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篇1

關(guān)鍵詞：行政程序：主義：?jiǎn)栴}：公平：效率

制定行政程序已是理論界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)《行政程序法》(試擬稿)在經(jīng)過(guò)實(shí)證調(diào)查、比較研究，以及多次國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家研討和反復(fù)修改之后也已初步完成但是有關(guān)問(wèn)題的討論乃至爭(zhēng)論遠(yuǎn)沒(méi)有結(jié)束我國(guó)的行政程序立法應(yīng)該堅(jiān)持何種主義和關(guān)注哪此問(wèn)題‘仍然是信得研討的重要問(wèn)題。

一、堅(jiān)持何種主義?

行政程序立法應(yīng)堅(jiān)持何種“主義”這涉及行政程序法的基本立場(chǎng)涉及我們到底要制定子下么樣的行政程序法從法治國(guó)家對(duì)行政過(guò)程的基本要求、域外行政法治比較、發(fā)達(dá)國(guó)家行政程序法制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)以及我國(guó)法律文化傳統(tǒng)等方面的考慮行政程序立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治主義、程序主義、人文主義和現(xiàn)實(shí)主義這幾個(gè)基本立場(chǎng)。

法治主義的核心要求是政府遵守法律這一原則對(duì)于行政程序法制度而言著重強(qiáng)調(diào)的是“程序法治”包括程序合法性和程序合理性這表明行政程序的首要目標(biāo)是規(guī)范和引導(dǎo)行政權(quán)的活動(dòng)而不應(yīng)是政府管制和約束行政相對(duì)方的規(guī)則：更進(jìn)一步，法治主義的行政程序不僅要強(qiáng)調(diào)程序規(guī)定的法定化和形式化，也要求程序規(guī)則能體現(xiàn)基本的公平和理性精神堅(jiān)持法治主義立場(chǎng)對(duì)于中國(guó)行政權(quán)運(yùn)行之引導(dǎo)、行政過(guò)程問(wèn)題之解決具有特別重要的意義因?yàn)槲覈?guó)并不缺乏“行政程序，但是缺乏對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行有效規(guī)制的、公平理性的法治主義的行政程序。

程序主義的一個(gè)基本思想是：法律程序具有自身獨(dú)立的價(jià)值和意義而不僅僅是達(dá)到特定目的的手段因此違背法律程序的行為不論是否對(duì)實(shí)體結(jié)果產(chǎn)生影響‘都構(gòu)成對(duì)某種程序“過(guò)程價(jià)值（processvalue)的侵害，必須被校正或承擔(dān)相應(yīng)的法律貢任這對(duì)我國(guó)具有不可否認(rèn)的針對(duì)意義完美的程序離開(kāi)了嚴(yán)格有效的違法歸貢機(jī)制充其量不過(guò)是擺設(shè)。

堅(jiān)持人本主義，主要是強(qiáng)調(diào)行政程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對(duì)相對(duì)方的個(gè)體權(quán)利、主體性和尊嚴(yán)的尊重簡(jiǎn)言之在行政程序的原則和制度層面上，應(yīng)體現(xiàn)“以人為本”精神，而不是將個(gè)體當(dāng)作行政管制的對(duì)象和客體在行政程序的操作中‘應(yīng)警惕“程序的異化”‘防止程序成為冷冰冰的規(guī)則集合或新的的借口。

所謂現(xiàn)實(shí)主義，是指行政程序立法應(yīng)在充分理解行政過(guò)程所面臨現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和程序立法的現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，突出立法重點(diǎn)，有針對(duì)性地回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，逐步完善行政程序立法這暗示了中國(guó)的行政程序立法不會(huì)是一個(gè)一步到位的步驟，而是一個(gè)不斷深化的過(guò)程是一個(gè)需要“與不完美合作以追求完美”的旅程。

二、關(guān)注哪些問(wèn)題?

(一)作為行政程序立法現(xiàn)實(shí)背景的問(wèn)題

中國(guó)的行政程序立法，在一定程度上受到“主義”的推動(dòng)，更緣于現(xiàn)實(shí)的需求改蘋(píng)開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的行政程序制度已有了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展，但從宏觀上看，程序建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足依法行政和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)的需要，還存在許多缺陷：第一，現(xiàn)有的程序制度在體系上存在很人的零散性，缺乏必要的銜接和一致風(fēng)險(xiǎn)，可能引發(fā)程序制度體系內(nèi)部的原則或規(guī)則之間的沖突。第二，行政權(quán)的行使在程序上享有過(guò)度的自山裁量權(quán)，難以保障程序公正。第三，相對(duì)方在程序上享受的權(quán)利“m.，太小，已經(jīng)享有的某些程序權(quán)利也因缺乏相應(yīng)的配套制度而難以得到保障，相對(duì)方在程序中的積極性得不到充分發(fā)揮。第四，與“程序合法性”意識(shí)的增強(qiáng)相比，“程序合理性”仍米得到法律的足夠關(guān)懷，缺乏實(shí)現(xiàn)程序公正的保障機(jī)制。第五，程序規(guī)則之間的抵觸現(xiàn)象比較嚴(yán)重，顯示出程序設(shè)計(jì)上的隨意性。第六，一些蘊(yùn)含程序公正主要價(jià)值的基本原則既沒(méi)有得到法律的明確規(guī)定，在程序作業(yè)中也不具有自接的法律效力。第七，程序的簡(jiǎn)化欠缺明確化、具體化的條件，為程序操作中的態(tài)意留下了空間。第八，行政管制過(guò)程和規(guī)則制定過(guò)程中的人眾參與制度有待改進(jìn)，有效參與的要件(如信急公開(kāi)、利益團(tuán)體的組織等)仍然欠缺。第九，對(duì)于違反法律程序、侵犯程序權(quán)利行為的法律責(zé)任不夠明確，甚至沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。第十，行政機(jī)關(guān)及其下作人員的程序法治意識(shí)不強(qiáng)，程序下具主義意識(shí)仍然比較濃厚，不按程序辦事的情況比比皆是。第十一，公民、法人或其他組織的程序權(quán)利意識(shí)依然比較淡薄。

上述問(wèn)題緣于兩類(lèi)原因：一類(lèi)是主觀原因，主要是法律傳統(tǒng)中對(duì)法律程序的誤解、偏見(jiàn)和冷漠如認(rèn)為程序只是實(shí)現(xiàn)行政目的的手段：法律程序只是用以管理和控制社會(huì)的手段，只能施子“被管理者一”，而不能管理管理者一，等等而社會(huì)成員的程序權(quán)利和程序公正意識(shí)的淡薄也是一個(gè)法觀念問(wèn)題另一類(lèi)是客觀原因，主要是學(xué)理研究和程序設(shè)計(jì)等技術(shù)方面的原因其中包括對(duì)法律程序的結(jié)構(gòu)、程序合理性和程序公正性的條件、正當(dāng)程序的制度裝置等方面的認(rèn)知和把握不夠山此也會(huì)導(dǎo)致相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)問(wèn)題相應(yīng)地，程序立法和改蘋(píng)也必須從上述方面入手

(二)行政程序立法方案的選擇問(wèn)題

1、行政程序的統(tǒng)一立法有必要嗎了這一問(wèn)題的關(guān)鍵是如何理解程序的“統(tǒng)一性”“統(tǒng)一性”不是要求所有的行政程序整齊劃一，否認(rèn)不同行政過(guò)程的特征，而是“主義”或者一原則”層面上的統(tǒng)一即通過(guò)行政程序所堅(jiān)持的主義和基本立場(chǎng)，對(duì)多樣化的行政過(guò)程提出最低限度的程序要求這樣的統(tǒng)一性是構(gòu)成一致性的保障，又是多樣性的基礎(chǔ)

2、制定統(tǒng)一行政程序立法可行嗎了統(tǒng)一程序立法的可行性在于：首先，經(jīng)過(guò)十多年的行政法治建設(shè)，公權(quán)力及其行使過(guò)程的“程序合法性”意識(shí)正在逐步增強(qiáng)，營(yíng)造了法律實(shí)施的可行性，為法律制定的可行性提供了“人”的基礎(chǔ)其次，行政程序的相關(guān)立法和執(zhí)法已積祟了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)，一些主要行政部門(mén)已開(kāi)始了很多立法‘嘗試，這些構(gòu)成了行政程序統(tǒng)一立法的基本資源再次，一些重要的行政程序制度已經(jīng)建立并取得了很好效果，這些程序制度的建立和運(yùn)行為行政程序統(tǒng)一立法提供了基礎(chǔ)和重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

3、如何進(jìn)行行政程序的統(tǒng)一立法了這是立法模式選擇問(wèn)題是選擇統(tǒng)一、詳盡的法典，還是通則性的規(guī)定?這在行政法學(xué)界已有過(guò)很多討論{}i基于前面所述的“主義’，、基本立場(chǎng)和中國(guó)的實(shí)際情況，應(yīng)綜合考慮程序作業(yè)的基本要求和不同需要一方面，不同行政部門(mén)在管制過(guò)程中的實(shí)體和程序兩方面都有自己的特殊性，詳盡的程序法典可能會(huì)“削足適履”或‘顧此失彼”：另一方面，不同行政過(guò)程在具體的程序作業(yè)上雖有所不同，但都應(yīng)當(dāng)符合前述幾個(gè)主義的基本要求，如透明度、一致性、程序理性，以及效率與公平等因此，如果程序立法不就這些共同的基本原則進(jìn)行規(guī)定，立法本身就失去了必要性基于這兩個(gè)方面，可以考慮采用“通則性法典”的形式，即采用“原則+一般規(guī)定+特別規(guī)定”的法體結(jié)構(gòu)原則適用于所有的行政過(guò)程，一般規(guī)定適用于法律無(wú)特別規(guī)定的所有情形，而特別規(guī)定適用于特定的行政過(guò)程，是將原則和一般規(guī)定結(jié)合與特定行政過(guò)程的具體化

4、制定什么樣的行政程序法了這是一個(gè)目標(biāo)模式的選擇問(wèn)題簡(jiǎn)言之，在目標(biāo)期待中，我們?nèi)绾卧诔绦蚬胶托手g作出比較合理的安排了程序公平是行政程序立法的基本出發(fā)點(diǎn)和歸宿從程序基本立場(chǎng)所提出的程序公平要求可稱(chēng)之謂“最低限度的公平”{2一這是一個(gè)不可妥協(xié)的目標(biāo)同時(shí)目前在我國(guó)程序公平和程序效率處于“雙重缺位’，的狀態(tài)需要通過(guò)行政程序立法營(yíng)造能夠促進(jìn)和保障公平與效率的制度環(huán)境基于這兩方面的分析行政程序立法必須首先提供旨在保障最低限度公平’，的基本原則而制度在此基礎(chǔ)上根抓不同的行政過(guò)程及其不同階段對(duì)程序公平和程序效率進(jìn)行適當(dāng)偏重。

5沏}何交排行政程序的各項(xiàng)基本原則和制度了既要考慮程序立法的立場(chǎng)和基本目標(biāo)又要考慮立法內(nèi)在的協(xié)調(diào)和相關(guān)法律規(guī)定之間的“兼客性”需要特別注意：第一規(guī)定行政程序的一般原則使多樣化的行政程序在基本的程序原則指導(dǎo)下運(yùn)行促進(jìn)多樣性的統(tǒng)一第一規(guī)定行政活動(dòng)的一般程序提供基本的“程式樣本’，使之發(fā)揮“示范作用’，為非法定程序或自由栽量程序的合理性判定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)為各部門(mén)制定特別程序提供一個(gè)基本的程序框架第三協(xié)調(diào)行政程序法與其他法律中有關(guān)行政程序規(guī)定之間的關(guān)系其他法律可以對(duì)特定行政程序作出具體規(guī)定但不得與基本原則相抵觸第四‘對(duì)已有的重要行政程序加以規(guī)范和完善特別如行政決定程序、行政規(guī)則制定程序、行政規(guī)劃程序、行政合同程序等第五規(guī)定相關(guān)的一系列制度來(lái)保障程序公平如政府信H公升制度、聽(tīng)證制度、公眾參與制度等第六規(guī)定行政主體的程序違法貢任目前一此行政程序立法中對(duì)程序違法的法律貢任規(guī)定過(guò)于原則甚至缺乏規(guī)定導(dǎo)致程序違法行為泛濫和對(duì)程序規(guī)則的漠視乃至程序虛無(wú)主義嚴(yán)重為此必須明確規(guī)定程序違法行為的法律}I仃和追究機(jī)制

三、結(jié)語(yǔ)：重申“主義”與“問(wèn)題”

《行政程序法》的制定涉及到價(jià)值層面上的權(quán)衡基本立場(chǎng)的確定也涉及到面對(duì)各種問(wèn)題的制度交排而選擇面對(duì)這樣一個(gè)“政府再造”和行政權(quán)一一相對(duì)方關(guān)系重構(gòu)的歷史契機(jī)我們需要重申“主義”和“基本立場(chǎng)”的重要性：也需要傾聽(tīng)各種問(wèn)題對(duì)有效解決方案的吁求前者是宏觀的、方向性的、面向?qū)?lái)的：后者是具體的、技術(shù)性的、回應(yīng)當(dāng)下的我們相信我國(guó)的行政程序立法需要在堅(jiān)持“主義”的前提下面對(duì)技術(shù)層面的問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)：

[I]應(yīng)松年.行政行為法〔M〕.北京：人民出版社，1993.

[2]王錫鋅.程序正義基本概念解釋[A].羅豪才一行政法論叢：第3卷.北京：法律出版社，2001

f31應(yīng)松年.行政程序法立法.-IL京：中國(guó)法制出版社，2001.

ProblemsintheLegislationoftheAdministrativeProcedureinChina

篇2

傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政法是行政機(jī)關(guān)管理國(guó)家、社會(huì)事務(wù)之法，是規(guī)制行政相對(duì)人行為之法。在行政立法中，行政目的僅僅局限于“高效的管理”，以維持社會(huì)秩序或者其他公共利益，而很少兼顧私人利益。從行政法的比例原則來(lái)看，以“高效管理”或者公共利益的名義毫無(wú)節(jié)制的漠視、犧牲私人利益的行政行為顯然是不正當(dāng)?shù)?。比例原則要求包括行政立法行為在內(nèi)的，一切行政權(quán)力的行使都不僅要具備追求行政目的的妥當(dāng)性，而且要具備必要性和比例性。比例原則的必要性?xún)?nèi)涵要求因行政權(quán)力的行使給人民或者行政相對(duì)人帶來(lái)的損害應(yīng)當(dāng)是最小的，而比例原則的比例性?xún)?nèi)涵要求，行政權(quán)力所采取的措施與其所達(dá)到的目的之間必須合比例或相稱(chēng)。也即是說(shuō)，行政主體在行使某項(xiàng)行政權(quán)力前，必須將行政目的達(dá)到的利益與給人民造成的后果之間進(jìn)行權(quán)衡，只有在證明行政目的重于所侵害的人民權(quán)利時(shí)才能采取。%&’在舊的《婚姻登記管理?xiàng)l例》之體制下為了高度監(jiān)控或者有效地“管理”人民，防止重婚等非法婚姻的滋生，也為了計(jì)劃生育之國(guó)策，無(wú)論結(jié)婚或者離婚，婚姻當(dāng)事人都必須通過(guò)所在單位、村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)出具的婚姻狀況證明這一“非行政”的程序，使行政確認(rèn)變質(zhì)為“非行政”確認(rèn)?；橐霎?dāng)事人所在單位、村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)，憑空擁有了本因歸屬于行政機(jī)關(guān)的行政確認(rèn)權(quán)力，而又并不對(duì)此承擔(dān)相應(yīng)的行政義務(wù)；婚姻當(dāng)事人有獲取婚姻狀況證明的義務(wù)，而并不擁有獲取婚姻狀況證明的權(quán)利。徒然增大婚姻當(dāng)事人的成本與不便，以求取行政管理之功效，顯然是不符合行政法之比例原則的。從行政法的目的來(lái)看，尋求人民之福祉是為根本。所謂行政效率之提高、行政管理之完善也必須服從于這一根本目的。故新條例之出臺(tái)，變他人證明為自我聲明，實(shí)為行政法從管理本位向服務(wù)本位轉(zhuǎn)變之彰顯。換言之，在比例原則的規(guī)劃下，行政權(quán)力之行使，須以協(xié)助相對(duì)人正確實(shí)現(xiàn)權(quán)利、完善婚姻家庭等私人利益為目的，集私人利益為公共利益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，行政法由管理本位向服務(wù)本位的遷移有著更多的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)證明之。事實(shí)上，以權(quán)力輔助權(quán)利，以權(quán)利協(xié)同權(quán)力，更能達(dá)到行政管理在高效軌道上的自我良性循環(huán)，使行政管理在服務(wù)權(quán)利的基礎(chǔ)上達(dá)到一個(gè)質(zhì)的飛躍。換言之，行政法的服務(wù)本位在尊崇權(quán)利的同時(shí)，并不否認(rèn)行政管理的功能或者作用。服務(wù)是目的，管理是手段，在實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)這一過(guò)程中，作為手段的行政管理也在效能上實(shí)現(xiàn)了自我飛躍！

二、行政法理念更新之二：權(quán)利自主與權(quán)力謙抑

在我國(guó)這樣一個(gè)“超大陸法系”傳統(tǒng)的國(guó)家，一般的觀點(diǎn)認(rèn)為，以公共利益為旨意的行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)是不受或者基本不受個(gè)體權(quán)利的限制的，個(gè)體權(quán)利因其所代表的狹隘的私人利益而在運(yùn)行當(dāng)中趨于盲目，從公共利益的宏觀角度來(lái)看，個(gè)體權(quán)利的行使往往是非理性的或者是理性的。因此，權(quán)利須在行政的范圍內(nèi)受到一定的牽制，或者權(quán)利主體在行使權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)接受行政主體的指導(dǎo)，這是權(quán)利主體的義務(wù)。在權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一論的指導(dǎo)下，上述解釋被認(rèn)為是完美無(wú)缺的理論體系。由于行政權(quán)力是遂行公共利益的，行政機(jī)關(guān)被假定為沒(méi)有任何自身利益——尤其是在我國(guó)這樣一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，因此行政機(jī)關(guān)擁有了代表社會(huì)的完整的、全能的集體理性，因此，行政權(quán)力也應(yīng)當(dāng)是無(wú)所不在的，對(duì)個(gè)體權(quán)利運(yùn)行的規(guī)制是它的終極使命，即使是在私人關(guān)系主導(dǎo)的婚姻登記方面也莫能例外。在舊的《婚姻登記管理?xiàng)l例》體制下，婚姻當(dāng)事人不僅要在結(jié)婚、離婚登記時(shí)出示所在單位、村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)出具的婚姻狀況證明，而且在結(jié)婚登記中婚姻當(dāng)事人還必須到指定的醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)進(jìn)行婚前健康檢查，向婚姻登記管理機(jī)關(guān)提交婚前健康檢查證明。也就是說(shuō)，只有在被輔助或者被指導(dǎo)下婚姻當(dāng)事人才有可能“正確”地實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利。關(guān)于婚姻狀況證

明，如前所述，婚姻當(dāng)事人所在單位、村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)并沒(méi)有行政法上的義務(wù)對(duì)應(yīng)之，婚姻當(dāng)事人亦無(wú)權(quán)利要求之。通過(guò)如此給當(dāng)事人徒增成本或者障礙的制度設(shè)計(jì)，巧妙的使婚姻當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利主張兌變?yōu)楹翢o(wú)權(quán)利支持的程序請(qǐng)求，可謂以權(quán)力規(guī)制權(quán)利的典范。實(shí)證經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，權(quán)利的被規(guī)制意味著權(quán)利的被蔑視或者權(quán)利的被消滅，權(quán)力對(duì)權(quán)利的無(wú)所不在的要求意味著權(quán)力的膨脹和失范。在倡導(dǎo)相互制衡或者利益平衡的行政法國(guó)度里，膨脹和失范的權(quán)力意味著對(duì)人民的暴虐。就婚前強(qiáng)制體檢而言，行政權(quán)力的行使似乎是為集體的或者個(gè)體的健康、為了國(guó)家優(yōu)生的國(guó)策。從婚姻登記的行政許可之本質(zhì)這一角度來(lái)看，婚姻權(quán)是不可剝奪的固有人權(quán)，婚姻登記的行政許可本質(zhì)并不在于對(duì)婚姻權(quán)的普遍禁止或者限制，而在于對(duì)特定婚姻的確認(rèn)和維護(hù)，這與行政法的謀求人民福祉之目的是完全一致的。婚前強(qiáng)制體檢，既體現(xiàn)了法定的社會(huì)理性對(duì)于個(gè)體理性的不信任，更體現(xiàn)了制定法對(duì)婚姻權(quán)的極大漠視或者普遍限制。就婚姻之本身而言，它既不代表性，也不代表生育。在一個(gè)法無(wú)禁止即自由的法治國(guó)度里，性、生育與婚姻都是彼此獨(dú)立的存在，相互之間并沒(méi)有必然的關(guān)聯(lián)。

因?yàn)樾曰蛘呱够蛘呦拗苹橐鰴?quán)都是違反自然法的，也是不合理的。當(dāng)然，在婚姻法本身就存在如此缺陷的情況下，似乎也沒(méi)有譴責(zé)舊條例的可行性。但是，考慮到實(shí)際上新條例是在同一個(gè)婚姻法基礎(chǔ)上的操作，我們不只可以看到立法者的智慧，更可以看到立法者對(duì)行政權(quán)力的重新審視。由于新的《婚姻登記條例》不僅取消了婚姻當(dāng)事人所在單位、村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)出具婚姻狀況證明的規(guī)定，而且也取消了婚前強(qiáng)制體檢，婚姻當(dāng)事人的實(shí)體婚姻自得到了程序上的尊重和實(shí)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力范圍與行使方式，也因?yàn)楫?dāng)事人權(quán)利的自由行使而受到了一定的規(guī)制。權(quán)利因?yàn)闆](méi)有不合理的束縛而自我張揚(yáng)，權(quán)力因?yàn)閷?duì)權(quán)利自我運(yùn)行、自我實(shí)現(xiàn)的尊重或者不干涉而保持謙抑的品質(zhì)，這是保證行政合法和行政合理的一個(gè)根本因素。

三、行政法理念更新之三：行政的人性化與程序的正當(dāng)化

現(xiàn)代行政法的核心是依法行政，包括合法行政和合理行政。以傳統(tǒng)視角來(lái)看，無(wú)論是合法行政還是合理行政，都是針對(duì)實(shí)體行政而言，而與行政程序甚少關(guān)聯(lián)。在行政的手段、方式的選擇上，只以行政機(jī)關(guān)的方便或效率為依據(jù)，而行政相對(duì)人的成本和適應(yīng)程度從不納入相應(yīng)考量范圍。在舊的《婚姻登記管理?xiàng)l例》體制下，由于在婚姻登記程序中規(guī)定了種種極不合理的前置條件，使原本在中國(guó)傳統(tǒng)文化中極富人情味的婚姻登記變得冷若冰霜、毫無(wú)人情或者喜慶氛圍可言。制度設(shè)計(jì)的不對(duì)路，顯示了源自西方法律文化的婚姻登記制度在嫁接入中國(guó)的過(guò)程中，與本土文化的沖突，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有融化為國(guó)人心悅誠(chéng)服地接受的本土法律資源。理論和實(shí)證經(jīng)驗(yàn)表明，盲目地追求絕對(duì)真理，機(jī)械地理解以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩的執(zhí)法原則都會(huì)使制度的功能自我變異。

事實(shí)上，包括行政程序法在內(nèi)的一切法律都不是以客觀事實(shí)作為自己的終級(jí)追求，法律價(jià)值——正義、秩序與效率等，才是法律的真正使命！從程序法的角度來(lái)看，將客觀事實(shí)或者實(shí)體真實(shí)轉(zhuǎn)換為可以用證據(jù)規(guī)則演繹的程序事實(shí)，是在實(shí)際操作上連接法律原則與法律價(jià)值的唯一橋梁。在婚姻登記中，它也是避免制度擾民的一個(gè)關(guān)鍵，足以體現(xiàn)立法者的高度智慧。新的《婚姻登記條例》在廢除結(jié)婚當(dāng)事人所在單位、村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)出具婚姻狀況證明這一陋規(guī)的同時(shí)，規(guī)定申請(qǐng)結(jié)婚的當(dāng)事人雙方必須簽署一份本人無(wú)配偶以及與對(duì)方當(dāng)事人沒(méi)有直系血親和三代以?xún)?nèi)旁系血親關(guān)系的簽字聲明。這是一個(gè)極富象征意義的條款。一方面，它體現(xiàn)了行政程序的人性化，實(shí)際上就是行政法學(xué)者耳熟能詳?shù)男姓侠硇栽瓌t中情理性?xún)?nèi)涵的體現(xiàn)，使婚姻當(dāng)事人從繁瑣復(fù)雜的行政程序中解放出來(lái)，也為結(jié)婚登記回復(fù)到中國(guó)傳統(tǒng)的喜慶文化中創(chuàng)造了條件。另一方面，這一簽字聲明即使婚姻當(dāng)事人作為程序主體的地位得到尊重，又使法定適婚條件之前提事實(shí)得到了程序上的合理證明，從而保證了行政程序的正當(dāng)性。有意義的是，婚姻當(dāng)事人的簽字聲明，作為誓言證據(jù)在我國(guó)證據(jù)法律中絕無(wú)僅有，該誓言證據(jù)的法律性質(zhì)還有待研究，但它在解決實(shí)體行政和程序行政中的作用顯然是無(wú)法估量的，說(shuō)明了在我國(guó)行政法體系中，行政的人性化與程序的正當(dāng)化已成為引領(lǐng)行政法發(fā)展的一個(gè)巨大的標(biāo)識(shí)！

論文關(guān)鍵詞：行政法理念更新服務(wù)本位權(quán)利自力謙抑

論文摘要：本文以新的《婚姻登記條例》與舊的《婚姻登記管理?xiàng)l例》之立法區(qū)別為視角，揭示了婚姻登記制度變革后面的行政法理念更新。認(rèn)為，行政法由管理本位向服務(wù)本位的遷移、權(quán)利自主與權(quán)力謙抑、行政的人性化與程序的正當(dāng)化是決定婚姻登記制度變革的基本理念，也是引領(lǐng)我國(guó)行政法律制度進(jìn)一步創(chuàng)新的基本方向。

篇3

關(guān)鍵詞：行政法理論基礎(chǔ)；平衡論，兼顧思想

一、行政法的理論源頭是研究行政法理論基礎(chǔ)的前提

行政法的理論基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是貫穿于行政法理論和基本制度的精神內(nèi)核，反映這些理論和制度之間的內(nèi)在聯(lián)系。理論基礎(chǔ)可以從作用、范圍、本質(zhì)、目標(biāo)等角度進(jìn)行分析?？疾焱鈬?guó)行政法的理論基礎(chǔ)，無(wú)論是強(qiáng)調(diào)“保障行政權(quán)”的歐陸功能主義理論，還是強(qiáng)調(diào)“控制行政權(quán)”的英美規(guī)范主義理論，都是從行政法的功能角度來(lái)闡述。我們?cè)诖私o行政法的理論基礎(chǔ)定位為：從行政法的功能角度所確立的一個(gè)基本觀念，能夠奠定相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)行政法的立法、執(zhí)法和司法等理論體系的基石和根據(jù)，它應(yīng)該對(duì)該時(shí)期行政法實(shí)踐具有指導(dǎo)力、涵蓋力、滲透力和濃縮力。

不同時(shí)代或同一時(shí)代的不同國(guó)家，同一國(guó)家的不同時(shí)期的行政法規(guī)范體系都有各自的特點(diǎn)，其理論基礎(chǔ)亦不盡相同，但它們必然與行政法的理論源頭有著不可脫節(jié)的聯(lián)系，只能在原有的理論源頭上有所變革和調(diào)整，而不是背離。理論源頭具有絕對(duì)穩(wěn)定性，貫穿行政法理論與實(shí)踐的始終，而理論基礎(chǔ)要隨著時(shí)展、社會(huì)變化而發(fā)展變化，是理論源頭在特定歷史條件下的具體化，具有階段性。1

行政法的理論源頭與行政法的目的相關(guān)聯(lián)，建立行政法規(guī)范體系的目的！決定了行政法之所以作為行政法而不是民法、刑法等法律規(guī)范體系而存在的共同的精神內(nèi)核。分析古今中外行政法產(chǎn)生和存在的理由，2筆者認(rèn)為，行政法的理論源頭應(yīng)當(dāng)是引導(dǎo)、保障行政權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)。

首先，行政權(quán)是行政法所賴(lài)以產(chǎn)生和存在的客觀基礎(chǔ)，是行政法所圍繞的核心和基本點(diǎn)，這在各國(guó)行政法中具有普遍性。2

其次，“行政權(quán)有效實(shí)現(xiàn)”的基礎(chǔ)含義是行政權(quán)的運(yùn)作過(guò)程和結(jié)果與國(guó)家設(shè)定行政權(quán)的目的‘即充分有效地實(shí)現(xiàn)行政目的，相吻合；而且社會(huì)為此付出的經(jīng)濟(jì)或非經(jīng)濟(jì)的代價(jià)最小。行政權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)主要表現(xiàn)為一種價(jià)值目標(biāo)，因?yàn)橐耆珜?shí)現(xiàn)它的可能性很??；但它作為一種事實(shí)狀態(tài)在一定程度上也是可以暫時(shí)存在的，否則，國(guó)家的行政機(jī)器將陷于癱瘓之中。顯然“行政權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)”無(wú)論作為一種價(jià)值目標(biāo)，還是一種事實(shí)狀態(tài)都是行政權(quán)得以存在與運(yùn)行的最合理的理由。3P312

行政權(quán)在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中受到下列基本因素的制約：1.社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜多樣性、情景性與發(fā)展性使社會(huì)真正需要的行政目的變化不定，而國(guó)家在把握行政目的上總是顯得力不從心，即國(guó)家認(rèn)為自己確定的行政目的是符合社會(huì)共同利益的，而事實(shí)上卻有距離，更何況當(dāng)前價(jià)值多元、利益多元化的現(xiàn)狀使得個(gè)人與個(gè)人，個(gè)人與國(guó)家在利益問(wèn)題上常常不能達(dá)到一致，從而導(dǎo)致相對(duì)人對(duì)行政權(quán)的消極服從。2.人性的弱點(diǎn)。這首先表現(xiàn)為人的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)的有限性，導(dǎo)致公務(wù)員在行使權(quán)力時(shí)無(wú)惡意地背離行政目的；其次，表現(xiàn)為感情對(duì)行為的支配力量使公務(wù)員具有消極行使權(quán)力及濫用權(quán)力的傾向，惡意背離行政目的；最后，相對(duì)人為一己私利而反抗行政權(quán)。上述制約因素作為一種社會(huì)現(xiàn)實(shí)在人類(lèi)歷史中是客觀存在的?？刂?、消解它需要政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化等的協(xié)調(diào)作用，其中的法律手段主要依靠行政法。

由于不同歷史時(shí)期、不同國(guó)家行政管理特點(diǎn)、價(jià)值觀念各有不同，利用法律手段消解行政權(quán)運(yùn)行中制約因素的側(cè)重點(diǎn)也各有特色，因此具體的行政法的理論基礎(chǔ)各有其自身的特點(diǎn)和內(nèi)容。一方面表現(xiàn)為用特定的民族精神、時(shí)代精神以及多數(shù)人認(rèn)同的或具有權(quán)威性的價(jià)值觀念和政治、經(jīng)濟(jì)、文化等現(xiàn)實(shí)需求來(lái)說(shuō)明特定行政法規(guī)范體系的合理性或建構(gòu)、完善行政法規(guī)范體系；另一方面，所有的行政法理論基礎(chǔ)都或多或少地受該時(shí)代主流價(jià)值觀的滲透和影響。這一點(diǎn)在英美的規(guī)范主義模式論、歐陸的功能主義模式論以及我國(guó)關(guān)于“控權(quán)論”、“管理論”、“平衡論”的探討爭(zhēng)鳴中已有充分反映。

當(dāng)前，對(duì)行政法理論基礎(chǔ)的研究是全球化時(shí)代的共同課題，由于各國(guó)在行政權(quán)的內(nèi)容和特點(diǎn)、價(jià)值觀念等方面在保持各自傳統(tǒng)的同時(shí)有走向融合的趨勢(shì)，因而對(duì)行政法理論基礎(chǔ)的比較研究有了必要性和可能性。

二、歐美行政法理論基礎(chǔ)研究中的平衡思想及其最近的發(fā)展4

學(xué)界一般認(rèn)為，歐美行政法的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)可劃分為以狄驥為代表的歐陸功能主義模式和以戴西為代表的英美規(guī)范主義模式。前者把行政法視作政府有效推行社會(huì)政策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管制或提供公務(wù)服務(wù)的工具，即“保障行政權(quán)力之法”；后者視行政法為“控制政府權(quán)力之法”。從學(xué)術(shù)淵源上理解這種劃分大體是成立的，在歷史上地處歐陸的德國(guó)、法國(guó)與英美等國(guó)在行政法價(jià)值取向、調(diào)整方式、具體制度等方面的區(qū)別確實(shí)很大。但這種貼標(biāo)簽式的劃分雖易于闡述、對(duì)比，但常因簡(jiǎn)單化而失之偏頗。因?yàn)橐?guī)范主義模式的前提并不否定國(guó)家行政管理目標(biāo)，功能主義模式中也有對(duì)行政權(quán)力的制約內(nèi)容。更何況從當(dāng)前的發(fā)展歷程看，二者正在走向融合，使得西方現(xiàn)代行政法表現(xiàn)為既對(duì)自由主義傳統(tǒng)的多元價(jià)值取向予以保留，重視公民權(quán)利對(duì)行政權(quán)力的控制，又回應(yīng)行政權(quán)力在環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供生存照顧，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平等方面發(fā)揮不可替代作用的發(fā)展趨勢(shì)的要求。如果看不到這一點(diǎn)，對(duì)西方行政法理論基礎(chǔ)的分析評(píng)價(jià)仍停留在兩種模式的簡(jiǎn)單對(duì)比分析層面上，顯然是犯了刻舟求劍式的錯(cuò)誤。事實(shí)上，有關(guān)學(xué)術(shù)史的研究資料表明，在兩種學(xué)術(shù)傳統(tǒng)之外，關(guān)于行政法制度模式及其理論基礎(chǔ)的理解，歐美學(xué)界始終存在一種“全球化時(shí)代”的行政法觀念和平衡思想，以英美行政法學(xué)為例，行政法平衡思想的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)歷史時(shí)期。

第一階段是20世紀(jì)初到二戰(zhàn)前。在美國(guó)以促進(jìn)效率和公共利益為目的的新公共行政運(yùn)動(dòng)的影響下，一批著名的英美行政法學(xué)創(chuàng)建者，包括韋德、古德諾、龐德等，認(rèn)為工業(yè)革命、福利國(guó)家及其相應(yīng)的公共行政的職能變遷導(dǎo)致了傳統(tǒng)行政法理論的現(xiàn)代化。就行政法的目的和功能而言，它應(yīng)當(dāng)在授權(quán)與限權(quán)、行政權(quán)力與公民權(quán)利、行政效率與個(gè)人自由、個(gè)人主義與社會(huì)主義之間維持一種合理的平衡。但由于三、四十年代的行政專(zhuān)橫的現(xiàn)實(shí)使得當(dāng)初提出平衡思想的學(xué)者部分地改變了立場(chǎng)，甚至重新接受了傳統(tǒng)的以司法為中心的行政法控權(quán)模式，平衡思想并未成為一種理論或主流觀點(diǎn)。

第二階段是20世紀(jì)70年代，民權(quán)運(yùn)動(dòng)、經(jīng)濟(jì)滯脹、能源危機(jī)、環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題困擾美國(guó)和一些歐洲國(guó)家，公共行政面臨的社會(huì)環(huán)境及其相應(yīng)的職能發(fā)生了很大的變化，傳統(tǒng)的行政法控權(quán)模式的有效性和合法性再次受到學(xué)界的關(guān)注。有的學(xué)者認(rèn)為，傳統(tǒng)模式最大的弊端是把行政法視作控制政府權(quán)力的一種消極工具，看不到政府積極的一面，即政府政策的制定和執(zhí)行代表個(gè)人和社會(huì)的利益，并能增進(jìn)這些利益。另外，傳統(tǒng)模式注重對(duì)權(quán)利的消極保護(hù)而忽略了公民有效作用于行政過(guò)程的參與機(jī)制。一些學(xué)者提出行政法的一些重要制度要進(jìn)行相應(yīng)

的改革?！敖鉀Q行政程序總的出路在于為有關(guān)利益方提供代表參與的機(jī)會(huì)；行政實(shí)體政策的核心是根據(jù)各種具體環(huán)境在相關(guān)利益中進(jìn)行公平的調(diào)節(jié)。司法審查旨在確保行政機(jī)關(guān)為利益代表提供公正程序參與機(jī)會(huì)并在這一過(guò)程中實(shí)現(xiàn)公正的協(xié)調(diào)?！逼胶馑枷胗纱说靡詮?fù)興和發(fā)展。

第三階段，二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，英美行政法學(xué)界進(jìn)入學(xué)科反思及重構(gòu)時(shí)期，把行政法的理論基礎(chǔ)置于整個(gè)政治社會(huì)背景，尤其是變革傳統(tǒng)社會(huì)的情境下進(jìn)行考察，超越和置換兩種傳統(tǒng)的行政法理論模式，遵循平衡思想重新理解行政法的性質(zhì)、目的、功能及其法律體系。有的學(xué)者認(rèn)為，傳統(tǒng)的控權(quán)模式和管理模式都未能為現(xiàn)時(shí)代的經(jīng)驗(yàn)和法律現(xiàn)象提供正確的解釋?zhuān)碌睦碚撃Ｊ綉?yīng)該考慮如何使兩種傳統(tǒng)思想得到有機(jī)的結(jié)合，走“中間道路”。有的學(xué)者提出，行政法并不限于對(duì)政府權(quán)力的控制，而同時(shí)包括對(duì)政府的授權(quán)并維護(hù)這種權(quán)力的合法行使。新的行政法模式旨在創(chuàng)造政府和公民間良好的互動(dòng)、合作關(guān)系。

總的說(shuō)來(lái)，英美國(guó)家，或者更準(zhǔn)確地說(shuō)，整個(gè)歐美行政法學(xué)界正逐漸打破規(guī)范主義與功能主義、控權(quán)與保權(quán)模式的界限走向融合。如何使政府在被廣泛授權(quán)的同時(shí)受到有效的節(jié)制，如何兼顧提高行政效能和保護(hù)個(gè)人權(quán)利，維護(hù)公共利益與保護(hù)私人利益成為現(xiàn)代行政法一個(gè)共同的發(fā)展趨勢(shì)。導(dǎo)致這一情境的主要原因有：世界經(jīng)濟(jì)的全球化和政治法律制度的趨同；現(xiàn)代國(guó)家面臨的社會(huì)問(wèn)題和對(duì)公共行政的要求變得越來(lái)越相似。尤其是隨著二戰(zhàn)以來(lái)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，行政權(quán)本身，行政權(quán)運(yùn)行的社會(huì)環(huán)境、具體目的都發(fā)生很大變化，各國(guó)行政權(quán)的發(fā)展特點(diǎn)有相似之處：

1.方式積極化。傳統(tǒng)行政以管得最少的政府是最好的政府為信條，是消極行政。現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步要求政府盡最大可能去服務(wù)于社會(huì)，是服務(wù)行政。

2.目標(biāo)福利化。傳統(tǒng)行政權(quán)主要保障和實(shí)現(xiàn)自由，政府不干涉或無(wú)為是正當(dāng)?shù)模滑F(xiàn)代行政權(quán)要為公民福利而主動(dòng)作為，政府合理干涉才是正當(dāng)?shù)摹?/p>

3.范圍擴(kuò)大化，不限于傳統(tǒng)的稅收與安全，而是“從搖籃到墓地”無(wú)所不管。

4.界限自由化?，F(xiàn)代社會(huì)的飛速發(fā)展使得行政事務(wù)表現(xiàn)出情景性、易變性，法律完全窮盡地規(guī)定行政事務(wù)是不可能的。

5.內(nèi)容倫理化。與現(xiàn)代法律由形式正義發(fā)展為實(shí)質(zhì)正義相一致，現(xiàn)代行政在內(nèi)容與本質(zhì)上不僅是在執(zhí)行法律，還在執(zhí)行道德，它所依據(jù)的不僅僅是法律，還有所謂的正當(dāng)觀念、合理標(biāo)準(zhǔn)。5

隨著行政權(quán)力的上述變化，政府和公民的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的內(nèi)容也發(fā)生一定的變化，行政權(quán)力與公民權(quán)已不再是簡(jiǎn)單的二元對(duì)峙，而是良性互動(dòng)：公民的權(quán)利內(nèi)容已不僅是消極地不受侵犯，而是在很大程度上和政府提供的服務(wù)和福利相關(guān)聯(lián)，需要政府的積極作為，公民的積極參與。因此，如何有效地保護(hù)個(gè)人權(quán)利，又不影響政府積極行政是行政法的最關(guān)鍵的問(wèn)題。

總之，在今天這個(gè)時(shí)代，“中間道路”更受歡迎?！凹t燈理論者+規(guī)范主義模式———筆者注，接受某些行政機(jī)關(guān)的權(quán)力存在的現(xiàn)實(shí)，綠燈理論者+功能主義模式———筆者注，也一定程度上接受個(gè)人主義和進(jìn)行必要的法律控制的觀念?！保?P410

三、對(duì)我國(guó)當(dāng)代行政法理論基礎(chǔ)的若干思考比較研究應(yīng)當(dāng)根植于對(duì)一些共同或相似的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景的理解。在全球化的背景下，我國(guó)的行政權(quán)也表現(xiàn)出方式積極化、目標(biāo)福利化、范圍擴(kuò)大化、界限自由化、內(nèi)容倫理化的發(fā)展趨勢(shì)，公民權(quán)與行政權(quán)不再是此消彼長(zhǎng)的對(duì)峙局面，而是呈現(xiàn)出互相依存的良性互動(dòng)關(guān)系。當(dāng)然，影響行政權(quán)有效運(yùn)作的各種制約因素也仍然客觀存在，掌握行政權(quán)力者錯(cuò)用、濫用、怠用行政權(quán)力，行政相對(duì)人反抗或消極服從行政權(quán)力的危險(xiǎn)仍然未減。因此，我國(guó)當(dāng)代行政法的理論基礎(chǔ)的確立可以從歐美行政法學(xué)術(shù)傳統(tǒng)中尋得內(nèi)在的傳承關(guān)系，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出兼顧思想：兼顧保權(quán)與控權(quán)兩種功能；兼顧行政權(quán)積極行使的必要性與消極行使的可能性；兼顧人之向善與作惡兩種可能的人性特點(diǎn)；兼顧公共利益與私人利益；兼顧中庸文化傳統(tǒng)與西風(fēng)東漸帶來(lái)的個(gè)性自由。這種兼顧思想與歐美行政法學(xué)術(shù)傳統(tǒng)中的平衡思想具有相似的政治、經(jīng)濟(jì)、文化前提：國(guó)家行政權(quán)積極化、充分尊重個(gè)人權(quán)利的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治社會(huì)的追求。

在此還有必要指出，筆者對(duì)兼顧思想的提法并非為了提出新的理論，更何況羅豪才教授所倡導(dǎo)的“平衡論”也可稱(chēng)為兼顧論6P2筆者實(shí)際上已接受并借鑒了“平衡論”的研究角度與方法，但未采用“平衡論”的提法，其原因主要有兩個(gè)：

1.防止因?qū)Α捌胶狻边@一概念的歧義認(rèn)識(shí)（基于不同的文化背景、知識(shí)結(jié)構(gòu)和價(jià)值觀，不同的人對(duì)同一概念會(huì)有不同的理解。）引起的溝通和交流上的障礙。目前關(guān)于“平衡論”“控權(quán)論”的某些爭(zhēng)鳴就存在對(duì)“平衡”“控權(quán)”等基本概念缺乏基本共識(shí)，導(dǎo)致各說(shuō)各的話，各論各的理的現(xiàn)象。

2.筆者對(duì)行政法理論基礎(chǔ)的界定重在方法和功能，而平“衡論”重在實(shí)現(xiàn)平衡這一目標(biāo)。平衡論建立在行政權(quán)與公民權(quán)二元對(duì)峙基礎(chǔ)上；筆者對(duì)兼顧思想的分析則是基于行政權(quán)與公民權(quán)相互依存、良性互動(dòng)的現(xiàn)狀與趨勢(shì)基礎(chǔ)上，歐美國(guó)家行政法的平衡思想亦如是。

強(qiáng)調(diào)我國(guó)當(dāng)代行政法應(yīng)當(dāng)兼顧“保權(quán)”與“控權(quán)”兩種功能既是實(shí)證的，也具有規(guī)范意義。

首先，從實(shí)證的角度看，我國(guó)現(xiàn)行的行政法律、法規(guī)的立法目的都是既強(qiáng)調(diào)保障公民權(quán)又強(qiáng)調(diào)維護(hù)行政權(quán)，是“雙面碑”，《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等都如此。另外在行政權(quán)力的運(yùn)行方面，我國(guó)除繼續(xù)加強(qiáng)實(shí)施強(qiáng)制性行政行為以外，在許多領(lǐng)域還大量采用行政合同、行政指導(dǎo)等非強(qiáng)制性行政行為，充分尊重行政權(quán)與公民權(quán)的合作、信賴(lài)關(guān)系。

其次，從規(guī)范意義上看，將兼顧保權(quán)與控權(quán)功能作為行政法的理論基礎(chǔ)對(duì)我國(guó)當(dāng)代行政法制理論與實(shí)踐的指導(dǎo)性突出體現(xiàn)在基本原則和公務(wù)員制度建設(shè)方面。

1.行政法的基本原則是法治行政原則。法治行政是包含了“依法行政”的諸原則與內(nèi)容，并以之為基礎(chǔ)的，但其精神實(shí)質(zhì)與價(jià)值追求，則比依法行政有更高理念與更現(xiàn)代化的內(nèi)容?！耙婪ㄐ姓币话阒粡?qiáng)調(diào)了依照或根據(jù)法律，至于法律本身的性質(zhì)、內(nèi)容是否民主、是否合理，在所不問(wèn)。實(shí)際是“形式意義上的法治”?，F(xiàn)代法治國(guó)家，由于行政權(quán)界限自由化、內(nèi)容倫理化等特點(diǎn)，而表現(xiàn)為“服務(wù)行政”、“給付行政”，行政領(lǐng)域范圍、行政裁量幅度都會(huì)常常突破現(xiàn)行法律的限制，目的是為了效率和福利。這樣，依法行政就不能只是恪守現(xiàn)行的法律，而不問(wèn)其是否民主、合理，合乎社會(huì)進(jìn)步的要求，依法不只是依靜態(tài)的法律條文，而是要恪守活的法、法的理念：人權(quán)、自由、平等、公平、正義等法的精神，即實(shí)質(zhì)意義的法治。因此，在效率與公正、福利與秩序等價(jià)值并存的現(xiàn)代社會(huì)，行政法應(yīng)貫徹“依法行政”與“合理行政”相統(tǒng)一的行政法治原則。

2.兼顧思想在制度層面的設(shè)計(jì)必須建立在對(duì)人（包括行使行政權(quán)的公務(wù)員和行政相對(duì)人）的能動(dòng)性與消極性都予以充分考慮的基礎(chǔ)上，采取激勵(lì)與約束相結(jié)

合的機(jī)制。我國(guó)的行政法制實(shí)踐中對(duì)相對(duì)人的能動(dòng)性與積極性的兼顧思想已經(jīng)在強(qiáng)制性行政與非強(qiáng)制性行政相結(jié)合等方面充分體現(xiàn)。當(dāng)前的關(guān)鍵是建立、完善公務(wù)員能動(dòng)性?xún)?yōu)點(diǎn)得以充分激發(fā)的法律制度。詳言之，即要在行政法中引入規(guī)則化的競(jìng)爭(zhēng)與激勵(lì)機(jī)制以保證行政人在行使權(quán)力時(shí)能夠保持良好的業(yè)務(wù)素質(zhì)與職業(yè)道德素質(zhì)。而這里的業(yè)務(wù)素質(zhì)與職業(yè)道德素質(zhì)不是沒(méi)有具體標(biāo)準(zhǔn)的空洞道德說(shuō)教，它必須與能否保證“行政權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)”這一客觀標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)系起來(lái)。6P336-337

長(zhǎng)期以來(lái)，受西方傳統(tǒng)控權(quán)思想（包括內(nèi)部行政行為和外部行政行為）努力將行政權(quán)力行使者（公務(wù)員）的人性弱點(diǎn)排除在行政權(quán)運(yùn)行進(jìn)程之外，卻漠視了人性的能動(dòng)性?xún)?yōu)點(diǎn)對(duì)行政權(quán)力的積極影響，忽視了激發(fā)人的能動(dòng)性?xún)?yōu)點(diǎn)來(lái)保證行政權(quán)力正當(dāng)、積極行使的可能。自20世紀(jì)以來(lái)，歐美等國(guó)家對(duì)公務(wù)員實(shí)行的消極性的功績(jī)制度（重在防范行政權(quán)力的消極行使）難以適應(yīng)服務(wù)行政的需要，于是，主要表現(xiàn)為永業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化、科學(xué)化與人本化的積極性公務(wù)員制度日漸興起，其主旨“不僅在于防止政府任用不合格的人員，更在于使政府中每一工作人員的內(nèi)在潛能得到最高的發(fā)揮；不重在以督策與管束方法處理人事問(wèn)題，而重在以科學(xué)的知識(shí)技術(shù)及‘人性’的觀點(diǎn)，促進(jìn)自動(dòng)自發(fā)的服務(wù)精神?！?各國(guó)公務(wù)員制度都在兼顧外部招聘錄用與內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)性任用配置的基礎(chǔ)上，既重視通過(guò)懲戒制度來(lái)制約公務(wù)員的違紀(jì)與違法，又重視利用各種方法激勵(lì)公務(wù)員的工作意愿。

就我國(guó)公務(wù)員制度的現(xiàn)狀而言，應(yīng)當(dāng)突破將公務(wù)員素質(zhì)控制僅看作是行政主體內(nèi)部事務(wù)的狹隘觀點(diǎn)，將行政權(quán)運(yùn)行質(zhì)量的法律評(píng)價(jià)與相關(guān)的獎(jiǎng)懲制度貫穿于整個(gè)行政法體系，既要使公務(wù)員素質(zhì)的控制成為立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與相對(duì)人都能進(jìn)行法律監(jiān)督的對(duì)象，又要在行政權(quán)運(yùn)行過(guò)程的法律控制中注入激發(fā)公務(wù)員能動(dòng)性來(lái)引導(dǎo)權(quán)力的觀念，使相對(duì)自由的行政權(quán)力能得到能動(dòng)、積極、正當(dāng)?shù)男惺埂?/p>

1.行政法的目的不同于行政立法的具體目的。

2.筆者對(duì)行政法的理解不限于強(qiáng)調(diào)控權(quán)的近現(xiàn)代行政法，而是將行政法理解為有關(guān)行政的法。

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篇4

關(guān)鍵詞：行政法理論基礎(chǔ)；平衡論，兼顧思想

一、行政法的理論源頭是研究行政法理論基礎(chǔ)的前提

行政法的理論基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是貫穿于行政法理論和基本制度的精神內(nèi)核，反映這些理論和制度之間的內(nèi)在聯(lián)系。理論基礎(chǔ)可以從作用、范圍、本質(zhì)、目標(biāo)等角度進(jìn)行分析?？疾焱鈬?guó)行政法的理論基礎(chǔ)，無(wú)論是強(qiáng)調(diào)“保障行政權(quán)”的歐陸功能主義理論，還是強(qiáng)調(diào)“控制行政權(quán)”的英美規(guī)范主義理論，都是從行政法的功能角度來(lái)闡述。我們?cè)诖私o行政法的理論基礎(chǔ)定位為：從行政法的功能角度所確立的一個(gè)基本觀念，能夠奠定相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)行政法的立法、執(zhí)法和司法等理論體系的基石和根據(jù)，它應(yīng)該對(duì)該時(shí)期行政法實(shí)踐具有指導(dǎo)力、涵蓋力、滲透力和濃縮力。

不同時(shí)代或同一時(shí)代的不同國(guó)家，同一國(guó)家的不同時(shí)期的行政法規(guī)范體系都有各自的特點(diǎn)，其理論基礎(chǔ)亦不盡相同，但它們必然與行政法的理論源頭有著不可脫節(jié)的聯(lián)系，只能在原有的理論源頭上有所變革和調(diào)整，而不是背離。理論源頭具有絕對(duì)穩(wěn)定性，貫穿行政法理論與實(shí)踐的始終，而理論基礎(chǔ)要隨著時(shí)展、社會(huì)變化而發(fā)展變化，是理論源頭在特定歷史條件下的具體化，具有階段性。1

行政法的理論源頭與行政法的目的相關(guān)聯(lián)，建立行政法規(guī)范體系的目的！決定了行政法之所以作為行政法而不是民法、刑法等法律規(guī)范體系而存在的共同的精神內(nèi)核。分析古今中外行政法產(chǎn)生和存在的理由，2筆者認(rèn)為，行政法的理論源頭應(yīng)當(dāng)是引導(dǎo)、保障行政權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)。

首先，行政權(quán)是行政法所賴(lài)以產(chǎn)生和存在的客觀基礎(chǔ)，是行政法所圍繞的核心和基本點(diǎn)，這在各國(guó)行政法中具有普遍性。2

其次，“行政權(quán)有效實(shí)現(xiàn)”的基礎(chǔ)含義是行政權(quán)的運(yùn)作過(guò)程和結(jié)果與國(guó)家設(shè)定行政權(quán)的目的‘即充分有效地實(shí)現(xiàn)行政目的，相吻合；而且社會(huì)為此付出的經(jīng)濟(jì)或非經(jīng)濟(jì)的代價(jià)最小。行政權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)主要表現(xiàn)為一種價(jià)值目標(biāo)，因?yàn)橐耆珜?shí)現(xiàn)它的可能性很小；但它作為一種事實(shí)狀態(tài)在一定程度上也是可以暫時(shí)存在的，否則，國(guó)家的行政機(jī)器將陷于癱瘓之中。顯然“行政權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)”無(wú)論作為一種價(jià)值目標(biāo)，還是一種事實(shí)狀態(tài)都是行政權(quán)得以存在與運(yùn)行的最合理的理由。3P312

行政權(quán)在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中受到下列基本因素的制約：1.社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜多樣性、情景性與發(fā)展性使社會(huì)真正需要的行政目的變化不定，而國(guó)家在把握行政目的上總是顯得力不從心，即國(guó)家認(rèn)為自己確定的行政目的是符合社會(huì)共同利益的，而事實(shí)上卻有距離，更何況當(dāng)前價(jià)值多元、利益多元化的現(xiàn)狀使得個(gè)人與個(gè)人，個(gè)人與國(guó)家在利益問(wèn)題上常常不能達(dá)到一致，從而導(dǎo)致相對(duì)人對(duì)行政權(quán)的消極服從。2.人性的弱點(diǎn)。這首先表現(xiàn)為人的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)的有限性，導(dǎo)致公務(wù)員在行使權(quán)力時(shí)無(wú)惡意地背離行政目的；其次，表現(xiàn)為感情對(duì)行為的支配力量使公務(wù)員具有消極行使權(quán)力及濫用權(quán)力的傾向，惡意背離行政目的；最后，相對(duì)人為一己私利而反抗行政權(quán)。上述制約因素作為一種社會(huì)現(xiàn)實(shí)在人類(lèi)歷史中是客觀存在的?？刂?、消解它需要政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化等的協(xié)調(diào)作用，其中的法律手段主要依靠行政法。

由于不同歷史時(shí)期、不同國(guó)家行政管理特點(diǎn)、價(jià)值觀念各有不同，利用法律手段消解行政權(quán)運(yùn)行中制約因素的側(cè)重點(diǎn)也各有特色，因此具體的行政法的理論基礎(chǔ)各有其自身的特點(diǎn)和內(nèi)容。一方面表現(xiàn)為用特定的民族精神、時(shí)代精神以及多數(shù)人認(rèn)同的或具有權(quán)威性的價(jià)值觀念和政治、經(jīng)濟(jì)、文化等現(xiàn)實(shí)需求來(lái)說(shuō)明特定行政法規(guī)范體系的合理性或建構(gòu)、完善行政法規(guī)范體系；另一方面，所有的行政法理論基礎(chǔ)都或多或少地受該時(shí)代主流價(jià)值觀的滲透和影響。這一點(diǎn)在英美的規(guī)范主義模式論、歐陸的功能主義模式論以及我國(guó)關(guān)于“控權(quán)論”、“管理論”、“平衡論”的探討爭(zhēng)鳴中已有充分反映。

當(dāng)前，對(duì)行政法理論基礎(chǔ)的研究是全球化時(shí)代的共同課題，由于各國(guó)在行政權(quán)的內(nèi)容和特點(diǎn)、價(jià)值觀念等方面在保持各自傳統(tǒng)的同時(shí)有走向融合的趨勢(shì)，因而對(duì)行政法理論基礎(chǔ)的比較研究有了必要性和可能性。

二、歐美行政法理論基礎(chǔ)研究中的平衡思想及其最近的發(fā)展4

學(xué)界一般認(rèn)為，歐美行政法的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)可劃分為以狄驥為代表的歐陸功能主義模式和以戴西為代表的英美規(guī)范主義模式。前者把行政法視作政府有效推行社會(huì)政策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管制或提供公務(wù)服務(wù)的工具，即“保障行政權(quán)力之法”；后者視行政法為“控制政府權(quán)力之法”。從學(xué)術(shù)淵源上理解這種劃分大體是成立的，在歷史上地處歐陸的德國(guó)、法國(guó)與英美等國(guó)在行政法價(jià)值取向、調(diào)整方式、具體制度等方面的區(qū)別確實(shí)很大。但這種貼標(biāo)簽式的劃分雖易于闡述、對(duì)比，但常因簡(jiǎn)單化而失之偏頗。因?yàn)橐?guī)范主義模式的前提并不否定國(guó)家行政管理目標(biāo)，功能主義模式中也有對(duì)行政權(quán)力的制約內(nèi)容。更何況從當(dāng)前的發(fā)展歷程看，二者正在走向融合，使得西方現(xiàn)代行政法表現(xiàn)為既對(duì)自由主義傳統(tǒng)的多元價(jià)值取向予以保留，重視公民權(quán)利對(duì)行政權(quán)力的控制，又回應(yīng)行政權(quán)力在環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供生存照顧，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平等方面發(fā)揮不可替代作用的發(fā)展趨勢(shì)的要求。如果看不到這一點(diǎn)，對(duì)西方行政法理論基礎(chǔ)的分析評(píng)價(jià)仍停留在兩種模式的簡(jiǎn)單對(duì)比分析層面上，顯然是犯了刻舟求劍式的錯(cuò)誤。事實(shí)上，有關(guān)學(xué)術(shù)史的研究資料表明，在兩種學(xué)術(shù)傳統(tǒng)之外，關(guān)于行政法制度模式及其理論基礎(chǔ)的理解，歐美學(xué)界始終存在一種“全球化時(shí)代”的行政法觀念和平衡思想，以英美行政法學(xué)為例，行政法平衡思想的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)歷史時(shí)期。

第一階段是20世紀(jì)初到二戰(zhàn)前。在美國(guó)以促進(jìn)效率和公共利益為目的的新公共行政運(yùn)動(dòng)的影響下，一批著名的英美行政法學(xué)創(chuàng)建者，包括韋德、古德諾、龐德等，認(rèn)為工業(yè)革命、福利國(guó)家及其相應(yīng)的公共行政的職能變遷導(dǎo)致了傳統(tǒng)行政法理論的現(xiàn)代化。就行政法的目的和功能而言，它應(yīng)當(dāng)在授權(quán)與限權(quán)、行政權(quán)力與公民權(quán)利、行政效率與個(gè)人自由、個(gè)人主義與社會(huì)主義之間維持一種合理的平衡。但由于三、四十年代的行政專(zhuān)橫的現(xiàn)實(shí)使得當(dāng)初提出平衡思想的學(xué)者部分地改變了立場(chǎng)，甚至重新接受了傳統(tǒng)的以司法為中心的行政法控權(quán)模式，平衡思想并未成為一種理論或主流觀點(diǎn)。

第二階段是20世紀(jì)70年代，民權(quán)運(yùn)動(dòng)、經(jīng)濟(jì)滯脹、能源危機(jī)、環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題困擾美國(guó)和一些歐洲國(guó)家，公共行政面臨的社會(huì)環(huán)境及其相應(yīng)的職能發(fā)生了很大的變化，傳統(tǒng)的行政法控權(quán)模式的有效性和合法性再次受到學(xué)界的關(guān)注。有的學(xué)者認(rèn)為，傳統(tǒng)模式最大的弊端是把行政法視作控制政府權(quán)力的一種消極工具，看不到政府積極的一面，即政府政策的制定和執(zhí)行代表個(gè)人和社會(huì)的利益，并能增進(jìn)這些利益。另外，傳統(tǒng)模式注重對(duì)權(quán)利的消極保護(hù)而忽略了公民有效作用于行政過(guò)程的參與機(jī)制。一些學(xué)者提出行政法的一些重要制度要進(jìn)行相應(yīng)的改革。“解決行政程序總的出路在于為有關(guān)利益方提供代表參與的機(jī)會(huì)；行政實(shí)體政策的核心是根據(jù)各種具體環(huán)境在相關(guān)利益中進(jìn)行公平的調(diào)節(jié)。司法審查旨在確保行政機(jī)關(guān)為利益代表提供公正程序參與機(jī)會(huì)并在這一過(guò)程中實(shí)現(xiàn)公正的協(xié)調(diào)?！逼胶馑枷胗纱说靡詮?fù)興和發(fā)展。

第三階段，二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，英美行政法學(xué)界進(jìn)入學(xué)科反思及重構(gòu)時(shí)期，把行政法的理論基礎(chǔ)置于整個(gè)政治社會(huì)背景，尤其是變革傳統(tǒng)社會(huì)的情境下進(jìn)行考察，超越和置換兩種傳統(tǒng)的行政法理論模式，遵循平衡思想重新理解行政法的性質(zhì)、目的、功能及其法律體系。有的學(xué)者認(rèn)為，傳統(tǒng)的控權(quán)模式和管理模式都未能為現(xiàn)時(shí)代的經(jīng)驗(yàn)和法律現(xiàn)象提供正確的解釋?zhuān)碌睦碚撃Ｊ綉?yīng)該考慮如何使兩種傳統(tǒng)思想得到有機(jī)的結(jié)合，走“中間道路”。有的學(xué)者提出，行政法并不限于對(duì)政府權(quán)力的控制，而同時(shí)包括對(duì)政府的授權(quán)并維護(hù)這種權(quán)力的合法行使。新的行政法模式旨在創(chuàng)造政府和公民間良好的互動(dòng)、合作關(guān)系。

總的說(shuō)來(lái)，英美國(guó)家，或者更準(zhǔn)確地說(shuō)，整個(gè)歐美行政法學(xué)界正逐漸打破規(guī)范主義與功能主義、控權(quán)與保權(quán)模式的界限走向融合。如何使政府在被廣泛授權(quán)的同時(shí)受到有效的節(jié)制，如何兼顧提高行政效能和保護(hù)個(gè)人權(quán)利，維護(hù)公共利益與保護(hù)私人利益成為現(xiàn)代行政法一個(gè)共同的發(fā)展趨勢(shì)。導(dǎo)致這一情境的主要原因有：世界經(jīng)濟(jì)的全球化和政治法律制度的趨同；現(xiàn)代國(guó)家面臨的社會(huì)問(wèn)題和對(duì)公共行政的要求變得越來(lái)越相似。尤其是隨著二戰(zhàn)以來(lái)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，行政權(quán)本身，行政權(quán)運(yùn)行的社會(huì)環(huán)境、具體目的都發(fā)生很大變化，各國(guó)行政權(quán)的發(fā)展特點(diǎn)有相似之處：

1.方式積極化。傳統(tǒng)行政以管得最少的政府是最好的政府為信條，是消極行政?，F(xiàn)代社會(huì)發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步要求政府盡最大可能去服務(wù)于社會(huì)，是服務(wù)行政。

2.目標(biāo)福利化。傳統(tǒng)行政權(quán)主要保障和實(shí)現(xiàn)自由，政府不干涉或無(wú)為是正當(dāng)?shù)?；現(xiàn)代行政權(quán)要為公民福利而主動(dòng)作為，政府合理干涉才是正當(dāng)?shù)摹?/p>

3.范圍擴(kuò)大化，不限于傳統(tǒng)的稅收與安全，而是“從搖籃到墓地”無(wú)所不管。

4.界限自由化。現(xiàn)代社會(huì)的飛速發(fā)展使得行政事務(wù)表現(xiàn)出情景性、易變性，法律完全窮盡地規(guī)定行政事務(wù)是不可能的。

5.內(nèi)容倫理化。與現(xiàn)代法律由形式正義發(fā)展為實(shí)質(zhì)正義相一致，現(xiàn)代行政在內(nèi)容與本質(zhì)上不僅是在執(zhí)行法律，還在執(zhí)行道德，它所依據(jù)的不僅僅是法律，還有所謂的正當(dāng)觀念、合理標(biāo)準(zhǔn)。5

隨著行政權(quán)力的上述變化，政府和公民的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的內(nèi)容也發(fā)生一定的變化，行政權(quán)力與公民權(quán)已不再是簡(jiǎn)單的二元對(duì)峙，而是良性互動(dòng)：公民的權(quán)利內(nèi)容已不僅是消極地不受侵犯，而是在很大程度上和政府提供的服務(wù)和福利相關(guān)聯(lián)，需要政府的積極作為，公民的積極參與。因此，如何有效地保護(hù)個(gè)人權(quán)利，又不影響政府積極行政是行政法的最關(guān)鍵的問(wèn)題。

總之，在今天這個(gè)時(shí)代，“中間道路”更受歡迎?！凹t燈理論者+規(guī)范主義模式———筆者注，接受某些行政機(jī)關(guān)的權(quán)力存在的現(xiàn)實(shí)，綠燈理論者+功能主義模式———筆者注，也一定程度上接受個(gè)人主義和進(jìn)行必要的法律控制的觀念?！保?P410

三、對(duì)我國(guó)當(dāng)代行政法理論基礎(chǔ)的若干思考比較研究應(yīng)當(dāng)根植于對(duì)一些共同或相似的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景的理解。在全球化的背景下，我國(guó)的行政權(quán)也表現(xiàn)出方式積極化、目標(biāo)福利化、范圍擴(kuò)大化、界限自由化、內(nèi)容倫理化的發(fā)展趨勢(shì)，公民權(quán)與行政權(quán)不再是此消彼長(zhǎng)的對(duì)峙局面，而是呈現(xiàn)出互相依存的良性互動(dòng)關(guān)系。當(dāng)然，影響行政權(quán)有效運(yùn)作的各種制約因素也仍然客觀存在，掌握行政權(quán)力者錯(cuò)用、濫用、怠用行政權(quán)力，行政相對(duì)人反抗或消極服從行政權(quán)力的危險(xiǎn)仍然未減。因此，我國(guó)當(dāng)代行政法的理論基礎(chǔ)的確立可以從歐美行政法學(xué)術(shù)傳統(tǒng)中尋得內(nèi)在的傳承關(guān)系，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出兼顧思想：兼顧保權(quán)與控權(quán)兩種功能；兼顧行政權(quán)積極行使的必要性與消極行使的可能性；兼顧人之向善與作惡兩種可能的人性特點(diǎn)；兼顧公共利益與私人利益；兼顧中庸文化傳統(tǒng)與西風(fēng)東漸帶來(lái)的個(gè)性自由。這種兼顧思想與歐美行政法學(xué)術(shù)傳統(tǒng)中的平衡思想具有相似的政治、經(jīng)濟(jì)、文化前提：國(guó)家行政權(quán)積極化、充分尊重個(gè)人權(quán)利的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治社會(huì)的追求。

在此還有必要指出，筆者對(duì)兼顧思想的提法并非為了提出新的理論，更何況羅豪才教授所倡導(dǎo)的“平衡論”也可稱(chēng)為兼顧論6P2筆者實(shí)際上已接受并借鑒了“平衡論”的研究角度與方法，但未采用“平衡論”的提法，其原因主要有兩個(gè)：

1.防止因?qū)Α捌胶狻边@一概念的歧義認(rèn)識(shí)（基于不同的文化背景、知識(shí)結(jié)構(gòu)和價(jià)值觀，不同的人對(duì)同一概念會(huì)有不同的理解。）引起的溝通和交流上的障礙。目前關(guān)于“平衡論”“控權(quán)論”的某些爭(zhēng)鳴就存在對(duì)“平衡”“控權(quán)”等基本概念缺乏基本共識(shí)，導(dǎo)致各說(shuō)各的話，各論各的理的現(xiàn)象。

2.筆者對(duì)行政法理論基礎(chǔ)的界定重在方法和功能，而平“衡論”重在實(shí)現(xiàn)平衡這一目標(biāo)。平衡論建立在行政權(quán)與公民權(quán)二元對(duì)峙基礎(chǔ)上；筆者對(duì)兼顧思想的分析則是基于行政權(quán)與公民權(quán)相互依存、良性互動(dòng)的現(xiàn)狀與趨勢(shì)基礎(chǔ)上，歐美國(guó)家行政法的平衡思想亦如是。

強(qiáng)調(diào)我國(guó)當(dāng)代行政法應(yīng)當(dāng)兼顧“保權(quán)”與“控權(quán)”兩種功能既是實(shí)證的，也具有規(guī)范意義。

首先，從實(shí)證的角度看，我國(guó)現(xiàn)行的行政法律、法規(guī)的立法目的都是既強(qiáng)調(diào)保障公民權(quán)又強(qiáng)調(diào)維護(hù)行政權(quán)，是“雙面碑”，《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等都如此。另外在行政權(quán)力的運(yùn)行方面，我國(guó)除繼續(xù)加強(qiáng)實(shí)施強(qiáng)制性行政行為以外，在許多領(lǐng)域還大量采用行政合同、行政指導(dǎo)等非強(qiáng)制性行政行為，充分尊重行政權(quán)與公民權(quán)的合作、信賴(lài)關(guān)系。

其次，從規(guī)范意義上看，將兼顧保權(quán)與控權(quán)功能作為行政法的理論基礎(chǔ)對(duì)我國(guó)當(dāng)代行政法制理論與實(shí)踐的指導(dǎo)性突出體現(xiàn)在基本原則和公務(wù)員制度建設(shè)方面。

1.行政法的基本原則是法治行政原則。法治行政是包含了“依法行政”的諸原則與內(nèi)容，并以之為基礎(chǔ)的，但其精神實(shí)質(zhì)與價(jià)值追求，則比依法行政有更高理念與更現(xiàn)代化的內(nèi)容?！耙婪ㄐ姓币话阒粡?qiáng)調(diào)了依照或根據(jù)法律，至于法律本身的性質(zhì)、內(nèi)容是否民主、是否合理，在所不問(wèn)。實(shí)際是“形式意義上的法治”?，F(xiàn)代法治國(guó)家，由于行政權(quán)界限自由化、內(nèi)容倫理化等特點(diǎn)，而表現(xiàn)為“服務(wù)行政”、“給付行政”，行政領(lǐng)域范圍、行政裁量幅度都會(huì)常常突破現(xiàn)行法律的限制，目的是為了效率和福利。這樣，依法行政就不能只是恪守現(xiàn)行的法律，而不問(wèn)其是否民主、合理，合乎社會(huì)進(jìn)步的要求，依法不只是依靜態(tài)的法律條文，而是要恪守活的法、法的理念：人權(quán)、自由、平等、公平、正義等法的精神，即實(shí)質(zhì)意義的法治。因此，在效率與公正、福利與秩序等價(jià)值并存的現(xiàn)代社會(huì)，行政法應(yīng)貫徹“依法行政”與“合理行政”相統(tǒng)一的行政法治原則。

2.兼顧思想在制度層面的設(shè)計(jì)必須建立在對(duì)人（包括行使行政權(quán)的公務(wù)員和行政相對(duì)人）的能動(dòng)性與消極性都予以充分考慮的基礎(chǔ)上，采取激勵(lì)與約束相結(jié)合的機(jī)制。我國(guó)的行政法制實(shí)踐中對(duì)相對(duì)人的能動(dòng)性與積極性的兼顧思想已經(jīng)在強(qiáng)制性行政與非強(qiáng)制性行政相結(jié)合等方面充分體現(xiàn)。當(dāng)前的關(guān)鍵是建立、完善公務(wù)員能動(dòng)性?xún)?yōu)點(diǎn)得以充分激發(fā)的法律制度。詳言之，即要在行政法中引入規(guī)則化的競(jìng)爭(zhēng)與激勵(lì)機(jī)制以保證行政人在行使權(quán)力時(shí)能夠保持良好的業(yè)務(wù)素質(zhì)與職業(yè)道德素質(zhì)。而這里的業(yè)務(wù)素質(zhì)與職業(yè)道德素質(zhì)不是沒(méi)有具體標(biāo)準(zhǔn)的空洞道德說(shuō)教，它必須與能否保證“行政權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)”這一客觀標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)系起來(lái)。6P336-337

長(zhǎng)期以來(lái)，受西方傳統(tǒng)控權(quán)思想（包括內(nèi)部行政行為和外部行政行為）努力將行政權(quán)力行使者（公務(wù)員）的人性弱點(diǎn)排除在行政權(quán)運(yùn)行進(jìn)程之外，卻漠視了人性的能動(dòng)性?xún)?yōu)點(diǎn)對(duì)行政權(quán)力的積極影響，忽視了激發(fā)人的能動(dòng)性?xún)?yōu)點(diǎn)來(lái)保證行政權(quán)力正當(dāng)、積極行使的可能。自20世紀(jì)以來(lái)，歐美等國(guó)家對(duì)公務(wù)員實(shí)行的消極性的功績(jī)制度（重在防范行政權(quán)力的消極行使）難以適應(yīng)服務(wù)行政的需要，于是，主要表現(xiàn)為永業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化、科學(xué)化與人本化的積極性公務(wù)員制度日漸興起，其主旨“不僅在于防止政府任用不合格的人員，更在于使政府中每一工作人員的內(nèi)在潛能得到最高的發(fā)揮；不重在以督策與管束方法處理人事問(wèn)題，而重在以科學(xué)的知識(shí)技術(shù)及‘人性’的觀點(diǎn)，促進(jìn)自動(dòng)自發(fā)的服務(wù)精神?！?各國(guó)公務(wù)員制度都在兼顧外部招聘錄用與內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)性任用配置的基礎(chǔ)上，既重視通過(guò)懲戒制度來(lái)制約公務(wù)員的違紀(jì)與違法，又重視利用各種方法激勵(lì)公務(wù)員的工作意愿。

就我國(guó)公務(wù)員制度的現(xiàn)狀而言，應(yīng)當(dāng)突破將公務(wù)員素質(zhì)控制僅看作是行政主體內(nèi)部事務(wù)的狹隘觀點(diǎn)，將行政權(quán)運(yùn)行質(zhì)量的法律評(píng)價(jià)與相關(guān)的獎(jiǎng)懲制度貫穿于整個(gè)行政法體系，既要使公務(wù)員素質(zhì)的控制成為立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與相對(duì)人都能進(jìn)行法律監(jiān)督的對(duì)象，又要在行政權(quán)運(yùn)行過(guò)程的法律控制中注入激發(fā)公務(wù)員能動(dòng)性來(lái)引導(dǎo)權(quán)力的觀念，使相對(duì)自由的行政權(quán)力能得到能動(dòng)、積極、正當(dāng)?shù)男惺埂?/p>

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篇5

1.1比例原則的價(jià)值

首先,我們把比例原則比喻為公平與正義的代言人,正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)要靠它的幫助。假設(shè)為了得到效果非常不明顯的行政目的,而采用極具破壞性的的行政措施，這實(shí)際上是在浪費(fèi)社會(huì)資源。設(shè)置和行使行政權(quán)力的目的，就是為了更好的實(shí)現(xiàn)自由和民主這一現(xiàn)代社會(huì)人類(lèi)的終極目標(biāo)?？梢赃@樣說(shuō)，為了追求最大效率的平衡而創(chuàng)設(shè)的行政權(quán)力，對(duì)人權(quán)和自由的影響必須適當(dāng)?shù)?、合理的。不能為了得到一些蠅頭小利，而犧牲多數(shù)人的利益。其次,公共利益的價(jià)值和保護(hù)行政相對(duì)人利益也是比例原則首要關(guān)注問(wèn)題之一。兼顧公共和私人利益的平衡就成了行政主體在實(shí)施行政行為的時(shí)候,必須考慮的。例如，有時(shí)要犧牲掉行政相對(duì)人的最低利益,在這同時(shí)，還要注意想辦法解決對(duì)方的不滿(mǎn)情緒和對(duì)抗，化干戈為玉帛。這一切都是為了最終達(dá)到一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)秩序的目的。再次,比例原則可以幫助實(shí)現(xiàn)行政程序和效率動(dòng)態(tài)平衡的比例。程序和效率就好比矛和盾的關(guān)系。他們相互制約，彼此牽制。涉及到行政資源該如何節(jié)約、行政目的怎樣作為才能實(shí)現(xiàn)，以及如何保護(hù)行政相對(duì)人等問(wèn)題上。該如何平衡的問(wèn)題就成了首先要考慮的了。而比例原則實(shí)際上是指，行政主體能夠用最小的投入取得最大的行政效益,換句話說(shuō)，就是以小產(chǎn)出換大效能。這樣一來(lái)還能夠最大限度地節(jié)省行政資源。我國(guó)雖然還沒(méi)有明確立法行政比例原則，但相關(guān)的實(shí)例比比皆是。例如“匯豐公司訴哈爾濱市規(guī)劃局”就是一個(gè)鮮明的例子。在這個(gè)案子中，最高人民法院在其判決中適用了行政比例原則。雖然不是行政比例原則在我國(guó)司法領(lǐng)域的首秀之舉，但也起到了舉一反三的作用。同時(shí)意味著學(xué)者們的努力沒(méi)有白費(fèi)，終于有了結(jié)果。這樣說(shuō)來(lái)，這個(gè)開(kāi)先河的案例勢(shì)必會(huì)在很大程度上影響我國(guó)未來(lái)的行政立法，極有可能轉(zhuǎn)變過(guò)去行政程序法立法對(duì)行政比例原則所持有的懷疑觀望的態(tài)度。最早在法律領(lǐng)域中的比例思想的體現(xiàn)，是設(shè)想建立一個(gè)能體現(xiàn)罪行相適應(yīng)的刑罰體系。偷盜者與殺人者不能處以同樣的刑罰，這樣一來(lái)，也無(wú)法體現(xiàn)公平的正義精神。不謀而合的是，這個(gè)體系也可以適用到比例原則上。

1.2引入比例原則的構(gòu)想

盡管其中的一些在中國(guó)的立法，基本體現(xiàn)了比例原則的精神。但由于立法分散，與比例原則在國(guó)外的實(shí)踐,仍有很大的差距。但引入比例原則，筆者認(rèn)為可以起到以下的作用：（1）對(duì)國(guó)家權(quán)力的一種強(qiáng)力約束。比例原則作為一項(xiàng)憲法原則,可以起到約束國(guó)家權(quán)力的作用。同時(shí)是一切國(guó)家機(jī)關(guān)都應(yīng)遵循的原則,它在我國(guó)有著特殊的意義。特別是對(duì)于規(guī)范立法的行為方面起到了很重要的作用。（2）比例原則具有很強(qiáng)的操作性。從合理性原則的內(nèi)涵，我們可以看到，合理性原則是高度抽象的。如何把握其尺度對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是一件比較難的事。要求法官能夠透過(guò)現(xiàn)象看到本質(zhì)，準(zhǔn)確判斷事實(shí)與法律。精準(zhǔn)衡量合法與合理的尺度，同時(shí)對(duì)法官的司法技能要求也相當(dāng)高。相比之下,比例原則的引入,它可以通過(guò)對(duì)數(shù)量的比較，來(lái)確定權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)，提供了一種更直觀的證據(jù)。

2比例原則在我國(guó)行政法上的應(yīng)用

2.1行政立法上的應(yīng)用雖然比例原則

在我國(guó)法律中沒(méi)有明文規(guī)定,但在我國(guó)，一些相關(guān)法律的立法或在一定程度上反映和體現(xiàn)了比例原則。例如,我國(guó)《行政復(fù)議法》第一條；《行政處罰法》第一條規(guī)定、第四條規(guī)定等:《人民警察使用警械和武器條例》第4條規(guī)定。此條文含有“必要性原則”中的“最少侵害”因素。我國(guó)地域遼闊，人口眾多、行政事務(wù)繁瑣和復(fù)雜，一定要求立法機(jī)關(guān)對(duì)于行政做到面面俱到，幾乎是不可能的，也是不現(xiàn)實(shí)的。想要解決這個(gè)問(wèn)題就只有是原則規(guī)定,制定一些難以定位，法律作為調(diào)整社會(huì)關(guān)系的手段,它的作用是給一些人權(quán)利，而對(duì)另外一些人施以義務(wù)。行政法也不例外。對(duì)于如何平衡和調(diào)節(jié)公共利益和私人利益之間的利害沖突，也是行政法律關(guān)系所具有的特殊性所要求的。這樣一來(lái)就可以保護(hù)公民和其他組織的權(quán)利，和制定與利益相關(guān)的最小的最優(yōu)立法。

2.2行政執(zhí)法上的應(yīng)用

篇6

工傷保險(xiǎn)是指勞動(dòng)者在生產(chǎn)勞動(dòng)和工作中遭受意外傷害或因長(zhǎng)期接觸職業(yè)性有毒有害因素引起的職業(yè)病傷害后，由國(guó)家或社會(huì)給予負(fù)傷、致殘者，死亡者本人及其家屬物質(zhì)幫助的一種社會(huì)保障制度。它關(guān)系到維護(hù)千百萬(wàn)勞動(dòng)者的基本權(quán)利和切身利益，關(guān)系到人民生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國(guó)目前的工傷保險(xiǎn)制度難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。本文從以下幾方面對(duì)我國(guó)工傷保險(xiǎn)法律制度的改革與完善提出一些建議。

一、工傷保險(xiǎn)的覆蓋范圍

（一）我國(guó)現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)法律制度在覆蓋人員范圍上存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行的工傷保險(xiǎn)制度基本上是“全民企業(yè)執(zhí)行”、“集體企業(yè)參照?qǐng)?zhí)行”。改革開(kāi)放后，涌現(xiàn)出大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、“三資企業(yè)”和私營(yíng)企業(yè)，在這些企業(yè)中，有不少企業(yè)勞動(dòng)條件較差，不重視安全管理，工傷事故及職業(yè)病的發(fā)生率較高，而國(guó)家又沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的勞動(dòng)保護(hù)法規(guī)，在“預(yù)防”上予以強(qiáng)制及約束，也沒(méi)有相應(yīng)的工傷保險(xiǎn)法規(guī)強(qiáng)制對(duì)職工進(jìn)行工傷保險(xiǎn)，甚至出現(xiàn)有些企業(yè)與勞動(dòng)者簽訂只發(fā)工資、不管傷亡的“生死合同”現(xiàn)象。

工人為了賺錢(qián)與雇主簽訂“生死合同”，一旦發(fā)生傷亡事故，一切損失由工人自己負(fù)責(zé)。雖然法律明確規(guī)定此種免責(zé)條款是無(wú)效的，但是如果沒(méi)有強(qiáng)制的工傷保險(xiǎn)作為后盾，賠償也是不可期待的。即使很多勞動(dòng)者沒(méi)有簽訂所謂的“生死合同”，用人單位也往往是在出現(xiàn)工傷事故后，草率處理或僅付給受傷害者醫(yī)療費(fèi)用，或索性與受傷害者“解除合同”，將其踢出單位大門(mén)，對(duì)于死者的賠償也不一致。尤其是在三資、私營(yíng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的職工中缺乏勞動(dòng)保護(hù)，發(fā)生工傷后，以雙方“私了”方式對(duì)工傷職工只支付極低補(bǔ)償金的現(xiàn)象仍大量存在。由于工傷保險(xiǎn)沒(méi)有立法，大部分外資、港澳臺(tái)及私營(yíng)企業(yè)不愿參保，嚴(yán)重制約了工傷保險(xiǎn)的發(fā)展速度。

（二）必須進(jìn)行改革以擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)的覆蓋面

工傷保險(xiǎn)是我國(guó)目前政府文件唯一提出在“中國(guó)境內(nèi)”實(shí)行的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，范圍比較廣泛，但目前社會(huì)化工傷保險(xiǎn)的覆蓋范圍較低。工傷保險(xiǎn)范圍的擴(kuò)大是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，也是經(jīng)濟(jì)體制改革順利進(jìn)行和取得成功的重要條件。它保證社會(huì)公平原則的貫徹和社會(huì)成員的安全，并保證企業(yè)機(jī)會(huì)均等、效率優(yōu)先的競(jìng)爭(zhēng)原則得以實(shí)施。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，工傷保險(xiǎn)制度要逐步覆蓋所有用人單位。在我國(guó)，當(dāng)務(wù)之急是通過(guò)立法盡快把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)等納入到工傷保險(xiǎn)范圍中來(lái)。這些企業(yè)安全生產(chǎn)意識(shí)差、設(shè)備陳舊，發(fā)生工傷事故的數(shù)量已占全國(guó)工傷事故的一半。只有實(shí)行工傷保險(xiǎn)的“廣覆蓋”，才能促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，保證職工發(fā)生工傷時(shí)得到公平合理的保險(xiǎn)待遇。如果沒(méi)有一種社會(huì)統(tǒng)籌的工傷保險(xiǎn)機(jī)制，一旦發(fā)生事故或意外，企業(yè)就要單獨(dú)承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)，這無(wú)疑會(huì)增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)，不利于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和發(fā)展。實(shí)行工傷保險(xiǎn)就是要通過(guò)社會(huì)共濟(jì)，達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的目的，免去企業(yè)的后顧之憂，從而改善整個(gè)投資環(huán)境。深圳市在全市范圍內(nèi)建立了工傷保險(xiǎn)制度，受到了企業(yè)的歡迎，更保障了勞動(dòng)者的權(quán)益。國(guó)外一些國(guó)家的工傷保險(xiǎn)社會(huì)化程度都是很高的，職工和企業(yè)雙方面都得利。當(dāng)然“廣覆蓋”是一個(gè)滾動(dòng)發(fā)展逐步推進(jìn)的過(guò)程，不可能一蹴而就，而且參加工傷保險(xiǎn)，權(quán)利義務(wù)應(yīng)該是對(duì)等的，不能少繳費(fèi)甚至不繳費(fèi)也享受同等待遇。

二、工傷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

（一）我國(guó)工傷認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)及其存在問(wèn)題

1.現(xiàn)行制度中工傷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

在工傷保險(xiǎn)中，最核心的問(wèn)題是對(duì)于工傷的認(rèn)定問(wèn)題，因?yàn)楣ｋU(xiǎn)制度建立的目的，就在于給予因工傷亡者優(yōu)于非因工傷亡和疾病受害人的待遇。我國(guó)目前對(duì)于工傷的認(rèn)定，立法主要采用列舉的方法，這種方法的優(yōu)點(diǎn)在于明確、具體。但是，其最大的弊端就是，可能使應(yīng)當(dāng)按照工傷處理的工傷傷亡被排斥在工傷范圍之外。

我國(guó)現(xiàn)行工傷認(rèn)定的依據(jù)是勞動(dòng)部1996年的《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）?！掇k法》對(duì)工傷的認(rèn)定，規(guī)定了10條界定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)全國(guó)企業(yè)統(tǒng)一工傷標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定工傷，起到了積極和重要的作用，使大量的工傷得到工傷保險(xiǎn)的認(rèn)可和法律的保護(hù)。但實(shí)際中仍有一些工傷事件按10條標(biāo)準(zhǔn)難以界定，例如，職工在工作中遭受他人蓄意傷害是否應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷？職工于深夜在辦公室被害可否認(rèn)定為工傷？職工值班期間外出用餐突發(fā)疾病能否認(rèn)定為工傷？

2.現(xiàn)行工傷認(rèn)定的10條標(biāo)準(zhǔn)存在著詞匯界定不明晰的問(wèn)題

《辦法》界定工傷的標(biāo)準(zhǔn)表達(dá)含混，很多詞匯的含義難以界定。例如，“履行職責(zé)”的范圍有多大？如果包括了職工正常上班從事本職工作的行為，為何上班時(shí)間遭人蓄意傷害卻得不到工傷認(rèn)定；因“公”與因“工”又該作如何劃分？版權(quán)所有

筆者認(rèn)為，可對(duì)“履行職責(zé)”作擴(kuò)大理解，在正常生產(chǎn)工作中遭受的不法侵害導(dǎo)致的人身傷、殘、亡，也應(yīng)劃入工傷范圍。只要?jiǎng)趧?dòng)者在工作生產(chǎn)的時(shí)間和區(qū)域內(nèi)從事正常工作生產(chǎn)，遭遇來(lái)自他人的傷害，就應(yīng)認(rèn)定為工傷，給予工傷保險(xiǎn)待遇。至于因“工”作為工傷，應(yīng)該是無(wú)可非議的。目前難以把握的主要就是因“公”。公與私相對(duì)，因“公”是為了區(qū)分因“私”，由于個(gè)人私事而造成的傷害不屬工傷范圍。這也許就是因工與因公這兩個(gè)詞同時(shí)出現(xiàn)在工傷保險(xiǎn)法規(guī)中的原因。但是因“公”的尺度較難把握，因“公”與因“私”某些時(shí)候不能完全的區(qū)分。目前，勞動(dòng)和社會(huì)保障部辦公廳勞社廳函[2000]4號(hào)文件規(guī)定，職工在工作中遭受他人蓄意傷害是否認(rèn)定工傷的問(wèn)題，應(yīng)該根據(jù)具體情況規(guī)定。因履行職責(zé)遭致人身?yè)p害的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷；對(duì)暫時(shí)缺乏證據(jù)，無(wú)法判定受傷害原因是因公還是因私的，可先按照疾病和非因工負(fù)傷、死亡待遇處理，待傷害原因確定后，再按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行工傷認(rèn)定。筆者以為，從保護(hù)勞動(dòng)者角度出發(fā)，此規(guī)定對(duì)受傷害的弱勢(shì)勞動(dòng)者的保護(hù)不利。應(yīng)當(dāng)先認(rèn)定為工傷，使受傷害的勞動(dòng)者能盡快康復(fù)和恢復(fù)勞動(dòng)能力，若確認(rèn)不是工傷，則可向勞動(dòng)者追償。

3.不認(rèn)定為工傷的6種情況

《辦法》中還規(guī)定職工由于下列情況造成負(fù)傷、致殘、死亡的不應(yīng)認(rèn)定為工傷：（1）犯罪或違法；（2）自殺或自殘；（3）斗毆；（4）酗酒；（5）蓄意違章；（6）法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。

工傷保險(xiǎn)中的一個(gè)主要原則就是“無(wú)過(guò)失責(zé)任”原則。所謂無(wú)過(guò)失責(zé)任是指勞動(dòng)者在各種傷害事故中只要不是受害者本人故意行為所致，就應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其作出傷害賠償。在這個(gè)原則中排除了受害的勞動(dòng)者本人的故意行為，也就是說(shuō)，如果勞動(dòng)者故意實(shí)施的行為導(dǎo)致自身的致傷、殘或致死，用人單位及雇主可免責(zé)。工傷保險(xiǎn)制度源于近代私法中的雇工賠償制度。最初，勞動(dòng)者只要存在過(guò)失或過(guò)錯(cuò)，雇主即可免除責(zé)任。后來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)勞動(dòng)者權(quán)利的保護(hù)不斷加強(qiáng)，發(fā)展到現(xiàn)在，勞動(dòng)者的嚴(yán)重故意才能構(gòu)成雇主免責(zé)的要件。

我國(guó)的勞動(dòng)法律規(guī)范中沒(méi)有明確限定雇主免責(zé)的要件，但基于對(duì)勞動(dòng)者權(quán)利的傾斜保護(hù)，筆者以為也應(yīng)該對(duì)用人單位及雇主的免責(zé)條件進(jìn)行嚴(yán)格限制。而《辦法》中的6條內(nèi)容規(guī)定不明確，存在著難界定、尺度難把握的問(wèn)題。如果一概不認(rèn)定為工傷，不利于對(duì)勞動(dòng)者權(quán)利的保護(hù)。比如蓄意違章，蓄意與故意的尺度如何把握？在工作過(guò)程中明知是違反工作紀(jì)律的，仍然故意違章，這是否算蓄意違章？目前還缺乏對(duì)蓄意違章的權(quán)威的解釋。有學(xué)者認(rèn)為，蓄意違章，一般是指職工憑主觀臆斷，故意制造事故以達(dá)到個(gè)人目的；或因違章行為發(fā)生事故，但不采取任何措施遏制事故，任其擴(kuò)大；或經(jīng)常違章作業(yè)屢教不改的。勞動(dòng)者及其家人蒙受著巨大的不幸，因此要朝有利于勞動(dòng)者的方向傾斜。而且相對(duì)于受傷害的勞動(dòng)者而言，單位取證要容易一些。但是，如果所有的舉證責(zé)任都由單位一方承擔(dān)，又會(huì)過(guò)度加重單位的責(zé)任，所以勞動(dòng)者一方也應(yīng)承擔(dān)部分舉證責(zé)任。在西方國(guó)家，沒(méi)有獨(dú)立的勞動(dòng)法律部門(mén)，勞動(dòng)法包含于民商法之內(nèi)，而民商法一般都涉及平等當(dāng)事人之間的法律關(guān)系。我國(guó)用人單位和勞動(dòng)者之間也是平等的法律關(guān)系，勞動(dòng)者雖然處于相對(duì)弱勢(shì)地位，但用人單位的強(qiáng)勢(shì)地位還無(wú)法也不可能達(dá)到與行政法律關(guān)系中行政主體同等的地位，因此不可能由用人單位單方面承擔(dān)所有的舉證責(zé)任。簡(jiǎn)單地說(shuō)，如果用人單位否認(rèn)勞動(dòng)者的傷亡屬于工傷，舉證責(zé)任的分擔(dān)就是“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”，用人單位主張不屬于工傷，就要由用人單位承擔(dān)主要的舉證責(zé)任。

三、工傷保險(xiǎn)的待遇問(wèn)題

（一）我國(guó)目前工傷保險(xiǎn)待遇制度存在的缺陷版權(quán)所有

我國(guó)目前工傷保險(xiǎn)的待遇構(gòu)成還是比較合理的，但待遇標(biāo)準(zhǔn)和水平均偏低?，F(xiàn)行的工傷傷殘待遇和死亡待遇都是按本人標(biāo)準(zhǔn)工資計(jì)發(fā)的，基本上還是五六十年代的標(biāo)準(zhǔn)。改革開(kāi)放后職工收入提高了，工傷待遇標(biāo)準(zhǔn)與工資收入的比重逐年下降，再加上待遇沒(méi)有正常的調(diào)整機(jī)制，傷殘待遇及死亡撫恤就顯得更低。傷殘職工及死亡者遺屬本來(lái)就屬于社會(huì)最困難的群體，在此情況下，他們的基本生活難以得到保障。

1.待遇項(xiàng)目不完全，缺乏明確的、專(zhuān)門(mén)的工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目規(guī)定。職工無(wú)論輕傷、重傷或死亡，只有醫(yī)療免費(fèi)及勉強(qiáng)維持最低生活的待遇，死亡待遇和殘疾待遇都過(guò)低；沒(méi)有一次性撫恤待遇的制度，不能適當(dāng)彌補(bǔ)職工及其家屬突然遭受不幸所造成的損失；勞動(dòng)者自身勞動(dòng)價(jià)值得不到承認(rèn)，工傷職工在心理上失衡，損失得不到適量的彌補(bǔ)，這是社會(huì)對(duì)具有不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的行業(yè)、企業(yè)的價(jià)值不予承認(rèn)的表現(xiàn)。工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目中沒(méi)有明確規(guī)定各項(xiàng)目隨工資或物價(jià)水平的增長(zhǎng)而變動(dòng)，使工殘職工生活水平相對(duì)降低。由于待遇長(zhǎng)期不作調(diào)整，全殘退休職工基本生活難以保障。

篇7

人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)其違法或者無(wú)效的判決。關(guān)于此處“行政行為依法不成立”的含義，學(xué)者們爭(zhēng)議頗多，比較典型的觀點(diǎn)有三∶（1）不成立的行為不僅僅限于無(wú)效的行為，還包括不成熟的行為；（2）被訴行政行為依法不成立是指行政行為還在運(yùn)作過(guò)程中，沒(méi)有發(fā)生效力，也就是說(shuō)，還不成其為行政行為；（3）判斷一個(gè)具體行政行為是否成立的標(biāo)準(zhǔn)最主要的是看其是否經(jīng)過(guò)了法定的程序，這些程序包括步驟、時(shí)限、方式、形式等諸方面要求，不符合這些法定的程序即為具體行政行為依法不成立。這三種觀點(diǎn)都值得商榷。

第一，行政行為是否成立與行政行為是否無(wú)效是兩個(gè)不同層面的問(wèn)題。行政行為的不成立，是指行政行為在事實(shí)上并未作出或形成，而無(wú)效行政行為則指成立后的行政行為不產(chǎn)生任何法律效力。這是因?yàn)?，法律行為的成立與否是一個(gè)事實(shí)判斷問(wèn)題，其著眼點(diǎn)在于：某一法律行為是否已經(jīng)存在，行為人從事的某一具體行為是否屬于其他表示行為。而法律行為有效與否則是一法律價(jià)值判斷問(wèn)題，其著眼點(diǎn)在于：行為人從事的某一法律行為（或表意行為）是否符合法律的精神和規(guī)定，因而能否取得法律所認(rèn)許的效力。

第二，不成熟的行政行為一般不能作為行政訴訟的對(duì)象。為避免法院過(guò)早卷入行政決定的程序，許多國(guó)家確立了司法審查的成熟原則。所謂成熟原則，是指行政程序必須發(fā)展到適宜由法院處理的階段，即已達(dá)到成熟的程度，才能允許進(jìn)行司法審查。在美國(guó)，衡量行政行為是否成熟的標(biāo)準(zhǔn)，除是否存在法律問(wèn)題之外，主要看最后的行政決定是否已經(jīng)產(chǎn)生，即通常情況下，只有當(dāng)行政決定具有最后性時(shí)，司法審查才有可能。在日本，最高法院判例嚴(yán)格要求紛爭(zhēng)的成熟性。即行政機(jī)關(guān)的行為，只要沒(méi)有到達(dá)對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)作出最終決定的所謂終局階段，便不承認(rèn)其具有處分性。雖然近幾年來(lái)，各國(guó)判例發(fā)展的趨勢(shì)是放寬成熟原則的解釋?zhuān)苑奖惝?dāng)事人。

在我國(guó)，行政訴訟也同樣只能針對(duì)已存在的行政行為提起。根據(jù)《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》第40條的規(guī)定，即使行政主體作出行政行為時(shí)，沒(méi)有制作或者沒(méi)有送達(dá)法律文書(shū)，相對(duì)人不服向人民法院時(shí)，也必須證明行政行為存在。據(jù)此，不成立或不成熟的具體行政行為就不適宜運(yùn)用確認(rèn)無(wú)效判決，因?yàn)槿绻粋€(gè)正在運(yùn)作、尚未正式對(duì)外作出的行政行為被提訟，法院應(yīng)該裁定不予受理而不是越俎代庖地宣告其無(wú)效。

篇8

關(guān)鍵詞：公告違法行為；間接強(qiáng)制執(zhí)行；行政處罰

Abstract：Publicannouncementofillegalactisanadministrativemeasureemployedbyadministrativepunishmentagencyaimingatthosewhopracticesevereillegalactsandrefusetocorrectorceasetheiracts.Publicannouncementofillegalacts，however，isneitheradministrativepunishmentandenforcementofadministrativepunishment，norisadministrativeinformationpublicity.Itcanbeanenforcementmeasuretocorrectorceaseillegalactsoftheconcerningparty，whichshouldbetakenasthepremiseofpublicannouncementofillegalact，andtherelationshipbetweenadministrativeeffects，thepublic‘sknowledgeandrightsoftheadministrativepartiesshouldbeappropriatelydealtwith.Asaresult，muchimprovementshouldbedoneastotheapplicationconditionanditsprocedureofpublicannouncementofillegalact，andrighttolegalremedyshouldbeendowedtoadministrativeparties.

KeyWords：Publicannouncementofillegalact；indirectenforcement；administrativesanction

公告即公開(kāi)告示，公開(kāi)告誡。在行政法理論中往往是作為一種程序性、附屬來(lái)談的?！案嬲]就性質(zhì)而言，它不是一個(gè)具體行為而是督促義務(wù)人履行義務(wù)的一種準(zhǔn)法律行為（通知）而已?！薄?〕（P222）而準(zhǔn)行政行為是“行政機(jī)關(guān)就某種具體事實(shí)所作出的判斷、認(rèn)識(shí)，以觀念表示的精神作為構(gòu)成要素，依法發(fā)生法律效果的行政活動(dòng)，又稱(chēng)觀念行為、表明行為”?！?〕（P428）盡管目前在理論上對(duì)準(zhǔn)行政行為缺乏深層次探索，但“在行政活動(dòng)復(fù)雜的過(guò)程中，法律規(guī)制后行政主體的行為會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)不直接發(fā)生法律效果，但往往間接發(fā)生法律后果的一類(lèi)行為，即必須認(rèn)可準(zhǔn)行政行為存在的客觀性與必要性”?！?〕（P13）行政實(shí)務(wù)部門(mén)在具體運(yùn)作上促進(jìn)了這一行為的發(fā)展。以2002年國(guó)家計(jì)委頒布的《價(jià)格主管部門(mén)公告價(jià)格違法行為的規(guī)定》為例，價(jià)格主管部門(mén)針對(duì)經(jīng)營(yíng)者價(jià)格違法情節(jié)嚴(yán)重，在作出處罰決定后不停止或改正違法行為，“應(yīng)當(dāng)”在經(jīng)營(yíng)者營(yíng)業(yè)場(chǎng)地的公告欄、通道、窗口、柜臺(tái)、攤位等顯著地方公告違法行為。公告違法行為所針對(duì)的是：一、不停止違法行為的；二、未恢復(fù)到法律、法規(guī)等規(guī)定狀態(tài)的；三、其他拒不改正的.此規(guī)章較為詳細(xì)地規(guī)定了公告違法行為的目的、條件、形式及救濟(jì)。若按照傳統(tǒng)行政法學(xué)理論觀念以及就國(guó)家計(jì)委規(guī)章中的語(yǔ)義本身理解，公告違法行為似乎是一種程序性、附屬。筆者認(rèn)為公告違法行為是行政主體為督促行政相對(duì)人履行義務(wù)而采取的一種以公告違法事實(shí)為方式的強(qiáng)制執(zhí)行。本文試以此概念為基礎(chǔ)，對(duì)公告違法行為的性質(zhì)、法律設(shè)定及其完善加以合理定位。

一、性質(zhì)定位

根據(jù)《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》以及《價(jià)格主管部門(mén)公告價(jià)格違法行為的規(guī)定》，我們可以粗略地歸納出公告違法行為所顯現(xiàn)出來(lái)的外在特征。

第一，公告違法行為是行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)所作出的行為。此特征僅從權(quán)力性質(zhì)角度說(shuō)明了其權(quán)力及手段的行政屬性色彩及其特征，而并非著眼于其權(quán)限的法律依據(jù)與來(lái)源的合法性。

第二，公告違法行為是針對(duì)違法行為嚴(yán)重，且已作出行政處罰決定后，行政相對(duì)人尚未停止或改正違法行為的情況。任何一種依職權(quán)作出的行為都有其針對(duì)的法律事實(shí)和情形。公告違法行為適用條件、情形方面的限定性，反過(guò)來(lái)又決定了針對(duì)違法行為的適時(shí)性。

第三，公告違法行為實(shí)施方式具有特殊性。即不是直接依靠物理力量的強(qiáng)制、壓迫，而是在顯著位置公告其違法行為，通過(guò)公開(kāi)并借助社會(huì)輿論達(dá)到行政執(zhí)法效果。但它又不僅僅停留在輿論角度的層面，還進(jìn)一步通過(guò)影響信譽(yù)以及引導(dǎo)消費(fèi)者，最終影響其經(jīng)營(yíng)而達(dá)到迫使其改正之目的與效果。

（一）與相關(guān)行為的辨析

1．與行政處罰行為的辨析

公告違法行為盡管是在行政處罰決定之后作出，與行政處罰有類(lèi)似之處，但其并不等同于行政處罰。第一，在行政處罰的法定種類(lèi)當(dāng)中并無(wú)明確規(guī)定公告違法行為此種類(lèi)型，而在《行政處罰法》所允許的新處罰種類(lèi)中，也只有法律、行政法規(guī)才能夠明確規(guī)定新的種類(lèi)?！缎姓幜P法》第12條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定”，而不能規(guī)定新的處罰種類(lèi)。第二，公告違法行為和行政處罰中的警告都有告誡和譴責(zé)的因素在內(nèi)，雖然《行政處罰法》第12條規(guī)定：“尚未制定法律、行政法規(guī)，前款規(guī)定的國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為可以設(shè)定警告和一定數(shù)量的罰款?！钡?，“從立法上看，警告一般適用于情節(jié)輕微尤其是尚未造成具體損害后果的情形，法律在排列處罰輕重措施時(shí)，也將警告排列于最輕處罰位置”。〔4〕（P179）而公告違法行為主要針對(duì)的是違法情節(jié)嚴(yán)重的情形，兩者適用違法情形的輕重程度不同?？梢?jiàn)，公告違法行為也不是警告。第三，公告違法行為是以行政相對(duì)人行為違法且情節(jié)嚴(yán)重為適用的事實(shí)條件的，而行政處罰是以行政相對(duì)人違法并應(yīng)受處罰為適用的事實(shí)條件。即凡能被適用公告違法行為的事實(shí)也必然適用處罰；反之，則不一定適用。其焦點(diǎn)在于是否“情節(jié)嚴(yán)重”。第四，公告違法行為是在行政處罰決定作出之后，受處罰人仍然繼續(xù)實(shí)施違法行為，即在被處罰的情形下，并未停止或改正違法行為。顯然公告違法行為既不是在原處罰基礎(chǔ)上又適用的另一類(lèi)處罰，也不是針對(duì)當(dāng)事人繼續(xù)違法實(shí)施的新處罰，皆緣于明顯違反“一事不再罰”原則。而只是針對(duì)當(dāng)事人不停止違法行為所采取的一種迫使其停止的措施。第五，“行政處罰是一種制裁行為，以損害違法者的自由、財(cái)產(chǎn)能力或其他利益為目的，行政處罰的直接目的并不是促使行政法上義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，而是要造成違法者精神、自由和經(jīng)濟(jì)利益受到限制或損害的后果，懲罰違法者的違法行為”?！?〕（P464）而公告違法行為是通過(guò)公告的手段迫使違法行為人停止繼續(xù)狀態(tài)下的違法行為或違法事實(shí)，其目的是為了實(shí)現(xiàn)行政法上的義務(wù)。

2．與行政處罰決定的執(zhí)行行為的辨析

公告違法行為非行政處罰，但亦非對(duì)行政處罰決定的執(zhí)行。在《行政處罰法》第51條已明確規(guī)定：“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施：（1）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰額。（2）根據(jù)法律規(guī)定，將查封、扣押的財(cái)物拍賣(mài)或者將凍結(jié)的存款抵繳罰款。（3）申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”在法定職權(quán)范圍內(nèi)行政機(jī)關(guān)不能也不應(yīng)該再給自己另行設(shè)置執(zhí)行手段。

3．與公開(kāi)行為的辨析

公開(kāi)是民主的前提，公開(kāi)是民主的保障。行政公開(kāi)是指行政主體行使職權(quán)對(duì)凡涉及相對(duì)人的行政行為內(nèi)容均應(yīng)依照法定形式使其知曉，凡涉及相對(duì)人的權(quán)利均應(yīng)在作出的行政決定中明確告知。行政公開(kāi)與公告違法都有“公開(kāi)”、“公示”的意思，但兩者之間有何邏輯關(guān)系呢？作為行政法基本理念與價(jià)值趨向之一，行政公開(kāi)是對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的必然要求。公告違法行為作為一種具體行政行為，在具體執(zhí)法中必然要體現(xiàn)行政公開(kāi)這一基本原則，這不僅是對(duì)違法事實(shí)的公開(kāi)、公布，同時(shí)對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，也是對(duì)行政處理決定和處理后果的公開(kāi)，更能促使行政機(jī)關(guān)依法行政。兩者盡管有緊密聯(lián)系，但并非等同關(guān)系。首先，兩者的立法價(jià)值趨向不同。行政公開(kāi)主要是為了促使行政主體及其工作人員的勤政、廉政，防止行政權(quán)力的濫用，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益；而公告違法行為則是促使行政相對(duì)人履行義務(wù)的一種強(qiáng)制執(zhí)行方式，其目的是為實(shí)現(xiàn)行政法上的特殊義務(wù)。其次，行政公開(kāi)是適用于整個(gè)行政法律制度的普適性原則，而公告則屬于具體的行為設(shè)計(jì)，有其特殊的適用方式，不具有普遍性。再次，行政公開(kāi)主要是從程序角度而言的，為了防止和限制恣意，可分為事前公開(kāi)、事中公開(kāi)和事后公開(kāi)；而公告違法行為主要是從實(shí)體上對(duì)行政主體和被公告人的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行設(shè)計(jì)，更強(qiáng)調(diào)公告違法行為所達(dá)到的執(zhí)法效果。最后，在適用范圍上，行政公開(kāi)以公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外，把涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密明確排除在應(yīng)公開(kāi)范圍之外；公告違法行為由于涉及到行政相對(duì)人的合法權(quán)益，不能濫用，故只能對(duì)行政法律規(guī)范明確規(guī)定的情形才可以適用公告違法行為。

（二）性質(zhì)探討

《行政處罰法》第23條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或限期改正違法行為?！睋?jù)此可以看出盡管實(shí)施處罰與責(zé)令當(dāng)事人改正或限期改正違法行為是針對(duì)同一違法行為與事實(shí)的，但這是包含著不同內(nèi)容與要求的兩個(gè)具體行政行為。行政處罰是針對(duì)違反行政法律規(guī)范的行為事實(shí)本身所實(shí)施的，盡管責(zé)令改正是伴隨行政處罰作出的，但兩者并非同種性質(zhì)的行為。首先，兩者的著眼點(diǎn)不同。行政處罰對(duì)違法行為的否定和譴責(zé)是通過(guò)增添對(duì)被處罰人的義務(wù)負(fù)擔(dān)實(shí)現(xiàn)的，制裁性是行政處罰的最本質(zhì)特征，著眼于過(guò)去；而責(zé)令改正則是在處罰基礎(chǔ)上的發(fā)展，使違法行為從惡性轉(zhuǎn)向良性，糾正性和制止性是責(zé)令改正的最本質(zhì)特征，著眼于未來(lái)。另外，也不是針對(duì)所有違法行為，在實(shí)施行為處罰時(shí)，都需要責(zé)令改正違法行為。其次，在調(diào)整對(duì)象上也有所不同。對(duì)于即時(shí)性違法行為，由于違法的一瞬間，客觀上并無(wú)責(zé)令改正或限期改正的可能和必要，僅以處罰來(lái)否定其行為的法律正當(dāng)性即可；而針對(duì)具有連續(xù)性、重復(fù)性的違法行為，前一階段或前一時(shí)期行為的違法，并不必然影響后一階段或后一時(shí)期行為的合法，故有必要采取責(zé)令改正方式使后繼階段行為趨于合法。因此，雖然公告違法行為是處于行政處罰決定作出之后，但行政處罰決定并非必然是公告違法行為的依據(jù)?！缎姓幜P法》第39條在規(guī)定行政處罰決定書(shū)應(yīng)具備的法定事項(xiàng)時(shí)，并未涉及到責(zé)令改正的規(guī)定。顯而易見(jiàn)，公告違法行為僅僅是對(duì)“責(zé)令改正”處理行為的執(zhí)行。之所以在處罰決定作出之后，是緣于公告違法行為的行為依據(jù)與行政處理決定綜合在一起，表現(xiàn)為隱性的處理決定。究其原因就在于處理決定與處罰決定是針對(duì)同一違法事實(shí)，只是各自著眼點(diǎn)不同而導(dǎo)致兩種在內(nèi)容和目的上完全不同的具體行政行為。因而，此種行政處理決定可與行政處罰決定聯(lián)合作出，也可單獨(dú)作出。

在行政處罰決定書(shū)中，為了便于行政執(zhí)法，提高行政效率，將“責(zé)令改正”規(guī)定在處罰決定書(shū)中，一方面公告違法行為起到了促進(jìn)、落實(shí)行政處罰書(shū)得以實(shí)施的作用，避免啟動(dòng)《行政處罰法》第51條規(guī)定的執(zhí)行程序；另一方面，行政處罰決定也在客觀上促進(jìn)了“改正違法行為”的實(shí)施，起到了威懾作用，兩者之間形成了一種良性互動(dòng)關(guān)系。

公告違法行為的公告對(duì)象包括兩方面：一是原違法行為和事實(shí)，二是新的違法行為及事實(shí)，即對(duì)原違法行為拒不改正的行為和事實(shí)。原違法行為和事實(shí)，行政處罰已作出制裁性的否定評(píng)價(jià)。公告違法行為主要是針對(duì)新的違法行為和事實(shí)，但由于行為人拒不改正原違法行為，而使此違法行為繼續(xù)下去。那么對(duì)此部分的行為及事實(shí)是否屬實(shí)，違法行為及事實(shí)是否已得到糾正，需要行政主體進(jìn)行調(diào)查、取證及核實(shí)。此時(shí)會(huì)出現(xiàn)兩種結(jié)果：若沒(méi)有改正違法行為，則作出公告違法行為的處理決定；若違法行為及事實(shí)已得到糾正，則可作出相應(yīng)的認(rèn)定、證明，記錄在案。

公告違法行為雖是對(duì)責(zé)令改正處理決定的執(zhí)行，但也具有一定的制裁性。與行政處罰不同的是，公告違法行為要促使不履行改正義務(wù)的當(dāng)事人履行其義務(wù)?！皬男再|(zhì)上講，行政處罰是對(duì)不履行義務(wù)的當(dāng)事人科處新的義務(wù)，而行政強(qiáng)制執(zhí)行則是對(duì)不履行義務(wù)的當(dāng)事人強(qiáng)迫其履行原來(lái)的義務(wù)，這是行政強(qiáng)制執(zhí)行與行政處罰的一般分界線?！薄?〕（P9－22）從行為方式上看，公告違法行為類(lèi)似于間接強(qiáng)制中的執(zhí)行罰?！傲x務(wù)人不履行法定義務(wù)，而該義務(wù)又不能由他人代為履行，有執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)可通過(guò)使不履行義務(wù)的法定義務(wù)人承擔(dān)新的持續(xù)不斷的給付義務(wù)，促使其履行義務(wù)，稱(chēng)為執(zhí)行罰?！薄?〕（P9一22）“盡管執(zhí)行罰也有科以新的義務(wù)的內(nèi)容，但這種科以新的義務(wù)的目的仍是為了履行原行政義務(wù)，并不以科以新的義務(wù)為結(jié)束?！薄?〕（P9一22）無(wú)論是執(zhí)行罰還是公告違法行為都不是目的，而是一種間接強(qiáng)制執(zhí)行手段，以期望產(chǎn)生間接的法律后果，促使相對(duì)人履行其法定義務(wù)。

從執(zhí)行對(duì)象上看，行政強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)象，比較廣泛，可以是物，也可以是行為和人身。那么，人格尊嚴(yán)、名譽(yù)等不具有具體形體的人格權(quán)能否作為行政強(qiáng)制的執(zhí)行對(duì)象呢？首先，從立法目的上看，行政強(qiáng)制執(zhí)行的目的在于強(qiáng)迫公民、法人或其他組織履行行政義務(wù)或達(dá)到法律規(guī)定的狀態(tài)。公告違法行為正是通過(guò)對(duì)相對(duì)人的道德評(píng)價(jià)以引起法律效果的變化，這完全符合立法目的。其次，從執(zhí)行對(duì)象的分類(lèi)上看，行政強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)象既包括財(cái)產(chǎn)也包括人身及行為。而其中人身權(quán)又包括人格權(quán)和身份權(quán)，人身是人格權(quán)的當(dāng)然載體，對(duì)人格權(quán)產(chǎn)生影響，必然是以對(duì)人身的影響為前提的。再次，從法律規(guī)定和學(xué)理上看，盡管行政強(qiáng)制執(zhí)行在法律、法規(guī)中有強(qiáng)制傳喚、強(qiáng)制拘留及強(qiáng)制履行兵役義務(wù)等規(guī)定（如《治安管理處罰條例》第34條、第35條和《兵役法》中第6l條規(guī)定），表現(xiàn)為一種物理上的強(qiáng)力，但筆者認(rèn)為關(guān)于人身自由的強(qiáng)制執(zhí)行僅是起到了舉例、示范的作用，是行政強(qiáng)制執(zhí)行對(duì)人身規(guī)定的子集合，而非全部?！耙?yàn)橥{使用物理強(qiáng)力，并不是實(shí)施強(qiáng)制的唯一的方式?！薄?〕（P166）

公告違法行為本身并不能給不服從行政處理決定的行政相對(duì)人直接帶來(lái)法律上的不利后果?！叭绻粋€(gè)人不能正常地被指望去履行責(zé)任和義務(wù)，我們就不會(huì)尊重他（她）。”〔8〕（P11）隨之而來(lái)的將導(dǎo)致名譽(yù)等人格權(quán)受損以及降低社會(huì)對(duì)違法相對(duì)人的社會(huì)評(píng)價(jià)，間接帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益的不利及生活上、心理上的壓力和不便?！白鳛橐环N廣泛意義上的懲罰，應(yīng)是社會(huì)或個(gè)人對(duì)違秩序者所給予的譴責(zé)和否定性評(píng)價(jià)，它不能僅歸結(jié)為暴力手段，而應(yīng)該涵蓋道德懲罰，社會(huì)輿論譴責(zé)，社會(huì)組織或個(gè)人給予的懲處以及國(guó)家運(yùn)用的各種法律懲罰手段，因?yàn)楸┝蛐塘P畢竟只是懲罰手段中的一種，有時(shí)其他懲罰措施如輿論譴責(zé)甚至比暴力手段更能發(fā)揮作用?！薄?〕（P3）

在日本行政法理論與實(shí)踐當(dāng)中也有類(lèi)似的規(guī)定，即公布違反事實(shí)。相對(duì)人有義務(wù)的不履行或者對(duì)行政指導(dǎo)不服從時(shí)，將該事實(shí)向一般公眾公布?！肮急旧聿⒉皇菍?duì)不服從指示、勸告者直接帶來(lái)法律上的不利，但公布將導(dǎo)致受損或降低社會(huì)對(duì)他的評(píng)價(jià)，進(jìn)行有可能間接帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上的不利，從而損害交易關(guān)系等。為了避免這種事態(tài)的發(fā)生，期待人們服從指示和勸告，因而設(shè)立了公布這一制度。”〔10〕（P171）其目的在于通過(guò)公布違反事實(shí)引起社會(huì)的關(guān)注，從心理上迫使其服從行政指導(dǎo)，或者通過(guò)事先設(shè)定該制度以確保行政指導(dǎo)的實(shí)效性……實(shí)際上，被認(rèn)為具有通過(guò)執(zhí)行罰等金錢(qián)進(jìn)行心理壓迫同樣的機(jī)能。在這種意義上，公布違反事實(shí)可以定位為間接強(qiáng)制的一種形體?！?1〕（P173）

有一個(gè)值得討論的問(wèn)題，就是行政主體在作出行政處罰決定后，是否已經(jīng)必然包含了對(duì)違法行為的否定性評(píng)價(jià)和責(zé)令其停止或者改正違法行為與事實(shí)狀態(tài)的要求？我們認(rèn)為，在此情況下，在法律程序與法律效果上確已形成了對(duì)相對(duì)人行為的違法性作出r否定性評(píng)價(jià)（因?yàn)檫`法事實(shí)的存在并被認(rèn)定是行政處罰成立的前提），但這僅僅是對(duì)行政處罰決定成立前的違法行為及事實(shí)的一種否定性評(píng)價(jià)。而就該違法行為與事實(shí)狀態(tài)進(jìn)一步處理，在處罰決定成立之后仍然會(huì)有許多不確定的可能性，有些即時(shí)性、一次性違法行為僅需作出處罰決定即可，由于違法行為的不可彌補(bǔ)性沒(méi)有再做其他行為之必要，大多數(shù)違法行為屬于此類(lèi)；有些違法行為會(huì)因受到處罰而停止，如無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為或未經(jīng)許可而從事某項(xiàng)活動(dòng)的，此類(lèi)行為多是長(zhǎng)期性、持續(xù)性的行為；有些違法行為會(huì)因受到處罰而繼續(xù)存在或?qū)嵤?，但需?zé)令補(bǔ)辦手續(xù)，如《陜西省國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓辦法》第35條規(guī)定：“違反本辦法規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)或地上建筑物、其他附著物不履行登記手續(xù)的，分別由縣級(jí)以上土地管理部門(mén)、房產(chǎn)管理部門(mén)責(zé)令限期補(bǔ)辦手續(xù)，并可處以土地使用權(quán)價(jià)款1％以上5％以下的罰款。”有些違法行為會(huì)因?yàn)槭艿教幜P的同時(shí)，還需消除違法行為所造成的事實(shí)狀態(tài)，如責(zé)令拆除違章建筑.這些不確定的狀態(tài)會(huì)讓當(dāng)事人無(wú)所適從。按照依法行政的要求，行政行為的決定應(yīng)當(dāng)具體、明確，應(yīng)當(dāng)讓相對(duì)人充分知曉行政主體的意思表示。故在行政處罰法中規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定時(shí)應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正違法行為。公告違法行為是在義務(wù)人拒不改正違法行為的情況下作出的。我們認(rèn)為在沒(méi)有“責(zé)令改正”的前提下直接作出公告違法行為是不符合“依法行政”要求的，公告違法行為應(yīng)當(dāng)而且只能在“責(zé)令改正”的前提下作出。

綜上所述，我們認(rèn)為公告違法行為是一種復(fù)合型行政行為，形式上是一種準(zhǔn)行政行為，但實(shí)質(zhì)上卻由準(zhǔn)行政行為演化為一種法律性行政行為，是行政主體為督促行政相對(duì)人履行義務(wù)而采取的一種以公告違法事實(shí)方式實(shí)施的行政強(qiáng)制執(zhí)行。

二、權(quán)益沖突

“強(qiáng)制意味著我仍進(jìn)行了選擇，只是我的心智已被迫淪為了他人的工具，因?yàn)槲宜媾R的種種替代性選擇完全是由他人操縱的，以致于強(qiáng)制者想讓我選擇的行為，對(duì)于我來(lái)講，乃是這些選擇中痛苦最少的選擇?！薄?〕（P164）公告違法行為盡管沒(méi)有直接給相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)及精神造成痛苦、損失，但卻以將來(lái)的不確定的名譽(yù)降低、人格貶損、社會(huì)評(píng)價(jià)降低為脅迫手段，以及隨之帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益損失迫使相對(duì)人就范。

公告違法行為就是要通過(guò)社會(huì)公眾對(duì)違法相對(duì)人的道義譴責(zé)、說(shuō)服、教育，使相對(duì)人履行義務(wù)，但行政主體仍然應(yīng)對(duì)公告違法行為采取程序上、實(shí)體上的控制。公告違法行為雖不直接引起法律上權(quán)利義務(wù)的變化，但由于其公告行為的目的是為實(shí)現(xiàn)行政法上的義務(wù)，從責(zé)任歸屬角度講，應(yīng)由公告違法行為的作出主體，在實(shí)現(xiàn)其職能的同時(shí)，要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

在現(xiàn)代法律上，利益雖不可量化，但卻可以權(quán)衡?！坝械睦婢哂懈鼜?qiáng)屬性，具有優(yōu)先性。名譽(yù)等人格權(quán)有時(shí)還受到其他更高利益的限制，這些更高利益有時(shí)是相對(duì)的，有時(shí)是絕對(duì)的，例如國(guó)家。”〔12〕（P326）“個(gè)人隱私應(yīng)受法律保護(hù)，但當(dāng)個(gè)人私事甚至陰私與最重要的公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系的時(shí)候，個(gè)人的私事就不是一般意義的私事，而屬于政治的一部分，它不受隱私權(quán)的保護(hù)?！薄?3〕（P591）那么，此時(shí)公共利益毫無(wú)例外地對(duì)人格權(quán)也應(yīng)具有絕對(duì)的優(yōu)先地位?！肮怖姘ㄐ姓实睦?、執(zhí)法效果的利益和公眾了解權(quán)的利益在內(nèi)。”〔14〕（P1060）

第一，行政效果與人格權(quán)沖突。這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：首先，行政行為需要追求效率，追求效率的行政行為主要是強(qiáng)調(diào)行政行為的運(yùn)行周期短、簡(jiǎn)易程序多，注重的是方便、快捷。而公告違法行為恰恰是為了把行政相對(duì)人的損失降到最低限度，避免物理強(qiáng)力對(duì)行政相對(duì)人造成更大的創(chuàng)傷，避免使用直接強(qiáng)制以片面地犧牲效率而換取公平，使相對(duì)人的合法權(quán)益得到充分保護(hù)。這并不意味著對(duì)效率的背離，行政行為要追求效率，但在執(zhí)法過(guò)程中也要追求公平和正義。公告違法行為正是期待相對(duì)人自覺(jué)履行義務(wù)而作出的，給了相對(duì)人充分的選擇權(quán)利，體現(xiàn)了對(duì)人性尊嚴(yán)的尊重。其次，行政主體在公告違法行為上追求的執(zhí)法效果就是促使當(dāng)事人自覺(jué)履行行政決定中的法定義務(wù)，改正違法行為，來(lái)達(dá)到法定狀態(tài)?！肮妗奔础案婀?，這也是行政決定要公開(kāi)的一個(gè)表現(xiàn)，能夠使廣大人民群眾監(jiān)督行政機(jī)關(guān)以事實(shí)為基礎(chǔ)、以法律為準(zhǔn)繩進(jìn)行文明、公正執(zhí)法，使行政機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化、制度化?！肮妗毙袨橐嘤小皻⒁毁影佟?、“示眾”的意義在內(nèi)，對(duì)那些違法亂紀(jì)的行政相對(duì)人起到威懾的作用，但又可以避免社會(huì)資源及物質(zhì)財(cái)富不必要的浪費(fèi)。

第二，公眾了解權(quán)與人格權(quán)之沖突。了解權(quán)，又稱(chēng)“知的權(quán)利”、“知悉權(quán)”、“知情權(quán)”，它作為行政相對(duì)人的政治民利最早出現(xiàn)于1946年美國(guó)第79屆國(guó)會(huì)通過(guò)的《聯(lián)邦行政程序法》中，該法以排除陛立法方式規(guī)定除數(shù)種政府行為公民無(wú)權(quán)了解外，其余均可了解。公民一方面要保護(hù)自己的自由，不愿意讓自己的個(gè)人信息和其他私人事務(wù)讓別人接近，別人知道，公開(kāi)和傳播，其結(jié)果是讓別人較少地對(duì)他的情況有所了解；另一方面，他又要求了解自己應(yīng)當(dāng)知道的一切，要求社會(huì)尤其是與公民生活息息相關(guān)的方面多一些公開(kāi)性，增加透明度，以滿(mǎn)足其政治上與精神上的需求。其結(jié)果是盡量擴(kuò)大信息視野，拓寬信息來(lái)源。這就存在著主張知悉與逃避知悉的二律背反。公告違法行為是對(duì)個(gè)案的公開(kāi)，是在相對(duì)人拒不履行責(zé)令改正義務(wù)的前提下，把對(duì)相對(duì)人的公開(kāi)擴(kuò)展到對(duì)社會(huì)的公開(kāi)。但這種公開(kāi)不是沒(méi)有條件限制的，而是要求行政機(jī)關(guān)在盡量滿(mǎn)足社會(huì)公眾對(duì)違法現(xiàn)象的知情權(quán)時(shí)，必須以充分保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益為前提。

無(wú)疑，人類(lèi)社會(huì)選擇或設(shè)立政府的最終目的是保障公民的自由和權(quán)利，行政主體必然要為社會(huì)公共利益服務(wù)，但這并不意味著漠視私權(quán)益。在公共利益與私權(quán)益發(fā)生沖突時(shí)私權(quán)益成為必然的犧牲品。隨著法治行政的發(fā)展，行政主體在行使權(quán)力時(shí)有著越來(lái)越多的自由裁量權(quán)，“比例原則”應(yīng)運(yùn)而生。“其最先起于‘警察行政’的‘警察比例原則’，而‘警察比例原則’是根據(jù)警察作用具有威脅市民自由的危險(xiǎn)性，為抑制其權(quán)力行使而構(gòu)成的?！薄?1〕（P59）這主要涉及到目的與手段的關(guān)系。首先，公告違法行為必須是針對(duì)行政相對(duì)人拒不履行的事實(shí)而實(shí)施，即須在行政主體職權(quán)范圍之內(nèi)，為追求行政法上的效果而實(shí)施的。其次，禁止過(guò)度規(guī)則，即為了追求行政執(zhí)法效果而不能不惜一切代價(jià)和采取一切手段。公告違法行為正是為避免采用直接強(qiáng)制給行政相對(duì)人造成物質(zhì)上和精神上的更大損失和痛苦，而采取的間接強(qiáng)制使損失降到最低限度，通過(guò)道德上的譴責(zé)及內(nèi)心自我反省，而達(dá)到法律效果。

三、缺陷與完善

經(jīng)上述分析，公告違法行為無(wú)論在理論研究還是法律制度上都存在不規(guī)范之處，這就迫切需要進(jìn)一步研究和完善。任何一種法律制度從設(shè)立到實(shí)施運(yùn)行以及法律后果上并非都是一致的。就公告違法行為而言，盡管本身并不涉及權(quán)利義務(wù)的增減，但客觀上仍是一種行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式。而且正如德國(guó)刑法學(xué)家耶林所言：“刑罰如兩刃之劍，用之不得其當(dāng)，則國(guó)家與個(gè)人兩受其害?！薄?5〕（P126）同樣，公告違法行為若運(yùn)用不當(dāng)，亦如雙刃之劍。

（一）法律制度之缺陷

法律的不周延性極易導(dǎo)致權(quán)力行使的“真空”。目前關(guān)于公告違法行為的規(guī)定大多是由地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章所規(guī)定，法出多門(mén)，極不統(tǒng)一，且差異性也較大。行使范圍、手段及救濟(jì)途徑也各不相同，把設(shè)立權(quán)和實(shí)施權(quán)混為一談。法律、法規(guī)、規(guī)章之間沒(méi)有很好地聯(lián)結(jié)起來(lái)。在《立法法》中明確規(guī)定，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪以及限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能由法律進(jìn)行規(guī)定，盡管尚未明確規(guī)定涉及名譽(yù)權(quán)是否只能由法律規(guī)定，但根據(jù)法理精神以及人格權(quán)在社會(huì)生活中的日益重要性，對(duì)名譽(yù)權(quán)實(shí)施的行政強(qiáng)制或行政處罰只能由法律來(lái)規(guī)定。因此，筆者認(rèn)為，行政法規(guī)、地方法規(guī)和行政規(guī)章無(wú)權(quán)設(shè)定公告違法行為。當(dāng)法律明確設(shè)定后，行政法規(guī)、地方法規(guī)及行政規(guī)章只能規(guī)定具體的實(shí)施程序，但不能對(duì)法律規(guī)定的公告違法行為的對(duì)象、范圍、條件、方式以及實(shí)施機(jī)關(guān)作出變更或補(bǔ)充規(guī)定。

（二）實(shí)際效果之缺陷

效益為法律追求的價(jià)值之一，是衡量行為、制度的優(yōu)劣標(biāo)準(zhǔn)之一，而實(shí)際效果則是追求效益的實(shí)現(xiàn)狀態(tài)及程度。公告違法行為是通過(guò)社會(huì)輿論，以引起自身譴責(zé)及評(píng)價(jià)降低，“迫使”行政相對(duì)人“自覺(jué)”履行法律義務(wù)。在日本行政法理論中“公布的實(shí)效取決于被指示者或被勸告者的態(tài)度以及一般居民、國(guó)民的反應(yīng)，所以在被指示者或被勸告者不介意這種對(duì)自己的譴責(zé)或批判的情況下，公布是無(wú)力的”。〔10〕（P171）若行政相對(duì)人毫無(wú)廉恥之心，無(wú)慚愧之感，對(duì)社會(huì)評(píng)價(jià)降低聽(tīng)之任之，置若罔聞，則公告違法行為并不能達(dá)到追求的效果，“作為確保行政法上的義務(wù)履行的手段，其效果是有限的”?！?0〕（P171）因此，如何使公告違法行為與其它行政強(qiáng)制執(zhí)行行為銜接起來(lái)，相互配套與協(xié)調(diào)使其成為行政強(qiáng)制執(zhí)行體系的組成部分，以最終達(dá)到實(shí)現(xiàn)責(zé)令改正行為所要求的履行義務(wù)之狀態(tài)和效果，尚待進(jìn)一步思考和研究。

（三）程序設(shè)置之缺陷

在程序設(shè)置上，公告違法行為亦有不妥之處：第一，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬行政處罰決定的履行期限，給行政相對(duì)人充分的時(shí)間自覺(jué)履行，盡量避免行政強(qiáng)制的實(shí)施。第二，在實(shí)施公告違法行為的過(guò)程中，對(duì)于相對(duì)人的違法事實(shí)應(yīng)盡量本著客觀、公正的原則，不擴(kuò)大、不丑化、不失真的態(tài)度，不使用污辱、貶損的詞語(yǔ)和語(yǔ)氣。第三，由于處罰行為是針對(duì)相對(duì)人本人，故應(yīng)在法律中進(jìn)行明確規(guī)定，當(dāng)公告違法行為期限屆滿(mǎn)，行政相對(duì)人仍不履行義務(wù)，行政主體為了維護(hù)法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，可采用直接行政強(qiáng)制。第四，在救濟(jì)程序中，大多僅規(guī)定行政救濟(jì)，并未規(guī)定是否可提起行政訴訟和國(guó)家賠償，“無(wú)權(quán)利則無(wú)救濟(jì)”，法律應(yīng)對(duì)此進(jìn)行明確規(guī)定救濟(jì)途徑。

最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國(guó)行政訴訟法）若干問(wèn)題的解釋》第1條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政和職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”公告違法行為作為一種行政強(qiáng)制行為，理應(yīng)作為司法審查的對(duì)象，公民對(duì)于公告違法行為的不當(dāng)行使，及造成的損失可向人民法院提訟。

公告違法行為雖然針對(duì)特定的行政相對(duì)人實(shí)施，但有可能損害其他公民或組織的合法權(quán)益。為充分保護(hù)每一個(gè)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，法律應(yīng)賦予每一個(gè)與強(qiáng)制執(zhí)行行為有利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，即利害關(guān)系人，請(qǐng)求救濟(jì)的權(quán)利，而不僅僅限于行政相對(duì)人。公告違法行為是一動(dòng)態(tài)的行為過(guò)程，根據(jù)行政強(qiáng)制執(zhí)行的一般構(gòu)成理論，公告違法行為由告誡、決定公告違法、實(shí)施公告違法等階段復(fù)合而成。不同階段的行為性質(zhì)都會(huì)因其方式及內(nèi)容不同而可能變化，這就導(dǎo)致不同的階段會(huì)有不同的法律救濟(jì)途徑。公告違法行為的基礎(chǔ)是責(zé)令改正行為而非行政處罰，這直接影響到利害關(guān)系人以何種行為作為被申訴、復(fù)議、司法審查的對(duì)象。正是由于行政相對(duì)人在法定期間既不停止違法行為或未主動(dòng)恢復(fù)到法律規(guī)范所要求的狀態(tài)，也未在法定救濟(jì)期間提起法律救濟(jì)，行政機(jī)關(guān)才啟動(dòng)公告違法行為，因而為了保持社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定性以及行政執(zhí)法的權(quán)威性，行政相對(duì)人在進(jìn)入公告違法行為階段時(shí)已喪失了向人民法院申請(qǐng)質(zhì)疑責(zé)令改正行為合法性的權(quán)利，故不宜對(duì)責(zé)令改正行為再提訟.

盡管公告違法行為已包涵“告誡”的意思，但作為行政公開(kāi)的要求，公告機(jī)關(guān)還是應(yīng)把履行期限、擬采取的公告違法事實(shí)的方式等事項(xiàng)告知義務(wù)人，以督促其自覺(jué)履行義務(wù)?！案嬲]是行政行為還是單純的通知、強(qiáng)制執(zhí)行的法定條件？從法律保護(hù)的觀點(diǎn)來(lái)看，任何情況下都應(yīng)當(dāng)視為行政行為?！薄?6〕（P489）利害關(guān)系人應(yīng)具有對(duì)告誡提起行政訴訟的權(quán)利。在作出公告違法決定階段，雖然尚未對(duì)行政相對(duì)人和利害關(guān)系人設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)，但從保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益角度來(lái)看，也應(yīng)該賦予利害關(guān)系人一定訴權(quán)。而在實(shí)施階段利害關(guān)系人具有訴權(quán)則毫無(wú)異議。

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篇9

國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)快速發(fā)展得益于靈活高效、精簡(jiǎn)便捷的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)。但由于政策普惠、法律地位不明確諸多原因,一些開(kāi)發(fā)區(qū)走向了“體制回歸"?！绑w制回歸”是全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)共性的問(wèn)題,即回歸到過(guò)去老政府、老鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理方式,功能太全、包袱太重,不能集中精力搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)、搞對(duì)外開(kāi)放。開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)該是專(zhuān)注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府派出機(jī)構(gòu),一旦變成了大政府,必將不利于開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展。一些明文規(guī)定下放給開(kāi)發(fā)區(qū)有關(guān)管理權(quán)限,有的沒(méi)有下放到位,有的下放后又被收回。如果體制優(yōu)勢(shì)不能維持,可以說(shuō)開(kāi)發(fā)區(qū)就失去了發(fā)展的原動(dòng)力和重要保證。新時(shí)期促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)又好又快發(fā)展,首要的還是要把維護(hù)體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)放到突出位置,真正把管理權(quán)限落實(shí)到位。為充分發(fā)揮先行先試試驗(yàn)田的作用,招遠(yuǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)大力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新。一是加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新。成立社會(huì)治理中心,整合辦公資源,集中街道轄區(qū)居民戶(hù)口管理、流動(dòng)人口管理、計(jì)生服務(wù)、司法綜治、、社區(qū)黨建等業(yè)務(wù),實(shí)行業(yè)務(wù)一站式集中辦理、工作統(tǒng)一管理的模式。建立健全失地農(nóng)民保障機(jī)制,同時(shí),通過(guò)實(shí)施免費(fèi)培訓(xùn)、搭建就業(yè)載體、強(qiáng)化政策引導(dǎo),實(shí)現(xiàn)了失地居民向企業(yè)職工的轉(zhuǎn)變。二是加強(qiáng)人事和行政管理創(chuàng)新,建立健全以激勵(lì)與考核并重的人事干部管理機(jī)制:強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)意識(shí),建立民主公開(kāi)的干部選拔任用機(jī)制和輪崗交流機(jī)制;突出干事創(chuàng)業(yè)主題,建立獎(jiǎng)罰分明的考核激勵(lì)機(jī)制;發(fā)揮制度管人作用,建立制約有力的干部監(jiān)督機(jī)制。雖然縣級(jí)市國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)沒(méi)有項(xiàng)目審批權(quán)力,但常熟、昆山開(kāi)發(fā)區(qū)作為縣級(jí)市開(kāi)發(fā)區(qū)’在開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立了規(guī)劃和土地部門(mén)的服務(wù)窗口,這極大促進(jìn)了開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展。招遠(yuǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)在項(xiàng)目審批中,新項(xiàng)目從達(dá)成投資意向開(kāi)始,要經(jīng)歷公司注冊(cè)、核準(zhǔn)及備案、項(xiàng)目環(huán)評(píng)、土地手續(xù)、建設(shè)手續(xù)等程序’在有土地指標(biāo)及項(xiàng)目不屬于特殊行業(yè)的前提下,6個(gè)月內(nèi)完成上述事項(xiàng)審批,屬于進(jìn)展比較快的。在整個(gè)過(guò)程中,耗時(shí)比較長(zhǎng)的是備案及建設(shè)手續(xù)的審批。其中,備案牽扯到環(huán)保、水務(wù)、土地、安監(jiān)等部門(mén);而建設(shè)手續(xù)’需要到市建設(shè)局辦理審批手續(xù)。一個(gè)項(xiàng)目要牽扯到W余個(gè)部門(mén)審批蓋章,收費(fèi)項(xiàng)目較多。針對(duì)這種情況,我們?cè)诠咀?cè)過(guò)程中采取全過(guò)程代辦、全天候服務(wù)、全要素對(duì)接的“三全工作法”,打造高端、高效、高質(zhì)的服務(wù)軟環(huán)境。在項(xiàng)目落地簽訂意向后采取領(lǐng)導(dǎo)包幫制,對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤服務(wù),隨時(shí)協(xié)調(diào)與各相關(guān)職能部門(mén)的溝通聯(lián)系,確保最短時(shí)間內(nèi)項(xiàng)目開(kāi)工。今后,隨著審批權(quán)的下放,我們將協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)減少審批環(huán)節(jié),采取合署辦公、“一個(gè)窗口一條龍服務(wù)”等方式提高辦事效率;同時(shí),加快投融資平臺(tái)建設(shè),在更廣范圍、更深層次上促進(jìn)銀企合作,進(jìn)一步優(yōu)化配套建設(shè),更好地為企業(yè)服務(wù)。

二、完善開(kāi)發(fā)區(qū)體制機(jī)制的建議

(一)調(diào)整用地思路,爭(zhēng)取用地?cái)U(kuò)容’突破土地瓶領(lǐng)

一是集約利用土地。調(diào)整用地指標(biāo),將單個(gè)項(xiàng)目的建筑密度提高10%;調(diào)整用地方式,能建多層廠房的不建單層,分期建設(shè)的項(xiàng)目規(guī)定項(xiàng)目建設(shè)期限,逾期依法強(qiáng)制收回土地;調(diào)整用地門(mén)檻,對(duì)人園項(xiàng)目設(shè)置投資、技術(shù)和環(huán)保門(mén)檻,重點(diǎn)引進(jìn)投資密度大、占地面積小、技術(shù)含量高、市場(chǎng)前景好的企業(yè)。二是盤(pán)活存量土地。充分利用閑置用地,實(shí)行“空地”招商;對(duì)已投產(chǎn)企業(yè),按照?qǐng)@區(qū)新的投資政策,要求其追加投資或引進(jìn)新的投資項(xiàng)目,充分利用企業(yè)現(xiàn)有資源,實(shí)行“無(wú)地”增資或“零地”招商,把現(xiàn)有企業(yè)做大做強(qiáng)。三是創(chuàng)新土地報(bào)批方式。認(rèn)真梳理建設(shè)項(xiàng)目,會(huì)同有關(guān)部門(mén)向上積極爭(zhēng)取國(guó)家和省市用地計(jì)劃,通過(guò)多種途徑申報(bào)各級(jí)各類(lèi)產(chǎn)業(yè)基地,借牌“生地”擴(kuò)容,接納人園項(xiàng)目。建議省政府和國(guó)土資源廳對(duì)位于縣級(jí)市的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)單獨(dú)供地,這樣會(huì)極大加快開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展。四是抓緊擴(kuò)區(qū)申報(bào)。建議省發(fā)改委、商務(wù)廳、科技廳深人各地調(diào)研摸底,調(diào)查審核各地園區(qū)建設(shè)發(fā)展的實(shí)際和擴(kuò)區(qū)的必要性,省、市政府及各級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)要給國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)以指導(dǎo)和支持,抓緊開(kāi)展擴(kuò)區(qū)申報(bào)試點(diǎn)工作。建議把招遠(yuǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)作為山東省國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)土地?cái)U(kuò)容、擴(kuò)區(qū)申報(bào)的試點(diǎn)園區(qū)。

(二)拓寬融資渠道,創(chuàng)新融資方式,緩解資金壓力

建議設(shè)立對(duì)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)主干道路國(guó)債貸款和基本建設(shè)貸款貼息,適當(dāng)增加經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)貸款數(shù)額,幫助其完成區(qū)內(nèi)主干道路建設(shè),降低園區(qū)貸款成本。建議省內(nèi)各大金融機(jī)構(gòu)在國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)融資方面給予大力支持,多渠道解決園區(qū)發(fā)展過(guò)程中遇到的資金緊張的問(wèn)題,緩解資金壓力。建議將國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)作為省市發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域,積極取得銀行信用支持,減少貸款手續(xù),提高貸款到位速度,加大信用貸款數(shù)額,節(jié)約貸款成本。建議成立國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展扶持專(zhuān)項(xiàng)基金,在金融和資金配套上向國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)傾斜,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)發(fā)展創(chuàng)新等方面給予扶持。

(三)創(chuàng)新管理體制,優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制,破解招商難題

在園區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新方面,要給國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)“正名”,賦予相應(yīng)法律地位,理順管理關(guān)系和管理體制,強(qiáng)化對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)開(kāi)發(fā)的管理,實(shí)現(xiàn)資源統(tǒng)一調(diào)度、政策統(tǒng)一落實(shí)、企業(yè)統(tǒng)一管理、項(xiàng)目統(tǒng)籌運(yùn)作,解決傳統(tǒng)體制不順造成的諸多麻煩。在招商引資方面,創(chuàng)新招商措施與機(jī)制,強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)和組織機(jī)制,廣開(kāi)招商渠道,把專(zhuān)業(yè)招商和全民招商、產(chǎn)業(yè)招商和功能配套招商、工業(yè)招商和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化招商有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。要注重“項(xiàng)目立企、項(xiàng)目興區(qū)”,鼓勵(lì)企業(yè)策劃項(xiàng)目、開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、包裝項(xiàng)目,完善和充實(shí)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備,用項(xiàng)目去吸引資金。要注重吸引投資的環(huán)境建設(shè),為投資者創(chuàng)造投資成本最省、運(yùn)行成本最低、市場(chǎng)機(jī)會(huì)最多、投資環(huán)境最優(yōu)、效益回報(bào)最好的投資發(fā)展條件。建議全省多搭建平臺(tái),實(shí)現(xiàn)園區(qū)招商引資信息共享,經(jīng)驗(yàn)交流渠道通暢,互相學(xué)習(xí)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),共同促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展。

(四)完善功能配套,創(chuàng)建生態(tài)工業(yè)園區(qū),實(shí)施品牌園區(qū)戰(zhàn)略,培育園區(qū)特色產(chǎn)業(yè)

篇10

[論文摘要】2000年以來(lái)，從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)入手的農(nóng)村稅費(fèi)改革，規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)制度和分配行為，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，取得了顯著的階段性成果，同時(shí)增大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力。改革的局限使農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨困境，農(nóng)村稅費(fèi)改革的必然趨勢(shì)是財(cái)政體制創(chuàng)新，財(cái)政體制創(chuàng)新的核心是統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，建立現(xiàn)代公共財(cái)政體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展是財(cái)政體制創(chuàng)新的邏輯要求與必要保證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展必須考慮整個(gè)國(guó)家行政系統(tǒng)與國(guó)家總財(cái)力的關(guān)系。

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景、成果以及對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響

在我國(guó)改革開(kāi)放前期，農(nóng)民收人持續(xù)增加。按不變價(jià)格計(jì)算，1978-1984年，農(nóng)民人均純收人年均增長(zhǎng)率達(dá)15.6%0}’}到1985年以后，農(nóng)民收人的增長(zhǎng)速度急劇放慢。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)公報(bào)，“七五”時(shí)期(1986-1990年)，農(nóng)民人均純收人年均實(shí)際增長(zhǎng)率為4.2%,“八五”時(shí)期為4.3%,“九五”時(shí)期為4.7%01989年農(nóng)民人均純收人竟出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，為一1.6%oX27cr9a)影響農(nóng)民收人增長(zhǎng)的因素很多，其中最受人們關(guān)注的莫過(guò)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重。實(shí)際上，1980年代后期開(kāi)始，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步增加。1990年代，農(nóng)民負(fù)擔(dān)總體呈上升趨勢(shì)，基本在高位運(yùn)行，農(nóng)民負(fù)擔(dān)年均增長(zhǎng)幅度一般都超過(guò)同期農(nóng)民收人增長(zhǎng)幅度。

1994年農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)幅度更是高出農(nóng)民人均純收人增長(zhǎng)幅度12.6個(gè)百分點(diǎn)。f31c}s}面對(duì)日益突出的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，中央政府采取了不少?lài)?yán)厲的減負(fù)措施，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題始終未能從根本上得到解決。

農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，極大地妨礙了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高。出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)滑坡、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后、農(nóng)村教育文化衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展緩慢、農(nóng)民生活困難、城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大等等令人擔(dān)憂的現(xiàn)象。

某些地方，一些農(nóng)民不堪重負(fù)，被迫背井離鄉(xiāng)，甚至出現(xiàn)自殺等讓人觸目驚心的事件。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重還嚴(yán)重影響了黨和政府在農(nóng)村群眾中的形象，引發(fā)了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村基層政府的不滿(mǎn)情緒。農(nóng)民拒絕交納稅費(fèi)、抵制政府工作、集體上訪等對(duì)抗屢有發(fā)生。很明顯，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重引起的種種問(wèn)題已經(jīng)危及農(nóng)村的社會(huì)秩序和政治穩(wěn)定，一定程度上動(dòng)搖了基層政府行政管理的基礎(chǔ)。在這種背景下，中央政府推出了以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為重要目的的農(nóng)村稅費(fèi)改革舉措。

農(nóng)村稅費(fèi)改革是我國(guó)農(nóng)村繼、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)之后的第三次重大改革。從2000年開(kāi)始，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)由點(diǎn)到面，穩(wěn)步推進(jìn)。2003年在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善政策的基礎(chǔ)上，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作在全國(guó)全面推行。農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本內(nèi)容是“三取消、二調(diào)整、一改革”，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專(zhuān)門(mén)向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；改革村提留征收使用辦法等。2004年，農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步深化，取消了除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，進(jìn)行減征、免征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)，并將在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。4年多的農(nóng)村稅費(fèi)改革取得了顯著成果。通過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)改革，用稅來(lái)代替向農(nóng)民征收的各種收費(fèi)、集資和攤派，用稅法來(lái)規(guī)范農(nóng)村的分配關(guān)系，保障了廣大農(nóng)民的利益，規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)制度和分配行為，有利于現(xiàn)代公共財(cái)政體制的建立。大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，各地試點(diǎn)情況表明，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕幅度一般都達(dá)到30％。明顯改善了政府與農(nóng)民的關(guān)系和農(nóng)村干群關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村上層建筑的調(diào)整和完善。

農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作初步達(dá)到了“減負(fù)”、“規(guī)范”的目的，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收人的減少，農(nóng)村稅費(fèi)制度的規(guī)范意味著對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取稅費(fèi)行為的制約。這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政產(chǎn)生了明顯的影響，一是擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)。農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已經(jīng)存在較大缺口，當(dāng)時(shí)可以通過(guò)稅外收費(fèi)、借債等途徑解決。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，從1996年到2000年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總收人中，超過(guò)30％的收人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌、統(tǒng)籌資金。2000年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總收人為1026．65億元，其中自籌、統(tǒng)籌資金達(dá)403．34億元，占39．29％。4農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)等行政事業(yè)性、政府性基金、集資和屠宰稅，又開(kāi)始取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，降低農(nóng)業(yè)稅稅率。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收人中，稅收沒(méi)有太多增加，甚至逐漸減少，而原來(lái)可以納人鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收人的統(tǒng)籌費(fèi)等又被取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收人大大減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口迅速擴(kuò)大。為了支持農(nóng)村稅費(fèi)改革，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，中央財(cái)政和省財(cái)政增加了轉(zhuǎn)移支付金額。2001-2004年中央財(cái)政對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付金額分別為33億元、245億元、305億元、396億元。盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口仍然很大。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)償付能力大幅度下降。由于各種原因，全國(guó)絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)背負(fù)沉重債務(wù)。財(cái)政部科研所課題組認(rèn)為，如果采用中間值推斷，全國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)總額不會(huì)低于6000億元；如果采用高值推斷，全國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)總額應(yīng)突破10000億元。5湖南桃源縣4o個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總計(jì)負(fù)債11．49億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債近2900萬(wàn)元，最高的達(dá)10933萬(wàn)元。農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解債務(wù)的能力已經(jīng)不足。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)償付債務(wù)的能力大大降低，沉重的債務(wù)帶來(lái)的問(wèn)題和矛盾更加尖銳。農(nóng)村稅費(fèi)改革的方向無(wú)疑是正確的，但它客觀上加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力，使原本十分困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雪上加霜，難以為繼。

農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基層政府根本無(wú)力或難以滿(mǎn)足農(nóng)村龐大的公共需求，水利設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生保健等問(wèn)題突出。另一方面，財(cái)政危機(jī)影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)控制能力和行政管理活動(dòng)，可能引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理危機(jī)。

二、農(nóng)村稅費(fèi)改革的趨勢(shì)：財(cái)政體制創(chuàng)新

農(nóng)村稅費(fèi)改革之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力增大和潛在的行政管理危機(jī)，使農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)人了一個(gè)兩難的境地。在目前的財(cái)政體制和行政管理體制下，要么繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村正常運(yùn)轉(zhuǎn)；要么讓鄉(xiāng)村正常運(yùn)轉(zhuǎn)，犧牲農(nóng)村稅費(fèi)改革，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，讓改革走回頭路。I7事實(shí)上，已經(jīng)出現(xiàn)了轉(zhuǎn)移、加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一些新動(dòng)向。有些地方，亂收費(fèi)由農(nóng)業(yè)稅費(fèi)向行業(yè)稅費(fèi)轉(zhuǎn)移，如對(duì)農(nóng)民建房收“空間占用稅”，巧立名目變相提高學(xué)雜費(fèi)。一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“強(qiáng)迫提供服務(wù)”，美其名目“有償服務(wù)”，如強(qiáng)令農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)質(zhì)次價(jià)高的果樹(shù)苗，通過(guò)代辦保險(xiǎn)從中牟利。有些地方克扣農(nóng)民應(yīng)得的征地補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助金等。諸如此類(lèi)損害農(nóng)民利益，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象，不禁令人擔(dān)心農(nóng)村稅費(fèi)改革陷入“黃宗羲定理”。

農(nóng)村稅費(fèi)改革的困境，究其緣由，首先是因?yàn)檗r(nóng)村稅費(fèi)改革本身的局限。政府財(cái)政是財(cái)政收人和財(cái)政支出的統(tǒng)一，農(nóng)村稅費(fèi)改革屬于財(cái)政收人方面的改革，規(guī)范的是政府、集體和農(nóng)民三者之間的分配關(guān)系。農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收人的數(shù)量、結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出沒(méi)有全面、系統(tǒng)的改革和調(diào)整。即就是在財(cái)政收人內(nèi)部，稅費(fèi)改革也只是財(cái)政收人改革的部分內(nèi)容，也沒(méi)有改變我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元稅制和分配體制。農(nóng)村稅費(fèi)改革的局限說(shuō)明，要使農(nóng)村稅費(fèi)改革走出困境，必須同時(shí)進(jìn)行財(cái)政支出方面的改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，完善基層政府收人結(jié)構(gòu)。歸根到底，農(nóng)村稅費(fèi)改革的趨勢(shì)必然是財(cái)政體制創(chuàng)新，建立現(xiàn)代公共財(cái)政體制。從這個(gè)意義上講，財(cái)政體制創(chuàng)新既是農(nóng)村稅費(fèi)改革的邏輯要求，也是農(nóng)村稅費(fèi)改革順利進(jìn)行和成功的必要保證。

農(nóng)村稅費(fèi)改革是財(cái)政體制創(chuàng)新的開(kāi)端和有機(jī)組成部分。財(cái)政體制創(chuàng)新之所以必要，不僅僅是為了使農(nóng)村稅費(fèi)改革走出困境，根本理由在于消除現(xiàn)有財(cái)政體制的弊端?，F(xiàn)行財(cái)政體制是1994年分稅制改革后形成的，本身是財(cái)政體制創(chuàng)新的成果。然而，隨著時(shí)間的推移，分稅制基礎(chǔ)上的財(cái)政體制顯現(xiàn)了新的問(wèn)題。中央財(cái)政收人占全國(guó)財(cái)政總收人的比重大大提高，同中央財(cái)力集中度提高相一致，省級(jí)財(cái)政相對(duì)于市級(jí)財(cái)政，市級(jí)財(cái)政相對(duì)于縣級(jí)財(cái)政，縣級(jí)財(cái)政相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，財(cái)力集中度不斷提高。財(cái)力向上集中，而事權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任并沒(méi)有發(fā)生同向變化，甚至反向下移?？h鄉(xiāng)財(cái)政收人功能、財(cái)力逐漸減弱，但財(cái)政支出功能日益增強(qiáng)?？h鄉(xiāng)政府在提供維持性和社會(huì)福利性公共物品方面承擔(dān)著更大的作用，在提供與基層民眾權(quán)利和生活息息相關(guān)的服務(wù)功能方面比任何層級(jí)政府發(fā)揮著更大的作用。L8這樣形成縣鄉(xiāng)政府(財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之前)事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任與財(cái)政收人功能的不對(duì)稱(chēng)。按理，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以縮小，乃至解決不同級(jí)政府間、不同地區(qū)間財(cái)政的不對(duì)稱(chēng)。但是，由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚不夠完善，使地區(qū)間的財(cái)政差距、基層政府財(cái)政的不對(duì)稱(chēng)難以有效解決。另外，上級(jí)政府可以通過(guò)上收財(cái)力和下放事權(quán)來(lái)轉(zhuǎn)嫁財(cái)政負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處于國(guó)家財(cái)政體系的末端，承受轉(zhuǎn)嫁的上級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，無(wú)法將自己的財(cái)政負(fù)擔(dān)在財(cái)政體系內(nèi)部轉(zhuǎn)嫁，通常的做法就是向農(nóng)民伸手，解決財(cái)政困難。通過(guò)分析，我們就不難理解農(nóng)村基層政府財(cái)政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，以至于農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的財(cái)政體制方面的原因了?，F(xiàn)行財(cái)政體制的弊病遠(yuǎn)不止這些，但是已足以說(shuō)明必須進(jìn)行新的財(cái)政體制創(chuàng)新。

適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展要求，財(cái)政體制創(chuàng)新的內(nèi)容至少包含以下方面。

第一，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，建立現(xiàn)代公共財(cái)政體制。城鄉(xiāng)二元稅制以至于城鄉(xiāng)二元財(cái)政體制，使收人較低的農(nóng)民承擔(dān)了比收人較高的城市居民相對(duì)高的稅賦，而政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)的投人卻明顯低于城市，是對(duì)農(nóng)民的歧視性待遇的重要表現(xiàn)。從2004年起，免征、減征，并將在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，使完全取消專(zhuān)門(mén)面向農(nóng)民征收的各種稅費(fèi)呼之欲出。完全取消專(zhuān)門(mén)面向農(nóng)民征收的各種稅費(fèi)之后，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，使農(nóng)民履行同其他納稅人一樣的義務(wù)；同時(shí)，財(cái)政支出制度進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，使農(nóng)民享受同城市居民一樣的由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)費(fèi)用的公共產(chǎn)品。在稅制和財(cái)政支出制度城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，建立覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共財(cái)政體制，這是財(cái)政體制創(chuàng)新的核心。第二，合理界定各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任。界定各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任要遵循事權(quán)和財(cái)權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任與財(cái)政收人功能相統(tǒng)一原則。如果把事權(quán)和財(cái)權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任與財(cái)政收人功能相統(tǒng)一，理解為在實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之后形成的各級(jí)政府的事權(quán)、責(zé)任與其總財(cái)力的基本匹配，_9那么政府的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的界定可以不拘泥于政府本級(jí)征收的收人的數(shù)量，而更多地考慮國(guó)家總財(cái)力、政府管理能力和公共產(chǎn)品的屬性、供給效率。以農(nóng)村義務(wù)教育為例，屬于全國(guó)性公共產(chǎn)品，應(yīng)由中央財(cái)政(按照一定時(shí)期義務(wù)教育發(fā)展的基本標(biāo)準(zhǔn)所需要的費(fèi)用數(shù)額)通過(guò)向農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)移支付的方式負(fù)擔(dān)費(fèi)用；而從效率看，發(fā)展義務(wù)教育的事權(quán)和責(zé)任適宜農(nóng)村基層政府承擔(dān)。第三，合理界定各級(jí)政府的財(cái)政收人。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距會(huì)長(zhǎng)時(shí)期存在，應(yīng)適當(dāng)提高中央政府等上級(jí)政府財(cái)政收人在國(guó)家財(cái)政總收人中的比重。這對(duì)中央政府等上級(jí)政府統(tǒng)籌國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距，保證所有的基層政府給本地區(qū)居民供給最起碼的公共產(chǎn)品，是必須的和有利的。

基層政府的財(cái)政收人主要包括本級(jí)征收的收人，如稅收，以及上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等。一般對(duì)于農(nóng)村基層政府尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基層政府而言，上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)是最重要的收人來(lái)源之一。即使在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，地方政府財(cái)政收人的30％～40％來(lái)源于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，美國(guó)的學(xué)區(qū)財(cái)政收人近60％來(lái)源于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。叫在明確劃分和完善各級(jí)政府財(cái)政收人和財(cái)政支出的基礎(chǔ)上，建立和完善符合國(guó)情的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

三、財(cái)政體制創(chuàng)新對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的要求

從理論上說(shuō)，政府對(duì)物質(zhì)基礎(chǔ)的需要規(guī)定了財(cái)政規(guī)模，而財(cái)政規(guī)模對(duì)政府的行政管理活動(dòng)又具有制約作用。一方面，社會(huì)成員在社會(huì)生產(chǎn)、生活中的共同需要即社會(huì)公共需要從根本上決定了政府的職能范圍，政府依據(jù)履行行政職能的需要，組建行政機(jī)構(gòu)和配置行政人員。政府為實(shí)施行政職能和供給公共產(chǎn)品、維持行政機(jī)構(gòu)和行政人員的公務(wù)活動(dòng)，所產(chǎn)生的對(duì)物質(zhì)基礎(chǔ)的需要，規(guī)定了財(cái)政支出的范圍和數(shù)量，進(jìn)而提出了財(cái)政收入的數(shù)量要求。另一方面，財(cái)政具有反作用，財(cái)政為政府的運(yùn)轉(zhuǎn)、高效的行政管理和公共產(chǎn)品的供給提供財(cái)力，財(cái)政收入的數(shù)量限定了行政組織和行政人員的規(guī)模，確定了政府所能供給的公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量的最大值。

財(cái)政與政府活動(dòng)的關(guān)系說(shuō)明，財(cái)政狀況的變化必定要求行遷，財(cái)政體制創(chuàng)新必然要求行政發(fā)展。使用行政發(fā)展概念，是要強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)(政府)的調(diào)整、改革與完善要以整體功能優(yōu)化、行政效率提高為方向，以促進(jìn)社會(huì)全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為目的。農(nóng)村稅費(fèi)改革引發(fā)和為開(kāi)端的，實(shí)際上正在平緩?fù)七M(jìn)的財(cái)政體制創(chuàng)新，使公共財(cái)力的數(shù)量、公共財(cái)力在各級(jí)政府間的分配，以及各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任的劃定等方面發(fā)生了新的變化。假如沒(méi)有政府變革的配合，財(cái)政體制創(chuàng)新避免不了夭折或半途而廢的可能。如同財(cái)政體制創(chuàng)新是農(nóng)村稅費(fèi)改革的邏輯要求和必要保證，行政發(fā)展是財(cái)政體制創(chuàng)新的邏輯要求與必要保證。

行政發(fā)展是復(fù)雜、宏大的系統(tǒng)工程。這里以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展即鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)(政府)的創(chuàng)新為分析對(duì)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)(政府)是包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大主席團(tuán)、紀(jì)委等在內(nèi)的擔(dān)負(fù)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)公共事務(wù)管理職責(zé)的整體，這種理解似乎違背公共行政理論，但不得不承認(rèn)這種理解與我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理實(shí)際是吻合的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展不僅有著寬廣的背景，國(guó)家政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)思想文化、農(nóng)村村民自治等各種因素構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的外部環(huán)境，而且有著復(fù)雜的內(nèi)因。顯而易見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展不能僅僅著眼于農(nóng)村稅費(fèi)改革、財(cái)政體制創(chuàng)新。在此，無(wú)意設(shè)計(jì)一個(gè)全面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的藍(lán)圖，主要探討農(nóng)村稅費(fèi)改革、財(cái)政體制創(chuàng)新對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的影響和要求。以農(nóng)村稅費(fèi)改革為開(kāi)端的財(cái)政體制創(chuàng)新對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的要求，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的全部的卻是必須的依據(jù)。