作法制化進(jìn)程

重新修訂了民辦中小學(xué)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過近一年的調(diào)研。促使設(shè)置民辦中小學(xué)更加規(guī)范化。結(jié)合《民辦教育促進(jìn)法》和《行政許可法》規(guī)定，法制科的配合下，制訂了從材料報(bào)批、受理申請(qǐng)、材料初審、材料復(fù)審到審批終結(jié)程序制度，各個(gè)環(huán)節(jié)限時(shí)完成，責(zé)任到人。按法律要求設(shè)計(jì)了整套報(bào)批材料表格，提供網(wǎng)上表格下載，辦事更加方便明了審批工作更加程序化，行政許可法律文書制作更加規(guī)范，最大限度減少審批工作人為因素的作用。

二、下半年工作重點(diǎn)和主要措施

無論是行政的工作還是協(xié)會(huì)的工作，民辦教育的發(fā)展已經(jīng)從單純的數(shù)量擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)橐詢?nèi)涵發(fā)展為主。今后一段時(shí)期的工作重點(diǎn)都將緊緊圍繞“規(guī)范與發(fā)展并重、加強(qiáng)監(jiān)督與管理、突出服務(wù)與指導(dǎo)、促進(jìn)內(nèi)涵發(fā)展”指導(dǎo)思想開展，要進(jìn)一步規(guī)范民辦學(xué)校辦學(xué)行為，完善各項(xiàng)規(guī)章制度建設(shè)；要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)行政審批機(jī)關(guān)監(jiān)督職能，加大監(jiān)督工作力度；要進(jìn)一步突出服務(wù)與指導(dǎo)的重要作用，加強(qiáng)引導(dǎo)民辦學(xué)校正確辦學(xué)方向，促進(jìn)內(nèi)涵發(fā)展。

1加強(qiáng)制度建設(shè)

確保民辦學(xué)校正確辦學(xué)方向；教師必須持教師資格證上崗，民辦學(xué)校要嚴(yán)格執(zhí)行崗位資格證制度。校長(zhǎng)必須持任職資格證和教師資格證上崗。確保教育教學(xué)質(zhì)量。要嚴(yán)格執(zhí)行民辦學(xué)校財(cái)務(wù)制度，留足學(xué)校發(fā)展基金，確保學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展，避免財(cái)務(wù)混亂帶來辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。要嚴(yán)格執(zhí)行民辦學(xué)校廣告?zhèn)浒钢贫?，確保教師和學(xué)生合法權(quán)益。

2加強(qiáng)監(jiān)督力度

規(guī)范執(zhí)法行為，制度的落實(shí)需要強(qiáng)有力的監(jiān)督。計(jì)劃組織縣、市、區(qū)民辦教育管理人員的執(zhí)法培訓(xùn)。進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)法意識(shí)。有計(jì)劃開展專項(xiàng)檢查：

一是民辦學(xué)校校長(zhǎng)任職資格檢查。

二是辦學(xué)資格檢查。修訂民辦學(xué)校年檢標(biāo)準(zhǔn)。

3加強(qiáng)聯(lián)絡(luò)溝通

促使扶持政策出臺(tái)作為協(xié)會(huì)下半年的工作重點(diǎn)。協(xié)會(huì)是聯(lián)絡(luò)與溝通的紐帶。要把進(jìn)一步加強(qiáng)與各職能部門的聯(lián)絡(luò)與溝通。

4加強(qiáng)行業(yè)自律

已經(jīng)取得了一些試點(diǎn)成果，行業(yè)自律工作。要進(jìn)一步將成果推廣，形成大家共同遵守的行業(yè)制度，年底形成討論稿交由常務(wù)理事會(huì)討論。年底三屆三次常務(wù)理事會(huì)上對(duì)部分常務(wù)理事進(jìn)行增補(bǔ)調(diào)整，使協(xié)會(huì)建制更加完善。

5加強(qiáng)活動(dòng)開展

具體辦法由會(huì)長(zhǎng)會(huì)確定。計(jì)劃組織一次與外地市的交流活動(dòng)。活動(dòng)是增強(qiáng)凝聚力的原動(dòng)力。下半年計(jì)劃開展《放飛夢(mèng)想》歌詠比賽（或文藝匯演）活動(dòng)。

篇8

當(dāng)前，我國的招商引資競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)從“優(yōu)惠政策”時(shí)期進(jìn)入了以“投資環(huán)境”競(jìng)爭(zhēng)為主的新時(shí)期，作為投資軟環(huán)境重要組成部分的行政服務(wù)中心建設(shè)日益受到了各級(jí)政府的重視，并將其作為優(yōu)化地方投資軟環(huán)境的重要抓手大力發(fā)展。

然而，行政服務(wù)中心畢竟是新生事物，由于各級(jí)政府沒有考慮到自身的特點(diǎn)，各地在建設(shè)過程中又沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可提供借鑒，使各地政府在建設(shè)行政服務(wù)中心的實(shí)踐過程中暴露出了一系列問題。因此，完善行政服務(wù)中心建設(shè)，建設(shè)好、發(fā)展好這一抓手，在地方政府投資促進(jìn)工作中的具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

本文從投資促進(jìn)的角度對(duì)我國行政服務(wù)中心建設(shè)中取得的成效、存在問題進(jìn)行梳理，并從改善投資環(huán)境的提出完善行政服務(wù)中心的建議。

一、我國行政服務(wù)中心發(fā)展現(xiàn)狀

（一）我國行政服務(wù)中心發(fā)展背景

行政服務(wù)中心這一源自上世紀(jì)70年代英、美等發(fā)達(dá)國家的舶來品，隨著我國政府改革的推進(jìn)得到了普遍認(rèn)可。1999年，我國第一家綜合性的行政服務(wù)中心——浙江省金華市集中辦事大廳設(shè)立以來，到2010年，全國很多地方和部分國務(wù)院建立的行政服務(wù)中心近2100家。網(wǎng)絡(luò)覆蓋全國的省市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成為投資者、社會(huì)公民辦事的重要場(chǎng)所。

通過對(duì)我國各地行政服務(wù)中心的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然沒有在全國形成一個(gè)統(tǒng)一的名字，如：有的為“投資服務(wù)中心”或“行政服務(wù)中心”、“政務(wù)大廳”、“市民中心”等，在管理模式、采用的技術(shù)手段、入駐的部門和服務(wù)的流程方面也不統(tǒng)一，但在基本功能和成效上體現(xiàn)了“服務(wù)”和“效能”的原則。

行政服務(wù)中心的組織性質(zhì)。目前，我國各地的行政服務(wù)中心在組織歸屬和形式上具有多元性，有政府派出機(jī)構(gòu)，如天津市、大連市、青島市等；有政府直屬機(jī)構(gòu)，如馬鞍山市，西安市、臺(tái)州市和安徽無為縣等；還有政府管理的事業(yè)單位，如杭州市、漳州市、內(nèi)江市和象山縣等。不管是哪種形式和組織歸屬，作為政府服務(wù)社會(huì)的窗口和平臺(tái)，行政服務(wù)中心承擔(dān)著政府所屬部門及其窗口工作人員辦理審批業(yè)務(wù)進(jìn)行管理、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督的職責(zé)，根據(jù)行政許可法第10條第一款：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查”的規(guī)定，行政服務(wù)中心應(yīng)當(dāng)定為行政機(jī)構(gòu)，才能對(duì)政府所屬部門的行政許可、行政審批行為切實(shí)履行監(jiān)督、協(xié)調(diào)的職責(zé)。

行政服務(wù)中心的職責(zé)范圍。政府所屬部門進(jìn)行行政許可、行政審批進(jìn)行監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)。隨著行政管理體制改革的深化，行政服務(wù)中心的職責(zé)在逐步拓展：一是納入國有資產(chǎn)交易；二是納入建設(shè)工程招投標(biāo)；三是納入公共服務(wù)事項(xiàng)。

（二）行政服務(wù)中心的基本功能及取得的成效

行政服務(wù)中心的基本功能主要有：

服務(wù)功能，即能夠通過“一站式辦公”平臺(tái)，簡(jiǎn)化程序，提高辦事效率，方便企業(yè)和群眾辦事；

監(jiān)督功能，即能夠規(guī)范審批行為，防止“吃拿卡要”，通過對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)的統(tǒng)一收取，加強(qiáng)了對(duì)預(yù)算外收入的監(jiān)督管理，從源頭上預(yù)防腐?。?/p>

協(xié)調(diào)功能，即在涉及多部門聯(lián)合審批、多單位推諉扯皮時(shí)能夠協(xié)調(diào)幫助有關(guān)部門分清職能，理順職責(zé)促進(jìn)工作配合；

紐帶功能，即能夠通過優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，塑造親民為民的政府形象，密切黨和政府同人民群眾的血肉聯(lián)系，推動(dòng)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)；

示范功能，即能夠通過行政服務(wù)中心建立的新型運(yùn)作機(jī)制，成為政府轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)，建設(shè)法治型、服務(wù)型、責(zé)任型和效能型政府的示范和標(biāo)桿。

行政服務(wù)中心建設(shè)取得的成效。一是轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)政府管理創(chuàng)新的重要載體和有效形式，初步構(gòu)建了集行政審批、行政信息公開、行政監(jiān)督和政策與咨詢?yōu)橐惑w的政府公共服務(wù)平臺(tái)；二是對(duì)提高行政效率，實(shí)現(xiàn)行政公開，鞏固行政審批制度改革的成果，促進(jìn)依法行政，破除部門利益以及建設(shè)服務(wù)型政府發(fā)揮了重要作用；三是作為行政管理體制改革的突破口，為政府管理創(chuàng)新積累了經(jīng)驗(yàn)；四是建設(shè)“一廳兩網(wǎng)”，顯著提高了地方政府行政信息化和行政公開水平；五是實(shí)行“五個(gè)一”運(yùn)行機(jī)制，即“一個(gè)中心對(duì)外、一個(gè)大廳辦理、一條龍服務(wù)、一站式辦結(jié)、一次性收費(fèi)”，全面推行“即時(shí)辦理制、承諾辦理制、聯(lián)合辦理制、網(wǎng)上并聯(lián)審批制、全程代辦制”等快捷高效的服務(wù)模式，讓辦事群眾事半功倍；六是實(shí)施行政許可、行政審批實(shí)時(shí)監(jiān)督，顯著提高了行政監(jiān)察效能和反腐倡廉工作水平；七是增強(qiáng)了政府治理的合法性基礎(chǔ)。

（三）行政服務(wù)中心運(yùn)行中存在的問題及原因

1.行政服務(wù)中心運(yùn)行中存在的問題。一是對(duì)行政服務(wù)中心建設(shè)必要性的認(rèn)識(shí)不足，有待進(jìn)一步增強(qiáng)。行政服務(wù)中心建設(shè)和發(fā)展，全憑地方黨委、政府的重視，而領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，取決于領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)程度。從全國各地行政服務(wù)中心的發(fā)展情況來看，解決認(rèn)識(shí)問題是全國各地行政服務(wù)中心建設(shè)的關(guān)鍵所在。二是行政服務(wù)中心建設(shè)在全國的發(fā)展還不平衡。從了解的情況看，全國地縣兩級(jí)行政中心建設(shè)，發(fā)展較快，而且?guī)缀跎婕八械牡乜h，而升級(jí)行政中心建設(shè)，仍不在多數(shù)。三是行政服務(wù)中心在建設(shè)服務(wù)型政府方面的作用，還不明顯。是由于新舊體制交替過程中，舊體制的排異性，在一定程度上阻礙著行政中心的發(fā)展。四是行政服務(wù)中心的窗口一般沒有審批權(quán)，只派出單位一個(gè)收發(fā)室。這種狀況不是普遍現(xiàn)象，但具有一定的典型性。五是全國行政服務(wù)中心的名稱繁多，機(jī)構(gòu)性質(zhì)各異。如天津叫“行政許可服務(wù)中心”、有的稱之為“便民服務(wù)中心”，有的稱之為“政府服務(wù)中心”或“政務(wù)服務(wù)中心”。作為政府行政管理體制改革的產(chǎn)物，理應(yīng)有統(tǒng)一的名稱。

2.行政服務(wù)中心建設(shè)中存在問題的原因。出現(xiàn)上述問題的原因是多方面的，深層次的，其主要原因：一是法律地位的缺失，行政服務(wù)中心的建設(shè)，具有一定的自發(fā)性，存在一定的區(qū)域性和局部性，還不是一個(gè)法律意義上的政府部門，這就對(duì)該機(jī)構(gòu)，在國家層面的合法性帶來問題。二是行政管理體制改革任重道遠(yuǎn)，政府部門服務(wù)意識(shí)還不強(qiáng)，以“審批代管理”的工作方式，在現(xiàn)實(shí)工作中，仍占上風(fēng)，認(rèn)識(shí)上的差異，導(dǎo)致在行政服務(wù)中心建設(shè)上的水平不一。三是沒有形成上下聯(lián)動(dòng)，左右互通的格局。省級(jí)行政中心仍不在多數(shù)，國家也沒有把各部委集中起來，實(shí)行一站式辦公，一條龍服務(wù)，這就很難形成上下聯(lián)動(dòng)，左右互通的格局。需要國家加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，盡快推動(dòng)各地區(qū)擴(kuò)大開放，優(yōu)化投資環(huán)境改革的力度，在建設(shè)服務(wù)型政府方面，全國應(yīng)有統(tǒng)一的步伐。

二、中外行政服務(wù)中心運(yùn)行模式比較

西方國家的行政服務(wù)模式。一是“一站式”服務(wù)。根據(jù)相關(guān)資料，英國自撒切爾夫人上臺(tái)后，政府竭力推行行政改革，推行一站式服務(wù)，讓公民在政府機(jī)關(guān)辦理有關(guān)事務(wù)時(shí)，只要在一個(gè)機(jī)關(guān)或窗件，就能完成所有程序。意大利也有類似機(jī)構(gòu)。二是市政大廳。美國洛杉磯采取了市政大廳的方式，相關(guān)行政許可機(jī)關(guān)集中辦公，涉及多個(gè)部門聯(lián)合審批時(shí)，成立聯(lián)席會(huì)，會(huì)議主席由不同部門輪流擔(dān)任，且會(huì)議主席并無任何特權(quán)，只起到主持會(huì)議的作用。加拿大也有類似機(jī)構(gòu)。三是“親切服務(wù)運(yùn)動(dòng)”。韓國，對(duì)西方經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行亞洲式整合，推行“親切服務(wù)運(yùn)動(dòng)”，大辦公制與窗口服務(wù)制。大辦公制只一個(gè)部門或幾個(gè)業(yè)務(wù)相近的公務(wù)員集中在一個(gè)大辦公室辦公，分為前臺(tái)后臺(tái)，辦事人員可以直接看到工作情況，有助于消除外界對(duì)政府工作的神秘感，推行政務(wù)公開。同時(shí)根據(jù)辦件量和項(xiàng)目推行專門的窗口服務(wù)制，引進(jìn)酒店式服務(wù)。

我國當(dāng)前的行政服務(wù)中心模式。一是“收發(fā)室”模式。這種方式其實(shí)是一個(gè)虛設(shè)的集中辦公場(chǎng)所，只作為一個(gè)對(duì)外收件、發(fā)件的窗口，行政人員集中辦公，采用“通透式”的辦公方式，但并不存在權(quán)力的協(xié)調(diào)與集中實(shí)施，只不過是一個(gè)物理上的幾種辦公形式，有關(guān)審批事項(xiàng)的處理基本上還是在原有的行政審批體制下運(yùn)作。二是“集中許可權(quán)”模式。這種模式的特點(diǎn)是行政服務(wù)中心即成為直接實(shí)施主體，又成為行政許可的協(xié)調(diào)實(shí)施主體。各地現(xiàn)在都在嘗試探索的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)審批職能歸并工作，即把一個(gè)行政部門若干個(gè)受理辦理行政許可事項(xiàng)的科室歸并集中到一個(gè)科室，然后把這個(gè)科室整建制遷移到中心，并全權(quán)代表其行政機(jī)關(guān)獨(dú)立行使許可權(quán)，完成了物理模式上的集中。隨著這種模式的不斷創(chuàng)新、完善，中心逐漸成為面向社會(huì)的審批鏈條完整的行政許可機(jī)構(gòu)。

除了以上兩種模式外，我國還在探討“服務(wù)型”的行政服務(wù)中心模式。按照《依法行政實(shí)施綱要》建設(shè)“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”法治政府的要求，對(duì)行政服務(wù)中心的建設(shè)提出了更高的要求。作為政府依法審批、高效為民服務(wù)的窗口，必須努力率先成為服務(wù)政府、責(zé)任政府、高效政府和法制政府的縮影。美、英、日、韓等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家都是“小政府、大社會(huì)”模式，政府為老百姓辦事的機(jī)構(gòu)叫市政廳。目前的行政服務(wù)中心具有服務(wù)型政府的雛形，今后需要努力的目標(biāo)就是要緊隨政府從無限向有限、從權(quán)力向責(zé)任、從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變過程，責(zé)無旁貸地成為體現(xiàn)有限政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府、法制政府的平臺(tái)。政府的辦公廳、辦公室是政府負(fù)責(zé)辦理行政機(jī)關(guān)內(nèi)部文、會(huì)、事的機(jī)構(gòu)，而中心則應(yīng)該是本級(jí)政府或者由本級(jí)政府授權(quán)負(fù)責(zé)辦理面向社會(huì)、公民、法人和其他組織社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)許可的主體，這是政府工作具體事務(wù)中不可殘缺的兩個(gè)方面。因此，按照這種模式，行政服務(wù)中心將來準(zhǔn)確的職能定位應(yīng)是：代表政府履行檢查監(jiān)督各職能部門依法審批的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，與此相適應(yīng)，中心最終的發(fā)展方向應(yīng)是成為類似西方國家的市政廳，代表政府集中辦理所有面向社會(huì)和公眾的行政許可和服務(wù)事宜。

三、行政服務(wù)中心建設(shè)與投資環(huán)境改善的典型案例

從2010年我國引資外資的排名上，排位比較靠前的，行政服務(wù)中心建設(shè)的都比較好。四個(gè)直轄市、副省級(jí)城市、沿海開放的地級(jí)市都走在了前列，相應(yīng)的他們的服務(wù)中心建設(shè)方面也在向全國不斷的輸出“管理模式”、“創(chuàng)新思路”。

天津市的“行政審批、要素配置、社會(huì)服務(wù)、效能監(jiān)察”四位一體管理服務(wù)模式和運(yùn)行機(jī)制，上海的行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理，以及北京市首家24小時(shí)自助行政服務(wù)中心的啟用等，都促進(jìn)了地方行政效率的提高，投資軟環(huán)境的改善。伴隨著審批制度的改革、行政服務(wù)中心的建設(shè)，投資環(huán)境的優(yōu)化，外商投資的熱情也不斷的高漲。2010年，上海、天津?qū)嶋H利用外資均超過了100億美元，分別是111.21和108.5億美元，排在全國的第一、第二。北京和重慶也達(dá)到了63.7和63.6億美元。四個(gè)直轄市的實(shí)際利用外資均在前十名。

副省級(jí)市和地級(jí)市在行政服務(wù)中心建設(shè)中勇于創(chuàng)新，不斷在行政服務(wù)中心建設(shè)方面取得新成效，如成都的“并聯(lián)審批”、大連的“五合一模式”和蘇州速度等。這些行政服務(wù)中心的大力發(fā)展有效的改善了地方的投資環(huán)境，得到了外商的好評(píng)和當(dāng)?shù)乩猛赓Y質(zhì)量和規(guī)模的提高。我們將其模式作為案例整理如下：

典型案例一：并聯(lián)審批 成都打造“快政府”

成都市行政服務(wù)中心2004年開始運(yùn)行，于2007年7月在全國率先進(jìn)行了行政審批的“”，開展了“一窗式并聯(lián)審批”項(xiàng)目嘗試，探索建立了“依法行政、提高效率、規(guī)范服務(wù)、方便群眾”的行政審批工作機(jī)制和工作模式。該模式解決了行政服務(wù)中心存在的“只掛號(hào)不看病”的問題。建立健全首問負(fù)責(zé)制、服務(wù)承諾制、首席代表制和過錯(cuò)追究制，政務(wù)中心當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)率達(dá)80%，創(chuàng)造了全國辦一家公司僅需并聯(lián)審批工作獲得中國城市管理進(jìn)步獎(jiǎng)。成都高效的政府服務(wù)環(huán)境，得到了廣大投資者的好評(píng)，成為眾多世界500強(qiáng)企業(yè)競(jìng)相投資的場(chǎng)所，2007年被中國城市投資環(huán)境聯(lián)合調(diào)查組評(píng)為中國內(nèi)陸投資環(huán)境的標(biāo)桿城市。今年上半年，成都新引進(jìn)4家世界500強(qiáng)企業(yè)，成為中西部地區(qū)首個(gè)引進(jìn)世界500強(qiáng)企業(yè)達(dá)到200家的城市。

典型案例二：職能“五合一” 大連讓軟環(huán)境硬起來

大連市2007年開始探索，通過不斷整合行政服務(wù)資源、全面導(dǎo)入ISO9000質(zhì)量管理體系，逐漸成為集政務(wù)公開、行政審批、電子政務(wù)、信息、行政投訴辦理職能為一體的綜合平臺(tái)，率先在全國實(shí)現(xiàn)了行政服務(wù)中心建設(shè)職能的“五合一”體系。通過大力削減審批事項(xiàng)、強(qiáng)力推進(jìn)網(wǎng)上審批、打造24小時(shí)不關(guān)門的電子政府，推行行政許可超時(shí)默許制、綠色通道等，逐步實(shí)現(xiàn)了從“權(quán)力型”政府向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)變。到2010年，大連市本級(jí)行政審批事項(xiàng)在全國同類城市中處于行政許可項(xiàng)目最少行列，總體審批時(shí)限壓縮了61%。良好的投資軟環(huán)境吸引了大量的外資，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年大連市實(shí)際利用外資達(dá)100.31億美元，同比增長(zhǎng)67%，規(guī)模和增速在全國十五個(gè)副省級(jí)城市中名列第一。今年上半年，大連市實(shí)際到位外資46.7億美元，同比增長(zhǎng)25.7%，居全省之首。

中國外資 典型案例三:鑄造完整審批鏈 彰顯“蘇州速度”

蘇州市場(chǎng)行政服務(wù)中心先后經(jīng)過2005年、2011年兩次擴(kuò)容，堅(jiān)持“應(yīng)進(jìn)則進(jìn)、一事一地、充分授權(quán)、既受又理”進(jìn)駐原則，實(shí)施ISO90001標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，嚴(yán)格實(shí)行許可依據(jù)、許可主體、服務(wù)內(nèi)容、辦事程序、申報(bào)材料、法定時(shí)限、審批流程、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)依據(jù)“十公開”工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了被動(dòng)審批向主動(dòng)服務(wù)型、傳統(tǒng)審批向智能服務(wù)型、單一審批向綜合服務(wù)型、串聯(lián)審批向并聯(lián)服務(wù)型的四大轉(zhuǎn)變。在全國地市級(jí)中心率先推出以數(shù)據(jù)共享為核心的企業(yè)注冊(cè)登記聯(lián)合審批新模式，彰顯了“蘇州速度”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年蘇州市全年新批外商投資項(xiàng)目1537個(gè)，增長(zhǎng)6.8%，實(shí)際利用外資85.35億美元，在全國城市排名第四，地級(jí)市排名第一。今年上半年，蘇州實(shí)際利用外資52億美元，同比上升3.65%。

通過對(duì)我國直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市行政服務(wù)中心成功經(jīng)驗(yàn)的分析，我們可以看到在從“權(quán)力型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變的過程中，那里改革的步伐快、精簡(jiǎn)的審批事項(xiàng)多、服務(wù)的意識(shí)強(qiáng)、現(xiàn)代技術(shù)信息手段用的多，則那里的投資環(huán)境就越好，相應(yīng)的投資商越聚集，成為世界500強(qiáng)企業(yè)、大項(xiàng)目競(jìng)相投資的首選之地。

四、以優(yōu)化投資環(huán)境為主導(dǎo)的行政服務(wù)中心改革趨勢(shì)與建議

行政服務(wù)中心在我國運(yùn)行十多年來，在實(shí)踐中不斷融入先進(jìn)的管理思想、現(xiàn)代信息技術(shù)，減少工作環(huán)節(jié)，縮短審批流程，成為投資者選擇投資地的重要參考因素。從投資促進(jìn)的角度來看，服務(wù)型政府建設(shè)將更好的服務(wù)投資者，這是行政服務(wù)中心建設(shè)的首選方向。從比較典型的模式分析來看，有以下幾種趨勢(shì)：

趨勢(shì)一：精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)成為行政審批的改革方向。在行政服務(wù)中心的實(shí)踐中，投資主管部門牽頭設(shè)立的行政服務(wù)中心，集中辦理與投資項(xiàng)目有關(guān)的行政審批，通過“一站式”審批來提高效率，方便投資者，為招商引資創(chuàng)造良好的軟環(huán)境。對(duì)投資環(huán)境的改善具有重要的推動(dòng)作用，在并聯(lián)審批、聯(lián)絡(luò)審批等方面展開的許多制度和技術(shù)創(chuàng)新，成為今后行政服務(wù)中心的發(fā)展趨勢(shì)。

趨勢(shì)二：建立標(biāo)準(zhǔn)化的審批流程成為改革的目標(biāo)。引進(jìn)先進(jìn)的國際管理體系，改善當(dāng)前行政服務(wù)中心一些政府部門的審批條件、申請(qǐng)材料、流程、環(huán)節(jié)等沒有統(tǒng)一的、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，成為大家學(xué)連模式、蘇州模式的重點(diǎn)。編制業(yè)務(wù)手冊(cè)、實(shí)行ISO9000、ISO9001等國際認(rèn)證成為行政服務(wù)中心進(jìn)行規(guī)范化管理，建立標(biāo)準(zhǔn)化審批流程的重要目標(biāo)。

趨勢(shì)三：推行電子政務(wù)建設(shè)是實(shí)現(xiàn)“一站式”服務(wù)的手段。為了實(shí)現(xiàn)“一站式”的總體目標(biāo)，推行電子政務(wù)，建設(shè)電子化政府是重要的手段。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)的“實(shí)體”與“虛體”的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)單級(jí)審批網(wǎng)絡(luò)體系、二級(jí)審批體系、三級(jí)審批體系的互聯(lián)互通，以方便的時(shí)間、地點(diǎn)及方式向政府機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)組織和公民提供自動(dòng)化的信息和服務(wù)，從而構(gòu)建有回應(yīng)力、有效率、有責(zé)任的服務(wù)型行政服務(wù)中心。

趨勢(shì)四：理順部門關(guān)系、完善運(yùn)行機(jī)制是建設(shè)“服務(wù)型”政府的關(guān)鍵。行政服務(wù)中心在進(jìn)行集中審批、收費(fèi)的時(shí)候，必然會(huì)觸及部門和個(gè)人利益。因此，這就需要在行政服務(wù)中心的職能完善、流程改造時(shí)不斷調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，理順職能部門關(guān)系，完善相關(guān)運(yùn)行機(jī)制，與大部制改革進(jìn)行呼應(yīng)。

針對(duì)以上趨勢(shì)，為更好的改善行政服務(wù)中心的工作，塑造地方政府“服務(wù)型”政府的形象，變投資軟環(huán)境為硬環(huán)境，變投資服務(wù)的慢政府為“親民富商安商”的快政府，我們提出我國行政服務(wù)中心建設(shè)的對(duì)策建議如下：

一是明確行政服務(wù)中心的法律地位。從法律制度角度看，對(duì)行政服務(wù)中心的法律地位和統(tǒng)一的規(guī)范要求需要進(jìn)一步的明晰化。將“投資服務(wù)大廳”、“便民服務(wù)中心”、“行政審批中心”、“行政審批中心”等統(tǒng)一名稱，如行政服務(wù)中心。根據(jù)行政服務(wù)中心網(wǎng)絡(luò)覆蓋的要求，不斷補(bǔ)充建設(shè)省級(jí)行政服務(wù)中心，加強(qiáng)各級(jí)行政服務(wù)中心之間的信息共享、審批共聯(lián)的機(jī)制等。

二是完善行政公開的機(jī)制和監(jiān)察投訴機(jī)制。在簡(jiǎn)化審批事項(xiàng)、實(shí)行流程改造的同時(shí)加強(qiáng)政務(wù)公開和效能監(jiān)察工作。開展行政服務(wù)中心的“陽光操作”，做到審批的法律依據(jù)、申報(bào)材料、辦理流程、承諾時(shí)限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦理結(jié)果等能公開的盡量公開，并且公開的渠道多樣化，如大廳的顯示屏、網(wǎng)站、微博等。在監(jiān)察方面，從現(xiàn)場(chǎng)辦公評(píng)價(jià)器、服務(wù)意見反饋卡、設(shè)立投訴窗口、后期跟蹤服務(wù)等對(duì)窗口的服務(wù)質(zhì)量、內(nèi)容、態(tài)度等進(jìn)行評(píng)價(jià)。

三是積極推進(jìn)管理創(chuàng)新。積極推進(jìn)服務(wù)模式的創(chuàng)新，因地制宜的將“機(jī)構(gòu)集中”與“業(yè)務(wù)整合”有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)政府行政管理方式在現(xiàn)實(shí)世界與虛擬世界的對(duì)應(yīng)，相互之間不能偏廢，不能缺失。在處理與工商、稅務(wù)、海關(guān)、質(zhì)監(jiān)等“條”管理的職能之間合作時(shí)，從改善地方投資環(huán)境的大局出發(fā)，創(chuàng)新機(jī)制，得到他們的大力支持。瞄準(zhǔn)國際上行政服務(wù)中心的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷引進(jìn)國外的經(jīng)驗(yàn)、企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)和國際慣例，不斷開創(chuàng)“服務(wù)型”行政服務(wù)中心建設(shè)的新模式。

參考文獻(xiàn)：

［1］趙永偉，唐璨：行政服務(wù)中心：理論與實(shí)踐. 北京：企業(yè)出版社，2006

［2］段龍飛：我國行政服務(wù)中心建設(shè). 武漢：武漢出版社，2007

［3］李軍鵬：公共服務(wù)型政府. 北京：北京出版社，2004

篇9

案例1該案例發(fā)生在Y縣國稅局。彭某某系該縣經(jīng)營香煙的個(gè)體工商戶，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)Y縣國稅局某分局對(duì)其實(shí)行定期定額管理，1993年10月至1994年6月彭某某按定額共交納稅款3，900元。經(jīng)群眾舉報(bào)并查證后，1996年7月，Y縣國稅局據(jù)實(shí)征收彭某某1993年10月至1994年6月稅款68，000元。彭某某在法定期限內(nèi)未提起行政訴訟，但彭某某以信函方式多次向上級(jí)提出退稅請(qǐng)求，其主要理由為：由于當(dāng)初Y縣國稅局某分局在定稅時(shí)是按銷售10萬元折算為6000元銷售額定稅的（彭某某未能提供有力證據(jù)證明）,所以自己才擴(kuò)大了經(jīng)營規(guī)模,而經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大后,稅務(wù)機(jī)關(guān)又不承認(rèn)分局的定稅承諾,導(dǎo)致自己經(jīng)營損失慘重。如果一開始稅務(wù)機(jī)關(guān)就據(jù)實(shí)征稅，自己交不起稅可以選擇不做生意，從而避免損失發(fā)生。因此，造成的國家稅收損失應(yīng)由稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)而不應(yīng)由納稅人承擔(dān)。在現(xiàn)有稅收行政法制框架下，彭某某的退稅請(qǐng)求由于無法律依據(jù)并不能得到有效解決，其與Y縣國稅局的執(zhí)法爭(zhēng)議因此也從未停止過，并有愈演愈烈的趨勢(shì)。

案例2該案例發(fā)生在P縣國稅局。P縣國稅機(jī)關(guān)擬對(duì)一納稅人的違法行為實(shí)施罰款行政處罰，納稅人在聽證會(huì)上辨稱，一年前稅務(wù)機(jī)關(guān)曾對(duì)該違法行為指出過但未提出要罰款，一年后，稅務(wù)機(jī)關(guān)才決定對(duì)原違法行為實(shí)施較大數(shù)額的罰款。納稅人認(rèn)為，稅務(wù)機(jī)關(guān)不能出爾反爾，應(yīng)當(dāng)講求誠信，對(duì)先前的不處罰行為要負(fù)一定責(zé)任。如果先前稅務(wù)機(jī)關(guān)給予處罰的話，納稅人不至于將較輕的違法行為“累積”為較嚴(yán)重的違法而受到較重的行政處罰。

通過分析上述案件，筆者發(fā)現(xiàn)，這兩起執(zhí)法爭(zhēng)議案件稅務(wù)機(jī)關(guān)后來的處理都是有法可依的，因而排除了《國家賠償法》的適用。如果納稅人的申辯有充分證據(jù)支持，那么，稅務(wù)機(jī)關(guān)的合法行為在客觀上給相對(duì)人造成了財(cái)產(chǎn)損失，且該損失在現(xiàn)有稅收行政法律架構(gòu)下，得不到合法有效救濟(jì)。由此，這兩起執(zhí)法爭(zhēng)議案件引發(fā)出一個(gè)新的法律問題，即稅務(wù)行政補(bǔ)償問題。

一、稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)母拍詈吞卣?/p>

（一）稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)母拍?/p>

基于稅務(wù)行政補(bǔ)償和行政補(bǔ)償在概念上的屬種關(guān)系，準(zhǔn)確界定稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)母拍睿偷靡浴靶姓a(bǔ)償”的概念為切入點(diǎn)。對(duì)于什么是“行政補(bǔ)償”？可謂仁者見仁。據(jù)筆者初步查證，行政補(bǔ)償在有關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中的解釋有：其一，行政補(bǔ)償是指“國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的合法行為使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到特別損失予以救濟(jì)”；其二，行政補(bǔ)償是指“國家行政機(jī)關(guān)合法行使行政權(quán)力致使沒有責(zé)任的特定人在物質(zhì)上蒙受損失而予補(bǔ)償?shù)慕o付行為”；其三，行政補(bǔ)償是指“行政主體的合法行為造成行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)上的損失,從而對(duì)其財(cái)產(chǎn)彌補(bǔ)損失的一種法律責(zé)任”；其四，行政補(bǔ)償是指“行政主體基于社會(huì)公共利益而非違法地實(shí)施行政行為造成相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損失,或者相對(duì)人為保護(hù)公共利益而遭受經(jīng)濟(jì)上的損失,由國家(行政主體)或特定的受益人對(duì)該損失予以彌補(bǔ)的行為”；其五，行政補(bǔ)償指“行政主體依照法律、法規(guī)、政策和習(xí)慣填補(bǔ)因其履行職責(zé)、執(zhí)行公務(wù)的合法行為給特定的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益所造成的損失以及特定公民、組織為維護(hù)和增進(jìn)國家和社會(huì)公共利益而使其自身受到的損失的一種救濟(jì)行為”。

綜上所述，筆者認(rèn)為，學(xué)術(shù)界對(duì)于行政補(bǔ)償?shù)谋硎龃笸‘悾嗤幖杏谝韵氯c(diǎn):第一,行政補(bǔ)償針對(duì)行政機(jī)關(guān)合法執(zhí)行公務(wù)的行為；第二，合法行為給當(dāng)事人造成了損失；第三，該損失應(yīng)當(dāng)予以救濟(jì)。不同之處在于補(bǔ)償?shù)姆秶窍抻谪?cái)產(chǎn)損失還是擴(kuò)大到合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，行政補(bǔ)償不應(yīng)當(dāng)僅限于財(cái)產(chǎn)損失，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、政治權(quán)和勞動(dòng)權(quán)等所有合法權(quán)益。由于稅務(wù)工作性質(zhì)所限，在合法前提下，稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)姆秶荒芟抻谪?cái)產(chǎn)損失?；谏鲜鏊悸罚悇?wù)行政補(bǔ)償是指“稅務(wù)行政主體為了實(shí)現(xiàn)國家利益、社會(huì)公共利益或者其他法定事由的需要，在稅務(wù)行政管理中作出的合法行政行為給公民、法人或者其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成了損失，由國家基于保障財(cái)產(chǎn)權(quán)和公平原則予以救濟(jì)的的具體行政行為”。

（二）稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)奶卣?/p>

1．稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)闹黧w是國家，補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)是稅務(wù)行政主體。

2．能夠引起行政補(bǔ)償發(fā)生的，必須是稅務(wù)行政主體及其工作人員依法履行職責(zé)，執(zhí)行公務(wù)的行為。稅務(wù)行政賠償所針對(duì)的損害是稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為，這是稅務(wù)行政補(bǔ)償與稅務(wù)行政賠償最主要的區(qū)別。

3．能夠引起稅務(wù)行政補(bǔ)償發(fā)生的，必須是基于國家利益、社會(huì)公共利益或者其他法定事由的需要，使得公民、法人或其他社會(huì)組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)益遭受損失。這充分表明稅務(wù)行政補(bǔ)償作為公權(quán)益與私權(quán)益平衡機(jī)制的本質(zhì)屬性。

4．稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)姆秶枪?、法人或其他社?huì)組織的合法財(cái)產(chǎn)所遭受的損失。

二、實(shí)施稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)囊饬x

（一）保護(hù)人權(quán)，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的需要

法治是與人權(quán)緊密聯(lián)系在一起的，法治國家的最重要特征之一是人權(quán)得到法律的切實(shí)保護(hù)。而人權(quán)最基本的內(nèi)容是人的生存權(quán)，生存權(quán)最重要的體現(xiàn)和保障則是公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。在稅收征收法律關(guān)系中，稅務(wù)行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅可能受到稅務(wù)機(jī)關(guān)違法行為的侵犯，而且也可能受到稅務(wù)機(jī)關(guān)合法行為的損害。如果稅務(wù)機(jī)關(guān)只對(duì)其違法行為造成的損害予以賠償，而不對(duì)其合法行為導(dǎo)致行政相對(duì)人的損失予以補(bǔ)償，那么對(duì)于人權(quán)的保障顯然是不完善的,也不符合建設(shè)法治國家的需要。

（二）是完善稅收行政立法，全面推進(jìn)依法治稅的需要

人權(quán)保障是從相對(duì)人的私權(quán)益角度來講的，如果從稅務(wù)機(jī)關(guān)的角度來看，稅務(wù)行政補(bǔ)償制度的建立還是全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治機(jī)關(guān)的需要。我國目前的稅收行政補(bǔ)償制度的特點(diǎn)是面窄、量少，比較原則，缺乏操作性。此外，國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》確定的依法行政的基本要求之一的“誠實(shí)守信”要求稅務(wù)機(jī)關(guān)必須建立健全稅務(wù)行政補(bǔ)償制度。

（三）促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的需要

稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅務(wù)行政管理過程中，為維護(hù)國家、社會(huì)公共利益，有時(shí)可能會(huì)損害特定相對(duì)人的利益，例如，撤銷已經(jīng)生效的稅務(wù)行政許可，違反誠實(shí)守信原則變更作出的稅務(wù)處理決定等。對(duì)此，如果稅務(wù)機(jī)關(guān)事后不給予相對(duì)人以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，這等同于稅務(wù)機(jī)關(guān)強(qiáng)加給相對(duì)人以不平等的負(fù)擔(dān)，相對(duì)于其他市場(chǎng)主體而言，會(huì)置相對(duì)人于不平等的競(jìng)爭(zhēng)地位，給其生產(chǎn)經(jīng)營造成損失，從而妨礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（四）是促進(jìn)對(duì)外開放和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的需要

對(duì)外開放，吸引外資是發(fā)展我國經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)我國現(xiàn)代化進(jìn)程的必需。如果沒有穩(wěn)定的稅務(wù)行政補(bǔ)償制度，外國投資者的合法權(quán)益在沒有合法補(bǔ)償?shù)臈l件下隨時(shí)可能被稅務(wù)機(jī)關(guān)所侵犯，在這樣的稅收?qǐng)?zhí)法環(huán)境下，誰還愿意到我國來投資？由于我國已加入WTO，伴著我國全面參與經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程，建立和完善稅務(wù)行政補(bǔ)償制度已迫在眉睫。

（五）化解征納矛盾和保障社會(huì)穩(wěn)定的需要

對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)合法的行為造成相對(duì)人經(jīng)濟(jì)損失，相對(duì)人通常會(huì)主動(dòng)向稅務(wù)機(jī)關(guān)請(qǐng)求補(bǔ)償，如果稅務(wù)機(jī)關(guān)不予補(bǔ)償或者補(bǔ)償不公平、不適當(dāng)，相對(duì)人就會(huì)不斷上訪，影響社會(huì)穩(wěn)定。由于我國目前還沒有行政補(bǔ)償方面較為統(tǒng)一、明確的法律規(guī)定，而涉稅補(bǔ)償單行法律法規(guī)和規(guī)章又未跟上，因此，在稅務(wù)行政執(zhí)法領(lǐng)域會(huì)經(jīng)常引發(fā)征納矛盾和糾紛，且從制度層面得不到合法有效解決。

三、稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)和法律依據(jù)

（一）理論依據(jù)

1.特別犧牲說。該學(xué)說源于德國，19世紀(jì)末，德國學(xué)者提出了特別犧牲理論。該說認(rèn)為，任何財(cái)產(chǎn)的行使都要受到一定內(nèi)在的、社會(huì)的限制，只有當(dāng)財(cái)產(chǎn)的征用或限制超出這些內(nèi)在限制，就會(huì)產(chǎn)生補(bǔ)償問題。

2.公共負(fù)擔(dān)平等說。該學(xué)說由法國學(xué)者首先提出，認(rèn)為在民主、法治社會(huì)里，人人享有平等的法律權(quán)利，同時(shí)人人亦應(yīng)平等分擔(dān)社會(huì)負(fù)擔(dān)。如果個(gè)別或部分公民為社會(huì)承擔(dān)了特別的義務(wù)或受到了特別的損害，國家即應(yīng)給予他（他們）特別的補(bǔ)償，以將個(gè)別或部分人因公共利益受到的損失轉(zhuǎn)由全體公民分擔(dān)。

3.結(jié)果責(zé)任說（或無過錯(cuò)責(zé)任說）。該學(xué)說在日本較為流行，認(rèn)為無論行政行為合法或違法，以及行為人有無故意過失，只要行政行為導(dǎo)致的損害為一般社會(huì)觀念所不允許，國家就必須承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。即有損害必有補(bǔ)償，相對(duì)人只要合法權(quán)益遭損害就必然要補(bǔ)償。至于故意與否是針對(duì)行為人而言，與相對(duì)人無關(guān)。

4.危險(xiǎn)責(zé)任說。該學(xué)說起源于法國。主張行政主體及其工作人員為了公共利益而使行政相對(duì)人權(quán)益處于某種危險(xiǎn)狀態(tài)之中，就應(yīng)當(dāng)對(duì)相對(duì)人因此可能受到的損失予以補(bǔ)償。此學(xué)說借鑒于民事賠償理論。

以上主要學(xué)說都從一定的角度對(duì)國家為什么要進(jìn)行行政補(bǔ)償作出了解釋。在稅務(wù)行政補(bǔ)償問題上，筆者贊同“公共負(fù)擔(dān)平等說”的觀點(diǎn)。理由是：第一，我國現(xiàn)行法律已對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為作出了是否合法的劃分，如果按“結(jié)果責(zé)任說”的觀點(diǎn)不考慮行政行為的合法與違法，不符合我國立法現(xiàn)狀；第二，“危險(xiǎn)責(zé)任說”強(qiáng)調(diào)的是使納稅人的權(quán)益處于“危險(xiǎn)狀態(tài)”，而不考慮損失是否實(shí)際發(fā)生，對(duì)于什么是“危險(xiǎn)狀態(tài)”，稅務(wù)機(jī)關(guān)與相對(duì)人會(huì)經(jīng)常扯皮，這會(huì)攪亂我國目前正常的稅收征管秩序，影響征收效率，因而不符合我國目前的稅收行政執(zhí)法現(xiàn)狀和水平；第三，“特強(qiáng)犧牲說”更多地適用于政府應(yīng)緊時(shí)的行政征用或者對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的限制，在稅務(wù)行政補(bǔ)償問題上不太可能涉及。第四，社會(huì)主義稅收“取之于民，用之于民”，導(dǎo)致相對(duì)人財(cái)產(chǎn)損失的合法稅務(wù)行政行為的受益者為全體公民，按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，當(dāng)國家發(fā)生稅務(wù)行政補(bǔ)償時(shí)理應(yīng)由全體公民負(fù)擔(dān)，從而實(shí)現(xiàn)公共負(fù)擔(dān)平等分擔(dān)。

（二）法律依據(jù)

1．憲法依據(jù)。世界上絕大多數(shù)國家（尤其是西方國家）的憲法對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)大多經(jīng)歷了從絕對(duì)保護(hù)到相對(duì)保護(hù)的演變過程，現(xiàn)代國家在肯定公民基本權(quán)利的存在及價(jià)值的同時(shí)，大多同時(shí)規(guī)定了對(duì)基本權(quán)利的限制。在2004年我國憲法修改中，加入了保護(hù)人權(quán)、保護(hù)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，而且直接規(guī)定了對(duì)私有財(cái)產(chǎn)征收和征用的補(bǔ)償?！吨腥A人民共和國憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”可見，憲法將政府行使公權(quán)力的范圍限定在合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)不得受到侵犯內(nèi)，由此精神出發(fā)，當(dāng)合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)受到稅務(wù)機(jī)關(guān)侵犯時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)理應(yīng)予以法律救濟(jì)。

2．法律依據(jù)。目前，我國單行的稅收法律法規(guī)和規(guī)章并未對(duì)稅務(wù)行政補(bǔ)償問題作出明文規(guī)定，但從稅收?qǐng)?zhí)法的法律適用和依法行政指導(dǎo)角度出發(fā)，稅務(wù)行政補(bǔ)償制度的現(xiàn)行法律和政策依據(jù)主要有三：其一，《中華人民共和國行政許可法》第八條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”。該法第一次以法律的形式確立了行政機(jī)關(guān)的誠信原則，也就是我們常說的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。該原則表明如果行政機(jī)關(guān)因不誠信的行政許可行為給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法負(fù)補(bǔ)償責(zé)任。這標(biāo)志著信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在我國法律中得到了首次確認(rèn)，有利于構(gòu)建誠信政府，樹立法律的信仰；其二，《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》有關(guān)依法行政的基本要求中規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償”。該條是對(duì)《行政許可法》確定的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在適用范圍上的進(jìn)一步拓展和延伸，將補(bǔ)償適用由單純的行政許可領(lǐng)域擴(kuò)展到行政決定；其三，《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條規(guī)定，“有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解：……（二）當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛。”該條規(guī)定從行政救濟(jì)角度肯定了稅務(wù)行政補(bǔ)償糾紛的客觀存在。

四、完善我國稅務(wù)行政補(bǔ)償制度的立法構(gòu)想

（一）立法模式的選擇

對(duì)于這個(gè)問題，目前學(xué)術(shù)界主要有三種觀點(diǎn)，一是主張修改完善目前已有的相關(guān)單行法；二是認(rèn)為應(yīng)制定統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》，對(duì)行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、標(biāo)準(zhǔn)、主體、范圍、程序等一系列問題做出全面的規(guī)定；三是制定統(tǒng)一的《國家責(zé)任法》，將行政賠償和行政補(bǔ)償統(tǒng)一納入其中。筆者傾向于制定統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》。首先，制定統(tǒng)一行政補(bǔ)償法有助于保障人權(quán)。隨著行政權(quán)介入的對(duì)象領(lǐng)域越來越寬泛，介入的方法越來越復(fù)雜、多樣化，從而使得國家因合法行政行為侵害人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的概率大為增加。其次，制定統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法有助于矯正單行法律法規(guī)定不周全、不協(xié)調(diào)的問題。統(tǒng)一的《國家補(bǔ)償法》既不妨礙單行立法依其規(guī)定對(duì)補(bǔ)償問題加以規(guī)范，又可以彌補(bǔ)單行法的不足，使缺乏單行法規(guī)范的行政執(zhí)法領(lǐng)域，受害人也能獲得補(bǔ)償救濟(jì)。最后，《國家責(zé)任法》涵蓋范圍太多太廣，與其他部門的單行法律法規(guī)的銜接存在技術(shù)難度，短期內(nèi)難以制定出較為完善的《國家責(zé)任法》。誠然由于一部?jī)?yōu)良法律的最終出臺(tái)是一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的歷程，通常周期為8年左右甚至更長(zhǎng)，所以，在當(dāng)前稅法對(duì)行政補(bǔ)償還缺乏明細(xì)規(guī)定的情況下，我們不妨?xí)呵铱紤]以下思路：第一，修改《稅收征管法》及其實(shí)施細(xì)則，使稅務(wù)行政補(bǔ)償在統(tǒng)一的補(bǔ)償法出臺(tái)前能夠在稅務(wù)實(shí)踐層面上實(shí)施，以利構(gòu)建和諧征納關(guān)系；第二，也可以考慮以總局規(guī)章的形式來對(duì)稅務(wù)行政補(bǔ)償作出操作性規(guī)定，因?yàn)榘凑铡昂戏ㄐ姓痹瓌t，規(guī)章在遵循法律優(yōu)位和法律保留原則的前提下，是完全可以作為稅務(wù)行政執(zhí)法依據(jù)的。此外，規(guī)章的制定周期較之法律要短得多，因而稅務(wù)行政補(bǔ)償可以在相關(guān)法律出臺(tái)前盡早在稅務(wù)系統(tǒng)實(shí)施，有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)深入推進(jìn)依法行政、依法治稅。

（二）稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t

稅務(wù)行政補(bǔ)償原則如何確立，直接關(guān)系到相對(duì)人的受損利益能否得到切實(shí)的保障。目前關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t學(xué)術(shù)界主要有三種觀點(diǎn)：一是“完全補(bǔ)償原則”，二是“適當(dāng)補(bǔ)償原則”，三是“折中補(bǔ)償原則”。

1.完全補(bǔ)償原則。完全補(bǔ)償原則是指對(duì)因合法具體行政行為造成公民、法人或其他組織的合法權(quán)益損失進(jìn)行完全補(bǔ)償，包括直接利益損失和間接利益損失。

2.適當(dāng)補(bǔ)償原則。適當(dāng)補(bǔ)償原則是指對(duì)因合法具體行政行為而給公民、法人或其他組織合法權(quán)益造成的損失予以適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

3.折中補(bǔ)償原則。折中補(bǔ)償原則是指對(duì)因合法具體行政行為而給公民、法人或其他組織合法權(quán)益造成的損失依不同的情況進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)數(shù)額較小的損失給予“完全補(bǔ)償”，對(duì)數(shù)額較大的給予“適當(dāng)補(bǔ)償”。

行政補(bǔ)償原則的確立，不僅應(yīng)考慮到相對(duì)人利益的補(bǔ)償，而且也要考慮國家財(cái)政的承受能力。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采取“適當(dāng)補(bǔ)償原則”為宜。理由是采用這一原則，一方面考慮到了我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，另一方面也最大限度地補(bǔ)償受損方的直接損失。同時(shí)，也不會(huì)增加公用事業(yè)單位和國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，是權(quán)衡三方利益的較好選擇。筆者認(rèn)為，從前瞻性角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)采取“折中補(bǔ)償原則”作為過渡，最后實(shí)行“完全補(bǔ)償”為妥，理由是：第一，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)顯著增強(qiáng)。據(jù)報(bào)道，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)處于中等偏下水平，到2020年，我國將全面建成小康社會(huì)。第二，經(jīng)過這幾年的積累，我國財(cái)政實(shí)力已顯著增強(qiáng)，行政補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)不成問題。第三，從《國家賠償法》的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，由于國家賠償范圍太窄，該法的實(shí)施社會(huì)效果很不理想，社會(huì)各界的批評(píng)意見很大，因此《行政補(bǔ)償法》應(yīng)當(dāng)吸取《國家賠償法》的教訓(xùn)，同時(shí)考慮到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和依法行政的前瞻性。

（三）稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

從稅務(wù)行政實(shí)踐角度出發(fā)，稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)著重考慮以下三個(gè)方面的內(nèi)容：

1．權(quán)利范圍。公民、法人或其他組織所享有的法律權(quán)利可分為實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利，而實(shí)體權(quán)利又包括了人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、政治權(quán)利及勞動(dòng)權(quán)利等其他權(quán)利。行政補(bǔ)償只能以實(shí)體權(quán)益為限。從稅務(wù)執(zhí)法的特殊性出發(fā)，稅務(wù)行政補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)以合法財(cái)產(chǎn)權(quán)受損為限，對(duì)公民的人身權(quán)、政治權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等由于稅務(wù)執(zhí)法性質(zhì)不可能涉及，故不應(yīng)納入補(bǔ)償范圍。

2．損失性質(zhì)。損失性質(zhì)可分為物質(zhì)損失和精神損害兩部分。物質(zhì)損失又稱財(cái)產(chǎn)損失，是指因侵權(quán)行為所導(dǎo)致的具有財(cái)產(chǎn)形態(tài)的價(jià)值或利益的喪失。精神損害是指侵權(quán)行為所導(dǎo)致的致使受害人心理和感情遭受創(chuàng)傷和痛苦，無法正常進(jìn)行日常生活的非財(cái)產(chǎn)上的損害。筆者認(rèn)為，目前應(yīng)當(dāng)對(duì)物質(zhì)損失進(jìn)行“折中補(bǔ)償”，而對(duì)于精神損害補(bǔ)償可以考慮按“適當(dāng)補(bǔ)償”作為過渡，條件成熟后對(duì)精神損害補(bǔ)償進(jìn)行折中補(bǔ)償。

3．損失程度。損失程度可分為直接損失和間接損失，直接損失是指侵權(quán)行為所造成的現(xiàn)存財(cái)產(chǎn)上權(quán)利和利益的數(shù)量減少和質(zhì)量降低。而間接損失是指侵權(quán)行為阻卻了財(cái)產(chǎn)上的在正常情況下應(yīng)當(dāng)?shù)玫降睦妫纯傻美妫?，如利息、租金、利潤、勞?dòng)報(bào)酬等。筆者認(rèn)為，稅務(wù)行政補(bǔ)償除對(duì)直接損失進(jìn)行補(bǔ)償外，對(duì)于與直接損失存在關(guān)聯(lián)性且相對(duì)人能舉證證明的可以予以適應(yīng)補(bǔ)償。但是隨著我國社會(huì)的發(fā)展，稅務(wù)行政補(bǔ)償范圍要不斷擴(kuò)大，最終要對(duì)間接損失納入全面補(bǔ)償。

（四）稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)某绦?/p>

稅務(wù)行政補(bǔ)償可以采取兩種程序：即行政程序和司法程序。行政程序又可以分為：依申請(qǐng)的補(bǔ)償程序和依職權(quán)的補(bǔ)償程序。兩種行政程序都應(yīng)當(dāng)將稅務(wù)機(jī)關(guān)與相對(duì)人的協(xié)商程序納入其中，其理論依據(jù)是相對(duì)人對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)有處分權(quán)利，如果與相對(duì)人協(xié)商不成的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)單方及時(shí)作出補(bǔ)償決定。由此，依申請(qǐng)的補(bǔ)償可以按以下流程進(jìn)行設(shè)計(jì)：與相對(duì)人達(dá)成協(xié)議的為：申請(qǐng)--協(xié)商--執(zhí)行；與相對(duì)人未達(dá)成協(xié)議的為：申請(qǐng)--調(diào)查--審查--決定--執(zhí)行。依職權(quán)的補(bǔ)償可以按以下流程進(jìn)行設(shè)計(jì)：與相對(duì)人達(dá)成協(xié)議的為：?jiǎn)?dòng)--協(xié)商--執(zhí)行；與相對(duì)人未達(dá)成協(xié)議的為：?jiǎn)?dòng)--決定--執(zhí)行。需要說明的是，在決定作出前，相對(duì)人可以與稅務(wù)機(jī)關(guān)隨時(shí)進(jìn)行協(xié)商。對(duì)于較大金額的稅務(wù)行政補(bǔ)償，可以引入聽證程序。如果相對(duì)人不服稅務(wù)機(jī)關(guān)單方面做出行政補(bǔ)償決定，可以啟動(dòng)行政復(fù)議程序或者不經(jīng)復(fù)議直接提起行政訴訟啟動(dòng)司法審查程序予以行政救濟(jì)，稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)膹?fù)議程序應(yīng)當(dāng)遵循《行政復(fù)議法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，司法程序應(yīng)當(dāng)遵循《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。

（五）稅務(wù)行政補(bǔ)償金的來源

稅務(wù)行政補(bǔ)償資金應(yīng)當(dāng)采取“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則。具體為：國稅機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以中央財(cái)政收入支付補(bǔ)償費(fèi)用；而地方稅務(wù)機(jī)關(guān)公務(wù)活動(dòng)的主要得益者為地方的公眾，故補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)由地方財(cái)政支出，即在各地方范圍內(nèi)實(shí)行公共負(fù)擔(dān)平等。

參考文獻(xiàn):

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2.熊文釗《試論行政補(bǔ)償》，載法律教育網(wǎng)。

3．李傲、夏軍《試論我國行政補(bǔ)償制度》，載《法學(xué)評(píng)論》1997年第1期。

4.青鋒、張水海《大陸行政補(bǔ)償制度的歷史、現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)》，載法律教育網(wǎng)。

篇10

論文關(guān)鍵詞：行政行為 事后性 依法行政

一國政府及其以下的各級(jí)行政機(jī)關(guān)，依據(jù)憲法和法律所賦予的行政職權(quán)，執(zhí)行法律，對(duì)國家和社會(huì)事務(wù)實(shí)施管理而發(fā)生的行為。行政行為本身并沒有直接的效力，由于行政權(quán)可以認(rèn)為是國家政權(quán)的組成部分，因而基于行政權(quán)而發(fā)生的行政行為就具有了國家的公信力和執(zhí)行力，這是行政行為效力的法理基礎(chǔ)。本文以行政行為的事后效力為研究的切入點(diǎn)，旨在厘清行政行為的基本內(nèi)涵，價(jià)值內(nèi)涵以及基本效力問題，并對(duì)具體行政行為和抽象行政行為的事后效力分別進(jìn)行研究，以探討行政行為的事后效力的理論內(nèi)涵。

一、行政行為發(fā)展基本概述

自1810年起行政行為一詞即普遍為法國學(xué)者所接受，并視其與法院判決具有同等地位。在當(dāng)代法國行政法上對(duì)行政行為存在著三種不同的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)：即行為機(jī)關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、行為性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和行為作用標(biāo)準(zhǔn)。其中，行為作用標(biāo)準(zhǔn)是通說。照此理解，行政行為是指行政機(jī)關(guān)用以產(chǎn)生行政法上的效果的法律行為，以及私人由于法律或行政機(jī)關(guān)授權(quán)執(zhí)行公務(wù)時(shí)所采取的某些行為。

德國在1976年通過的《聯(lián)邦德國行政程序法》中對(duì)行政行為做出了明確的界定，行政行為是指行政機(jī)關(guān)為規(guī)范公法領(lǐng)域的個(gè)別情況采取的具有直接對(duì)外效力的處分、決定或其他官方措施；一般處分是一類行政行為，它針對(duì)依一般特征確定或可確定范圍的人，或涉及物的公法性質(zhì)或公眾對(duì)該物的使用。這一定義得到了學(xué)界的普遍認(rèn)同，如德國當(dāng)代著名行政法學(xué)者毛雷爾教授即認(rèn)為行政行為指“行政機(jī)關(guān)對(duì)具體事實(shí)做出的具有直接外部法律效果的處理行為”。

我國的現(xiàn)行《行政訴訟法》中第一次界定了“具體行政行為”的概念，最高人民法院1991年6月的《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見<試行>》第1條規(guī)定：具體行政行為是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。該條中引出了具體行政行為的概念，此后學(xué)界對(duì)于抽象行政行為的討論熱烈的展開著。2000年3月的《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》中對(duì)此重新做出了全面的解釋。第1條放棄了界定具體行政行為概念的努力，而是籠統(tǒng)地使用“行政行為”的概念，其意圖顯然是在于擴(kuò)大其內(nèi)涵，進(jìn)而拓展行政訴訟的受案范圍以滿足司法實(shí)踐的需要。依據(jù)以上理論的沿革，對(duì)行政行為是指行政主體在實(shí)施行政管理活動(dòng)、行使行政職權(quán)或執(zhí)行行政公務(wù)過程中所作出的具有法律意義和產(chǎn)生法律效果的行為。一般認(rèn)為行政行為由兩部分構(gòu)成，即具體行政行為和抽象行政行為。

二、行政行為合法性與合理性評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)

行政行為是行政機(jī)關(guān)在日常社會(huì)管理過程中，為行使行政職權(quán)而采取的行為，其直接的目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的管理。對(duì)行政行為的價(jià)值評(píng)判構(gòu)成行政法的重要內(nèi)容之一，它也是行政復(fù)議和行政訴訟的基本功能?！懊鞔_這一價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)正確行使行政權(quán)力，規(guī)范行政行為，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益有著重要的意義。合法與合理是人們對(duì)行政行為的兩個(gè)基本要求?！?/p>

所謂行政行為合法性。首先，要求行為主體合法。主體合法包括，行為主體具備行政主體資格和主體的職權(quán)合法。其次，行為內(nèi)容合法。只有內(nèi)容合法的行政行為才是合法的行政行為。再次，行政行為的程序合法。程序不僅是提高行政效率的手段，而且起著限制行政權(quán)力，保護(hù)公民權(quán)益不受行政權(quán)任意侵犯的作用。最后，行政行為的形式合法。對(duì)于法律規(guī)定其必須具備一定的形式的行政行為，在作出具體行政行為時(shí)，應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定使其具備相應(yīng)的形式，才構(gòu)成行政行為合法性的要素。

行政行為的合理性主要表現(xiàn)為：首先，作出具體行政行為時(shí)行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況而自行把握的自由裁量權(quán)。近代以來社會(huì)形勢(shì)發(fā)生了巨大的變化。國家主動(dòng)干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，政府職能不斷擴(kuò)大。法律已不可能對(duì)全部行政活動(dòng)的各個(gè)方面都做出詳盡的規(guī)定以作為行政機(jī)關(guān)行動(dòng)的準(zhǔn)則。其次，現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)作極為復(fù)雜，法律不能嚴(yán)格規(guī)定強(qiáng)求一致，行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)具體情況做出具體決定，再次，現(xiàn)代行政技術(shù)性高，議會(huì)缺乏能力制定專業(yè)性的法律，只能規(guī)定需要完成的任務(wù)或目的，由行政機(jī)關(guān)采取適當(dāng)?shù)膱?zhí)行方式，再次，現(xiàn)代行政范圍大，國會(huì)無力制定行政活動(dòng)所需要的全部法律，不得不擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的決定權(quán)力，最后，現(xiàn)代行政開拓眾多的新活動(dòng)領(lǐng)域，無經(jīng)驗(yàn)可以參考，行政機(jī)關(guān)必須做出試探性的決定，積累經(jīng)驗(yàn)，不能受法律嚴(yán)格限制。這就構(gòu)成了自由裁量權(quán)的存在有了客觀的社會(huì)基礎(chǔ)。

三、行政行為事后效力的研究意義

社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展帶來了社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化方方面面的巨大進(jìn)步，突出的特征就是社會(huì)分工更加明細(xì)。與此同時(shí)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也促進(jìn)了商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從最初的以貨幣為媒介的簡(jiǎn)單商品交換，到現(xiàn)代社會(huì)金融業(yè)及其衍生行業(yè)的蓬勃發(fā)展。完全依靠市場(chǎng)這一“無形的手”的調(diào)控已不足以對(duì)社會(huì)生活以及商品交易秩序進(jìn)行有效地管理，此時(shí)社會(huì)對(duì)來自于國家的“有形的手”參與到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活管理中產(chǎn)生了迫切的愿望。

眾所周知，政治國家是迄今為止最為有效的社會(huì)組織管理形式。不管是基于三權(quán)分立建立起來的政府，還是以權(quán)力監(jiān)督為主要形式的社會(huì)主義國家的政府，都充分認(rèn)識(shí)到行政權(quán)以其高效性、靈活性備受青睞。行政權(quán)行使的一個(gè)重要表現(xiàn)就是行政行為。行政行為事后效力并非行政法意義上的概念，其是將行政法上的行政行為發(fā)生之后諸內(nèi)容的有機(jī)整合，其共同的特征就是行政行為之后所帶來的法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，因而統(tǒng)稱為行政行為的事后效力。通過對(duì)行政行為事后效力的研究，形式上來看對(duì)行政行為之后的一系列行為的關(guān)系的分析和評(píng)判，實(shí)質(zhì)上是為了規(guī)范行政行為，實(shí)現(xiàn)依法行政的目的。行政行為事后效力的研究，打開了研究行政行為另一個(gè)獨(dú)特的視角，放棄了從行政權(quán)、行政行為法理基礎(chǔ)的研究開始，而是從事后的法律制度和行政行為的效果為研究對(duì)象，因而更有說服力。行政行為事后效力的研究，將會(huì)為行政機(jī)關(guān)的依法行政以及規(guī)范行政，帶來有益的效果。

四、具體行政行為事后效力理論內(nèi)涵

（一）行政行為事后效力簡(jiǎn)述

行政行為事后效力研究是以行政行為合法成立后的法律效果、社會(huì)效果以及相應(yīng)救濟(jì)措施為研究?jī)?nèi)容的一個(gè)概念。行政行為時(shí)候效力并非一個(gè)完全的、行政法學(xué)上的概念，其將行政行為合法成立之后，行政機(jī)關(guān)采取的執(zhí)行力而實(shí)現(xiàn)的法律效果，行政行為作出之后的救濟(jì)手段，行政行為所帶來的社會(huì)效果以及抽象行政行為事后審查的一系列內(nèi)容的有機(jī)組合。其共同的特征就是行政行為之后所帶來的法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，因而統(tǒng)稱為行政行為的事后效力。

（二）具體行政行為救濟(jì)的事后效力

行政行為的事后救濟(jì)重要的一個(gè)職能就是監(jiān)督行政權(quán)，具體包含以下內(nèi)容：第一，行政復(fù)議制度體現(xiàn)了上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的監(jiān)督。對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)而言，其在復(fù)議中首先要做的一項(xiàng)工作卻是審查下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政行為是否違法與適當(dāng)，因?yàn)檫@是它決定是否對(duì)復(fù)議申請(qǐng)人進(jìn)行補(bǔ)救以及如何補(bǔ)救的基本前提。從這個(gè)角度來看，行政復(fù)議的權(quán)利救濟(jì)功能是第一位的，監(jiān)督行政權(quán)的功能是第二位的。第二，行政訴訟制度體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的監(jiān)督。行政訴訟，是由法院來審查行政爭(zhēng)議，在行政糾紛中介入中立的第三，是以司法權(quán)力制約行政權(quán)力，屬于外部監(jiān)督，其監(jiān)督職能的行使的公信力是行政復(fù)議難以比擬的。

行政行為是國家行政機(jī)關(guān)為實(shí)行行政管理職能而對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行設(shè)定、變更或者免除的內(nèi)容，其直接涉及行政相對(duì)人權(quán)益的變更。因而在行政行為產(chǎn)生之初就對(duì)行政行為的救濟(jì)被廣泛提及。行政救濟(jì)是公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為造成自己合法權(quán)益的損害，請(qǐng)求有關(guān)國家機(jī)關(guān)給予補(bǔ)救的法律制度的總稱，包括對(duì)違法或不當(dāng)?shù)男姓袨榧右约m正，以及對(duì)于因行政行為而遭受的財(cái)產(chǎn)損失給予彌補(bǔ)等多項(xiàng)內(nèi)容。由于行政行為自身的特點(diǎn)，決定了行政行為救濟(jì)的事后性，就是為了實(shí)現(xiàn)某種社會(huì)管理職能，相對(duì)人必須服從作出的行政行為，然后通過聽證、行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)手段維護(hù)自己的合法權(quán)益。

（三）具體行政行為變更的事后效力

對(duì)違法的行政行為追究法律責(zé)任有懲戒性法律責(zé)任和補(bǔ)救性法律責(zé)任。追究補(bǔ)救性法律責(zé)任的方式主要有宣告無效、撤銷和補(bǔ)正。無效的行政行為自始、當(dāng)然、絕對(duì)的失去法律效力，相對(duì)人可以拒絕履行，如果對(duì)相對(duì)人造成損失的，依法給予行政賠償。世界各國和地區(qū)一般把無效行政行為分為絕對(duì)無效行政行為和相對(duì)無效行政行為兩種情況。行政行為的無效發(fā)生在行政行為作出后，行政機(jī)關(guān)意識(shí)到作出的行政行為不符合法律規(guī)定或者有重大違法情形，這動(dòng)搖了行政行為據(jù)以作出的法律基礎(chǔ)，屬于事后的自我否定。行政行為的違法與不當(dāng)是行政行為撤銷的前提條件，但不是必然條件，違法與不當(dāng)不一定會(huì)引起行政行為的撤銷，對(duì)程序輕微違法與不當(dāng)?shù)目蛇m用補(bǔ)正，但若是被撤銷的行政行為則必定是違法或不當(dāng)?shù)摹?/p>

我國《行政許可法》中隊(duì)許可的撤銷分為可撤銷的情形、應(yīng)當(dāng)撤銷和不撤銷的情形?？沙蜂N一般基于（1）濫用職權(quán)、玩忽職守；（2）超越職權(quán)；（3）違反法定程序；（4）申請(qǐng)人不具有申請(qǐng)資格或者不符合法定條件，以上主要是由于行政機(jī)關(guān)的原因?qū)е碌男姓袨榈某蜂N，因而在撤銷后會(huì)對(duì)被許可人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)給予賠償。在應(yīng)撤銷情形下，一般是被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段獲得許可，在這種情況下，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可之后予以撤銷時(shí)體現(xiàn)了行政行為事后效力的重要方面。同時(shí)，對(duì)符合撤銷條件，但是可能對(duì)公共利益造成重大損害的則不予以撤銷。這是在行政行為作出后，對(duì)社會(huì)利益和個(gè)人利益權(quán)衡之后的決定，這體現(xiàn)了行政行為事后效力內(nèi)容的靈活性。